Los nuevos retos del multilateralismo en el siglo XXI.

Los nuevos retos del multilateralismo en el siglo XXI:
La interacción de la Unión Europea con las instituciones de la gobernanza global
INFORME
1. Presentación
El sistema internacional tal como lo conocemos desde el final de la Guerra Fría ha entrado en
un proceso de profunda transformación. Desde una perspectiva europea, resaltan dos
observaciones específicas: en primer lugar, en los últimos veinte años la Unión Europea ha
aumentado sustancialmente su capacidad de actuar en el escenario internacional.
Notablemente, en muchas instituciones multilaterales ha aumentado la capacidad de la Unión
de hablar con una voz única. En segundo lugar, el impacto de la Unión Europea en muchas
instituciones multilaterales ha disminuido en el mismo periodo. De ahí surge una pregunta
fundamental de investigación que el proyecto DYNAMUS i intenta responder: ¿Por qué ha
disminuido – paradójicamente – la influencia europea en las instituciones multilaterales pese
al aumento de sus capacidades para actuar colectivamente?
2. DYNAMUS: problematizando el concepto de la “voz única europea”
Abordar la interacción entre voz única e influencia de la UE en las instituciones globales
requiere, en primer lugar, examinar en detalle los conceptos claves. La voz única presupone
la existencia de un actor cohesionado, autónomo y con autoridad en la escena internacional.
En cuanto a los componentes de dicha voz única hay que distinguir entre el contenido político
o la posición de la UE, asentada en valores (posiciones normativas) y en preferencias
(intereses materiales) y el marco jurídico-institucional, que determina instrumentos e
instituciones, como el tipo de representación de la UE en una institución global. Así pues, voz
única se asimila, primero, a autoridad, en referencia a la base jurídico-institucional, como la
representación de la UE a través de la Comisión en las organizaciones internacionales;
segundo, a cohesión, para indicar la capacidad de la UE de formular políticas consistentes,
1 para lo que es necesario que los estados miembros compartan preferencias y valores; y,
tercero, a autonomía, cuando se produce clara diferenciación entre la UE y sus estados
miembros, facilitada por la base jurídica y por la formulación de políticas consistentes. El
concepto de influencia, por su parte, nos remite de inmediato a muchos trabajos que se han
realizado en torno a la acción de la UE en las instituciones globales. No son trabajos
concluyentes. De entrada, hay un gran desacuerdo entre los analistas a la hora de decidir qué
es lo que hay qué estudiar concretamente para evaluar el nivel de influencia de la UE en el
ámbito multilateral y, además, algunos autores destacan la dificultad de medir el impacto de
la actuación de la UE. De ahí, se adopta el término de influencia en un sentido amplio: ¿en
qué medida la UE marca la diferencia en una institución internacional?
En un segundo paso, los analistas del proyecto DYNAMUS han identificado tres procesos a
tres niveles diferentes que vincula la voz única europea y la pérdida de influencia de la UE en
ámbitos concretos como por ejemplo la política internacional del clima, las negociaciones
agrícolas internacionales o las conferencias de examen del Tratado de No Proliferación. Al
nivel interno podemos observar en algunos casos cómo el establecimiento de una posición
común europea tuvo un impacto contraproducente. En concreto, había los casos en los que la
UE invirtió tanto tiempo y tantos recursos diplomáticos para conseguir una posición común
que ya no tenía ni el tiempo ni los recursos necesarios para intervenir de forma eficiente en
foros multilaterales para las que se había adoptado la posición común. Ha sido un éxito ad
intram (voz única) a costa de una menor influencia ad extram. A nivel constitutivo, el
rechazo de la UE por parte de los otros actores se asienta, por una parte, en su naturaleza
(posmoderna) que choca con la sociedad de estados soberanos que domina los foros
multilaterales y, por otra parte, en la percepción en los países en vías de desarrollo de una UE
neocolonial. Al mismo tiempo que la UE construía ad intram su identidad como potencia
normativa, perdía credibilidad frente los países del sur global, donde se denunciaban sus
dobles estándares de comportamiento (caso de las negociaciones en el marco de la OMC). A
nivel externo, la última década ha dado lugar a la aparición de nuevas potencias en ámbitos
en los que la UE tenía anteriormente un peso central. En terrenos como el cambio climático o
el régimen de diamantes, la emergencia de nuevos actores (potencias emergentes) ha
cambiado la estructura de poder, tanto en el sentido material (emisión de gases) como
ideacional (protección de los derechos humanos), restando centralidad a la UE.
