DINÁMICAS DE USO DE TIERRAS PARA LA AGRICULTURA Y EL
Anuncio
MISIÓN PARA LA TRANSFORMACIÓN DEL CAMPO DOCUMENTO TÉCNICO* DINÁMICAS DE USO DE TIERRAS PARA LA AGRICULTURA Y EL COMPORTAMIENTO DE LOS PRECIOS DEL SUELO RURAL Resultados, conclusiones y recomendaciones de política Documento elaborado por: ECONOMETRÍA CONSULTORES EN EL MARCO DEL CONVENIO DNP 485-2013 CENTRO REGIONAL DE ESTUDIOS REGIONALES CAFETEROS Y EMPRESARIALES – CRECE Agosto 05 de 2014 * Los documentos técnicos son estudios realizados como insumos para la Misión para la Transformación del Campo, son responsabilidad única de sus autores y no representan la posición oficial de la Misión. Cítese: DNP, (2014). Documento insumo para la Misión para la Transformación del Campo. “Dinámicas de uso de tierras para la agricultura y el comportamiento de los precios del suelo rural resultados, conclusiones y recomendaciones de política.” SIGLAS DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística EOT Esquema de Ordenamiento Territorial EVA´s Evaluaciones Agropecuarias HHI Índice de Herfindahl y Hirschmann IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi INCODER Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCORA Instituto Colombiano de la Reforma Agraria MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural PND Plan Nacional de Desarrollo POT Plan de Ordenamiento Territorial UAF Unidad Agrícola Familiar UPRA Unidad de Planificación Rural Agropecuaria RESULTADOS, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA TABLA DE CONTENIDO SIGLAS ........................................................................................................................................... I INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 1 CAPÍTULO 1 .................................................................................................................................. 2 USO DEL SUELO PARA LA AGRICULTURA ........................................................................................... 2 1.1 Dinámica de crecimiento del área cosechada ...................................................... 2 1.2 Tipo de cultivos ............................................................................................................. 4 CAPÍTULO 2 .................................................................................................................................. 8 VOCACIÓN, USO Y CONFLICTO DEL SUELO ...................................................................................... 8 2.1 Aproximación con información del IGAC................................................................. 8 2.2 Aproximación con información de los POT ............................................................ 15 CAPÍTULO 3 ................................................................................................................................ 20 AVALÚOS RURALES....................................................................................................................... 20 3.1 Dinámicas de los cambios en el tiempo ................................................................. 20 CAPÍTULO 4 ................................................................................................................................ 24 PRECIOS DEL SUELO RURAL, UBICACIÓN DE LA AGRICULTURA Y SU APORTE AL CRECIMIENTO .............. 24 4.1 Resultados iniciales ..................................................................................................... 24 4.2 Avalúos Rurales............................................................................................................ 24 4.3 Producción Agrícola: Áreas cosechadas ............................................................... 29 4.4 Ingresos propios municipales y crecimiento en los ingresos ................................. 32 4.5 Acercamiento a entender el aumento en precios urbanos ................................ 34 CAPÍTULO 5 ................................................................................................................................ 36 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA................................................................................................. 36 5.1 Resultados y conclusiones ......................................................................................... 36 5.2 Recomendaciones un tanto a manera de ruta crítica ........................................ 39 ANEXO 1: ANÁLISIS POT VS IGAC ............................................................................................... 44 ANEXO 2: ANEXO METODOLÓGICO ............................................................................................. 50 ANEXO 3: ANEXO MODELOS ....................................................................................................... 52 ANEXO 4: PROPUESTA NORMATIVA ............................................................................................... 61 INTRODUCCIÓN Dentro del marco de la Misión Rural, que tiene como objeto “estructurar el portafolio de políticas públicas para el campo colombiano, cuyos resultados deben ser la carta de navegación para el sector durante los próximos 20 años”, la presente consultoría se propuso analizar las dinámicas de uso de las tierras para la agricultura y el comportamiento de los precios del suelo rural. Como hipótesis central se plantea la existencia de una dinámica perversa de ocupación territorial, que propicia la dispersión de la producción y no favorece mejoras de bienestar. Los productores agrícolas siguiendo un comportamiento racional tienden a buscar tierras en las regiones más apartadas y con baja densidad poblacional; lo cual en buena medida se explica por la especulación con la tierra, especialmente en la zonas más cercanas a las grandes ciudades. Sin embargo, esta dinámica no favorece la provisión de bienes públicos que son más fáciles proveerlos cerca de las ciudades y en las zonas más densas. Se hará énfasis en la agricultura, más que en actividades pecuarias como la ganadería, en la medida que es donde más valor agregado se genera y donde se tiene un mayor desfase entre el potencial productivo y el uso efectivo de la tierra. Por otro lado, se trabajará con los avalúos como proxy de los precios rurales por varias razones: a) se cuenta con la mayor base de datos disponible a nivel municipal y de predios, b) se dispone información de datos panel para el periodo 2000-2013, y c) los problemas de subestimación (el precio comercial es mayor que el avalúo) aplica para todos los predios en todos lo municipios del país. El documento consta de cinco partes. Un primer capítulo en el que se esboza el uso del suelo para la agricultura y se describen las dinámicas de crecimiento del área cosechada, según tipo de cultivo. En la segunda parte, a través de dos fuentes de información (IGAC y POT), se realiza un diagnóstico de la vocación, uso y conflicto del suelo. En tercer lugar, tomando la información disponible en catastro, se presenta la dinámica de los avalúos rurales en el tiempo. En cuarta medida, se estima un modelo dinámico con datos panel, multinivel y de precios hedónicos para determinar los factores que influyen sobre el precio del suelo (el precio del suelo se aproxima con los avalúos). Adicionalmente, se exhiben modelos dinámicos también con datos panel para áreas cosechadas e ingresos municipales propios. Finalmente, se formulan las recomendaciones de política. Capítulo 1 USO DEL SUELO PARA LA AGRICULTURA 1.1 DINÁMICA DE CRECIMIENTO DEL ÁREA COSECHADA Tomando como base la información reportada en las Evaluaciones Agropecuarias – EVA´s, entre 2007 y 2012 el área cosechada se ha incrementado en zonas con un bajo potencial comercial; se ha dado en municipios con el más bajo nivel de competitividad1, la más baja densidad rural y la mayor violencia (ver Cuadro 1.1), que corresponde según la clasificación de ruralidad de la Misión a municipios Rurales dispersos. En este escenario, las nuevas áreas cosechadas no cuentan con las garantías mínimas para asegurar su éxito. Ahora bien, las tres últimas columnas se generan con base en la información de vocación y usos del suelo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC. La columna (4) me indica el porcentaje de área sembrada en tierra con vocación agrícola y la columna (5) el porcentaje sembrada en tierra sin vocación agrícola. Al contrastarlas, se encuentra que se cultiva más en tierras no aptas para la agricultura, que en aquellas que sin tienen vocación agrícola. Es así, como sin importar la fuente de información analizada (EVA o IGAC), la agricultura se ha estado desarrollando en zonas que no cuentan con las condiciones mínimas requeridas (más en áreas con vocación de bosques que en áreas con vocación agrícola) y que no cuentan con la mejor dotación de bienes públicos para convertirse en motor de desarrollo. 1 Como indicador de competitividad se usó un indicador calculado por los autores a nivel municipal a partir de la metodología desarrollada por la CEPAL Cuadro 1.1 – área cosechada 2007-2012 Total Nacional Índice de ruralidad Nivel de competitividad Densidad rural HHI Intensidad desplazamiento Suma Rural disperso Rural Intermedio Ciudades Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 quintil 1 quintil 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5 Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4 quintil 1 quintil 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5 Área Cosechada 2012 (ha) Crecimiento 2007-2012 hectáreas hectáreas crec. % 4,109,407 937,987 1,237,915 1,402,959 530,547 28,458 1,263,314 1,784,362 827,470 205,803 947,773 851,444 794,847 668,583 833,586 409,745 400,611 2,315,872 983,178 378,190 743,264 948,159 1,024,834 1,014,961 141,555 129,225 2,815 12,235 -2,720 8,750 97,269 54,703 -14,114 -5,053 174,063 6,475 -14,511 -23,831 -3,641 39,311 -5,324 72,260 35,307 -24,263 -9,027 50,793 42,927 81,126 4% 16% 0% 1% -1% 44% 8% 3% -2% -2% 22% 1% -2% -3% 0% 11% -1% 3% 4% -6% -1% 6% 4% 9% Tierra usada en agricultura… en tierras de en tierras sin vocación vocación respecto a agrícola agrícola tierra de respecto a respecto a vocación tierra con tierra con agrícola vocación vocación agrícola agrícola 2005-2009 2005-2009 2005-2009 26% 20% 25% 34% 34% 12% 22% 26% 34% 34% 16% 24% 33% 47% 60% 21% 26% 25% 37% 40% 35% 28% 28% 18% 43% 39% 47% 42% 45% 31% 37% 40% 62% 60% 26% 52% 52% 68% 76% 44% 32% 43% 57% 43% 47% 42% 46% 40% 69% 59% 72% 75% 79% 43% 59% 66% 97% 94% 42% 77% 85% 115% 135% 65% 58% 68% 94% 83% 81% 71% 75% 57% Fuente: Econometría S.A. con información EVA del MADR y Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC Desde una perspectiva geográfica, el mayor crecimiento de áreas cosechadas se ha dado en la periferia, lugares con restricciones de infraestructura y acceso a bienes públicos (ver mapa 1.1). Mapa 1.1 – Cambio área cosechada Fuente: Econometría S.A. con información EVA del MADR y Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC 1.2 TIPO DE CULTIVOS Teniendo en cuenta el ciclo de producción, el MADR discrimina las áreas cosechadas entre cultivos permanentes y cultivos transitorios. En términos generales, entre 2007-2012 el área destinada a cultivos transitorios ha disminuido, mientras los permanentes han aumentado; lo cual se puede interpretar como una tendencia de largo plazo hacia la consolidación de la agricultura en los productos con mayor potencial competitivo (tropicales permanentes). Es interesante notar que mientras el área en transitorios tienden a aumentar en municipios con las condiciones más inadecuadas para su desarrollo (municipios rurales dispersos, con el más bajo nivel de competitividad, lo menos densos y con mayores tasas de violencia), los permanentes lo hace en todos los casos salvo en los municipios con escenarios totalmente opuestos (es decir, en las zonas rurales de las principales ciudades, con alto nivel de competitividad, altamente poblados, y con menor violencia. Reforzando el resultado anterior, como tendencia general los cultivos permanentes se consolidan cada vez más en zonas con una fuerte potencial de desarrollo mientras los transitorios lo hacen en regiones con poca probabilidad de explotar su potencial productivo. Cuadro 1.2 – área cosechada según tipo de cultivo 2007-2012 Permanentes Total Nacional Índice de ruralidad Nivel de competitividad Densidad rural HHI Intensidad desplazamiento Suma Rural disperso Rural Intermedio Ciudades Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 quintil 1 quintil 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5 Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4 quintil 1 quintil 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5 Área Cosechada 2012 (ha) hectáreas 2,568,437 555,799 803,006 879,633 329,998 10,890 747,403 1,132,831 549,590 127,723 536,803 497,577 507,745 445,118 576,265 286,111 177,535 1,399,521 705,270 195,617 416,642 587,088 714,840 654,250 Transitorios Crecimiento 2007-2012 hectáreas 190,361 92,779 58,698 40,413 -1,530 -1,743 101,081 84,559 7,535 -1,071 140,892 18,223 25,639 5,354 1,073 23,548 9,973 96,265 60,575 -6,908 9,923 54,488 63,719 69,139 Crec. % 8.0% 20.0% 7.9% 4.8% -0.5% -13.8% 15.6% 8.1% 1.4% -0.8% 35.6% 3.8% 5.3% 1.2% 0.2% 9.0% 6.0% 7.4% 9.4% -3.4% 2.4% 10.2% 9.8% 11.8% Área Cosechada 2012 (ha) hectáreas 1,540,970 382,188 434,908 523,326 200,548 17,568 515,911 651,531 277,881 78,079 410,970 353,867 287,103 223,465 257,321 123,635 223,076 916,351 277,908 182,573 326,622 361,070 309,994 360,711 Crecimiento 2007-2012 hectáreas -48,806 36,446 -55,884 -28,178 -1,190 10,493 -3,812 -29,856 -21,649 -3,982 33,170 -11,748 -40,151 -29,185 -4,713 15,764 -15,297 -24,005 -25,268 -17,354 -18,951 -3,695 -20,793 11,987 Crec. % -3.1% 10.5% -11.4% -5.1% -0.6% 148.3% -0.7% -4.4% -7.2% -4.9% 8.8% -3.2% -12.3% -11.6% -1.8% 14.6% -6.4% -2.6% -8.3% -8.7% -5.5% -1.0% -6.3% 3.4% Fuente: Econometría S.A. con información EVA del MADR Ahora, tomando el quintil más bajo del cambio en el área cosechada entre 2007 y 2012, el grupo que más disminuye en transitorios son los cereales y la que menos son las flores y follajes. Para los cultivos permanentes, en hectáreas los que decrece en mayor nivel son los agroindustriales. Cuadro 1.3 – Área sembrada por tipo de cultivo y grupo anuario en el quintil de mayor decrecimiento de área cosechada entre 2007 y 2012 (quintil 1) Grupo anuario Agroindustriales, oleaginosas y otros cultivos 2007 Cultivos Permanentes Diferencia 2012 (ha) Frutas 2007 cambio % 116,844 65,692 (51,152) -44% 8,829 5,191 (3,638) -41% 26 30,154 363 24,054 0 337 (6,100) 1317% -20% 183,469 30 1,075 63,149 178 1,147 (120,320) 148 72 -66% 493% 7% Cereales Flores y follajes cambio % Cultivos transitorios Diferencia 2012 (ha) Grupo anuario Cultivos Permanentes Diferencia 2012 (ha) 2007 cambio % 2007 Cultivos transitorios Diferencia 2012 (ha) cambio % Hortalizas, verduras y legumbres Plantas aromáticas, condimentarías y medicinales 1,287 628 (660) -51% 48,390 17,995 (30,395) -63% 3 200 197 6573% 178 129 (49) -28% Plátanos y tubérculos 86,960 235,274 44,069 135,005 (42,891) (100,269) -49% -43% 50,134 292,104 26,254 114,042 (23,880) (178,062) -48% -61% Total general Fuente: Econometría S.A. con información EVA del MADR En contraste, para el quintil más alto del crecimiento del área cosechada entre 2007 y 2012 (quintil 5), los mismos grupos destacados en el quintil más bajo son quienes están jalonando la dinámica tanto en cultivos permanentes como transitorios (agroindustriales en el primero y cereales en el segundo), pues son los que reportan mayores tasas y niveles de crecimiento. Cuadro 1.4 – Área sembrada por tipo de cultivo y grupo anuario en el quintil de mayor crecimiento de área cosechada entre 2007 y 2012 (quintil 5) Grupo anuario Agroindustriales, oleaginosas y otros cultivos 2007 177,613 Cultivos Permanentes Diferencia 2012 (ha) Frutas Hortalizas, verduras y legumbres Plantas aromáticas, condimentarías y medicinales Plátanos y tubérculos Total general cambio % 2007 95% 11,691 26,051 14,360 123% 174,751 142,368 2 2,108 81% 144% 346,983 169,369 0 35,155 313 59,112 0 313 23,957 68% 3,073 317,119 2 5,181 109 346 237 217% 25,512 62,204 36,691 47 165 118 252% 57 57 87,748 300,672 152,463 559,381 64,715 258,709 74% 86% 64,234 474,847 32,569 228,155 Cereales Flores y follajes Cultivos transitorios Diferencia 2012 (ha) 31,666 246,693 cambio % 69% 103% 92% Fuente: Econometría S.A. con información EVA del MADR Para este quintil, en el año 2012, se destaca el área sembrada en maíz y arroz en cereales, y palma de aceite y café en agroindustriales. Cuadro 1.5 – Hectáreas cosechadas por cultivo para el quintil más alto en 2012 Grupo anuario Cereales Cultivo Maíz arroz Área cosechada 2012 (ha) Transitorios Permanentes Total 152,239 152,239 152,145 152,145 Área cosechada 2012 (ha) Transitorios Permanentes Total sorgo 9,963 9,963 trigo 1,860 1,860 cebada 456 456 maíz forrajero 342 342 quinua 90 90 avena 25 25 Palma de aceite 180,139 180,139 Café 92,024 92,024 Cacao 36,133 36,133 Caña panelera 23,770 23,770 Soya 17,883 17,883 Caña azucarera 8,947 8,947 Algodón 5,930 5,930 Caucho 2,720 2,720 Agroindustriales, Oleaginosas y otros cultivos Tabaco rubio 2,014 2,014 Tabaco negro 1,392 1,392 Caña miel 1,061 1,061 Fique 453 453 Caña flecha 291 291 Ajonjolí 225 225 Iraca 52 52 Estropajo 1 1 Grupo anuario Cultivo Fuente: Econometría S.A. con información EVA del MADR Capítulo 2 VOCACIÓN, USO Y CONFLICTO DEL SUELO 2.1 APROXIMACIÓN CON INFORMACIÓN DEL IGAC Con el objeto de evaluar la variación de conflictos en el suelo, se tendrá en cuenta la siguiente información obtenida del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC: Vocación del suelo (2002) Uso del suelo2 (2000-2002) Uso del suelo (2005-2009) Adicionalmente, se han eliminado las áreas de nubosidad, pues al reducirse sustancialmente entre las dos mediciones de uso del suelo, puede sesgar los resultados. En esta medida, asumiendo que la vocación del suelo no varíe 3, se generan los conflictos en uso para los dos periodos de tiempo (2000-2002 y 2005-2009) y posteriormente se lleva a nivel municipal. Conflicto agrícola En análisis inicial se toma el área que tiene vocación agrícola y se encuentra un resultado relativamente positivo. Las tierras de vocación agrícola se están usando más para la agricultura con un aumento del 9,3%, este aumento procede de tierras con vocación agrícola que en 2000-2002 estaban dedicadas a bosques o herbáceas. En este primer cuadro no se muestra lo que pasa con las tierras que tienen vocación de bosques y pueden estar siendo usadas para la agricultura. Es preocupante el incremento de explotación minera en áreas con vocación agrícola (15.6%); tiene la mayor tasa de crecimiento y si bien cubre un área relativamente pequeña, los efectos de la minería vía competencia de recursos (tierra, agua, mano de obra, etc.) tienden a expandirse sobre un conjunto un mucho más amplio de territorio. El uso del suelo es determinado por el IGAC siguiendo la metodología Corine Land Cover vocación de uso del uso si puede cambiar por mal uso del suelo o por programas de recuperación del suelo. Por el periodo relativamente corto para la comparación (2000-2002 vs 2005-2009) es razonable asumir constante la vocación de uso del suelo. 