El Plan Nacional para el Desarrollo de la

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
69
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El Plan Nacional para el Desarrollo de la
MicroempreSa (PNDM) de Colombia
Un análisis desde la perspectiva de su desarrollo institucional
Jaime Ramírez-Guerrero
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45236
OFICINA REGIONAL DE LA OIT
PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
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ISBN 92-2-311049-1
ISSN 1 020-3974
Primera edición 1998
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Cuidado de edición: César Franco C,
Asistente de edición: Zoila Castro
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PROLOGO
En América Latina, el interés por el sector informal surgió en los años 70,
coincidiendo con la identificación del problema del empleo cori el acelerado creci-
miento del número de trabajadores que no encontraban trabajo en la industria formal
características
ni en el Estado y habían formado empresas de pequeña escala, cuyas
diferían sensiblemente de las establecidas legalniente. Con niveles de productividad e
ingresos cuantitativa y cualitativamente inferiores a los alcanzados por las empresas
modernas, las unidades económicas así formadas estuvieron signadas por los esca-
sos recursos en capital con que contaban dichos trabajadores. El subempleo y la
pobreza asociada a este tipo de actividades, constituyó entonces, más que el desempleo, la manifestación más importante del problema del empleo.
En vísperas del segundo milenio, la larga experiencia acumulada ha vuelto más
complejas las características de estas unidades y el panorama económico, político y
social en el que actúa el sector informal es distinto al de las décadas anteriores por
los procesos de «juste y estabilización económica que viven los países.
Según diversos analistas, complementaria y simultáneamente a las medidas de
promoción en los campos del crédito, la asistencia técnica, la información, etc., el
acento hoy en día debe estar puesto en la creación de un marco institucional
promotor que busque articular las diferentes dimensiones propias a este sectom; a.fin
de facilitar su desarrollo.
Fue bajo estas premisas que la OiT con el financiamiento del PNUD, inició
desde fines de 1995 el Proyecto «Integración del sector informal urbano al proceso
de modernización», tomando como casos cinco países en América Latina y El
Caribe: Brasil, Colombia, Chile, Jamaica y Perú. El oljetivo trazado fue analizar
los marcos regulatorios en las áreas laboral, tributaria y de comercio ambulatorio, y
plantear propuestas de política que permitan facilitar el acceso a la formalidad del
sector informal urbano, como un medio para alcanzar su desarrollo. Este proyecto
fue coordinado por Eliana Chávez, Emilio Klein y el susrito.
Los estudios de caso realizados permiten formular las siguientes conclusiones
generales, las que son desarrolladas en detalle en las diferentes publicaciones
resultantes del proyecto.
La informacióii recogida en los diversos países corfirnia que en la actualidad)'
si miramos sólo la perspectiva legal, las normas contenidas en los marcos regulatotradicionales formales de
nos vigentes, construidas bajo los modelos de empresas
la realidad de este
regulares o grandes dimensiones, distan mucho de aproximarse a
sector empresarial.
imiliares, les
A las empresas de menor tamaño, que corresponden a empresas
lo
que
deben
recibir
es prácticamente imposible cumplir las normas existentes, por
un tratamiento especial. Para la mayoría de las otras, su cumplimiento supone costos
difíciles de asumir dada su reducida productividad y debilidad frente al mercado. La
legislación, por otro lado, se percibe como abundante; los trámites engorrosos y el
tiempo que toma cumplirlos demasiado largo. A todo ello se suma la desinthrmcición,
los continuos cambios en las normas, el exceso de burocracia y la fiscalización que se
ejerce, considerada principalmente punitiva y la cual contribuye aun más a la
permanencia de relaciones informales de trabajo. El tema de discusión es, entonces,
encontrar la posibilidad de viabilizar la integración de este sector al proceso cíe
modernización mediante un marco institucional de reglas claras y estables, procedimientas ágiles y co3'tos que correspondan a sus posibilidades reales. Paralelamente,
crear en los empresarios la necesidad de cumplir con la ley porque por intermedio de
ella podrían constituirse en sujetos empresariales con derechos y obligaciones, los
cuales, a su vez, pueden generarles beneficios y constituir una herramienta para su
propio desarrollo. Orientaciones de este tipo llevarán a una visión dfe rente de la
Jrmalización e incentivarán su cumplimiento.
El diseño de un marco institucional al servicio de este tipo de unidades
productivas no deberá significar el desarrollo de regímenes duales, sino, más bien,
la creación de un marco normativo con reglas ciaras, simples, predecihies y
coherentes que promuevan la competencia, bajos costos de transacción, merccidos
especializados, el aprovechamiento de la división del trabajo y la incorporación de
tecnologías adecuadas.
El cumplimiento de los marcos normativos, desde la perspectiva de los derechos
más que de las obligaciones, puede dotar a los microempresarios de una herramienta
para emplear mejor sus recursos yfacilitar su acceso al mercado. De esta manera, la
percepción negativa que tienen los irformales sobre la legislación y sus etctos se irá
transjbrmando en otra que valorice la legislación como un instrumento para su
desarrollo. Las áreas de intervención prioritarias para modificar los marcos regulatorios son la laboral, tributaria y la que se refiere al comercio ambulatorio.
En relación a los aspectos laborales se recomienda, como principio general,
que no debería frivorecerse el establecimiento de regímenes laborales diftrenciados
para los trabajadores de las microenipresas. En tal sentido, debería garantizarse el
alcance universal de las normas laborales básicas y el respeto al principio de
igualdad ante la ley.
A fin de reducir progresivamente el impacto de los costos que significa para los
microempresarios la incorporación a lajrmalidad, modificando los procesos administrativos, hoy difíciles y engorrosos, se propone la creación de un Sistema Unico de
Inspecciones, que permita verificar el grado de cumplimiento de las obligaciones
legales por parte de las mnicroempresas. Este sistema deberá integrar los sistemas de
fiscalización y control de la administración del tribajo, los organismos de seguridad
social, la administración tributaria y los municipios, y tendrá una orientación principalmente promotora y no persecutoria o sancionadora.
Otro mecanismo que podría introducirse con el mismo objetivo se refiere al
reconocimiento de la relación laboral. En el Perú, por ejemplo, el 90 por ciento de los
contratos de trabajo en las actividades informales no son escritos, requisito éste
indispensable para poder tener accéso a las leyes de promoción del empleo. Existe,
sin embargo, un contrato verbal por acuerdo de partes que podría reconocerse como
alternativa sin tener que forzar lafigurajurídica a la existente, mediante la anotación
del ingreso del trabajador en el libro mensual del empleador, o bien con la presencia
de testigos que avalen la relación de trabajo o el cumplimiento de horario, o con la
presentación de recibos depago de salarios. Ello permitiría «formalizar» la relación
laboral, primer paso para incorporarse a relaciones reguladas.
Sobre la legislación tributaria se propone que el esfuerzo de las instancias
gubernamentales se concentre fundamentalmente en la simplificación de los procedimientos administrativos vigentes, de tal manera que los contribuyentes puedan cumplir con zcilidad y a bajo costo sus obligaciones tributarias, así como el inejoramiento del sistema tributario, que permita transitar a la microempresa hacia un estadio de
mayor desarrollo.
En relación al comercio ambulatorio, la estrategia a aplicar consistirá en
conciliar el respeto del espacio público y el derecho de los vendedores a realizar un
trabajo estable que les genere ingresos. De esta manera se promoverán acciones que
apunten a la re ubicación del comercio ambulatorio en espacios comerciales que no
atropellen los derechos de los ciudadanos ni atenten contra la conservación de los
centros históricos.
Las sugerencias planteadas a partir del análisis comparativo de los países
seleccionados llevan a una visión diferente de la formalización como instrumento
para facilitar la incorporación de los informales en el proceso de modernización. La
extensión de la formalización se justifica, no desde la perspectiva de los sectores
organizados sino de los benficios que la formalidad significa para el desarrollo de
las actividades y sus trabajadores.
Como se ha señalado anteriormente, estas conclusiones y sugerencias son
desarrolladas en detalle en las diferentes publicaciones resultantes del proyecto. En
el caso de la presente publicación se desarrolla el tema referido al marco institucional, entendido este como el conjunto de normas escritas fbrma les, así como los
códigos de conducta no escritas pero que complementan las normas Jbrmales. En
este caso, el tema institucional es abordado a través del análisis de un caso concreto:
el Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa (PNDM) de Colombia.
El autor, Jaime Ramírez, pone especial énfasis en cómo el marco institucional
del PNDM fue evolucionando en el tiempo, recreándose, flexibilizándose y enriqueciéndose a lo largo de su desarrollo. Es visto, por lo tanto, como un instrumento
moderno de integración de iniciativas y recursos del Estado y de la sociedad civil que
facilita la convocatoria de nuevos actores sociales y abre nuevas oportunidades para
el desarrollo del sector informal y la microempresa.
Corno señala el autor; el PNDM logró un resultado muy importante: institucionalizar la política de apoyo a la microempresa a través de su consagración definitiva
como componente clave de las políticas de desarrollo gubernamental, de la integración de su componente financiero en el sistema nacional, y de la consolidación del
esquema de ejecución con junta Estado-Sociedad Civil mediante la creación de una
institución especializada, de alto perfil político, con claridad de funciones y de
organización, así como con capacidad administrativa ágil y autónoma.
En el balance realizado a lo largo del estudio, se puede concluir que el PNDMes
una experiencia innovadora en la medida que ha permitido recoger un conjunto de
iniciativas que surgían de variados sectores y actores e incorporarlas en un proceso
coordinado en el que participaron diversos entes del sector público yprivadopreocupados por el tema. Asimismo, ha permitido integrar la política hacia la microempresa
en el marco de la política gubernamental y canalizar importantes recursos nacionales
e internacionales. El esfuerzo de movilización de recursos humanos y económicos en
todo el territorio nacional y la participación activa de los empresarios en las difrentes
regiones constituye también uno de los logros más significativos de esta iniciativa.
Las debilidades observadas giran en torno a la ausencia de criterios claros
para el diseño de instrumentos operativos y de control en el manejo de la política de
subsidios, con la dificultad de romper con el esquema paternalista de promoción al
sector y la elaboración, por consiguiente, de una estrategia de largo plazo, obstáculos
que se van superando lentamente. Estos, entre otros, son los retos que en el futuro
tendrá que qfrontar el equipo que lidera esta iniciativa.
La experiencia descrita, como se verá con la lectura del documento, constituirá
un instrumento de reftrencia para los países que hoy se encuentran comprometidos al
diseño de una nueva institucionalidad de promoción al sector de la microemnpresa
para el caso de Colombia, representa un importante instrwnento de evaluación de lo
realizado y de proyección hacia el futuro.
Víctor E. Tokrnan
Subdirector General de la OIT
Lima, Abril de 1998
INDICE
Páginas
A.
El cambio en las relaciones entre el Estado y la
sociedad civil en América Latina
B.
Antecedentes. Marco socioeconómicO e institucional
El empleo y la pequeña producción: temas de interés nacional
El contexto institucional: desde el sector público, experiencia en
programas integrados de desarrollo; desde el sector privado,
ONG dispuestas a compartir con el Estado tareas de cesarrol10 social
Un foco de iniciativas desde el sector público: el Servicio
Nacional de Aprendizaje Sena
Un foco de iniciativas desde el sector privado: el Programa de
Microenipresas de la Fundación Carvajal.
Un foco de iniciativas desde el sector académico: los encuentros de
investigadores de la microempresa
C.
Creación y configuración inicial del PNDM
Las estrategias de intervención
La estructura institucional
La población objetivo
2
4
5
5
6
8
10
1
1
12
12
13
Evolución histórica del PNDM 1984-1 994
Fase de consolidación 1984-1988
Fase de expansión y diversificación 1988 - 1990
Fase de mnaduracióny crisis: 1991 - 1994
13
E.
Análisis del PNDM a través de sus conponentes programáticos
La capacitación empresarial
El crédito
El apoyo a la comercialización
El desarrollo productivo
20
20
25
29
32
E
Balance del PNDM en el período 1984-1994
Coberturas cuantitativas
Un balance cualitativo
Deterioro del esquema institucional
38
39.
D.
G.
El nuevo modelo institucional del Plan Nacional
para la nzicroempresa: 1994-1996
Elfinanciamiento
El Pro gramna Nacional de Servicios Tecnológicos
La omanización institucional
Perspectivas
H.
Conclusiones y recomendaciones
14
16
19
40
41
43
43
43
44
45
46
en estudios responsables) sobre diversos aspectos de la evolución del PNDM, es necesario dejar en claro que este trabajo no pretende presentar una evaluación del mismo, sino
abrir una línea de anéilsis hasta ahora poco
elaborada: la de su desarrollo institucional.
Hoy la microempreSa tiene una generalizada presencia en las formulaciones de política de desarrollo social y en las estrategias
internacionales de generación de empleo y
de lucha contra la pobreza. En muchos pafses se adelantan políticas y programas de
apoyo a la microempresa con diverso enfoque conceptual y operativo, dirigidos a distintos grupos objetivo, organizados mediante variados arreglos institucionales, y con
diferentes alcances y resultados. Sin embar-
La primera parte del documento presenta algunas reflexiones, a manera de marco conceptual, sobre la cuestión de los cambios en las relaciones entre la sociedad civil
y el Estado en los procesos sociales, y sobre
el tema de la sostenibilidad de los arreglos
institucionales que se generan en esa nueva
go, son pocos los casos en los que esta
estrategia ha logrado un arraigo social, una
consolidación institucional, una diversificación operativa y, a la vez, una continuidad
temporal y programática tan significativas
como en el Plan Nacional para el Desarrollo
de la Microempresa (PNDM) de Colombia.
El PNDM es un interesante caso de
integración de iniciativas y recursos del Estado y de la sociedad civil, en un esfuerzo
continuado y creativo que, si bien probablemente no puede reclamar impactos dramáticos sobre la pobreza o el empleo nacionales, ha ganado un amplio reconocimiento
social y ha tenido importantes efectos directos e indirectos sobre la conceptualización y la operación de programas de des arrollo social en Colombia, especialmente en
lo atinente a sus arreglos institucionales,
que reflejan un nuevo marco de relaciones
entre la sociedad civil y el Estado y que han
facilitado la convocatoria y la participación
de nuevos y variados actores sociales.
Esta última temática será el foco de
análisis del presente trabajo, apoyándose en
una breve reseña de los antecedentes, la evolución y los resultados del PNDM. La reseña
hará énfasis en la manera como el marco
institucional del PNDM fue evolucionando
en el tiempo, ajustándose, diversificándose y
relación, así como sobre el irrenunciable
papel del Estado en definir los marcos políticos para la acción de estos nuevos esquemas institucionales.
A continuación se presenta un somero
análisis del contexto socioeconómico e institucional en el que surgió el PNDM y de algunos antecedentes, como la existencia de una
sensibilidad social a los temas del empleo y la
pequeña producción; de la experiencia en el
sector gubernamental con programas interinstitucionales y participativos de desarrollo en
los que se había hecho un aprendizaje de acción concertada de múltiples actores, incluyendo a organizaciones de la sociedad civil; y
finalmente se presentan tres focos de iniciativa sobre el tema de la microempresa, que pos-
teriormente tendrían papeles claves en el
PNDM: el Servicio Nacional de Aprendizaje
- Sena, desde el sector público, la Fundación
Carvajal, desde el sector privado, y los Encuentros de Investigadores de la Microempresa, desde el sector académico.
Más adelante se reseñan el proceso de
creación y la configuración inicial del PNDM,
y la evolución del mismo en el período 19841994, o sea desde su formalización como
programa gubernamental hasta el momento
en que cierra su ciclo la estructura institucional diseñada originalmente para ejecutarlo,
tratando de caracterizar su proceso de consolidación, diversificación y crisis. Posterior-
enriqueciéndose a lo largo de su devenir.
Aunque será inevitable emitir opiniones valorativas (fundamentadas siempre que sea posible sobre evidencias empíricas o apoyadas
1
mente se analizan los componentes más importantes del PNDM, haciendo hincapié en
las implicaciones de su evolución sobre el
marco institucional.
Se pasa luego a realizar un balance de
la evolución y la crisis del esquema institucional original, llegando hasta las formulaciones de política que darán paso a la nueva
estructura que a su vez abre un nuevo ciclo,
como una estrategia de desarrollo madura y
socialmente autosostenida, pero también enfrentada a un camino lleno de dificultades
impuestas por la necesidad de adecuarse a
los profundos cambios que los nuevos mode-
ción de la consecuente e importante reestructuración que se está produciendo en las economías de los países que la conforman.
Se constata igualmente que hoy, con las
naturales diferencias entre realidades nacionales, prevalece en la región una estrategia de
desarrollo que asigna al mercado un importante papel en la asignación de los recursos,
con la correspondiente modificación del dimensionamiento y del papel del Estado, tanto
en la naturaleza de sus intervenciones como
en su relación con el mercado y con los diferentes agentes económicos y sociales.
También se señala que este proceso,
con el trasfondo de un amplio consenso social en torno a la necesidad de consolidar un
los de desarrollo, la apertura al comercio
internacional y la reestructuración productiva de nuestras economías están generando en
la composición y en las posibilidades de las
microempresas y por lo tanto- en las políticas dirigidas hacia ellas.
sistema polftico de democracia participativa,
corre parejo con cambios fundamentales en
la relación del Estado con la sociedad civil,
entendida esta última como el conjunto de
las intervenciones individuales y colectivas
de los ciudadanos en las esferas económica,
social y polftica de las naciones. Así, el cambio en el papel del Estado y el mayor protagonismo de la sociedad civil, son dos caras
de una misma moneda.
La sociedad civil en los países latinoamericanos muestra hoy un importante gra-
Finalmente, se extraen algunas conclusiones y recomendaciones dirigidas a
aportar elementos de juicio a quienes trabajan en la formulación de políticas y progra-
mas de apoyo a la microempresa en otras
realidades nacionales.
A. El cambio en las realaciones entre el
do de autonomía, de pujanza y de diversidad, y sus intervenciones revelan un rico
potencial de contribución al desarrollo económico y social así como a la consolidacjón
de los procesos de maduración y democrati-
Estados y la Sociedad Civil en América
Latina, nuevos actores, nuevos arreglos
institucionales. La cuestión
de la sostenibilidad.
zación política.
Se han diversificado los actores vinculados a la asignación de los recursos sociales
y a la prevención o tratamiento de las crisis
económicas y sociales. Además del mercado,
del Estado y de la empresa (los tres actores
clásicos en la tradicional economía pública),
han surgido nuevos actores identificados y
estudiados por las corrientes de la economía
institucional del lado del sector público. Es-
Es ya un lugar común en la literatura y
en los foros sobre desarrollo económico y
social en América Latina, el señalamiento de
los profundos cambios que la región ha experimentado en su modelo de desarrollo des-
de la crisis de la década de los ochenta; la
explicación de los mismos a partir del agotamiento del modelo de desarrollo preexistente
y de la necesidad de enfrentar el desafío
planteado por los cambios en el entorno económico internacional; así como la constata-
tos actores llegaron con nuevas reglas de
configuración y comportamiento y traen con2
con el sector empresarial pueden también
reducirse a espejismos de participación o a
sigo nuevas respuestas a las crisis y retos de
la economía moderna, aportando su capacidad de distribuir los riesgos de la innovación
económica, social, política y tecnológica, de
estimular la expresión de preferencias individuales y de vincularlas a la producción de
beneficios de alcance general.'
La tradicional dicotomía entre lo público y lo privado, vistos como ámbitos completamente separados de las relaciones so-
euforias temporales si no logran consolidarse a través de procesos de fortalecimiento
institucional que les conduzcan a niveles de
sostenibilidad que aseguren su proyección
autónoma en el tiempo.
La sostenibilidad de proyectos y programas sociales es un tema de gran complejidad.
