Estadísticas Vitales

1
E
E stadísticas Vitales
El presente informe pretende evaluar la situación de las estadísticas
vitales en el Uruguay. Incluye para ello información básica acerca del
cometido, importancia y uso de los registros y estadísticas vitales; la
presentación de los instrumentos; los mecanismos de relevamiento de
la información; la evaluación de su funcionamiento; y algunas
recomendaciones sobre las líneas a desarrollar para su mejoramiento
acorde a las premisas básicas recomendadas internacionalmente.
Se agradece la entusiasta colaboración de todos los entrevistados, de
los asistentes al “Taller de Productores y Usuarios de Información de
Estadísticas Vitales” organizado en el marco de este proyecto, así
como de los consultores que tuvieron a cargo el estudio en
profundidad del tema (cuyo documento se adjunta en este trabajo1).
1
“El sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su
mejoramiento” (Cabella, W. , Peri, A., 2005)
2
Índice
I.
DELIMITACIÓN DEL ÁREA ......................................................................3
El sistema de estadística vitales ................................................................................................................... 3
Uso de los registros y las estadísticas vitales .............................................................................................. 5
- Uso de los registros ...................................................................................................................................... 5
- Usos de las estadísticas vitales ..................................................................................................................... 5
II.
FUENTES E INSTRUMENTOS PARA EL RELEVAMIENTO DE LAS
ESTADÍSTICAS VITALES ...................................................................................8
Fuentes y organismos intervinientes para la información sobre nacimientos y defunciones................. 8
- El circuito de la información para la generación de las estadísticas vitales de nacimientos/defunciones .... 9
-El circuito de la información para la generación de las estadísticas vitales de Matrimonios y
Divorcios...................................................................................................................................................... 11
III.
EVALUACIÓN .......................................................................................13
Los problemas de cobertura ...................................................................................................................... 13
Calidad y pertinencia de la información relevada................................................................................... 16
Oportunidad y disponibilidad ....................................................................................................................... 19
Inconvenientes institucionales que afectan la eficiencia del sistema............................................................ 23
IV
RECOMENDACIONES ..............................................................................26
Sobre la coordinación general ................................................................................................................... 26
En atención a los problemas de cobertura: .............................................................................................. 28
En atención a los problemas de oportunidad de la información ............................................................ 29
En atención a los problemas de calidad de la información ..................................................................... 31
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................35
3
I.
Delimitación del área
El sistema de estadística vitales
El sistema de estadísticas vitales es el encargado del recuento de los hechos vitales, es decir
hechos ocurridos en la vida de la población: los nacimientos, defunciones, matrimonios y
divorcios.
Este sistema se basa principalmente en el sistema de Registro Civil que es el instrumento a cargo
del Estado utilizado para documentar y dar legalidad de los sucesos vitales a través de actas o
partidas individualizadas. Las Estadísticas Vitales son productos que se obtienen de la
información agregada y procesada con fines estadísticos de los registros individuales.
De acuerdo a las Naciones Unidas un sistema de Registro Civil se define como el registro
continuo, permanente, obligatorio y universal de los hechos vitales en la población (entre otros el
nacimiento vivo, la muerte, la muerte fetal, el matrimonio y el divorcio) y sus características,
según lo estipulado en un decreto o una reglamentación en conformidad con los requisitos legales
de un país. Este registro se lleva a cabo principalmente para establecer los documentos legales
proporcionados por la ley pero constituyen una fuente principal de las estadísticas vitales. La
cobertura completa, la exactitud y la oportunidad del registro civil son esenciales para disponer de
estadísticas vitales de calidad. Un sistema de registro civil se refiere a todos los entornos
institucionales, legales, técnicos necesarios para realizar las funciones de registro civil de una
manera técnica, sólida, coordinada y estandarizada en todo el país, teniendo en cuenta las
circunstancias culturales y sociales particulares al país.
Son características fundamentales de los registros vitales: i) La universalidad: Todo individuo
está en la obligación de registrar los hechos vitales; ii) el Auspicio oficial: El Estado debe velar
por crear las condiciones necesarias para que los individuos puedan registrar estos eventos en
forma simple; iii) Continuidad: El registro de los hechos vitales se produce en forma continua y
permanente iv) Instantaneidad: Los sucesos son registrados a medida que van sucediendo
quedando constancia del lugar y del momento de ocurrencia.
Un sistema de estadísticas vitales incluye la presencia del sistema de registro civil y es definido
como el proceso total de: (a) recopilación de la información — mediante el registro civil o la
enumeración — sobre la frecuencia de eventos vitales específicos y definidos, así como las
características pertinentes de los eventos mismos y de la persona o personas que los viven, (b) la
elaboración, procesamiento, análisis, evaluación, presentación y difusión de estos datos en forma
estadística. La fuente principal es el registro civil, complementado por los datos del censo de
población, las encuestas muestrales y los registros administrativos 2.
2
Fuente: United Nations. Statistics Division. Vital Statistics
4
Las unidades de observación son los hechos vitales son los que refieren a altas y bajas
demográficas (nacimientos y defunciones3) así como del estado civil de las personas
(matrimonios y divorcios).
En el documento “Principios y Recomendaciones para un sistema de Estadísticas Vitales” 2/
desde Naciones Unidas se sugiere la adopción del siguiente marco conceptual a los efectos de
permitir la comparación de la información a nivel internacional.
Nacimiento (nacido vivo)
Es la expulsión o extracción completa del cuerpo de la madre prescindiendo de la duración del embarazo, de un
producto de la concepción que, después de tal separación, respire o manifieste cualquier otro signo de vida, tal como
el latido del corazón, pulsaciones del cordón umbilical, o movimiento efectivo de músculos voluntarios, haya o no
haya sido cortado el cordón umbilical y esté o no unida la placenta; cada producto de tal alumbramiento se considera
nacido vivo. (1)
Defunción
Es la desaparición permanente de todo signo de vida, cualquiera que sea el tiempo transcurrido desde el nacimiento
con vida (cesación post-natal de las funciones vitales sin posibilidad de resucitar). Por tanto, esta definición excluye
las defunciones fetales.
Muerte fetal
Es la muerte ocurrida con anterioridad a la expulsión o extracción del cuerpo de la madre de un producto de la
concepción cualquiera que haya sido la duración del embarazo. La defunción se señala por el hecho de que, después
de tal separación, el feto no respira ni muestra cualquier otro signo de vida, como el latido del corazón, la pulsación
del cordón umbilical o el movimiento efectivo de músculos voluntarios. Existen tres clases principales “Defunción
fetal precoz: ocurrida a menos de 20 semanas completas de gestación; Defunción fetal intermedia: ocurrida pasadas
las 20 semanas completas de gestación y sin llegar a las 28; Defunción fetal tardía: ocurrida a las 28 semanas o mas
completas de gestación.
Matrimonio
Es el acto, ceremonia o procedimiento por el cual se constituye la relación de marido y mujer. La legalidad de la unión
puede establecerse por medios civiles, religiosos o de otra clase reconocidos por las leyes de cada país.
Divorcio
Es la disolución jurídica definitiva de un matrimonio, es decir, la separación del marido y de la mujer que confiere a
las partes el derecho de contraer nuevas nupcias según disposiciones civiles, religiosas o de otra clase de acuerdo con
las leyes de cada país.4
3
Las muertes fetales son registradas en forma diferenciada pues su recuento contribuya al conocimiento de
aspectos sanitarios de la población.
4
Recomendaciones de Naciones Unidas sugieren tabular la información por lugar de residencia: para nacimientos y
muerte fetal por lugar de residencia habitual de la madre; en defunciones por residencia del difunto; para matrimonios
y divorcios por residencia habitual del esposo (a) o divorciante respectivamente. Además de la residencia habitual se
tiene la información por el lugar de ocurrencia del hecho y por el lugar de registro.
Lugar de residencia Es la localización geográfica o dirección donde reside habitualmente la persona de que se trate.
Este no necesita ser el mismo lugar en que aquella persona se encontraba en el momento en que ocurrió el hecho o su
residencia legal. A los efectos de la tabulación, el lugar de residencia debe determinarse de la siguiente manera:
- para nacidos vivos: lugar de residencia de la madre en el momento del alumbramiento del nacido vivo;
- para defunciones de menores de un año: lugar de residencia de la madre en el momento de la muerte del niño (o la
del
niño
si
la
madre
ha
muerto)
y
- para defunciones: lugar de residencia del fallecido al morir. (1)
Lugar de ocurrencia Es la localidad u otro lugar geográfico donde ha ocurrido el nacimiento, la defunción, la
defunción fetal, etc. (1)
5
Uso de los registros y las estadísticas vitales
Los usos y la utilidad de la información que emerge de los sistemas de registro civil están de
acuerdo a su carácter de registro individual o de información agregada.
- Uso de los registros
Si se considera a nivel individual las actas o partidas de nacimiento del registro civil cumplen la
función de ser una prueba legal de la identidad y el estado civil de la persona: Incluido el nombre,
la edad, los padres, el lugar de nacimiento, la nacionalidad y la legitimidad. De este registro
dependen una serie de derechos de las personas, los que dependen de su edad, su nacionalidad o
ciudadanía o de sus antecesores a los fines de los derechos de herencia. Las actas de defunción
dan una prueba legal de utilidad para los derechos de herencia de bienes, los beneficios de los
seguros y el derecho legal de un cónyuge para volver a contraer matrimonio. Las actas de
matrimonio y de divorcio son esenciales para determinar por ejemplo los derechos a exenciones
impositivas, los de herencia, pensión por alimentos y el derecho a contraer matrimonio
nuevamente.
Las actas que documentan los sucesos vitales tienen numerosos fines administrativos y oficiales.
Las partidas de nacimiento facilitan las actividades de salud pública, como la atenci6n postnatal
de la madre y el niño, la inmunización de los recién nacidos y de los niños y los programas de
alimentación de los lactantes. Las actas de defunción también se utilizan para identificar
enfermedades infecciosas específicas que deben ser seguidas por los servicios de salud pública, y
con frecuencia se utilizan para eliminar a las personas fallecidas de los padrones de votantes
registrados, para los registros de casos de enfermedad, los registros impositivos, los archivos de
servicio militar, etc. Las actas de matrimonio y de divorcio se utilizan para proteger los derechos
de las familias y de los hijos y tambi6n para modificar o aclarar registros en el caso de programas
en los cuales el estado civil es condición para la participación.
Las actas relativas al estado civil tienen además algunas aplicaciones científicas. Pueden
utilizarse para proporcionar datos documentados, como el peso al nacer o el período de gestación,
para estudios longitudinales de cohortes de recién nacidos o pueden indicar casos de personas que
fallecen por enfermedades específicas para realizar investigaciones retrospectivas de los hábitos
de salud con anterioridad a la defunción.
- Usos de las estadísticas vitales
La agregación de la información que se extrae de los documentos individuales del registro civil
produce un conjunto de datos resumidos o estadísticas vitales. Los datos son esenciales para
medir los niveles y las tendencias del tamaño de la población, su estructura y distribución
geográfica. Junto con los datos de los censos peri6dicos, las proyecciones demográficas 5 que se
basan en esas estadísticas son un componente esencial del procedimiento de planificación para el
desarrollo económico y social.
5
Es la información básica para actualizar las estimaciones de datos en períodos intercensales.
6
Los recuentos de nacimientos y defunciones constituyen elementos básicos para determinar los
niveles de fecundidad y mortalidad y su efecto en el crecimiento de la población. Los
matrimonios y los divorcios suministran información sobre la formación de nuevas familias, la
edad al matrimonio y duración del mismo y por otro lado la disolución de este vínculo
constituyen además aspectos que se relacionan con la fecundidad de una población.
