PARLAMENTO EUROPEO

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2004
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2009
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
30.9.2008
DOCUMENTO DE TRABAJO
sobre el problema de la elaboración de perfiles delictivos, en particular en función de la etnia
y la raza, en la lucha contra el terrorismo, la actuación policial, la inmigración, la política
aduanera y el control de fronteras
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Ponente: Sarah Ludford
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1. Introducción
Es un principio fundamental del Estado de Derecho que las actuaciones policiales se
fundamenten en la conducta personal de los individuos y no en su identidad. De este modo,
normalmente, las personas pueden ser individualizadas a los fines de una investigación o
verificación debido a una sospecha razonable resultante de sus propias acciones. Pero los
Estados miembros y las agencias policiales y de control fronterizo están cada vez más
interesadas en la «elaboración de perfiles delictivos» como técnica que puede ayudar en la
identificación proactiva de grupos de personas para los que se justificaría una mayor
averiguación de antecedentes o que se consideran probables perpetradores de delitos y actos
terroristas. La elaboración de perfiles delictivos se está realizando en el sistema policial y de
justicia incluyendo la detención y averiguación de antecedentes por parte de la policía y la
verificación de identidad durante controles de seguridad en aeropuertos y otros puertos de
ingreso, y en la selección de personal para vigilancia en la lucha contra el terrorismo.
Esta situación se da en un contexto en el que la inmigración europea en rápida expansión y las
bases de datos para el control fronterizo, y el creciente intercambio de información ofrecen un
nuevo recurso de información para la actuación policial y la lucha contra el terrorismo, así
como para el control de la inmigración. Una forma de elaboración de perfiles delictivos,
comúnmente llamada prospección de datos, es el uso de búsquedas automatizadas en bases de
datos según criterios seleccionados previamente que pueden incluir (sin limitarse a ellos) raza,
etnia, religión y nacionalidad de origen.
El presente informe se elabora con la convicción de que el uso de la elaboración de perfiles
delictivos y la prospección de datos justifican un debate público y parlamentario. No se ha
prestado atención suficiente al riesgo de discriminar o hacer un uso incorrecto de la
información personal sensible en la elaboración de perfiles delictivos, ni a la necesidad de que
estas acciones sean objetivas, proporcionales y necesarias, de modo que cumplan con los
criterios legales de las leyes europeas de derechos humanos y de lucha contra la
discriminación. La elaboración de un perfil delictivo puede ser implícita, por ejemplo cuando
refleja la dependencia de estereotipos en cuanto a la propensión de ciertos grupos minoritarios
a cometer delitos en las decisiones policiales, para determinar qué personas resultan
sospechosas. Se han realizado estudios para examinar la incidencia de esta relación, por
ejemplo, en el pueblo romaní. Otras formas de elaboración de perfiles delictivos son
explícitas, como cuando se utiliza un grupo de criterios específicos como base para orientar
las averiguaciones en una investigación.
Pero aún no hay mucha claridad o consenso con respecto a las prácticas que en realidad
constituyen la elaboración de perfiles delictivos, su grado de legitimidad y los resguardos
necesarios para evitar que este procedimiento resulte ilegítimo y discriminatorio.1 El
Parlamento Europeo ha manifestado repetidas veces su preocupación ante la elaboración de
perfiles delictivos, en especial con respecto a la raza, la etnia y la religión, en el marco de la
protección de datos, la cooperación para la actuación policial, el intercambio de datos e
inteligencia, la seguridad aérea y en el transporte, la gestión inmigratoria y fronteriza y el
tratamiento de las minorías. Sin embargo, no ha habido un estudio adecuado de las cuestiones
legales y de otra clase que podrían llevar a algún tipo de acuerdo en lo que respecta a la
1
Deberíamos tener en cuenta que la creación de perfiles delictivos basados en la nacionalidad puede ser un
antecedente para la creación de perfiles delictivos por etnia.
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aceptabilidad o no de algunos puntos.
2. Lograr una definición de «realización de perfiles delictivos»
Se debe acordar una definición, como pauta para la legitimidad y legalidad de las instancias
específicas de elaboración de perfiles delictivos, como base para la creación de mecanismos
de resguardo y responsabilidad.
La UE no tiene ninguna definición del concepto de elaboración de perfiles delictivos, ni étnica
ni de ningún otro tipo, como así tampoco un consenso sobre el rango de prácticas y actores
que puede incluir. La falta de claridad conceptual impide el debate. Han habido dos
aproximaciones diferentes a la definición de este concepto en el contexto europeo: una surge
de la perspectiva de la protección de los datos y la otra, de la lucha contra la discriminación.