2 3. La noción de influencia y coherencia
Los conceptos de coherencia e influencia europea – y la relación entre ellos – son
naturalmente complejos. La realidad empírica que se ha analizado en el proyecto
DYNAMUS – la falta de influencia europea pese a una mayor coherencia – es ciertamente
solo una realidad entre muchas. No excluye, por tanto, la posibilidad de que la coherencia
europea – incluso una coherencia inflexible y rígida – haya conducido en algunos casos a un
mayor impacto real de la UE en instituciones multilaterales. Con el fin de aumentar la
utilidad práctica de los conceptos claves del proyecto, se puede refinarlos de cuatro formas:
En primer lugar, se puede distinguir entre la coherencia a corto y a largo plazo. Mientras la
coherencia a largo plazo sí es necesaria para forjar una política común europea eficaz, a corto
plazo, por ejemplo en negociaciones internacionales concretas, la coherencia rígida puede ser
en algunos casos contraproducente. Asimismo, hay que poner de relieve que la coherencia a
largo plazo permite implementar en un futuro más bien lejano posiciones europeas para las
que una parte significativa de países en otras partes del mundo no está preparada en la
actualidad. En este sentido, las posiciones europeas en el ámbito de la lucha contra el cambio
climático podrían servir como un buen ejemplo. En segundo lugar, existe una diferencia entre
la relación coherencia-influencia al nivel micro y al nivel macro. Semejante al caso de la
visión a largo y corto plazo, la coherencia al nivel macro parece ser más importante que la
coherencia al nivel micro, porque permite mantener una coherencia discursiva que
fundamenta el poder normativo de la Unión. En este sentido, cabe señalar que otros actores
suelen ver la Unión como un actor en una amplia gama de ámbitos y no en casos concretos.
Al contrario, el nivel micro requiere una coherencia más bien táctica que permite ajustar la
coherencia europea a ciertas circunstancias en casos muy concretos de la política
internacional. En tercer lugar, ámbitos estrictamente técnicos presentan condiciones muy
distintas a los ámbitos altamente politizados, que complican demasiado la interactuación
multilateral. Por la tanto, el vinculo entre coherencia e influencia es diferente de ámbito a
ámbito. Además, el escenario multilateral es, por definición, más complicado que un
escenario estrictamente bilateral, donde el mantenimiento de la coherencia europea es mucho
más fácil.
Finalmente, cabe señalar que existe otro factor directamente relacionado con la coherencia e
influencia , que es la legitimidad internacional de la UE. Pero una vez más, es un concepto
3 complejo: Mientras la coherencia europea en ciertos ámbitos puede llevar a más legitimidad
en los ojos de otros actores internacionales, no es una consecuencia automática. Hay
situaciones en las que la UE promueve – de forma coherente – posiciones o valores que no
gozan de la misma legitimidad dentro que fuera de Europa. Buen ejemplo de ello es el
rechazo que sufren las propuestas de la UE en ámbitos tales como los Derechos Humanos
(balance del Consejo de Derechos Humanos, desde su creación en 2006).
4. De las capacidades a las oportunidades
Independientemente de las nociones refinadas de la coherencia, la voz única europea en
general forma parte – junto con los recursos y las instituciones – de las capacidades de la UE
en la política internacional. Como tal, es simplemente una de las condiciones necesarias pero
no suficientes para la actuación eficaz de la UE. Lo que muchas veces falta en el análisis de
las políticas exteriores europeas es una visión más amplia, que toma en consideración las
oportunidades que presenta el escenario internacional para que la UE pueda utilizar sus
recursos de forma eficaz. En otras palabras, no se puede analizar la UE como actor
internacional solo desde el interior sino también desde el exterior. En concreto, hay que
examinar los recursos europeos, entre ellos la coherencia, en relación con las circunstancias
internacionales que existen en cada ámbito. En el ámbito comercial, por ejemplo, la crisis
financiera internacional así como la crisis del euro han afectado de forma negativa la
capacidad de la UE de implementar sus posiciones en este ámbito. Asimismo, la crisis ha
“contaminado” otros ámbitos no directamente relacionados con el comercio y las finanzas.
