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A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA* Almudena Guarnido Rueda Manuel Jaén García** RESUMEN Desde la década de los ochenta las privatizaciones y las desregulaciones de empresas públicas se han erigido como instrumentos fundamentales de política económica utilizados por los gobiernos de multitud de países, que están inmersos en una realidad mundial profundamente afectada por el fenómeno de la globalización y la teoría económica neoliberal. Es el estudio de la liberalización y de la privatización, y de la importancia que la secuencia entre ambos procesos puede provocar en la competencia de los mercados el objetivo último de este trabajo. PALABRAS CLAVES: Privatización, Desregulación, Liberalización, Eficiencia. Códigos Jel: L33, L43, C23 ABSTRACT Since the 1980s the privatization and deregulation of public enterprises have become fundamental tools of economic policy adopted by governments worldwide who find themselves immersed in a world scenario which is profoundly affected by the globalization phenomenon and by neo-liberal economic theory. The main aim of the present work is to study how the timing of the liberalization and privatization processes can affect competition in a given market. KEY WORDS: Privatization, Deregulation, Liberalization, Efficiency. Jel Codes: L33, L43, C23 1. INTRODUCCIÓN Desde la década de los ochenta las privatizaciones y las desregulaciones de empresas públicas se han erigido como instrumentos fundamentales de política económica utilizados por los gobiernos de multitud de países que están inmersos en una realidad mundial profundamente afectada por el fenómeno de la globalización. De modo que, en todos los países, independientemente del sistema político, partido gobernante y grado de desarrollo, se ha asistido a un retroceso de la intervención directa del Estado en la actividad económica. Por ello, la privatización se ha convertido en la nueva estrategia a desarrollar en el sector público empresarial como respuesta a los problemas de ineficiencia de la empresa pública. (*) Original recibido en junio de 2005 y revisado en abril de 2006. (**) Profesora Asociada y Catedrático del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Almería. CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 67 LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA España no ha sido una excepción al proceso generalizado de privatizaciones que se ha producido en la mayoría de los países. De hecho, las privatizaciones han ido adquiriendo un papel de especial importancia en la política económica española. El afán privatizador se extiende a casi todos los sectores económicos. Este trabajo se va a centrar en el estudio de las privatizaciones en los sectores denominados básicos de la economía (electricidad, telecomunicaciones, sanidad, enseñanza, gas, agua,....) que anteriormente estaban estructurados como monopolios naturales. En estos casos, las medidas privatizadoras han ido acompañadas de la voluntad de introducir mayor eficiencia en la economía. Pero la práctica indica que los resultados son bastantes dudosos al respecto. La privatización no resuelve la mejora en la eficiencia de la economía: introducción de competencia en los mercados. La transformación de un monopolio público en privado no altera la esencia del problema de la eficiencia asignativa. Así que, aunque se acompañe de una desregulación formal de la industria, la privatización de los monopolios públicos le confiere una posición dominante al posterior monopolio privado, que adoptará comportamientos estratégicos (abuso de posición dominante, barreras de entrada......). 2. ETAPAS Y OBJETIVOS DE LA PRIVATIZACIÓN EN ESPAÑA Se pueden definir claramente dos etapas dentro del proceso privatizador en España: una primera etapa desde 1983-1996, las privatizaciones de la era socialista, y la segunda etapa desde 1996- 2004, con el Partido Popular (PP) al frente del gobierno, en la que se convierten las privatizaciones en uno de los elementos más importantes de la política económica española. 2.1. El Periodo de 1983-1996 España, en esta etapa, adoptó una postura fundamentalmente pragmática sobre privatizaciones con respecto al redimensionamiento del sector público empresarial, realizándose nacionalizaciones, privatizaciones parciales, privatizaciones totales y reprivatizaciones, simultáneamente. Esto se debió, por un lado, a la reconversión industrial a la que tuvo que hacer frente el gobierno socialista a su llegada al poder, y por otro lado, a las perspectivas de integración de España en la entonces llamada Comunidad Europea (actualmente UE). Por tanto, el periodo 1983-1996 comprende a su vez dos subperíodos diferenciados: A) Subperiodo 1983-1992: Si excluimos los casos particulares de reprivatizaciones correspondientes al caso de Rumasa y la llevada a cabo del Fondo de Garantía de Depósitos en el sector bancario 1, puede decirse que la privatización de empresas públicas españolas se inició en 1985 con la desinversión de empresas pertenecientes a los holdings públicos2, en especial del INI (Instituto Nacional de Industria), que afectaron a diversos sectores. En esta fase las empresas objeto de privatiza(1) Para ver ambos casos con detenimiento ver el trabajo de Cuervo, 1997. (2) El sector productivo público español se agrupaba en tres holdings: a) El Instituto Nacional de Industria (INI), que posteriormente se dividió en el grupo TENEO compuesto por participaciones en empresas rentables como Endesa, Iberia, Aviaco, Casa, Indra, Inespal, etc.. y por otro lado, todo un grupo de empresas con pérdidas (sector naval, minería, siderurgia Integral, Santa Bárbara...) b) El Instituto Nacional de Hidrocarburos (INH), que agrupa al sector de hidrocarburos (petróleo, gas y petroquímica), es decir, agrupaba el grupo Repsol, Enagas, Grupo Gas Natural. c) El grupo Patrimonio, que agrupa empresas de servicios y banca, como Telefónica, Tabacalera, Transmediterránea, etc. Los compromisos comunitarios obligaron a modificar esta estructura. Así, a mediados de 1.995 un plan para suprimir el INI y el INH creando la denominada Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), agruparía el grupo Repsol y el grupo Teneo, que representa el paquete de participaciones en empresas rentables y que pueden ser privatizadas. Para más detalles, ver Cuervo (1997). 68 CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA ciones eran, generalmente, empresas de dimensión media o pequeña que no tenían viabilidad posible en sectores crecientemente abiertos (el tamaño de estas empresas era insuficiente para alcanzar economías de escala, comerciales, tecnológicas o industriales) por lo que la mejor alternativa parecía su venta a un socio tecnológico e industrial que permitiese su viabilidad futura. Entre otras (ver cuadro 1) destacan Seat y Enasa en el sector de la automoción (vendidas a Volkswagen e Iveco respectivamente), Secoinsa en el sector de informática, SKF Española en el de rodamientos, MTM y Atienza en el sector de la maquinaria, o Enfersa, en el de fertilizantes. Eran privatizaciones impuestas por el mercado ante la dificultad de continuar su actividad en condiciones de rentabilidad. En los casos en los que la venta no era posible, se optó por la liquidación ordenada (PBA y Pamensa). El procedimiento de venta utilizado durante esta primera etapa, fue mayoritariamente la venta de activos, bien a través de subasta o de negociación directa. El grupo Patrimonio también realizó ventas directas de empresas que no tenían ningún sentido dentro del grupo y además, a través de Tabacalera, compró la división alimentaria del INI (Lesa, Carcesa, Coinsa y Fridarago) que cambió de un holding público a otro. CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 69 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA CUADRO 1 OPERACIONES DE PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS (1985-1991) Año 1985 1986 1987 Empresa Cesquisa Gossypium Igfisa Sector Química Textil Alimentación Empresa Matriz Enisa Intelhorce/ DGPE Endiasa Ingenasa Biotecnología Enisa V.Marsans Turismo Secoinsa SKF Española TEXTIL Tarazona Comprador Cepsa Textil Guadiana Pleamar VD ERT VD Electrónica INI 69.1 VD Rodamientos Textil INI INI 98.9 69.6 VD VD VD Trapsatur Fujitsu España/ Telefónica Aktiebogalet SKF Entrecanales Accionistas privados de Aluflet CIGA Saprogal GKN Frig. Santana/ Los Norteños GKN Accionistas privados de Insisa Aluperfil Prevert Klockner Humboldt Deutz AG Torras Hostench VD Socios Fundadores VD Volkswagen Aluflet Aluminio Alúmina Esp 40 VD Amper Entursa Frigsa FOBIAS Gesa Electrónica Turismo Alimentación Siderurgia Energía INI INI Endiasa Made Endesa 68 100 100 100 38 OPV VD VD VD OPV Gypisa Alimentación Endiasa 100 VD Indugasa Automoción 50 VD Insisa Bienes de Equipo 60 VD Issa La Luz Aluminio Alimentación VD VD Motores MBD Construcción Naval VD Bull OPV VD Montupet Forestal del Atlántico Sudisa (Promodes)/BBV Pamesa Papel SEAT Babcock Wilcox España (BWE) Inespal Carcesa Motores Barreras/ Sodiga Ence Remetal Aluminio Inespal Seat Automoción INI Telesincro Electrónica Inisel ACESA Alumalsa Autopistas Aluminio FGD (c) Inespal 100 100 38.4 (1986) 21.6 (1989) 100 66.1 (1986) 0.5 (1990) 75 (1986) 25 (1990) 40 (1986) 33.9 (1988) 26.1 (1994) 58 (d) 44 Dessa Construcción Naval Bazán/ Astano 80 VD Diasa Alimentación VD Endiasa 50 39.3 (1987) 14.5 (1995) 100 100 51 Ence Papel Evatsa Litofan Aluminio Aluminio INI, Teneo/Covivacasa Inespal Inespal Miel Española