Si inicialmente se entendía la sostenibilidad
exclusivamente desde la perspectiva de la obtención de una determinada tasa de retorno de
las inversiones realizadas, más recientemente
se le reconoce como un fenómeno multidimensional que involucra los aspectos lógístico-administrativo, económico, comunitario,
distributivo, institucional y ambiental.2
El presente trabajo analiza el Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa
concentrándose en la perspectiva de su sostenibilidad institucional, entendida como el grado de estabilidad y fortaleza que adquieren
tanto las instituciones gubernamentales como
las organizaciones sociales encargadas de implementar la estrategia. Naturalmente, el desarrollo institucional está íntimamente ligado a las otras dimensiones de la sostenibilidad, y a su vez la sostenibilidad de las instituciones está determinada por su legitimidad
social, por su sostenibilidad financiera, por
su profesionalismo metodológico-operativo,
por la funciona]idad de su organización y por
la capacidad de su administración.
ciales; cada uno de ellos con sus propias
reglas de gestión, con ordenamientos jurídicos particulares, con criterios económicos
distintos, con desarrollos organizativos pe-
culiares, está dando paso a un campo creciente de intersección e interacción, en el que
ambos sectores comparten crecientemente criterios comunes de eficiencia y corresponsabilidad en la asignación de los recursos, para
lo cual surgen arreglos de relaciones hori-
zontales mediante los cuales varios actores
públicos y privados complementan sus ventajas comparativas a través de la figura de
redes, cadenas o asociaciones.
En tal contexto, las Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) se muestran como
una de las principales categorías de este
nuevo tipo de actores sociales, y encuentran, además de sus tradicionales funciones
asistencialista y contestataria, un nuevo papel dentro del organigrama social: servir de
puentes entre los demás actores por razón
de sus ventajas comparativas en la identificación, la organización, la supervisión y la
evaluación de los actores dispersos de la
sociedad civil, articularlos con el Estado y
con la empresa y, en fin, servir de laboratorio de construcción social, generando nuevos arreglos institucionales de múltiples actores, muy arraigados en lo local y que en-
Es muy interesante ver cómo en el
PNDM las organizaciones de la sociedad
civil convergen hacia formas de organización y de intervención cada vez más profesionales, y hacia procesos de fortalecimiento institucional cada vez más exigentes y
realistas, dentro de procesos de interacción
e influencia mutua, estimulados por su participación conjunta en la ejecución de políticas y programas de desarrollo concertados
con el Estado y respaldados por la cooperación internacional.
frentan sus tareas de desarrollo con altos
niveles de flexibilidad y creatividad.
Pero, tanto estos nuevos actores como
los innovativos arreglos institucionales que
se generan por su interacción con el Estado y
3
Naturalmente, no todo lo que se reseñará es exitoso ni todo lo exitoso es el producto de una planificación previa. De hecho,
acerca de la manera como el Estado colombiano ha jugado esos papeles, y cuáles son
las fortalezas y debilidades que ha demostrado en el proceso.
Ahora bien, con frecuencia se leen o
escuchan presentaciones de este proceso de
cambio en las relaciones entre el Estado y la
una característica muy interesante del PNDM
es que su ejecución no estuvo precedida de
un diseño detallado, sino que fue el resultado
de la confluencia de lúcidas percepciones
políticas y tecnocráticas que recogieron procesos e iniciativas espontáneamente generadas en la sociedad y crearon una sencilla e
innovadora estructura institucional que tuvo
la capacidad para ir aprendiendo en la práctica, a través la mayor parte de las veces de
sociedad civil, en las que subyace más o
menos explícitamente la idea de que el mismo es un desarrollo subsecuente al cambio
en el modelo de desarrollo económico, y
supuestamente desencadenado por las ideologías que se han dado en denominar como
procesos de ensayo y error. En consecuencia,
hay "caídos en el camino", enfoques e instituciones que no lograron consolidarse o cuyos resultados son muy cuestionables, pero
también hay experiencias muy exitosas que
neolibera.les.
No es el objetivo de este documento
plantear un debate sobre este tema, pero el
autor sí desea expresar su opinión de que la
rica vitalidad que hoy se percibe en la sociedad civil latinoamericana, así como el nue-
surgieron como iniciativas espontáneas, a
veces casi clandestinas.
El proceso no ha estado exento de conflicto. Si una de sus características claves es
vo marco de relaciones entre la sociedad
civil y el Estado, no es el resultado inmedia-
to y mecánico de la reciente adopción de
nuevas políticas de mercado. Es cierto que
la participación de diversos actores sociales, muchos de ellos con intereses sociales,
económicos o institucionales contradictorios, era natural que se generaran tensiones
muchas veces agudas. Pero lo interesante
ellas eran en gran medida indispensables, y
también es cierto que ellas crean un ambiente propicio al cambio sociopolítico, pero
este cambio -como todo cambio social- venía gestándose en un proceso de larga dura-
del caso es la manera como esos actores han
logrado administrar sus conflictos internos
ción desde las décadas pasadas, como lo
sin poner en peligro el consenso sobre la
demuestra el caso del PNDM.
legitimidad de la estrategia, ni la estabilidad
del sistema institucional, manifestando un
alto grado de madurez sociopolítica, del tipo
B. Antecedentes del Plan
Nacional para el desarrollo de la
microempresa: Marco SocioEconómico, Institucional y Cultural
que se formula como condición necesaria
para los procesos de modernización institucional requeridos para el desarrollo de América Latina.
También será interesante examinar en
Las características del desarrollo industrial colombiano desde la postguerra condujeron a la configuración de un sector productivo fuertemente monopolizado y concentrado, lo que trajo como consecuencia una incapacidad estructural para absorber la oferta de
mano de obra que crecía aceleradamente por
la doble presión de la explosión demográfica
la experiencia del PNDM el papel que ha
jugado el Estado, renunciando en gran parte
a su tradicional función de ejecutor directo y
asumiendo otros roles: convocatoria, coordinación, canalización de recursos, orientación
de política. Buscaremos, en el análisis de la
experiencia, extraer algunas conclusiones
4
de microempresa, se puso un gran interés en
las posibilidades de modernización de la pequeña unidad productiva tradicional.
y la descomposición de la economía tradicional campesina. Si bien hasta la década de los
cincuenta Colombia no experimentaba problemas serios de desempleo abierto, a partir
de los años sesenta el desempleo y el subempleo se dispararon. Ello explica que la mayoría de los debates sobre el desarrollo colombiano desde la década de los sesenta estuvieran centrados en el problema del empleo.
1.
2.
El empleo y la pequeña producción:
temas de interés nacional
El contexto institucional: desde
el sector público, experiencia en
programas integrados de desarrollo;
desde el sector privado, ONG
dispuestas a compartir con el
Estado tareas de desarrollo social
Como expresión de este interés, durante la década de los sesenta fueron creadas
varias instituciones gubernamentales dirigidas a la promoción de la pequeña producción, tales como "Artesanías de Colombia" y
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) jugó un importante papel en este
debate. Los análisis del PREALC y el informe "Hacia el pleno empleo"3 indicaban que
-de no retenerse en el campo a la población
rural mediante fuertes cambios en el modelo
la "Corporación Financiera Popular". A su
vez, al Servicio Nacional de Aprendizaje Sena, se le asignaron nuevas responsabilidades en ese terreno. El Plan de Desarrollo
1974-1978 "Para cerrar la brecha" creó un
"Programa de Integración y Participación
Comunitaria - IPC", equivalente urbano de
los programas de Desarrollo Rural Integrado
que hacían parte fundamental del mismo.
Los planes de desarrollo subsiguientes "Plan
de Integración Nacional 1978-1982" y Cambio con equidad 1982-1986" incorporaron
por primera vez el concepto de Sector Informal Urbano, difundido desde la OIT.5
Dos características centrales de las estrategias de desarrollo que sustentaban planes tales como los de "Desarrollo Rural
Integrado - DRI" e "Integración y Participación Comunitaria -IPC" eran, precisamente,
el enfoque interinstitucional y la participación comunitaria. Su ejecución dio lugar a
una rica gama de experiencias de interacción entre instituciones estatales y entre ellas
y los nuevos actores que surgían al interior
o al lado de la comunidad.
Mientras tanto en Colombia, como en
otros países latinoamericanos, afloraba un
importante y variado número de ONU. Su
trabajo es reconocido por la comunidad en
de desarrollo- se llegaría a altas tasas de
desempleo y de subempleo urbanos en los
años setenta y ochenta. Si bien el efecto de la
urbanización y de la modernización social
sobre el crecimiento de la población, así como
la orientación exportadora que asumió parte
de la industria colombiana a finales de la
década de los setenta -entre otros factoresimpidieron que se concretaran esas proyecciones, el hecho es que desde los años sesenta el tema del empleo sensibilizó fuertemente
la conciencia nacional.
En esa época cobraron relieve en la
opinión pública colombiana dos soluciones
ante la amenaza del desempleo, con frecuencia excesivamente simplificadas: la reducción del crecimiento demográfico a través
del control de la natalidad, y la promoción de
las industrias intensivas en mano de obra.4
Puesto que el primer tema generaba un
gran rechazo en los sectores sociales ligados
a la Iglesia Católica, las políticas oficiales de
desarrollo pusieron en primera línea de atención a la pequeña y mediana empresa así
como a las artesanías tradicionales. Si bien
todavía no se hablaba de sector informal ni
5
general, es tomado en consideración dentro
de desarrollos institucionales que articulan
los ámbitos del Estado y de la sociedad civil;
y ha ganado el respeto del Gobierno y de la
cooperación internacional.
El desarrollo de las ONG es un fenómeno cuantitativamente importante. Un es-
gran mayoría de estas últimas operan mediante unos códigos de ética de la intervención social que tratan de mantener una clara
delimitación entre el ámbito de su trabajo
social y los intereses de los grupos económicos que las respaldan.
Este contexto ha permitido el surgi-
tudio realizado a mediados de la década
pasada6 identificó 5.346 ONG, definidas
miento de una tecnocracia especializada en
la gestión y operación de programas sociales, que se mueve con cierta libertad entre
distintos tipos de ONG e instituciones del
Estado, contribuyendo así al intercambio cultural y técnico entre estas instancias.
En este favorable contexto, surgieron
varias iniciativas públicas y privadas dirigidas al apoyo de la pequeña unidad de
producción. Tres de ellas, que lograron importantes niveles de consolidación y difusión, son esenciales como antecedentes del
Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa. A continuación se hará una
breve resefla de las mismas.
como instituciones privadas de servicio so-
cial, sin ánimo de lucro. De ellas, fueron
encuestadas 1.371 organizaciones, que re-
portaron contar con cerca de 30.000 empleados de tiempo completo, 20.000 de tiem-
po parcial y más de 100.000 voluntarios.
También reportaron una cobertura acumulada de 10.2 millones de personas.
La realidad de las ONG colombianas
es muy heterogénea en términos de objetivos, sector de actividad, organización, capacidad económica y operativa, raigambre social y fuentes de financiamiento. En ella coexisten desde Fundaciones creadas por empresas o grupos empresariales, cuya misión
no cuestiona fundamentalmente el statu quo,
hasta el tipo de ONG de naturaleza crítico-
3.
contestataria que surgió tan generalizadamen-
te en América Latina durante las década de
los sesenta.
Sin embargo, entre ellas se ha dado un
Un foco de iniciativas desde el sector
público: el Servicio Nacional de
Aprendizaje Sena
Una institución que asumió seriamente
el reto del apoyo a la pequeña y mediana
empresa fue el Sena, la institución oficial de
formación profesional, estructurada sobre el
modelo institucional tripartito empresa - gobierno - trabajadores, propio de la OIT. Esta
entidad contaba con un Programa de Asesoría a las Empresas, inicialmente dirigido a
crear las condiciones en las empresas (sobre
todo en las grandes) para que asumieran su
función coformadora en los procesos de ca-
proceso paulatino de acercamiento e intercambio por encima de divergencias entre sus
filosófías y misiones institucionales, generándose mecanismos pragmáticos para la asociación gremial entrecruzada con grupos de
afinidad funcional, que les permite compartir
roles entre ellas y con el Estado en la ejecu-
ción de programas de desarrollo social. En
este proceso, no exento de tensiones y en el
que no se sacrifican posiciones de principio,
se han generado ciertas sinergias de gran
interés. Muchas de las ONG contestatarjas
pacitación de mano de obra, pero que reorientó paulatinamente su acción hacia la
pequeña y mediana empresa (PYME) con un
nfoque integral de asesoría focalizado en la
capacitación del empresario, aunque orienta-
han aprendido a valorar la cultura de eficiencia y el espíritu empresarial de las fundacio-
do al diagnóstico y atención de todas las
nes de origen empresarial, mientras que la
áreas funcionales de la empresa.
6
mas gubernamentales tales como el de Desarrollo Rural Integrado (DRI), dirigido a desa-
El Programa de Asesoría a las Empresas tuvo una amplia penetración en el sector
empresarial, al beneficiarse de la simpatía
generalizada con que gozaba el Sena, y obtuvo un efecto importante al difundir en el
ámbito de las PYME los criterios y técnicas
rrollar empresarialmente a la pequeña unidad de producción campesina y el programa
de Integración de Servicios y Participación
de la Comunidad, IPC, para las zonas marginales urbanas; de otra parte, dos categorías
teóricas : la del Sector Informal Urbano, re-
de la administración moderna, no sólo a
través de su acción directa sobre las empresas sino especialmente por la formación de
un cuerpo profesional de asesores que estaba en estrecha relación con los centros académicos y con los desarrollos prácticos mas
avanzados de las disciplinas de la administración de empresas en el país. Igualmente,
su articulación con los servicios de la Corporación Financiera Popular (CFP), entidad
entonces gubernamental que tenía la responsabilidad del financiamiento a las PYME,
contribuía a explorar enfoques integrales de
promoción de la pequeña empresa, adecuados a sus características.
Pero el Sena fue mucho más allá, y de
manera más directa, en su acercamiento hacia las pequeñas unidades de producción que
más adelante serían caracterizadas como microempresas. En efecto, esta institución, desde finales de la década de los sesenta hasta
los años ochenta, orientó - como varias de
sus instituciones congéneres en América Latina - una parte sustancial de su acción desde
los sectores modernos a los sectores informales de la economía.7
Este proceso, fuertemente impulsado
desde la política gubernamental por medio
de los Planes de desarrollo antes mencionados, operó a través de sus Programas de Promoción Profesional Popular (PPP) Urbanos
y Rurales (en ciertas épocas conocidos como
Programas Móviles Urbanos y Rurales
(PMU-R).
cibida y alimentada a través de la OIT y
especialmente del PREALC, y la de la "eco-
nomía popular", aportada por las ONU de
orientación crítico-contestaria que se habían
desarrollado en Colombia, provenientes de
la escuela de la educación popular, tan generalizada en América Latina desde la década
de los sesenta.
A través de su participación en el Programa IPC, y concretamente en la tarea de
operar los componentes de "producción y
empleo de los Centros de Desarrollo Vecinal
- CDV, creados en sectores populares urbanos, el Sena fue reorientando paulatinamente
la focalización inicial de sus programas de
Promoción Profesional Popular - PPPU, inicialmente concentrada en la población desempleada, para asignar una gran preponderancia a la atención de las pequeñas unidades
de producción informal.
El Sena diferenció así una estrategia
"incorporativa", dirigida a la capacitación de
trabajadores informales para su vinculación
al empleo formal, y una "promocional" dirigida al mejoramiento de las condiciones de
productividad de las unidades productivas
informales 8 Estos programas, denominados
de desarrollo socio-empresarial, giraban prioritariamente alrededor de la capacitación, la
organización de asociaciones para la comercialización y los servicios, y la canalización
de solicitudes de financiamiento.
Desde la experiencia del desarrollo rural integrado, el Sena transfirió al campo de
la microempresa urbana dos ideas básicas:
de una parte, la necesidad de conceptualizar
el fenómeno de la unidad de producción ur-
El Sena recibió tres influencias que marcaron profundamente su enfoque conceptual
ante el tema de las pequeñas unidades de
producción informal urbana: de una parte, la
experiencia de su participación en progra7
bana haciendo uso de enfoques analíticos
acuñó una tipología de unidades de producción informales tomando como criterio diferenciador el grado de acumulación logrado
por ellas en su desempeño económico. En el
terreno metodológico produjo un cuerpo de
instrumentos de promoción de empresas asociativas, incluyendo dentro de este concepto
a las asociaciones de microempresas individuales para comercialización, acopio, etc.,
que cubría aspectos organizativos, administrativos y financieros.9
comprensivos que la explicaran no sólo en sí
misma sino en su relación con otros sectores
de la economía, a la manera de las utilizadas
por los teóricos de la economía campesina;
de otra parte, la percepción de que el apoyo a
la microempresa no podría ser una estrategia
de atenciones individualizadas sino que debería darse en el contexto de estrategias integrales, que incluyeran la promoción de formas cooperativas de organización gremial y
económica, incluyendo las cooperativas de
pequeños productores.
La experiencia del proyecto PMUR
marcó honda huella no sólo en el Sena sino
en muchos ámbitos de investigación y promoción social en Colombia, por haber resaltado la importancia de estrategias integrales
que abordaran el desarrollo de la microempresa no sólo desde la perspectiva del desarrollo empresarial individual, sino tomando
en cuenta el marco más general de relaciones
sociales y de estructura económica que determinaba limites y potencialidades a las estrategias de desarrollo propuestas para este
sector. De allí surgieron las primeras propuestas sobre focalización sectorial de los
programas, sobre diferenciación de niveles
de desarrollo de las microempresas, sobre
procesos de organización gremial, sobre mecanismos de apoyo a la comercialización,
todas ellas orgánicamente ligadas a partir de
un diagnóstico socioeconómico.
Esta última orientación era reforzada
por la influencia de ONG que caracterizaban
a la pequeña producción informal urbana
como una "economía popular", expresión de
la capacidad de subsistencia de sectores populares de la población excluidos estructuralmente de la economía moderna, y cuyo
desarrollo pasaba necesariamente por la promoción de formas asociativas de organiza-
ción productiva, capaces de lograr escalas
competitivas y de acceder a factores como el
capital y la tecnología, convirtiéndose así en
elementos de un "tercer sector" o "sector
solidario" de la economía.
Ambas tradiciones, la del Desarrollo
Rural Integrado y la de la Economía Popular, coincidían en el enfoque de las empresas asociativas o cooperativas. Este fue, precisamente, la temática abordada por un proyecto Sena de cooperación internacional con
el Gobierno de Holanda, el Proyecto PMUR
- Formas Asociativas. Su objetivo era diseñar y probar una metodología para la pro-
4.
Un foco de iniciativas desde
el sector privado: el Prograina
de Microempresas de la
Fundación Carvajal
moción y asesoría de empresas asociativas
de producción y de servicios, para fortale-
En la década de los setenta la empresa
de artes gráficas Carvajal y Cía., de Cali, se
encontraba en pleno proceso de expansión
cer con ello las acciones orientadas a la
atención de la población vinculada a los
sectores informales de la economía.
hacia convertirse en uno de los más importantes grupos empresariales colombianos en el
El proyecto PMUR funcionó entre 1977
y 1981, y produjo un marco conceptual que
elaboraba la teoría del sector informal criticando sus interpretaciones dualistas y que
sector editorial y de las comunicaciones: el
denominado Grupo Carvajal. Dicha empresa
familiar estaba impregnada por dos fuertes
8
espíritu individual de iniciativa privada
(de allí el acuñamiento -o la adopcióndel término microempresa); su expresa
justificación como estrategia de intervención social con objetivos de generación de empleo; y una definición pragmática del grupo meta: la microempresa informal, pero de relativo potencial
de desarrollo, con clara orientación hacia la microempresa productiva de bienes o servicios. Esto último no sorprende si se tiene en cuenta el carácter cor-
rasgos culturales: un profundo sentido cristiano de responsabilidad social, y una acendrada
convicción modernizadora, rasgo este último
compartido con otros grupos de la elite empresarial del Valle del Cauca, que había creado en la Universidad del Valle (Cali) uno de
los centros más activos del país en la formación de cuadros administrativos. No es aventurado especular que estos sectores estaban
sensibilizados a la temática del desempleo, y
sin duda ellos estaban cercanamente vinculados a los programas de desarrollo empresarial
tales como el del Sena, antes mencionado.