2 3 La Cuadro 2.1 – Conflicto agrícola VOCACIÓN Agrícola KM2 USO 2000-2002 49,547.86 8,392.50 146,773.12 51,798.08 323.53 70,107.56 1,020.07 Agrícola Agua Bosque Herbácea Minería Pastos Urbanizados 2005-2009 54,144.14 8,571.51 142,297.50 50,762.42 374.01 71,028.42 732.18 DIFERENCIA 4,596.28 179.01 -4,475.62 -1,035.66 50.48 920.86 -287.89 TASA DE CRECIMIENTO 9.30% 2.10% -3.00% -2.00% 15.60% 1.30% -28.20% Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC Al cruzar el conflicto del suelo agrícola con diferentes variables de entorno, se obtienen los siguientes resultados: En términos generales, el área usada en agricultura se incrementó entre los dos periodos de tiempo. Sin embargo, estas hectáreas provienen en un 67% de áreas con vocación de bosques. Los incrementos en agricultura se dan en su mayoría en las zonas más rurales, en municipios con niveles de competitividad medios, en áreas con baja densidad rural y con mayor nivel de desplazamiento forzado. Cuadro 2.2 – Vocación, uso y conflicto del suelo agrícola Área total total Total Nacional Suma Rural disperso Índice de ruralidad Rural Intermedio Ciudades Nivel 1 Nivel de competitividad Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 quintil 1 Quintl de densidad rural (2002) quintil 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5 64.9 28.8 19.5 10.7 5.8 0.9 24.5 26.2 10.5 2.8 35.2 14.3 7.8 4.3 3.2 millones de hectáreas Incremento Tipo de tierra según vocación usada % Vocación agrícola en el área para el incremento del área agrícola usada en % Total Agrícola Bosque Ganadero agricultura 31% 25% 33% 41% 33% 27% 31% 33% 27% 27% 27% 32% 38% 38% 41% 19.9 7.2 6.4 4.4 1.9 0.2 7.5 8.6 2.8 0.7 9.4 4.6 3.0 1.6 1.3 1.33 0.58 0.43 0.22 0.10 0.00 0.37 0.63 0.30 0.02 0.57 0.27 0.24 0.14 0.11 30% 32% 32% 29% 14% 25% 25% 37% 28% -53% 38% 19% 34% 32% 8% 67% 63% 69% 66% 82% 57% 78% 57% 66% 183% 58% 86% 61% 62% 86% 3% 4% -1% 4% 8% 24% -4% 6% 6% -19% 3% -4% 5% 5% 8% Área total total Cuartil 1 Quintil de HHI (2006) Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4 quintil 1 Quintl de intensidad desplazamiento (2002) quintil 2 quintil 3 quintil 4 quintil 5 11.9 8.3 36.9 7.9 4.1 6.4 11.0 15.7 27.7 millones de hectáreas Incremento Tipo de tierra según vocación usada % Vocación agrícola en el área para el incremento del área agrícola usada en % Total Agrícola Bosque Ganadero agricultura 26% 40% 30% 30% 37% 40% 34% 28% 28% 3.0 3.3 11.2 2.4 1.5 2.6 3.8 4.4 7.7 0.32 0.23 0.67 0.11 0.06 0.09 0.33 0.36 0.49 31% 32% 30% 26% 55% -20% 43% 28% 30% 68% 65% 65% 77% 32% 112% 53% 66% 73% 1% 3% 5% -3% 16% 10% 3% 6% -3% Fuente: Econometría S.A. con información EVA del MADR y Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC Ahora bien, como una primera medida de sobre explotación o sub explotación, se toma el área usada en agricultura (independientemente de si se usa en suelos de vocación agrícola o no) y se divide por el área con vocación agrícola 4 . Esta razón muestra órdenes de magnitud; si toda la actividad agrícola desarrollada en un municipio se corresponde con las tierras de vocación agrícola con que cuenta ese municipio. Si está por debajo de 100% implica sub explotación y si es mayor, sobre explotación. Es así como se generan tres patrones geográficos muy claros: el primero corresponde al uso adecuado del suelo, en el cual se destacan municipios a lo largo de la región Andina y la Sierra Nevada de Santa Marta. El segundo, donde alrededor de los primeros existe un alto nivel de explotación. El tercer y último patrón se localiza hacia las zonas planas y periféricas (regiones Atlántica, Pacífica, llanos orientales y el Caguán), donde no aprovechan el potencial del suelo. 4 Para hacer un análisis de todo el país se toma la vocación definida por el IGAC; sin embargo, sería más recomendable tomar la vocación definida en los POT, que va más allá de consideraciones técnicas y refleja en parte las dinámicas sociales que se han dado en los municipios. Mapa 2.1 – Uso agrícola respecto a área con vocación agrícola Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC El anterior mapa ilustra si la actividad agrícola es mayor o menor al potencial agrícola que se tiene en un municipio. Sin embargo, al interior de municipio parte de la actividad agrícola puede estar dándose en tierras que no tienen vocación agrícola. El siguiente mapa muestra que porcentaje de las tierras con vocación agrícola están siendo usadas para la agricultura, sin excluir que algunos municipios usen en agricultura tierras que no tienen vocación agrícola, como se mostró en el Cuadro 2.2. Mapa 2.2 – Uso agrícola adecuado Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC Conflicto Bosque En contraste el uso adecuado de suelo con vocación para bosques o conservación, se ha reducido en 2.7%, la mayoría dedicándose a la agricultura, en segundo lugar a la ganadería (herbáceas y pastos) y por último a la minería que como se mencionó antes su efectos son muy superiores a las áreas que ocupan. Cuadro 2.3 – Conflicto bosque VOCACIÓN Bosque USO Agrícola Agua Bosque Herbácea KM2 2000-2002 69,936.09 3,588.95 438,153.90 113,436.46 2005-2009 79,885.90 2,221.23 426,315.73 116,378.63 DIFERENCIA 9,949.81 -1,367.72 -11,838.17 2,942.17 TASA DE CRECIMIENTO 14.20% -38.10% -2.70% 2.60% VOCACIÓN USO Minería Pastos Urbanizados KM2 2000-2002 147.89 55,466.28 519.74 2005-2009 192.48 55,768.03 300.32 DIFERENCIA 44.59 301.75 -219.42 TASA DE CRECIMIENTO 30.20% 0.50% -42.20% Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC A nivel municipal, es alarmante el incremento del conflicto en áreas que se han reconocido a lo largo de los años como fuentes generadoras de oxígeno (Amazonía, sur del país y selva pacífica). Mapa 2.3 – Cambios en conflicto bosque Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC Conflicto ganadero Con la ganadería se sigue teniendo un comportamiento preocupante. Si bien ya no ejerce presiones adicionales sobre la agricultura (antes la tendencia es que la agricultura aumente el uso de tierras con vocación ganadera), la ganadería usa más áreas de bosques; tanto bosques que se encuentran en áreas de vocación de bosques, como bosques que se encuentran en áreas de vocación ganadera. Cuadro 2.4 – Conflicto ganadero VOCACIÓN Ganadero USO Agrícola Agua Bosque Herbácea Minería Pastos Urbanizados KM2 2000-2002 6,846.42 5,996.30 10,387.90 36,221.65 53.3 13,494.33 227.82 2005-2009 7,226.55 5,600.41 8,016.94 39,606.02 56.99 12,574.81 119.56 DIFERENCIA 380.13 -395.88 -2,370.96 3,384.38 3.69 -919.52 -108.26 TASA DE CRECIMIENTO 5.60% -6.60% -22.80% 9.30% 6.90% -6.80% -47.50% Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC En relación a lo mencionado con anterioridad, es evidente como la actividad ganadera ha incrementado el conflicto en el uso del suelo en áreas de la costa caribe, del pie de monte llanero y en menor medida del Pacífico. Mapa 2.4 – Cambios en conflicto ganadero Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC Ahora, al indagar por el uso de suelo en ganadería, en términos generales ha disminuido, siendo más fuerte la caída en las zonas intermedias, nivel de competitividad medio-bajo y alta densidad rural. Cuadro 2.5 – Vocación, uso y conflicto del suelo ganadero Área total Total Nacional Suma Rural disperso Rural Índice de ruralidad Intermedio Ciudades Nivel 1 Nivel 2 Nivel de competitividad Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 quintil 1 quintil 2 Quintl de densidad rural quintil 3 (2002) quintil 4 quintil 5 Cuartil 1 Cuartil 2 Quintil de HHI (2006) Cuartil 3 Cuartil 4 quintil 1 quintil 2 Quintl de intensidad quintil 3 desplazamiento (2002) quintil 4 quintil 5 millones de hectáreas % Vocación ganadera total % total 64.87 28.83 19.47 10.74 5.83 0.90 24.55 26.21 10.46 2.75 35.17 14.32 7.76 4.33 3.25 11.90 8.25 36.86 7.85 4.11 6.39 10.95 15.74 27.67 10% 13% 6% 10% 9% 30% 11% 9% 9% 7% 14% 7% 6% 3% 3% 10% 5% 11% 12% 2% 5% 12% 15% 9% 6.56 3.75 1.21 1.06 0.54 0.27 2.81 2.34 0.94 0.20 4.84 1.07 0.43 0.14 0.08 1.24 0.40 3.96 0.98 0.10 0.30 1.34 2.35 2.47 Incremento en el área usada en ganadería -0.24 -0.05 0.04 -0.16 0.00 0.00 0.19 -0.24 -0.17 -0.03 0.15 -0.08 -0.09 -0.12 -0.10 -0.07 -0.08 -0.09 0.00 -0.08 -0.05 -0.10 -0.13 0.12 Fuente: Econometría S.A. con información EVA del MADR y Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC 2.2 APROXIMACIÓN CON INFORMACIÓN DE LOS POT Los mapas de vocación, uso y conflicto del suelo del IGAC se basan en fotografías satelitales. Es probable que por la escala la medición de cualquiera de las categorías con que se trabaja (vocación o uso del suelo) no sean precisas; también se pueden tener criterios diferentes en la definición de la vocación. Otra fuente de para mirar la vocación de los suelos son los POT o EOT, donde aparte de los determinantes agroecológicos se tienen en cuenta consideraciones históricas y socioeconómicas. En tal sentido, se hizo un ejercicio para evaluar la coincidencia entre los usos vocacionales del suelo definidos por el IGAC y los usos vocacionales del suelo definidos por los POT a nivel municipal. Todos los municipios tienen sus POT o EOT; sin embargo, debido a que la información suministrada por los municipios al DANE sobre sus POT no presenta ningún patrón claro sobre organización de los archivos, tipos de archivos, nombres de los archivos, unidades de medida, estándares de georreferenciación, glosario etc., esta tarea ha resultado bastante dispendiosa. Como una muestra, no representativa, se trabajaron tres municipios (Duitama, Chinchiná y Cota) En los mapas y tablas siguientes se presentan los resultados para cada uno de los municipios para los cuales se ha hecho el ejercicio. Mapa 2.5 – POT vs IGAC -Duitama Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC y POT Cuadro 2.6 – POT vs IGAC -Duitama DUITAMA POT USO PROPUESTO IGAC KM2 Expansión urbana 0.7361 Urbano 111,368 Bosque 1,229,966 Agropecuario 971,330 VOCACIÓN Agrícola Forestal Otro Agrícola Forestal Otro Agrícola Forestal Otro Agrícola Agrosilvopastoril Forestal Otro KM2 0.5443 0.1917 0.0001 23,117 18,881 69,371 131,432 1,097,799 0.073 307,047 111,307 551,067 0.191 COINCIDENCIA % Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC y POT Mapa 2.6 – POT vs IGAC -Chinchiná Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC y POT 74% 26% 0% 21% 17% 62% 11% 89% 0% 32% 11% 57% 0% Cuadro 2.7 – POT vs IGAC - Chinchiná IGAC USO PROPUESTO POT HA Agropecuario 9,429 Forestal 1,143 Urbano 432 Total 11,004 VOCACIÓN Agrícola Agrosilvopastoril Forestal Vacío Agrícola Agrosilvopastoril Forestal Vacío Agrícola Forestal Vacío HA % COINCIDENCIA 6,227 40 3,029 132 524 3 505 111 124 112 196 11,004 66,0% 0,4% 32,1% 1,4% 45,8% 0,3% 44,2% 9,7% 28,8% 25,9% 45,3% 63% Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC y POT Mapa 2.7 – POT vs IGAC - Cota Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC y POT Cuadro 2.8 – POT vs IGAC -Cota COTA POT USO PROPUESTO KM2 Urbano 14,156 Forestal 187,346 Agropecuario 252,371 IGAC VOCACIÓN Agrícola Forestal Vacío Agrícola Forestal Vacío Agrícola Forestal Vacío KM2 0,46 0,01 0,95 6,53 11,34 0,86 21,77 1,98 1,49 % COINCIDENCIA 32% 1% 67% 35% 61% 5% 86% 8% 6% Fuente: Econometría S.A. con información de Mapas de conflicto en el uso del suelo del IGAC y POT En este ejercicio se ha encontrado que la coincidencia de las vocaciones del suelo entre los POT y el IGAC es heterogénea. Mientras que la coincidencia del uso agropecuario en Chinchiná es del 60,4% (agrícola y agrosilvopastoril), en Cota es del 86% y en Duitama es del 43%. Además, se ha encontrado que la ausencia de lineamientos claros sobre la definición del uso del suelo ha hecho que los municipios, por ejemplo, no distingan usos agrícolas de pecuarios en la formulación de sus POT. De allí que, aunque el IGAC sí distingue esos usos, no se logre hacer la comparación de una manera más precisa. Dado que los POT deben ser una herramienta útil para la toma de decisiones a nivel local y que deberían seguir unos estándares nacionales para hacer la información comparable, es necesario crear unos lineamientos que permitan hacer un uso eficiente de la información de los POT (ver Anexo 1). Capítulo 3 AVALÚOS RURALES 3.1 DINÁMICAS DE LOS CAMBIOS EN EL TIEMPO Analizando los avalúos rurales como proxy del valor del suelo, entre 2000 y 2014 han incrementado su precio significativamente. Ahora bien, el área cosechada ha crecido en mayor proporción en aquellos municipios que no cuentan con las condiciones mínimas requeridas para considerar la actividad agrícola como potencial de desarrollo, ya que lo hace en las áreas con menor competitividad, dispersas y con mayores índices de violencia. Este comportamiento está relacionado con el precio del suelo, pues cuando la agricultura deja de ser rentable por incrementos en el precio del suelo asociados a dinámicas especulativas, se crea una tendencia a la expulsión de los agricultores hacia estas zonas menos aptas, especialmente los más pequeños. A continuación se muestran los resultados de cambios en los avalúos entre 2000 y 2014 y su correspondiente cambio en el área cosechada. Es importante tener en cuenta que para algunos municipios, especialmente los más grandes, parte importante del crecimiento de los avalúos pudo haberse dado antes de 2000. Cuadro 3.1 – Avalúos rurales 2000-2014 Avalúo Rural 2000 Total Nacional Índice de ruralidad Nivel de Competitividad Densidad rural Suma Rural disperso Rural Intermedio Ciudades Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5 Quintil 1 promedio miles de pesos 1,192 297 551 1,600 4,651 557 551 1,086 2,086 4,970 182 Avalúo Rural 2014 promedio miles de pesos 5,790 863 1,572 5,537 34,200 1,334 1,530 4,731 11,121 40,751 772 Tasa de crecimiento 2000/2014 Área cosechada 2007-2012 (% crec.) 386% 191% 185% 246% 635% 140% 177% 336% 433% 720% 323% 4% 16% 0% 1% -1% 44% 8% 3% -2% -2% 22% Avalúo Rural 2000 HHI Intensidad de desplazamiento Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 Cuartil 1 Cuartil 2 Cuartil 3 Cuartil 4 Quintil 1 Quintil 2 Quintil 3 Quintil 4 Quintil 5 promedio miles de pesos 337 767 1,351 3,373 766 2,043 1,078 1,242 2,968 1,277 755 489 273 Avalúo Rural 2014 promedio miles de pesos 1,290 2,174 6,381 18,598 2,931 14,842 4,625 4,350 18,057 5,108 2,254 1,331 904 Tasa de crecimiento 2000/2014 Área cosechada 2007-2012 (% crec.) 283% 184% 372% 451% 282% 627% 329% 250% 508% 300% 199% 172% 231% 1% -2% -3% 0% 11% -1% 3% 4% -6% -1% 6% 4% 9% Fuente: Econometría S.A. con información de avalúos del IGAC y EVA del MADR Tomando los municipios con más de dos actualizaciones catastrales rurales en el periodo 2000-2014, lo avalúos más altos se localizan hacia el centro del país y los municipios costeros del atlántico. Mapa 3.1 – Valor promedio avalúos Fuente: Econometría S.A. con información de avalúos del IGAC Sin embargo, en este mismo rango de años, en los mismos municipios, las zonas que han incrementado en mayor proporción el avalúo rural son las regiones de la periferia. En el centro el alto costo de la tierra no estimula la llegada de nuevos productores agropecuarios. Las periferias tienen un doble atractivo: las tierras son más baratas y tienen una perspectiva de valorización mayor que en el centro. Esto explica, en parte, porque el mayor crecimiento de áreas sembradas está en la periferia. Mapa 3.2 – Cambio porcentual en el valor de los avalúos Fuente: Econometría S.A. con información de avalúos del IGAC Capítulo 4 PRECIOS DEL SUELO RURAL, UBICACIÓN DE LA AGRICULTURA Y SU APORTE AL CRECIMIENTO 4.1 RESULTADOS INICIALES El propósito de este capítulo es presentar los resultados de tres ejercicios econométricos que en su conjunto ayudan a explicar la dinámica rural en términos de la producción agrícola, precios de la tierra y contribución del sector agrícola en los ingresos propios de los municipios5. Estos resultados usan datos de panel entre el 2007 y el 2012. Se comienza presentando el modelo de avalúos rurales, que será un factor determinante de las decisiones de producción agrícola, que se presentarán a continuación; adicionalmente, se expone un modelo de precios hedónicos, donde se incorporan variables a nivel de predio como el avalúo, área de terreno, área construida y distancia real desde el predio a la cabecera más cercana. Finalmente, se estima un modelo de ingresos y de crecimiento de ingresos municipales, donde se reflejaría el aporte de la agricultura en la generación de ingresos de los municipios. En el anexo 2 (Anexo metodológico) se explica en qué consisten los modelos de efectos fijos y efectos aleatorios utilizados. En el anexo 3 se incluyen las mismas regresiones de este capítulos con las correspondientes varianzas. El periodo es corto y por tanto algunas dinámicas no se logran captar en las estimaciones, pero aún con esta limitante se tiene evidencia de la dirección en la cual operan los cambios ante choques en los avalúos urbanos, los cuales se toman como punto de partida. 4.2 AVALÚOS RURALES La función de avalúos rurales busca modelar el rol de los “fundamentales” económicos en la formación de precios, y capta particularmente fuerzas de oferta y demanda que pueden estar detrás de la formación de precios. En particular, este modelo capta las fuerzas de la Se excluyen de los ingresos municipales el predial pues es más un impuesto sobre un activo que no necesariamente refleja la dinámica productiva que se pueda estar dando 5 migración, el movimiento de la gente y la densidad poblacional, que en conjunto representan las fuerzas de la demanda por tierra. Es un primer acercamiento a un modelo de precios hedónicos; el precio refleja características del predio el cual se explica con variables que caracterizan el municipio donde están los predios (más adelante se presentará el modelo de precios hedónicos). Sin embargo, las características de los municipios tienen un efecto directo sobre los predios y afectan el lado de la oferta de tierra. Variables como la distancia del municipio a una ciudad grande (aglomeración del sistema de ciudades), los kilómetros de vías en el municipio, entre otros son ejemplos de estas variables. El siguiente cuadro presenta el modelo de los avalúos rurales y tiene dos columnas: la primera, explica el logaritmo natural de los avalúos rurales por hectárea y la segunda explica el cambio en los avalúos rurales entre un año y el anterior. Ambos modelos se corren entre 2007 y 2012. La mayoría de variables en estos modelos se rezagaron un período, debido a que los avalúos aparecen a comienzos del año y el resto de variables se recogen al finalizar el año. En primer lugar se observa una persistencia de los avalúos: aquellos que mostraron avalúos altos al comenzar la serie de tiempo (la mayoría en el 2002), tienen avalúos altos más adelante. No hay evidencia clara de convergencia (estabilización de los precios); a pesar del signo negativo del valor inicial de los precios en el modelo de crecimiento, éste es no significativo. Las variables relacionadas con el conflicto muestran efectos diferentes: el desplazamiento tiene un efecto negativo pero no significativo sobre los avalúos rurales, mientras que el porcentaje de coca sembrado en un municipio se relaciona con avalúos rurales más altos. Los precios del suelo rural son más bajos en municipios con mayor porcentaje de población rural, pero responden de manera positiva a aumentos en la población urbana; es decir, la presión sobre los precios de la tierra rural proviene del crecimiento de las zonas urbanas y no de las rurales. Sin embargo, esta presión sobre los precios rurales proviene de zonas urbanas menos densamente pobladas, es decir, en ciudades más densas, donde el uso del suelo es intensivo, los avalúos rurales crecen menos (ya el avalúo es alto). El tamaño de la UAF afecta los precios; a mayores UAF, menores los precios, reflejando posiblemente factores de aprovechamiento de la tierra inferiores en municipios con menor acceso a tecnología. El índice de productividad va en la misma dirección (índices más altos son menos competitivos), pero es sólo significativo para explicar el cambio en los avalúos. Mayor competitividad, mayor aumento en los precios. Los avalúos rurales parecen ir de la mano con los avalúos urbanos del mismo año. Sin embargo, si los avalúos urbanos fueron muy altos en el año anterior, el cambio en los precios rurales es menor. Se observa que los precios del suelo rural aumentan a medida que aumenta la distancia a una aglomeración, pero hasta cierto punto, ya que cuando la distancia es muy grande los precios disminuyen nuevamente. Se incluyen dummies para los años disponibles de la serie para captar choques que pudieron suceder en ese año en cada municipio que no se captan con las demás variables, entre ellos actualizaciones de precios que se dan en un año en particular, choques climatológicos, desastres naturales, descubrimientos de minas, etc. Se observa un aumento en el