Alimentación Endiasa Miraflores Alimentación Lactaria Castellana Purolator Automoción Telecomunicaciones Automoción INI / CASA (b) Telefónica Victorio Luzuriaga 70 Tipo de venta VD VD VD INI % Vendido (a) 45.4 100 100 51 (1985) 14.2 (1986) 2.4 (1990) 100 DGPE/ SEPPA INI VD OPV - VD VD Cebal Baumgartner Ibérica Sugemesa (Agroalimen) Queserías Miraflores Knecht Filterwerke VD VD 97.4 6 (1987) 10.7 (1995) 33.3 VD OPV - VD Eisenwerk Bruhl CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA 1988 Empresa Carcesa Coisa Grupo Lesa Endesa Energía INI, Teneo, SEPI 1989 Fridarago Ancoal Astican Alimentación Aluminio Construcción Naval INI Enisa INI ATIENZA Bienes de Equipo INI 1990 1991 Sector Alimentación Alimentación Alimentación Empresa Matriz INI INI INI Enferma Fertilizantes INI Intelhorce Textil DGPE MTM Bienes de Equipo INI Oesa Pesa Alimentación Electrónica Endiasa Inisel Repsol Petróleo/Gas INH Adaro Indonesia CONFER Ingeniería Alimentación Enadimsa Tabacalera % Vendido (a) 99.9 100 99.9 20.4 (1988) 8.7 (1994) 98 75 90.72 85 (1989) 15 (1992) 80 (1989) 20 (1991) 100 85 (1989) 15 (1992) 100 97.4 30.6 (1989) 2.9 (1990) 11.9 (1992) 14.1 (1993) 19.5 (1995) 11 (1996) 80 50 Tipo de venta VD VD VD Comprador Tabacalera Tabacalera Tabacalera OPV - VD VD VD Tabacalera Omnium Industrie Italmar VD CEG Alsthom VD Ercros VD Orefici VD CEG Alsthom VD VD Ferruzi Amper,S.A. OPV - VD VD Dirsa Distribución Tabacalera 75.06 VD Hytasa Imepiel Salinas Torrevieja S. de la Fuente Textil Calzado Sal Distribución DGPE DGPE DGPE Tabacalera VD VD VD VD Enasa Automoción INI VD Iveco/Fiat G. Empresas Alvarez Artesanía Industrial INI VD Pickman (Estudesa) Jobac TSD Distribución Electrónica MERCASA Enosa 100 100 38.5 100 60 (1991) 40 (1993) 90 (1991) 10 (1992) 100 100 Indonesia Coal et al BBV Diasa (Promodes /BBV) Textil Guadiana CFG Grupo Cusí Solvay Cofidisa (BBV) VD VD Erosmer/ Eroski Telepublicac. Notas: Empresas privatizadas por el Ministerio de Industria y Energía (INI, INH,TENEO, AIE o SEPI). Empresas privatizadas por el Ministerio de Economía y Hacienda (DGPE, (sin incluir las del grupo Rumasa) o SEPPA). Empresas privatizadas por otras instituciones. (a) El porcentaje vendido supone el total de la participación pública previa, salvo que se diga algo en contrario. (b) INI 94.7%; casa 2.7% (c) FGD es el Fondo de Garantía de Depósitos. (d) El INI tenía una parte adicional del 5%, que ha ido reduciendo hasta 0 (el último 2.78% se vendió en 1994). Fuente: Elaboración propia a partir de información contenida en Cuervo, A. (1997); Cano Soler, D. (1998); Estudios Económicos de la OCDE 1998; Villalonga, B (2000); Bel Queralt, G y Costas, A. (2000) ; Gámir, L. (2000). CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 71 LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA b) Subperiodo 1992-Junio1996 Durante los años 1986-87 se realizaron algunas OPVs (cuadro 1), normalmente sin tramo minorista. Sin embargo, son las operaciones de Endesa en 1988 y de Repsol en 1989 las que inauguran una nueva etapa en las privatizaciones españolas. Ambas eran operaciones de gran tamaño en las que, a través de intensas campañas publicitarias, se involucra al ahorro minorista (entre ambas operaciones se registraron más de 450.000 peticiones minoristas). Sin embargo, hubo que esperar cuatro años hasta que se produjera la siguiente OPV de una empresa pública y se iniciase una etapa con una cierta continuidad en la realización de este tipo de operaciones. Las empresas privatizadas por este método pertenecían fundamentalmente a sectores monopolísticos y el objetivo de su privatización parcial fue la obtención de recursos financieros para los procesos de inversión pública, ante la política de restricción presupuestaria impuesta por los sucesivos gobiernos a partir de 1986. También persiguió objetivos más generales vinculados con la política de reconversión industrial (asegurar la viabilidad y pervivencia de empresas nacionales en un entorno más abierto y competitivo). De hecho, las privatizaciones parecían parte de una respuesta funcional a los cambios en el entorno económico y en la dimensión competitiva de los sectores en que actúan las empresas privatizadas. Así, desde el gobierno se negó siempre cualquier carácter ideológico apriorístico de la privatización, para atribuirle un carácter pragmático e instrumental3. Este periodo coincidió con la plena integración de España a la Unión Europea (UE), pero también con un periodo de crisis económica y de dificultades políticas que se han alimentado mutuamente, configurándose un cierto paréntesis en la reforma del sector público. En este sentido, la necesidad de convergencia con los criterios fijados en Maastricht, y en especial la necesidad de reducir déficit público y deuda pública, marcaron en gran medida los objetivos encomendados al sector público. El rasgo más destacado de este subperiodo es la ralentización de las operaciones de privatización total de empresas. La media anual de transferencias de empresas al sector privado en el periodo 1992-96 es de 3,0, menos de la mitad que en subperiodo anterior (1985-92) que era de 7,6. Esto es debido fundamentalmente a dos razones: en primer lugar, en contraposición al subperiodo anterior, en el que el gobierno señalaba los motivos y argumentos por los que se privatizaban empresas públicas, ahora señala los motivos por los que el Estado debía permanecer en algunas de ellas; y en segundo lugar, la privatización o permanencia del Estado en la empresa se pone en relación con la eventual posición de monopolio de un sector, o con los cambios en el marco regulador que debían preceder a la privatización. En contraste, entre 1992-96 fueron relativamente abundantes las operaciones de venta de paquetes accionariales, vía OPV, sin pérdida del control operativo de la empresa (ver cuadro 2), de forma que se reservaba un paquete que aseguraba el control de la compañía. A pesar de ello, en algunas empresas se potenció desde el Estado la creación de un grupo de inversores con vocación de permanencia (“núcleos duros”) siguiendo el esquema francés del “Noyeau dur”. (3) De la Dehesa (1993) atribuía carácter pragmático a la privatización en España. 72 CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA Adicionalmente, en 1995 se aprueba una legislación que tiene unos objetivos parecidos a la Golden Share inglesa o la Active Spécifique francesa, por la cuál el Estado se reserva el ejercicio de ciertas facultades al disminuir su grado de control de la compañía. En esta etapa sólo dio tiempo a aplicar esta legislación a Repsol en la OPV de 1996 (tras la cuál el Estado seguía siendo el principal accionista de la compañía con el 11% del capital). CUADRO 2 OPERACIONES DE PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS PÚBLICAS ESPAÑOLAS(1992-1996) Año Empresa Sector 1992 Icuatro 1993 ARGENTARIA (b) 1996 Tipo de venta Comprador Equipo Médico Iniexport VD Grupo Alegre Banca DGPE SEPPA OVP - VD VD Inversores Reo Grupo Navacael y otros Automoción Teneo Bienes de Equipo Teneo 100 Ineco Ingeniería RENFE Palco Aluminio Inespal 55 (1993) 11 (1994) 50 (1993) 50 (1994) VD Varios VD Alcan Deutschland Royal Brands S.A. Alimentación Tabacalera 98.93 VD Royal Brands Portugal Artespaña ASDL RJR Alimentación SL (50% de Tabacalera) Alimentación Tabacalera 100 VD RJR Alimentación SL Artesanía Industrial Aeronáutica 100 86.7 VD VD Medino,S.L. Quadrant Group 100 VD Gas Natural 100 91 (1994) 50 51.2 100 50 VD VD VD VD VD VD Naviera de Odiel Gas Natural RJR Nabisco Xunta de Galicia Leyma/ Iparlat Remetal Digeco/ Olarra/ Rodaccial Navan Resources Fertiberia Gobierno Autónomo Caivsa 1995 % Vendido (a) 90 49.99 (1993) 25 (1996) 100 Automoción 2000 Fábrica de San Carlos 1994 Empresa Matriz Cía. Transatlan. Enagas RJR Alimentación SODITA Lesa Refinalsa Teneo Ceselsa/ Teneo INH/ Cía. Madrileña Gas alum. - calf. por gas Transporte Teneo Gas INH SEPI Alimentación Tabacalera Desarrollo Industrial Teneo Alimentación Tabacalera Aluminio Inespal/ Teneo Sidenor Siderurgia AIE 50 (c) VD Almagrera Gas Natural Sefanitro Sodican Minería Gas Fertilizantes Desarrollo Industrial SEPI SEPI AHV/ SEPI SEPI 100 3.81 52.65 51 VD OPV VD VD Notas: Empresas privatizadas por el Ministerio de Industria y Energía (INI, INH,TENEO, AIE o SEPI). Empresas privatizadas por el Ministerio de Economía y Hacienda (DGPE, (sin incluir las del grupo Rumasa) o SEPPA). Empresas privatizadas por otras instituciones. (a) El porcentaje vendido supone el total de la participación pública previa, salvo que se diga algo en contrario. (b) En 1993 Argentaria se realizó dos OPVs : i) vendiendo el 24.99% ii) vendiendo 25% pertenecientes ambas a la DGPE. (c) Sidenor es el resultado de la fusión, en 1993, de Foarsa (100% del INI) y Acenor (100% del ICO), quedando participada al 50% por ambos grupos hasta su total privatización en 1995. Fuente: Elaboración Propia a partir de información contenida en Cuervo, A.