La familia Carvajal creó una Fundación
que inicialmente se orientó a la prestación de
servicios sociales a poblaciones marginadas
en áreas de salud y educación. Pero a principios de la década de los setenta uno de sus
patriarcas, Don Jaime Carvajal, influenciado
por experiencias conocidas en otros países,
especialmente en Brasil, decidió orientar una
parte sustancial de los recursos de la Fundación hacia la temática de la microempresa.
Así, la Fundación Carvajal creó el Programa DES AP-MICROS, donde, inicialmente
con el apoyo de "Acción Internacional" (una
ONG norteamericana que ahora es conocida
generalizadamente como AlTEC), y apoyándose posteriormente en recursos aportados por
el Programa de Pequeños Proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se sistematizó un enfoque conceptual de intervención social, una metodología operativa y una
estructura institucional que son hoy generalmente conocidos como el "Modelo Carvajal"
de promoción de la microempreSa.
Mucha atención se ha prestado, justificadamente, a las características operativas de
su metodología, pero también son muy relevantes los aspectos conceptuales e institucionales del modelo.
Los rasgos claves del modelo Carvajal
son:
En su enfoque conceptual, su orientación ideológica hacia la promoción del
porativo del grupo industrial creador
de la Fundación.
En su metodología, el asignar un papel
central a la capacitación gerencial del
microempresario, dando un papel complementario y subsecuente a la asesoría, y un claro papel subsidiario al crédito. Esta relación se expresa en el proceso metodológico, por el cual sólo los
microempreSarios que culminaran exitosamente un proceso de capacitación
y asesoría pedagógicamente activo y
estructurado temáticamente en la secuencia: contabilidad - costos - mercadeo - proyectos de inversión, podrían
acceder a los servicios de crédito, siempre que el último módulo indicara que
su unidad productiva efectivamente requería de financiamiento externo y que
podría generar los ingresos para amortizarlo adecuadamente. Por otra parte,
el crédito estaría orientado fundamentalmente a la financiación de los activos fijos necesarios para el crecimiento
intensivo de la empresa.
En cuanto a su base institucional, el
modelo Carvajal debería ser ejecutado
por fundaciones privadas cercanas al
sector empresarial, pero sólidamente
profesionalizadas, tanto en la eficiencia de su administración interna como
en la sistematización de sus procesos
operativos.
9
Fue esta última característica -en el con-
5.
texto de la sensibilidad social al tema del
empleo antes mencionado, y del prestigio del
grupo Carvajal- la que permitió que el modelo fuera prontamente adoptado por el Banco
Interamericano de Desarrollo-BID, y replicado rápidamente por varias fundaciones con
análogo origen empresarial en otras ciudades
del país, en un proceso por el cual la Fundación Carvajal actuaba como extensionista y
el Banco como cofinanciador a través de su
línea de "Pequeños Proyectos".
Los aportes más significativos del modelo Carvajal a las estrategias de apoyo a la
Un foco de iniciativas desde el
sector académico: los encuentros de
investigadores de la microempresa
Un aspecto de gran importancia en el
desarrollo del movimiento colombiano de
apoyo a la microempresa, incluyendo el
PNDM, fue la iniciativa de los "Encuentros
de Investigadores de la Microempresa". Aunque ellos inicialmente se concibieron como
foros académicos, tal como su nombre lo
indica, en la práctica se convirtieron en foros
abiertos donde confluían investigadores, funcionarios de instituciones públicas y privadas, y aún organizaciones de microempresanos, y en donde circulaban y se debatían
acercamientos teóricos, modelos operativos,
análisis de experiencias, etc.
El primer encuentro fue convocado en
1984 en Cali con el tema "Empleo y microe-
microempresa fueron: en primer lugar, la
capacidad de sistematizar una metodología
y de estandarizar sus procesos, lo que facili-
tó su difusión y masificación así como la
introducción de procedimientos modernos
de administración basados en la información, tales como el control de costos; en
segundo lugar, y no por ello menos importante, una óptica de pragmatismo empresarial que complementaba y enriquecía -aun
con tensiones inevitables- los enfoques ge-
mpresas". En 1985 se desarrolló el tema "Tecnología y microempresas". En octubre de
1986 se realizó el tercer encuentro bajo el
tema "Mercados y microempresas". En noviembre de 1987 se celebró en Bogotá el
neralmente más teóricos, aunque no necesariamente equivocados, de otros acercamientos a las temáticas de la microempresa y del
sector informal.
cuarto encuentro "Alternativas para el marco
legal de la microempresa" y en 1989 se efectuó un nuevo encuentro en Cali para evaluar
y proyectar los diversos programas impulsados por las entidades de apoyo.
En estos encuentros se presentaban trabajos teóricos y empíricos por parte de investigadores especializados, así como experiencias más o menos sistematizadas por parte de
funcionarios de las instituciones operadoras
de programas de apoyo a la microempresa,
estableciéndose un rico diálogo que enriquecía ambas perspectivas, cre'mndose grupos de
trabajo que en la práctica se constituían en
mesas de consultoría y sistematización para
los programas operativos.
Una muestra de la importancia que se
asignó al frente de investigación socioeconómica en el PNDM, fue la inclusión -por iniciativa de los investigadores, decididamente
La consolidación del modelo Carva-
jal tuvo otro efecto de gran importancia:
demostró a los sectores empresariales del
país que disponían de un instrumento muy
interesante para orientar sus actividades filantrópicas en el terreno propio de su cultura empresarial y en donde disponían no
sólo de recursos financieros sino -sobre
todo- de un importante y útil bagaje de
información y de tecnologías de comercio,
de capacitación y de financiamiento. Fue
así el germerf de un muy variado y rico
florecimiento de iniciativas fundacionales
de origen empresarial que -por lo menos en
esa época- eran casi inéditas en otros países de América Latina.
lo
nuado, han dejado un legado importante en
la cultura de interacción entre investigadores y operadores de este tema en Colombia. Centros académicos y de investigación
muy importantes continúan adelantando estudios sobre la temática del sector infor-
apoyada por los operadores del Plan- en el
sistema de Encuesta de Hogares del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) de un módulo para medir el sector informal, a partir de la etapa 44 (junio de
1984) y para ser aplicado cada dos años. Este
módulo continúa aplicándose y se ha convertido en una fuente empírica fundamental para
los estudios sobre el empleo en Colombia.
mal y la microempresa, muchos de ellos
con el carácter de consultorías al PNDM o
a las entidades ejecutoras, consolidándose
así una línea de investigación de gran vitalidad en Colombia.
Si bien los Encuentros de Investigadores de la Microempresa no se han conti-
UN CONTEXTO POLIIXCO-1.NSI,TI UCIONAL FAVORABLE
Hacia finales de fa década de los: setenta e contaba en Colombia con varios factores
favorables que confluyerOn nla osterior craci:6n del Plan Nacional para el. Desarrollo de la
Microempresa:
Una especial sensibilidad nacional al tema del empleo y de la promoción de la pequea
unidad productiva; una istituciona1idd pública con prestigio, una capacidad operativa
disponible y gran experiencia en la atención a las pequeñas unidades de producción
Una cultura y una :institucionalidad fundacional privadas, profesionalizadas, orientadas a
la intervención social como promoción del desarróllo (diferente de los enfoques asisten:cialístas tradicionales) y también seriamente interesadas en la microempresa,
Centros académicos y de investigación, interesados en la temitica general de los sectores
informales del enipleo y de :l:a pequea producción desde variadas perspectivas teóricas:,
pero siempre con cercanos lazos a ONG. independientes o Fundaciones empresariales que
ofrecían: espacio para la observación y la validación empíricas de sus análisis.
Un rasgo que facilitó el establecimiento de relaciones sinérgicas entre los factores
anteriormente mencionados consistióefl el pragmatismo y el relativamente bajo nivel de
ideologización con que se abordan los procesos de intervención social entre la comunidad
tecnocrática de servicios al desarrollo en Coiom:bia. Es:terasgo es facilitado por la
cercanía entre el stado y las ONG, que permite rn flujo permanente de intercambio de
funcionarios y técnicos entre ambas, instancias.
de ajuste estructural adoptada por el gobierno para controlar la crisis.
Una de las medidas gubernamentales
de compensación ante la cuestión del empleo
fue la creación de un Plan Nacional de Desarrollo de la Microempresa, aprovechan-do
dos factores básicos: de una parte, el prestigio y la difusión alcanzados por el "modelo
Carvajal" así como sus desarrollos institucionales y metodológicos; de la otra, la existencia de una amplia capacidad operativa dis-
C. Creación y Configuración
inicial del PNDM1°
Durante la administración del Presidente Belisario Betancur (1982-1986) se produ-
jo una crisis macroeconómica inducida por
el problema de la deuda externa, que entre
otras incidencias, condujo a una elevación
del nivel de desempleo, fenómeno que -con
su correspondiente incidencia en los niveles
de pobreza- se agudizó a raíz de la estrategia
11
ponible en el Sena, la institución oficial de
tes de ONO actuando como ejecutoras de algunos componentes de programas de desarrollo social, así como de la presencia de entidades gremiales representativas de sectores
sociales. Pero, en este caso, se asignó formalmente a las organizaciones de la sociedad civil un papel activo y protagónico, no sólo en
la ejecución, sino en la coordinación de un
programa gubernamental de desarrollo.
Tan novedoso era el mecanismo, que el
Gobierno tuvo que encontrar para la coordinación general del PNDM a una entidad del
sector público que ofreciera a la vez garantías
de legitimidad técnica y de "neutralidad" ante
posibles conflictos entre ejecutores estatales
y privados (si las fundaciones del "modelo
Carvajal" aceptaban con cierta renuencia la
formación profesional, que como consecuencia de una crisis de pertinencia en sus relaciones con el sector moderno de la economía
se había venido volcando a la atención del
sector informal, aprovechando su alto prestigio social y desarrollando para esa población
novedosos enfoques metodológicos tales
como la formación a distancia.
En marzo de 1984, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) aprobó y lanzó el Plan Nacional para el
Desarrollo de la Microempresa. El modelo
inicial del PNDM, que se mantuvo hasta
1988, fue el siguiente:
Estrategias de intervención
presencia del Sena y de la Corporación Financiera Popular, rechazaban enfáticamente
lá posibilidad de que el PNDM fuera coordinado desde la Presidencia de la República o
Tomadas directamente del modelo Carvajal, el PNDM asumió como estrategias centrales de intervención a la formación empresarial, la asesoría y el crédito. En la práctica,
los dos componentes básicos del PNDM en
desde un ministerio, donde temían que estaría
mucho más propenso a condicionamientos políticos). En consecuencia se eligió al Departamento Nacional de Planeación (DNP), una de
las más respetadas instancias del Gobierno
por su tradición de rigor técnico y pocas concesiones a los intereses políticos inmediatos,
aun reconociendo que una función de intervención directa en la gestión de un programa
de desarrollo no era la más apropiada para la
naturaleza de esta institución.
A partir de los anteriores criterios, la estructura institucional del PNDM se definió así:
su arranque fueron la capacitación' y el
crédito, puesto que la asesoría era más un
seguimiento a la capacitación que un componente independiente y por razones de costos,
especialmente, se reducía a una cuantas visitas rápidas realizadas por estudiantes de ciencias administrativas, y orientadas fundamentalmente a hacer el seguimiento a la aplicación de los conocimientos adquiridos por el
microempresario en la capacitación.
Como producto de las concertación con
el Sena y con sectores académicos pero sin
contar con una adecuada instrumentación, se
plantearon algunas estrategias complementa-rias: comercialización, asistencia técnica,
marco legal y organización gremial.
-
Entidad Coordinadora: El DNP, a tra-
vés de la División de Empleo de su
Unidad de Desarrollo Social. El DNP,
además, tenía la función de Secretaría
Técnica del Consejo Nacional Evaluador del Plan.
Consejo Nacional Evaluador: Confor-
Estructura institucional
mado por delegados de las entidades públicas y privadas ejecutoras del Plan. Se
definió como la instancia encargada de
hacer el seguimiento y la evaluación de
Este es el frente donde la creación del
PNDM produjo una de las innovaciones más
significativas: en efecto, existían anteceden12
de crédito (colocaciones, tasas de interés, cartera morosa, etc. Una de aprobación de nuevos ejecutores, y finalmente, una de seguimiento y evaluación.
todas las estrategias; igualmente, se encargaba de desarrollar nuevos programas, aprobar la vinculación de nuevas
fundaciones u ONG como ejecutoras del
Plan'2 y, en general, de velar por la
3.
orientación y ejecución del PNDM.
A pesar de que en el Consejo Nacional
Evaluador tenían asiento algunas entidades gubernamentales muy importantes y poderosas, era notoria la preponderancia de las fundaciones ejecutoras,
la gran mayoría de las cuales, a su vez,
eran exponentes del "modelo Carva-
Población objetivo
El PNDM en su primera etapa dirige
claramente su acción hacia al segmento más
desarrollado del sector, no a las microempre-
sas de subsistencia: "El Plan Nacional de
Desarrollo de la microempresa deberá privilegiar aquéllas que por sus condiciones internas y su articulación con el resto de la economía jueguen un papel importante en el desarrollo del país y ofrezcan mayores posibilidades de crecimiento".
Es claro que en esta formulación, que es
muy selectiva, consecuentemente con análisis teóricos que hacían hincapié en la heterogeneidad y estratificación interna de las microempresas, y que de hecho también es consecuente con el enfoque pragmático del "modelo Carvajal", hay una cierta contradicción
jal"3. Puesto que el DNP, en su función de Secretaría Técnica del Consejo, debía guardar un cuidadoso equilibrio, de hecho las Fundaciones tomaron el control del Consejo, asumiendo
una actitud de guardianes de la ortodo-
xia del modelo de intervención, que
veían amenazado por las entidades gu-
bernamentales, especialmente por el
Sena, no sólo debido a sus orientación
teórica sino al hecho de que esta enti-
con el contexto de objetivos políticos del
dad estaba obligada, por razones de Estado, a masificar el programa.
Esta situación generó desde el origen
del PNDM una tensión entre las Fundaciones del modelo Carvajal y el Sena
que tendría consecuencias posteriores,
especialmente en el ámbito del componente de formación empresarial, y que
además sería una de las causas originales de ciertos procesos de asociación
gremial de los ejecutores del Plan, a los
que nos referiremos más adelante.
Comités de Trabajo Para atender ágilmente los distintos aspectos del plan, se
crearon cuatro comisiones del Consejo
PNDM, que se referían a problemas masivos
de empleo y pobreza. Esta tensión de expectativas tendrá, como veremos, un desarrollo
muy interesante en la definición de poblaciones meta a lo largo de la vida del Plan.
D. Evoluación del PNDM,
1984-1 994
En esta sección se presenta una reseña
de la evolución histórica del PNDM desde su
creación en el año 1984 hasta 1994, cuando
cambia fundamentalmente su naturaleza ins
titucional, con la creación de la Corporación
Mixta para el Desarrollo de la Microempresa
y otras medidas que se comentarán más adelante. Estos cambios surgieron como respuesta a la necesidad de reconocer el agotamiento
del modelo inicial del PNDM, pero también
Nacional Evaluador. Una técnica, encargada de unificar criterios metodológicos tanto en los procesos como en los
instrumentos, especialmente los de capacitación. Una Financiera, encargada
de hacer el seguimiento a la estrategia
13
pueden ser considerados como una constata-
lidad de fuentes de crédito para los microempre-sarios. Esto no eraunproblemamuy grande para las Fundaciones del "modelo Carvajal", las cuales -como ya se ha dicho- asignaban un papel subsidiario a este recurso y, por
otra parte, contaban con los recursos aportados por el BID a través de la línea de "Pequeños Proyectos, los que eran manejados generalmente a través de mandatos de fiducia en
intermediarios financieros, que involucraban
mecanismos de protección de cartera contra
los mismos fondos y que, en consecuencia,
fluían con relativa facilidad, al liberarse a los
bancos del riesgo de cartera. Sin embargo, los
montos disponibles eran limitados, y, dado
que al privilegiarse la inversión en capital fijo
se requerían plazos medios (uno a tres años),
las rotaciones eran muy bajas, lo que limitaba
seriamente la cobertura del crédito. En el sector estatal, la línea de financiamiento abierta
por la Corporación Financiera Popular trope-
ción del cumplimiento de sus objetivos, al
haber logrado madurar la estrategia de tal
manera que ella requería ya un modelo institucional permanente para su continuación y
desarrollo.
1.
Fase de consolidacjón: 1984-1988
En este período el PNDM se consolidó
institucionalmente alrededor de la estrategia
de intervención correspondiente al "modelo
Carvajal", esencialmente alrededor de la concepción de la formación y la asesoría empresarial como pre-requisitos para el crédito, así
como de la unificación de los materiales didácticos (cartillas, videos) y de las guías para
los capacitadores y asesores. Esta estrategia
sería conocida más adelante como la "meto-
dología individual", por estar focalizada
(como se ha descrito anterior-mente) en el
fortalecimiento selectivo de microempresas
zaba con los mismos problemas y con una
total inadecuación de sus instrumentos, que
relativamente consolidadas.
Simultáneamente, el Sena puso en prác-
eran los mismos de sus líneas convencionales
de crédito a las empresas formales.
Ello condujo a la necesidad de buscar
tica un ambicioso programa de formación
abierta y a distancia, haciendo uso de técnicas
de autoformación individual y grupal, con distribución de materiales por correspon-dencia
y uso de los instructores de los PPPU como
tutores. Este sistema, después de arduos debates, no fue reconocido como acción oficial
del PNDM pues, especialmente las fundaciones del "modelo Carvajal", cuestionaban sus
evidentes debilidades en seguimiento y evaluación de aprendizajes, su laxitud en la certificación y el uso político de la masificación
de su cobertura. De hecho, el Sena descontinuó su aplicación pocos años después, aunque es necesario reconocer que tenía una gran
aceptación popular y que se convirtió en un
importante instrumento para la movilización
de procesos de organización de microem-presanos en muchas regiones del país.
Uno de los problemas más sentidos en
la fase inicial del PNDM era la no disponibi-
recursos internacionales en el ámbito de la
cooperación financiera multilateral. Naturalmente, dados los exitosos antecedentes de su
línea de "Pequeños Proyectos", el Banco In-
teramericano de Desarrollo (BID), resultó
una fuente muy bien dispuesta.
Con el BID se gestionó el primer programa global de crédito para microempresas
en la historia del Banco, el denominado "Microglobal" BID 800/SF-CO (en adelante nos
referiremos a éste como la línea BID 800). El
valor total del empréstito fue de 10 millones
de dólares, 7 millones de crédito y 3 millones
de contrapartida aportados por la Nación en
cabeza del Banco de la Reptíblica. Esta línea
de crédito sería intermediada por entidades
bancarias, las cuales colocarían el crédito a
tasas subsidiadas y redescontarían sus colocaciones en el Banco de la República.
14
cativa ampliación y çrofi4ndización regional
de la base institucional del PNDM.