Más allá de la crisis, hay además situaciones en las que las realidades europeas chocan con
las realidades en los países terceros, mas notablemente en el caso del grado de
industrialización y las necesidades que éste crea. Por lo tanto, las circunstancias
internacionales pueden determinar en muchas ocasiones la actuación europea en el ámbito
internacional. En otras palabras, las capacidades europeas requieren las oportunidades
adecuadas para ser utilizadas de forma eficaz. De ahí que la adaptación de las capacidades de
la UE a nuevas circunstancias se convierte en una prioridad absoluta. Sobre todo el rol clásico
de la Comisión, como gestora técnica de las políticas europeas, debería adaptarse a las
realidades de un mundo cada vez mas politizado.
4 5. Implicaciones políticas
¿Qué conclusiones prácticas podemos sacar de estos resultados en relación con el afán de la
UE de forjar una voz única en los foros internacionales? Ante todo, no deberíamos olvidar
que la coherencia mínima entre los estados miembros de la UE sí es necesaria – y deseable –
para poder hablar realmente de una voz única europea y de “actuaciones de la Unión.” Al
mismo tiempo, los estados miembros no pueden actuar abiertamente en contra de la posición
común adoptada, tal como hizo por ejemplo Francia en la conferencia de examen del Tratado
de No Proliferación de 2005. De lo contrario, socavarían cualquier posición o actividad
común “europea” que merezca este nombre. Hace falta una coherencia operativa que facilite
actuaciones comunes que vayan más allá de una coherencia meramente formal.
Al fin y al cabo necesitamos – ad intram – un trade-off flexible entre la libertad de los
estados miembros y la coherencia de la voz única europea. A fin de cuentas el éxito de la
actuación europea en los foros internacionales depende de este trade-off, especialmente
cuando existen algunas diferencias de fondo entre los estados miembros como en el caso de
la no proliferación y el desarme nuclear. Aún más, en el caso de un trade-off eficiente
podemos esperar un impacto europeo más fuerte que en el caso de un corsé posicional
estrecho que estrangule cualquier actividad por parte de la UE y sus estados miembros. No
obstante, no basta con un trade-off eficiente interno. Ad extram, las actuaciones de la UE
deberían dirigirse por un pragmatismo político que se aleja de las posiciones normativas
dogmaticas. Este pragmatismo se caracteriza sobre todo por la capacidad de forjar grupos,
coaliciones o alianzas que permitan negociar compromisos en instituciones multilaterales.
Como demostró la gestión eficaz – por parte de la Unión – de la crisis de los diamantes de
Marange en el proceso de Kimberley, estos compromisos no suelen acercarse a la posición
europea deseada, sino más bien a una posición con la que los estados europeos pueden
convivir en última instancia.
En resumen, lo que necesitamos en la política exterior europea hacia las instituciones
multilaterales no es directamente más coherencia y más capacidades – tal como estipuló la
Estrategia Europea de Seguridad en su momento. Lo que necesitamos es más flexibilidad y
más pragmatismo por parte de los estados miembros para establecer una coherencia operativa
útil y usar las capacidades ya existentes de forma eficiente. Junto con el nuevo
5 “comprehensive approach” lanzado por Catherine Ashton, estas prioridades permitirían una
política eficaz en una amplia gama de ámbitos de actuación. Al fin y al cabo un
comportamiento flexible y pragmático nos puede llevar a posiciones europeas consensuadas,
que, por su parte, pueden funcionar como ejemplos en miniatura de un consenso a nivel
global. De esta manera, la Unión puede ejercer su rol clásico de “constructor de puentes”
(bridge-builder) en el escenario internacional. Ciertamente, un “constructor de puentes” no es
un actor fuerte en sentido de conseguir objetivos específicos en negociaciones multilaterales.
Pero sí es un actor clave para reforzar lo que en última instancia es la prioridad estratégica
más importante de la Unión Europea: “el multilateralismo eficaz.”
i
Financiado por el Plan Nacional de I+D del Ministerio de Ciencia e Innovación (CSO2009‐09010/CPOL). 6