tiempo de los avalúos, capturado por las dummies de los años, ya que frente al 2008, el año base de la serie, el coeficiente de todos los años es positiva, significativa y cada vez más grande, para el caso de los avalúos. Cuadro 4.1 - Modelo Avalúos Rurales ln Avaluó Rural Inicial Intensidad de desplazamiento (t-1) Porcentaje de coca (t-1) Prop. Población rural (t-1) Cambio en Población Cabecera Cambio en Población Cabecera (t-1) Densidad Población Cabecera (t-1) Cambio en Densidad Población Cabecera (t-1) Densidad Población Resto (t-1) Cambio en Densidad Resto Cabecera (t-1) Unidad Agrícola Familiar (UAF) Índice de Competitividad (1-5) ln Gasto en formación capital bruto (t-1) Indicador Desempeño Fiscal (t-1) Índice Concentración HHI Índice Concentración HHI2 ln Hectáreas cosechadas (t-1) Porcentaje sembrado en permanentes (t-1) Altura (msnm) Altura2 Vocación agrícola (ha) ln Avalúo Urbano x Hectárea ln Avalúo Urbano x Hectárea (t-1) Uso adecuado del suelo agrícola ln Distancia Aglomeración ln Distancia Aglomeración2 NBI 1993 Resto km vías x km LNAVALUOS RURALES X HA CAMBIO AVALÚOS RURALES 0.546*** -0.00204 -0.00000399 0.00000405 10.17** -2.701 -0.414*** -0.0298 3.484** 0.416 0.554 -0.261 -0.0000104*** -0.00000359 0.00364*** 0.00350*** -0.00500*** 0.000239 -0.0261 -0.0104* 0.0168 0.0103 0.000796 -0.000614 0.184 0.0683 -0.203 -0.123* -0.0188 0.0014 0.033 -0.00343 -0.000285*** 0.00000742 4.81e-08** -2.75E-09 -0.0000125 -0.000011 0.520*** 0.579*** -0.0302 -0.563*** -0.0789 -0.00435 0.0495* 0.00426 -0.00195 -0.000103 -0.0035 0.000546** 0.182*** 0.00694 Choque Avalúo Urbano (choque) t-1 Dummy 2009 Dummy 2010 Dummy 2011 Dummy 2012 Constante Observaciones R2_overall R2_within R2_between LNAVALUOS RURALES X HA CAMBIO AVALÚOS RURALES -0.657*** -0.013 0.120*** 0.0756*** 0.131*** -0.0222* 0.156*** -0.00545 0.202*** 0.0105 -2.484*** -0.246*** 844 844 0.724 0.26 0.414 0.25 0.739 0.397 * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios Fuente: Econometría S.A. Ahora bien, al incorporar las variables a nivel predial (avalúo rural del predio, área construida y distancia del lote a la cabecera más cercana), se obtienen resultados consistentes con el ejercicio anterior. En esa medida, a nivel de predio se obtiene lo siguiente: Los avalúos rurales no convergen, pues a medida que pasa el tiempo, el valor del suelo es mayor. Si bien en niveles el área construida conlleva a incrementos en el avalúo rural, llega a un punto de concentración en el que no genera más aumentos. Por último, entre más lejos se encuentre el predio de la cabecera urbana, más bajo será el nivel del avalúo, lo cual se esperaba, pues alrededor de los centros poblados, el suelo es mucho más costoso. Las variables asociadas a la violencia representan disminuciones en el valor del suelo, resultado esperado pues la violencia acentúa la desvalorización de la tierra. Respecto a la población, si la densidad rural es alta, el avalúo rural también lo es (tal como se presentó en la caracterización). Sin embargo, los incrementos de la población urbana no generan presión sobre aumentos en el avalúo rural. Al existir una relación negativa entre las UAF y los avalúos rurales, se evidencia un posible desaprovechamiento de factores tecnológicos. Ahora bien, en niveles, a mayor competitividad, mayor es el avalúo rural y esto está relacionado con la dinámica especulativa del suelo, pues por el costo de oportunidad, la tierra localizada alrededor de las grandes ciudades es más costosa. El índice de concentración HHI, que puede interpretarse como una proxy de clusters sigue una función en forma de parábola, pues al inicio el efecto no es fuerte pero a medida que la concentración es mucho más marcada, el suelo rural se vuelve costoso. Esto puede generar un efecto no deseado: el freno a la aglomeración rural y el estímulo a la dispersión. Respecto a las áreas cosechadas, al igual que en el capítulo de caracterización, incrementos en el área cosechada se relacionan con áreas de bajo avalúo. El costo de oportunidad del suelo está haciendo migrar las actividades agrícolas a zonas con bajo nivel de avalúo rural. Como se ha descrito a lo largo del informe, estas zonas con bajo nivel de avalúo se caracterizan por ser aisladas, con bajo nivel de competitividad y con un alto nivel de violencia, lo cual no es apropiado ni garantiza unas condiciones mínimas para que la agricultura se desarrolle adecuadamente. El hecho que la vocación agrícola incremente el avalúo rural por hectárea se puede explicar de la siguiente manera: i) Las zonas con vocación agrícola que se usan en agricultura son tierras localizadas a lo largo de la cordillera de los Andes. Esta zona se caracteriza por tener avalúos altos, razón por la cual áreas con vocación agrícola se relacionan con altos avalúos; ii) Las zonas con vocación agrícola pero que no están siendo usadas en agricultura, incrementan el valor del suelo por el costo de reemplazar su uso. Cuadro 4.2 - Modelo Panel Multinivel de precios hedónicos – avalúos rurales ln Avaluó Rural Inicial Área construida (ha.) (t-1) ln distancia del predio a la cabecera más cercana ln distancia del predio a la cabecera más cercana 2 Intensidad de desplazamiento (t-1) Porcentaje de coca (t-1) Prop. Población rural (t-1) Cambio en Población Cabecera Cambio en Población Cabecera (t-1) Cambio en Densidad Población Cabecera (t-1) Cambio en Densidad Resto Cabecera (t-1) Unidad Agrícola Familiar (UAF) Índice de competitividad Índice Concentración HHI Índice Concentración HHI2 ln Hectáreas cosechadas (t-1) Porcentaje sembrado en permanentes (t-1) Altura (msnm) Altura2 Vocación agrícola (ha) ln Avalúo Urbano x Hectárea CAMBIO AVALÚOS RURALES X HA. 0.0199*** -0.114* -0.0102*** -0.00210*** -0.0000140*** -563.9*** 0.362*** 96.17*** -36.69*** -0.00225*** 0.311*** -0.0166*** 0.0985*** -2.955*** 2.946*** -0.394*** 0.451*** 0.000233*** 5.29e-08*** 0.000892*** 0.174*** ln Avalúo Urbano x Hectárea (t-1) Uso adecuado del suelo agrícola ln Distancia Aglomeración ln Distancia Aglomeración2 NBI 1993 Resto km vías x km Dummy 2009 Dummy 2010 Dummy 2011 Dummy 2012 Constante Observations Número de grupos R2_overall R2_within R2_between * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios CAMBIO AVALÚOS RURALES X HA. -0.379*** 2.952*** 0.0152** 0.00417*** 0.00413*** -0.429*** 0.535*** 0.209*** 0.283*** 0.284*** 3.324*** 184515 36903 0.206 0.188 0.324 Fuente: Econometría S.A. 4.3 PRODUCCIÓN AGRÍCOLA: ÁREAS COSECHADAS El siguiente paso es ver los efectos de los avalúos (y otras variables) sobre las áreas cosechadas, que se toma como proxy de la actividad agrícola. El análisis de las áreas cosechadas se hace con base en un modelo de producción “estándar” de la forma: , donde Y es la cantidad de áreas cosechadas, que están determinadas por 3 factores de producción que son tierra, capital y trabajo, y adicionamos algunas variables de control, que buscan capturar la productividad total de los factores, o que caracterizan los factores de producción. La primera tabla explica el área cosechada (en logaritmos naturales), para todos los municipios en la primera columna, y para los municipios que no sufrieron un aumento significativo en los avalúos de los predios en las zonas urbanas antes del 2007 en la segunda columna. Un choque en los avalúos urbanos es de gran interés en todos los modelos y se define como una variable dicótoma que toma el valor de 1 cuando el avalúo urbano aumenta más de una desviación estándar entre un año y el siguiente, y 0 cuando el cambio está por debajo de una desviación estándar. Debido a que la serie de avalúos va hasta más atrás en el tiempo, es posible identificar aquellos para los que antes del 2007 presentaron choques en sus avalúos urbanos. Esta distinción es importante ya que los que no han tenido choques antes del 2007 muestran la situación de cómo responden las variables por primera vez a un choque, mientras que los que ya han tenido choques anteriores, ya tuvieron un ajuste inicial importante en el momento en que tuvieron el choque por primera vez. Por esta razón el modelo de áreas cosechadas se presenta para todos los municipios y por aparte para los que nunca habían tenido choques de avalúos urbanos. Las primeras variables de desplazamiento y hectáreas de coca capturan los efectos del conflicto armado sobre las hectáreas cosechadas y se encuentra una relación negativa entre la producción agrícola y el desplazamiento y las hectáreas de coca, como es de esperarse. El efecto de estas variables es significativo con un año de rezago. La especialización del municipio en un producto medido por el índice de Herfindahl y Hirschmann (HHI) no tiene un efecto en las áreas cosechadas. Es posible que se genere cierta especialización en un producto en un año que potencialmente puede aumentar los precios de la tierra y desestimular la producción. El efecto de los choques en los avalúos urbanos es interesante. Se evidencia un efecto gradual en el tiempo resultante de un choque: en el año del choque, aumentan las hectáreas cosechadas en las zonas cercanas a la aglomeración urbana (aun controlando por el aumento de población urbana en el municipio). Sin embargo, el año siguiente al choque de precios urbanos, se reducen las hectáreas cosechadas, pero aumentan en los lugares distantes a las aglomeraciones; los choques de precios urbanos mandan la producción agrícola a la periferia. Esto es particularmente agudo en los lugares que nunca han sufrido choques de precios urbanos: la reducción de hectáreas es 40 veces mayor para estos sitios que para el promedio, y el aumento en la periferia 33 veces mayor al general. Los precios de la tierra rurales también deprimen la actividad agrícola. El efecto del choque es diferencial para quienes hacen un mejor uso del suelo, ya que los que hacen mejor uso del suelo reaccionan menos fuerte a un choque (aumentan menos las hectáreas), tanto en el año del choque como en el año siguiente (disminuyen menos las hectáreas), especialmente para aquellos que no habían tenido choques anteriormente6. Por último, no parece que las hectáreas cosechadas respondan a cambios poblacionales urbanos del mismo municipio, ya que aumentos o disminuciones de la población en la cabecera, en el mismo año o en el año anterior no generan efectos sobre las hectáreas cosechadas (al respecto debe tenerse en cuenta que los aumentos de los avalúos de los municipios más grandes se dieron antes del periodo analizado). Con base en un análisis inicial paralelo que divide la muestra por niveles de ingresos municipales, es interesante mencionar que los choques en los precios urbanos se Estos resultados son robustos a estimar un modelo más sencillo con menos variables en donde se excluyen las variables institucionales, de coca, y de desplazamiento 6 concentran en los municipios con menores ingresos per cápita, así que los efectos que se observan generados por un choque están afectando a los municipios más pobres. De hecho, es sólo en este grupo donde se observa que a raíz de un choque de precios urbano las hectáreas cosechadas se van hacia la periferia, y no hay evidencia de que un buen uso de la tierra mejore la situación en este grupo. Un aumento en el avalúo rural del año anterior disminuye las hectáreas cosechadas sólo en los municipios de menores ingresos, indicando que son estos los municipios más sensibles a cambios en precios de la tierra. De la misma manera, mayor población rural aumenta las hectáreas cosechadas sólo en los municipios más pobres, indicando que posiblemente en esos municipios la mayor proporción de la producción es para el consumo local, mientras que en los municipios con más ingresos una parte importante de la producción se va a las ciudades del municipio o se lleva a otros municipios. Cuadro 4.3 - Áreas Cosechadas (2007-2012) Intensidad de desplazamiento Porcentaje de coca Porcentaje de coca (t-1) Intensidad de desplazamiento (t-1) Índice Concentración HHI Índice Concentración HHI2 Choque Avaluó Urbano (choque) Choque X Distancia Aglomeración Choque (t-1) Choque (t-1) X Distancia Aglomeración ln_Avaluo rural x ha ln_Avaluo rural x ha (t-1) % Gasto destinado a inversión Cambio Indicador Desempeño Fiscal Choque x uso adecuado del suelo Choque (t-1) x uso adecuado del suelo Choque (t-2) Choque (t-2) x uso adecuado del suelo Choque x % Vocación Agrícola mpio ln Población Resto Cambio población cabecera Cambio población cabecera (t-1) Prop. Población rural Constante Observaciones R2_overall R2_within ÁREA COSECHADA (LN) ÁREA COSECHADA (LN) SIN CHOQUES AVALÚOS URBANOS ANTES DE 2007 -0.00000253 -6.107 -2.438 -0.00000628* 0.266 -0.395 12.21*** -0.980*** -3.470** 0.329** 0.00201 -0.0397** 0.000438 -0.000308 -4.976*** -0.911 -0.535** 2.896** -0.12 0.716*** -3.928 2.883 -1.215 2.18 947 0.326 0.0125 -0.000000781 -9.573 -9.078* -0.00000770* 0.504 -0.834* 22.40*** -1.844*** -122.7*** 10.46*** -0.0128 -0.0398** 0.000405 -0.000434 -7.843*** 30.20*** -0.203** 1.250*** -0.240** 0.726** -3.687 -0.953 -0.208 1.653 832 0.296 0.0184 ÁREA COSECHADA (LN) R2_between 0.346 * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Fijos ÁREA COSECHADA (LN) SIN CHOQUES AVALÚOS URBANOS ANTES DE 2007 0.314 Fuente: Econometría S.A. 4.4 I NGRESOS PROPIOS MUNICIPALES Y CRECIMIENTO EN LOS INGRESOS Luego de mirar el comportamiento de precios y áreas cosechadas, ahora se busca mirar si la actividad agrícola (tomando como proxy el área cosechada) tiene efectos sobre la dinámica general del municipio (tomando como proxy los ingresos tributarios propios sin incluir impuestos predial –dado que es un impuesto más de tipo stock-). El modelo de ingresos busca captar en conjunto como los diferentes factores de producción (tierra capturada como cantidad de tierra dedicada a la agrícola; capital, capturado con inversión en capital e infraestructura; y trabajo; capturado por cantidad de población y densidad poblacional), así como características institucionales afectan los ingresos municipales. El siguiente cuadro explica los ingresos propios per cápita de los municipios, como una manera de aproximar su capacidad productiva. En primer lugar se observa una persistencia en los ingresos. También se evidencia que los municipios con mayores niveles de coca sembrada son los que tienen menores ingresos. A pesar de que municipios con mayor proporción de población rural generan mayores ingresos propios, esto es cierto en aquellos municipios con menores densidades de población rural. Los municipios que mayores inversiones hacen en formación de capital bruto, tanto en el año actual como en el anterior presentan mayores ingresos propios. Como es de esperarse, aquellos con mejores desempeños fiscales generan más ingresos propios. La gran pregunta de estas regresiones es si el campo aporta a la capacidad productiva de un municipio, y la respuesta es no. De hecho, a mayores cantidades de hectáreas cosechadas, menor generación de ingresos propios, tanto para cultivos transitorios como para permanentes. La simple vocación agrícola de un municipio disminuye su capacidad de generar ingresos propios. Sin embargo, un resultado muy interesante es que cuando la tierra se usa bien, es decir, cuando el municipio tiene vocación agrícola y el uso que se le da a la tierra es agrícola, en ese caso sí hay generación de ingresos propios. El problema no sería entonces la agricultura, sino el uso inadecuado del suelo. En cuanto a la relación de los precios del suelo y los ingresos propios, es interesante ver que mayores precios urbanos generan menores ingresos propios, pero cuando los precios urbanos tienen un choque, en este caso los ingresos propios aumentan en el año siguiente del choque. Cuadro 4.4 - Modelo de Ingresos (2007-2012) ln Ingresos Propios Iniciales Porcentaje de coca Porcentaje de coca (t-1) Prop. Población rural Densidad Población Cabecera Densidad Población Resto Unidad Agrícola Familiar (UAF) Índice de Competitividad ln Gasto en formación capital bruto) ln Gasto en formación capital bruto (t-1) Indicador Desempeño Fiscal Índice Concentración HHI Índice Concentración HHI2 ln Hectáreas cosechadas ln Hectáreas cosechadas (t-1) Porcentaje sembrado en permanentes Altura (msnm) Altura2 Vocación agrícola (ha) ln Avalúo Urbano x Hectárea ln Avaluó Urbano x Hectárea (t-1) Uso adecuado del suelo agrícola ln Distancia Aglomeración NBI 1993 Resto Km vías x km Choque (t-1) Cambio proporcional avaluó urbano Dummy 2009 Dummy 2010 Dummy 2011 Dummy 2012 Constante Observaciones R2_overall R2_within R2_between LN INGRESOS PROPIOS PC 0.00486*** -3.476 -9.798** 0.516*** -0.00000271 -0.00397*** 0.00295*** 0.0633*** 0.197*** 0.0447*** 0.00226*** 0.106 -0.0897 -0.0414*** -0.0247** -0.108*** 0.0000778* -2.23e-08* -0.0000504*** -0.0308** -0.0258* 0.125** -0.000963 -0.00161* 0.0942*** 0.282*** 0.00292 0.0923*** 0.0631*** 0.0705*** 0.123*** -1.924*** 842 0.411 0.475 0.395 * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios Fuente: Econometría S.A. 4.5 ACERCAMIENTO A ENTENDER EL AUMENTO EN PRECIOS URBANOS Esta regresión busca explicar el cambio en los avalúos urbanos y tiene como objetivo identificar si son variables “fundamentales” las que están detrás de los cambios en los avalúos urbanos. Hay dos maneras de mirarlo: la primera es incluyendo en la regresión las variables que en la literatura de precios de finca raíz están más relacionados con cambios en precios, en particular, aquellas variables que captan la dinámica de migración y cambios poblacionales. La segunda es revisando el “fit” del modelo, es decir, si a pesar de incluir en la regresión una gran cantidad de variables que teóricamente deban explicar un cambio en los avalúos rurales el modelo tiene un bajo poder explicativo general, entonces lo que está detrás del cambio en precios son otras variables no observables o no cuantificadas. A continuación se presenta este ejercicio en dos columnas: la primera explica los cambios en avalúos urbanos con las variables en niveles y la segunda con las variables en cambios. Dado que la pregunta es qué genera cambios en los avalúos urbanos, se puede pensar que la segunda columna, que captura cambios en poblaciones, concentraciones y densidades pueda ser la más adecuada para explicarlos. Lo primero que se observa es que ninguno de los dos modelos tiene un poder explicativo ni medianamente aceptable. Entre TODAS las variables el modelo no es capaz de explicar ni en un 10% el cambio de los avalúos. Su poder explicativo es muy malo tanto para explicar los cambios entre municipios (between) y entre el mismo municipio en el tiempo (within). Esto es indicativo de que hay muchas variables que no están en el modelo. Por definición, las variables de especulación no se miden ni son fáciles de captar. Por otra parte, muy pocas variables son significativas. Si nos enfocamos en la segunda columna observamos algunas relaciones significativas7: el aumento en los avalúos está acompañado por un aumento en los avalúos rurales (esto es de esperarse ya que en el modelo de avalúos rurales también hay una relación positiva con los avalúos urbanos) de hecho el cambio en los precios urbanos está en el origen de los cambios en los precios rurales. Un aumento en inversión se relaciona con una disminución en los avalúos urbanos. Esto señala que los precios urbanos están aumentando precisamente en zonas donde no se está invirtiendo, una señal más de que hay especulación. Si los precios aumentaran en aquellos sitios donde aumentan las inversiones, tendrían sentido los aumentos en los precios, ya que posiblemente las inversiones se traducen en infraestructura o en mejoramiento de la Para poder captar los efectos de todas las variables en el tiempo, de las que cambian y de las que son constantes, se usó un modelo de efectos aleatorios. Este modelo por lo tanto no tiene el objetivo de medir causalidad, es decir, no busca asegurar que una variable o el cambio de una variable necesariamente causa un aumento en los avalúos urbanos, sino quiere mostrar las relaciones existentes entre unas variables y los cambios en dichos avalúos. Aun sin tener causalidad, lograr ver con qué está relacionado el aumento en avalúos urbanos controlando por muchas variables es un avance y da mayor claridad de la situación. 