Con el desarrollo de los sistemas de registro y de estadísticas vitales se ha generado un creciente
interés en aumentar el caudal de información relevada por los registros con el objetivo de facilitar
el análisis, la interpretación de los datos y la utilidad social de las estadísticas generadas.
En muchos países, los documentos del registro civil ya no se consideran descripciones sencillas
de sucesos vitales únicamente destinadas a conocer "quién", "dónde” y "cuándo". Se ha
transformado en práctica habitual incluir datos relacionados con la salud a las partidas de
nacimiento o a los informes estadísticos adicionales que se completan junto con estas actas.
Dichos datos incluyen típicamente el peso al nacer, el período de gestación, la edad de los
padres, las malformaciones congénitas observadas al nacer, etc. De modo similar, en las actas de
defunción, ya no solo se registra el deceso de una persona, sino que también desean conocer la
enfermedad o lesión que provocó la muerte o información sobre factores de riesgos para la salud
o los modos de vida, como tabaquismo u obesidad, que pueden haber causado el fallecimiento o
contribuido a producirlo
Por tanto otras finalidades o utilidades que son ahora reconocidas y relevantes son las
aplicaciones científicas que se nutren de esta información asociada a los hechos vitales. Las
aplicaciones de las estadísticas vitales para investigaciones médicas y de salud pública son de
suma importancia. Las tendencias de la mortalidad por edad, sexo y causa de la defunción son
indicadores fundamentales de la salud y de la enfermedad en una población. La información
acerca de la repercusión relativa de determinadas enfermedades sobre la mortalidad puede servir
para establecer prioridades en cuanto a la prevención, el tratamiento o la investigación sobre esas
condiciones. Los datos acerca de los nacimientos vivos, la mortalidad fetal y de recién nacidos
son esenciales para programas de atención, prenatal y postnatal de las mujeres y para la
supervivencia y el crecimiento de los recién nacidos.
Oros usos comunes de las estadísticas vitales refieren a la planificación administrativa en otras
esferas, como la vivienda, la educación, los seguros y la seguridad social. Con frecuencia los
datos de las estadísticas vitales también se toman en cuenta en la planificación de la producción
bienes de consumo y de la prestación de servicios.
A su vez a nivel internacional las estadísticas vitales proporcionan instrumentos que permitan
evaluar diferencias entre países y regiones del mundo. También permiten conocer y prever las
modificaciones de muchas características demográficas que son atribuibles a cambios de la
situación social, económica y política.
La información emergente del registro d estos eventos se transforma entonces en básica no solo
para la comprensión de la dinámica poblacional, su composición, estructura y tendencias sino que
a su vez la relación de los mismos con otras variables de base como edad, sexo, nivel educativo,
estado civil, ocupación, etc contribuyen a la caracterización y contextualización de estos
fenómenos lo que resulta de suma utilidad en la identificación de población objetivo, para la
planificación e intervención social a través de políticas públicas o políticas de población aplicadas
al desarrollo económico y social. Lo mismo ocurre con las estadísticas de matrimonios y
divorcios desde la cuales además de la contabilización de los sucesos, es posible estudiar y
conocer el volumen, la duración del matrimonio, las edades al casarse /divorciarse, la escolaridad,
7
condición de actividad y ocupación de los contrayentes y divorciados, etc y obtener de allí
elementos de diagnóstico y conocimiento de utilidad en el diseño de políticas sociales.
Las estadísticas vitales constituyen parte de la demanda informativa a diferentes niveles, desde
tanto desde los organismos internacionales, gobiernos nacionales y subnacionales, de
investigadores y personal especializado de instituciones académicas, como del público en general,
puesto que son un insumo importante para el estudio, planeación y evaluación de acciones en
materia de bienestar de la población.
8
II.
Fuentes e instrumentos para el relevamiento de las estadísticas vitales
Las dependencias orgánicas involucradas y responsables del funcionamiento del sistema de
recolección de información relevante para la confección de las estadísticas vitales son el
Ministerio de Educación y Cultura (Registro de Estado Civil), el Ministerio de Salud Pública y el
Poder Judicial.
El proceso de relevamiento de la información que a la postre permite confeccionar las estadísticas
vitales es un proceso continuo y permanente de registro de los hechos vitales captados en actas o
certificados6. Las estadísticas vitales tienen como insumo los registros administrativos de los
hechos captados en actas o certificados.
Fuentes y organismos intervinientes para la información sobre nacimientos y defunciones
Los 2 organismos claves para el relevamiento y la circulación de la información son:
- El Departamento Servicio de Información Poblacional (DSIP) del Ministerio de Salud Pública.
- La Dirección general de Registro de Estado Civil del Ministerio de Educación y Cultura.
6
Las actas del registro civil son documentos jurídicos que tienen como finalidad probar la autenticidad del
hecho que se registra.
9
- El circuito de la información para la generación de las estadísticas vitales de
nacimientos/defunciones
La información que se maneja en estas dos instituciones es de naturaleza diferente. Por un lado
están los certificados médicos (nacimiento, defunción, defunción peri natal) que se reparten desde
el Ministerio de Salud Pública. Y por otro lado los registros jurídicos (partidas de nacimiento y
defunción) que se reparten desde el Registro Civil a todas sus oficinas.
1 Las libretas de certificados (médicos) se imprimen y reparten a todo el país desde el MSP.
2 La circulación de los certificados de nacimiento/defunción es la siguiente: Una vez producido
el hecho vital el certificado llega a las oficinas de Registro Civil (oficinas en hospitales o en
juzgados de paz interior- ver registro) a través de las personas, familiares o de las empresas
funerarias.
Los certificados de nacimiento y defunción, emitidos por el MSP son un requisito para inscribir
estos eventos en las Oficinas del Registro de Estado Civil y es a partir de este proceso
administrativo que se obtiene la información para la construcción de las estadísticas vitales.
10
Las oficinas del registro las ingresan en los libros (partidas) y allí se genera el registro jurídico del
hecho.
Procesamiento de la información en el Registro Civil
El procedimiento de captación por parte del registro civil se inicia cuando ocurre alguno de los
hechos vitales o civiles.
Momento de la ocurrencia según hecho:
Nacimientos: Cuando los padres acuden a tramitar el acta de nacimiento del hijo.
Defunciones: Cuando se realiza el certificado de defunción y se tramita la partida
correspondiente en el Registro civil. O la defunción es captada por la autoridad
pública en caso de muertes accidentales o violentas.
Muertes fetales: Se captan a través de los certificados levantados en los hospitales.
Matrimonios: Cuando se realiza un matrimonio civil
Divorcios Judiciales: Se captan al ingresar los expedientes de divorcio tramitados en
los juzgados
En las oficinas del registro civil a partir de la información
recogida en los certificados médicos se establece un registro
jurídico del hecho vital y se ingresa la información en los
libros de registro (partidas de nacimiento o defunción).
Los registros jurídicos se levantan por duplicado.
La información se cubre desde el 1 de enero al 31 de diciembre
y se remiten a la Dirección, donde se encuadernan los librillos.
Se almacena una copia y se envía la otra a la Intendencia
departamental correspondiente.
Se trata de un procedimiento totalmente manual. Recientemente algunos campos de información
contenidos en las partidas son ingresados en medios electrónicos (subconjunto de variables)
constituyendo una base de datos que podría oficiar de índice de las actas y partidas7.
7
En 2002 se inició el almacenamiento electrónico de la información. El servicio pudo comprar equipos de
informática con el apoyo del CEPRE (centro para reforma estado) y el Programa de Infancia y Familia.
Como parte del proceso de recuperación de información anterior se hicieron convenios con aquellas
instituciones del Estado que ya tenían almacenados datos provenientes de la partida en formato electrónico.
De la Corte Electoral se obtuvieron los registros electrónicos de los mayores de 18 años. Del Ministerio del
Interior, Dirección Nacional de Identificación Civil, se obtuvieron los registros ingresados al tramitar la
cedula. Como contraparte del intercambio la DGREC les envía a estos organismos las defunciones
(necesarias para actualizar las bases electorales y civiles).
11
3 Mensualmente el registro remite los certificados recogidos de todo el país a la unidad del MSP
(tanto nacimientos como defunciones)
Dado que la modalidad consiste en recopilar todos los certificados del mes y enviar el sobre al
MSP se produce un retraso natural de un mes.
Procesamiento de los datos en el Servicio de Información Poblacional del MSP
El primer paso una vez recibidos los certificados desde el registro civil es el chequeo de faltantes.
Se revisa la numeración de los certificados recibidos8 (con el registro del envío) con el objetivo
de ver si hay faltantes o certificados anulados. En una primera instancia se hace la codificación
administrativa. Luego se hace la codificación de causas de muerte según la Clasificación
Internacional de Enfermedades (CIE10). Finalmente se hace un procedimiento de control de
calidad (en la propia unidad de procesamiento del MSP se reconoce como un poco exhaustivo y
se reconoce la necesidad de fortalecerlo)
Ingreso de la información en formato electrónico
El ingreso se realiza a través de software propio. El programa de ingresos no tiene muchos
chequeos de errores.
No toda la información que contiene el certificado es ingresada en la base de datos. Algunos
campos porque no se usan (por ejemplo no se ingresan las direcciones) y otros porque tienen
errores9.
Una vez ingresada la información de todo el año comienza la etapa de procesamiento. Para ello se
utiliza un software específico de alto costo.
El programa genera “cubos” acumulativos para todos los años (se hace desde 1996 en adelante).
A partir de allí se generan los listados de errores. Se corrige la base de datos original y luego se
tiene que volver a cargar el cubo.
Cuando se da por buena la base se la envía al INE
-El circuito de la información para la generación de las estadísticas vitales de Matrimonios
y Divorcios
Desde la promulgación de la Ley Orgánica del Registro de Estado Civil del 11 de julio de 1879 se
recoge información relativa a los matrimonios en forma de registros administrativos continuos.
El acta de matrimonio queda constituida simultáneamente con la realización de la unión civil y la
información ya queda asentada en los libros de registro.
8
Se controla que el número de acta sea consecutivo para cada certificado (nacimientos, defunciones) según
la fuente que remite la información (detección de actas canceladas, omitidas, faltantes o duplicadas).
9
Se solicitó un listado de los campos no ingresados y sus razones, que se encuentra en proceso de
elaboración por parte del Servicio de Información Poblacional del MSP
12
La información sobre el volumen es obtenida por el INE a partir del total de uniones registradas
en el año. El procesamiento con fines estadísticos de la información sobre características de los
contrayentes y del matrimonio es realizado por el INE a través de una muestra del 25% de las
actas de matrimonio de la Dirección General del Registro de Estado Civil 10.
El divorcio es la disolución jurídica definitiva de un matrimonio. A diferencia de los matrimonios
que se registran directamente en la órbita del registro civil, el proceso de divorcio involucra a los
juzgados de familia11 en la órbita del Poder Judicial. Cuando se dicta la sentencia definitiva, el
Poder Judicial elabora un oficio de divorcio que contiene la referencia al matrimonio que ha sido
disuelto. La información disponible en el registro civil proviene de los oficios que los jueces
letrados de todo el país envían al Registro Civil con el objeto de efectuar la marginación 12 de las
actas de matrimonio correspondientes (artículo 193 del código civil).
Estos oficios que no tienen un objetivo estadístico, contienen información muy restringida e
incluso en muchos casos no sistemática.
La información que se puede obtener con fines estadísticos es:
- Fecha del matrimonio que se disuelve.