Desde el punto de vista de la protección de datos, dos definiciones son:
«un método informatizado que, mediante la prospección en un gran banco de
datos, permita o tenga por objeto permitir clasificar a una persona en una
categoría determinada, con cierta probabilidad (y por tanto, con cierto margen de
error), a fin de tomar respecto de ella decisiones individualizadas»1
«el proceso que permite inferir un conjunto de características (relativas normalmente
al comportamiento) sobre una persona o colectivo y aplicar a continuación
a esa persona o colectivo (o a otras personas o colectivos)
un trato determinado por esas características.»2
Estas definiciones conciben la realización de perfiles delictivos como un proceso de
investigación neutral, omitiendo la consideración de las consecuencias de utilizar datos
personales sensibles y los riesgos de discriminación. Tampoco establecen que la actuación
policial sea el ámbito crítico en el que la realización de perfiles delictivos sea causal de
preocupación por su potencial impacto discriminatorio.
Otras definiciones se sustentan en puntos de vista de la lucha contra la discriminación y se
concentran en una realización de perfiles delictivos étnicos:
«El uso por parte de las fuerzas policiales, sin justificación objetiva y razonable,
de fundamentos tales como la raza, el color, el idioma, la religión, la nacionalidad
o el origen nacional o étnico, para actividades de control, vigilancia o
investigación»3
«[La realización de perfiles delictivos es] el uso de la etnia, raza, color,
nacionalidad de origen o religión, más que el comportamiento individual, como
1
Véase el estudio reciente del Consejo de Europa sobre creación de perfiles delictivos.
L.A. Bygrave, Minding the machine: Article 15 of the EC Data Protection Directive and Automated Profiling,
Computer Law & Security Report, 2001, vol. 17, pp 17-24
3
Comisión Europea contra el racismo y la intolerancia (ECRI) Recomendación de política general 11 sobre la
lucha contra el racismo y la discriminación racial en política adoptada el 29 de junio de 2007, CRI/Consejo de
Europa (2007)39, apartado 1.
2
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base para las decisiones de la actuación policial y/o de investigaciones sobre
personas que se supone están o han estado involucradas en actividades
delictivas.»1
«[La realización de perfiles delictivos en función de la etnia es] la práctica de
utilizar la "raza" o el origen étnico, religión o nacionalidad como único factor, o
como uno de varios factores, en las decisiones para la actuación policial,
sistemáticamente, ya sea que se identifique a la personas por medios automáticos
o no.»2
3. Alcance de la elaboración de perfiles delictivos: lucha contra el terrorismo, actuación
policial, inmigración, política de aduanas y control de fronteras
La elaboración de perfiles delictivos se utiliza en muchos campos diferentes de la actuación
policial y el control administrativo, desde la lucha contra el terrorismo 3 y la actuación policial
interna hasta la inmigración, la política de aduanas y el control de fronteras. Las líneas que
separan estos campos se han vuelto cada vez más borrosas. ya que la información recogida en
un sector se comparte con los otros, porque las agencias responden a presiones que las obligan
a aumentar el intercambio de inteligencia según el principio de disponibilidad, y porque se
realizan mayores esfuerzos para promover la cooperación y las operaciones conjuntas. Las
bases de datos de la UE tal como el Sistema de Información sobre Visados («Visa Information
System», VIS) 4, el Sistema de Información de Schengen (SIS I y SIS II) y Eurodac son
consideradas un recurso para la cooperación con la justicia penal según lo indican las
propuestas para otorgar acceso a las actuaciones policiales a estas bases de datos y para crear
vínculos operativos entre VIS, SIS II y Eurodac.
La propuesta de la Comisión de crear un sistema europeo de registro de nombres de los pasajeros
(PNR)5 prevé la recolección de los datos personales de los pasajeros que viajan por la UE. La
propuesta es «comparar los datos de los pasajeros del PNR con una combinación de
características y patrones de comportamiento para crear una evaluación de riesgos». Si bien la
Comisión no ha aceptado el rótulo de «elaboración de perfiles delictivos» para esta actividad,
el sentido común sugiere que debe adecuarse a cualquier definición razonable. Un pasajero
que encaje dentro de una evaluación de riesgos determinada podrá ser considerado como
pasajero de alto riesgo, y estar sujeto a acciones posteriores.