7 calidad de vida de las personas. Sin embargo, es lo opuesto lo que está sucediendo. Nada más es significativo, ni un aumento en la población urbana, ni un aumento en la densidad de las ciudades, ni el indicador de desempeño fiscal, todas variables teóricamente relacionadas con cambios en los avalúos. Cuadro 4.5 - Avalúos Urbanos CAMBIO EN AVALÚOS URBANOS CAMBIO AVALÚOS URBANOS VARS INDEPENDIENTES EN NIVELES VARS INDEPENDIENTES EN CAMBIOS Intensidad de desplazamiento Intensidad de desplazamiento (t-1) Porcentaje de coca Porcentaje de coca (t-1) Índice Concentración HHI Índice Concentración HHI2 Cambio en HHI ln Distancia Aglomeración ln Distancia Aglomeración2 ln Avalúo Urbano x Hectárea ln Avalúo Urbano x Hectárea(cambio) % Gasto destinado a inversión (t-1) % Gasto destinado a inversión (cambio) Indicador Desempeño Fiscal (cambio) Uso adecuado del suelo agrícola ln Población Resto ln Población Resto (t-1) ln Población Resto (cambio) Población cabecera Población cabecera (t-1) Cambio población cabecera Diferente a los demás (se iba a quitar) Prop. Población rural Vocación agrícola (ha) Km vías x km Área urbana en hectáreas Avaluó urbano inicial x ha (ln) ln Gasto en formación capital bruto) ln Gasto en formación capital bruto) (cambio) Densidad de cabecera Densidad resto Densidad de cabecera (cambio) Densidad de cabecera (t-1) Densidad resto (cambio) Densidad resto (t-1) Constant Observaciones -0.00000874* -0.0000170*** -17.88*** 4.235 0.0422 -0.144 -0.0189 0.00176 -0.0376 -0.00548*** -0.00239 -0.0176 0.236 -0.357 -0.699 0.907 -0.412*** 0.619 0.277** 0.0776* 0.0000283 -0.0988 -0.0249 -0.0000036 -0.0000195** -15.37 7.158 -0.0169 -0.0704 -0.0642 -0.0469 0.00417 0.0399 1.193*** -0.0101*** -0.00477** 0.000336 -0.0175 -0.154* 1.122 0.257 -1.268 -0.191 0.775 0.182 0.0588 0.000000874 -0.144 -0.0474 0.0289 -0.000000167 0.000629 0.409 925 -0.000022 -0.000000503 -0.00833 0.000543 0.461 925 CAMBIO EN AVALÚOS URBANOS CAMBIO AVALÚOS URBANOS VARS INDEPENDIENTES EN NIVELES VARS INDEPENDIENTES EN CAMBIOS Modelo R2_overall R2_within R2_between * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Random Effects 0.0107 0.00241 0.0556 Random Effects 0.0691 0.0633 0.0929 Fuente: Econometría S.A. Capítulo 5 RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Antes de formular recomendaciones es pertinente mencionar que el trabajo se limita a analizar cómo las dinámicas de precios de la tierra tienen efecto sobre la ubicación de la actividad agrícola, que a su vez afecta las posibilidades de generación de riqueza a nivel local. Paralelo y/o complementario a los procesos productivos debe darse todo un desarrollo de capacidades, con las cuales el desarrollo productivo crea sinergias; pero esta parte excede el alcance del trabajo. No se trata directamente el tema de pobreza, pero los temas que se tratan afectan a la población más pobre (de menor ingreso). Este capítulo está estructurado en dos partes. En la primera se presentan resultados y conclusiones; en una segunda parte se formulan las recomendaciones correspondientes. 5.1 RESULTADOS Y CONCLUSIONES Del trabajo hecho (conformación de base de datos sobre avalúos rurales, análisis de la vocación y uso del suelo en el periodo 2000-2002/2005-2009, comparación de vocaciones de la tierra IGAC-POT y estimaciones de funciones -precios hedónicos, crecimiento de áreas cosechadas y crecimiento de los ingresos municipales propios-) vale la pena resaltar los siguientes resultados y conclusiones: Respecto a precios Los avalúos rurales más altos se encuentran en los municipios de las principales aglomeraciones y los municipios circundantes; pero los mayores crecimientos de los avalúos, donde las transacciones pueden implicar grandes ganancias, se da más en la periferia. Se cuenta con alguna evidencia de dinámicas especulativas (últimas funciones estimadas), pero es necesario seguir trabajando para tener mayor profundidad en el tema. El crecimiento de las cabeceras municipales, en particular cuando se hace de forma dispersa –baja densidad-, genera mayor presión sobre los avalúos rurales que se va propagando a lugares más distantes como en una especie de “ola”. Respecto al crecimiento de las áreas cosechadas Parte importante del crecimiento de las áreas cosechadas se está dando en la periferia. El desplazamiento y los cultivos de coca afectan negativamente la producción agrícola. En el agregado el desarrollo de clúster no tiene efecto significativo sobre el área cosechada, pero si una tendencia a reducir el área sembrada conforme crece el clúster. Los choques de precios urbanos tienden a propiciar la ubicación de la producción agrícola a la periferia. El efecto del choque de precios es diferencial según el uso que se le dé al suelo; los que hacen mejor uso del suelo tienen mayor capacidad de aguantar un choque procedente del crecimiento de los avalúos urbanos. Respecto a generación de ingresos 8 Los municipios con mayores niveles de coca sembrada son los que tienen menores crecimientos en sus ingresos Los municipios que mayores inversiones hacen en formación de capital bruto presentan mayores ingresos propios. Y también como es de esperarse, aquellos con mejores desempeños fiscales generan más ingresos propios. A la gran pregunta de si el campo aporta a la capacidad productiva de un municipio, y la respuesta es no. De hecho, a mayores cantidades de hectáreas cosechadas, menor generación de ingresos propios. Se trabaja con los ingresos municipales propios sin incluir el impuesto predial, el cual se trata más de un impuesto sobre un activo; no sobre un flujo que refleja mejor la dinámica económica 8 Sin embargo, cuando la tierra se usa bien, es decir, cuando el municipio tiene vocación agrícola y el uso que se le da a la tierra es agrícola, en ese caso sí hay generación de ingresos propios. El problema no sería entonces la agricultura, sino el uso inadecuado del suelo. Una primera conclusión general, y que sería el punto de partida para las recomendaciones, es la complejidad de las dinámicas asociadas al uso adecuado de la tierra. Hacer de la agricultura un motor de desarrollo implica trabajar de forma integral sobre esa complejidad (múltiples variables que interactúan). Donde la actividad agrícola logra un uso adecuado del suelo, genera riqueza y bienestar (caña en el valle, zonas bananeras, flores en la sabana, etc.); sin embargo, cuando se mira el país en su conjunto, la agricultura no es un motor de crecimiento. La tendencia dominante es una dinámica perversa de ocupación territorial; los productores del campo responden racionalmente a los estímulos que enfrentan, pero el resultado no genera crecimiento y bienestar. Es necesario propiciar al adecuado uso del suelo, lo cual implica en concreto: Que la tierra se use para la vocación que tiene 9. En principio el referente pueden ser los mapas de vocación, uso y conflicto en el uso del IGAC, pero más adecuado sería los mapas de los POT que se desarrollen siguiendo las pautas de la UPRA, pero se adaptan a las dinámicas sociales existentes a nivel municipal. En cualquier caso la definición misma de vocación estaría sujeta a cambios por los desarrollos tecnológicos que se vayan dando y por los procesos de apropiación local. Que se propicie el uso de la tierra disponible lo más cerca posible de los mercados para el consumo o la exportación (aglomeraciones urbanas y/o puertos/aeropuertos), en particular donde se cuenta con una mayor dotación de bienes públicos y los costos de transporte son menores Que se propicie el acceso de tierra en tamaños de al menos una UAF a pequeños productores en donde se tienen los principales mercados para el consumo o la exportación, (aglomeraciones urbanas y/o puertos/aeropuertos). El uso de acuerdo a la vocación tiene dos dimensiones complementarias: la primera a nivel de grandes vocaciones (agricultura, bosques/forestal, ganadería, conservación, vivienda y otros); la segunda es que en los casos de vocación agrícola se use para el producto más indicado. 9 Que se propicie la creación de clúster como factor que favorece la mejora en productividad, externalidades (tecnológicas y pecuniarias), economías de escala, etc. en particular en regiones con predominio de pequeños productores. En la medida que existe una institucionalidad muy fuerte (en sentido tanto de normas formales como de normas informales) que soporta la dinámica perversa descrita, se requiere hacer una intervención integral, estratégica y de largo aliento con resultados intermedios para llegar a cambiar los incentivos de ubicación y para generar clúster. 5.2 RECOMENDACIONES UN TANTO A MANERA DE RUTA CRÍTICA Con base en los resultados del estudio a continuación se formulan las recomendaciones. En el anexo 4, que se hizo en paralelo con las recomendaciones, se incluyen las propuestas de ajuste normativo que se requerirían para que efectivamente puedan implementarse las propuestas formuladas. ¿Cuál es el objetivo que se busca? o El fin último es mejorar las condiciones de vida de la población rural y reducir la inequidad, a partir del desarrollo de actividades productivas10 en las zonas rurales que generen riqueza sostenible11 y sean la base para la mejora del bienestar. Para este propósito se debe: Propiciar el uso adecuado del suelo en todos los sentidos previamente mencionados. Evitar la dispersión propiciando el desarrollo de clúster para ganar economías de escala y externalidades tanto tecnológicas como pecuniarias Crear estímulos para la relocalización a población; particularmente a pequeños productores que viven en la periferia debe dársele opciones para relocalizarse en el centro específicamente donde la tierra no se usa adecuadamente, por ejemplo en predios ganaderos explotados extensivamente. Más allá de la frontera agrícola deben existir formas de ocupación donde la racionalidad y lógica responda a criterios diferentes del económico (conservación de culturas tradicionales, soberanía nacional, protección En las zonas rurales existen actividades distintas a las agropecuarias, que son fundamentales y deben propiciarse; sin embargo dada la preponderancia de las actividades agropecuarias el trabajo se centra en ellas 11 Se excluiría opciones como la tala de bosques (sin remplazo de los árboles) y cualquier tipo de actividad productiva donde en principio pueden tenerse beneficios, pero a la par acarrean efectos colaterales (por ejemplo, degradación del suelo por siembras en laderas empinadas, producción en zonas sin vías, etc.) 10 ambiental, áreas de reserva estratégicas para el país, etc.) o a dinámicas económicas muy específicas (turismo, captura de CO2, etc.). Otra alternativa es que entre las áreas integradas a la actividad productiva regular y las áreas más allá de la frontera agrícola se podrían contemplar las zonas de reserva campesina como se formularon en la ley 160 de 1994 y se desarrollan en el proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, con énfasis en zonas amortiguadoras de las zonas de conservación. ¿Qué se requiere hacer para lograr esto? o Se proponen tres frentes de trabajo un tanto secuencial (uso adecuado del suelo, evitar la dispersión y reubicación hacia la frontera agrícola) y dos áreas transversales (formalización de la propiedad y control de dinámicas especulativas) 1. Formalización de la propiedad El primer tema que debe trabajarse (sin excluir que en paralelo se trabajen otros temas) refiere a contar un sistema moderno, ágil y transparente de registro de la propiedad rural. El punto de partida debe ser la provisión por parte del IGAC de información geográfica detallada a nivel municipal que se conviertan en referencia obligada para: o Elaboración de POT o EOT. o Registro de predios. o Cálculo y cobro de impuestos prediales. Como un paso previo al registro se hacer una clarificación de la tradición de los previos, para evitar legalizar despojos de distinto orden . Definición clara de las áreas rurales para la aplicación preferente del derecho agrario –especial- frente al derecho civil. En las actualizaciones catastrales que haga el IGAC debe registrase tanto el uso como la vocación del suelo definida en los POT. o UPRA debe dar unas pautas muy claras sobre qué se entiende por uso adecuado del suelo que sean la base para que el IGAC registre el correspondiente uso. o Los POT, siguiendo pautas de la UPRA quien a su vez usaría como insumo la información que genera el IGAC, deben definir las vocaciones de uso del suelo; entidad que debe tener la potestad de objetar POT en su componente rural si no se ajustan a las pautas que se ha dado, en un marco donde la autonomía municipal debe tener amplio margen. Debe seguirse en el proceso de formalización masiva de predios12, con una perspectiva de cubrir todo el país en un lapso no mayor de 5 años El trabajo en este campo debe ser complementario de lo que se está haciendo en restitución de tierras, víctimas, etc. 2. Propiciar el uso adecuado del suelo Debe contarse con criterios para definir el uso adecuado del suelo: esta labor correspondería a la UPRA en consulta con los actores del campo. Lo primero es lo grueso en términos de grandes actividades (ganadería, plantaciones forestales, comerciales, bosques, agricultura, zonas urbanas y otros) Luego se podría llegar a más detalle en temas como los que viene trabajando la UPRA para definir la vocación del suelo a nivel de productos Las pautas generales las da la UPRA, pero la definición del uso del suelo por predio, debe hacerla cada municipio en el POT. Esto requeriría un artículo en el PND que fije un plazo máximo para que los municipios actualicen los POT en las áreas rurales siguiendo los lineamientos de la UPRA; también deben preverse incentivos o desincentivos que promuevan el cumplimiento de este plazo. Una vez se cuente con esta definición debe hacerse operativa. En las actualizaciones catastrales debe quedar registrado no solo el uso del suelo (previsto en los formularios actuales), sino también la vocación del suelo, (que provendría de los POT) Está pendiente la revisión de este proceso en términos de lo que se proponía, como en términos de lo que se está dando en la práctica. 12 Ajuste del impuesto predial unificado para que admita una tasa mayor sobre los predios que no son utilizados según su vocación, como ocurre hoy con en las zonas urbanas con los predios urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. El impuesto predial diferencial podría también ajustarse de acuerdo a algunos otros criterios (inclusión, reconversión productiva, etc.) 3. Evitar las dinámicas de dispersión Concesiones De grandes terrenos a cambio de inclusión y desarrollo de bienes públicos, atendiendo los parámetros fijados en la sentencia C-644 de 2012. Planes parciales Para el desarrollo por ejemplo de proyectos agrícolas o agroindustriales en un esquema de clúster. Estos dos trabajos deben a su vez tomar como insumo los resultados del proceso de formalización de la tenencia de tierras y la clarificación de los baldíos de la Nación, que sería la base para un banco de tierras. 4. Propiciar la reubicación de la población hacia el interior de la frontera agrícola Esto iría unido al punto anterior, el cual debe anteceder en la secuencia temporal. Donde se hagan proyectos de esta naturaleza (concesiones o planes parciales) se debe promover la inclusión como una forma de incentivar la reubicación. Contemplar figuras como las reservas campesinas para el cierre de la frontera y ocupación del territorio Como están en la ley 160, pero admitiendo la creación en zonas amortiguadoras de parques y sin que impliquen autonomía administrativa o extraterritorialidad. 5. Evitar dinámicas especulativas Aplicar las posibilidades de cobra Plusvalía por el uso de la tierra Opciones de que el Estado pueda comprar la tierra por el valor que se tiene registrado (podría ser con un cierto porcentaje adicional para facilitar el proceso en reconocimiento de la desactualización catastral), en los casos que se declarara la actividad de utilidad pública (planes parciales, megaproyecto agroindustriales, etc.) 6. Otros temas Los programas de apoyo a actividades productivas con que cuenta el gobierno deben alinearse con estas propuestas que buscan propiciar el uso adecuado del suelo. La prioridad debe ser el incentivo, pero debe contemplar la posibilidad impositiva para reforzar el mensaje Los municipios y los departamentos deben tener un papel muy activo en el proceso con el compromiso de actualizar los POT, aplicar figuras como el impuesto predial diferencial por uso inadecuado del suelo, promoción de clúster, etc. ANEXO 1: ANÁLISIS POT VS IGAC Relación UPRA-POT La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria -UPRA, creada en 2011, “es una unidad administrativa especial de carácter técnico y especializado, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con autonomía presupuestal, administrativa, financiera y técnica” (Artículo 2° del Decreto 4145 de 2011). Esta unidad “tiene por objeto orientar la política de gestión del territorio para usos agropecuarios. Para ello la UPRA planificará, producirá lineamientos, indicadores y criterios técnicos para la toma de decisiones sobre el ordenamiento social de la propiedad de la tierra rural, el uso eficiente del suelo para fines agropecuarios, la adecuación de tierras, el mercado de tierras rurales, y el seguimiento y evaluación de las políticas públicas en estas materias” (Artículo 3° del Decreto 4145 de 2011). Basta esto para concluir que la creación de lineamientos que posibiliten la creación de Planes de Ordenamiento Territorial que conduzcan a un uso eficiente del suelo rural, es inherente a la función de la UPRA. Por su parte, los POT13 “son instrumentos para la planeación física, social, y económica, planteados por la Ley 388 de 1997. Su elaboración ofrece un espacio que permite identificar las potencialidades del municipio y plantear las acciones prioritarias para su desarrollo, a partir del ordenamiento físico del territorio.”14 En cuanto a los lineamientos a seguir por los municipios para la generación de sus POT, habría principalmente dos instituciones encargadas de generarlos: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia, y la UPRA. Para el caso del primero, además de algunas En el presente documento se hace uso del término POT para hacer referencia tanto al Plan de Ordenamiento Territorial (POT) que corresponde a Municipios con más de 100.000 habitantes; al Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) que corresponde a Municipios entre 30.000 y 100.000 habitantes; y al Esquema Básico de Ordenamiento Territorial (EOT) que corresponde a Municipios con menos de 30.000 habitantes. Las recomendaciones aplican de igual manera a los POT, los PBOT y a los EOT. 14 Formulación POT. (s.f.). Recuperado el 20 de mayo de 2014 de la página del Ministerio de Vivienda de Colombia: http://www.minvivienda.gov.co/Vivienda/Desarrollo%20urbano%20y%20territorial/Asistencia%20T%C3%A9cnica%20Munici pios%20y%20Regiones/Paginas/Formulaci%C3%B3n-POT.aspx 13 presentaciones con las cuales se estaría asesorando a los municipios del país en la formulación de sus POT, sólo existe la “Guía 1: Información práctica para formulación de Planes de Ordenamiento Territorial”. En ella se establecen lineamientos generales para la creación de los POT que, sin embargo, no proporcionan el nivel de detalle suficiente que permita hacer una clasificación precisa del uso adecuado del suelo rural. Por su parte, la UPRA, que según se vio atrás, debe establecer los lineamientos precisos sobre el uso del suelo rural, al día de hoy no los ha publicado. Esto se ha corroborado al revisar con detalle su página y al hacer una consulta telefónica a la UPRA. Recomendaciones para los POT o EOT Gracias a la revisión de la información que ha sido entregada por los municipios al DANE sobre sus POT para el anterior ejercicio (revisar los lineamientos que el Ministerio de Vivienda y la UPRA han generado para la definición de un uso adecuado del suelo), se han construido algunas recomendaciones que se presentan a continuación: 1. La entrega de la información debe seguir una estructura clara en carpetas siguiendo el siguiente orden: a. Una carpeta que contenga toda la información, titulada con el código DANE del municipio, seguido por un guion bajo y del nombre en letras. b. Al interior de esa carpeta, deben haber tres carpetas: diagnóstico, formulación y acuerdo. c. En cada de una de ellas debe haber otras dos carpetas: i. Documentos: deberán presentarse, en el caso de textos, en formato PDF (para contar con archivos no susceptibles a ningún tipo de cambio), mientras que las hojas de cálculo y archivos similares, deberán entregarse en los archivos originales. ii. Cartografía: 1. Toda información cartográfica deberá seguir los mapas y lineamientos que sobre el tema dicte el IGAC (y no ningunos otros). 