- Lugar de ocurrencia del matrimonio que se disuelve.
- Fecha de la sentencia de divorcio
- Departamento de la sentencia de divorcio.
La información sobre causalidad de los divorcios posee una gran cantidad de “sin dato” que
invalida su presentación con fines estadísticos.
10
11
Desde 1975 el INE publica anualmente los datos sobre matrimonios.
En Montevideo existen 28 juzgados de familia. En el interior sólo existen juzgados de familia en algunas
ciudades, en aquellas localidades donde no existen, las demandas de divorcio se presentan ante los juzgados
letrados.
12
Los marginales son las anotaciones que se hacen al costado del documento original donde figuran las
rectificaciones. Ej: cambio de nombre en una partida de nacimiento (ver anexo, “Márgenes en los
documentos del registro civil”). En las partidas del registro civil los hechos civiles registrados son de 4
tipos: -Nacimiento -Defunción .Matrimonios (el divorcio es considerado una rectificación en la partida de
matrimonio, por lo tanto se anota como un marginal al casamiento) -Registro de extranjeros
13
III.
Evaluación
De acuerdo a las recomendaciones internacionales sobre sistemas de Registro Civil y Estadísticas
Vitales13, un sistema eficiente debe registrar los hechos vitales (nacimientos, defunciones fetales,
matrimonios, divorcios, defunciones y otros hechos relativos al estado marital y civil de las
personas) generando información oportuna, completa y precisa, de modo que garantice su
disponibilidad y publicación por lo menos con periodicidad trimestral y anual. Por tanto la
cobertura, calidad (precisión), oportunidad y disponibilidad son los parámetros principales
para evaluar el sistema de estadísticas vitales (sev).
Los problemas de cobertura
Si bien Uruguay posee un alto nivel de los registros vitales no se han realizado estudios que
aseguren que los registros sean completos. Hay conciencia de que se está produciendo omisión
principalmente en el registro de nacimientos pero no se ha evaluado la dimensión de la misma, y
poco se ha hecho para eliminar este fenómeno.
El subregistro en los nacimientos tiene como causas principales: i) las que provienen de los
nacimientos ocurridos fuera de instituciones de salud. ii) la inexistencia de una normativa que
obligue a la madre a inscribir a su hijo en el Registro Civil antes del retiro del recinto
hospitalario. Aún cuando la madre tenga a su hijo en un hospital donde hay establecidas oficinas
del Registro Civil (por ejemplo en el Pereira Rossell, Hospital de Clínicas, Militar, Policial, etc.)
no hay una normativa que impida que las madres puedan irse de alta sin realizar la inscripción1.
La partida o acta de nacimiento, emanada del registro civil, es el único documento que asegura al
niño “un nombre y una nacionalidad”, y es un derecho básico del niño, incluido en la
“Convención de los Derechos del Niño” (1990), firmada y ratificada por 193 países.
Dado el valor otorgado jurídicamente al acta de nacimiento, la detección de problemas de
cobertura crecientes, colocan al Uruguay en un proceso de involución en este tema. Es por tanto
necesario realizar todos los esfuerzos necesarios para revertir esta situación, dado que además la
falta de cobertura no está aleatoriamente distribuida, sino probablemente concentrada en los
estratos más pobres y culturalmente más carentes de la sociedad. Asegurar los derechos básicos
de los niños que nacen en estos sectores poblacionales, es planteado por algunos de los
especialistas consultados en el marco de este proyecto, no sólo una obligación nacional, sino
hasta ética.
En Montevideo existen instituciones públicas donde se utiliza el procedimiento de la inscripción
de oficio cuando la madre se retira del hospital sin realizar la inscripción. Esta modalidad no
opera en las instituciones privadas ni en el interior del país donde la madre se retira con el
certificado de nacido vivo y queda únicamente en sus manos la responsabilidad de realizar o no la
inscripción en las oficinas del registro (o Juzgados de paz en el interior). Resulta evidente que las
diferentes estrategias de registro que operan en las instituciones hospitalarias (publicas, privadas,
13
Conclusiones y recomendaciones elevadas al cierre del Programa Latinoamericano de Entrenamiento
sobre Sistemas de Registro Civil y Estadísticas Vitales. Santiago, 6-10 noviembre 2000
14
de Montevideo, del interior) son de por sí una causa probable de deficiencia en la integralidad de
los registros.
El cálculo de la integralidad o cobertura del sistema basado en el entrecruzamiento con los
registros hospitalarios ha demostrado ser útil en varias experiencias internacionales. En Uruguay
los registros realizados por el sistema de información perinatal 14 (SIP), o por los programas
nacionales de inmunización podrían colaborar con estos fines. A modo de ejemplo los indicios
que se tienen de los registros del TSH (test de detección precoz del hipotiroidismo) darían cuenta
de un subregistro del orden del 4%.
Si bien algunos registros omitidos en general son recuperados ya que los niños son inscriptos más
adelante cuando aparece la necesidad de regularizar la documentación del niño, ello conduce a
inscripciones tardías15. Debe destacarse que muchas veces esta regularización ni siquiera es
llevada adelante por los familiares del niño sino que, sobre todo en las familias muy humildes, la
misma ocurre a través de instituciones asistenciales. Por ejemplo el plan CAIF requiere que el
niño tenga cédula de identidad para poder ser beneficiario, por lo que ocurre que dicha institución
termina realizando la inscripción de los niños.
Las inscripciones tardías no son remitidas al MSP en las entregas mensuales de certificados. En
las inscripciones tardías el certificado de nacimiento queda adjunto al expediente, de esos
certificados de nacimientos se tendría que recibir una fotocopia para ser ingresada en el MSP,
para que no se pierdan. Ocasionalmente estas se han recogido al final del año. El MSP no ajusta
los datos según las inscripciones tardías. Las mismas no son consideradas para corregir la
cantidad de nacimientos del año correspondiente. El efecto de las inscripciones tardías entre otras
es por ejemplo el aumento de las tasas de mortalidad infantil (aumenta la relación niños fallecidos
/nacimientos).
14
En el taller de productores y usuarios de estadística vitales realizado en el marco de este estudio se
discutió profundamente acerca de la posibilidad de considerar que el carnet que registra la atención prenatal
de las embarazada en el marco del Sistema de Información Perinatal pudiera oficiar de certificado de
nacimiento (ya que ese hecho vital queda registrado en por el sistema). Quedó claro que los fines del SIP,
responden a una lógica asistencial y tiene un valor determinado en función de la información médica que
posee y la forma en que esta fue obtenida (ya que salvo excepciones, la información no surge de una
averiguación retrospectiva sino que viene relevada del las consultas médicas de control prenatal). La
instancia del nacimiento queda registrada en el SIP y es ese aspecto el que puede contribuir al
mejoramiento de la cobertura de los nacimientos y de permitir una evaluación de la cobertura.
Lo que puede hacer es agregar velocidad al proceso simplemente haciendo que quien tiene que conducir el
proceso de certificación disponga de esa información como una información en duplicación y para
verificación, o sea que podría haber un certificado de nacimiento electrónico que surgiera en la maternidad
sin la validez de la certificación por los mecanismos legales que tiene su norma pero que es un proceso
transversal, es decir este individuo está aquí, nació aquí, de estos padres. La certificación legal es
competencia de la institución que tiene ese mandato, en cambio el sector salud tiene el mandato de atender
bien, tiene un mandato asistencial no registral.
15
El plazo para inscribir nacimientos es de 10 días hábiles un procedimiento que se llama de inscripción
tardía, que se hace así venga el día 11; es un expediente que se genera con la declaración de quien inicia la
inscripción, el certificado de nacido vivo que da el hospital, o en su defecto el certificado médico que
acredite la edad biológica, luego lleva algunos otros requisitos (documentos que recogen, interrogatorio
que hacen a la persona los oficiales de estado civil), se da vista fiscal y finalmente se aprueba la inscripción
con el mecanismo de inscripción tardío.
15
El volumen anual de solicitudes de registro tardío podría ser un indicador a partir del cual estimar
la omisión de los registros anuales. Sin embargo el INE ha dejado de publicar dicha información
debido a descoordinaciones institucionales 16. Esto produce que queden nacimientos que a los
efectos de las estadísticas no son contabilizados en ningún año.
La ausencia de evaluaciones específicas que permitan para conocer la magnitud de la omisión en
el registro de nacimientos 17 acarrea problemas importantes para la precisión de la información
demográfica obtenida de los hechos vitales . La cantidad de nacimientos anuales es un insumo
demográfico básico, particularmente para las proyecciones de población y para el cálculo de la
tasa de mortalidad infantil. La inexactitud sobre la magnitud de la omisión del registro de los
nacimientos tiene por tanto importantes consecuencias. A título de ejemplo, un simple aumento
de la cobertura provocaría de por sí una disminución de la tasa de mortalidad infantil (ya que
aumenta el denominador de la tasa donde esta el total de nacimientos) sin que en realidad se
produzca un descenso real del fenómeno.
En síntesis, puede afirmarse que si bien el nivel de cobertura en el registro de los nacimientos es
muy alto, no existen mecanismos establecidos para detectar la magnitud de posibles omisiones
que afecten al sistema. Dicha situación provoca preocupantes consecuencias en los indicadores
demográficos que dependen de dicha información.
En el caso de las defunciones el sistema se supone completo o muy cerca de ello. Esta situación
es comprensible ya que es necesario el certificado de defunción para poder llevar adelante un
entierro y no es practica habitual en el país la existencia de entierros clandestinos.
Sin embargo existe distinto nivel de cobertura de la información en mortalidad cuando se trata de
mortalidad perinatal e infantil. Se han encontrado problemas de cobertura de las defunciones
fetales de baja edad gestacional. Dicho subregistro se reduce a medida que avanza la edad. El
problema que se da mas frecuentemente es el subregistro en los límites de la viabilidad fetal. Se
aduce que este problema responde a un tema de capacitación “el obstetra muchas veces decide
declarar nacido muerto a un niño que nació y vivió algunas horas y que eventualmente era una
muerte evitable”. El impacto de estas subdeclaraciones reduce las tasas de mortalidad sin
embargo, a medida que se produce un descenso de la mortalidad infantil el peso de estas muertes
16
“Y nosotros (INE) esa tarea la hacíamos en el Registro Civil, yendo año por año a revisar a mano todos
los libros y fijándonos si las inscripciones tardías eran del año, si eran del año nosotros a mano
completábamos un certificado y lo incorporábamos. En una administración nos prohibieron mirar los libros,
no nos dejaron entrar más al Registro Civil y nosotros no contamos con esos 1200 o 1300 nacimientos que
corresponden al año”
17
“Otra modalidad estándar de evaluar el grado de cobertura de los nacimientos es utilizando
información censal. El año en que se realiza el censo es posible comparar, realizando algunos ajustes
demográficos, el número de niños menores empadronados con cero años con el número de nacidos vivos
registrados ese año. Si el número de empadronados es mayor que el de nacidos vivos, ello constituye una
señal de que es posible que el registro no sea completo. Sin embargo, es sabido que en los censos suelen
estar omitidos los bebes, de modo que es necesario contar con una evaluación post-censal confiable para
determinar la magnitud del error en el empadronamiento de los menores de un año. Obteniendo un factor
de corrección es posible corregir la cohorte y determinar con mayor grado de certeza si existe omisión en el
registro de nacimientos. Dado que en 1996 no se realizó evaluación post-censal y que no han sido
divulgados los resultados de la evaluación realizada sobre el recuento censal de 2004, no se cuentan con las
fuentes alternativas tradicionales para realizar la evaluación de la cobertura de nacimientos” (Cabella, Peri,
2005).