La Comunicación de la Comisión sobre la creación de un sistema de entrada-salida6 prevé la
posibilidad de que los cuerpos de seguridad locales puedan utilizar información, incluidos los
datos biométricos recogidos de los viajeros que ingresan o salen de la zona Schengen, en sus
1
Presentación de Rebekah Delsol, del Open Society Institute a la Mesa redonda del LIBE: «Liberty and Security
in Integrated Management of EU Border», Bruselas, 30 de junio de 2008.
2
De Schutter, Oliver and Ringelheim, Julie (2008), «Ethnic Profiling: A Rising Challenge for European Human
Rights Law» Modern Law Review, 71(3):358-384.
3
Decisión 2005/671/JAI del Consejo relativa al intercambio de información e inteligencia entre Estados miembro,
Decisión marco 2006/960/JAI del Consejo sobre la simplificación del intercambio de información e inteligencia
entre los servicios de seguridad de los Estados miembros de la Unión Europea, en particular con respecto a
delitos graves incluidos los actos de terrorismo.
4
DO L 218 de 13.8.2008, p. 60 y p. 129.
5
COM(2007) 654.
6
Preparación de los próximos pasos en la gestión de fronteras en la Unión Europea COM(2008) 69, 13.02.08.
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controles internos no fronterizos de identidad. Probablemente, las decisiones tomadas con el
uso de estas bases de datos pueden utilizar perfiles basados en datos personales, incluidos los
datos sensibles. El Sistema Electrónico de autorización de viaje (ESTA) se «ocupará de los
ciudadanos de países que no requieren visa [y] permitirá a las autoridades nacionales realizar
una evaluación individual de cada pasajero antes de que se embarque en una aeronave con
destino a Europa». Sin embargo, el proceso de verificación para establecer si una persona es
un viajero de buena fe y bajo riego o si es una amenaza para la seguridad y el orden público
queda en manos de los Estados miembro de acuerdo a criterios no definidos. Probablemente
prepararán perfiles de gestión de riesgos como base para tomar sus decisiones.
Resulta alarmante que estas propuestas se estén moviendo con gran rapidez cuando existe una
grave falta de información con respecto a las prácticas de elaboración de perfiles delictivos en
las fronteras; existen muy pocos estudios. Esto refleja, en parte, los desafíos específicos de la
definición y monitoreo de la elaboración de perfiles delictivos en el caso de las decisiones
sobre política inmigratoria, que, por definición, se basan en primer lugar en la nacionalidad y
el estado del visado de la persona que desea cruzar la frontera.1 Los estudios también se ven
frenados por la renuencia de los cuerpos de seguridad a compartir pautas investigativas e
información sobre prácticas específicas que utilizan criterios sensibles.
Existe, además, un claro potencial de falta de responsabilidad cuando se crean bases de datos
tales como el PNR de la UE y el esquema Entrada-salida a escala de la UE pero se dejan los
criterios de análisis de riesgo a voluntad de los estados miembro. ¿La UE tiene competencia
para garantizar que se implementen los resguardos adecuados?
4. Determinar la legitimidad de la creación de perfiles delictivos
La creación de perfiles delictivos puede ser indiscutidamente legítima, por ejemplo en el
desarrollo de perfiles para respaldar investigaciones penales, tal como los «perfiles de
sospechosos», que describen a una persona o personas en particular, buscadas por un delito
específico, en cierto momento y en un determinado lugar. Estos perfiles también pueden
pertenecer a grupos con un vínculo demostrado con la etnia o nacionalidad de grupos o
bandas criminales, y este vínculo se fundamenta en inteligencia concreta, específica y
actualizada.2 En estos casos, el uso de factores étnicos u otros factores personales como
identificadores son una herramienta de actuación policial legítima.
Pero la elaboración de perfiles delictivos en sus diversas maneras puede atentar contra un
rango de derechos incluidos en el Convenio Europeo de Derechos Humanos, entre los que
están el derecho a la privacidad, la libertad de movimiento y religión y la no discriminación.
El artículo 14 prohíbe la discriminación en el goce de los derechos protegidos por la
Convención. De acuerdo a esta norma, si dos personas en condiciones similares reciben trato
diferente en ausencia de un objetivo y una justificación razonable, una de ellas ha sido objeto
de discriminación ilegítima.3 La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
ha establecido que en los casos en que la condición racial sea el fundamento exclusivo de una
1
Informe escrito del Open Society Institute a la Mesa Redonda del LIBE: «Liberty and Security in Integrated
Management of EU Border», Bruselas, 30 de junio 2008, p. 4.