Una de las disposiciones de esta línea
de financiamiento, que más tarde crearía
serios problemas, fue destinar una parte de
la tasa de interés pagada por los microempresarios por el crédito, para remunerar a
las Fundaciones encargadas de la capacitación y la asesoría. Esta disposición de he-
En el terreno de la organización gremial, un desarrollo muy interesante en este
período fue la creación de la Confederación
Nacional de Microempres arios-Conarnic
Esta línea de acción fue impulsada especialmente por el Sena, el Unicef'4 y por la línea
de ONG más comprometida con el componente de organización gremial. El papel del
cho actuaba como un subsidio a la oferta, y
provocó varios efectos: una cierta laxitud
en la fijación de tarifas que deberían cancelar los microempresariOS una presión
para lograr altas metas de colocación por
parte de las ONG, que veían incrementados sus ingresos en la medida que se colocaran más créditos; y -ante la renuencia de
los intermediarios financieros, los cuales
corrían con el riesgo crediticio- se forzó la
utilización de mecanismos de garantías pobremente diseñados.
La puesta en marcha de esta línea de
crédito se demoró mucho, y sólo se iniciaría
al final del periodo (1988), pues su negociación coincidió con el final del período del
gobierno Betancur y principios del gobierno Barco, siendo interferida por las consecuentes sensibilidades políticas. En cualquier caso, como se verá más adelante, su
Sena en esta iniciativa correspondía a la ideo-
logía predominante en ese momento en la
institución, como se ha mencionado anteriormente, y su gran capacidad operativa y financiera permitió que se creara rápidamente una
red de organizaciones regionales y un orga-
nismo de segundo grado -Conamic- que en
adelante jugaría un papel significativo en varias coyunturas de definición de políticas dentro del PNDM, pero que ha adolecido crónicamente de debilidades en su base organizativa, pues surgió de un proceso inducido externamente y desde la cúpula.
Coberturas y alcances institucionales»5 En este período se vincularon al PNDM
en calidad de ejecutores diez ONG más, hasta completar veinte, las que aunadas a cuatro
organismos gubernamentales: el Sena, la Corporación Financiera Popular (CFP), el Fondo
cobertura fue muy baja inicialmente y su
expansión muy lenta. Peor aún, se produjeron altas tasas de morosidad, en gran medida determinadas por la presión de las Fundaciones para acelerar la colocación.
En el ampo de asistencia para la comercialización se adelantaron algunas experiencias iniciales como la creación de "puntos de venta" para microempresarios. Estas
iniciativas no lograron mayores resultados,
pero debe resaltarse que a ellas se vincularon
algunas empresas privadas, organizaciones
promotoras del desarrollo regional y entidades locales de interés cívico y empresarial,
tales como las Cámaras de Comercio, las
cuales se constituían en nuevos actores de
gran importancia en el tema del apoyo a la
microempresa, generándose así una signifi-
Nacional de Garantías (FNG) y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) daban
cobertura nacional al Programa, y una amplia capacidad de ejecución.
El componente de capacitación alcanzó a 5.468 personas en 1984 y a 6.885 durante 1985. Para 1987 se habían capacitado
42.000 microempresariOs (27.000 por las
ONG y 15.000 por el Sena), se había asesorado a 33.000 de ellos y se habían otorgado
8.500 créditos por un monto acumulado en el
período de aproximadamente 5 millones de
dólares. La cartera vigente a finales de 1987
era equivalente a 1.7 millones de dólares.
Téngase en cuenta que estas cifras de cobertura de créditos reúnen varias rotaciones de
15
los fondos de "Pequeños Proyectos" finan-
de una empresa, en una perspectiva
de generación de nuevos empleos, amlb
ciados privadamente por el BID a las ONG, y
que no se acumularán posteriormente en las
coberturas de crédito financiadas con líneas
generadas a través de préstamos del BID a la
nación y sus contrapartidas.
2.
pliación del producto y -finalmente- mejoramiento del ingreso y el bienestar de
sus propietarios y trabajadores. En esta
modalidad el crédito es un complemento, eventual, y cuando éste es identificado como necesidad, la Fundación capacitadora presenta al microempresario ante un intermediario financiero para
Fase de expansión y diversificación
1988-1990
Por esta época se produjeron algunos
la respectiva tramitación, aunque lo
acompaña en este proceso a través de
las llamadas "asesorías pre y post crédito", que también tienen una función
de apoyo al recaudo de cartera del in-
importantes ajustes en la política del PNDM,
esencialmente dirigidos a diversificar las estrategias de intervención y a buscar una ma-
yor coherencia entre ellas y los objetivos
generales del plan. De un lado, se empezó a
cuestionar el papel de la inicroempresa como
medio de creación masiva de nuevo empleo,
y se colocó mayor énfasis en la necesidad de
estabilizar y mejorar las condiciones del empleo ya existente en el sector informal, especialmente en sus estratos de subsistencia, así
como en la conveniencia de mejorar las condiciones de inserción competitiva en los mercados nacionales para aquellas microempresas pertenecientes a los estratos más desarrollados del sector, por medio de un enfoque
más integral que -además de la formación
empresarial y el crédito- incorporara acciones y recursos en terrenos tales como el apoyo a la comercialización.
termediario financiero.
La metodología de grupos solidarios,
para microempresas de subsistencia,
constituidas generalmente por trabajadores independientes que vinculan a su
círculo familiar en su actividad y que
por eso son también llamados en el
contexto del PNDM "famiempresarios".
La metodología tiene como objetivo pri-
mordial canalizar capital de trabajo a
estas precarias unidades de negocio, pre-
dominantemente en los sectores de comercio y servicios personales, para sus-
tituir su dependencia del financiador
informal con sus tasas usureras, y, por
consiguiente, estabilizar su negocio,
mejorar sus ingresos y facilitar así su
supervivencia. Opera mediante la creación de pequeños grupos que se avalan
mutua y solidariamente y su característica básica es reproducir hasta donde es
posible los mecanismos flexibles del
crédito informal. La capacitación y la
asesoría son funciones secundarias y
servidoras de la función de crédito, en
el sentido de que se concentran en generar los mecanismos de asociación y
respaldar los mecanismos de administración de la cartera. En esta metodología el crédito es otorgado por la misma
Pero también la escasa cobertura del
PNDM comenzó a ser vista con preocupación, y se formularon estrategias diferencia-
das para distintos tipos de microempresa,
con lo que de hecho empezó a perder predominancia el "modelo Carvajal". Estos desarrollos se concretaron en la adopción de tres
"metodologías", a saber:
La metodología de atención a las microempresas individuales, mante-niendo el "modelo Carvajal", selectiva para
empresas de potencial desarrollable.
Ella tiene como objetivo básico ofrecer
capacitación y asesoría para el desarro16
sector público y el privado, siguió siendo
ONG organizadora, que de hecho tiende a convertirse en "ONG financiera".
La metodología asociativa ¡cooperativa, que busca soluciones grupales a los
problemas de la microempreSa, especialmente aquellos considerados como
sus limitaciones estructurales para lograr niveles de competitividad en los
válida para darle continuidad al desarrollo de
la política a nivel nacional.
Se desarrolló una estrategia intensiva
de ampliación de la cobertura del Plan, buscando un crecimiento de los programas con
la vinculación de otras entidades; y se deci-
dió crear un sistema de información que
facilitara la planeación y el seguimiento,
reconociéndose que había serias dificulta-
mercados modernos como son la comercialización en escala y la incorporación de tecnología en la producción.
No ha logrado un desarrollo significativo en la práctica, pues su aplicación
confronta el exigente reto socio-cultural de construir organizaciones empresariales eficientes a partir de grupos de
personas que -por naturaleza empresa-
des en este terreno.
La línea BID 800 inició operaciones y
si bien hubo un rápido incremento en los
niveles de colocación, dada la gran cantidad
de solicitudes que esperaban respuesta, afloraron nuevamente las dificultades de acceso
a los intermediarios financieros, pues el diseño de la línea de crédito, a pesar del gran
rial- tienen un intenso sentido de la
individualidad. Se han explorado va-
atractivo de su tasa subsidiada de interés,
ignoró en gran medida las experiencias pioneras de los "pequeños proyectos" y replicó
las tradicionales exigencias formales y de
garantías, lo que de hecho reducía significativamente la demanda efectiva.
Se intentó responder a este cuello de
botella mediante el mecanismo de los Fondos de Garantías. La primera expectativa se
colocó sobre el Fondo Nacional de Garantías
rias estrategias de intervención en este
terreno, sobre todo por el Sena y algunas ONG, generalmente en forma de
asociaciones gremiales o cooperativas
que desarrollan proyectos económicos
como servicio a sus asociados, tales
como fondos rotatorios de crédito, centros de servicios tecnológicos, etc.
(FNG), entidad gubernamental que en la prác-
Esta diferenciación no sólo fue el producto de una reflexión teórica o diagnóstica,
sino también de la presión de nuevos actores
surgidos dentro de las entidades ejecutoras:
de una parte las ONG afiliadas a los modelos
de grupos solidarios de crédito difundidos
por algunas entidades internacionales, señaladamente entre ellas AlTEC, y de otra, las
ONG del sector cooperativo, aliadas con las
provenientes de la "economía popular".
Cabe resaltar que los cambios de enfoque propiciaban un ambiente de amplia discusión y arduos debates entre los representantes de los diversos sectores público y privado representados en el PNDM. A pesar de
las discrepancias la fórmula de coordinación
del esfuerzo combinado entre entidades del
tica no respondió adecuadamente, pues su
sistema de otorgar garantías individuales, que
tenían que ser analizadas una a una, exigiendo la misma documentación y repitiendo la
evaluación que ya había hecho el intermediario financiero, además de su operación cen-
tralizada, hacía operativamente imposible
atender una demanda tan atomizada como la
de las microempreSas.
Entraron entonces a operar dos pequeños fondos privados: Fomentar, creado por
el sector financiero cooperativo y algunas
ONG, y Fundescol, promovido por entida-
des internacionales y algunos empresarios
locales. Sus coberturas fueron muy pequeñas, pues Fomentar tenía una muy reducida
17
capacidad operativa (aparte de que -según
lo demostró su evolución posterior- tomaba
riesgos más allá de lo aconsejable para su
base financiera); Fundescol, por su parte,
estaba más orientado a la pequeña y mediana empresa, y su atención a las microempresas era marginal.
A partir de las iniciativas espontáneas
surgidas en la fase anterior, se reconoció al
tema de la comercialización la categoría de
componente estable del PNDM, a la misma
altura que la formación empresarial y el
crédito, y se puso en marcha una estrategia
de apoyo a la comercialización, con el montaje de cuatro empresas comercializadoras,
dos programas de mercadeo y la creación de
tres servicios de información comercial para
microempresarios por otras tantas Cámaras
de Comercio de diferentes ciudades, continuando así una movilización de instituciones privadas de desarrollo en el nivel local
que ha sido una de las características más
interesantes del Plan.
El Sena disminuyó su apoyo a la organización gremial de los microempresa-rios
y otras entidades estatales y privadas más
especializadas, comprometidas con movimientos sociales-, asumen este frente de acción del PNDM. Sin embargo, empiezan a
aparecer evidentes los efectos del enfoque
inducido y voluntarista con que se había
iniciado este proceso, expresados esencialmente en las actitudes burocráticas y clientelistas en que incurren la mayor parte de
las organizaciones creadas, que tienden a
reducirse a unas cúpulas directivas sin que
exista un desarrollo orgánico y participativo
de la membresía; en su dependencia de las
entidades promotoras y su correspondiente
falta de iniciativa autónoma; y en la confusión entre sus objetivos gremial-reivindicativos y los de servicio a los asociados.
ra aparece con fuerza una presión sobre el
desarrollo tecnológico de las microelnpresas.
Esta presión surge desde varias vertientes. Por una parte, de la estrategia de comercialización, que al pretender mejorar las condiciones de articulación de las microempresas
con los segmentos dinámicos de la economía
mediante estrategias de agregación de oferta y
de subcontratación, revela sus debilidades en
terrenos tales como el diseño, la calidad, la
oportunidad, la productividad, etc., no compensadas por las ventajas competitivas de la
microempresa: bajo costo de capital, flexibilidad, pequeño tamaño, informalidad. Por otra
parte, y cada vez más agudamente sentida, de
los ajustes en el modelo global de desarrollo,
especialmente por la vía de la apertura de la
economía a los mercados internacionales, que
afectaba directa e intensamente a los nichos
tradicionales de producción microempresarial.
Se desarrolla entonces una intensa actividad de investigación y de experimentación
alrededor de la figura de los Centros de Desarrollo Productivo, con fuerte apoyo de la
cooperación internacional.
Coberturas y alcances institucionales. El número de ONG participantes se ele-
vó a 45, también se amplió el número de
entidades gubernamentales, hasta ocho, e
ingresaron nuevos actores como son las Cámaras de Comercio de nueve ciudades. Las
universidades continuaban cercanas al proceso, y dos de ellas ingresaron formalmente
al PNDM con funciones de asesoría y seguimiento. El número de intermediarios financieros ascendió a seis.
En el período 1989-90 se capacitó a
más de 25.000 microempresarios, se asesoró
a 21.600 microempresas y se otorgaron 3.750
créditos, por un monto total cercano a los 10
millones de dólares. Durante 1990 se presentó un deterioro en el ritmo de desembolsos
ocasionado por el agotamiento de la primera
línea de crédito y la demora en la negociación de nuevos recursos.
Por otra parte, de la misma manera que
el tema del apoyo a la comercialización surgió espontáneamente en la primera fase, aho18
3.
acceso de las ONG que administraban la me-
Fase de maduración y crisis:
1991-1994
todología de Grupos Solidarios a los recursos del BID. Como se verá más adelante, esta
ampliación generó una teidencia a expandir
radicalmente la cobertura del programa con
base en una oferta de micro-préstamos para
capital de trabajo concentrada en la población de trabajadores independientes de actividades de comercio y servicios, la que, independientemente de sus méritos intrínsecos, significaba, de hecho, un abandono de
las expectativas de creación de empleo que
sustentaron originalmente el PNDM.
En 1991 se redefinió de manera muy
profunda la política del PNDM, en consonancia con los profundos cambios en el modelo de desarrollo, que obligaban a pensar en
alternativas para articular eficientemente la
microempresa en un nuevo contexto de reestructuración industrial y de apertura al comercio internacional.
Se insistió, no por primera vez pero con
mayor urgencia, en la necesidad de un tratamiento más integral, no desarticulado, al apoyo de las microempresas. Se propone un mayor énfasis al desarrollo tecnológico y productivo, con vistas a elevar su competitividad,
incluyendo dentro de esta estrategia el ataque
a los problemas de diseño, de calidad de las
materias primas y de la mano de obra, a la
ineficiencia de los procesos productivos, al
atraso en las formas de comercialización, etc.
Esta redefinición se reflejó en la nueva
formulación del objetivo general del PNDN:
"aumentar la productividad de las microempresas, para lograr una mayor competitivi-
En comercialización y mercadeo se
plantea fortalecer las comercializadoras exis-
tentes e impulsar la experiencia de los Programas de Mercadeo en diez ciudades del
país en donde no existieran comercializadoras, bajo una concepción de atención integral, en donde se abarquen componentes claves para lograr aumentos importantes en la
productividad: apoyo al proceso productivo,
créditos de fácil acceso, apoyo a la gestión
administrativa, impulso a la organización sec-
torial de los empresarios, y desarrollo de
promotoras comerciales regionales.
El Programa de Formación Empres arial presentó una seria crisis. De una parte,
era cada vez más evidente el desinterés de
los microempresarios por una capacitación
que se había convertido en una oferta estan-
dad de los productos, mejorar su acceso al
crédito, optimizar sus canales de comercialización e insertar las pequeñas unidades en
nuevos mercados y, como fruto de ello, mejorar los ingresos y el nivel de vida de sus
darizada, y a la que sólo asistía la gran
propietarios y trabajadores". En conse-cuencia, el principal programa propuesto fue la
creación de Centros de Desarrollo Productivo (CDP), para afianzar el desarrollo tecnológico de las microempresas.
Se negoció una segundo préstamo con
el BID, por valor de 20 millones de dólares,
para ampliar la capacidad del componente de
crédito (la línea BID 848), alcanzándose una
disponibilidad total de 35.5 millones de dólares, incluyendo los recursos que aún rotaban de líneas anteriores.
mayoría de ellos simplemente como mecanismo de acceso al crédito. De la otra, porque se eliminó la modalidad de subsidio a la
oferta de capacitación vía un diferencial en
el margen de intermediación del crédito,
que se había convertido en un deformador
de la relación capacitación-crédito y en una
fuente de recursos relativamente fáciles para
muchas ONG. A cambio, se definió un subsidio directo a la capacitación y asesoría
impartidas, aún ligado al acceso al crédito
pero más controlado, que exigía un costeo
cuidadoso y una alta eficiencia en la admi-
En la negociación de esta línea de financianiientO se autorizó por primera vez el
19
nistración para resultar rentable a las entidades ejecutoras. El monto de este subsidio
cobertura, los que eran los candidatos
ob-
vios, se resistieron a poner en funcionamiento bajo su responsabilidad estos proyectos.
Las ONO los consideraron muy riesgosos,
de alto costo e improductivos desde el punto
de vista de la recuperación del capital invertido, entre otras consideraciones.
Coberturas y alcance institucional. En
se definió en un valor equivalente a 260
dólares, incrementable cada año de acuerdo
con el Indice de Precios al Consumidor.
Puesto que -como se ha mencionado- el
crédito se estaba orientado cada vez más a
grupos solidarios, sin exigencias de capacitación, el esquema tradicional de formación
empresarial empezó a languidecer. Algunas
ONG empezaron a diversificar su oferta de
cursos para responder mejor a las expectativas de los microempresarios, y a venderlos
con base en criterios de mercado.
En 1993 se reestructuró la política crediticia. Sobre el supuesto de que ya el sistema bancario habría "aprendido" a atender las
demandas de crédito del sector de microempresas más desarrolladas, se decidió orientar
los recursos BID hacia las microem-presas
más pobres, lo que de hecho significaba concentrarlo en la metodología de grupos solidarios. Para facilitar ese proceso, se eliminó el
requisito de la capacitación previa al crédito,
se reconoció la figura de las "ONG financie-
este período continúa el crecimiento de la
base institucional del PNDM. Se alcanza la
cifra de 105 entidades de las cuales 51 ejecutaban programas de formación empresarial, que contaban - además de sus sedes
centrales- con 92 agencias regionales. Además, ya se habían vinculado 25 entidades de
apoyo: quince cámaras de comercio, nueve
intermediarios financieros y cinco comercializadoras. El Programa cubría 97 muni-
cipios en 25 departamentos del país, y se
colocaron recursos de crédito equivalentes
a 26.5 millones de dólares, que beneficiaron
a 36.000 microempresarios.
E. Análisis del PNDM mediante sus
Gomponentes Prograináticos
ras" y se fortaleció el Fondo Nacional de
Garantías, que empezó a otorgar garantías
globales a las ONO financieras para apalancar su acceso a recursos bancarios, especialmente para orientar a grupos solidarios.
1.
La capacitación empresarial
Estrategias de intervención. La fun-
Se abrió, paso así a una política de
ción de capacitación empresarial tuvo un papel central en el PNDM desde sus orígenes,
lo que se explica por dos razones fundatnentales: la importancia que ella tiene en el modelo Carvajal y el papel protagónico que tuvo
el Sena -entidad de capacitación- en el proceso de conformación del Plan. Es el componente probablemente más elaborado y de permanencia y continuidad dentro del mismo. A
continuación se analiza esquemáticamente su
evolución, sus resultados y los nuevos enfoques que hoy se discuten.
En la primera etapa del PNDM, la comprendida entre 1974 y 1978, los siguientes rasgos fundamentales definen el enfoque de la
masificación del crédito, pero esta vez orien-
tado prioritariamente a las microempresas
de subsistencia bajo la forma de capital de
trabajo de alta rotación. De hecho, esto significaba un abandono de la política de creación de empleo, cualquiera que hubiera sido
su validez. Pero se continuó jugando con la
ambigüedad de relacionar el incremento en
la cobertura de crédito con una generación
neta de empleo.