16
es mayor y debe ser registrado (“Hay que fomentar la capacitación e impulsar que cualquier feto
que muestre signos de vida, es un nacido vivo y hay que registrarlo y hay que tomarse el trabajo
después de hacer el certificado de defunción”).
El registro de los matrimonios es completo, ya que todo acto matrimonial para poseer valor
jurídico debe ser realizado por un funcionario del registro civil. Por lo tanto la cobertura total esta
garantizada ya que el suceso (matrimonio) se consagra en el momento que es registrado por el
Registro Civil.
En cambio el registro de los divorcios tiene una lógica más compleja. La consagración legal del
divorcio se produce cuando se dicta la sentencia judicial, pero el oficio de divorcio que deben
remitir el poder judicial a la oficina del registro civil puede sufrir demoras e incluso nunca
llegar18. A ciencia cierta no se tiene actualmente una evaluación para la determinación de la
omisión en el registro oficial de los divorcios19
Calidad y pertinencia de la información relevada
La evaluación de la calidad de la información hace referencia concretamente a la evaluación de la
precisión y validez de los instrumentos para la obtención de dato.
Es opinión de muchos usuarios especializados e incluso de los propios productores de
información que existen preguntas de los certificados que no resultan bien relevadas. En lo que
respecta a la información sobre nacimientos y defunciones, en el propio Departamento de
Información Poblacional se estima necesario un estudio del formulario para ajustar las preguntas
de manera de mejorar el relevamiento del dato.
Desde el punto de vista de algunos de los usuarios especializados de las estadísticas vitales
consultados en esta investigación, las actas de defunción y nacimiento provenientes del MSP son
solo “ritos administrativos”, ay que no tienen personal adecuadamente capacitado para la tarea,
no se supervisan y no se “cuida” el procedimiento al recoger los datos.
Se llega a extremos de dejar de lado (no ingresar en soportes informáticos) ciertas preguntas por
su cuestionada validez. Este tipo de situaciones son claramente muestras de ineficiencia, ya que
significa realizar la operación de relevamiento paro luego desechar el producto por su mala
calidad.
Asimismo resulta de consenso tanto para usuarios, como para productores (sea el MSP o el
Registro Civil) que el nivel de desagregación territorial de la información (sección judicial) atenta
18
El envío de los oficios queda en manos de los abogados, que a veces los llevan en persona, otras veces
por correo y podría ocurrir que quedan mucho tiempo demorados en un cajón .
19
El informe (Cabella, Peri, 2005) adjuntado a este trabajo sugiere a partir de fuentes alternativas que la
contabilización no es completa, al menos en lo que respecta a los divorcios de Montevideo. “La Oficina
Distribuidora de Turnos de Montevideo lleva estadísticas de las demandas judiciales presentadas en el
departamento, a partir de las cuales es posible obtener el número de demandas anuales de divorcio. Bajo él
supuesto que todas las demandas terminen en una sentencia y que el flujo de sentencias es relativamente
estable, el registro civil debería recibir al cabo del año un número de sentencias similar al número de las
demandas iniciadas”. En dicho informe se presenta un cuadro donde surgen inconsistencias importantes
entre demandas y divorcios registrados. sugiriendo un sub-registro de divorcios cercano al 30% respecto de
la información que el INE obtuvo del Registro Civil
17
contra la comparabilidad y el cruce de la información de estadísticas vitales con información
socioeconómica de otro origen.
Específicamente en los certificados de defunción una problemática que merece especial atención
refiere a la calidad en la certificación médica de las causas del deceso. En el taller de usuarios y
productores de estadística vitales se hizo mención a la necesidad de retomar prácticas
verificatorias que el país supo realizar y en las cuales fue pionero. La práctica de en enviar
consultas a los médicos certificantes, en caso de certificados incompletos o dudosos se dejó de
hacer.
A todo ello se suma la escasa preparación técnica específica con que cuenta el personal de la
salud para el registro de la información solicitada en el certificado. ”Los médicos en este país
estamos mal informados respecto de cómo debe ser llenado el certificado de defunción, eso es
obvio, si uno analiza la mortalidad de este país, los errores en el llenado de los certificados son
grandes. Muchas veces la información se rescata de todas maneras pero ‘a pesar’ de la redacción
que el médico le dio”. La estrategia de realizar consultas ex-post con los médicos certificadores
en caso de que surjan dudas en los certificados ha sido una práctica compensatoria de estas
carencias pero en el contexto actual no son viables en un contexto donde los certificados son
ingresados con más de un año después de producido el hecho. Procedimientos de este tipo
requieren una mayor sincronía con los tiempos de ingresos de la información ya que es inviable
que los médicos sean consultados sobre la historia clínica de un difunto tanto tiempo después para
aclarar la certificación. La lentitud de los procesos no solo atenta contra la oportunidad de la
información que además opera en contra de la viabilidad de estrategias de control de calidad y
por tanto en contra de la misma calidad final de las estadísticas 20.
Por otro lado también existen carencias a la hora del ingreso de esta información a la base de
datos y de procesamiento. Ante la ausencia de protocolos afinados comprensibles tanto por
médicos como por el personal que recibe la información para ingresar , se requiere apoyo hacia
estos funcionarios para la correcta adjudicación y codificación en variables que implican
conocimientos específicos del área de la medicina. La situación en ese aspecto es muy pobre
“…..hay un funcionario (que sabe algo porque es casi médico) que apoya el ingreso pues los
estadísticos no saben mucho..”
Mas allá de esta particularidad, en la órbita del manejo de la información de los nacimientos y las
defunciones se observa una gran carencia de recursos humanos capacitados para los procesos de
ingreso, procesamiento y análisis de la información.
En cuanto a la calidad de la información sobre matrimonios y divorcios el primer gran
impedimento surge del hecho de que no están digitalizados los registros. Si bien la cobertura no
es afectada por este hecho, si esta afectada la posibilidad de procesamiento de información que
pretenda conocer algo mas que el volumen de sucesos registrados. El procesamiento con fines
estadísticos de la información sobre las característica de los contrayentes y del matrimonio debe
realizarse como se dijo a partir de un muestreo de las actas de matrimonio de la Dirección
General del Registro de Estado Civil.
La información sobre divorcios disponible en el Registro Civil proveniente de los oficios de
divorcio que los jueces letrados de todo el país envían al Registro Civil (con el objeto de efectuar
20
Excepcionalmente han sido realizados estudios comparativos entre certificados e historias clínicas a los
efectos de cotejar la información sobre causas de muerte. Prácticas periódicas en este sentido, basadas en
muestras, serían altamente recomendables para controlar y mejorar la calidad de las certificaciones.
18
la marginación 21 de las actas de matrimonio correspondientes) no tiene un objetivo estadístico y
contienen información no sistemática.
La calidad de la información relevada en estas actas es realmente insuficiente. Una vez más “La
información de ocupación que aparece en los certificados, no resiste ningún tipo de análisis
riguroso, por lo que en el estado actual, es imposible por ejemplo conocer la prevalencia del
matrimonio entre distintos sectores sociales. A esta situación se suma la carencia de información
sobre educación alcanzada por cada uno de los contrayentes. No cabe duda, que en términos de
análisis social, la educación se ha revelado como una de las variables más importantes para
predecir comportamientos y dada su alta correlación con la posición social que ocupa un
individuo, se la ha utilizado con frecuencia como Proxy de nivel socioeconómico”.
El registro de los divorcios como notaciones marginales en las actas de matrimonio ha fortalecido
la calidad de determinado tipo de indicadores en particular aquellos que lo vinculan a la unión:
“particularmente la desagregación de los divorcios por duración del matrimonio ha permitido la
elaboración de indicadores bastante refinados”. En otros aspectos la información registrada tiene
grandes carencias, como por ejemplo, la información sobre causalidad de los divorcios donde la
gran cantidad de “sin dato” invalida su presentación con fines estadísticos. Además se entiende
que “la información estadística no ha acompañado los requerimientos de información que surgen
a partir del gran aumento registrado a partir de 1985. Existe información relevada en los oficios
que no explotada por las estadísticas pues no es ingresada en los registros y cuyo análisis sería de
gran utilidad para el análisis socio-demográfico del divorcio” (Cabella, Peri, 2005).
Para el tratamiento de la información referente a matrimonios y divorcios se ha sugerido la
incorporación de formularios estadísticos de matrimonios y divorcios 22 que suministre
información básica confiable sobre los sucesos y que así puedan ser procesados estadísticamente.
Estas iniciativas de instauración de los formularios estadísticos no se han implementado.
A modo de síntesis puede indicarse que las carencias en la calidad de la información relevada en
los certificados y actas de nacimiento, defunción, matrimonio y divorcio se concentran en
problemas de falta de protocolos que permitan la comprensión de la temática por parte tanto de
los certificadores como de los codificadores. En particular estas carencias se dan en la temática
médica y en las dimensiones involucradas en la determinación de los contextos socioeconómicos
dela población afectada en los sucesos vitales (en particular la dimensión educativa y
ocupacional).
Dichas carencias obedecen a mala formulación de las preguntas (la información está mal
relevada) o sencillamente no se completa en el formulario. Esta información tampoco es
ingresada en las bases de datos digitales y en los casos en que esto sí sucede no se utilizan los
codificadores estándar que permitan la comparabilidad con otras fuentes de información.
21
Los marginales son las anotaciones que se hacen al costado del documento original donde figuran las
rectificaciones. Ej: cambio de nombre en una partida de nacimiento (ver anexo, “Márgenes en los
documentos del registro civil”). En las partidas del registro civil los hechos civiles registrados son de 4
tipos: -Nacimiento -Defunción -Matrimonios (el divorcio es considerado una rectificación en la partida de
matrimonio, por lo tanto se anota como un marginal al casamiento) -Registro de extranjeros
22
Seminario Estadístico Nacional, 1991.
19
En el trabajo desarrollado por Cabella y Peri (2005), que se adjunta en este informe, se aborda un
análisis especifico sobre las preguntas mal formuladas y las dimensiones ausentes en la
información relevada por los certificados.
Oportunidad y disponibilidad
La falta de oportunidad en los datos de estadísticas vitales es una carencia endémica. Hay serios
problemas con la periodicidad de reportes “se ha perdido la práctica de registrar año a año y con
la información anual realizar evaluaciones a ver como nos fue en el año….. vale la pena ver los
registros de principios de siglo para ver cómo eran…, y ver que operaba esa idea de terminar el
año y ver cómo nos fue, ya hora simplemente lo perdimos, en realidad porque los registros están
desfasados, … porque institucionalmente tenemos problema para cerrar el año, yo diría tanto en
nacimientos como en defunciones como en varias otras cosas y como también en los otros dos
registros (matrimonios y divorcios) que también tenemos en consideración” 23. En la actualidad
existe más de un año de retraso entre el relevamiento y la confección y divulgación de las
estadísticas vitales anuales.
El retraso en la producción de la información estadística de nacimientos y defunciones esta
asociada a la insuficiencia de la unidad estadística encargada del tema dentro del Ministerio de
Salud Pública (DSIP 24).
La recepción de los certificados provenientes de la oficina del Registro Civil se produce
regularmente mes a mes, pero el volumen de las tareas desborda los recursos de la unidad. A su
vez la escasez de recursos humanos25 y materiales ha producido un deterioro progresivo en el
desarrollo de las tareas de recolección, crítica, ingreso y procesamiento de la información que
agrega problemas de calidad a los problemas de oportunidad. Se entiende que esta crítica
situación responde a la falta de voluntad política para la jerarquización orgánica y adecuación
presupuestal para el desarrollo eficiente de dichas tareas.