(1997); Cano Soler, D. (1998); Estudios Económicos de la OCDE (1998); Villalonga, B (2000); Bel Queralt, G y Costas, A. (2000) ; Gámir, L (2000). CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 73 LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA Considerando conjuntamente las OPVs y las ventas directas4 durante todo el periodo (desde 1985-1996), Gámir (1999) estima los ingresos netos obtenidos por las privatizaciones anteriores a junio de 1996 entre unos 1,3 y 1,4 billones de pesetas (7.814 millones de euros). Podríamos resumir diciendo que la característica principal del programa privatizador español, durante este periodo, fue la de constituir un modo eficiente de traer tecnología, gestión e inversión extranjeras. El hecho de que fueran compradores extranjeros los que más se beneficiaran del programa español de privatizaciones no fue el resultado de un objetivo concreto del Gobierno sino de la pura competencia. En el caso de las empresas del INI privatizadas, los compradores extranjeros eran los únicos que podían proporcionar la viabilidad tecnológica y financiera necesaria a las empresas privatizadas. Los sectores industriales afectados: informática, automóviles, camiones, rodamientos, etc., están tan concentrados internacionalmente, que sólo unas pocas empresas (cada vez menos) pueden dar una garantía de supervivencia a largo plazo. Las privatizaciones llevadas a cabo durante este periodo obedecieron a la consecución de objetivos financieros y estratégicos. Los holdings estatales no podían hacer frente a las enormes y crecientes pérdidas de las empresas que, o bien no tenían ningún futuro en absoluto, o bien no lo tenían en manos del Estado. La privatización era necesaria simplemente por pura coherencia financiera, en unos casos, o por racionalidad industrial y tecnológica, en otros. El gobierno socialista, paralelamente al plan de reestructuración, también optó por la privatización de empresas públicas, aunque la política privatizadora se desarrolló de dos modos diferentes, en función de la naturaleza y dimensión de las empresas. Así, las más importantes se privatizaron de forma parcial a través de operaciones públicas de venta de acciones, quedando de manifiesto el interés gubernamental por mantener una participación de control ubicada en el contexto de un núcleo estable de accionistas. Esto fue evidente en el caso de compañías como Telefónica, Endesa, Repsol o Argentaria, donde la participación accionarial quedó en porcentajes elevados hasta 1995 (la excepción fue Repsol, dónde la participación quedó en un 10% tras una privatización en seis tramos entre 1989 y 1996). 2.2.Política de Privatizaciones desde Junio de 1996-2004 En Junio de 1996, el nuevo Gobierno del PP anunció un programa ambicioso para modernizar el sector público empresarial, con objeto de asegurar su viabilidad futura y consiguientemente mantener el empleo en el sector. El Plan de Modernización5 insistía en la utilidad instrumental de la política privatizadora para una modernización efectiva del sector público y dejaba de lado referencias específicas a las repercusiones financiero-fiscales de la misma. El proceso de privatización seguido a partir de Junio de 1996 se esquematiza en el siguiente gráfico número 1, adaptado del Consejo Consultivo de Privatizaciones, que es organismo clave en cuanto a la garantía de que los procesos de privatización (4) En total, el número de empresas privatizadas por el Gobierno anterior a 1996 mediante venta directa ascendió a 71 empresa. La mayor parte de estas operaciones supusieron un coste para el Estado. Comín (1995) estima el saldo neto negativo del conjunto de privatizaciones de empresas del INI entre 1985-94 entorno a los 76.000 millones de pesetas (descontados los ingresos de casi 300.000 millones por las ofertas públicas de venta de Endesa). Para mayor información ver Villalonga, 1996. (5) El Plan fue adoptado por acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de Junio de 1996, y sus efectos comenzarían a apreciarse a finales de 1996 y, con mayor, claridad, a partir de 1997. 74 CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA GRÁFICO 1 PROGRAMA DE PRIVATIZACIOES ESPAÑOL DESDE JUNIO DE 1996 Fuente: Consejo Consultivo de privatizaciones. El Programa elaborado por el gobierno popular pretendía pasar las empresas públicas a manos privadas lo antes posible, de hecho se pretendía que estuviera finalizado para el año 2001. El Programa no incluía el sector del carbón o empresas que se consideraban especiales en cuanto que desempeñaban también políticas públicas, tales como el ferrocarril, la televisión y los servicios de correos. La estrategia reconoce la gran diferencia de situaciones financieras y de entornos competitivos de las diferentes empresas públicas. Consecuentemente, las agrupa en cuatro categorías y propone un marco temporal y una estrategia para cada grupo, basada en sus propias perspectivas financieras y en su entorno competitivo: a) Las inmediatamente privatizables b) Las que precisaban la previa desregulación de los sectores c) Las que necesitaban antes un saneamiento patrimonial d) Las que no eran privatizables ni a corto ni a largo plazo. En coherencia con los planteamientos expresados, las privatizaciones en este periodo, superarán la intensidad que habían tenido en la anterior etapa. CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 75 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA Dentro de las directrices que se marcaron en el verano de 1996 acerca de la reestructuración del sector público español, estaban fundamentalmente las ideas de “sanear, consolidar y privatizar” la práctica totalidad de las empresas en las que estaba presente el sector público. Sólo se dejaban fuera de este objetivo final la minería y una parte de las empresas de construcción naval, por los grandes problemas de liquidez y de venta que conllevan. CUADRO 3 OPERACIONES DE PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS PÚBLICAS A PARTIR DE 1996 Año 1997 Empresa Siderurgia AIE Aldeasa Distribución SEPPA Auxina Construcción SEPI Elcano Naviera Enagas Gas Endesa Energía INI , Teneo, SEPI Ferroperfil Hijos J. Barreras Inespal Infoleasing Iongraf Repsol Aluminio Astilleros Aluminio SEPI SEPI SEPI SEPI Inespal/ SEPI INH Aluminio Petróleo/ gas INH SEPI % Vendido (a) Tipo de venta Comprador 47.2 VD 52.8 65.04 OPV OPV 30 VD 60 VD Arbed/ Aristrain/ Gestamp Tabacalera (52.36% de SEPPA) OCP 100 VD Grupo Marítimo Ibérico VD Gas Natural 9 25.57 (1997) 29.5 (1998) 100 100 100 100 100 10 70 (1997) OPV - VD VD VD VD VD OPV Directivos (MBO) Grupo Barreras Alcoa Liscat Directivos (MBO) Endesa-Stet Acctas/ Caixa Vigo/ BCH Retevisión Telecomunicaciones Mº de Fomento Sodical Desarrollo Industrial SEPI 51 VD Ag. Desar. Ec CastillaLeón/ Cajas de Ahorro SEPI 51 VD Gob. Autón/ CC.AA Santa Barbara/ SEPI 50 VD Grupo Hambros 20.69 (1997) OPV Surgiclinic Plus Telefónica Tisa ARGENTARIA COMEE COMESA INIMA POTASAS PRODUCTOS TUBULARES SERAUSA TABACALERA 76 Empresa Matriz Aceralia (b) Sodicaman 1998 Sector Desarrollo Industrial Productos Médicos Telecomunicaciones Telecomunicaciones Banca Energía Electricidad Tratamiento de Aguas y Medio Ambiente DGPE/ SEPPA 30 (1999) VD Vendido en Bolsa como bloque 0.31 (1999) SEPPA 23.78 VD Telefónica DGPE REE (SEPI) SEPI 25.01 100 100 OPV (c) (d) Varios inversores SEPI 100 VD Lían Minería SEPI 100 VD Dead Sea Work/ La Seda y Tolsa Siderurgia AIE 100 VD Tubos Reunidos SEPPA 100 VD Áreas S.A. SEPPA 52.36 OPV - Estaciones de Servicio Tabaco CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA 1999 ASTANDER AYA GRUPO ENATCAR GRUPO IBERIA ICSA INDRA INITEC LM COMPOSITES 2000 2001 RED ELÉCTRICA CASA COPE AEROLÍNEAS ARGENTINAS CONVERSION ALUMINIO EXPASA GRUPO BBE SANTA BÁRBARA 2002 COOSUR/ OLCESA QUÍMICA DEL ESTRONCIO TRANSMEDITERRÁNEA 2003 GRUPO ENA MUSINI TURBO 2000 Notas: LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA Astilleros Aeronáutico Transporte Transporte Aéreo Aeronáutico Tecnología y Defensa SEPI SEPI SEPI SEPI SEPI 100 100 100 48.51% (f) 100 VD VD VD OPV VD Italmar MASA Alianza Bus (e) MASA SEPI 66.09 OPV - Ingeniería SEPI 100 VD TR/ Welco/ Dragados Industrial Bienes de Equipo Electricidad Aeroespacial SEPI 50 VD LM-Glasfiber SEPI SEPI 31.5 100 OPV (g) - Radiodifusión SEPI 2.42 (h) Transporte Aéreo SEPI 99.2 VD Air Comet Aluminio SEPI 100 VD Alucoil Subastas de Fincas Bienes de Equipo Fabricación de Armas SEPI (i) SEPI 100 VD Babcock Borsing P.G. SEPI 100 VD General Dynamics Alimentación SEPI 89,36 VD Consorcio Jaén Oliva Química Básica SEPI 51 VD Fertiberia SEPI 95.24 OPA (j) SEPI 100 VD Varios SEPI 98,07 VD Holding MaphreCaja Madrid SEPI 50 VD SENER Transporte Marítimo Const., Conserv. y exp. de autopistas Seguros y Reaseguros Turbo Propulsores Empresas privatizadas por el Ministerio de Industria y Energía (INI, INH,TENEO, AIE o SEPI). Empresas privatizadas por el Ministerio de Economía y Hacienda (DGPE, (sin incluir las del grupo Rumasa) o SEPPA). Empresas privatizadas por otras instituciones. (a) El porcentaje vendido supone el total de la participación pública previa, salvo que se diga algo en contrario. (b) Aceralia, entre otras empresas, han combinado en la venta tanto operaciones de venta directa como la OPV. De hecho su venta se dividió: • 35% Ampliación de capital, cuyo comprador fue Arbed • 1% VD (por concurso) a Gestamp • 11.2% VD (por concurso) a Aristrain • 52.8% OPV (c) Comee se vendió a través de subasta competitiva, y los compradores fueron inversores institucionales nacionales y extranjeros. (d) Comesa fue vendida totalmente a varios inversores a través de subasta. (e) Alianza Bus está formada por Alsa 75%, Urbaser 15% y Banco de Negocios Argentaria 10% (f) SEPI colocó en Bolsa 442.912.736 acciones de Iberia, el 48.51% del capital. Tras la OPV, el control de la compañía aérea será ejercido por el núcleo estable formado por British Airways, American Airlines, Caja Madrid, BBVA, Logista, El Corte Inglés y Ahorro Corporación. CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 77 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA (g) Casa