2
Informe escrito del Open Society Institute presentado en la Mesa Redonda del LIBE: «Liberty and Security in
Integrated Management of EU Border», Bruselas, 30 de junio de 2008, p. 2
3
Timishev c. Russia, demandas 55762/00, 55974/00, ECtHR 13.12.2005.
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acción policial, asciende a la categoría de discriminación prohibida. Las prácticas de
elaboración de perfiles delictivos en función de la etnia deben superar tres pruebas de
escrutinio si están destinadas a justificar una diferencia legítima en el tratamiento que no sea
considerada discriminación: eficacia, proporcionalidad y necesidad.
La Directiva 2000/43/CE, Directiva de igualdad racial, establece en el Derecho de la UE el
principio de igualdad en el trato de las personas independientemente de su origen racial o
étnico.1 Se aplica con respecto al acceso al suministro de bienes y servicios2. Su preámbulo
dice que la discriminación puede poner en peligro la consecución del objetivo de la UE de
desarrollarse como un área de libertad, seguridad y justicia3, haciendo que algunas personas
reclamen que las actuaciones policiales constituyan «un bien y un servicio público», que, por
lo tanto, debe estar dentro del alcance de la Directiva. Esta referencia puede, en efecto, sugerir
que la aplicación de la directiva de igualdad racial a las actividades de actuación policial no
está excluida.
Aún si se aceptara esta aplicabilidad a las actuaciones policiales, el artículo 3(2) crea una
importante excepción a la protección ofrecida por la Directiva de igualdad racial al permitir
trato diferencial según la nacionalidad. Mientras que las decisiones de inmigración deben
tomarse según la nacionalidad, esta amplia exclusión de la discriminación por nacionalidad
deja un vacío importante en términos de protección, y puede «enmascarar» formas de
discriminación basadas en el origen racial o étnico como diferencias supuestamente legítimas
basadas en la nacionalidad. Por ejemplo, los responsables del control inmigratorio pueden
detener a las personas con «aspecto de extranjero», lo que en la práctica generalmente
significa apariencia diferente a la de una persona europea de raza blanca. En una sociedad
cada vez más multiétnica, esta práctica impone una carga injusta para los cuerpos de
seguridad o de control en lo que respecta a los grupos minoritarios.
5. Cuestiones referidas a la protección de datos
El artículo 15 (1) de la Directiva 95/46/CE sobre protección de datos otorga a las personas el
derecho a no verse sometidas «a una decisión con efectos jurídicos sobre ellas o que les afecte
de manera significativa, que se base únicamente en un tratamiento automatizado de datos
destinado a evaluar determinados aspectos de su personalidad.»
Se sugiere que la elaboración de perfiles delictivos que simplemente seleccionan personas
para controles posteriores, sin causar en sí misma efectos adversos o jurídicos para ellas, no
1
DO L 180 de 19.7.2000, p. 22.
DO L 180 de 19.7.2000, artículo 3, apartado 1, letra h).
3
El párrafo 9 del preámbulo dice: «La discriminación basada en el origen racial o étnico puede poner en peligro
la consecución de los objetivos del Tratado CE, en particular la consecución de un alto nivel de empleo y de
protección social, la elevación del nivel y la calidad de vida, la cohesión económica y social
y la solidaridad, y también puede hipotecar el objetivo de desarrollar la Unión Europea como un espacio de
libertad, seguridad y justicia.» Sin embargo, la Directiva 2000/78/CE del Consejo relativa al establecimiento de
un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (Directiva de igualdad en el empleo)
indica en su artículo 2(5): «La presente Directiva se entenderá sin perjuicio de las medidas establecidas en la
legislación nacional que, en una sociedad democrática, son necesarias para la seguridad pública, la defensa del
orden y la prevención de infracciones penales, la protección de la salud y la protección de los derechos y
libertades de los ciudadanos.»
2
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puede ser perjudicial para sus intereses. De este modo, la propuesta de la Comisión para un
esquema de PNR de la UE especifica que debe haber un paso posterior, supuestamente la
evaluación de un funcionario de la relevancia de la identificación basándose en la evaluación
de riesgos/creación del perfil delictivo, antes de llevar a cabo la actuación policial:
«Ni las Unidades de Información sobre Pasajeros ni las autoridades competentes de los
Estados miembros adoptarán medidas represivas únicamente en razón del tratamiento
automatizado de datos PNR ni en razón del origen racial o étnico, las creencias religiosas o
filosóficas, las opiniones políticas o la orientación sexual del pasajero.»