La unidad de cierta manera opera bajo la lógica de remitir la información “cuando esté
lista...cuando se pueda” , independientemente de los plazos requeridos por las necesidades del
INE 26.
Existen experiencias de impulsos puntuales a ciertas tareas, como la contratación de digitadores
con apoyo externo (UNFPA) para ingresar las estadísticas atrasadas de años pasados. Pero la
situación general es que la unidad se ve sobrepasada. Con la finalización de dicho apoyo externo
la tarea se encuentra estancada nuevamente. Se reconoce la debilidad en las tareas de crítica de la
23
24
25
Taller de usuarios y productores de estadística vitales, abril 2005
Departamento Servicio de Información Poblacional
El DSIP cuenta con 3 digitadores funcionarios de planta. El promedio de formularios ingresados por el personal de
planta no supera los 100 formularios al día. Durante 2004 se contó con apoyo económico del PNUD que financió la
contratación de 5 digitadores profesionales para poner al día la información atrasada (existía un vacío de información
del año 1998). El promedio per cápita de ingreso de superó los 300 formularios por día. La dirección del servicio
estima que con 2 digitadores profesionales de este nivel se podrían realizar los ingresos mes a mes y estar al día con la
información relevada.
26
En varios Anuarios del INE se han repetido los cuadros de las estadísticas vitales de un año a otro debido a las
demoras en el procesamiento de la información.
20
información, el abandono de las repreguntas a los médicos certificadores, y la insuficiencia de los
controles de validez y consistencia de la información en su procesamiento informático. Se
constata además la escasez de recursos humanos calificados para desarrollar dichos
procesamientos y ausencia de apoyo en materia de software 27.
“La escasez creciente de recursos humanos y materiales ha producido el deterioro progresivo de
las actividades de procesamiento y divulgación en la oficina central responsable de los sistemas
estadísticos de nacimientos”. “confiabilidad desconocida por ausencia general (salvo puntuales
excepciones) de procedimientos de control de calidad en la generación y procesamiento de la
información”. Ambas ideas son tomadas textualmente del diagnóstico desarrollado en el III
Seminario Estadístico Nacional (1991) lamentablemente su validez sigue siendo incuestionable, y
dada la inexistencia de iniciativas para atender esta situación el deterioro probablemente es aún
mayor.
En cuanto a las Estadísticas de Matrimonios y Divorcios, un gran cuello de botella para disponer
de la información en forma oportuna es la falta de soportes informáticos en la tarea de registro.
En 2002 se inició el almacenamiento electrónico de cierta la información 28, pero no toda la
información es digitalizada 29. Existe un proyecto con financiamiento disponible para establecer
una red informática para el ingreso en tiempo real de los registros pero su implementación se vio
demorada por desencuentros con el funcionariado. No es menor señalar que el bajo nivel de
calificación educativa y técnica del funcionariado del registro civil 30 es sin duda un obstáculo al
mejoramiento de la eficiencia de la tarea.
La disponibilidad de la información procesada sobre las estadísticas vitales en el Uruguay remite
básicamente a las publicaciones del INE (anuario estadístico). En ese sentido si bien es
importante reconocer que las facilidades de Internet han mejorado el acceso a un conjunto de
27
La información se procesa en un software adquirido a muy alto costo cuyo servicio de asistencia técnica fue
suspendido por ausencia de presupuesto.
28
El servicio pudo comprar equipos de informática con el apoyo del CEPRE (centro para reforma estado) y
el Programa de Infancia y Familia. Como parte del proceso de recuperación de información anterior se
hicieron convenios con aquellas instituciones del Estado que ya tenían almacenados datos provenientes de
la partida en formato electrónico. De la Corte Electoral se obtuvieron los registros electrónicos de los
mayores de 18 años. Del Ministerio del Interior, Dirección Nacional de Identificación Civil, se obtuvieron
los registros ingresados al tramitar la cedula. Como contraparte del intercambio la DGREC les envía a estos
organismos las defunciones (necesarias para actualizar las bases electorales y civiles). Con la información
obtenida se confeccionó un índice (5 millones de registros al 2005) con alguno de los campos de
información registrada en la partida (nombre, apellido, etc. 28). Esto facilita la ubicación y el acceso al
documento en los anaqueles del registro sin necesidad de pasar por el fichero de tarjetas.
29
Es importante hacer hincapié en la vinculación con la “oportunidad” que tienen las propuestas de
cambios en el funcionamiento del registro. Esta evaluación fue iniciada con autoridades del RC de la
administración anterior y una de las principales conclusiones que se podía recoger a partir de las entrevistas
realizadas era el peso inercial de los procesos y la gran dificultad de la autoridad para imponer cambios que
involucren al funcionariado. En varias ocasiones estas dificultades obstaculizaron intentos modernizadores
(solicitud de partidas en web, red informática a nivel nacional). Los avances mencionados por parte de las
autoridades del RC en el taller de discusión abren expectativas acerca que puedan ser destrabados varios
de esos planes interrumpidos.
30
Varios entrevistados coincidieron en señalar que dentro de las oficinas públicas el Registro Civil se
destaca por la alta proporción de funcionarios de muy bajo nivel educativo y técnico.
21
información básica, el acceso a otro tipo de tabulados o el reprocesamiento de microdatos es
prácticamente imposible. Sigue estando pendiente para investigadores y técnicos la posibilidad
contar con las bases de datos de los sucesos vitales para análisis e investigación.
Según los principios y recomendaciones internacionales para los sistemas de estadísticas vitales,
“debe resguardarse la confidencialidad de la información personal que contienen, pero en forma
que concuerde con el uso de esos datos para fines administrativos y estadísticos, y los informes
estadísticos de los hechos inscriptos deben estar disponibles para el mayor número de usos
posibles y legítimos, de conformidad con las necesidades de confidencialidad y según lo decida
cada país”.
Si bien la información contenida en las actas legales o partidas del registro civil, son documentos
de dominio público, no lo son los certificados médicos de nacimiento y defunción, donde se
incluye información de índole personal. La existencia de la normativa de confidencialidad es
imprescindible para la propia confiabilidad de la información suministrada por las personas. El
derecho que tiene una persona a que un dato suministrado confidencialmente se usará únicamente
para fines estadísticos o administrativos es vital para la calidad de la información. Si bien se
reconoce la importancia de mantener la índole confidencial de la información personal, es
también muy importante que no se limite indebidamente el empleo de esos datos para fines
estadísticos 31.
Además de la información disponible en el INE en el Departamento de Información Poblacional
existe un plan de tabulación básico de nacimientos y defunciones. Los tabulados se entregan a
solicitud32 en forma electrónica y de momento no traducen en publicaciones impresas 33. Las
31
En el Departamento de Información Poblacional existe preocupación por ciertas prácticas que ignoran dichas
garantías. “La información de causa de muerte es confidencial y circula por el registro civil, no debería. Esa
información contenida en los certificados no es de interés de dicha institución y debería restringirse su circulación”. Se
estima que hay un retraso legislativo para proteger la confidencialidad.
También en el manejo de los microdatos se aduce una falta de normativa. “No es problema del nombre pues no se
ingresa en la base, pero al dar la base de datos, hay un grado de desagregación que viola la confidencialidad….. es
posible identificar. Por ejemplo en Flores se mueren 3 a 5 niños por año, si se muere un niño todos saben quien es, si
quisieran identificarlo en una base de datos sería posible…”
“Los certificados de defunción además se están usando para chequear información de otras fuentes con fines
administrativos. No se puede revelar un nombre obtenido con fines estadísticos para que se coteje la información con
fines administrativos. Eso es violar el secreto estadístico.
En la práctica el hecho es que se manejan y circulan los certificados interinstitucionalmente. La Comisión de Lucha
Contra Enfermedades Cardiovasculares y la Comisión Honoraria de Lucha Contra el Cáncer, cada una ausculta
información que les es de interés. La comisión de enfermedades cardiovasculares fotocopia y se lleva todos los
certificados que empiezan con I, que es el código de las enfermedades cardiovasculares. La comisión lucha contra el
cáncer se lleva los certificados originales. El Departamento de Información Poblacional no puede negarse a mandarlos,
pues como la oficina es más lenta retrasaría la llegada de la información a esas otras unidades donde al tener mas
recursos pueden ir más rápido”.
32
Las solicitudes institucionales habituales de información requeridas al DIP / MSP provienen de las siguientes
instituciones: INE, IMM, OPS, UNICEF. Otros usuarios institucionales: Facultades, Organizaciones médicas
(congresos, etc.). Usuarios particulares: se atienden consultas por email ([email protected])
33
Existe un prototipo pronto de página Web. Se reconoce que la publicación en la Web es un medio barato y fácil pero
tiene que instrumentarse. Se aduce falta voluntad, pero hay expectativas en el cambio de autoridades para agilizar los
procedimientos. El proyecto es tener un espacio de publicación del servicio en Internet. Se han observado
descoordinaciones con responsables técnicos del sitio Web del ministerio y filtros administrativos (oficina de prensa),
que revisa todo lo que va a salir en el sitio. Se considera que dicho filtro debería ser genérico (definir de antemano que
tipo de información publica cada repartición del MSP y no revisar el contenido en cada oportunidad) ya que esto
entorpece la velocidad de actualización del sitio.
22
publicaciones que se han hecho corresponden a proyectos puntuales con financiamiento
específico y no se han continuado en series periódicas 34 (ejemplo: FISS, Proyecto de
Fortalecimiento Institucional del Sector Salud).
En el caso de los matrimonios y divorcios la información es recogida por el INE desde el Registro
Civil y publicada en los anuarios estadísticos y en la página web institucional. El Registro no
cuenta con una vía de difusión hacia el público en general de la información registral remitiendo
los datos al INE a los efectos de la confección de estadísticas y a otros organismos del estado con
fines administrativos.
Resumen: Dimensiones de las Estadísticas vitales según parámetros de evaluación
Nacimientos
Cobertura
Existen
indicios
subregistro y no
evaluación
sobre
magnitud
de
hay
su
Defunciones
Se considera que el registro
es completo (le certificación
es obligatoria para todo
entierro y en Uruguay no
son frecuentes los entierros
clandestinos)
Defunción
perinatal
Subregistro (no se certifican
nacimiento-defunción)
Defunción en
menores de 1
año
Matrimonios
El
registro
de
los
matrimonios es completo,
(ya que el único acto
matrimonial que reconoce el
Calidad / Carencias 35
Problemas
en
formulación
de
preguntas: educación madre / estado
conyugal / legitimidad / frecuente
omisión de los datos padre y mismas
observaciones sobre relevamiento de
educación y estado conyugal.
Problemas en formulación y/o
codificación de preguntas: instrucción
formal / ocupación / raza-etnia /
estado civil. Hay problemas en la
especificación de las causas que
llevaron a la muerte 36 y de las causas
externas si las hay.
Se repiten los problemas antes
señalados en lo referente a la
condición de ilegitimidad y situación
conyugal de las madres.
Aplican los problemas detectados en
el CNV respecto a la indagación de
“ilegitimidad”
Problemas en el relevamiento de la
información relativa a la ocupación
Incorporación de elementos para
identificación del segmento censal a los
efectos de la georeferenciación de la
información. Incorporar indagación
sobre voluntad de reconocimiento.
retraso
No se recaba información acerca de la
educación de la madre y el padre.
retraso
-No se indaga sobre la edad del padre
-No se indaga sobre la situación
conyugal de padre y madre
-Los dos últimos items son indagados
para las defunciones peri natales pero no
para las defunciones neonatales tardías y
posneonatales.