La implementación de los Centros de
Desarrollo Productivo tropezó con muchos
obstáculos. El Sena y las ONO con mayor
capacidad económica y operativa y mayor
20
microempresario individual y que prestaba
poca atención a los aspectos de su relación
formación empresarial, que -como se ha mencionado- era tomado del modelo Carvajal:
La formación gerencial del microempresano como prerequisito para el crédito.
La determinación de los contenidos de
la capacitación a partir de la "simplificación" de textos convencionales de teoría administrativa.
La organización modular de los contenidos de la capacitación, conformando
un itinerario secuencial básico: contabilidad, costos, mercadeo, proyectos de
inversión.
Un enfoque pedagógico activo, por el
cual cada curso estaba orientado a aplicar inmediatamente los conocimientos
con el entorno. Pero, no debe pasarse por alto
que otro rasgo importante del modelo Carvajal es la focalización en microempresas de un
mayor desarrollo relativo y que demostraran
haberse sostenido tres años en actividad, lo
que es consistente con el diseño anterior,
puesto que son ellas las que -por lo menos
teóricamente- están en capacidad de absor-
ber ese tipo de intervención, pues ya han
sobrevivido a los avatares del mercado.
En 1988, dentro de una política dirigida esencialmente a ampliar la cobrtura del
PNDM (la que dependía fundamentalmente
del componente de formación gerencial, pues
la cobertura del crédito estaba muy rezagada), pero también a incluir estrategias de intervención que valoraban la dimensión asociativa del desarrollo de la microempresa, se
amplió el abanico de metodologías incluyendo, además de la atención a la microempresa
individual, las de Grupos Solidarios y Grupos Asociativos.
La metodología de Grupos Solidarios
se fundamenta en respaldar la colocación de
microcréditos mediante la garantía solidaria
de los miembros de un pequeño grupo, seleccionado con base en relaciones de vecindad,
compadrazgo o cualquier otro elemento ho-
adquiridos en el mejoramiento de los
sistemas administrativos de la propia
microempresa: desarrollar la contabili-
dad, analizar los costos y la rentabilidad, mejorar las técnicas de ventas y,
finalmente, mediante el módulo de proyectos de inversión, llegar a la formulación de la solicitud de crédito, si es que
el resultado de los anteriores cursos
conducía a identificar esta necesidad y
demostraba que la microempresa podría asumir ese compromiso.
La complementación de la capacitación
con una función de asesoría, que en la
práctica se reducía a un número muy
limitado (generalmente tres) de visitas
de seguimiento después de cada curso,
orientadas esencialmente a apoyar y a
mogeneizador que cree compromisos mutuos como mecanismo de control social. Está
orientada fundamental-mente a trabajadores
independientes o microempresarioS, quienes
esencialmente requieren pequeñas dosis de
capital de trabajo para alimentar su negocio y
para escapar de los onerosos mecanismos del
crédito usurario informal.
verificar la aplicación práctica de los co-
nocimientos adquiridos. Es importante
señalar que, una vez que la microempresa accedía al crédito, esta asesoría adquiría una importante función como mecanismo de seguimiento y control de cartera para las instituciones financieras.
En sentido estricto la metodología de
grupos solidarios es un mecanismo de crédito, dirigido a mejorar las condiciones de subsistencia del trabajador informal por cuenta
propia, y no una estrategia de desarrollo empresarial; por ello, el componente capacita-
Todo ello era expresión de una estrate-
gia de intervención orientada al fortalecimiento interno de la unidad productiva del
dor en la misma se reduce esencialmente a
21
una instrucción sobre los mecanismos de acceso y de administración del crédito. Es claro
que la lógica gerencial incorporada en la metodología individual no tiene aquí cabida, ni
jal definió que los microempresarios deberían pagar un estipendio por el acceso a la
capacitación, aunque este no cubriera todos
los costos y tuviera sobre todo un valor simbólico: "lo que no cuesta no se aprecia".
Pero esta política no era generalizada y
contrastaba con la oferta del Sena, que -por
ser entidad estatal- no cobraba sus servicios,
y con las de algunas ONG del modelo asis-
siquiera con una "supersimplificación" de
los contenidos administrativos. Por otra parte, su población meta tiende a ser de menor
nivel cultural que el microempresario relativamente más desarrollado y las precarias condiciones de su vida cotidiana restringen radi-
tencialista, las que los financiaban totalmente con recursos de donación, sobre todo provenientes de la cooperación internacional privada. Ello generaba la protesta de las fundaciones del modelo Carvajal, las que se quejaban de "competencia desleal" en el mercado
y trataban de compensar su posición desventajosa mediante la oferta de un mejor acceso
a recursos de crédito, derivada de los convenios que habían Suscrito con entidades financieras para que les manejaran las líneas obtenidas de los "Pequeños Proyectos". Este, sin
duda, era un interesante factor competitivo,
ante la muy escasa y lenta oferta de crédito
en las entidades financieras estatales con las
que contaba el Sena.
A partir de 1988, la entrada en opera-
calmente las condiciones materiales de la
capacitación. Sin embargo, a la instrucción
sobre el acceso y uso del sistema de grupos
solidarios se le reconoció como "formación
empresarial", lo que -aparte de problemas
conceptuales- es una de las razones que dificulta el análisis de informes estadísticos de
cobertura del PNDM.
El enfoque de grupos asociativos, orientado a la formación de cooperativas y otras
formas asociativas de autogestión empresarial conformadas por microempresarios, fue
impulsado desde el Sena (recuérdese el antecedente del Proyecto PMUR - Formas Aso-
ciativas) y desde el sector cooperativo colombiano, especial-mente a través de algunas fundaciones creadas por organizaciones
financieras del mismo. En términos de coberturas cuantitativas no tuvo mucho desarrollo, aunque sí ha sido significativo como
estrategia de intervención ligada a los com-
ción de la línea BID-800, permitió encontrar un mecanismo de financiación para la
capacitación y la asesoría. De la tasa efectiva pagada por el microempresario usuario
del crédito, después de descontar el margen
ponentes de comercialización y de organización gremial dentro del Plan.
de remuneración a la entidad financiera, una
parte era destinada por el PNDM a pagar a
las Fundaciones ejecutoras sus servicios de
capacitación y asesoría, en lo que de hecho
era un subsidio a la oferta. Este mecanismo
jugó un importante papel en la consolida-
El financiamiento de la formación
empresarial. Un importante aspecto de la
organización institucional del PNDM es el
referente al financiamiento de la formación
empresarial. Hasta 1988, desde las primeras
experiencias de las fundaciones privadas y
en los primeros años del PNDM, la formación empresarial se financió fundamentalmente con recursos propios de las ONG y de
la Cooperación Técnica del BID a través de
la modalidad de "Pequeños Proyectos". Pero
también desde el principio el modelo Carva-
ción institucional del conjunto de Fundaciones que participaban en el PNDM, pues
les aseguró una fuente estable de ingreso,
que sumada a los ingresos por pagos directos de los usuarios y a otras fuentes de financiamiento, les permitió sustentar su planeación financiera y su desarrollo metodológico y organizacional.
22
pos de prestatarios y a la asesoría en un
Pero el subsidio también tuvo algunos
efectos cuestionables: provocó una proliferación de la oferta, justificada en el esquema de que ella era prerequisito para el cré-
medio de seguimiento de cartera.
En el período de 1991 a 1994, ante las
crecientes evidencias'6 de que se estaban presentando desviaciones en la oferta de capacitación, pero también en aplicación de una política de precios de mercado en sus ofertas de
financiamiento, el BU) se rehusó a continuar
contribuyendo al financiamiento de la capacitación. El gobierno, a pesar de que también
reconocía las desviaciones presentadas, pero
ante las intensas presiones de las ONO (para
esa época ellas habían consolidado sus organizaciones gremiales), decidió simplemente
cambiar la modalidad de financiamiento a las
actividades de acompañamiento.
En el nuevo esquema la fuente de fi-
dito, sin que se contara con instrumentos
para evaluar la calidad, la pertinencia ni la
efectividad de este servicio. Igualmente, provocó una presión de las ONG sobre los intermediarios financieros para que incremen-
taran su tasa de colocaciones de crédito,
puesto que del volumen efectivo de préstamos colocados dependía el monto del subsidio recuperado por ellas. Muchos microempresarios tomaban los cursos con la exclusiva motivación de obtener el formulario de
solicitud de crédito (recuérdese que en ese
momento las líneas de crédito del PNDM
contaban con un subsidio en la tasa de interés), en una actitud de cierto cinismo que
degradaba el enfoque y la función originalmente prevista para la capacitación.
Otro fenómeno discutible, relacionado
nanciamiento del subsidio no sería el diferencial de intereses del crédito BID, sino que
se fijó una suma fija por curso, la que sería
incrementada anualmente con base en el incremento de la inflación. Como mecanismo
de control de calidad, se introdujo una proviSión por la cual el pago de este subsidio a las
ONG se disminuiría o se suspendería, dependiendo del estado y calidad de la cartera de
los empresarios asesorados por cada entidad,
según la información que reportaran los intermediarios financieros.
con el tema del subsidio a la oferta de capaci-
tación, sucedió con el grupo de ONG que
utilizaban la metodología de grupos solidarios, las que orientaron el contenido de la
capacitación casi exclusivamente bajo una
visión de tecnología crediticia, convirtiéndola en un instrumento de organización de gru-
23
FORTALEZAS Y DEBILIDADES DE LA FOUMACION EMPRESARIAL
La experiencia del PNDM rnuestra:.que el componente de fomiación empresarial fue
inicialmente una de sus fortalezasmás. importantes,. pero que paulatinamente fue perdiendo
su identidad y su importancia relativa, y çonvirtíndose en un factor de tensiones entre
distintos grupos de ejecutores y entre todos ellos y la coordinación del plan.
Las fortalezas iniciales fueron:
Su clara focalización en el microempresario relativamente desarrollado,, o sea con
potencialidad de hacer el: tránsito hacia una pequeña empresa moderna.
Una gran coherencia çon la estrategia decrecimiento iiitensivo y de fortalecimiento
interno de la microempresa.
Un sistema operativo y un diseño' didáctico bastante estructurados, que facilitaban
procesos de multiplicación de cobertura y diversificación manteniendo la unidad
técnica, así como permitiendo ejercer ui Contról sobre sus costos,
Sus debilidades iniciales estaban en:
Un sesgo hacia el façtor "capacidad empresarial y administrativa" y correspondientemente, un. relativo descuido sobre los, aspectos de contexto que deteriinan las
posibilidades de desarrollo de la mi:croempres.a, especialmente el de la relación con
el mercado y el del acceso. al sistema de poder politico.
El sesgo academicjsta de sus contenidos y materiales, que los hacía perder pertinen'cia y adecuación ante los microempresarjos con mayores desventajas educativas.
La excesiva simplificación del paradigma capacitación corno "prerequisito al crédi-
to", que,conju.ntamente con. el prob lema del: academicismo,, llevó a una deformación
fatal: muchos microempresarjos lo tomaron simplemente como un requisito formal,
lo que en la práctica deformaba el paradigma.
El esquema del subsidio a la oferta, especialmente peligroso al haberlo ligado a las
colocaciones de crédito generadas a través del la formación, creó serias deformaciones en la aplicación práctica de la estrategia y en el arreglo institucional.
24
A lo largo de la evolución del PNDM, surgieron algunos problemas adicionales:
La diversificacIón de estrategias de atención a distintos grupos de población
objetivo no estuvo acompañada de un esfuerzo suficientemente riguroso en la
definición de papel que la capacitación debería cumplir en cada caso, ni en el
diseño operativotdidáctico ni en la diferenciación de sistemas de información y
remuneración. Fsto creó. una gran confusión en la administración global del
componente.
Aunque se intentó hacer más "accountabie" el papel de las Fundaciones ccn
respecto a la capacitación ofrecida, revisando el sistema de retribución a partir de
un análisis de costos reales, y atándolo a exigencias mínima de desempeño en
función de una relación máim a de capacitados contra beneficiarios de crédito, así
como con un sistema de castigos determinado por los indicadores de cartera en los
intermediarios financieros, no se fue suficientemente riguroso en la aplicación de
las sanciones.
Estos problemas frieron oscureciendo paulatinamente el panorama de la capacitación
dentro del PNDM, incluso haciéndole perder relevancia a. algunos desarrollos muy interesantes que se generaron, bien sea por iniciativa de la coordinación del Plan, bien por
interés espontáneo de algunos sectores de ONG , y que en su conjunto çonsti:tuyen una rica
yeta de experiencia y conocimiento, demostrativo de la vitalidad del movimiento generado
alrededor de la microempresa.
2.
liada, vista como germen de una pequeña
El crédito
empresa moderna. Ello no es sorprendente si
tenemos en cuenta la filosofía del "modelo
Carvajal" y la de la política cepalina de desarrollo industrial predominante aún en el Estado en esa época. También refleja una estrategia de intervención basada en el principio de
que la única manera de consolidar este tipo de
microempresa sería mediante la formación de
capital propio, para lo cual el crédito subsidiado actuaría a manera de "capital semilla".
Esta filosofía era consistente con el objetivo de creación de empleo, pues estaba dirigida al crecimiento intensivo de las microernpresas, el que en una primera etapa por lo
menos requeriría de mano de obra adicional
para operar los equipos y la tecnología incorporada mediante el nuevo capital disponible.
En los antecedentes del PNDM, las fundaciones habían operado líneas de crédito
propias, fueran ellas financiadas con recursos de donación u obtenidas de créditos de
"pequeños proyectos" del BID. El Sena, por
su parte, complementaba su acción de capacitación con el financiamiento proveniente
de la Corporación Financiera Popular. Todas
estas líneas tenían dos cosas en común: una,
la idea de que deberían ser subsidiadas con
relación a las tasas de mercado, y otra, la
orientación prioritaria hacia la financiación
de activos fijos.
Estas dos características reflejan una
clara orientación hacia la microempresa industrial o de servicios relativamente desarro25
Con base en estos principios fue diseliado el componente de crédito en la primera
fase del PNDM.
El arreglo institucional para la ejecución del componente se definió así: las líneas
de crédito serían operadas por intermediarios financieros formales, mientras que la
capacitación -prerequisito obligatorio- sería
operada por las Fundaciones. Este esquema
buscaba especializar roles y clarificar res-
En la segunda etapa del PNDM se introdujeron algunos correctivos a los problemas antes señalados, con éxito sólo parcial.
Con respecto al fenómeno de exclusión de los microempres arios más pobres,
se introdujo la línea de crédito para grupos
solidarios, que es intensiva en capital de
trabajo, opera montos pequeños y simplifica significativamente los requisitos formales. Este fue un avance muy importante en
aumentar las coberturas del Programa y de
profundizar el alcance en los niveles de pobreza de sus usuarios.
Con la introducción de la metodología
de grupos solidarios se empezó a romper la
rigidez del esquema de la capacitación como
prerequisito al crédito, pues éste -como se
comentó arriba - requería más de un aprestamiento grupal y un seguimiento del crédito que de una capacitación previa en sentido
estricto.
Pero implicó también un importante
cambio en el arreglo institucional, pues se
reconoció que esta modalidad de crédito no
podía ser operada por intermediarios financieros formales, y llevó a reconocer a algunas ONG como intermediarios especializa-
ponsabilidades, pues se señalaba que las ONG
no contaban con la cultura organizacional, la
tecnología ni la infraestructura necesarias para
operar adecuadamente líneas de crédito.
Pero, como lo ha señalado Hugo López17, el esquema era contradictorio con otra
expectativa del PNDM, que era la de alcanzar a los sectores más pobres y marginales de
los microempresarios pues, de una parte, pocos intermediarios financieros que aceptaron
operar las líneas de crédito del PNDM (la
gran mayoría no se sentía atraída a este sector de clientela) y, de la otra, las condiciones
formales -información, documentación, garantías, etc.- de hecho restringían fuertemente el acceso a las mismas.
Adicionalmente, se presentó un serio
problema en el campo que aparentemente estaba resuelto por la definición de roles. De
hecho, los intermediarios financieros delegaron en las Fundaciones y en el Sena las tareas
de evaluación de solicitudes de crédito y de
seguimiento de cartera, lo que -agudizado por
la presión de las ONG para aumentar la colocación para acceder a su remuneración y por
la presencia de algunos Fondos de Garantía
ligadas a las mismas, que entregaban avales
con gran laxitud- llevó a que se difuminara la
responsabilidad por el riesgo crediticio.
El resultado final fue un muy bajo ritmo de colocación, un rezago también muy
grande de la colocación de crédito con respecto al número de microempresarios capa-
dos. ¿Cuáles?... aquéllas que demostraran dis-
poner de la fortaleza institucional, la tecnología y la experiencia necesarias.
El tema del reconocimiento de Fundaciones especializadas en la operación de crédito para grupos solidarios tuvo también
implicaciones interesantes en el marco institucional desde el punto de vista de la organización de los actores de la sociedad civil
en el PNDM. Ya hemos comentado cómo
algunas Fundaciones más cercanas al modelo Carvajal habían decidido crear una asociación gremial, con el objetivo de promover su filosofía, hacer "lobbying" ante los
entes estatales y apoyarse mutuamente en el
desarrollo metodológico. Es natural que estas Fundaciones vieran con cierto recelo la
filosofía de los grupos solidarios, pues rom-
citados y -finalmente- unas altas tasas de
morosidad.
26
maciones del subsidio a la capacitación pues
las Fundaciones hicieron uso de su capacidad de presión para evitar que se les aplicaran los castigos previstos en función del desempeño del crédito, y finalmente el grado de
morosidad continuó muy alto en la cartera de
los intermediarios financieros. Igualmente,
el desempeño de los fondos de garantía continuaba siendo inquietante, pues empezaban
a aparecer altos índices de siniestralidad que
eran reflejo del "riesgo moral" incurrido en
la expedición de avales.
Por otra parte, tanto las políticas macroeconómicas del país como las de la ban-
pía aspectos fundamentales de su modelo.
Por otra parte, sentían que estas nuevas instituciones, con sus volúmenes de cobertura
mucho más grandes, eran unos nuevos "com-
petidores desleales" en la pugna por acceder a los recursos del PNDM. Como reacción, las nuevas fundaciones especializadas
en la metodología de grupos solidarios crearon su propia organización gremial: la Asociación de Grupos Solidarios.
Otros correctivos introducidos en el
componente de crédito en ese momento fueron la reducción de los subsidios en la tasa
de interés y la flexibilización de las condiciones del crédito. Con respecto a la tasa de
interés, ésta se acercó más a la de mercado,
aunque permaneciendo aún significativamente por debajo de ella. En cuanto a las
condiciones, se aumentaron los plazos y los
montos, se extendió la aplicación de la línea
al sector comercial y se amplió la participación relativa del capital de trabajo posible
ca multilateral, presionaban por llevar el
componente de crédito a un nivel de autosostenibilidad financiera e institucional a
través de una liberación de las tasas de interés y de una transferencia definitiva de la
oferta a las entidades financieras especializadas. Como demostración de que ello era
posible, se señalaba el éxito de las ONG
dentro de cada operación. Se hizo un esfuerzo por ampliar también la gama de in-
financieras que operaban sistemas de "grupos solidarios", al lograr una operación de
termediarios financieros, incluyendo, como
se ha mencionado, a algunas ONG "financieras", estimulando la participación de los
fondos de garantía en el alivio del riesgo
asumido por los bancos, y aumentando de
hecho el margen de intermediación para estos últimos, al correrse hacia arriba la tasa
(superiores de hecho a las del promedio del
mercado, pero presentadas como justificables en comparación con las tasas de usura
pagadas en el mercado informal) al concentrarse en líneas de capital de trabajo de pequeños volúmenes y alta rotación.
crédito rentable con altas tasas de interés
También señalaban los efectos deforma-
máxima de colocación permitida, aunque
dores de los subsidios y de los sistemas de
garantías, y proponían su total eliminación.
sin alcanzar aún los niveles comerciales.