fue integrada en el consorcio EADS. (h) En 1999 la participación del Estado había quedado reducida al 2,42% del capital, desde una participación inicial del 25%, a raíz del Plan Técnico Nacional de la Radiodifusión Sonora aprobada en 1978. (i) En noviembre de 2002 SEPI adjudicó 8 fincas de Expasa por un importe total de 45,35 millones de euros. El proceso se realizó mediante un sistema de licitación en sobres cerrados, que se abrieron ante notario el 13 de noviembre de 2002 en la sede de SEPI, adjudicándose a la mayor oferta individual presentada para cada finca. Esta operación fue la continuación del proceso de privatización de las fincas de EXPASA que se inició en 2001, cuando SEPI llevó a cabo la venta de 7 fincas agrícolas que figuraban en el activo de la compañía, por un importe total de 31,6 millones de euros, un 25,5 por ciento por encima del precio de salida. Las fincas que se vendieron en el proceso de que finalizó el 5 de noviembre de 2001 (j) El Consejo de Administración de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales acordó el 30/07/2002 seleccionar la oferta del consorcio liderado por Acciona (55%), como participante mayoritario, del que también formaban parte como socios minoritarios, por orden de volumen de participación, Caja de Ahorros del Mediterráneo (15%), el Grupo Matutes (12%), el Grupo Aznar (10%) y el Grupo Armas (8%), ya que era la oferta con mayor precio y la que presentaba el mejor Plan Industrial. El acuerdo contemplaba la transferencia de las acciones propiedad de SEPI al consorcio seleccionado por un importe de 259 millones de euros (por el 95,24%). El precio de compra de las acciones de Trasmediterránea es de 45 euros por acción, lo que supone 271,9 millones de euros para el 100% del capital de la empresa. Fuente: Elaboración Propia a partir de información suministrada por la SEPI y además, la contenida en Cuervo, A.(1997); Cano Soler, D.(1998); Estudios Económicos de la OCDE 1998; Villalonga, B (2000); Bel Queralt, G y Costas, A.(2000) ; Gámir, L (2000). Para darle un mayor impulso a dicha reestructuración del sector público, el Consejo de Ministros aprobó, en Mayo de 2001, la incorporación a la SEPI de varias sociedades de la Dirección General de Patrimonio. El acuerdo alcanzado supuso la transferencia a la SEPI de participaciones de control de la DGPE en nueve sociedades: Agencia EFE, Alimentos y Aceites (Alycesa), Compañía Española de Tabaco en Rama (Cetarsa), Transmediterránea, Empresa Nacional de Autopistas, Expasa (Agricultura y Ganadería S.A.), Minas de Almadén y Arrayanes (Mayasa) y la Sociedad Estatal de Participaciones Patrimoniales (SEPPA). Además, se transfirieron las participaciones minoritarias que Patrimonio ostentaba en Axis (Sociedad de Capital Riesgo) y en BEX Cartera (Sociedad de Inversión Inmobiliaria) 6. Por último, se suma a esta lista RTVE como ente adscrito7. La concentración del sector público empresarial en manos de la SEPI contemplaba algunas excepciones de importancia. Por un lado, había sociedades adscritas hasta ese momento a la DGPE que seguirían estando allí por sus características específicas. Se trata por ejemplo, de las empresas que tienen la titularidad de los edificios sobre los que se asientan los paradores del Estado y que, en general, suelen tener la calificación de monumentos nacionales. También, las sociedades de aguas que tienen adjudicados distintos suministros a poblaciones. Por otro, destaca la decisión de no adscribir a la SEPI ni Renfe ni Aena (el ente que gestiona los aeropuertos españoles), que siguen perteneciendo al Ministerio de Fomento. Desde Junio de 1996 hasta diciembre de 2003, la SEPI obtuvo unos ingresos que sumaban más de 29.400 millones de euros, con unas plusvalías superiores a 10.818,22 millones de euros, que le permitió garantizar los compromisos sociales adquiridos en la reconversión industrial, eliminar la deuda histórica del INI y parte de la que tenían contabilizadas otras empresas públicas. (6) Ley 7/2001 de 14/05 y Acuerdo del Consejo de Ministros del 25/05/01). (7) Ley 14/2000 del 28/12. 78 CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA CUADRO 4 RELACIÓN DE EMPRESAS PARTICIPADAS POR SEPI (A ENERO DE 2005) Empresa Agencia EFE ALdeasa Alycesa • Altadis Aresbank BWE Cetarsa • Clinisas Cofivacasa Eads,NV Endesa Enresa Ensa Enusa Euroforum escorial Expansión Exterior, s.a. Grupo Infoinvest Hispasat Hipódromo de la Zarzuela Hunosa Iberia Iniexport Inisas Izar Mayasa * Mercasa Navantia Presur Red Eléctrica Española Saeca Sedettur EXPIDES Tragsa ACTIVIDAD Comunicación Aeroportuaria Alimentación Tabaco SS. Financieros Bienes de Equipo Tabaco SS. Sanitarios Gestión de Participadas Aeroespacial Energía Gestión Residuos Radioactivos Bienes de Equipo Energía Centro Formación Directivos Comercio Exterior Gestión inmobiliaria Telecomunicaciones Ocio Minería Transporte aéreo Comercio Exterior Aseg.Asist Sanitaria Construcción Naval Minería Distrib.. Alimentaria Construcción Naval Minería Energía Finanzas Turismo Promoción de inversiones Gestión Infraestruct. % PARTICIPACIÓN 100 5,06 (Green Shoe) 91,96 1,93 (green shoe) 7,34 100 79,18 100 100 5,52 2.95 20 100 60 0,23 11,87 100 8,21 90 100 5,39 100 92,41 100 100 51 100 100 28,5 80 100 100 51 Perspectivas de Privatización NO SI·# NO NO No NO No Si# No No No No No No No No NO No No NO No No Si# No No No No No No NO No No No NOTAS: Junto a estas empresas hay que añadir el grupo de RTVE adscrito al 100% y las siguientes fundaciones: Fundación de Servicios Sociales, Fundación Desarrollo Formación en Zonas Mineras del Carbón y la Fundación SEPI. * Empresas transferidas de la DGPE a la SEPI en Mayo del 2001. # Empresas privatizadas a lo largo del 2005. Fuente: Elaboración propia a partir datos de la SEPI. Gracias a las empresas privatizadas desde 1996 y hasta marzo de 2004, se redujo la participación del Estado en la capitalización bursátil del mercado español de un 10, 87 % a mediados de 1996 hasta menos de un 0, 43 % en 2002, y también se redujo la participación de la industria pública en el PIB estatal de un 1,8 % en 1996 a un 0,1 % en 2002, favoreciendo así la política de “liberalización” de la economía española. El análisis de esta etapa (1996 hasta 2004), permite señalar que la privatización adquiere la consideración de política en sí misma, y no sólo ser instrumento de otras políticas, como ocurrió en CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 79 LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA la etapa socialista. El Gobierno del PP situó la privatización en el núcleo de su política económica. Con respecto a la etapa anterior, podemos observar algunas diferencias de especial importancia: El Estado deja de ser Accionista: Se privatiza el 100% de la participación del Estado (con la excepción de Endesa-97, en la que se optó por realizar su privatización en varios tramos). Tan sólo permanecen, de manera temporal, en poder del Estado participaciones residuales provenientes del exceso de reserva de acciones destinadas a cubrir algunos incentivos minoristas y acciones procedentes de ejercicios parciales de opciones “greenshoe”. La política privatizadora se centró en la venta de la totalidad de las participaciones que el Estado detentaba en las empresas públicas más significativas y rentables. Caben destacar, la venta de los paquetes accionariales públicos en Endesa (la privatización del 66,9% reportó más de 12.622 millones de €, 2,1 billones de ptas), Telefónica (un 21,1% por 3.649 €, 607.079 millones de ptas), Argentaria (el 28,6% por 1.953 millones de €, 325.000 millones ptas.), Tabacalera (el 52,4% por 1.863 millones de €, 310.000 millones ptas.), Inespal (el 100% por 381 millones de €, 63.450 millones de ptas.) y Aceralia (el 100% por 1.394 millones de €, 231.867 millones de ptas.). De las diez empresas a las que le afectaron las OPVs, a cinco8 se les aplicó, mediante Real Decreto, la Ley 5/1995, que permite al Estado someter, durante un periodo de tiempo determinado, a autorización administrativa previa determinadas decisiones empresariales, así como el acceso a más del 10% del capital de la empresa. El periodo de aplicación ha oscilado entre un mínimo de 3 años para Argentaria hasta los 10 aplicados a Repsol, Endesa y Telefónica 9. Mayor Tamaño Relativo de las Operaciones: Esta etapa supuso un cambio importante con respecto a la anterior tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo. En términos cuantitativos, el número de empresas privatizadas hasta el 2004 era de más de 45 y se habían abordado más de 50 operaciones de privatización10 (ver cuadro 4). El tamaño medio de las operaciones había triplicado a la media de la etapa anterior. Esto supuso para el Estado más del doble de lo ingresado por el Estado español por este concepto con anterioridad a la aprobación del plan de privatizaciones. Mayor Apelación al Mercado Bursátil: Desde el punto de vista cualitativo, los cambios asociados al plan de privatizaciones fueron múltiples. Aunque las operaciones se habían canalizado a través de estrategias de venta tanto de venta directa como por medio de OPVs, así como por combinaciones de ambas, el método que predominaron fueron las OPVs. De hecho, más del 83% de los ingresos se habían realizado a través de OPVs. Dichas operaciones, proveen de un mayor grado de transparencia, concurrencia y publicidad, dado que existe un marco regulado que obliga a cumplir un procedimiento estandarizado. Además, estas operaciones (llevadas a cabo tanto en empresas de gran tamaño, como en empresas más pequeñas) se han desarrollado en unos mercados de renta variable más maduros y han coincidido con operaciones de OPV privadas, tanto iniciales como subsiguientes. (8) A Repsol ya se le había aplicado en el período anterior. El resto de las empresas para las que se había aplicado la Ley, las llamadas “golden shares”, han sido: Telefónica, Argentaria, Tabacalera (actual Altadis), Endesa e Indra. (9) Aunque la Comisión no lo exprese específicamente, fue la oposición del Gobierno español a la fusión entre Telefónica y la operadora holandesa KPN lo que avivó y acrecentó la discrepancia de Bruselas a la existencia de acciones de oro. En la UE son ocho países los que en su legislación recogen el derecho de controlar el futuro de las empresas privatizadas. Son Bélgica, Francia, Holanda, Portugal, Italia (que ya han sido llevados ante el Tribunal de Justicia de la UE), Reino Unido, Dinamarca y España (que han sido denunciados).La razón por la que Bruselas se opone a que los Gobiernos tengan acción de oro es porque teme que con ella se dificulte la creación de un mercado interior en la UE. (10) De las operaciones de privatización, una cuarta parte corresponden a OPVs y el resto corresponden a otros métodos. 