-No se indaga la educación de la madre
ni del padre.
En términos de análisis social, el
expediente informativo podría incorporar
un set de variables relavantes para el
análisis sociodemográfico, aunque no
retraso
34
La disponibilidad de estadísticas seriadas en formato electrónico apenas cubre desde el año 1996.
También se tiene un cartucho de cinta (hasta ahora no recuperable) con la información desde 1993 a 1995.
Había un vacío de información para los nacimientos de 1998 que fue completado en 2004 con los
digitadores contratados.
35
Se incorporan en este cuadro las evaluaciones sobre los instrumentos presentadas en el documento “El
sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su
mejoramiento”; Cabella, Wanda; Peri, Andrés; mayo 2005.
36
Oportunidad
retraso
De acuerdo a las entrevistas realizadas con los especialistas del MSP la elaboración de la estadística de
causas de muerte encuentra serias dificultades derivadas fundamentalmente de los errores o imprecisiones
que cometen los médicos certificadores al completar la información ( “El sistema de estadísticas vitales en
Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su mejoramiento”; Cabella, Wanda; Peri,
Andrés; mayo 2005).
23
estado es el celebrado por un
oficial del registro civil).
Divorcios
No hay elementos para la
correcta determinación del
subregistro. La diferencia
entre
las
demandas
(Montevideo)
y
las
sentencias
de
divorcio
registradas por el RC arroja
una diferencia cercana al
30% (esta cifra sería la cota
máxima del subregistro).
aparezcan luego en el acta matrimonial.
En ese sentido sería interesante incluir:
-Nivel educativo de los contrayentes
-Convivencia prematrimonial
-Duración de la convivencia previa
-Hijos de cada uno o de la pareja
-Lugar de residencia de los contrayentes
y lugar de residencia post-casamiento
La calidad de la información puede
considerarse de buena calidad.
Sería
bueno
complementar
la
información con información accesoria
relevante a los efectos de análisis
sociodemográficos del divorcio.
-la edad al matrimonio de ambos
cónyuges
-la edad al divorcio de ambos
cónyuges
-el estado civil de los cónyuges
-la existencia de hijos y las edades
de los mismos
-la causal del divorcio
-sexo del/ la demandante
“En términos generales los formularios deberían ser revisados tomando el criterio de que todas las
preguntas deben ser formuladas explícitamente y sin ambigüedades, las categorías deben estar visibles
junto a la pregunta y deben estar escritas todas las instrucciones acerca de cómo rellenar el certificado”37.
Inconvenientes institucionales que afectan la eficiencia del sistema
El área de estadística vitales adolece en primer lugar de una persistencia histórica en la falta de
colaboración y coordinación dentro38 y entre instituciones orgánicamente involucradas en su
producción lo cual atenta contra la articulación del sistema como tal. Si bien la circulación de la
información tiene un recorrido interinstitucional relativamente claro y definido 39 , la falta de
coordinación, control, colaboración y la poca prioridad que se asigna a la recopilación estadística
ha conducido a un gran deterioro de las estadística vitales en el Uruguay. Independientemente de
los que se pueda decir sobre la eficiencia y eficacia de cada una de las unidades productoras de
información (Ministerio de Salud Publica, Registro de Estado Civil y Poder judicial) el
funcionamiento del sistema de estadística vitales debe estar basado en una sólida coordinación de
las unidades productoras de información (UPI) con las unidades productoras de estadísticas
(UPE) y dicha coordinación ha demostrado ser insuficiente e ineficiente.
La continuidad de la cadena de “remisión” de las actas y certificados opera bajo una inercia
burocrática de procedimientos carentes de controles, evaluaciones y procesos de
mejoramiento. La remisión de información con fines estadísticos desde las unidades productoras
de la salud 40 hacia la unidad coordinadora y desde la mismo hacia el INE sigue caminos cuasi
37
“El sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas para su
mejoramiento”; Cabella, Wanda; Peri, Andrés; mayo 2005.
38
Se identifican problemas de recelo en el manejo de la información (“chacrismos”) entre las instituciones
y aún al interior de las mismas que potencian los problemas de coordinación.
39
Ver esquema de circulación de información (apartado II)
“Fallan los mecanismos de control a nivel de las unidades productoras, hay que estar reclamando y
reclamando y para eso se necesitan recursos. El ministerio había omitido esa función y esa responsabilidad
porque no se le habían dado recursos”
40
24
ráticos basados en contactos interpersonales puntuales y bajo lógicas de “se da lo que se tiene,
cuando se puede” y “si nadie te pide vos no mandas.
La unidad coordinadora sectorial para las estadísticas vitales “supuestamente”41 sería el
Departamento Servicio de Información Poblacional (DSIP) del MSP, pero dicha unidad en los
hechos no cuenta ni con la jerarquía institucional para asumir dicho rol (“por ejemplo: no
facultades para exigir) ni con la capacidad técnica y material para llevarlo a cabo. Esto lleva en
los hechos a la inexistencia una unidad coordinadora sectorial que realice las tan necesarias tareas
de coordinación, supervisión, evaluación y control de calidad, tanto de la información como del
funcionamiento de las unidades productoras de información sectorial.
El Rol del INE como sistema rector y controlador de las estadísticas nacionales que legalmente
cuenta con facultades para exigir42 se limita a insistir en la solicitud de la información anualmente
con el fin último de “obtenerla en tiempo” para la publicación de los cuadros que usualmente se
incluyen en el Anuario Estadístico Nacional, o para cumplir eventualmente con la producción de
insumos para las actualizaciones de las proyecciones de población, usualmente vinculadas a
requerimientos periódicos de corte internacional.
La preocupación por deterioro del funcionamiento en el área de las estadísticas vitales no es para
nada nuevo, y ha venido siendo manifestada en forma continua y permanente por parte de algunos
actores técnicos tanto del INE como de otros organismos vinculados a la temática. Sin embargo
desde el propio INE se reconoce que el Instituto generalmente no ha podido ejercer una autoridad
real en lo que refiere a la producción estadística relativa al tema.
En el Taller de Usuarios y Productores de Información sobre Estadísticas Vitales quedó claro que
existe conciencia unánime del deterioro del sistema de estadísticas vitales, y los registros
rutinarios, y hay consenso entre los actores involucrados de que resulta necesario recuperar y
estandarizar la calidad de los procesos de relevamiento, validación y consistencia de datos.
Muchas de las falencias que han contribuido al deterioro del sistema han sido identificadas y
diagnosticadas por parte de quienes trabajan con dicha información y se han hecho
recomendaciones, la mayoría de las cuales que han quedado archivadas sin llevarse a la
práctica43.
“Inexistencia de prácticas de coordinación detalladas y sistemáticas de los múltiples sistemas e
instituciones con objetivos característicos, dinámicas y limitaciones diversas que intervienen en el
flujo de la información de las estadísticas vitales”(III SEN 1991). El diagnóstico de 1991
mantiene una vigencia solo explicable por la inexistencia de voluntad política para subsanar la
situación.
Esta inoperancia es adjudicada a la falta de compromiso político para la puesta en marcha de las
recomendaciones. En general se tiene la convicción de que las oficinas de estadística no tienen
mucho peso dentro de los organismos, y particularmente en el caso de los registros, los registros
están comandados por otros intereses institucionales que no son expresamente la confección de
estadísticas.
41
El propio servicio no tenía claro que ese rol estuviera oficialmente asignado a dicha unidad.
Facultad que le confiere la Ley 16616 pero que nunca fue llevada a la práctica.
43
Tal es el caso de los diagnósticos y recomendaciones realizadas por el Tercer Seminario Estadístico
Nacional realizado en 1991. La gran mayoría de las observaciones que allí se desarrollaron tienen hoy la
misma vigencia, agravada en algunos casos por el aumento del deterioro.
42
25
Así como existe una opinión generalizada acerca de la falta de prioridad que tienen las
estadísticas en los organismos del Estado, se tiene también conciencia de la escasa prioridad que
tienen el análisis y la interpretación de la información sobre hechos vitales en particular.
Sigue siendo un problema la permanencia de la “incultura informática” tanto a nivel de los
funcionarios involucrados en el manejo de la información como principalmente de los jerarcas
involucrados en las tomas de decisiones. Si se puede afirmar que en general la existencia de
incultura informática en los “decisores” afecta muchos de los sistemas de manejo de información
en detrimento iniciativas de modernización e informatización, en particular en el área de las
estadísticas vitales el escenario adverso se potencia por la escasa prioridad otorgada al análisis y
la interpretación de la información demográfica, tanto a nivel público como privado.
Merece especial atención la consideración de la ejecución compartida que tienen las tareas del
registro civil en el interior país donde en ausencia de oficinas del registro civil (MEC) las tareas
son llevadas a cabo por jueces de paz (Poder Judicial). La organización de los Registros Civiles
pues ser centralizada o descentralizada. En un sistema centralizado las oficinas del registro,
regionales o locales forman parte de la misma institución que la oficina central de registro. Un
sistema descentralizado es aquel que utiliza oficinas regionales o locales que pertenecen a otra
institución, como es el caso de Uruguay. En el interior del país son los juzgados de paz los que
llevan adelante la tarea de registro. De acuerdo a las experiencias internacionales la dificultad del
sistema descentralizado ha demostrado ser que los funcionarios (jueces de paz) tienen
generalmente otras responsabilidades que en general se consideran más importantes que la
función de registro y oír tanto estas terminan perdiendo prioridad. Si aún en un sistema
centralizado es dificultoso establecer estrategias de supervisión y monitoreo de los registradores,
más dificultosa es la tarea y los caminos jerárquicos institucionales para realizarlos en un sistema
descentralizado como el caso uruguayo. Las autoridades del Registro son conscientes de la
necesidad de unificar la administración y se esta proyectando una ampliación de la cobertura
geográfica en Montevideo e instalación de oficinas en las cabeceras departamentales en interior
para ir dejando de lado la participación del poder judicial. También son conscientes que dicho
proceso va a llevar un largo tiempo, por lo que la necesidad de mejorar o implementar la
supervisión y el control siguen siendo prioridades a corto plazo.
26
IV
Recomendaciones
“En una sociedad contemporánea, es inaceptable que un sistema de registro civil
presente omisiones de hechos vitales, duplicaciones de registro de un mismo hecho vital,
esté sujeto a alta incidencia de registros tardíos o carezca de adecuados medios de
preservación y protección de la confidencialidad, etc. Todo ello tiene repercusiones
negativas para un país, particularmente en los servicios sociales, servicios de salud, la
transparencia de los servicios electorales, servicios de identificación de la población, en
la seguridad nacional, etc. Su impacto negativo se refleja con claridad en la
incapacidad de generar la información para la producción de estadísticas vitales
continuas, sin la cual no es posible la planificación económica y social de un país, en
una forma racional y basada en información actualizada y rigurosamente producida 44”.
Sobre la coordinación general
La constatación inicial desde la cual deben ser consideradas las propuestas y líneas de acción para
el mejoramiento del sistema de estadística vitales es que los propios actores involucrados en la
fase de producción de esas estadísticas son conscientes del deterioro del sistema. Existe desde
hace tiempo una idea bastante elaborada sobre el diagnóstico y las falencias del sistema. Es decir
la evaluación de la precariedad de la situación es compartida por los actores involucrados, razón
que debería ser un factor potencial de impulso para la efectivización de las mejoras si es que
existe la voluntad política para realizarlas.