2. Toda información cartográfica deberá georreferenciarse. 3. Se deberá hacer uso de software relativos a los Sistemas de Información Geográfica (SIG) con licencia como ArcGis o libres (software libre) como QGIS, QuantumGis, GVSIG (en español) o Geomedia. De allí se deberá exportar la información en el formato universal para SIG, es decir, archivos “Shape file”. En ellos es necesario distinguir claramente los archivos de puntos, líneas, y polígonos. 4. La información referente a los polígonos de cada Shape File deberá estar relacionada en la tabla de atributos del mismo. Toda unidad debe estar claramente expuesta (aunque también un estándar de unidades sería deseable). 5. Todos los archivos Shape File referentes a cada etapa del POT deberán ser entregados dentro de una GeoDataBase (GDB), con la cual se garantiza un estándar uniforme de georreferenciación de todos los archivos Shape File. 6. Para conseguir una mayor precisión sobre las áreas, distancias y demás medidas que se puedan obtener de los mapas, se deberá hacer uso de las zonas de clasificación del territorio nacional definidas por el Marco Geocéntrico Nacional de Referencia (MAGNA-SIRGAS). 2. El diagnóstico debe tener dos categorías internas: a. Estado de uso actual del suelo. b. Condiciones técnicas que permiten asignar a ese suelo una cierta vocación de uso. 3. Es necesario definir un glosario único a nivel nacional. Para tal propósito, es útil recurrir a los conceptos planteados por el IGAC sobre el uso del suelo en trabajos como Zonificación de los Conflictos de Uso de las Tierras del País (IGAC-CORPOICA, 2002); en esta medida, el trabajo realizado por la UPRA será un insumo obligatorio. El IGAC y la UPRA deberán realizar de manera conjunta la definición de las categorías de vocación del suelo y de conflicto de uso del suelo 15. A partir de ellas, la UPRA deberá cumplir su función en la definición de pautas para la realización de los POT y, además deberá verificar que se cumplan estos estándares. El incumplimiento de los mismos (los estándares) deberá impedir que el municipio pueda entregar a satisfacción su POT y por lo tanto podrá tener como consecuencia sanciones a sus responsables. Adicionalmente, la categorización del suelo debe distinguir las zonas y tipos de riesgos, además de los usos diagnosticados y los acordados en los POT. a. Los criterios definidos para la clasificación del suelo deberán ser asignados, según corresponda, a cada uno de los polígonos que componen los Shape File, con el objetivo de definir de manera clara los usos del suelo para todo el territorio municipal. Las definiciones de las categorías del uso del suelo no podrán ser usadas de ninguna otra manera a la definida en el glosario. b. Establecer un nivel mínimo nacional en la clasificación del suelo. Debido a que la clasificación de usos del suelo inicialmente se definiría por unos principios técnicos en la fase de diagnóstico y dado que en los POT se definen los usos de acuerdo al interés municipal (que no necesariamente son los mismos), se debe organizar la información de tal Para poder promover una política del suelo en el país de una manera más efectiva, es necesario poder consolidar la información pública de manera eficiente y eficaz. En particular, se debe propender por que la información de la Superintendencia de Notariado y Registro pueda ser compartida con y nutrida por el IGAC. Es necesario poder tener un registro preciso sobre las dimensiones y sobre la ubicación de los predios del país y, además, poder hacer un seguimiento de los precios a los cuales se tranzan (como una proxy del valor real). 15 manera que sea comparable (la acordada por el POT y aquella que surge del mero diagnóstico técnico16). c. Para poder hacer efectivas todas estas recomendaciones, es necesario hacer una cartilla en la que se muestren todos los estándares mínimos que deben cumplirse. Allí se deberán mostrar de manera breve los detalles de esos estándares, además de establecer de manera breve las fuentes en las que cada punto puede ser ampliado. La claridad de esta cartilla debe facilitar la ejecución de los POT por parte de los municipios. La UPRA se encargará de esta tarea. 4. Los mapas generados deberán seguir el principio de simplicidad de tal manera que la información en ellos contenida sea clara y distinta. En ellos se deberá evitar en general, a menos de que un ejercicio en particular lo requiera, cruzar asuntos distintos (v.g. mapas en los que se crucen los riesgos con los usos del suelo definidos por el POT). Todo nivel de detalle superior puede ser entregado, más si la información entregada no contiene el nivel mínimo de detalle, no podrá recibirse esta información en el DANE. 5. Los archivos deberán seguir en sus nombres el siguiente patrón: NúmeroDane_AñoAlCualRefiereLaInformación_TipoDeInformación (categorías definidas por el glosario). 6. Establecer un responsable a nivel departamental (o en su defecto a la UPRA) para que supervise el adecuado cumplimiento por parte de los municipios del seguimiento y evaluación de sus POT (aunque la tarea de seguimiento y evaluación es propia de las administraciones municipales, se ha encontrado que pocos municipios realizan esta tarea pues no se rinde cuentas a nadie sobre este aspecto). El cumplimiento de esta actividad debe convertirse en vinculante para las administraciones municipales, de manera que el incumplimiento de tal labor sea sujeto de sanciones. Para que la función de supervisión del cumplimiento Debe tenerse en cuenta que el uso del suelo determina el deber ser de cada área. Cada polígono de los municipios en los que se clasifique el uso vocacional del suelo deberá tener uno y sólo uno de los posibles usos definidos en el glosario. 16 del seguimiento y evaluación de los POT sea efectiva, es necesario establecer unos puntos mínimos que deben ser presentados por las administraciones municipales ante el responsable mencionado arriba. No cumplir con esos puntos mínimos deberá estar sujeto a sanciones. 7. Promover la formación de talento local en tareas catastrales (ingeniería catastral) para hacer un uso continuo de sus aportes a las políticas locales y regionales. El director de planeación municipal, o haga sus veces, deberá ser quien asuma la dirección de la realización del POT en todas sus etapas. ANEXO 2: ANEXO METODOLÓGICO Los modelos dan la posibilidad de disminuir posibles problemas de endogeneidad causados por no observables que se mantienen constantes en el tiempo. Es así que, dependiendo del modelo y las necesidades, se estimaron tres modelos de panel: efectos fijos para los modelos de áreas sembradas, efectos aleatorios para los modelos de avalúos rurales, ingresos y cambio en los ingresos, y modelos de población promediada (population averaged) para el modelo de crecimiento entre 2007 y 2012. Todos estos modelos parten de la siguiente ecuación: (1) El punto es que , un componente del error, es inobservable, pero no cambia en el tiempo. Dado que tenemos información a nivel de cada individuo (municipio) en varios momentos del tiempo, podemos tomar la media de cada una de las variables de la ecuación (lo que se conoce técnicamente como el modelo “within” o “entre”). (2) Para eliminar todo aquello que no se puede observar, pero que no cambia en el tiempo (efectos particulares de un municipio por cultura, tradiciones, ubicación geográfica, entre otras, etc.), podemos restarle a la ecuación inicial la ecuación de los promedios, para obtener lo siguiente: (3) Como se puede ver, vi desapareció y ya no afecta las estimaciones. Este es el modelo de efectos fijos, que toma todo aquello que no varía en el tiempo y lo elimina, eliminando así también sesgos en las estimaciones de las variables de interés. La mayor limitación de este modelo es que no se puede estimar el efecto de las variables que no cambian en el tiempo y para hacerlo, se deben interactuar con variables que sí cambian en el tiempo. Como por ejemplo, en el primer modelo de efectos fijos se interactúa el choque de precios que varía en el tiempo con la distancia del municipio a la aglomeración, que no varía en el tiempo, para lograr captar el efecto diferencial de la distancia para aquellos que sufrieron un choque. Existe otro modelo, el de efectos aleatorios, que es un promedio ponderado de los resultados obtenidos con el modelo de efectos fijos (ecuación 3) y de “dentro” (ecuación 2), con theta (que es a su vez función de la varianza y ). ANEXO 3: ANEXO MODELOS ln Avaluó Rural Inicial Intensidad de desplazamiento (t-1) Porcentaje de coca (t-1) Prop. Población rural (t-1) Cambio en Población Cabecera Cambio en Población Cabecera (t-1) Densidad Población Cabecera (t-1) Cuadro A3.1 – Avalúos rurales lnAvaluos Rurales x Ha 0.546*** (0.04160) -0.00000399 (0.00000) 10.17** (4.69300) -0.414*** (0.13100) 3.484** (1.45900) 0.554 (1.45900) -0.0000104*** (0.00000) -0.00000359 (0.00001) Cambio en Densidad Población Cabecera (t-1) Densidad Población Resto (t-1) 0.00364*** (0.00084) Cambio en Densidad Resto Cabecera (t-1) Unidad Agrícola Familiar (UAF) Índice de Competitividad (1-5) ln Gasto en formación capital bruto (t-1) Indicador Desempeño Fiscal (t-1) Índice Concentración HHI Índice Concentración HHI2 ln Hectáreas cosechadas (t-1) Porcentaje sembrado en permanentes (t-1) Altura (msnm) Altura2 Vocación agrícola (ha) ln Avalúo Urbano x Hectárea Cambio Avalúos Rurales -0.00204 (0.00568) 0.00000405 (0.00000) -2.701 (3.07500) -0.0298 (0.01990) 0.416 (1.46200) -0.261 (1.40000) -0.00500*** (0.00104) -0.0261 (0.03670) 0.0168 (0.01350) 0.000796 (0.00076) 0.184 (0.15100) -0.203 (0.18500) -0.0188 (0.01650) 0.033 (0.06010) -0.000285*** (0.00009) 4.81e-08** (0.00000) -0.0000125 (0.00005) 0.520*** (0.03820) 0.00350*** (0.00107) 0.000239 (0.00020) -0.0104* (0.00544) 0.0103 (0.00719) -0.000614 (0.00065) 0.0683 (0.06300) -0.123* (0.06600) 0.0014 (0.00367) -0.00343 (0.01370) 0.00000742 (0.00002) -2.75E-09 (0.00000) -0.000011 (0.00001) 0.579*** (0.04380) lnAvaluos Rurales x Cambio Avalúos Ha Rurales -0.0302 -0.563*** ln Avalúo Urbano x Hectárea (t-1) (0.02080) (0.04320) -0.0789 -0.00435 Uso adecuado del suelo agrícola (0.08700) (0.01200) 0.0495* 0.00426 ln Distancia Aglomeración (0.02730) (0.00476) -0.00195 -0.000103 ln Distancia Aglomeración2 (0.00326) (0.00053) -0.0035 0.000546** NBI 1993 Resto (0.00222) (0.00027) 0.182*** 0.00694 km vías x km (0.04140) (0.00557) -0.657*** -0.013 Choque Avalúo Urbano (choque) t-1 (0.05760) (0.02860) 0.120*** 0.0756*** Dummy 2009 (0.01400) (0.01750) 0.131*** -0.0222* Dummy 2010 (0.01440) (0.01300) 0.156*** -0.00545 Dummy 2011 (0.01670) (0.01260) 0.202*** 0.0105 Dummy 2012 (0.01780) (0.01250) -2.484*** -0.246*** Constante (0.52600) (0.07070) Observaciones 844 844 R2_overall 0.724 0.26 R2_within 0.414 0.25 R2_between 0.739 0.397 Errores estándar en paréntesis * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios Cuadro A3.2 – Áreas cosechadas (2007-2012) Área Cosechada (ln) Área Cosechada (ln) Sin Choques avalúos urbanos antes de 2007 -0.00000253 -0.000000781 Intensidad de desplazamiento (0.00000) (0.00000) -6.107 -9.573 Porcentaje de coca (6.06800) (7.44200) -2.438 -9.078* Porcentaje de coca (t-1) (4.67900) (4.78700) -0.00000628* -0.00000770* Intensidad de desplazamiento (t-1) (0.00000) (0.00000) 0.266 0.504 Índice Concentración HHI (0.31400) (0.32700) -0.395 -0.834* Índice Concentración HHI2 (0.38900) (0.43000) 12.21*** 22.40*** Choque Avaluó Urbano (choque) (3.21300) (2.70700) -0.980*** -1.844*** Choque X Distancia Aglomeración (0.27000) (0.23600) -3.470** -122.7*** Choque (t-1) (1.76200) (16.23000) Área Cosechada (ln) Sin Choques avalúos urbanos antes de 2007 0.329** 10.46*** Choque (t-1) X Distancia Aglomeración (0.15800) (1.38300) 0.00201 -0.0128 ln_Avaluo rural x ha (0.01890) (0.02070) -0.0397** -0.0398** ln_Avaluo rural x ha (t-1) (0.01810) (0.01980) 0.000438 0.000405 % Gasto destinado a inversión (0.00067) (0.00071) -0.000308 -0.000434 Cambio Indicador Desempeño Fiscal (0.00047) (0.00047) -4.976*** -7.843*** Choque x uso adecuado del suelo (0.95800) (0.61100) -0.911 30.20*** Choque (t-1) x uso adecuado del suelo (0.77700) (4.05200) -0.535** -0.203** Choque (t-2) (0.22200) (0.08780) 2.896** 1.250*** Choque (t-2) x uso adecuado del suelo (1.20800) (0.35500) -0.12 -0.240** Choque x % Vocación Agrícola mpio (0.21900) (0.10900) 0.716*** 0.726** ln Población Resto (0.26400) (0.29300) -3.928 -3.687 Cambio población cabecera (3.82900) (3.40900) 2.883 -0.953 Cambio población cabecera (t-1) (3.95100) (2.59200) -1.215 -0.208 Prop. Población rural (1.49000) (1.58300) 2.18 1.653 Constante (1.97400) (2.15600) Observaciones 947 832 R2_overall 0.326 0.296 R2_within 0.0125 0.0184 R2_between 0.346 0.314 Errores estándar en paréntesis * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Fijos Área Cosechada (ln) Cuadro A3.3 – Modelo de ingresos (2007-2012) ln Ingresos Propios pc 0.00486*** ln Ingresos Propios Iniciales (0.00161) -3.476 Porcentaje de coca (2.43400) -9.798** Porcentaje de coca (t-1) (4.43700) 0.516*** Prop. Población rural (0.07100) -0.00000271 Densidad Población Cabecera (0.00000) -0.00397*** Densidad Población Resto (0.00070) Unidad Agricola Familiar (UAF) Indice de Competitividad ln Gasto en formación capital bruto) ln Gasto en formación capital bruto (t-1) Indicador Desempeño Fiscal Indice Concentración HHI Indice Concentración HHI2 ln Hectáreas cosechadas ln Hectáreas cosechadas (t-1) Porcentaje sembrado en permanentes Altura (msnm) Altura2 Vocación agrícola (ha) ln AvaluoUrbano x Hectarea ln AvaluoUrbano x Hectárea (t-1) Uso adecuado del suelo agrícola ln Distancia Aglomeración NBI 1993 Resto Km vias x km Choque (t-1) Cambio proporcional avaluo urbano Dummy 2009 Dummy 2010 Dummy 2011 Dummy 2012 Constante ln Ingresos Propios pc 0.00295*** (0.00073) 0.0633*** (0.01820) 0.197*** (0.01050) 0.0447*** (0.00884) 0.00226*** (0.00059) 0.106 (0.11300) -0.0897 (0.13700) -0.0414*** (0.01130) -0.0247** (0.01120) -0.108*** (0.03400) 0.0000778* (0.00005) -2.23e-08* (0.00000) -0.0000504*** (0.00002) -0.0308** (0.01350) -0.0258* (0.01480) 0.125** (0.05130) -0.000963 (0.00574) -0.00161* (0.00089) 0.0942*** (0.02440) 0.282*** (0.03160) 0.00292 (0.00203) 0.0923*** (0.00884) 0.0631*** (0.01020) 0.0705*** (0.01190) 0.123*** (0.01720) -1.924*** Observaciones R2_overall R2_within R2_between ln Ingresos Propios pc (0.25600) 842 0.411 0.475 0.395 Errores estándar en paréntesis * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Fijos Cuadro A3.4 – Modelo de crecimiento en los ingresos Cambio % Ingresos 2012-2007 Cambio % ingresos (t-(t-1)) -0.996*** -0.000127 ln Ingresos Propios Iniciales (0.00190) (0.00026) -2.24e-08* -0.000000304 Intensidad de desplazamiento (0.00000) (0.00000) -1.79E-09 Intensidad de desplazamiento (t-5) (0.00000) 0.00000299 Intensidad de desplazamiento (t-1) (0.00000) -0.0207* -3.415 Porcentaje de coca (0.01230) (2.35700) 0.0156 Porcentaje de coca (t-5) (0.01160) -0.72 Porcentaje de coca (t-1) (3.64400) 0.0573*** 0.00567 Prop. Población rural (0.01600) (0.01080) -0.000000113 0.000000184 Densidad Población Cabecera (0.00000) (0.00000) -0.000127** 0.0000546 Densidad Población Resto (0.00006) (0.00008) 0.00282*** -0.000208** Unidad Agrícola Familiar (UAF) (0.00090) (0.00009) 0.0608*** -0.0021 Índice de Competitividad (0.02110) (0.00293) 0.0000268 0.177*** ln Gasto en formación capital bruto) (0.00002) (0.01020) 0.0000512** ln Gasto en formación capital bruto (t-5) (0.00002) -0.169*** ln Gasto en formación capital bruto (t-1) (0.01040) 0.00000233** 0.00174*** Indicador Desempeño Fiscal (0.00000) (0.00063) 0.00000191 Indicador Desempeño Fiscal (t-5) (0.00000) -0.00311*** Indicador Desempeño Fiscal (t-1) (0.00066) -0.000231 -0.0176 Índice Concentración HHI (0.00036) (0.03810) 0.000518 -0.00397 Índice Concentración HHI2 (0.00053) (0.04560) ln Hectáreas cosechadas -0.000105** -0.000174 Cambio % Ingresos 2012-2007 Cambio % ingresos (t-(t-1)) (0.00005) (0.00206) -0.000417** 0.00214 Porcentaje sembrado en permanentes (0.00018) (0.00833) -0.0000886** -0.0000174** Altura (msnm) (0.00004) (0.00001) 3.22e-08*** 4.06e-09** Altura2 (0.00000) (0.00000) -0.0000315 -0.000000782 Vocación agrícola (ha) (0.00002) (0.00000) -0.0000315 -0.00303 ln Avalúo Urbano x Hectárea (0.00004) (0.00313) -0.00881 0.00623 Uso adecuado del suelo agrícola (0.06350) (0.00748) -0.0356** -0.0000475 ln Distancia Aglomeración (0.01780) (0.00246) 0.00285 0.000083 ln Distancia Aglomeración2 (0.00210) (0.00028) 0.00117 -0.0000824 NBI 1993 Resto (0.00101) (0.00016) 0.0344 -0.00117 Km vías x km (0.02170) (0.00347) 0.0772 -0.00686 Choque avalúo urbano antes de 2007 (0.05800) (0.00750) 0.0121*** -7.161*** Choque Avalúo Urbano (choque) (0.00390) (0.72200) -0.00104*** 0.637*** Choque X ln distancia a aglomeración (0.00033) (0.06330) 0.000287*** Choque (t-5) (0.00010) -0.0000304*** Choque (t-5) X ln distancia a aglomeración (0.00001) -3.541*** Choque (t-1) (0.35000) 0.311*** Choque (t-1) X ln distancia a aglomeración (0.03160) 0.000177*** 0.0834*** Dummy 2008 (0.00004) (0.01630) 0.000339*** -0.00213 Dummy 2009 (0.00008) (0.01060) 0.000471*** -0.0952*** Dummy 2010 (0.00012) (0.01280) 0.000619*** -0.0682*** Dummy 2011 (0.00016) (0.01210) 0.000740*** -0.00895 Dummy 2012 (0.00020) (0.01290) -0.682*** 0.157*** Constante (0.09760) (0.05120) Observaciones 847 847 Modelo Population Average (PA) Random Effects (RE) R2_overall 0.234 R2_within 0.227 R2_between 0.404 Cambio % Ingresos 2012-2007 Cambio % ingresos (t-(t-1)) Errores estándard en paréntesis.* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Cuadro A3.5 – Cambio en avalúos urbanos Cambio en Avalúos Urbanos Cambio Avalúos Urbanos Vars independientes en niveles Vars independientes en cambios -0.00000874* -0.0000036 Intensidad de desplazamiento (0.00001) (0.00001) -0.0000170*** -0.0000195** Intensidad de desplazamiento (t-1) (0.00001) (0.00001) -17.88*** -15.37 Porcentaje de coca (6.39100) (9.63200) 4.235 7.158 Porcentaje de coca (t-1) (8.26500) (7.04900) 0.0422 -0.0169 Indice Concentración HHI (0.28000) (0.35600) -0.144 -0.0704 Indice Concentración HHI2 (0.30100) (0.35100) -0.0642 Cambio en HHI (0.32200) -0.0189 -0.0469 ln Distancia Aglomeración (0.02530) (0.03200) 0.00176 0.00417 ln Distancia Aglomeración2 (0.00286) (0.00351) -0.0376 0.0399 ln AvaluoUrbano x Hectarea (0.03490) (0.05200) 1.193*** ln AvaluoUrbano x Hectárea(cambio) (0.23100) -0.00548*** -0.0101*** % Gasto destinado a inversión (t-1) (0.00208) (0.00326) -0.00477** % Gasto destinado a inversión (cambio) (0.00206) -0.00239 0.000336 Indicador Desempeño Fiscal (cambio) (0.00152) (0.00121) -0.0176 -0.0175 Uso adecuado del suelo agrícola (0.05530) (0.06520) 0.236 ln Población Resto (0.31200) -0.357 -0.154* ln Población Resto (t-1) (0.33700) (0.09100) 1.122 ln Población Resto (cambio) (0.82600) -0.699 Población cabecera (2.46900) 0.907 0.257 Población cabecera (t-1) (2.56200) (0.16400) -1.268 Cambio población cabecera (2.93000) -0.412*** -0.191 Diferente a los demás (se iba a quitar) (0.14000) (0.16900) 0.619 0.775 Prop. Población rural (0.39700) (0.50600) Vocacion agricola (ha) 0.277** 0.182 Km vias x km Área urbana en hectáreas Avaluó urbano inicial x ha (ln) ln Gasto en formación capital bruto) Cambio en Avalúos Urbanos Vars independientes en niveles (0.11300) 0.0776* (0.04310) 0.0000283 (0.00002) -0.0988 (0.06940) -0.0249 (0.02650) ln Gasto en formación capital bruto) (cambio) Densidad de cabecera Densidad resto -0.000000167 (0.00000) 0.000629 (0.00063) Densidad de cabecera (cambio) Densidad de cabecera (t-1) Densidad resto (cambio) Densidad resto (t-1) 0.409 (0.47500) Observaciones 925 Modelo Random Effects R2_overall 0.0107 R2_within 0.00241 R2_between 0.0556 Errores estándard en paréntesis.* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Constant Cambio Avalúos Urbanos Vars independientes en cambios (0.13500) 0.0588 (0.04960) 0.000000874 (0.00004) -0.144 (0.08920) -0.0474 (0.03690) 0.0289 (0.03470) -0.000022 (0.00007) -0.000000503 (0.00000) -0.00833 (0.00598) 0.000543 (0.00070) 0.461 (0.48700) 925 Random Effects 0.0691 0.0633 0.0929 Cuadro A3.6 – Modelo de precios hedónicos-avalúos rurales Cambio Avalúos Rurales x Ha. 0.0199*** ln Avaluó Rural Inicial (0.00063) -0.114* Área construida (ha.) (0.06140) -0.0102*** ln distancia del predio a la cabecera más cercana (0.00165) -0.00210*** ln distancia del predio a la cabecera más cercana 2 (0.00048) -0.0000140*** Intensidad de desplazamiento (t-1) (0.00000) -563.9*** Porcentaje de coca (t-1) (10.70000) 0.362*** Prop. Población rural (t-1) (0.02750) 96.17*** Cambio en Población Cabecera (1.68100) Cambio en Población Cabecera (t-1) -36.69*** Cambio en Densidad Población Cabecera (t-1) Cambio en Densidad Resto Cabecera (t-1) Unidad Agrícola Familiar (UAF) 匤 dice de competit~d Índice Concentración HHI Índice Concentración HHI2 ln Hectáreas cosechadas (t-1) Porcentaje sembrado en permanentes (t-1) Altura (msnm) Altura2 Vocación agrícola (ha) ln Avalúo Urbano x Hectárea ln Avalúo Urbano x Hectárea (t-1) Uso adecuado del suelo agrícola ln Distancia Aglomeración ln Distancia Aglomeración2 NBI 1993 Resto km vías x km Dummy 2009 Dummy 2010 Dummy 2011 Dummy 2012 Constante Observations Número de grupos R2_overall R2_within R2_between Cambio Avalúos Rurales x Ha. (1.59500) -0.00225*** (0.00006) 0.311*** (0.011900) -0.0166*** (0.001650) 0.0985*** (0.009690) -2.955*** (0.096400) 2.946*** (0.180000) -0.394*** (0.013600) 0.451*** (0.015200) 0.000233*** (0.000041) 5.29e-08*** (0.000000) 0.000892*** (0.000041) 0.174*** (0.010700) -0.379*** (0.010500) 2.952*** (0.068700) 0.0152** (0.006460) 0.00417*** (0.000904) 0.00413*** (0.000797) -0.429*** (0.014000) 0.535*** (0.005800) 0.209*** (0.004100) 0.283*** (0.003730) 0.284*** (0.005060) 3.324*** (0.083200) 184515 36903 0.206 0.188 0.324 Cambio Avalúos Rurales x Ha. Errores estándar en paréntesis * p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01. Modelos de Efectos Aleatorios ANEXO 4: PROPUESTA NORMATIVA La propuesta normativa está orientada al esquema de Ruta Crítica formulada a través de ajustes a la normatividad que hagan operativas para lo rural algunas herramientas existentes en materia urbana o que implemente las recomendaciones de la Corte Constitucional en la sentencia C-644 de 2012. Por esta razón, la propuesta concreta no tendrá una pretensión más allá de hacer posible la planeación y gestión del suelo rural a partir de las normas y propuestas existentes, mediante modificaciones que se consideran fundamentales para cumplir con los objetivos propuestos. 1. INVENTARIO DE BALDÍOS Y FORMALIZACIÓN. En nuestro país hay 4 grandes obstáculos que dificultan la formalización pacífica de la propiedad. I. Ausencia de un inventario de baldíos. II. Adquisición de baldíos por mecanismos no autorizados por la Ley o en contravención a las prohibiciones legales. III. Adquisición de predios en desconocimiento de la prohibición de concentración del dominio, posesión o tenencia de más de una UAF proveniente de parcelaciones o de predios adquiridos con recursos del Subsidio Integral de Tierras. IV. Adquisición de predios mediante despojo. A continuación desarrollaremos cada uno de estos aspectos de manera breve: I. Ausencia de un Inventario de Baldíos. La elaboración de un inventario de baldíos a nivel nacional exige la implementación de herramientas ya existentes en la Ley 160 de 1994, el Proceso de Clarificación de las Tierras desde el punto de vista de su Propiedad, Deslinde o delimitación de las tierras que pertenecen a la Nación de las de propiedad o dominio de los particulares, la reversión de baldíos adjudicados por violación de normas ambientales, cultivos ilícitos o incumplimiento de obligaciones y condiciones bajo las cuales fueron adjudicados y la recuperación de baldíos en los casos de indebida ocupación o apropiación por particulares. La diferencia fundamental que haría posible un inventario de baldíos es cambiar el esquema por demanda a un esquema por oferta, o aplicación sistemática de los procesos agrarios que permiten identificar, delimitar y recuperar baldíos a nivel nacional. Esta posibilidad debería ir acompañada de la disposición de recursos de la Nación que hagan posible la ejecución de los procesos agrarios de esta manera, pues si bien con la legislación vigente (Ley 160 de 1994 y Decreto 1465 de 2013), es posible que el INCODER inicie los procesos de oficio, los límites presupuestales y la falta de una política orientada en este sentido, se traducen en que hoy en día la mayoría de procesos de clarificación se inician a petición de parte y no conservan un orden que permita hacer un barrido a nivel nacional. De otra parte, es pertinente señalar que el desarrollo de procesos de clarificación de la propiedad de la tierra por el INCODER, debe ir acompañado también de procesos de formación y actualización de Catastro por el IGAC y su interrelación con el Registro, en este orden de ideas, sería necesario explorar la necesidad de un nuevo CONPES que involucre la ejecución de los procesos agrarios por parte del INCODER y su interrelación con Catastro y Registro. Es de anotar que la Ley 1579 de 2012, previó expresamente en sus Artículos 57 y 58, que la apertura de folios de matrícula inmobiliaria sobre baldíos de la Nación sólo podrá hacerse con el Acto Administrativo de Adjudicación debidamente ejecutoriado, y una vez abierto el folio, sólo procederá la inscripción de actos sujetos a registro con la autorización expresa del INCODER. Adicionalmente, bien vale la pena traer a colación que el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural en su Artículo 126 propone una Estrategia de Ordenamiento de la Propiedad Rural y Uso de las Tierras Rurales que pretende precisamente la ejecución ordenada de los procedimientos agrarios y la acción eficiente y articulada de las instituciones relacionadas con el sector rural “en torno a la ejecución de una política integral de tierras con el fin de proteger las reservas estratégicas ambientales contra la apropiación y ocupación ilegal; buscar el cierre de la expansión de la frontera agropecuaria; sanear y asegurar los derechos de propiedad sobre la tierra; recuperar y registrar las tierras baldías de la Nación; realizar el inventario de baldíos de la Nación; dar acceso a tierras a quienes carecen de ellas o a quienes la tienen de manera insuficiente; mejorar la distribución de la población rural en el territorio y garantizar el cumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad rural”. II. Adquisición de baldíos por mecanismos no autorizados por la Ley o en contravención a las prohibiciones legales. Tal como se expuso en precedencia, la propiedad sobre los bienes baldíos de la Nación se adquiere únicamente mediante Acto Administrativo emanado del INCODER previo cumplimiento de los requisitos que para este fin señala la Ley. Sobre este particular es pertinente señalar que el Artículo 44 de la Ley 110 de 1912, Código Fiscal Colombiano, señala que “Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado.”, en ese mismo sentido, el Artículo 61 ídem dispone que “El dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción”; reiterando la prohibición del Artículo 3 de la Ley 48 de 1882, según el cual, “Las tierras baldías se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del Código Civil”. En concordancia con los antecedentes mencionados, el Artículo 65 de la Ley 160 de 1994 previó que, “La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa” (Subrayado fuera de texto). Adicionalmente, el Inciso 9 de la Ley 160 de 1994 dispuso lo siguiente: “Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.”, Atendiendo lo anterior, es claro que en la actualidad existen títulos de propiedad que pueden adolecer de los siguientes vicios: 1) Siendo baldíos, su tradición no se originó en una adjudicación de baldíos en los términos y con el cumplimiento de las condiciones previstas en la Ley, 2) Siendo baldíos, fueron adjudicados sin que el beneficiario cumpla las condiciones previstas en la Ley, 3) Siendo legalmente adjudicado como baldío fue adquirido por un tercero persona natural o jurídica que con su adquisición consolida extensiones que exceden los límites máximos para titulación señalados por el Consejo Directivo del INCODER. En la actualidad, no existe una norma que fije de manera clara cuál debe ser la ruta a seguir en los casos mencionados, salvo en el segundo, para el que existe la revocatoria de la adjudicación de baldíos, y mucho menos una alternativa para los terceros adquirentes; aspectos estos que requieren una regulación legal expresa que podría incluirse por ejemplo en el Proyecto de Formalización de la Propiedad Rural que actualmente está en estudio y construcción del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. III. Adquisición de predios en desconocimiento de la prohibición de concentración del dominio, posesión o tenencia de más de una UAF proveniente de parcelaciones o de predios adquiridos con recursos del Subsidio Integral de Tierras. Tal como ocurre con la adquisición por terceros de predios provenientes de baldíos, también existe prohibición expresa de la concentración del dominio, posesión o tenencia de más de una UAF proveniente de parcelaciones o de predios adquiridos con recursos del Subsidio Integral de Tierras. Esta restricción está contenida en el Numeral 5 del Artículo 40 de la Ley 160 de 1994, que expresa, “En ningún caso un solo titular, por sí o interpuesta persona, podrá ejercer el dominio, posesión o tenencia a ningún título de más de una (1) Unidad Agrícola Familiar”, esta prohibición, es de carácter general, dirigida a cualquier persona, y no se restringe al término del régimen de propiedad parcelaria, tal como está prevista en el Artículo 72 ibídem para baldíos. Adicionalmente, el Artículo 25 de la Ley 160 de 1994 prevé lo siguiente: “ARTÍCULO 25. Los beneficiarios de los programas de reforma agraria deberán restituir al INCORA el subsidio, reajustado a su valor presente, en los casos en que enajene o arriende el terreno adquirido con el subsidio dentro de los doce (12) años siguientes a su otorgamiento sin la autorización expresa e indelegable de la Junta Directiva del INCORA, o si se estableciere que el predio no está siendo explotado adecuadamente por el campesino a juicio del Instituto, o se comprobare que incurrió en falsedades para acreditar los requisitos como beneficiario de la reforma agraria. La autorización para la enajenación solo podrá comprender a quienes tengan la condición de sujetos de reforma agraria y en ningún caso se permitirá el arrendamiento de la unidad agrícola familiar. (…) PARÁGRAFO. Los Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos, so pena de incurrir en causal de mala conducta sancionable con la destitución, se abstendrán de otorgar e inscribir escrituras públicas que contengan la transmisión del dominio o la posesión de predios adquiridos con subsidio en las que no se protocolice la autorización expresa y escrita del INCORA para llevar a cabo la enajenación, dentro del término previsto en este artículo. Serán absolutamente nulos los actos o contratos que se celebren en contravención a lo aquí dispuesto.” En estos casos, como en el anterior, es necesario que se cree una norma que fije la ruta a seguir para quienes realizaron la adquisición en contravención a la normatividad, así como los terceros adquirentes, estos aspectos, como se dijo, deberían abordarse en el Proyecto de Formalización de la Propiedad Rural que actualmente está en estudio y construcción del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. IV. Adquisición de predios mediante despojo. Finalmente, no se puede perder de vista que los procesos de clarificación y formalización de la propiedad deben estar articulados de cerca con los procesos adelantados por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas y en particular con el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, de que trata el Artículo 76 de la Ley 1448 de 2011; en este sentido, será necesario que la estrategia que permita realizar el inventario de baldíos de la Nación y el proceso de formalización masiva de la propiedad rural se articule y concerté con la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas y las áreas priorizadas por ésta, de tal suerte que no sea necesario reversar procesos de formalización masiva ya concluidos, con ocasión de procesos de restitución que no hayan sido identificados a tiempo por tratarse de zonas no priorizadas. Finalmente, es pertinente mencionar que como una estrategia para solucionar los problemas de adquisición de tierras señalados en los Numerales 2 y 3 del presente acápite, bien valdría la pena adoptar como alternativa una solución similar a la propuesta en el Artículo 99 de la Ley 1448 de 2011, declarado exequible mediante Sentencia C-820 de 2012 de la Corte Constitucional, que dispuso: “ARTÍCULO 99. CONTRATOS PARA EL USO DEL PREDIO RESTITUIDO. Cuando existan proyectos agroindustriales productivos en el predio objeto de restitución y con el propósito de desarrollar en forma completa el proyecto, el Magistrado que conozca del proceso podrá autorizar, mediante el trámite incidental, la celebración de contratos entre los beneficiarios de la restitución, y el opositor que estuviera desarrollando el proyecto productivo, sobre la base del reconocimiento del derecho de dominio del restituido o restituidos, y que el opositor haya probado su buena fe exenta de culpa en el proceso. Cuando no se pruebe la buena fe exenta de culpa, el Magistrado entregará el proyecto productivo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que lo explote a través de terceros y se destine el producido del proyecto a programas de reparación colectiva para víctimas en las vecindades del predio, incluyendo al beneficiario de la restitución. El Magistrado velará por la protección de los derechos de las partes y que estos obtengan una retribución económica adecuada.” En los casos señalados, podría optarse por ejemplo, por otorgar al tercero adquirente un derecho prioritario a la concesión de los predios adquiridos en contravención a las disposiciones agrarias, predios que en todo caso, serán adjudicados en propiedad a destinatarios de reforma agraria, esto es campesinos de escasos recursos que deben ser vinculados al proyecto productivo a desarrollarse en la Concesión. 2. HOMOLOGACIÓN DE MECANISMOS DE GESTIÓN DEL SUELO URBANO PARA SU USO EN EL SUELO RURAL La principal preocupación de la formulación normativa es contar con herramientas orientadas a fomentar el uso del suelo conforme a su vocación, para este propósito estimamos que la mejor estrategia es la focalización a través de mecanismos de ordenamiento del suelo rural. En este aspecto particular, la propuesta consiste en ampliar los mecanismos de gestión del suelo urbano contemplados en la Ley 388 de 1997, para que puedan ser usados para la gestión del suelo rural, usando como herramienta los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial mencionados en el Numeral 2 del Artículo 3 de la Ley 1551 de 2012, como determinantes del POT. La normativa propuesta a ser incluida en el Plan Nacional de Desarrollo, sería la siguiente: ARTÍCULO 1. Componente Rural del Plan de Ordenamiento. El Artículo 14 de la Ley 388 de 1997, quedará así: “Artículo 14. El componente rural del plan de ordenamiento territorial es un instrumento, constituido por las políticas, acciones, programas y normas para garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilización del suelo rural y las actuaciones públicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos básicos para el servicio de los pobladores rurales. Este componente deberá contener por lo menos: 1. Las políticas de mediano y corto plazo sobre ocupación del suelo en relación con los asentamientos humanos localizados en estas áreas. 2. El señalamiento de las condiciones de protección, conservación y mejoramiento de las zonas de producción agropecuaria, de plantaciones forestales comerciales, de oferta o pago de servicios ambientales o minera. 3. La delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales paisajísticos, geográficos y ambientales, incluyendo las áreas de amenazas y riesgos, o que formen parte de los sistemas de provisión de los servicios públicos domiciliarios o de disposición final de desechos sólidos o líquidos, o de áreas que formen parte de sistemas de espacio público. 4. La localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente. 5. La identificación y promoción de los centros poblados rurales y la adopción de las previsiones necesarias para orientar la ocupación de sus suelos y la adecuada dotación de infraestructura de servicios básicos y de equipamiento social, de salud y educación. 6. La determinación de los sistemas de aprovisionamiento de los servicios de agua potable y saneamiento básico de las zonas rurales a corto y mediano plazo y la localización prevista para los equipamientos de salud y educación. 7. La determinación de los sistemas de movilidad rural y su interacción con los sistemas de movilidad urbanos. 8. La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, con el propósito de crear aglomeraciones, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental, así como la previsión del espacio público necesario para mantener el medio rural. 9. La determinación de las características de las Unidades de Actuación sobre el Suelo Rural, o en su defecto el señalamiento de los criterios y procedimientos para su caracterización, delimitación e incorporación posterior. 10. La especificación, si es del caso, de la naturaleza, alcance y área de operación de los Proyectos de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial cuya promoción y ejecución se contemple a corto o mediano plazo, conjuntamente con la definición de sus directrices generales de gestión y financiamiento, así como la expedición de las autorizaciones para emprender las actividades indispensables para su concreción. 11. La adopción de directrices y parámetros para la formulación de planes parciales, incluyendo la definición de Actuaciones sobre el Suelo Rural, instrumentos de financiación y otros procedimientos aplicables en las áreas sujetas a operaciones de actuación sobre el suelo rural por medio de tales planes. 12. La definición de los instrumentos de gestión y actuación sobre el suelo rural requeridos para la administración y ejecución de las políticas y decisiones adoptadas, así como de los criterios generales para su conveniente aplicación, de acuerdo con lo que se establece en la presente Ley, incluida la adopción de los instrumentos para financiar el desarrollo rural. 13. La expedición de normas urbanísticas en los términos y según los alcances que se establecen en el artículo 15 de la Ley 388 de 1997, tal como fue modificada por la Ley 902 de 2004 para la necesarias para la ejecución y puesta en funcionamiento de las Unidades de Actuación sobre el suelo rural. 