80 CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA Por otro lado, otro aspecto distinguible es la mayor importancia concedida a la participación del inversor minorista. Si antes de Junio de 1996 la media ponderada de los tramos minoristas sobre el total de la operación era del 48%, a partir de esa fecha aumentó hasta el 67%. Asimismo, en la mayor parte de las operaciones se reservó un tramo para trabajadores11 en condiciones más ventajosas que las del tramo minorista general y, en ocasiones, se combinaron con productos financieros de cobertura 12. En esta etapa, las motivaciones reveladas fueron más bien de carácter económico (relacionadas con la mayor eficiencia de la empresa privada), que las de carácter financiero. Sin embargo, el contraste de esas motivaciones con la secuencia seguida por las privatizaciones y la aplicación de los recursos obtenidos por las ventas revelan inconsistencias internas entre objetivos que apuntan a un mayor peso de las motivaciones financieras que lo realmente manifestado y a la existencia de motivaciones políticas, (Bel y Costas (2000)). 2.3 La Reforma En Sectores Concretos Tal y como nos hemos referido anteriormente, una de las diferencias de esta etapa con la anterior ha sido la privatización de grandes empresas en sectores básicos (Repsol) y de servicios públicos (Telefónica, Iberia, Endesa...) con segmentos monopolísticos o de posición dominante. Estos sectores se caracterizan por importantes economías de escala asociadas con elevados costes fijos por lo que la privatización, por sí misma, no basta para asegurar ganancias de eficiencia para el conjunto de la economía. Tiene que venir acompañada de complejas medidas que impulsen y protejan las condiciones de competencia13 en aquellos segmentos de los respectivos sectores en los que sea realizable. Asimismo, la política económica tiene que enfrentarse a menudo con elecciones que pueden ser difíciles de efectuar entre eficiencia en la asignación de recursos y eficiencia en la producción (costes), así como afrontar efectos redistributivos delicados (los beneficios de la empresa monopolista y las obligaciones de servicio público). El diseño de un marco de regulación adecuado implica tres elementos cruciales: la estructura de la rama industrial (separación horizontal, vertical, regional), la modalidad de regulación de precios (precio final y tarifa de acceso a la red) y los elementos de regulación distintos del precio (derechos de acceso y calidad de servicio). Las elecciones dependerán, en el caso de la estructura de una rama industrial, de la sustituibilidad entre posibles economías de gama y distorsiones que surjan de la integración, teniendo en cuenta los problemas que puede plantear la regulación en cuanto a su eficacia sobre los comportamientos. La fijación de precios gira en torno a los problemas de distribución y de implantación de incentivos para reducir costes. Por último, los elementos de regulación distintos de los precios atañen a las asimetrías de información que se dan entre los reguladores y las empresas. El análisis sectorial siguiente discute estos temas para cada sector concreto. • Sector Eléctrico El sector eléctrico, en España, está muy concentrado y las empresas están lastradas por grandes proyectos de inversión pasados y por la exigencia de apoyar al sector del carbón. La generación (11) En las operaciones realizadas a partir de junio de 1996 se han reducido los colectivos que podían acogerse a las ventajas del tramo trabajadores. Dicho tramo se ha destinado a los trabajadores en activo de la empresa privatizada. (12) Puede encontrarse un mayor detalle sobre las OPVs de empresas públicas en España en Cuervo (1997), Bel (1998) y Gámir (1999). (13) Las instituciones existentes responsables de la vigilancia de la competencia se articulan en dos niveles: el Servicio de Defensa de la Competencia, que forma parte del Ministerio de Economía, y el Tribunal de Defensa de la Competencia que es independiente. CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 81 LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA y distribución son actualmente oligopolios integrados verticalmente con dos empresas que controlan conjuntamente alrededor del 80% de la generación y distribución (Endesa e Iberdrola), mientras que la red de transmisión de alta tensión es propiedad de la empresa Red Eléctrica. Los precios de la electricidad en España son altos respecto a los demás países de la OCDE; superan a la media de Europa en un 20% para la industria y en un 54% para los hogares respectivamente (informe OCDE 1998, págs. 127-128). Tradicionalmente, el proceso de localización y apertura de centrales o fijación de precios de la electricidad ha estado reservado al regulador en el marco de la planificación energética nacional, de carácter plurianual (Tamames y Rueda (1997)). De cualquier modo, a partir de noviembre de 1997, el Parlamento aprobó una nueva ley, la “Ley del Sistema Eléctrico (LSE )14 que introdujo una gran reestructuración del sector, la cuál debería aportar un impulso significativo a la competencia (junto con la posterior privatización de Endesa). Aunque la reforma aportara importantes ganancias de eficiencia, la experiencia de países que han emprendido liberalizaciones en el pasado sugiere que hay puntos en los que las reformas se quedan cortas respecto a las expectativas iniciales. A pesar de la separación jurídica, los estrechos lazos que se mantendrán entre generación y distribución junto con la liberalización incompleta del mercado de distribución, podrían obstaculizar el desarrollo de la competencia. Además, los poderes de la CNSE son más limitados que en otros países. La CNSE tiene un amplio cometido en la recogida y verificación de información pero no tiene autoridad para aprobar las tarifas o definir mejores prácticas y tiene sólo autoridad limitada para imponer decisiones. La CNSE transmite las prácticas restrictivas al Servicio de Defensa de la Competencia (dependiente del Ministerio de Economía). De hecho, en 1999 la CNSE evaluó y propuso formalmente al gobierno un margen de rebaja inmediato del 8,3% de las tarifas eléctricas para ese año. Dicha propuesta originó numerosas reacciones que finalizaron con el apaciguamiento de dicha propuesta por parte del Ministro de Industria, tras una comida con los presidentes de las compañías eléctricas. De modo que ante propuestas de reducción de tarifas y de liberalización, la preocupación por los resultados de las empresas del sector y por su cotización en Bolsa se hicieron mayores. Si tenemos en cuenta las conclusiones de los analistas británicos de que las plusvalías pueden traducirse, al menos en parte, en votos, vemos como en este caso el objetivo político se antepuso al de la eficiencia. (Hay que recordar que en la privatización de Endesa (1997-98), fueron más de un millón de españoles quienes adquirieron acciones de la empresa). • Gas Natural Las características económicas del sector del gas natural son semejantes a las del sector eléctrico y los elevados costes fijos de transporte otorgan a este segmento del sector características de monopolio natural. Una gran diferencia entre los dos sectores es que el gas es almacenable y que hace falta, por tanto, menos coordinación entre los sectores cabecera y aquellos próximos a los consumidores. Muchos países están impulsando este sector por sus propiedades favorables para el medio ambiente y por la existencia de nuevas tecnologías, especialmente para la generación de electricidad. (14) La LSE, cuyos puntos de partida fueron la Ley de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional (LOSEN) de 1994 y el Protocolo para el Establecimiento de una Nueva Regulación del Sistema Eléctrico Nacional de 1996, se basa en la implantación de criterios de liberalización y competencia de manera compatible con la conservación del medio ambiente y la seguridad del suministro eléctrico al que se define como “esencial para el funcionamiento de la sociedad”. La LSE adapta la normativa eléctrica española a la Directiva comunitaria sobre Normas Comunes para el Desarrollo del Mercado Interior de la Electricidad de diciembre de 1996, que contiene unos objetivos y criterios mínimos de liberalización y competencia a los que los países comunitarios deberán ir adaptando sus legislaciones. 