En el área de estadísticas vitales existen reivindicaciones históricas para implementar su mejor
funcionamiento. Debido a que persisten la gran mayoría de las dificultades que se han detectado
en la producción de información en estadísticas vitales en las últimas décadas, gran parte de las
recomendaciones que puedan hacerse en la actualidad, se encuentran ya formuladas y redactadas
a partir de los consensos derivados del Seminario Estadístico Nacional de 1991 45
La realidad en esta nueva instancia de diagnóstico agrega al menos dos nuevos factores
relevantes que generan dificultades operativas sobre los mecanismos instituidos y agudizan la
crítica situación diagnosticada ya hace más de una década:
-el crecimiento de la fragmentación y el deterioro social y cultural del Uruguay genera
dificultades adicionales. La marginalidad emanada de la pobreza extrema atenta contra el
acceso a la cobertura institucional
- la brecha que se verifica en relación al acompasamiento tecnológico que permite la
implementación de sistemas informáticos que aseguren máxima cobertura de registro con
menor riesgo de errores y producción de información estadística a tiempo real.
Considerando entonces los diagnósticos y las evaluaciones del estado de situación de las
estadísticas vitales que vienen acumulándose en las últimas décadas y los nuevos factores de
44
Conclusiones y recomendaciones elevadas al cierre del Programa Latinoamericano de Entrenamiento
sobre Sistemas de Registro Civil y Estadísticas Vitales, Santiago, 6-10 Noviembre 2000
45
III Seminario Estadístico Nacional, octubre 1991.
27
agudización de dificultades y retrasos mencionados, el área de estadísticas vitales requiere ser
priorizada.
Una reingeniería del sistema para tener éxito deberá además adaptarse a los cambios en la
realidad socioeconómica del país. Como se dijo, el deterioro social, la marginación y la extrema
pobreza representan nuevas exigencias para la cobertura universal de los sucesos vitales. Para
poder efectivizar los derechos de identidad de las personas es probable que las estrategias para
incorporar estas situaciones deban ser otras
La existencia de una real voluntad política en atender esta situación e implementar mejoras en el
sistema estadístico nacional en general, y en particular en el sistema de estadísticas vitales se
transforma en el factor clave para el futuro de la situación.
Sobre la base de la existencia de esa voluntad política se puede decir que la coincidencia de toda
la masa de técnicos y especialistas en la materia en el diagnóstico y la identificación de las
dificultades puede dejar de ser un factor potencial para pasar a ser efectivamente un componente
favorable para la implementación y valorización de los esfuerzos y recursos que se inviertan en el
fortalecimiento de esta área.
En atención a los problemas detectados en esta investigación46 surge con claridad la necesidad de
dar cumplimiento efectivo a la ley a las atribuciones que la Ley 16.616 y poner en
funcionamiento de una Unidad Coordinadora Sectorial (UCS) para promover un sistema de
estadísticas vitales oportunas, cabales y precisas, con las atribuciones que la ley otorgaba a estas
unidades
La unidad coordinadora sectorial (UCS) debe tener la jerarquía institucional que le permita
legitimidad técnica y funcional para exigir a las oficinas productoras determinados
procedimientos, estándares de calidad y mecanismos para asegurar la remisión de la información
a tiempo y para asegurar la “oportunidad” de la misma.
Los cometidos generales de una UCS en el área de Estadísticas Vitales en conjunto con los que se
especifican en la Ley 16.616 para esta figura deberían pasar por:
-Repensar los mecanismos de recolección, circulación y procesamiento de la información
y en conjunto con las oficinas productoras del sector elaborar un Plan Estadístico
47
46
El resultado del taller da cuenta de que los diferentes actores son conscientes de la problemática que
vienen afrontando las estadísticas vitales en los últimos años y muchas de las propuestas elevadas en el
Seminario Estadístico Nacional de 1991 aún siguen siendo válidas.
47
“Por qué no repensamos todo desde otro punto de vista, hoy los avances informáticos dan una
potencialidad, es increíble, uno podría pensar en que todos estos registros estén integrados, en tener una
clave de identificación única, y asignar cédula de identidad desde el nacimiento y a través de eso cruzar
absolutamente toda la información, aprovechando la información de la embarazada, etc y eso como que hay
que armar un equipo pequeño, que en esta casa podría estar radicado ese equipo, armar la arquitectura
lógica para todo el sistema, desde el arranque, yo estuve trabajando 8 años en el Ministerio de Ganadería,
hasta fines de febrero y en menos de 1 año, en menos de 1 año, un consorcio diseñó el sistema de
trazabilidad para animales..... en menos de 1 año se hizo una inversión concreta y se planificó en forma
integrada todo ese sistema, Y yo pienso de que quizás habría que decir empecemos de 0, al menos la
28
Sectorial que defina las prioridades y sea la guía para el funcionamiento del sistema como
tal. Esto podrá eventualmente significar un rediseño de los subsistemas de registro que así
lo requieran incluyendo las normas legales, la integración y los mecanismos que aseguren
la cooperación técnica y material dentro el sistema .
-Definir claramente las atribuciones, responsabilidades y funciones de cada institución que
interviene en el sistema para optimizar la utilización de los recursos nacionales, evitar la
duplicación de esfuerzos en la recolección, procesamiento, producción y divulgación de la
información.
-Examinar procedimientos de registro para determinar si hay pasos redundantes que podrían
eliminarse, ya sea usando formularios de registro rediseñados o mediante el uso de
computadoras.
-Detectar las debilidades de recursos materiales, humanos y técnicos que puedan tener
alguna de ellas, de tal forma de poder incidir en el refuerzo de aquellas que lo requieran.
La puesta en práctica de esta unidad coordinadora sectorial seria un primer paso para agilizar los
mecanismos de coordinación, control e impulso de la producción estadística sectorial y por tanto
u una señal de que realmente existe la voluntad política de concretar las mejoras pendientes al
sistema.
Como se señalo en reiteradas oportunidades la validez de muchas de las recomendaciones del
SEN III no pueden ser dejadas de lado y esta unidad debería ser la receptora de esas
recomendaciones y que se han acumulado y no se han implementado. Sin dudas este sería un
ámbito idóneo para recogerlas y las articulara e impulsara.
En base al estado de situación del área y las diferentes dificultades que se han venido
mencionando esta unidad debería movilizarse en las siguientes direcciones:
En atención a los problemas de cobertura:
En vista de que el problema de cobertura no solo tiene un efecto estadístico para las evaluaciones
demográficas de un país sino que además la inscripción cívica es considerada como la
efectivización del derecho básico a la identidad. Se deberá otorgar alta prioridad al registro de
nacimientos y generar un compromiso del gobierno nacional y de los gobiernos locales tendiente
a lograr la cobertura universal del registro de nacidos vivos. Para ello se deben implementar
arquitectura lógica de todos los registros, pensando que queremos y armémoslo porque hoy en la Web está
pensado el sistema de trazabilidad que se actualice, entonces y la inversión en hardware hoy no es tanta
como ustedes dicen, el Uruguay es chiquito y todos pueden acceder a los mismos datos, a los mismos
registro, cruzarlos como quiera, integrarlos como quiera y si se puede hacer en Ganadería donde tenemos
los datos de dónde también nacen animales y en qué frigoríficos los faenan y a quién se lo venden....., lo
podemos hacer con los nacimientos”
29
estrategias tendientes a facilitar o agilizar las modalidades con que cuentan los informantes
(padres o tutores) para acceder o entrar en contacto con personal encargado del registro y
asegurar que este documento esencial (partida o acta de nacimiento) no reproduzca la
marginación de los grupos de población más vulnerables por sus condiciones de vida, quienes
han demostrado tener mayor probabilidad de no ser cubiertos por el sistema de registro civil.
-Trabajar en los aspectos del marco regulatorio y normativo (legal) de tal forma de constituir
en obligatorio la inscripción del recién nacido previo el alta hospitalaria de la madre. Debe
considerarse la asignación de la responsabilidad del registro de los nacimientos y defunciones
a los hospitales y a los centros de salud locales cuando ocurren dentro de su competencia así
mismo, que el personal de atención médica fuera de las instituciones tenga una
responsabilidad directa del registro de los casos conocidos por ellos.
-Sólo en situaciones en que lo anterior no fuera cumplido, se deberán establecer mecanismos
rápidos y eficientes para la inscripción de oficio, en orden de garantizar la integralidad de las
cifras de nacidos vivos en el país.
-Establecer mecanismos formalizados de evaluación de la omisión y duplicación de este registro,
creando espacios de participación de los organismos involucrados en orden a lograr superar la
situación actual de desconocimiento de la magnitud de estos fenómenos48.
-Mantener un sistema de sondeo permanente para la captación y contabilización de las
inscripciones tardías.
-A los efectos de facilitar el conteo de las inscripciones tardías se sugiere implementar la
sugerencia de remitir al DSIP la fotocopia del certificado de nacimiento que queda adjunto al
trámite en el registro civil.
-Frente a los problemas de subregistro surgidos por la mala clasificación de las muertes de baja
edad gestacional es necesario que dicha problemática sea abordada por las act110ividades
formativas 49
En atención a los problemas de oportunidad de la información
-Como se vio el retraso en la generación anual de las estadísticas vitales es uno de los problemas
más importantes que surgen de esta evaluación 50. Las recomendaciones internacionales dan
48
Estos mecanismos deberán tener en cuenta informaciones de otras fuentes de datos, por ejemplo, de los
servicios de salud (como por ejemplo inmunizaciones, atención prenatal, etc), de las instituciones que
ofrecen servicios públicos, de las encuestas de hogares por muestreo, censos de población, técnicas
indirectas de estimación demográfica, etc., que sean capaces de ofrecer estimaciones regionales y otras
desagregaciones geográficas menores acerca de la evolución de la población sobre la base de las
estimaciones de las estadísticas vitales;
49
“Hay que fomentar la capacitación e impulsar que cualquier feto que muestre signos de vida, es un nacido
vivo y hay que registrarlo y luego hay que tomarse el trabajo después de hacer el certificado de defunción”
50
La falta de oportunidad, como se vio, repercute además en la calidad de la información impidiendo la
realización de mecanismos de chequeos con los agentes registradores (en particular los médicos).
30
cuenta de la necesidad y la importancia de contar con estadísticas a nivel local y de datos
trimestrales, además de las tabulaciones anuales.
-Poder disponer de los archivos del registro y de las estadísticas vitales oportunamente es un
problema que parte de los problemas de automatización y por tanto resulta ineludible generalizar
el uso de tecnología moderna a los procesos de registro y producción de estadísticas vitales;
-Es por tanto básico implementar completamente un sistema central computarizado del registro
civil. El registro sigue siendo un proceso manual con gran intensidad de mano de obra y donde la
transmisión de la información de registro del nivel local hasta la autoridad central de registro, no
se ha automatizado. Si bien la computarización es un requerimiento fundamental para mejorar la
oportunidad de la información y agilizar todo el sistema, se debe tener claro que la misma no es
garantía de calidad 51.
-promover las consideraciones y adaptaciones legales necesaria para validar el registro
electrónico
- se mantiene vigente la sugerencia de que el INE debería prestar apoyo técnico a los proyectos de
modernización del Registro Civil en los aspectos ligados a la generación de información de
estadísticas vitales 52
- Resulta evidente que deben atenderse urgentemente las insuficiencias humanas y materiales del
Departamento Servicio de Información Población del Ministerio de Salud Publica para garantizar
un sistema continuo y eficiente de validación, ingreso crítica y procesamiento de los certificados
que mensualmente llegan del Registro Civil.