Sin embargo, los resultados no fueron
totalmente satisfactorios: persistió la concentración del crédito individual en los grupos
de microempreSaS más desarrolladas, y en
ese sentido la deformación del subsidio; en
la práctica tampoco se corrigieron las defor-
Finalmente, insistían en que se rompieran definitivamente los lazos financieros entre los
sistemas de crédito y capacitación, permitiendo que cada uno de ellos gestionara su propio
mercado y sus propias remuneraciones.
27
EL CREDITO: CAMBIO EN EL PARADIGMA
Detrás de la revisión del componente de crédito que aparentemente se reducía a la
sostenibilidad financiera del sistema, realmente se escondía e problema de los objetivos y la
naturaleza del PNDM.
En su origen el PNDM surgió sobre un paradigma de "crecimiento intensivo' de la
microempresa relativamente desarrollada, con su expectativa de generación de empleo. Este
enfoque había justificado el esquemacapacitacióncrédjto, y también había generado las línea
prograrnáticas de comercialización y desarrollo: tecnológico, y se había sostenido a pesar de
una creciente confusIón entre objetivos de empleo y objetivos de ingreso en las sucesivas
formulaciones de política a lo largo de los años.
Ahora el paradigma se veía: amenazado por tres flancos:
Uno de contexto macroeconómico:, pues el intenso proceso de reestructuración indus
trial generado por la apertura económica estaba demoliendo al sector manufacturero
tradicionalmente más importante del sector microempresarial, reduciéndolo en su
volumen relativo y sobre todo en su potencial como usuario confiable de crédito.
Uno financiero, pues los resultados de las iínéas de rédito diseñadas para este mercado,
a pesar de sus tasas. subsidiadas., eran preocupantes dadas sus relativamente bajas
coberturas y sus altas tasas de morosidad. Esto, aunado al fracaso de los sistemas de
garantías ensayados, no permitía pensar que en algún momento se lograra la mcta
estratégica: la sostenibilidad financiera del sistema de crédito, requisito indispensable
para interesar al sistema bancario en incluir a las microempresas dentro de sus segmentos de mercado estratégico.
-
Uno político, por sus bajas coberturas y por su concentración en sectores de microempresa relativamente desarrollados, mientras que su competencia, el crédito dirigido a sectores informales de subsistencia, con sus altascoherturas y atractivos niveles de rentabilidad
financiera, se convertía en mecanismo muy atractivo para diseñadores de políticas de
compensación social, que se focalizaban en los sectores de mayor pobreza.
Ahora se veía venir con fuerza, presionado más por el problema de la sostenibilidad
financiera que por una decisión política expresa, un cambio de paradigma: la población
objetivo prioritaria no sería ya la rnicroempresa desarrollada, sino la de subsistencia. Ya el
otjetivo no es formulado en términos de creación de empleo y desarrollo empresarial, sino de
mejoramiento de ingresos y alivio a la pobreza. A este nuevo modelo, corresponde una
diferente función del crédito: de financiar activos fijos a financiar capital de trabajo, de
montos relativamente altos y plazos medios de amortización a las ventajas del corto plazo,
con montos menores y mayor atomización del riesgo. Y además se cuenta con la ventaja de
que se dispone de una metodología probada, y financierarnente atractiva, que además asegura,
por sus altas tasas de interés y rápida rotación del capital, niveles de rentabilidad atractivos a
los intermediarios financieros que aprendan a manejarla profesionalmente.
En síntesis, prevalece un nuevo paradigma, conSistente con el nuevo modelo de crédito.
28
3.
En la línea de los mecanismos de comercialización, las primeras iniciativas estuvieron dirigidas a la creación de pmtos de
Apoyo a la comercialización
En las primeras etapas del PNDM poca
atención se dio al tema de la comercialización, a pesar de que los diagnósticos del
sector mostraban que las microempresas confrontaban serios problemas en la adquisición
de insumos y en la comercialización de sus
productos, por la excesiva atomización con
que se presentaban ante el mercado. Esto se
explica por la estrategia de desarrollo predominante en ese momento, que se concentraba
en el fortalecimiento interno de las microempresas mediante la formación empresarial y
el crédito.
venta, o almacenes especializados en la venta
directa al consumidor final de productos de
microempresariOS, generalmente promovidos por las ONG, por instituciones guberna-
mentales de desarrollo o por las mismas
asociaciones de microempresarios.
En general los puntos de venta han
fracasado por la gran ingenuidad empresarial con que se abordaron, expresada en la
carencia de un enfoque profesional de mercadeo que los llevaba a acumular stocks
muy heterogéneos en línea y calidad, así
como por el excesivo paternalismo que les
impedía mantener políticas de calidad, oportunidad y precio frente a los productores y
que congelaba el generalmente escaso capital de trabajo al pagarles al contado, contra
una muy lenta rotación de inventarios.
En la misma línea de acción, y tratando de superar los problemas de escala, de
profesionalismo y de financiamiento que
habían afectado a los puntos de venta, así
como en la perspectiva de darle estabilidad
institucional al componente de comercialización, surgió la iniciativa de crear comercializadoras de productos de la microempresa. Estas fueron concebidas como instituciones sin ánimo de lucro, cuyos promotores y administradores generalmente eran
ONG, asociaciones de microempresarios,
gobiernos y cámaras de comercio locales, y
que deberían actuar como empresas comercializadoras con la capacidad técnica y financiera para identificar demandas agregadas en los mercados modernos, negociar
contratos de abastecimiento, lograr economías de escala en la adquisición de insumos, organizar la producción de los microempresarios y administrar la recuperación de
cartera, compartiendo los márgenes de comercialización de manera equitativa con los
productores.
La asistencia en comercialización se
restringió a la inclusión de un módulo de
mercadeo y ventas dentro de la formación
empresarial, y a una vaga expectativa de
que los procesos de organización gremial
adelantados por el Sena generaran organizaciones capaces de asumir colectivamente
los problemas de la comercialización.
Pero a medida que el PNDM fue avanzando en diversidad y complejidad, el tema
de la comercialización adquirió mayor relevancia y fueron surgiendo diversas iniciati-
vas, de las que paulatinamente -y en un
proceso de prueba y error- se decantarían
líneas políticas y programáticaS asumidas
progresivamente por los organismos de dirección y coordinación del Plan en una especie de crecimiento aluvial que en el balance final presenta una gran riqueza de
iniciativas y experiencias, pero que no configuran un sistema coherente y cuyos resultados agregados son cuestionables. A posteriori, es posible identificar tres grandes líneas de acción en este frente: la que ataca la
comercialización en sí misma, buscando
crear mecanismos de venta, y de agregación
de la producción; la que ataca el tema de la
información y la intermediación de mercado, y la que busca incorporar varios mecanismos en una estrategia integral.
29
La estrategia de desarrollo más o menos explícita tras de esta propuesta era la de
ampliar los mercados de la microempresa
penetrando los circuitos de la economía for-
precisamente eran las fallas que se deberían
evitar según el discurso teórico que las sustentó. En gran medida, estas tendencias son reflejo de su conformación institucional, en la que
predominan las ONG y otras organizaciones
de interés social, con grandes vacíos de espíritu empresarial y de experiencia comercial.
mal mediante la copia de los sistemas de
subcontratación y maquila existentes, pero
en condiciones que generaran un margen razonable para el productor. Pero en la práctica
De hecho, la única comercializadora
pronto se constató que la comercialización
de los productos de la microempresa no era
que ha logrado alcanzar un nivel de sostenibilidad aceptable es una en cuyos organismos de dirección existe una importante presencia de empresarios muy ligados al sector
de los grandes almacenes de cadena, quienes
aportan un espíritu pragmático, orientación
comercial y oportunidades de negocios.
sólo cuestión de identificar nuevos mercados
sino de responder adecuadamente a las exigencias de los mismos, tanto mayores cuanto
más modernos. Y para ello los microempresanos informales presentaban serias limitaciones: especificaciones heterogéneas, calidad desigual, indeterminación de costos, incumplimiento en la entrega oportuna de los
A pesar de esas dificultades es justo
reconocer que la experiencia de las comercializadoras aportó aprendizajes muy interesantes en tres campos por lo menos: el primero, la necesidad de ser muy realistas en la
misión y la especialización institucionales,
lo que en el terreno comercial es especialmente crítico; el segundo, la necesidad de
integrar el esfuerzo de comercialización en
estrategias focalizadas sectorial y/o regionalmente en grupos muy específicos de población a los que converjan articuladamente los
demás componentes del sistema de apoyo a
la microempresa (crédito, formación, asistencia técnica, apoyo a la comercialización);
productos, carencias de capital de trabajo,
bajos niveles tecnológicos, etc.
Y las comercializadoras cayeron en el
error de tratar de responder simultánea y autónomamente a todos estos problemas, lo que
las llevó a diversificar su acción a los terrenos
de la asistencia técnica, el financiamiento, etc.,
asumiendo costos que las hacían poco sostenibles financieramente y consumiendo o inmovilizando su capital de trabajo en operaciones de financiamiento a los productores.
Esta tendencia también es nacida de otro problema estructural del modelo: su casi total
desarticulación -en la práctica- de estrategias
integrales que concentren la acción de los diversos componentes del PNDM (crédito, formación, etc.) en conjuntos sectoriales o regionales de microempresarios.
En general, las comercializadoras de la
inicroempresa no han logrado su consolida-
y tercero, la necesidad de sustentar la estrategia de comercialización en un sólido esfuer-
zo de asistencia técnica a la producción, lo
que más adelante daría nacimiento al componente de desarrollo tecnológico del PNDM.
Lamentablemente, cuando estos aprendizajes estaban madurando y por lo tanto se
abría la posibilidad de introducir ajustes en
la estrategia de las comercializadoras, se presentó una verdadera catástrofe externa para
el sector de la microempresa tradicional: la
apertura de la economía al comercio internacional, que afecta especialmente a los secto-
ción comercial ni institucional. Casi todas ellas
confrontan serios problemas de sostenibilidad
financiera, derivados esencialmente de la con-
tradicción entre una misión eminentemente
comercial con un enfoque de gestión que resultó muy paternalista, poco profesional e ingenuamente teorizante, a pesar de que ésas
res en donde se concentra la mayoría de la
microempresa informal de tipo manufacture30
los problemas que presentaban las comercializadoras de productos de la microempresa, el PNDM decidió adoptar esta línea
de acción como eje de su estrategia de apoyo a la comercialización y en 1990 suscribió un convenio con la Confederación Nacional de Cámaras de Comercio y con el
Ministerio de Desarrollo Económico para la
sistematización y expansión del modelo.
La estrategia de intervención implícita
en el modelo SICME no pretende asumir de
manera directa -como en el caso de las comercializadoras- la solución de los problemas de mercado de los microempresarios
sino poner a su disposición instrumentos de
información y canales de comercialización
que cada uno utilizará según su grado de
ro: textiles y confecciones, calzado y marroquinería. En estos mismos sectores se había
concentrado la acción de la comercializadoras, no sólo como respuesta a la concentración de oferta, sino también porque son aquéllos en donde se manejan los grandes volúmenes que justifican este tipo de operaciones
Otra iniciativa temprana en el terreno
de la comercialización, enfocada con mayor
realismo de mercado, fue la de los Sistemas
de Información Comercial Microempres aria1,
SICME. Esencialmente orientados a intermediar información sobre oferta y demanda
de productos y servicios de las microempresas, los SICME se ubican en estrategias que
buscan promover un mayor acercamiento de
las micro y pequeñas empresas con los sectores más desarrollados de la economía. Su
principal labor se concentra en la promoción
de contactos comerciales, base para ejecutar
negociaciones entre microempresaS manufactureras y de servicios, empresas compradoras de bienes finales producidos por pequeñas unidades económicas y proveedores
de insumos y materias primas.
El portafolio de servicios de los SICME
contempla los siguientes servicios básicos:
Bases de datos sistematizada de oferentes y demandantes de materias primas, bienes finales y maquinarias.
Promoción comercial a través de eventos comerciales especializados, misiones comerciales, ruedas de negocios,
ferias locales e internacionales, vitrinas
permanentes de productos.
Capacitación para la comercialización,
por medio de foros, talleres, conferencias y jornadas técnicas.
Divulgación e información, por medio
de boletines, plegables, periódicos, etc.
interés y conveniencia.
Esta línea de acción ha logrado importantes resultados, tanto en su cobertura y sus
logros cuantitativos, como sobre todo en la
movilización de una interesante y variada gama
de actores, especialmente en el nivel local.
A mediados de 1996 estaban en funcio-
namiento 25 programas SICME y en proceso
de montaje catorce más, para un total de 39
en otras tantas Cámaras de Comercio de igual
número de ciudades del país, cada uno de los
cuales ha asumido características propias dependiendo del grado de desarrollo local, de
la tradición económica y empresarial de la
región, de la particular conformación institucional que los respalda, etc.
En cifras redondas se habían afiliado al
sistema SICME aproximadamente unas
17.000 unidades económicas: 11.000 oferentes, 4.000 demandantes y 2.000 proveedores.
Se registraban 26.000 consultas por parte de
11.000 clientes de demanda potencial, y se
habían producido 64.385 boletines, 11.187
ejemplares de directorios especializados y
46.050 plegables de promoción. Se habían
Después de algunas experiencias pioneras, promovidas por las Cámaras de Comercio de Cali y Bogotá a partir de 1987 y
1988, y ante la preocupación existente por
realizado $11.100 millones en ventas realizadas en 243 eventos, los cuales le habían permitido a 3.430 microempresas participantes
31
el contacto con cerca de 17.000 clientes. En
610 eventos de capacitación relacionados con
el mercadeo, habían participado 17.298 micro-empresarios.
Enjulio de 1993 se creó el Comité Na-
lógica, desarrollo conceptual y operativo, homologación de contenidos, metodologías e indicadores de impacto, identificación de una
imagen institucional, manuales Operativos,
capacitación de funcionarios, etc. Con ese
cional SICME, conformado esencialmente por
las Cámaras de Comercio que tengan en funcionamiento el Programa. Este Comité desarrolla actividades como: transferencia tedno-
instrumento se puede considerar lograda la
etapa de maduración institucional de la estrategia, pues ella ha alcanzado un importante
nivel de autosostenjbj]jdad y autonomía.
LECCIONES DE LA cOMERCIÁLIZACION
La experiencia del componente de comercialización arroja tres grandes lecciones:
La necesidad de un enfoqiae integral en el apoyo a la mi:croempresa. Es claro que el enfoque
inicial, concentrado en ci fortaiecimjeutó interno, era ínsuficiente.Y también es claro que no
bastó sólo con adicionarle esfuerzos en el área de coniercialización, sin incorporar también
un componente de desarrollo tecnológico a la producción.
Los mecanismos de apoyo a la comercialización sólo funcionan cuando se adecuan a las
prácticas del mercado, y no deben paer n ci voluntarismo, por nobles que sean sus propósitos. Esta es la lección negativaenseñada porel fracaso de las empresas comerciali.zadoras sin
ánimo de lucro, manejadas con el corazón, insuficienten ente dotadas y sin contactos comer
ciales en el mundo real. Y es la lección pósitiva de los sistemas de información comercial,
que focalizan su acción en ampliar el panorama de contactos comerciales de los microempresanos, en romper las asimetrías de información, y luego dejar en manos de los actores
comerci ales el desarrolio de sus negocios. No quiere decir estoque un modelo sea malo y otro
bueno per se. Pero sí es una llamada al realismo,
La constatación de que los mercados tradicionales de la microempresa informal han
cambiado radicalmente con la apertura económica y que ello exige también repensar
radicalmente las estrategias de apoyo a la comercialización, así como -probablemente- la
focalizació:n de su pobiacíón objetiv, Las: nuevas condiciones exigen unos productores
competitivos, tecnológicamente desarrollados y conectados a cadenas productivas dinámicas. Ya la agregación horizóntal tiene poo sentido, y habrá que ser muy selectivo en la
identificación de los microempresarios que presenten potencial para integrarse competitivamente, así como en las ramas de actividad y líneas de producción que lo permiten.
4.
El desarrollo productivo
de la formación empírica de sus empresarios y trabajadores, como una de las debilidades que deberían ser atendidas en una
estrategia integral de desarrollo, en las etapas iniciales del PNDM este tema fue escasamente considerado. Como se ha mencio-
A pesar de que desde los primeros
análisis teóricos sobre la microempresa se
resaltaba su incipiente capacidad tecnológica, derivada de la escasez de capital fijo y
32
desertores del sistema educativo en busca de
su primer empleo hasta microempresarios experimentados interesados en mejorar sus co-
nado repetidamente la hegemonía del "modelo Carvajal" con su énfasis en la formación empresarial opacaba otras dimensio-
nocimientos tecnológicos, hay dos antecedentes especialmente pertinentes por cuanto
nes del des arrollo microempreS aria1.
Sin embargo, para ser justo, es necesario reconocer que implícitamente este modelo contenía una política tecnológica al concentrar su oferta de crédito en líneas destinadas a capital fijo, que esencialmente sería
utilizado en la adquisición de nuevas herramientas y maquinarias, y al establecer unos
estaban dirigidos, no a la persona del empresario o trabajador de la microempresa, sino a
la unidad productiva en sí.
El primero de ellos fue la metodología
de análisis de procesos productivos informales puesta en práctica por los Programas
Móviles corno punto de partida para llegar a
criterios de selectividad para el acceso al crédi-
la definición de contenidos y de diseños
curriculares apropiados a las necesidades
de este sector, que no eran satisfechas por
to: sólo serían beneficiarios de este aquellas
microempresas relativamente más desarrolladas y que contaran con una gerencia capacitada. La innovación tecnológica se haría por la
vía del mercado de proveedores, modalidad
los programas y materiales de capacitación
diseñados para el sector moderno de la economía, entonces aún compenetrado con el
modelo fabril, de alta división y especialización del trabajo.
La metodología de análisis de procesos también buscaba identificar y caracterizar un continuo de avance tecnológico en
las microempresas, que permitiría desarrollar estrategias pedagógicas de acompañamiento al trabajador o microempresario en
su movimiento gradual a lo largo de ese
continuo. El otro supuesto era que el análisis no debería reducirse a la función de producción exclusivamente, puesto que por naturaleza la actividad del microempresario
integra la producción con la comercialización y la administración, aspectos estos que
deberían estar correspondientemente integrados en el diseño formativo.
Independientemente de la validez de
los anteriores supuestos, el hecho es que el
Sena realizó una amplia gama de análisis de
procesos productivos integrales en sectores
de la producción informal, lo que le permitió
familiarizarse con los perfiles tecnológicos
de las microempresas.
El otro antecedente importante fue la
participación del Sena en el Programa IPC
de la Presidencia de la República, dirigido,
que por otra parte era la adoptada por la
generalidad de la industria colombiana.
La meta del Plan se dirige a incrementar la productividad y la rentabilidad, crear
nuevos puestos de trabajo y mejorar el bienestar general de los ocupados en estas actividades. Los instrumentos de acción para
lograr el objetivo se centran en la formación, que incluye la capacitación, la asistencia técnica y el crédito.
En cualquier caso, la primera formulación programática del PNDM menciona el
campo de la formación técnica y el desarrollo
tecnológico como uno de los frentes de trabajo para el desarrollo de la microempresa, pero
no define líneas concretas de acción, de manera que por descarte se asume que el Sena, la
entidad tradicionalmente responsable de la capacitación técnica y que contaba con algunos
antecedentes de atención al sector informal
en el terreno de la asistencia técnica, sería la
entidad responsable de este componente.