82 CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA La demanda del gas, a su vez, crece rápidamente debido a su bajo precio relativo en comparación con las fuentes de energía alternativas, que responde a la existencia de grandes reservas mundiales. Sin embargo, el sector del gas español está menos desarrollado que en los países de la UE. No obstante en los últimos años ha experimentado un extraordinario crecimiento y se espera continúe en el futuro. Durante 1997 el gas aportó solo el 10% de la energía consumida, frente al 22% que tuvo como media en los países europeos. A medida que pasen los años se espera reducir esa diferencia. De hecho, las previsiones para el 2010 son, para España, que el consumo del gas represente un 17% de la energía consumida y la media de la UE se sitúe en el 26% (Rivero, A.(1998)). Las nuevas aplicaciones de esta energía, como la cogeneración, la generación eléctrica con ciclos combinados y su uso como combustible para vehículos, están impulsando el consumo de gas natural, que está llamada a ser la energía del siglo XXI. En la actualidad, y pese a que existen esas diferencias entre unos países y otros, a escala europea se está produciendo un movimiento hacia la liberalización de los mercados del gas. Este proceso de liberalización, en el marco de la UE se desarrolla básicamente a través de dos líneas de actuación: a) La aprobación, en Diciembre de 1996, de la Directiva del mercado interior de la electricidad; y b) La directiva relativa a las normas comunes del mercado interior europeo del gas natural. Simultáneamente a estas dos directivas, y de forma coherente con ellas, el Gobierno español ha desarrollado un marco para que se pueda llevar a cabo la liberalización de la industria del gas en España .Posteriormente, y con los propósitos de la introducción de la competencia en el sector del gas natural y la reducción del intervencionismo de la Administración en un entorno de mercado caracterizado por la total dependencia de las importaciones (ya que España no es un país productor), un mercado poco desarrollado y en el que se utiliza el gas como combustible sustitutivo a otros, se aprobó la Ley de Hidrocarburos (LH)15. Como resultado, el mercado de gas no regulado ha experimentado un notable incremento, llegando a representar en el primer trimestre de 2001 un 30% del total del mercado energético español. Por otra parte, el Real Decreto de abril de 199916 tiene entre otros objetivos reducir el consumo inicial para ser cliente cualificado, acelera el calendario de apertura del mercado y limita el periodo de tiempo para derogar autorizaciones para la construcción de gaseoductos de distribución. El objetivo final de este proceso de liberalización del sector del gas natural, aún sin acabar, es conseguir el paso de los actuales clientes con tarifa a clientes cualificados y llegar a una apertura total del mercado. Se pretende que para el año 2013 todos los clientes puedan elegir libremente a su suministrador. A mediados de Febrero del 2002, el Gobierno aprobaba la nueva normativa para la liberalización del sector a través de tres órdenes ministeriales relativas a las inversiones realizadas en infraestructuras básicas gasísticas, a los peajes y cánones de acceso a las redes y a la reducción de tarifas. Este proceso de liberalización culminaría el 1/01/2003, momento a partir del cuál ninguna compañía del sector podrá tener una cuota de mercado superior al 70%, abriendo así, además, la puerta a nuevas empresas y romperá el monopolio que de hecho obstenta Gas Natural hasta el momento. (15) La Ley diferencia claramente las actividades que integra el sector del gas natural; adquisición, transporte, distribución y comercialización, hasta el punto de que dichas actividades pueden, no sólo ser realizadas por agentes independientes o distintos, sino que lo exige para alguna de ellas. (16) En este RD se pone en marcha el reparto del 25% del gas proveniente de Argelia El método de reparto será un contrato subasta y el gas tendrá que ser repartido entre un mínimo de cuatro concursantes y un máximo de diez. CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 83 LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA Gas Natural, monopolio en el 2000, cedió el 7,5% de cuota de mercado en el ejercicio de 2001, y al final del 2002 había cedido más su cuota de mercado, quedándose con el 65% del mercado. La rápida apertura de este sector se ha producido en gran medida por la subasta del 25% del contrato del gas de Argelia, que fue aprovechado por las petroleras extranjeras y por las eléctricas españolas para hacerse un hueco en este sector de tan importante futuro. Por otro lado, las centrales de ciclo combinado han dado un fuerte espaldarazo a la liberalización del mercado del gas natural en España. Dichas centrales utilizan el gas como combustible de manera masiva. Además, las nuevas normativas reducían en un 8% los peajes que las empresas debían pagar por la utilización de la infraestructura gasística. Este hecho ha implicado un nuevo escenario para el sector energético español, que va a permitir una complementariedad, mayor en el terreno industrial y financiero que en el de gestión, entre empresas eléctricas y empresas gasísticas. A este respecto hay que hacer mención especial, a la OPA hostil que el 10 de Marzo de 2003 lanzó Gas Natural sobre Iberdrola que ha vuelto a poner al sector energético al frente de la información económica nacional. Esta OPA abre el camino a una integración vertical de los mercados tradicionales del gas y la electricidad, como se ha puesto ya en práctica en Alemania y se plantea en Francia. Esta OPA podría ayudar a las autoridades, prospere o no, a adoptar uno de los dos modelos: el continental 17 o el anglosajón18. La regulación en España se ha movido hasta ahora entre ambos modelos, sin claridad y generando altas dosis de incertidumbre entre las empresas energéticas y entre los consumidores. Era difícil que la OPA tuviera éxito ya que la fusión entre Gas Natural e Iberdrola mermaría la cuota de mercado de las demás empresas del mercado. De hecho, el gigante que resultaría de la concentración de ambas empresas obtendría el 70% del mercado del gas y el 40% de la electricidad en España. Cifras que el Gobierno debió tener muy en cuenta al valorar la fusión, máxime cuando ya no se trata de dos negocios separados, sino que cabría hablar de un solo mercado, dada la posibilidad de generar electricidad mediante la utilización de gas natural. De cualquier modo, en el tercer trimestre de 2005 Gas Natural ha vuelto a tomar el pulso con una nueva OPA hostil sobre Endesa (aún con mayor poder que Iberdrola)19. • Transporte Aéreo El transporte aéreo en España tiene como principal característica diferenciadora el ser fundamentalmente un transporte de viajeros. El trasporte de mercancías por este medio tiene la consideración de accesorio al anterior y no tiene entidad significativa. La experiencia americana en la introducción de la desregulación en el transporte aéreo, ha propiciado que otros países se hayan lanzado a una política de cielos abiertos o hayan propugnado una política de liberalización paulatina, como el caso de la UE. (17) El objetivo de este modelo de regulación, amén de lograr economías de escala y explotar las sinergias entre ambos sectores, es crear grupos de dimensión suficientemente grandes para competir a nivel europeo cuando de verdad se abran los distintos mercados europeos. (18) El modelo británico está basado en la segregación de mercados, incluida la generación, distribución y comercialización, entre compañías distintas para favorecer la competencia y abaratar los precios de la energía al consumidor. (19) Con un informe positivo de la Comisión Nacional de Energía (CNE) y uno en contra del Tribunal de Defensa de la Competencia (TDC), el gobierno aprobó el 3 de Febrero de 2005 esta OPA. El cumplimiento o no de los 20 requisitos establecidos por el gobierno pondría ser el fin de este capítulo. 84 CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA En concreto, la UE, considerando que el sistema de regulación del transporte aéreo en Europa no beneficiaba ni a los intereses generales ni los de los consumidores inició, a partir de 1987, una política escalonada para introducir un mayor grado de competencia en los mercados aéreos. Dicha liberalización recibió un fuerte empujón en 1992 con la aprobación del llamado “tercer paquete aéreo”. El proceso de liberalización en la UE culminó en 1997 con la plena libertad para operar en los países miembros. Este proceso ha intensificado la competencia en toda Europa, siendo habitual que las principales rutas estén operadas por varias compañías simultáneamente. En especial, ha sido significativo el dinamismo de los llamados operadores de bajo coste (“low cost carrier”, LCC) que basan su estrategia competitiva en la posibilidad de ofrecer precios menores. Así como el movimiento de compañías chárter hacia el mercado de tráfico regular. En España, aún en el año 1992, el Tribunal de Defensa de la Competencia detectaba serias restricciones a la competencia en su diagnóstico sobre ese sector. Fue a partir de 1993, cuando toda la normativa europea comienza a incidir en nuestro país comenzando la liberalización del transporte aéreo en España. Se estableció un marco amplio de libertad de entrada en el mercado para la oferta de servicios aéreos y se liberalizaron las tarifas aéreas. También se dieron pasos, aunque más modestos, respecto a los