-En un futuro es necesario estudiar y redefinir las rutinas de ingreso de certificados de
nacimientos de manera de tender a generar una base de datos actualizada en tiempo real. Dicha
redefinición debería contemplar la posibilidad de compartir el uso de las bases de datos con el
Registro civil, con indexaciones comunes y accesos selectivos.
-En lo que hace a la disponibilidad y difusión de la información se sugiere utilizar normas de
presentación de la información tabulada según las recomendaciones de organismos
internacionales; estándares para el desarrollo de la información priorizando la difusión por
medios electrónicos que han demostrado ser de mas baratos y de mas fácil acceso y por tanto
mayor poder de difusión.
-Resulta recomendable y viable implementar la disponibilidad de los microdatos mediante un
proceso que proteja la confidencialidad personal pero que permita el reprocesamiento por parte de
los usuarios de la misma forma que se instrumentó el acceso a los microdatos de la Encuesta
Continua de Hogares y los últimos censos de población.
51
En ese sentido debe atenderse la situación de muchos países donde esta se ha establecido pero
finalmente se terminó dando más énfasis a la tecnología que a la calidad de los datos y a la
información que se procesa.
52
SEN, 1991.
31
En atención a los problemas de calidad de la información
a.
Problemas de “registro de datos”
La calidad de la información, en este sector como en varios otros de los que se estudiaron en este
proyecto tiene como una fuente importante de error la escasa calificación de los recursos
humanos encargados de realizar el registro de datos en el nivel primario.
En este punto las estadísticas vitales tienen un déficit relativo de consideración. Es impostergable
una tarea de capitación de los funcionarios públicos encargados de esta actividad de registro
propiamente así como de una evaluación permanente y rigurosa sobre esta actividad. Sin duda,
esta medida sería mucho más rentable, eficaz y eficiente si fuera simultánea a un proceso de
informatización del proceso de la recolección de datos.
En el taller de usuarios y productores de información de estadísticas vitales fue anunciada la
intención del Registro Civil de iniciar un proceso de apertura de oficinas propias en las cabeceras
departamentales del interior país con la idea de establecer una red informatizada para el registro
nacional de los hechos vitales. Esta posibilidad responde a la imperiosa necesidad de prestar una
atención especial al interior del país. Este proceso fue anunciado como una pretensión a largo
plazo. Mientras esto no suceda, resulta necesario que la coordinación intersectorial que desarrolle
la UCS involucre a los responsables del poder judicial que operan sobre los juzgados de paz del
interior con el objetivo de implementar mecanismos de capacitación y supervisión tendientes a
mejorar la calidad de la información relevada.
-La recalificación y supervisión de la tarea de registro de estadísticas vitales deben estar basadas
en la difusión de la relevancia y la urgente necesidad de las mejoras en los registros. Para ello los
mecanismos de recalificación de las personas que realizan los registros deben permitir que sepan
claramente que es lo que se quiere registrar y para que se registra.
-Establecer la obligatoriedad de concurrencia periódica a cursos de capacitación para los
funcionarios involucrados en las tareas de registro.
-Los funcionarios de registro deben determinar las necesidades de adiestramiento de los
registradores locales y otros que trabajan en el sistema en cuanto al contenido del curso y la
frecuencia de necesidad y organizar tal adiestramiento
El papel del cuerpo médico en lo que atiende a la calidad de la información en estadísticas vitales
es sustantivo, y prácticamente insustituible en lo que refiere al certificado de defunción. La
inhabilitación de producir información estadística de mejor calidad en relación a las causas de
muerte, por ejemplo, ha sido reiteradamente señalada desde hace años. Sin embargo, la
proporción de muertes cuya causa se atribuye a problemas “cardioresporatorios” se mantiene en
niveles que evidencian una mala certificación en las causales de muerte.
Para la evaluación de este tipo de problemas excepcionalmente han sido realizados estudios
comparativos entre certificados de defunción y las historias clínicas a los efectos de cotejar la
información sobre causas de muerte. Prácticas periódicas en este sentido, basadas en muestras,
serían altamente recomendables para controlar evaluar y mejorar la calidad de dicha información.
32
La constatación de la magnitud de los errores de registro que surgen de estas prácticas
evaluatorias deben conducir al rediseño de mecanismos de control en “el llenado de los datos”
por parte de los médicos certificadores.
Frente a esta situación la elaboración de protocolos y documentos de normatización de
definiciones con recomendación sobre la obtención de datos y criterios de validación, variables e
indicadores mínimos, articulación de instancias e instituciones, accesibilidad y confidencialidad
de los datos, diseminación de la información y mecanismos de apoyo a los usuarios, son medidas
que vienen siendo reclamadas urgentemente. Su implementación supone la articulación de
diferentes actores involucrados en el área, y que necesariamente funcionará de disparador de otro
tipo de instancias de coordinación sectorial que se hacen necesarias.
b.
Problemas de validez y pertinencia de la información que se recoge
A la luz de los cuestionamientos que han surgido sobre la calidad de la información debida a la
mala, o poco especificada, formulación de los instrumentos de relevamiento (formularios,
certificados, etc) resulta imprescindible 53:
-Redefinir en contenido y forma los certificados en atención a los problemas metodológicos,
ambigüedades de formulación y de codificación. Es decir considerar la pertinencia y/o relevancia
de la información, la manera de preguntar y la manera de codificarla, a los efectos de maximizar
su validez y la compatibilidad con otras fuentes de relevamiento de información
sociodemográfica.
A tales efectos resulta de suma utilidad el trabajo “El sistema de estadísticas vitales en Uruguay:
elementos para su diagnóstico y propuestas para su mejoramiento” (Cabella, W. , Peri, A., 2005)
incluido en este informe. Allí se analizan críticamente los contenidos, la calidad (validez) y la
pertinencia de la información relevada en los certificados y se sugieren propuestas específicas
para cada caso.
-El contenido de los formularios de registro, es decir, los certificados de nacimiento y de
defunción, y el diseño de las tabulaciones deben ser comparados con las recomendaciones de las
Naciones Unidas para que sean conformes con las normas internacionales para “conjuntos de
datos básicos de estadísticas vitales mínimos” y con las tabulaciones de estadísticas vitales
estándares recomendadas.
-Revisar en particular las formulaciones y definiciones utilizadas en las variables de contexto
socioeconómico como ser educación, condición de actividad, ocupación,
53
“Es necesario repensar la información social que tienen los dos certificados.... Uruguay ha
tocado pocos sus formularios por esta idea de inercia institucional muy fuerte ...ha habido
avances en ciencias sociales para decir cómo categorizar poblaciones, y esa forma de
categorización tiene que estar reflejada en cómo se pregunta, actualmente sabemos que tenemos
problema en los dos certificados y no podemos hacer buenos estudios epidemiológicos por causa
de muerte porque digamos la historia de la persona de, ocupacional o cualquier tipo de eso está
muy mal registrada y eso lo sabemos”, Taller de Productores y Usuarios de Estadística Vitales,
abril 2005.
33
-Reconsiderar la posibilidad de implementar los certificados estadísticos para matrimonios y
divorcios, propuestos en el SEN de 1991, para incluir las dimensiones mencionadas en el item
anterior.
-Implementar el uso de formularios precodificados y autoexplicativos de manera de minimizar la
necesidad de los cursos de capacitación para su puesta en funcionamiento
- Resulta ineludible además la incorporación de nuevas dimensiones que permitan contextualizar
diferentes tipos de análisis necesarios para el estado actual de la población en el Uruguay.
Medidas para atender otros puntos relevantes referentes a la calidad del dato:
-capacitación básica sistemática obligatoria al personal de la salud y del registro civil en atención
a la aplicación del nuevo formulario
-instrumentación de manuales y formularios autoexplicativos
-tender a la incorporación de personal sin incultura informática y utilizar las herramientas
informáticas como herramientas para la capacitación y el control
En cuanto al problema de la certificación de las causas de muerte 2 tipos de estrategias deberían
ser implementadas: estrategias formativas y estrategias de chequeo del dato mediante la citación
con historia clínica.
- las estrategias formativas deberían tender al adiestramiento en cómo completar adecuadamente
la sección de certificación médica en los certificados de defunción y cómo usar la Clasificación
Internacional de Enfermedades para llegar correctamente a la causa básica de la estadística de
muerte.
c.
Calidad de la información propiamente estadística.
Los dos items anteriores abarcaban problemas de calidad que devienen del proceso estricto de la
construcción y registro de datos. Sin embargo los “datos”, para transformarse en información
estadística son sometidos a un proceso de transformación. Es mediante el procesamiento que la
información básica registrada, “el dato”, se convierte en información estadística. La calidad de la
información estadística también debe ser evaluada a la luz de la calidad de esta etapa de
producción.
Es necesario en ese sentido:
-establecer normas técnicas para la generación, el procesamiento y la difusión de la
información estadística
-establecer mecanismos de evaluación sistemática de la generación procesamiento y
presentación de la información
- responder a la necesidad de apoyo en el procesamiento de datos electrónico (MSP-DIP) donde
se hizo mención de la necesidad de desarrollar programas de validación computarizados que
puedan verificar la presencia de incongruencias entre las variables clave como la edad, el sexo y
la causa de muerte.
34
En función de situación actual en las dependencias actualmente dedicadas a tales procesos resulta
vital la creación de instancias que permitan la formación de recursos humanos de manera
permanente, tanto para la producción como el análisis y el uso de estadísticas de salud aplicadas.
Existen diversas estrategias que pueden ser implementadas en este sentido, desde la realización de
un inventario de materiales disponibles para capacitación y de cursos sobre estadísticas vitales y
de salud, capacitación a distancia sobre estadísticas vitales y de salud a través de la Internet,
convenios con instituciones reconocidas para la formación de recursos humanos sobre estos
temas, como la Universidad de la República, y el propio INE para citar sólo dos ejemplos.
“En Uruguay nos especializamos en hacer diagnósticos, y nos quedamos en los diagnósticos,
fallamos en todo lo que es operativo, seguimiento, controles, y otra vez acá veo que estamos con
los mismos temas de hace más de una década atrás, entonces estamos pensando en que fuimos
pioneros y que fuimos los mejores, como cuando decimos fuimos los mejores porque ganamos
Maracaná, pero hoy la realidad es otra”.....”Y yo pienso de que quizás habría que decir
empecemos de 0, al menos la arquitectura lógica de todos los registros, pensemos que queremos
y armémoslo54
54
” Intervención en el Taller de Productores y Usuarios de Estadísticas Vitales , abril 2005.
35
Bibliografía
- “Informe de Uruguay sobre los sistemas de Registro Civil y Estadísticas Vitales”, Nelly
Niedworok (INE) Mabel Abella Mutarelli (MSP) Juan Jose Laborde Vidal (DGRC), 1991.
- III Seminario Estadístico Nacional 1991, Informe del Grupo de Trabajo II – Población
-“El sistema de estadísticas vitales en Uruguay: elementos para su diagnóstico y propuestas
para su mejoramiento”, Wanda Cabella, Andrés Peri (Facultad de Ciencias Sociales),
Montevideo, mayo 2005.
-“Manual sobre sistemas de registro civil y estadísticas vitales: Normas y protocolos para la
divulgación y el archivo de datos personales”, Naciones Unidas Nueva York, 1999.
-“Conclusiones y Recomendaciones elevadas al cierre del Programa Latinoamericano de
Entrenamiento sobre Sistemas de Registro Civil y Estadísticas Vitales”, Santiago de Chile,
noviembre 2000.
-“Expericences with computerization of Civil Registration”, Datacentralen Denmak, Jane Bloch,
octubre 1991.