Si bien el Sena tenía una larga experiencia de relación con el componente técnico-productivo de la microempresa a través
de sus programas de capacitación dirigidos a
sector informal, en los que se encontraba una
gran variedad de asistentes, desde jóvenes
33
como se ha dicho, a poblaciones marginales
urbanas dentro de una estrategia de servicios
integrados que contenía el modelo de "Bancos de Maquinaria", consistentes en talleres
de capacitación-producción, en donde se prestan diversos servicios tecnológicos a los microempresarios del sector, incluyendo el alquiler de equipos para la ejecución de tareas
especializadas que mejoren el nivel de calidad y/o que permitan ampliar el volumen de
producción de estas unidades informales.
En el IPC correspondió al Sena administrar los "Bancos de Maquinaria", y si bien
es cierto que en la práctica estas instalaciones devinieron paulatinamente en unos talleres más de capacitación por el efecto combinado de rígidas normas de control administrativo y de la inercia de la tradición capacitadora, no hay duda de que esta experiencia
tuvo un importante papel en colocar al Sena
ante la unidad productiva como cliente, más
que ante el microempresario o el trabajador.
A pesar de estos antecedentes, el gran
cada vez era más urgente complementarias
con servicios de desarrollo tecnológico que
permitieran solucionar los problemas de calidad y productividad de las microempresas.
En ese contexto, surgió inicialmente la
idea de los Centros de Desarrollo Productivo
- CDP. La evolución y puesta en práctica de
este concepto fue un proceso ilustrativo del
tipo de interacción entre sectores público,
privado y académico al interior del PNDM,
así como de la manera adaptativa y espontánea cómo se construían nuevas estrategias y
sus soportes institucionales.
En la formulación de política del
PNDM para el período 1988-90 se aborda
por primera vez el tema de la tecnología en
la microempresa como un componente del
Plan, con los siguientes objetivos: (a) desarrollar tecnológicamente la microempresa
para elevar la productividad del trabajo aplicado en ella, y (b) brindar apoyo especial al
desarrollo de microempresas productoras de
bienes de capital que tengan la capacidad de
sustituir importaciones y contribuir así al
fortalecimiento y a la autonomía tecnológica de la industria nacional.
peso de la acción del Sena sobre el sector
informal urbano seguía concentrado en la
oferta masiva de cursos de capacitación, mecanismo completamente inadecuado para satisfacer la función de asistencia técnica a las
microempresas que le era demandada desde
el PNDM. Con mucha frecuencia se escuchaban en el Consejo Evaluador del Plan las
quejas de las ONO que solicitaban apoyo del
SENA para atender necesidades de asesoría
o consultoría para el mejoramiento tecnoló-
Nótese la influencia de una concepción industrialista de la microempresa, muy
consonante con el paradigma original, pero
que ya no era consecuentemente observado
en el manejo de los componentes de crédito
y formación empresarial, que cada vez más
miraban hacia la microempresa de subsistencia, y de hecho hacia los sectores comercial y de servicios.
En desarrollo de esta política, el Consejo Evaluador del Plan decidió crear un Comité de Desarrollo Tecnológico que asuma la
responsabilidad de desarrollar líneas de acción en este terreno, conformado por el Sena
como entidad coordinadora, el Consejo Colombiano de Investigación Científica y Tecnológica (Colciencias), el Ministerio de Desarrollo Económico, la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio (Confe-
gico en las microempresas, y que recibían
respuesta -con gran voluntad política pero
con total inadecuación técnica- bajo la forma
de cursos convencionales y estandarizados
de capacitación cuyos contenidos e infraestructura tecnológica, las más de las veces, no
correspondían a las necesidades ni a circunstancias de los microempresarios.
Por otra parte, como ha sido reseñado,
la evolución de las primeras experiencias de
apoyo a la comercialización indicaban que
34
de actividad, su cobertura sería regional y la
dotación se haría con recursos de la Nación y
de Cooperación Técnica Internacional. Su
nivel tecnológico sería ligeramente superior
al encontrado en las empresas más des arrolladas del sector microempresarial.
cámaras), la Confederación Nacional de Microempresarios (Conamic) y dos ONO.
Esta conformación institucional mueslira la gran diversificación y ampliación de los
actores públicos y privados vinculados al
PNDM, así como la presencia del Ministerio
de Desarrollo Económico y de Colciencias
indican que ya se estaba empezando a considerar a la microempresa como parte de una
política industrial, en un contexto de política
macroeconómica que ya era afectado por los
primeros vientos de la apertura internacional
y la reestructuración produc-tiva de la economía. Pero, de otra parte, la experiencia del
Comité también señala los peligros de una
excesiva "saturación" institucional, que conducía a introducir prácticas tradicionalmente
Llama la atención en esta propuesta
que extiende el concepto de desarrollo tecno-
lógico más allá del área de producción y
plantea una estrategia de servicios integrales
para todas las áreas de gestión de la microempresa, incluyendo la organización gremial,
lo que parecería demasiado ambicioso y probablemente poco práctico.
A partir de las recomendaciones del estudio, y tomando en cuenta otras investigaciones y líneas de política orientadas hacia el
mejoramiento de la competitividad de la producción nacional, el PNDM ajusta su política
de desarrollo tecnológico y la formula ahora
de manera más amplia como una estrategia
para elevar la productividad y mejorar la competitividad de la microempresa. Así se men-
burocráticas: el Comité sólo se reunió una vez.
Sin embargo, la semilla estaba sembrada, y continuó un intenso proceso de investigación y diseño, acompañado en paralelo por
algunas experiencias espontáneas que intentaban -sin mucho éxito- desarrollar diversas
formas de asociación entre Sena y ONG para
aprovechar la infraestructura técnica y hu-
cionan en el PNDM 1991-1994 y luego se
vinculan como elemento vital para el logro de
los objetivos previstos en el Plan de Desarro-
mana del primero y encontrar salida al problema de su rigidez administrativa.
En 1990 se presentan los resultados de
un estudio exploratorio contratado por el
PNDM sobre la problemática tecnológica de
la microempresa. La consultoría sugiere una
llo de laMicroempresa para 1994-i998.
En este contexto, los Centros de Desarrollo Tecnológico son definidos -un poco
menos ambiciosamente- como "entidades autónomas que actúan como agente organizador de servicios técnicos y tecnológicos para
apoyar a las pequeñas unidades económicas
en el mejoramiento de sus procesos y productos, facilitando el acceso a información
técnica, comercial y financiera, la capacitación y actualización del recursos humano,
los procesos de integración intra e inter-sectonales y el acceso a maquinaria de mayor
nivel tecnológico"9.
Por otra parte, es cada vez más claro,
según los resultados de las experiencias preliminares, que los Centros deben gozar de
gran autonomía administrativa, lo que se lograría mediante un régimen de administra-
estrategia de asociación sectorial de microempresarios para abordar conjuntamente los problemas de mercadeo y de desarrollo tecnológico, y como mecanismo de apoyo institucional propone la creación de centros especializados de formación integral y de desarrollo
tecnológico para el sector micro-empresarial'8
Los centros se definen como dedicados
a la atención integral del sector microempresarial, mediante acciones de capacitación, asesoría y asistencia técnica y al desarrollo tecnológico del mismo a través de la captación,
adaptación, divulgación y transferencia de
tecnología. Serían especializados por rama
35
ción privada. Pero esta expectativa se enfren-
Hasta ahí, muy bien. Pero su desarrollo
en la práctica resultó muy complejo, pues se
preveía que esta entidad aportaría los espacios físicos, parte de los equipamientos y los
instructores, mientras que la administración
de todo el paquete, incluyendo estos aportes
y los provenientes de otras fuentes sería hecha por el mismo CDP. Esto generaba unas
zonas grises muy difíciles de manejar para
una institución pública sometida a controles
fiscales, y que, por otro lado, -dado su tamaño- tiene unos sistemas operativos y administrativos estandarizados.
Por otra parte, existía un punto crítico
en la conformación legal de las Corporaciones que administrarían los CDP y que llevarían su representación legal, y era la necesidad imperiosa de evitar que en la composición de aportes predominara el sector públi-
ta con el problema de los altos niveles de
inversión que ellos demandan, difícilmente
obtenibles del sector de las ONG o del mismo sector microempresarial. Por ello, se decidió buscar recursos del BID, entidad con la
que se acordó un Convenio de Cooperación
en Diciembre de 1990, anexo al Contrato de
Préstamo 848, para el Programa Global de
Crédito a las microempresas.
El proyecto tiene como objetivo fortalecer la capacidad institucional de las entidades que participen en el Programa Global de
Crédito a la microempresa, mediante la realización de un programa de financiación de
Centros de Desarrollo Productivo -CDP creados con el fin de contribuir a elevar la productividad y competitividad de las microempresas. Se prevé en el proyecto financiar cinco centros para las áreas de confecciones,
productos de madera, cuero y metalmecáni-
co, pues en ese momento -por razones del
ordenamiento legal colombiano- perderían el
carácter de entidad privada y en consecuencia la flexibilidad administrativa que precisamente se estaba persiguiendo. Ahora bien, si
el Sena estaba aportando la mayor parte de
los recursos, ¿cómo evitar esta dificultad?.
El arreglo institucional acordado para
ca. El aporte del BID es de un millón de
dólares no reembolsables, que deben generar
una contrapartida nacional equivalente (a través de aportes de presupuesto nacional, del
Sena y de las ONG vinculadas).
El convenio de cooperación define de
manera muy concreta las funciones que cumplirán los CDP: diseño y desarrollo de nuevos productos, información y orientación tecnológica, capacitación y asistencia técnica, y
alquiler de equipos. Con esta formulación se
recupera la especialización de los Centros y
se mantiene su separación de los componentes de formación empresarial, comercialización y organización gremial
El modelo institucional definido para
los CDP sería el de corporaciones civiles sin
ánimo de lucro, cuyos socios serían las entidades privadas y públicas que participaban
la ejecución del proyecto CDP es también
bastante complejo, por el alto número de
actores involucrados (el DNP como responsable del PNDM, el Sena, el BID, las ONO,
la Organización Iberoamericana de Educación, que actuaría como administradora fidu-
ciaria, los microempresarios clientes y los
mismos CDP), así como por la proliferación
de instancias de coordinación, decisión y control. Esto llevó a que la ejecución del convenio sufriera serios retrasos durante los cuatro
años previstos (1992-1995).
Dos fueron los factores críticos para
de la estrategia, buscando por esa vía un
estas dificultades: uno, la actitud vacilante
nivel de autonomía administrativa y operativa que permitiera superar los problemas de
las experiencias previamente intentadas con
el Sena.
del SENA ante ciertas ambigüedades del modelo, específicamente en lo que tiene que ver
coti la delimitación de responsabilidades administrativas y técnicas entre el mismo Sena
36
manifestaba reacio a una política de cobro de
servicios, dado que ninguno de sus otros servicios es cobrado a los usuarios.
Como consecuencia de estas dificultades sólo dos de los CDP previstos lograron
iniciar operaciones -de manera muy parcialen el periodo programado, y mientras tanto
cundió un sentimiento de escepticismo generalizado sobre la viabilidad de este modelo
institucional. Mientras tanto se estaban presentando cambios fundamentales en el diseño
institucional global del PNDM, sobre los que
se hablará en la siguiente sección, introduciéndose así un factor adicional de incertidumbre que paralizaba la ejecución del proyecto.
El resultado final es que el modelo de
y el CDP, además de las circunstancias que
en ese momento estaba viviendo la institución, presionada por el Gobierno y por sectores empresariales a una reestructuración legal muy profunda, que en algunas propuestas
llegaba hasta la práctica privatización, y que,
introducían serios elementos de incertidumbre sobre su futuro. El segundo factor crítico
fueron las dudas de las ONG para asumir
responsabilidades de largo plazo con el Proyecto, dado que no había claridad sobre su
sostenibiidad financiera en el futuro. En efecto, es conocido que la operación de sistemas
de servicios tecnológicos es costosa, y que
aun si la inversión y la operación iniciales
estaba asegurada por los aportes del Sena y
del BID, no se contaba con la certeza de que
ellos continuaran, mientras que había también dudas sobre la capacidad de los microempresarios para pagar tarifas remunerativas.
Más aún, sobre este último punto, el Sena se
CDP no ha logrado aún ser probado en la
práctica, lo que deja también sin validar a
estrategia de desarrollo productivo que los
sustenta, precisamente en el momento en que
parecería ser más necesaria.
37
LOS CENTROS DE DESARROLLO PRODUCTjVO:
MAS PREGUNTAS QtE. EXPERJENCJA,S
Es claro que dentro de un enfoque integral de desarrollo de la microempresa, el
mejoramiento tecnológico juega un papel clave. especialmente en condiciones exigentes de
competitividad.
Pero da la impresión de que la estrategiade Centros de Desarrollo Productivo,
- CDP, no
ha logrado estructurar de manera suficientemente clara la función ni la operación de estos
ínstrrmentos, y por ello puede estar lanzndose a un camino con escasas posibilidades de
alcanzar la necesaria sostenibilidad insti:tuçional, y premunida de la peligrosa
actitud voluntarista que estUvo tras el intento. fallido de las comercializadoras de la
microempresa.
Los servicios tecnológicos son costosos, especialmente si se desea crear una infraestruc-
tura propia, y tanto más en la actual situación de incertidumbre acerca del impacto de la
apertura económica sobre la microempresa tradicional, que puede reducir
significativamente
el mercado para estos servicios, precisamente en las ramas de actividad
para las que han sido
diseflados, y en otras podría no existir una concentración suficiente de demanda
para justificar
la inversión.
Estas consideraciones pueden explicar la vacilación de muchas ONG para asumir
responsabilidades de gestión de CD?, actitud que precisamente muestra el grado de
conciencia
al que ellas han llegado acerca del tema de los costos y la sostenibilidad de
las instituciones,
después de su experiencia en las úreas de formación empresarial y de comercialización.
¿Qué garantiza que los CDP, después de la euforia y la inversión iniciales, van a ser
capaces de mantener el ritmo de inversión necesario para evitar el atraso tecnológico?; ¿Cuál
es el mecanismo de conexión con el sector empresarial que va a garantizar que ellos sí
mantengan el sentido de pertinencia, adecuación y oportunidad en la respuesta? ¿No se corre el
peligro de reproducir en microescala al mismo Sena, cuyas deficiencias se pretenden superar,
sin contar con los recursos de esta institución?
Por otra parte, ¿cuál es el futuro político de la estrategia de CD?, en un contexto
institucional en el que el crecimiento intensivo de la niicroempresa ha dejado de ser el
paradigma de el paradigma de desarrollo del PNDM, a cambio de la microempresa de
subsistencia, que no es precisamente Ja clientela para servicios de desarrollo tecnológico del
tipo previsto para estas instituciones?,
E Balance del PNDM en el período
permitido mantener una política gubernamental de apoyo a la microempresa a lo largo de
varias administraciones y planes de desarrollo, que había permitido canalizar importantes recursos hacia el sector, que había logrado atender una variedad de poblaciones co-
1984 -1994
En 1994 el PNDM era una importante
y compleja realidad en el panorama colombiano de servicios al desarrollo, que había
38
capacitación. En este caso se trata de coberturas anuales y no acumuladas, y no intenta
realizar una estimación de esta última.
Por supuesto, hay que ser doblemente
cautelosos con estas cifras de cobertura. De
una parte, se están contrastando las cifras
contra un universo de demanda potencial y
no de demanda efectiva. De la otra, estamos
hablando exclusivamente de la cobertura reportada por los intermediarios financieros que
aplican las líneas de crédito oficiales del Plan,
y es seguro que los volúmenes de colocación
del sector bancario en el sector de microempresas son mucho mayores.
Si se deseara tener una estimación del
volumen total de crédito que fluye al sector
microempresarial desde el sistema bancario,
habría que tener en cuenta a la llamada banca
de consumo masivo (como diferente de la
banca corporativa, que se especializa en atender las necesidades financieras de medianas
y grandes empresas y grupos económicos).
Este tipo de instituciones financieras
atiende necesidades de crédito de muchos mi-
rrespondientes a distintas manifestaciones de
la microempresa, que había logrado una importante acumulación de experiencia y conocimiento, y que había vinculado a una gran
variedad de actores sociales, logrando que el
concepto de microempresa dejara de ser un
tecnicismo y convirtiéndolo en un paradigma
de desarrollo reconocido generalizadamente
por la sociedad colombiana.
1.
Coberturas cuantitativas
En el terreno del análisis de coberturas
cuantitativas, a pesar de las inconsistencias
de la información disponible, y de que no se
ha realizado una verdadera evaluación del
PNDM, hay suficientes evidencias para reconocer que los resultados son bastante modestos. A continuación nos limitamos a resu-
mir algunas conclusiones de H. López al
respecto: 20
Con respecto a las coberturas de la
capacitación, y si se incluyen las cifras de
trabajadores por cuenta propia cubiertos por
los programas de grupos solidarios (como
son efectivamente incluidos en los informes
oficiales del PNDM), durante el período
1988-93 el Plan habría logrado capacitar al
9.8% de los microempresariOs de las diez
ciudades más importantes del país (entendidos como microempresarios los y las jefes
de unidades microempresarialeS de uno a
diez trabajadores).
En cuanto a las coberturas de crédito,
las dificultades de medición son mayores por
la enorme dispersión de los montos reportados, desde cifras en el orden de los 10.000
dólares en operaciones a microempresas individuales relativamente desarrolladas, hasta
cifras en el orden de los 50 dólares en el caso
de créditos recibidos por cada miembro de
un grupo solidario. Con todo, la misma fuente estima que las cobertura en el año de 1992
alcanzó a un 1.7% del mismo universo considerado en la estimación de la cobertura de la
croempresarios o trabaj adores por cuenta propia quienes se presentan como personas naturales y toman préstamos bajo la modalidad de
crédito de consumo, pues no cuentan con los
requisitos formales para presentarse como unidades empresariales. También es muy frecuente el uso de tarjetas de crédito personales para
financiar gastos corrientes en sus negocios.
Por otra parte, cuando las líneas especiales
para la microempresa están limitadas en sus
tasas de interés, y a pesar de que por la vía del
redescuento se les asegure un margen razonable, los bancos prefieren colocar préstamos
de sus líneas de recursos propios, que -al estar
liberalizado el mercado financiero- les permite obtener una mayor rentabilidad, sin tener que cargar con la siempre incómoda obligación de registro y reporte.
De hecho, y a pesar de sus renuencias a
entrar en contacto con los sectores informales, en Colombia es posible registrar una im39
portante apertura del sector bancario no corporativo a los sistemas de crédito masivos
como estrategia de ampliación de operacio-
mulo de participar en el PNDM produjo dos
nes y al eniprendedor como segmento de
y diversificación, pues muchas organizaciones empresariales y de otros sectores de la
sociedad civil, en ocasiones asociados con gobiernos regionales, crearon fundaciones para
participar en el Plan aportando no sólo recursos sino sentido de pertenencia y elementos
de pertinencia con relación a las condiciones
especificas de los sectores de población o de
las regiones involucradas en cada caso.
Mencionemos el caso de las instituciones financieras del sector cooperativo, que
crearon varias fundaciones, con propósitos
que iban desde el simple cálculo económico
de ganar para el sector la remuneración por
servicios prestados de capacitación que iba
atada a su propio papel como intermediarios
de crédito, hasta la consideración más estratégica de apalancar desde el PNDM sus propósitos de consolidar un "tercer sector" o
"sector solidario" de la economía.
Pero también hubo unos interesantes
procesos de "colonización" hacia otros ámbitos institucionales y del desarrollo, con gran
potencial sinérgico. Uno especialmente inte-
importantes impactos en el sector de las ONG.
De una parte, estimuló su proliferación
mercado. Este fenómeno, que empezó especialmente en la banca cooperativá y social,
ahora se ha extendido a los sectores puramente comerciales, en gran medida impulsa-
dos por la presión competitiva que les ha
generado la apertura del sector financiero a
la banca internacional, pero sin duda también en alguna medida influidos por la experiencia y el prestigio del PNDM, al cual han
estado varios de ellos vinculados directamente
como operadores de crédito o indirectamente
a través de sus Fundaciones.