servicios en tierra y el establecimiento de horarios de salida y llegada de vuelos. El mercado nacional se liberalizó en 1994 y desde entonces dos compañías privadas de transporte han estado compitiendo con el grupo público Iberia: Spanair y Air Europa. En los vuelos nacionales, donde hay competencia efectiva, la cuota de mercado de Iberia cayó desde el 100% en 1992 al 70% en 1996. El aumento de la competencia en el mercado nacional se tradujo en un fuerte descenso en los precios y los vuelos a plena tarifa. El descenso de los precios vino acompañado de una mayor variedad de tarifas y de calidad de los servicios. También ha resultado relevante para el Grupo Iberia la liberalización producida en el negocio del “handling”20 aeroportuario en España. En el año 1993 Iberia L.A.E. obtuvo, a través de oferta pública, la concesión de agente general de handling en 37 aeropuertos españoles abiertos al tráfico civil por un periodo de siete años. En la actualidad, la Compañía mantiene la obligación de prestar servicios de asistencia en tierra en dichos aeropuertos. A partir de 1994 se fue incorporando un segundo agente de handling en cada uno de los aeropuertos con más de un millón de pasajeros. Y, además, se autorizó la realización del autohandling en aquellos aeropuertos donde las condiciones de infraestructura y capacidad lo permitían. En los próximos años se continuaría profundizando en la liberalización de los distintos servicios de asistencia en tierra prestados en los aeropuertos españoles. El grupo Iberia en 1995 incurría en pérdidas, por sexto año consecutivo, antes de volver a registrar beneficios en 1996, con el apoyo de tres años fuertes de demanda internacional para el transporte aéreo. La razón principal de los problemas financieros de Iberia estribaba en su reacción tardía para adaptarse a una competencia más exacerbada en el mercado nacional. Entre 1994-96, se acordó un plan de viabilidad con la Comisión Europea que suponía una completa reestructuración de la compañía, la reducción de su deuda neta y el retorno a los beneficios. Destacan las siguientes medidas: reducción salarial en 1995, reducción de 4.060 empleados y aumento de la productividad, desinversión en activos latinoamericanos y desarrollo del plan de reducción de gastos. En Enero de 1996, una vez alcanzados la totalidad de los requisitos impuestos, la UE autoriza a una ampliación de capital de 522,88 millones de € (87.000 millones de ptas) quedando pendiente una ampliación adicional de 120,20 millones de € (20.000 millones de ptas), autorizada por la UE en agosto de 1999, y que se hace efectiva en Octubre de 1999. (20) Prestación de servicios en tierra de los aeropuertos. CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 85 LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA En 1997 Iberia inicia lo que denominó “el Plan Director I”(1997-99), cuya finalidad era elevar la rentabilidad de la compañía a niveles equiparables al de otras aerolíneas privadas de primer orden, así como adaptarla al nuevo entorno competitivo: liberalización del tráfico aéreo en la UE desde 1997; entrada de segundos operadores de handling en los principales aeropuertos españoles; políticas de alianzas; proceso de privatización; ...etc. La ejecución del Plan Director I sitúa a la compañía en una sólida posición económica, financiera y comercial, logrando su adaptación a un entorno más exigente. El grupo Iberia supera los objetivos marcados en ese trienio. A comienzos del 2000 la compañía puso en marcha el “Plan Director II” (2000-2003), continuidad del anterior, y cuyo eje es la creación de valor para los accionistas. El panorama actual de los servicios de transporte aéreo de viajeros en España es el de una industria con fuertes presiones competitivas, en la que tres empresas (una de gran tamaño relativo- Iberia, y otras dos de tamaño relativo mediano -Air Europa y Spanair) ofrecen servicios de forma simultánea en la mayor parte de las rutas interiores, tanto las peninsulares como las península-archipiélagos. A su vez, otras compañías más pequeñas ofrecen servicios de tipo regional, a distancias más reducidas. La reducción de la regulación restrictiva de la competencia en el transporte aéreo ha sido una vía muy eficaz para conseguir el aumento del servicio y la mejora de su calidad, a unos precios más reducidos. A pesar de las significativas mejoras en un entorno más competitivo, Iberia aún disfruta de un cierto número de ventajas de hecho. La cuota de mercado de la segunda mayor compañía de transporte aéreo sigue siendo más baja que en la mayoría de los otros países europeos y las compañías extranjeras tienen dificultades para entrar en el mercado nacional. Esto refleja en parte ciertos rasgos institucionales que perjudican la competencia. Entre ellos, la saturación de los aeropuertos, y la asignación de espacios horarios que (en parte con el apoyo del “Código de conducta” europeo, según el cual no se puede privar de los derechos históricos) favorece a la compañía establecida. Otros factores que aportan ventajas a Iberia son: los costes de saturación no se incluyen en el cálculo de las tarifas de aeropuerto, las tasas de aeropuerto incluyen un descuento en función del volumen de tráfico. En 1998 Iberia firma un acuerdo que afectaría negativamente a la competencia del mercado. Este acuerdo establecía que la aerolínea de la Sepi se hiciera cargo de buena parte de la flota de Air Europa, y de los aviones nuevos a cuyo pago no podía hacer frente la compañía. Este hecho selló el principio del fin para Air Europa, cuya situación financiera siempre ha sido débil. Esto ha supuesto que Aena quiera revisar los slots (permisos de aterrizajes y despegues) de ambas compañías para evitar situaciones de dominio. Seguramente, la nueva situación será positiva para Spanair, que queda ahora como única competidora de Iberia. Esto nos lleva a otro posible problema en mercados con un número limitado de empresas que cubren la oferta, que es la tentación de llevar a cabo prácticas anticompetitivas por parte de las empresas que están en los mercados liberalizados, contrarias al interés de los usuarios de los servicios. Así, podemos encontrar numerosos casos que infringen las leyes de la competencia como: el aumento simultáneo de precios de las líneas aéreas españolas adoptado en abril de 1997, el sistema de retribución de las agencias de viajes, cesión por SAVIA21 de información relativa a las reservas efectuadas por las (21) SAVIA: Compañía del grupo Iberia cuya línea de actividad se centra en los sistemas de distribución y servicios informáticos para el sector viajes. El porcentaje de participación de Iberia en dicha compañía es del 75,49%. 86 CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA agencias de viajes, denuncia de Spanair contra Iberia, Air Nostrum y Air Europa..... De todos ellos, el relativo al sistema de retribución de las agencias de viajes es el que se encuentra más avanzado 22. La liberalización aérea no ha sido un completo fracaso –al menos, Iberia ha aprendido a competir en el mercado interior, pero se ha quedado muy lejos de las expectativas. • Telecomunicaciones: El sector de las telecomunicaciones es uno de los sectores fundamentales para el desarrollo de la economía mundial. De hecho, la drástica transformación y la continua innovación que está viviendo dicho sector en las últimas décadas ha condicionado en gran medida el desarrollo y la configuración del resto de los sectores productivos, al ser éste uno de los de mayor crecimiento global. Para poder hacer balance de estos años de liberalización del mercado tras la privatización de Telefónica debemos considerar la consecución o no de los objetivos previstos: 1) La regulación procompetitiva y la competencia incorporada al mercado ha permitido obtener ciertas ventajas en términos de tarifas. Ahora bien, hay que tener muy en cuenta que las medidas llevadas a cabo en lo que el Ministerio denominó reequilibrio tarifario, desde el año 2000 e inclusive la reestructuración de tarifas telefónicas para el 2003 realizado por el ministro Josep Piqué, se centraron en rebajas de las tarifas a cambio de mayores precios en las cuotas de abono. De hecho la cuota de abono en el 2001 era de 10,47 € y la bajada de los precios de las llamadas fue de un 7%, en el 2002 la cuota de abono era de 11,68 € y los precios de las llamadas bajaron 6% más y en el 200323 se previó que la cuota de abono mensual subiría 0,94 céntimos, por lo que pasaría a ser de 12,62 € al mes lo que supone un aumento del 8% con una disminución de las tarifas de un 2%. Además, la reducción de tarifas por parte de Telefónica no afectaría por igual a todas las llamadas: las llamadas metropolitanas (las más usuales) se congelarán y bajarán las de larga distancia (internacionales, provinciales e interprovinciales), aunque en menor medida que en los años anteriores. Por tanto, estos programas afectan negativamente a los clientes de bajo consumo, para quienes la cuota de abono llega a representar una tercera o cuarta parte de su factura telefónica, discriminando a favor de las empresas. Por otro lado, la rebaja de precios no es tal si se tiene en cuenta que afecta a las llamadas en las que compiten los demás operadores, que ya ofrecen precios más baratos. 