14. Las demás previsiones indicadas para el plan de ordenamiento territorial.” ARTÍCULO 2. Unidades de Actuación sobre el suelo rural. Los planes de ordenamiento territorial podrán determinar que los proyectos de desarrollo rural con enfoque territorial se realicen a través de Unidades de Actuación sobre Suelo Rural que se asimilan para todos sus efectos a las Unidades de Actuación Urbanística previstas en la Ley 388 de 1997, en particular en lo previsto en sus Artículos 8, 15, 18, 19, 36 al 49, 52, 53, 55, 56, 57, 61A, 64 al 72 y 85. Como Unidad de Actuación sobre Suelo Rural se entiende el área conformada por uno o varios inmuebles, explícitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser desarrollada mediante un Proyecto de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial de iniciativa nacional, territorial, pública o privada, con el objeto de promover el uso racional del suelo rural según su vocación, la dotación de bienes públicos en lo rural y la función social y ecológica de la propiedad. Parágrafo.1- Los propietarios de inmuebles de una Unidad de Actuación tendrán a su cargo realizar las cesiones de terreno necesarias para localización de viviendas de interés social rural orientada a la creación de aglomeraciones, las necesarias para compensaciones ambientales y zonas de cultivo de pan coger. Parágrafo 2. Para los efectos de las Actuaciones sobre Suelo Rural se entenderá que para predios susceptibles de ser desarrollados mediante un Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial que no han sido desarrollados dentro del año siguiente a su declaratoria, se aplicarán las mismas consecuencias previstas en la Ley 388 de 1997 que a predios urbanizables no urbanizados o edificables no edificados, en particular lo previsto en los Artículos 52 y 54 de la Ley 388 de 1997 –enajenación forzosa en pública subasta- Parágrafo 3. Los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial podrán comprender los siguientes tipos de programas y proyectos de ordenamiento de la propiedad rural y uso eficiente de las tierras rurales, sin limitarse a ellos, estos son: Zonas de Reserva Campesina, Concesiones para el Desarrollo Agroindustrial o de Plantaciones Forestales Comerciales, Proyectos de Adecuación de Tierras, Subsidio Integral de Tierras orientado a zonas con potencial de producción, desarrollo de clúster 17 , y programas de reajuste de tierras para erradicación de minifundios, entre otras alternativas de proyectos que deberán en todo caso estar orientadas y ajustadas a los lineamientos formulados por la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios – UPRA- y orientadas a evitar los monocultivos. Aprobación de Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial para municipios individuales. Los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque ARTÍCULO 3. Territorial propuestos por iniciativa nacional, territorial, pública o privada que involucren un único municipio serán aprobados mediante el procedimiento previsto en el Artículo 27 de la Ley 388 de 1997, tal como fue modificado por el Artículo 180 del Decreto Ley 019 de 2012. Aprobación de Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial para dos o más municipios. Los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque ARTÍCULO 4. , Territorial propuestos por iniciativa nacional, territorial, pública o privada que involucren dos o más municipios se asimilarán a los Macro proyectos de Interés Social Nacional de que trata la Ley 1469 de 2011 y serán aprobados previo concepto favorable del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante la suscripción entre los municipios vinculados, de un Contrato Plan con las entidades públicas que sumarán esfuerzos para el desarrollo del Proyecto. En todo caso, si el Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial requiere de la modificación del POT para su ejecución, tal modificación deberá ser aprobada por el Consejo Municipal o Distrital de cada uno de los entes territoriales vinculados, En esta propuesta de artículo no se incorporan las Zonas de Desarrollo Empresarial previstas en la Ley 160 de 1994, toda vez que tal como están formuladas actualmente en la citada ley, no se ajustan a los parámetros fijados en la Sentencia C-644 de 2012; por esta razón se habla de la figura de Concesiones para el Desarrollo Agroindustrial o de Plantaciones Forestales Comerciales, mecanismo que se propone en el presente documento para hacer posible el desarrollo de Clusters desde lo público – privado, pero enmarcado en los parámetros fijados por la Corte Constitucional. 17 atendiendo el procedimiento previsto para los Macro proyectos de Interés Social Nacional previsto en los Artículos 7 y 8 de la Ley 1469 de 2011, con la salvedad de que el Ministerio responsable del trámite será el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. ARTÍCULO 5. Modificación de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial. La modificación de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial será́ adoptada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, siguiendo el procedimiento previsto para su aprobación, según sea el caso; si la respectiva modificación no requiere de nuevos ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial, la modificación se adelantará siguiendo el tramite previsto para en el Artículo 7 de la Ley 1469 de 2011, con la salvedad de que el Ministerio responsable del trámite será el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Efectos de la adopción de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial. La adopción de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial ARTÍCULO 6. producirá́, de conformidad con su contenido, los siguientes efectos: 1. La prevalencia de sus normas que serán, por tanto, de obligada observancia por parte de los municipios y distritos en las posteriores revisiones y modificaciones de sus planes de ordenamiento territorial. 2. La obligatoriedad del cumplimiento de sus disposiciones por todas las personas de derecho público y privado. Para el efecto, las licencias urbanísticas para el desarrollo de los Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial se otorgaran con sujeción a las normas adoptadas en los mismos. No requerirán de planes parciales, ni ningún otro instrumento de planeamiento para su desarrollo. 3. La destinación de los predios e inmuebles incluidos en su ámbito de planificación y/o gestión a los usos y aprovechamientos que resulten aplicables en virtud de las disposiciones del Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial. ARTÍCULO 7. Motivos de Utilidad Pública e Interés Social. Constituyen motivos de utilidad pública e interés social, la adquisición y expropiación de inmuebles rurales para destinarlos a la ejecución de Programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial y programas y proyectos de ordenamiento de la propiedad rural y uso eficiente de las tierras rurales. 3. IMPUESTO A LOS DENOMINADOS LOTES DE ENGORDE Una de las posibilidades para fomentar el uso del suelo rural conforme a su vocación, es la imposición de tributos, en este sentido, si bien se examinó la posibilidad de un tributo de carácter nacional, de conformidad con lo previsto en el Artículo 317 de la Constitución Política, “sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble”, salvo en el caso de la Contribución por Valorización (“contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”) y adicionalmente, el Artículo 294 de la Carta Política establece: "ARTICULO 294. La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317."; en consecuencia, llegamos a la conclusión de que no es constitucionalmente viable imponer un impuesto adicional sobre la propiedad inmueble desde el nivel central, como tampoco disminuir o conceder exenciones, ni recargos por ejemplo, por el uso adecuado o inadecuado de la tierra. Así las cosas, como un mecanismo para limitar el uso de las tierras rurales sin atender su vocación, así como la falta de uso de las mismas, se propone ampliar el mecanismo impositivo –impuesto predial unificado-, de carácter territorial, a fin de que se grave con una tarifa de hasta el 33% aquellos predios susceptibles de ser desarrollados mediante un Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial que no han sido aprovechados atendiendo los parámetros del citado Programa, dentro del año siguiente a su declaratoria ARTÍCULO 8. La tarifa aplicable a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 9 de 1989, y a los urbanizados no edificados, así como a los predios susceptibles de ser desarrollados mediante un Programa de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial que no han sido desarrollados dentro del año siguiente a su declaratoria, podrá ser superior al límite señalado en el primer inciso del Artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, sin que excedan del 33 por mil. La misma tarifa se aplicará a los predios con vocación agraria que sean utilizados en ganadería extensiva, (En este caso, será necesario que previa concertación con la UPRA se definan los conflictos más relevantes en el uso del suelo que deban ser incorporados en esta norma, por cuanto al tratarse de un tributo, su regulación tiene reserva legal) 4. ESQUEMA DE CONCESIÓN DE TIERRAS La propuesta en este caso es construir, tomando como base la propuesta prevista en el PLTDR, un esquema de concesión de tierras para desarrollo de Clusters, que respete los parámetros fijados por la H. Corte Constitucional en la Sentencia C-644 de 2012. En este orden de ideas, los aspectos principales que deberán regir la construcción de la norma propuesta son los siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. L a herramienta consiste en la concesión de tierras fiscales a favor de un particular para el desarrollo de Proyectos de Desarrollo Agroindustrial o de Plantaciones Forestales Comerciales, por un plazo determinado, a cambio de que el particular realice inversiones en infraestructura productiva, vivienda de interés social rural, orientada al desarrollo de aglomeraciones y de bienes públicos que contribuya al desarrollo del área entregada en concesión. L os bienes fiscales entregados en concesión podrán ser bienes baldíos o bienes fiscales patrimoniales, esto es adquiridos por el Estado mediante expropiación. L os proyectos podrán ser de iniciativa nacional, territorial, pública o privada. L a concesión de tierras es uno de los programas y proyectos de ordenamiento de la propiedad rural y uso eficiente de las tierras rurales, razón por la cual su constitución puede dar lugar a la creación de una Unidad de Actuación sobre el suelo rural y la aplicación de los mecanismos de gestión del suelo previstos para aquellas. D eberá ofrecerse la posibilidad prioritaria a los propietarios de las tierras que deban hacer parte del proyecto, de participar del mismo. El Proyecto deberá involucrar a pequeños productores habitantes del área a intervenir o seleccionados por el INCODER para su reubicación en el área de concesión de tierras, estos serán a favor de quienes se adjudicarán los bienes fiscales dentro de los cinco (5) primeros años de la Concesión. L os bienes entregados en Concesión que serán adjudicados a los pequeños productores, deberán quedar sujetos a su utilización en el Proyecto de Concesión y limitada su disposición o enajenación de tal manera que no afecte el Proyecto de Concesión de Tierras. El plazo de la concesión podrá ser de treinta (30) años, prorrogables por una sola vez en diez (10) años, previos estudios técnicos y agroecológicos que así lo recomienden. 9. L os proyectos a desarrollar podrán ser de desarrollo agroindustrial o plantaciones forestales comerciales, pero no se podrán admitir proyectos de monocultivo y se deberán prever zonas para el cultivo de pan coger y las áreas necesarias para las compensaciones ambientales. 10. E s necesario prever expresamente en el Proyecto de Ley, los requisitos que deberán cumplir las empresas que solicitan el usufructo y las condiciones bajo las cuales deben explotar el inmueble. 11. D eberá prever la aplicación de cláusulas excepcionales al derecho común y la exigencia de Póliza Única de Cumplimiento a fin de garantizar que el Concesionario cumpla con sus obligaciones, así como la terminación de la Concesión si el Concesionario no ha alcanzado las condiciones mínimas de ejecución del proyecto en el segundo año de la Concesión. (Esto podría dejarse con un término como el que propongo o simplemente dejarse mediante el cumplimiento en un plazo determinado de indicadores de productividad determinados) 12. D eberá prever de un mecanismo de solución de controversias entre los campesinos asociados al Proyecto y el Concesionario. Este mecanismo deberá constar en los contratos que deberá celebrar el Concesionario con los campesinos y puede consistir en la comparecencia ante un juez de paz o un amigable componedor, figura cuya remuneración deberá ser prevista a través de una subcuenta en el Proyecto. 13. El Proyecto deberá ser ejecutado por una sociedad de objeto único y administrada a través de una fiducia que deberá ser además el centro contable y de pagos. 14. El Proyecto deberá contar con una fase de prefactibilidad en la que los campesinos de predios colindantes puedan participar en la convocatoria para hacer parte del proyecto ofreciendo su participación con mano de obra y la entrega del bien del que se es propietario, en usufructo. 15. P odría preverse que se prefiere la adjudicación de concesiones de tierras a favor de aquellos particulares que acrediten propiedad sobre un porcentaje mínimo del 30% del proyecto presentado, podría asimismo solicitarse el aporte de esas tierras. En todo caso, las tierras adquiridas en desarrollo del Proyecto, lo serán a favor del Estado y por tanto serán pasibles de adjudicación a sujetos de reforma agraria al finalizar la concesión. 16. L os proyectos deberán incorporar soluciones de vivienda de interés social rural o que faciliten el acceso a bienes y servicios públicos de los pequeños campesinos involucrados. 17. Se deberá prever que en caso de que coexista una propuesta de creación de Zonas de Reserva Campesina y una de Concesión de Tierras se preferirá la constitución de la Zona de Reserva Campesina, sin embargo, se creará una etapa dentro del Proceso de Constitución de la Zona de Reserva Campesina para que se estudie la posibilidad de la alianza con el Proyecto de Concesión como un capítulo del Proyecto de Desarrollo Sostenible de la Zona de Reserva Campesina. 5. CIERRE DE LA FRONTERA AGROPECUARIA La propuesta es la relocalización de la población ubicada más allá de la frontera agropecuaria haciendo uso de la figura de las Zonas de Reserva Campesina, pero admitiendo la constitución de estas áreas en Zonas de Amortiguación del Sistema de Parques Nacionales Naturales o Parques Naturales de carácter regional que hacen parte del Sistema de Áreas Protegidas. En este sentido se considera útil la propuesta del Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, con algunos ajustes que se resaltan; en este proyecto, además de admitir la constitución de Zonas de Reserva Campesina en las Zonas Amortiguadoras, se disminuye la restricción de adjudicación de baldíos en el radio de cinco (5) kilómetros alrededor de las zonas donde se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, por quinientos (500) metros alrededor de las zonas sobre las que se han otorgado contratos o derechos de explotación de recursos naturales no renovables. También es pertinente resaltar la importancia que se debe dar al Proyecto de Desarrollo Sostenible, que debe ser viable antes de la constitución de la Zona de Reserva Campesina y debe ajustarse a las condiciones agroecológicas en que se constituirá la Zona de Reserva Campesina, en particular cuando se trate de adjudicaciones en las Zonas Amortiguadoras de Parques Nacionales Naturales o Parques Naturales de Carácter Regional que hagan parte del Sistema de Áreas Protegidas Finalmente, es pertinente ante la alternativa de adjudicación de baldíos orientados a la reubicación productiva y al cierre de la frontera agropecuaria, reivindicar la propuesta prevista en el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural de admitir la adjudicación de baldíos mediante planes de titulación dirigida, con acompañamiento técnico y la entrega de una subsidio de proyecto productivo, esto es relevante en tanto hoy en día sólo se admite en la Ley 160 de 1994, la adjudicación de baldíos a particulares mediante ocupación previa de cinco (5) años, circunstancia que naturalmente riñe con la reubicación planificada que se hace posible al retirar las restricciones en la adjudicación de baldíos y con la idea de la recuperación de baldíos a favor de la Nación para ser adjudicados a campesinos de escasos recursos. A continuación se citan las normas propuestas por el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural en materia de Zonas de Reserva Campesina y Adjudicación de Baldíos, con los ajustes que consideramos necesarios: “CAPÍTULO II. ZONAS DE RESERVA CAMPESINA ARTÍCULO 296. Definición. Las Zonas de Reserva Campesina constituyen un mecanismo de ordenamiento productivo del territorio rural focalizado, dirigido a: (i) regular limitar y ordenar la propiedad, corregir y evitar su concentración o división antieconómica, o ambos, garantizar que el desarrollo de actividades de explotación observe preceptos ambientales que permitan su sostenibilidad (ii) diseñar e implementar concertadamente proyectos productivos sostenibles que consoliden y desarrollen la economía campesina, (iii) garantizar la presencia institucional en zonas que han expuesto a sus habitantes a condiciones de marginalidad con nula o baja presencia del Estado, (iv) garantizar la participación de las organizaciones representativas de los campesinos en las instancias de planificación y decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales. ARTÍCULO 297. Procedencia. Las zonas de reserva campesina se constituirán y delimitarán por el Consejo Directivo del INCODER en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación, adquisición, redistribución y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos rurales. Parágrafo 1. Las Zonas de Reserva Campesina podrán comprender también las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales o Parques Naturales de carácter regional que hacen parte del Sistema de Áreas Protegidas , con el propósito de desarrollar las actividades, modelos y sistemas productivos que se formulen en los planes ambientales establecidos para las zonas respectivas. En las zonas de coincidencia, estos planes deberán respetar las regulaciones establecidas para las zonas amortiguadoras. Parágrafo 2. En casos excepcionales, y con el objeto de constituir o ampliar una zona de reserva campesina, la autoridad ambiental competente, previa solicitud del INCODER, podrá autorizar la inclusión de áreas que correspondan a áreas de reserva forestal, que a la vigencia de la presente Ley se encuentre intervenida por el hombre, de conformidad con lo dispuesto sobre esta materia en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente y demás disposiciones complementarias. En todo caso, el Gobierno Nacional favorecerá las actividades tendientes a recuperar la aptitud forestal del suelo. ARTÍCULO 298. Objetivos y principios orientadores. Las zonas de reserva campesina se constituirán y delimitarán con arreglo a los siguientes objetivos y principios orientadores, encaminados a construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política: 1. El control de la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria; 2. La regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación y aprovechamiento de la propiedad y la tenencia de predios y terrenos rurales; 3. La superación de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos de orden social y económico, la preservación del orden público y el apoyo a los programas de sustitución de cultivos ilícitos: 4. La adopción de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenómenos de concentración de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, minifundio, propiedad ociosa, o cualquier forma de inequitativa composición del dominio; 5. La protección y conservación de los recursos naturales renovables y del ambiente; 6. La creación de las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía campesina, dentro de principios de competitividad, desarrollo humano sostenible, organización, autogestión comunitaria, participación y equidad; 7. El fortalecimiento de la concertación con las organizaciones representativas de los campesinos, para garantizar su participación en las instancias de planificación y decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales. 8. El apoyo de los organismos adscritos al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Sistema Nacional Ambiental y de otros organismos públicos y privados, para la formulación, financiación y ejecución de planes de desarrollo sostenible y de otras actividades, investigaciones, programas y proyectos que deban adelantarse en las zonas de reserva campesina. ARTÍCULO 299. Acción del Estado en la Zonas de Reserva Campesina. En las Zonas de Reserva Campesina la acción del Estado tendrá en cuenta, además de los anteriores principios orientadores, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción. ARTÍCULO 300. Áreas excluidas. No podrán ser incluidas dentro del área geográfica delimitada como Zona de Reserva Campesina las tierras situadas dentro de un radio de 500 metros alrededor de las zonas sobre las que se han otorgado contratos o derechos de explotación de recursos naturales no renovables. Tampoco las que estén dentro de un radio de 300 metros alrededor de las declaradas parte del Sistema de Parques Nacionales Naturales, Parques Naturales de carácter regional que hacen parte del Sistema de Áreas Protegidas, salvo que se trate de la adjudicación de baldíos en las zonas amortiguadoras de dichas áreas delimitadas por la autoridad ambiental competente. Igualmente quedan excluidas las que hayan sido objeto o estén en proceso de constitución, ampliación o saneamiento de resguardos a favor de comunidades indígenas, o adjudicadas o en proceso de adjudicación como tierras baldías de propiedad colectiva de las comunidades negras a que se refiere la Ley 70 de 1993 y los playones y sabanas comunales y las Zonas de Desarrollo Empresarial ya constituidas. (Se sugiere eliminar esta figura en tanto fue declarada inexequible por la Corte Constitucional) ARTÍCULO 301. Acción institucional. La acción institucional del Estado en Zonas de Reserva Campesina será concertada, con el fin de promover y encauzar recursos y programas que definan un propósito común de desarrollo en la región. La acción del Estado tendrá en cuenta, además de los principios orientadores contenidos en este capítulo, las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción. La acción del Estado se realizará con condiciones preferenciales en cuanto al otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos en favor de la población campesina en materia de créditos agropecuarios, capitalización rural, adecuación de tierras, desarrollo de proyectos alternativos, obras de infraestructura, modernización y el acceso ágil y eficaz a los servicios públicos rurales. Una vez delimitada la zona de reserva campesina, el INCODER deberá ejecutar prioritariamente los procesos de su competencia que permitan lograr el objetivo de ordenamiento de la propiedad rural buscado. ARTÍCULO 302. Inversión y plan de desarrollo sostenible. Los Planes y Programas especiales del Gobierno Nacional con recursos para la inversión social rural, financiarán o cofinanciarán, de acuerdo con sus competencias y con condiciones preferenciales y prioritarias, la ejecución de actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos de utilidad pública e interés social en las Zonas de Reserva Campesina. Para estos efectos se podrán suscribir convenios plan en los términos de la presente ley. En los procesos de identificación, diseño y financiación de los planes, programas y actividades que desarrollarán las entidades públicas y privadas, las comunidades campesinas intervendrán a través de las instancias de planificación y decisión regionales. Los proyectos de financiación y cofinanciación que se formulen para las Zonas de Reserva Campesina, tendrán en cuenta, además de las características agroecológicas y socioeconómicas regionales, los planes de desarrollo sostenible que se establezcan por los Consejos Municipales de Desarrollo Rural. ARTÍCULO 303. Coordinación. La coordinación de las políticas del Estado en las Zonas de Reserva Campesina, estará a cargo de los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. ARTÍCULO 304. Iniciación de la actuación administrativa. El trámite para la selección, delimitación y constitución de las zonas de reserva campesina por parte de Consejo Directivo del INCODER, se iniciará por el Instituto, de oficio o a solicitud de cualquiera de las siguientes entidades, organizaciones o autoridades: 1. Las organizaciones representativas de los intereses de los campesinos. 2. Las entidades adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Sistema Nacional Ambiental. 3. Los gobernadores departamentales y los alcaldes municipales de la respectiva región. 4. Los comités departamentales de desarrollo rural y acceso a la propiedad rural y los consejos municipales de desarrollo rural. ARTÍCULO 305. Contenido de la solicitud. La solicitud que se presente ante EL INCODER deberá contener la siguiente información: 1. La exposición de motivos que la sustenten. 2. La descripción general del área geográfica, identificada por sus linderos, características agroecológicas y socioeconómicas, problemas y posibles soluciones. 3. Los beneficios que representaría la constitución de la Zona de Reserva Campesina. 4. Los compromisos que adquiriría la entidad, comunidad u organización que presenta la solicitud, en concertación con la población campesina beneficiaria y las instituciones públicas y las organizaciones privadas correspondientes. 5. La acreditación de la viabilidad del Plan de Desarrollo Sostenible para la Zona de Reserva Campesina. Parágrafo. Luego de presentada la solicitud, de constitución de zona de reserva campesina el INCODER, a más tardar dentro de los treinta días siguientes, deberá dar inicio a la actuación administrativa, o requerir la información necesaria al peticionario que deberá aportarla dentro de los 10 días siguientes a su recibo so pena de entender desistida la solicitud. ARTÍCULO 306. Trámite. El Consejo Directivo del INCODER, regulará las actuaciones a que se sujetará la constitución de Zonas de Reserva Campesina. En todo caso, el cálculo de unidad agrícola familiar para la Zona de Reserva Campesina se realizará con sujeción al plan de desarrollo sostenible. ARTÍCULO 307. Decisión. El Acuerdo que profiera el Consejo Directivo del INCODER seleccionando y delimitando la zona de reserva campesina en un área geográfica determinada, tendrá en cuenta el plan de desarrollo sostenible que se hubiere acordado y, entre otros, los siguientes aspectos: 1. La exposición razonada de los motivos para su establecimiento y los compromisos acordados en la audiencia pública; 2. La delimitación y descripción geográfica del área respectiva; 3. Las características agroecológicas y socioeconómicas de la zona; 4. Los principales conflictos sociales y económicos que la caracterizan; 5. La viabilidad del Plan de Desarrollo Sostenible presentado y sus fuentes de recursos y compromisos adquiridos por las entidades públicas involucradas. 6. Los programas de desarrollo rural que realizarán otras entidades u organismos; 7. El estado de la tenencia de la tierra, su ocupación y aprovechamiento, así como las medidas que deban adoptarse para asegurar la realización de los principios y objetivos contenidos en la presente ley y el reglamento;. 8. El número de Unidades Agrícolas Familiares que podrán adjudicarse; 9. Las áreas máximas de propiedad privada que podrán tenerse por cualquier persona natural o jurídica o en común y proindiviso. 10. Los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos; 11. Los criterios que deberán tenerse en cuenta para el ordenamiento ambiental del territorio, según el concepto de la autoridad ambiental competente; 12. La determinación precisa de las áreas que por sus características especiales no puedan ser objeto de ocupación y explotación, y 13. Las normas básicas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales renovables en la respectiva región, bajo el criterio de desarrollo sostenible. ARTÍCULO 308. Formulación de proyectos de desarrollo sostenible. Las instituciones públicas y privadas vinculadas a las zonas de reserva campesina y las organizaciones representativas de los campesinos, formularán proyectos productivos agrosostenibles para la adecuada explotación de las zonas de reserva campesina y propiciarán su financiación, apoyo tecnológico, mercadeo y organización social. Los proyectos productivos agrícolas, pecuarios, acuícolas, plantaciones forestales comerciales, pesqueros, de ecoturismo, de etnoturismo, artesanales, de agroturismo y de oferta o pago de servicios ambientales combinarán los componentes de conservación, manejo, control y aprovechamiento de los recursos naturales, infraestructura, pan coger, producción limpia, producción orgánica, educación ambiental, comercialización y servicios, de acuerdo con los lineamientos del respectivo plan de desarrollo sostenible. Los planes, programas, proyectos y propuestas de inversión que se formulen, deberán considerar a la población campesina de escasos recursos que se encuentre asentada en la zona que hubiere sido delimitada, así como las condiciones agroecológicas del terreno, en particular cuando se trate de zonas amortiguadores de Parques Nacionales Naturales o Parques Naturales de carácter regional que hacen parte del Sistema de Áreas Protegidas. ARTÍCULO 309. Limitaciones a la Propiedad. Las condiciones de ejercicio del derecho de propiedad fijadas en el acto de constitución y delimitación de la zona de reserva campesina se mantendrán para todos los propietarios, durante su vigencia; sin perjuicio de las obligaciones previstas en el régimen de UAF para beneficiarios de programas de acceso a la propiedad de tierras rurales. Los Notarios y Registradores se abstendrán de otorgar e inscribir escrituras públicas que traspasen el dominio de predios delimitados dentro de una Zona de Reserva Campesina, sin la autorización expresa del Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER. ARTÍCULO 310. Disolución o sustracción de la zona de reserva campesina. Previo consenso de los beneficiarios habitantes de la zona de reserva campesina y por solicitud de los legitimados para iniciar el trámite de constitución, el Consejo Directivo del INCODER podrá autorizar la sustracción o disolución de una Zona de Reserva Campesina. 6. REUBICACIÓN. Una de las prioridades que orienta los mecanismos legales a implementar es la reubicación de la población ubicada en la periferia, fuera de la frontera agropecuaria, en minifundios o en baldíos inadjudicables, para este propósito deberán destinarse: el subsidio integral de tierras, los predios adquiridos o destinados al Estado en los proyectos de Concesión de Tierras, los predios que resulten del inventario de baldíos a nivel nacional y de la recuperación de los bienes baldíos indebidamente ocupados, los que sean cedidos para fines de adjudicación al INCODER por entidades de derecho público y finalmente, los que resulten de los ajustes a los límites a adjudicación de baldíos previstos en el Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural. Para estos efectos, es procedente tener en cuenta los siguientes artículos del citado proyecto, nuevamente se resaltan los ajustes que se consideran necesarios: CAPÍTULO III. REUBICACIÓN VOLUNTARIA ARTÍCULO 176. Definición y procedencia de la reubicación. Entiéndase por reubicación el reasentamiento por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER de las familias que se encuentren en las siguientes situaciones: 1) Familias que fueron beneficiarias de programas de acceso a la propiedad rural en los cuales el INCODER entregó predios, cuando los fundos no cuenten con la aptitud agrológica adecuada para adelantar programas de formalización y acceso a la propiedad rural o 2) Estén ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable preexistente o sobreviniente, o 3) Se encuentren en áreas del sistema de parques nacionales naturales y en áreas de reserva forestal, o 4) Estén ubicados en la periferia en municipios en los que se implementen programas de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial, o 5) se encuentren en Minifundios. El Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER reglamentará el procedimiento para acceder a este beneficio. La reubicación se entenderá surtida con la adjudicación directa de subsidio integral de tierras en los términos previstos en esta ley. ARTÍCULO 177. Sujeción a régimen de UAF. El beneficiario de reubicación continuará sujeto al régimen de UAF por el tiempo que reste desde el momento de la adjudicación inicial. CAPÍTULO IV. SUBSIDIO INTEGRAL DE TIERRAS ARTÍCULO 178. Subsidio Integral de Tierras. Establézcase un Subsidio Integral de Tierras, con cargo al presupuesto del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, que podrá cubrir hasta el 100% del valor de la tierra en dinero o en especie y de los requerimientos financieros para el establecimiento del proyecto productivo agrícola, pecuario, pesquero, de acuicultura, forestal, pesquero, de ecoturismo, de etnoturismo, artesanal, de agroturismo y de oferta o pago de servicios ambientales, según las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios. Este subsidio comprenderá una Unidad Agrícola Familiar (UAF) respectiva y será otorgado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER por una sola vez, con arreglo a las políticas y a los criterios de planificación, focalización, priorización, exigibilidad y calificación que, para el efecto, determine el Gobierno Nacional, mediante acto administrativo. Parágrafo 1. El Subsidio Integral de Tierras podrá cubrir hasta un (1) Salario Mínimo Mensual Legal Vigente –SMMLV- del valor de los gastos de escrituración y registro de la compraventa del predio por familia. Parágrafo 2. El Subsidio Integral de Tierras no excluye la posibilidad de ser beneficiario del subsidio de vivienda rural. CAPÍTULO V. ADJUDICACIÓN DE BIENES FISCALES PATRIMONIALES ARTÍCULO 179. Administración, adjudicación y regularización. Corresponde al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER la administración, adjudicación y regularización de la tenencia de los bienes fiscales patrimoniales en cabeza del Instituto, y se realizará de conformidad con el reglamento que para tal efecto expedirá el Consejo Directivo, con excepción de aquellos casos en los que haya ocupación previa, en los cuales se aplicará el procedimiento de adjudicación de baldíos por ocupación previa establecido en esta ley. Parágrafo. En cuanto a la adjudicación o constitución de servidumbres a favor de entidades de derecho público se seguirán las reglas aplicables para baldíos. ARTÍCULO 180. Cesión de bienes fiscales patrimoniales. Los entes territoriales y demás instituciones públicas del orden nacional, departamental o municipal, podrán ceder a título gratuito los terrenos de su propiedad que sean bienes fiscales patrimoniales que se encuentren ocupados por personas sujetos que reúnan las condiciones para ser adjudicatario de baldíos, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER, para que efectúe en ellos programas de acceso a la propiedad rural siguiendo el reglamento que para el efecto expida el Consejo Directivo del INCODER. En ningún caso procederá la cesión tratándose de bienes de uso público ni de bienes fiscales destinados a la salud y a la educación. Tampoco procederá cuando se trate de inmuebles ubicados en zonas insalubres o de riesgo para la población, de conformidad con las disposiciones locales sobre la materia. En la selección de los adjudicatarios se dará prioridad a las mujeres cabeza de familia. CAPÍTULO VI. ADJUDICACIÓN DE BALDÍOS “ARTÍCULO 208. Adjudicación de baldíos. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del INCODER, o por las entidades públicas en las que el Consejo Directivo del INCODER autorice la delegación de esta facultad. Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa. La adjudicación de baldíos por ocupación previa se hará en el marco del programa de formalización de la propiedad rural mediante la metodología de barrido de conformidad con lo establecido en esta ley. Sin perjuicio de lo anterior, podrán adjudicarse baldíos de manera individual o a solicitud de parte a quienes cumplan los requisitos establecidos para los beneficiarios de formalización y acceso a tierras, siempre que dicha solicitud se presente dentro del año siguiente a la vigencia de la presente ley. Los baldíos adjudicados se sujetarán al régimen de Unidad Agrícola Familiar. Podrá hacerse adjudicación de baldíos en las siguientes modalidades: 1. Por ocupación previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en las extensiones y condiciones que para cada zona o municipio del país señale el Consejo Directivo del INCODER. 2. Por aplicación de los planes de titulación dirigida en baldíos recuperados que fueron indebidamente ocupados, baldíos reservados, o en zonas delimitadas por el Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER. 3. Por solicitud de entidades de derecho público. 4. Por transferencia a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible de los baldíos ubicados dentro de su jurisdicción en zonas de alto riesgo no mitigable. ARTÍCULO 209. Beneficiarios de adjudicación de baldíos por ocupación previa. Serán beneficiarios de adjudicación de baldíos por ocupación previa, las personas naturales colombianas que reúnan las siguientes condiciones: 1. Poseer un patrimonio neto que no supere los Doscientos (200) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes al momento de la solicitud. 2. No haber tenido la condición de funcionarios, contratistas o miembros de las Juntas o Consejos Directivos de las entidades públicas vinculadas a programas de desarrollo rural dentro de los cinco (5) años anteriores a la fecha de la solicitud de adjudicación. 3. No ser propietario o poseedor, a cualquier título, de otros predios rurales cuya extensión sea igual o superior a la UAF. Para estos efectos, en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. 4. No haber sido adjudicatario de baldíos ni de ningún otro programa de dotación de tierras rurales dentro de los quince (15) años anteriores a la presentación de la solicitud. 5. La persona que solicite la adjudicación de un baldío deberá demostrar que tiene bajo sistemas de producción y uso sostenible de los recursos naturales renovables de forma directa, la superficie cuya adjudicación solicita, por un término no inferior a cinco (5) años. La ocupación anterior de persona distinta del peticionario, no es transferible a terceros, para los efectos contemplados en este inciso. Parágrafo. La persona natural que a pesar de cumplir las condiciones exigidas en el presente artículo no pueda ser adjudicataria del baldío que ocupa por encontrarse ubicado en una zona de alto riesgo no mitigable, tendrá prioridad para la adjudicación de predios dentro del programa de titulación dirigida de que trata el Numeral 3º del artículo anterior. ARTÍCULO 210. Beneficiarios de adjudicación de baldíos por titulación dirigida. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER podrá diseñar y ejecutar programas de titulación dirigida en baldíos recuperados que fueron indebidamente ocupados, baldíos reservados, o en zonas delimitadas por el Consejo Directivo del INCODER, prioritariamente para la población en condición de desplazamiento, reasentada de zonas de alto riesgo no mitigable y de áreas del Sistema de Parques Nacionales Naturales y Parques Naturales de carácter Regional que hagan parte del Sistema de Áreas Protegidas. Estas adjudicaciones deberán realizarse además con acompañamiento técnico y adjudicación de subsidio de proyecto productivo que consulte las condiciones agroecológicas y socioeconómicas del predio adjudicado.