Sin embargo, el artículo 8 de la propuesta de decisión marco del «tercer pilar» sobre la
protección de datos en el marco de la cooperación policial y judicial en materia penal aliviana
este resguardo estableciendo que puede tomarse una decisión adversa basada en la
prospección de datos o elaboración de perfiles delictivos únicamente, siempre que exista
algún tipo de protección legal para la persona involucrada:
Una decisión con efectos jurídicos adversos para el sujeto o que le afecte gravemente y se
base únicamente en un tratamiento automatizado de datos destinado a evaluar determinados
aspectos de su personalidad, será permitida únicamente cuando los intereses legítimos del
sujeto estén protegidos por el derecho.
Sin embargo, teniendo en cuenta que no hay normas o criterios específicos para esas medidas,
el valor de esta disposición parecer ser bastante bajo.
La creación explícita y sistemática de perfiles delictivos suscita cuestiones importantes con
respecto a la protección de datos personales, en especial los datos personales sensibles que
están sujetos a una mayor protección. La prospección de datos se basa en un grupo de
criterios, a menudo se realiza a gran escala y frecuentemente incluye aspectos de datos
personales sensibles tal como la etnia, la nacionalidad de origen, la religión u otra
información que represente datos sensibles (por ejemplo la elección de comidas en los vuelos
puede identificar a las personas que solicitan comidas halal como supuestos musulmanes).
Cuando se identifica a las personas mediante un proceso basado en la elaboración de perfiles
delictivos, se los identifica como sospechosos según criterios que ellos no pueden cambiar. En
efecto, esto resulta similar a una inversión de la presunción de inocencia, y apunta a la
necesidad de contar con resguardos fuertes para proteger los datos personales, en especial los
datos personales sensibles, y restringir la potencialidad que ofrece de cometer un abuso en la
actuación policial.
El Supervisor Europeo de Protección de Datos Peter Hustinx ha dejado en claro su opinión de
que la propuesta de decisión marco relativa a la protección de datos en actuaciones policiales
y justicia penal «debilita perceptiblemente» el nivel de protección de los datos personales de
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los ciudadanos europeos».1 A diferencia de la Directiva 95/46, la propuesta más reciente en la
que el Consejo logró acuerdo político ya no cubre el procesamiento doméstico, y por lo tanto
no se aplicaría a las actuaciones policiales internas.
Otros resguardos necesarios en el uso de los datos personales por parte de los cuerpos de
seguridad incluyen2:





Adecuación y eficacia: para que las prácticas específicas de elaboración de perfiles
delictivos que involucran el tratamiento de datos sean consideradas adecuadas o
eficaces, el perfil debe fundamentarse en un vínculo objetivo estadísticamente
relevante entre el criterio utilizado en el perfil (etnia, edad, sexo, nacionalidad, etc.) y
el fenómeno que desea tratar (delitos, inmigración ilegal, terrorismo, fraude en
seguros, etc.).3
Proporcionalidad: el uso de los datos y el alcance de este uso deben ser proporcionales
al objetivo de la actuación policial que se llevará a cabo mediante su uso.
Exactitud: debe haber mecanismos que permitan verificar la exactitud y confiabilidad
de todos los datos personales ingresados.
Límites de tiempo: la inclusión de una persona en la base de datos debe volver a
evaluarse con regularidad, así como también los criterios y lógica que subyacen a
dicha inclusión. Si existen motivos válidos, la información debe borrarse. Ni la raza, ni
el grupo étnico ni la religión son motivos válidos para incluir en ausencia de otros
hechos materiales.
Reparación: teniendo en cuenta las posibles consecuencias para las personas, la
reparación debe ser eficaz y accesible.
6. Debate y recomendaciones
El ponente espera que estos pensamientos estimulen el debate con respecto a la legitimidad y
legalidad de la elaboración de perfiles delictivos, y presentará sus recomendaciones a partir de
las discusiones con la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior y las
contribuciones de las partes interesadas.
1
Tercer dictamen del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre la propuesta de Decisión Marco del
Consejo relativa a la protección de datos personales tratados en el marco de la cooperación policial y judicial en
materia penal, 27.08.2007.
2
Contribución de Peter Hustinx, Supervisor Europeo de Protección de Datos, a la Mesa Redonda de la LIBE:
«Liberty and Security in Integrated Management of EU Border», Bruselas, 30 de junio 2008.
3
Véase también Red de la Unión Europea de expertos independientes en derechos fundamentales, CFR-CDF.
Primer informe mayo 2003.
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