2) Tan importante como el precio es la calidad del servicio y, en este aspecto, la realidad ha puesto de manifiesto la insuficiencia de la normativa vigente para proteger a los usuarios frente a determinados prestadores de servicios de tarificación adicional que actúan con falta de transparencia (entre otros, los servicios denominados “números 906” 24). (22) Es previsible que el informe-propuesta final que venga a emitir el Servicio de Defensa de la Competencia establezca la comisión de una infracción de las reglas de competencia. En cuanto a las multas es difícil predecir sus importes, pero la determinación de las mismas estarán enmarcadas en lo previsto en el artículo 10 de la Ley de Defensa de la Competencia (“multas de hasta 150 millones de ptas, cuantía que podrá ser incrementada hasta el 10% del volumen de ventas correspondientes al ejercicio económico inmediato anterior a la resolución del Tribunal”). (23) El 23 de Agosto de 2003 el Gobierno comunicó que las compañías deberían asumir una congelación de los precios de referencia en el 2004 y que en el año 2005 se pondrá fin al proceso de liberalización del mercado, teniendo las operadoras plena libertad para fijar sus tarifas al desaparecer el sistema de regulación de precios máximos de referencia establecido en el 2001 (price-cap). (24) Estos códigos han quedado liberalizados desde el 6 de Octubre y han sido sustituidos por los prefijos 803, 806 y 807. Los nuevos códigos son 803 para los servicios exclusivos para adultos, el 806 se destina a servicios de ocio y entretenimiento (siempre que su contenido sea apto para menores de 18 años), y por último, el prefijo 807 identifica los servicios profesionales. Así se pretenden evitar los efectos indeseables sobre los usuarios y evitar la desconfianza que están generando. CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 87 LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA 3) Si bien ha sido un gran adelanto la introducción del acceso a Internet como obligación del servicio universal, mayor adelanto sería que se hiciese realidad que la sociedad de la información llegase a todos los ciudadanos, ya que es un hecho constatado que “el mercado no llega a todos sitios”(García-Legaz, 2001, pág.111). Además, en lo referente a las infraestructuras comienza a ser un problema la escasez de accesos en banda ancha. Todo lo cuál hace indiscutible pensar en la necesidad de contar o no con la inversión pública para dinamizar el sector en momentos de dificultad. 4) Las cifras nos demuestran que aún estamos lejos de una verdadera competencia. En telefonía fija, Telefónica sigue teniendo entre el 79-70% de la cuota del mercado (dependiendo de que el estudio se realice por ingresos o por tráfico total, (CMT, 2004). Esta cuota es la más alta de todos los operadores tradicionales en los mercados de la UE. En telefonía móvil, aunque la cuota está más dividida, Telefónica Móviles sigue teniendo, con un 54,8%, una cuota superior a la de sus rivales (CMT, 2004). El balance de estos años de liberalización del mercado de las telecomunicaciones en España, tras la privatización de Telefónica, podría calificarse de positivo, si bien hay que matizar los objetivos conseguidos. De hecho, tal y como muestran las cifras, Telefónica sigue teniendo altísimas cuotas de mercado en todos los segmentos tras el proceso de liberalización, y lo que aún es más importante altas cotas de control de acceso al usuario. Esto ha llevado a fuertes ajustes en los márgenes por parte de las nuevas empresas para poder establecer competencia en precios. El mercado de telefonía fija es un mercado altamente concentrado, tanto por el reducido número de grandes empresas que se reparten la producción total del mercado, como por la desigual distribución de las cuotas de mercado que existe entre ellas. Esta estructuración del mercado de telefonía fija ha sido provocado en gran medida por el proceso de privatización de Telefónica, que anteriormente era un monopolio natural, el cuál se ha llevado a cabo con anterioridad a la liberalización del mercado, creándole una situación muy ventajosa y privilegiada a dicha empresa, lo que ha provocado grandes barreras de entrada a nuevas empresas y serias dificultades para las empresas que han conseguido entrar, en una franca situación de inferioridad. Todo lo cuál se plasma en una situación caracterizada por un gran poder de mercado con los consiguientes efectos negativos en términos de bienestar social. En cuanto a la telefonía móvil, si bien se ha desarrollado de otro modo, el liderazgo de Telefónica a través de su filial de móviles es indiscutible, en una situación de concentración de mercado, dónde las tres empresas dominantes parecen estar más interesadas en “coordinar” sus actuaciones que competir entre ellas, provocando una situación de oligopolio integrador que está poniendo en sería dificultad la competencia del mercado. 3. CONCLUSIONES Tal y como hemos visto, las privatizaciones llevadas a cabo en estos sectores tiene características distintivas muy acusadas y con graves consecuencias sobre la eficiencia: 1. La velocidad con que el Estado se ha desprendido de las empresas. Este vértigo privatizador ha provocado una serie de hechos: • Sólo se vendieron las empresas con beneficios y todavía permanecen en el sector público la gestión de las empresas en quiebra. 88 CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA • La privatización ha sido anterior a la liberalización de los mercados de servicios públicos, por lo que los monopolios u oligopolios públicos simplemente se han convertido en privados, no alterándose con ello el problema desde el punto de vista de la eficiencia asignativa. Por lo que la privatización de monopolios públicos aunque se acompañe de una desregulación formal de la industria, confiere al monopolio, ahora privado, una posición inicial dominante que le permite la adopción de comportamientos estratégicos como el abuso de esa posición o la imposición de barreras de entrada en la industria. Esto ha provocado que las privatizaciones tampoco hayan beneficiado a los consumidores. Como los oligopolios de hecho se han mantenido (mediante el control férreo de las redes de distribución en petróleo, telecomunicaciones, gas y electricidad), la competencia no ha podido establecerse en esos mercados y los descensos de precios o tarifas que se han producido han sido discretos. Por ejemplo, en el caso de las tarifas eléctricas, su descenso es atribuible, prácticamente en su totalidad, a la disminución de los tipos de interés que redujeron el coste del endeudamiento de las empresas. Los descensos entre el 2% y 3% anual desde 1997 son muy inferiores a los que hubieran debido producirse en un mercado transparente, que serían del orden del 8% o 10% anual, según la CNSE (Comisión Nacional del Sistema Eléctrico). 2. El objetivo de privatización por motivos políticos ha tenido una gran importancia en esta última etapa. Por un lado, se consiguió debilitar sectores adversos al propio proceso privatizador, como son los sindicatos y, por otro, crearon el denominado “capitalismo popular”(a lo que le ha ayudado mucho el buen momento económico que se estaba produciendo en el momento de realizar las OPVs de las grandes empresas. De hecho en las últimas OPVs realizadas, como la de Iberia, los resultados han sido bastantes más discretos que en las anteriores, en gran medida por el momento tan inestable que se estaba viviendo en las mayoría de las bolsas del mundo). La política del PP ha sido la privatización de la mayor parte de las empresas industriales, se quería reducir la intervención del Estado a la mínima expresión. Es en este ámbito, el de la intervención gubernamental, dónde hay que poner un especial énfasis en cómo se deben llevar a cabo las reformas orientadas a la liberalización. De hecho, ya Winston (1993), en una revisión de la literatura en cuanto a la política de liberalización, destacó el olvido por parte de los gobiernos de la necesidad de las políticas de acompañamiento, en ocasiones mediante nuevas regulaciones, para el éxito de la reforma regulatoria. El papel del Estado en la economía no debe ser anulado, ya que en los mercados, en los que las empresas tienen facilidad para desarrollar y establecer sus barreras de entrada, y así evitar la introducción de competencia en ellos, el Estado tiene un papel fundamental para evitar situaciones de ineficiencia derivadas de la existencia de poder de mercado. La desregulación debe ir acompañada de una paralela acción del gobierno para fomentar el funcionamiento competitivo de los nuevos mercados liberalizados, ya que es la competencia la que garantiza que los beneficios de la liberalización lleguen a todos los ciudadanos. La intervención del Estado en la economía ha de ser más compleja y atenta según el problema que se afronte, es decir, hay que modernizar su intervención, no eliminarla. Así se evitarían problemas como los ocurridos el 12 de Julio de 2001, con la huelga de los pilotos de Iberia, siendo esta ya una empresa privada. Todos estos aspectos, así cómo las posibles deficiencias detectadas en los procesos de privatización ya realizados, deberían de tenerse en cuenta por parte del gobierno, para futuras privatizaciones, sobre todo en aquellas que afectan a servicios y prestaciones del Estado de bienestar (lo que en Latinoamérica se ha denominado “tercera ola de privatizaciones”), si finalmente se llevaran a cabo. CUADERNOS DE CC.EE. y EE., Nº 49, 2005, pp. 69-93 89 LA EXPERIENCIA PRIVATIZADORA EN ESPAÑA A. GUARNIDO RUEDA / M. JAÉN GARCÍA BIBLIOGRAFÍA ARGANDOÑA, A. (1984): “Regulación y Liberalización en la Economía Española”, Papeles de Economía Española, nº 21, págs. 170-191. B EL , G. 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