2.
Balance cualitativo
Diez años después de su creación, el
PNDM había logrado una expansión nacional
y una profunda penetración en el tejido social
e institucional del país. Más que las cifras de
cobertura, que aunque importantes en términos absolutos no son significativas con relación a la magnitud de la población objetivo y
que presentan inconsistencias que hacen difícil su agregación, lo verdaderamente significativo es el impacto cualitativo, al haber logrado mantener el interés del Gobierno, de las
organizaciones de la sociedad civil, del sector
empresarial, de las comunidad académica y
de los organismos internacionales en una es
trategia sostenida de apoyo a la microempreSa, incluida como componente importante en
los planes generales de desarrollo económico
y social a lo largo de todo el período.
A través del PNDM se habían canalizado importantes recursos a distintos grupos de
población vinculados a microempresas de
diversos niveles de desarrollo. La investiga-
resante es el fenómeno por el cual varias
instituciones de educación superior, tecnológicas y universitarias, se vincularon al PNDM
-ya no como investigadoras- sino en búsqueda de espacios de práctica y servicio comuni-
tario para sus alumnos de las escuelas de
administración, finanzas, etc. Más adelante,
esta concepción un poco restringida de la
articulación Universidad-PNDM, incorporó
la más amplia de promoción del espíritu empresarial y de las iniciativas de creación de
empresas como salida de inserción productiva para sus egresados.
En este último terreno la relación se en-
ción y la experiencia habían generado una
significativa acumulación de conocimiento,
riqueció con la presencia de otros actores como
expresado en el desarrollo conceptual y en la
innovación metodológica. También el estí-
etc., y contribuyó a la creación de una línea de
desarrollo empresarial paralela y cercanamen-
las asociaciones gremiales de empresarios,
40
3.
te imbricada con el PNDM: la del movimiento de apoyo a los nuevos emprendedores, personas no necesariamente provenientes del sector informal que están interesados en la creación de micro y pequeñas empresas modernas
Deterioro del esquema institucional
Si bien el esquema institucional adoptado en 1984 para el PNDM fue en su momento una interesante innovación y funcionó
muy bien durante varios años, era evidente
que requería de ajustes importantes pues diez
años después el Plan era muy diferente cuantitativa y cualitativamente. El esquema, que
y competitivas en sectores dinámicos del
mercado. Aquí, una vez más, coincidieron
iniciativas pi5blicas y privadas, como son el
Programa Fase del Sena y el grupo de ONG
denominadas "Fundaempresa", apoyadas por
importantes grupos empresariales e instituciones de desarrollo local. Estos programas
han desarrollado sus propios diseños y materiales didácticos, sus sistemas de asesoría y
acompañamiento, para lo cual se han beneficiado de la experiencia y los materiales producidos dentro del PNDM. Igualmente, tienen acceso a las líneas de crédito del Plan.
Adicionalmente, téngase en cuenta que
la posibilidad de participar en el PNDM representaba un serio reto organizacional para
las fundaciones y ello dio lugar a importantes esfuerzos dirigidos al fortalecimiento mstitu-cional de ONG en los que han jugado un
papel fundamental los acuerdos bilaterales
de cooperación horizontal o de "tutoría" desde las entidades más desarrolladas a las más
débiles, así como la acción de las organizaciones gremiales del sector , con un muy
activo papel de la cooperación interna-cional. Estos procesos de fortalecimiento insti-
gozó de gran flexibilidad y capacidad de adaptación, había sufrido muchos cambios sobre
la marcha, mientras que el proceso de diversificación funcional, metodológica, y regional del Plan, así como la ampliación de la
gama de sus actores institucionales condujo
a una proliferación de instancias de coordinación creadas ad hoc, que en el agregado
hicieron perder agilidad y transparencia a los
procesos de coordinación y torna de decisiones. Por otra parte, la misma proliferación y
diversificación de entidades ejecutoras, así
como las tensiones entre concepciones y metodologías, llevaron a un acelerado proceso
de fragmentación institucional.
Recuérdese que en la fase de puesta en
marcha del PNDM había una tensión bipolar:
de una parte el "modelo Carvajal" y de la
otra el modelo Sena. Esta tensión fue relativamente fácil de manejar por el DNP como instancia coordinadora, con el resultado de que
en la práctica predominó el primer modelo, y
las fundaciones que lo aplicaban monopolizaron el acceso a -y el control de- los recursos
de subsidio para la capacitación, así como de
las decisiones políticas sobre la asignación de
los recursos de crédito. Puesto que el Sena,
institución estatal poderosa y bien dotada de
tucional han sido paralelos y mutuamente
reforzados con los sucedido en otras áreas de
especialización de ONG como son el sector
salud, el educativo, el ambiental, etc.
De esta manera, se puede afirmar que
el PNDM ha jugado un papel fundamental en
el surgimiento y en el fortalecimiento institucional de un importante movimiento colombiano de organizaciones de la sociedad civil
recursos, no estaba interesada en esa .puj a, dejo
el campo sin demasiado conflicto.
Pero más adelante, cuando aparecieron otros enfoques metodológicos y otras
ONG, portadoras de los mismos y que estaban interesadas en compartir el poder y
el acceso a los recursos, la situación se
hizo más compleja, al punto que cada gru-
dispuestas y capacitadas para actuar como
agentes activos de desarrollo, asumiendo progresivamente responsabi-lidades públicas en
nuevas formas de concertación y contratación con el Estado.
41
po vio necesario crear asociaciones gre-
ponentes que seguían siendo los fundamentales en el PNDM: la formación empresarial y el crédito. Bien fuera por las leccio-
miales especializadas que, aparte de reales
y muy útiles funciones de intercambio de
experiencias y de sistematización metodológica, en la práctica tenían la función pri-
nes de la experiencia, o por las presiones
de la política macroeconómica, era evidente que tres rasgos institucionales claves del
esquema original ya no tenían viabilidad:
mordial de actuar como instrumentos de
"lobbying" en la lucha por los recursos, no
sólo al interior del Estadio sino aún con la
cooperación internacional. Mientras tanto,
a medida que se ampliaba la presencia de
organizaciones regionales en el Plan, entraba en juego con fuerza creciente la alianza de ONO de un mismo origen geográfico
el "matrimonio" capacitación-crédito, el
crédito subsidiado y el subsidio automático a la oferta de capacitación. Sin entrar
nuevamente en detalles, registremos que
ese esquema había perdido sostenibilidad
económica.
Finalmente, recuérdese que también
se había producido un paulatino, mas o me-
para pugnar por sus intereses conjuntos,
muchas veces por encima de afinidades
metodológicas.
Al interior del mismo Estado, la presencia de mtiltiples instituciones ejecutoras
que dependían de diversos Ministerios, y el
nos subrepticio y no formalizado pero no
por eso menos real, proceso de modificación del paradigma de desarrollo del PNDM:
desde el crecimiento intensivo de la microe-
atractivo político cada vez mayor del PNDM,
hizo que se empezaran a registrar tensiones
con la entidad coordinadora, el DNP. Esta, a
su vez, empezaba a sentir el desgaste producido por una coordinación ejecutiva cada
vez más compleja y política, dentro de una
mpresa relativamente más desarrollada,
como estrategia de generación de empleo,
al mejoramiento de ingresos de la unidad de
subsistencia, como estrategia de paliación
de la pobreza.
¿ Correcto?, ¿necesario?, ¿ conveniente?
No es del alcance de este trabajo el responder
a estas preguntas. Pero sí es pertinente registrar que tamaño cambio no parece haber sido
el producto de una decisión política deliberada, ni técnicamente preparada, ni transparen-
organización cuya misión es de planificación y evaluación, no de ejecución, y cuya
tradición es eminentemente técnica y no política. Lo que había sido su fortaleza en el
esquema original del PNDM, se había convertido en una debilidad.
Con todo esto, se generó una profunda
fragmentación institucional y una aguda debilidad de la función coordinadora dentro
del PNDM. Ambos fenómenos llevaban a
temente consultada, sino, más bien, de la
confluencia de intereses institucionales, de
políticas macroeconómicas y de influencias
internacionales. El PNDM había perdido
orientación política.
largos y desgastadores procesos de negocia-
No necesariamente por compartir el
análisis que se acaba de presentar, pero sí
sobre la base de una seria preocupación
por los problemas de debilidad en la coordinación y de fragmentación institucional,
y en el contexto de los procesos de reorganización y modernización del Estado, el
DNP empezó desde 1993 a estudiar posibles cambios en el esquema institucional
ción, a una pérdida de eficiencia y a una
pérdida de capacidad de orientación estraté-
gica por parte del Estado. En Síntesis, el
PNDM estaba en peligro de perder su sostenibilidad institucional.
En el capítulo anterior se han comentado los problemas estructurales que confrontaba el esquema institucional en su nivel operativo, especialmente en los com-
del PNDM21.
42
G. El Nuevo Modelo Institucional del
Plan Nacional para la Microempresa
den redescontar directamente en el IFI, especialmente permitiendo la participación de las
Como consecuencia de estos análisis, a
partir del año 1994 , y en el marco del cambio de gobierno del Presidente Samper, el
PNDM (que en adelante es llamado el Plan
Nacional para la Microempresa) sufrió im-
ONG financieras.
La tasa y el margen de redescuento son
fijados por el IFI ateniéndose a criterios de
cooperativas de ahorro y crédito y de las
mercado para hacer atractiva la línea a los
intermediarios financieros, quienes a su vez
fijarmn libremente la tasa de interés al usuario
y el margen de intermediación financiera.
portantes cambios en su estructura institucional y programática, pero parece continuar
prisionero del dilema político entre objetivos
de empleo e ingresos, pues pretende crear
350.000 nuevos empleos directos en este sector (a la vez que también espera elevar su
productividad y competitividad), mientras que
le inyecta un importante volumen de recursos de crédito bajo condiciones de mercado,
lo que con seguridad conducirá la oferta hacia el mercado de los trabajadores independientes de subsistencia.
En cualquier caso, los cambios institucionales están enmarcados en tres grandes
estrategias:
1.
Todos los programas de crédito a la
microempresa que se adelantan por entidades del Gobierno Central y que no hacían
parte del PNDM, se incorporarán al Finurbano para dar unidad y transparencia al mercado de financiamiento del sector.
Complementariamente se decidió recapitalizar el Fondo Nacional de Garantías y
crear un Sistema Nacional de Garantías con
la promoción de Fondos Regionales a los
que aporten como accionistas sectores empresariales y entidades de desarrollo local,
así como el mismo FNA. Estos Fondos Regionales compartirán el riesgo con los usuarios del crédito, el FMA y los intermediarios
financieros, buscando de esa manera a la vez
Financiamiento
agilidad, rentabilidad y control del "moral
hazard". Igualmente, los Fondos Nacional y
La puesta en marcha de un sistema integral de crédito a través de la creación de un
fondo de redescuento (Finurbano) en el Instituto de Fomento Industrial - IFI, el que recoge las disponibilidades de las líneas BID que
antes eran redescontadas directamente por el
Banco de la República y las adiciona con
recursos del presupuesto nacional. La capacidad presupuestada para el período 1994-98
es equivalente a 600 millones de dólares,
provenientes de una nueva línea BID y de la
colocación de las dos líneas anteriores.
El IFI es el gran banco gubernamental
de segundo piso, financiador de la estrategia
de desarrollo industrial del país. La nueva
estrategia busca darle vida propia, autónoma
y permanente a un sistema financiero de apoyo a la microempresa, mediante el incremento de las entidades intermediarias que pue-
regionales otorgarán garantías globales y cupos automáticos a los intermediarios finan-
cieros, dentro de ciertos limites y bajo la
obligación de cumplir determinadas normas
de control de la siniestralidad.
2.
El Programa Nacional de
Servicios Tecnológicos
Este programa apoyará a las microempresas con un conjunto de servicios que debe
asegurar una perspectiva de integralidad. Estará a cargo de una corporación mixta y des arrollará los siguientes programas:
Servicio de Formación Empresarial:
Con una meta de cubrir a 500.000 microempresarios de los niveles más po43
bres en el período. La corporación mix-
3.
ta contratará su ejecución con ONO,
financiando hasta el 50% de los costos
de capacitación, asesoría y creación de
empresas. Para ello cuenta con el equivalente de 67 millones de dólares provenientes del presupuesto nacional, y
otro tanto esperado como contrapartida
de las entidades ejecutoras.
Servicio de formación técnica, a cargo
del Sena, para los microempresarios y
los trabajadores de la microempresa.
Organización institacional
Se eliminó la coordinación del PNDM
que estaba en cabeza del Departamento Nacional de Planeación, y se creó un ente jurídico especializado sin ánimo de lucro y de
naturaleza mixta, por tener participación de
aportes del Gobierno y del sector privado:
la "Corporación Mixta para el Desarrollo de
la Microempresa", a la que luego se le dio
imagen corporativa bajo la denominación
de "Microempresa y Compañía".
Esta entidad tiene la responsabilidad
Centros de Desarrollo Productivo:
CDP. Tiene la meta de reestructurar o
crear 40 CDP en el período, mediante
concertación entre ONG y Sena, para
llegar a atender 28.000 usuarios por
año, con una inversión total de 35 millones de dólares, de los cuales la nación aportará 27.000 de dólares.
Apoyo a la comercialización: Se espera fortalecer las cinco comercializadoras existentes y promover 26 agencias
promotoras de comercialización, con
la participación del Ministerio de Desarrollo Económico, las ONO, las cámaras de comercio, los gremios em-
de administrar el Programa de Servicios Tecnológicos y de coordinar con el IFI la ejecución del Finurbano. Su función es promoto-
ra y coordinadora, y no ejecutará directamenw sino que las contratará con entidades
públicas y con ONG, y asumirá las funciones de seguimiento y evaluación. Asimismo, la Corporación Mixta concertará el desarrollo de la estrategia de apoyo a la microempresa en el nivel regional con los Comités Regionales de Apoyo a la Microempiesa (Corern).
En la Corporación Mixta están asociados, a través del pago de un aporte mínimo
fijado estatutariamente, varias entidades guberna-mentales, asociaciones gremiales de
ONO, ONO independientes, intermediarios
financieros y la Asociación Nacional de Microempresanios (Conamic). Su máximo órgano de dirección es la Asamblea de Asociados, la que elige una Junta Directiva en
la que estatutariamente tienen asiento paritario los entes gubernamentales y privados,
y que también estatutariamente es presidida
por el Ministro de Desarrollo Económico,
cartera a la que está ahora asignado el Plan
Nacional para la Microempresa. De esta
manera se ha tratado de conciliar el carácter
mixto y de instancia de concertación entre
presariales y los Gobiernos locales.
Su meta es atender a 48.000 microempresas anuales y la inversión prevista
es equivalente a 18 millones de dólares, con unos quince provenientes del
presupuesto nacional.
Servicios de información: Conjuntamente, las cámaras de comercio y los
CDP establecerán sistemas de infor-
mación comercial y de orientación
tecnológica para los microempresanos. Con una mcta de 63.000 usuarios atendidos en cuatro años, cuenta
con aportes del presupuesto nacional
por 5.5 millones de dólares para una
inversión total esperada de 6.7 millones de dólares.
Estado y sociedad civil, con la necesaria
conducción política por parte del Estado.
44
política de apoyo a las microempresas
y deslegitimar socialmente el arreglo
institucional.
Este peligro es especialmente sensible
en el actual contexto de cambio ma-
Perspectivas
4.
No está dentro del alcance de este documento el intentar un balance de los primeros resultados del nuevo arreglo institucional. De hecho este empezó a operar en 1995,
y se conoce que ha habido una elevación
dramática de los niveles de ejecución tanto
'en el programa Finurbano como en el de
servicios tecnológicos, pero aún es demasiado pronto para decantar su significación.
Es posible registrar, sin embargo, algunas reflexiones:
Evidentemente la nueva configuración
institucional significa que el antiguo
PNDM logró un resultado muy importante: institucionalizar la política de
apoyo a la microempresa, a través de
su consagración definitiva como componente clave de las políticas de desarrollo gubernamental, y con alto perfil
político, de la integración de su componente financiero en el sistema financiero nacional, y de la consolidación del esquema de ejecución conjunta Estado - Sociedad Civil mediante la creación de una institución especializada, de alto perfil político, res-
croeconómico y de reestructuración pro-
ductiva, con sus agudos impactos sociales y con sus demoledores efectos
sobre amplios sectores de la microempresa tradicional, que están cambiando
fundamentalmente los supuestos y paradigmas con que se trabajó durante los
doce años pasados. En estas circunstancias se impone un muy cuidadoso
esfuerzo de investigación y análisis, para
decantar políticas y programas claros,
pertinentes y adecuados a las nuevas
condiciones socioeconómicaS. De no
atederse adecuadamente este frente,
se puede caer en la expansión más o
menos mecánica y efectista de líneas
de acción diseñadas para otro contexto.
Por otra parte, habrá que hacer un cuidadoso seguimiento a los procesos de negociación y poder al interior de la Corporación Mixta, así corno al terna de su
representatividad. No es sorprendente
que en las primeras etapas de su conformación y de definición de sus organismos y equipos de dirección se hubiera
presentado un intenso cabildeo entre diferentes sectores públicos y privados,
del que resultó un arreglo razonablemente equilibrado y representativo (lo
cual dice mucho de la cultura generada
en este terreno por los mecanismos de
concertación del anterior PNDM), pero
que podría tender a hacerse rígido y ex-
ponsable de funciones claves en el
Plan, con claridad de funciones y de
-
-
organización así como con capacidad
administrativa ágil y autónoma.
Es de esperar que la próxima fase de
desarrollo de la política de apoyo a la
microempresa bajo esta nueva estructura institucional, incremente sustancialmente las coberturas de acción, así
como la eficiencia y agilidad en la asignación de los recursos.
Pero también corre el peligro de que su
más alto perfil político, así como la
cluyente en beneficio de los sectores
ahora representados y de sus respectivos
paradigmas y metodologías, limitando
la flexibilidad de adaptación y la disposición al cambio que son indispensables
en el seguimiento de una estrategia de
intervención social en el largo plazo.
creciente importancia de los recursos
con que opera, la hagan susceptible a
presiones y manipulaciones que pueden corroer el prestigio logrado por la
45
No es auspicioso el hecho de que el
tivo, en gran medida mediante aprendizajes
por prueba y error.
El análisis se ha concentrado en la pers-
nuevo arreglo institucional surja en el contexto de una política oficial de desarrollo de
la microempresa que reproduce la ambigüedad entre una lógica de empleo y desarrollo
empresarial y otra de ingreso y lucha contra
la pobreza. El discurso oficial parece querer
hacer un compromiso entre objetivos técnicos y políticos, y esto puede conducir a que
pectiva de su estructura institucional, por considerar que ella es probablemente el más significativo aporte que esta experiencia hace a
los estudiosos y operadores del desarrollo, y
por cuanto ella es expresión del fenómeno de
cambio en las relaciones entre la sociedad
civil y el Estado, que es una de las más
la pugna por los recursos entre distintos actores involucrados se degrade, provocando tensiones que podrían poner en peligro la legitimidad del nuevo esquema.
No hay duda acerca de la creciente re-
importantes variables de la evolución de los
países de la región en nuestra época.
En ese terreno, el análisis presentado
en este trabajo permite concluir que el Plan
Nacional para el Desarrollo de la Microempresa de Colombia es una experiencia innovadora y exitosa, por cuanto tuvo la capaci-
levancia que adquieren los nuevos arreglos
institucionales con intensa participación de
la sociedad civil en el ciclo de políticas públicas de desarrollo. El Plan Nacional para el
Desarrollo de la Microempresa de Colombia
ha sido una demostración práctica evidente
de sus potencialidades y sinergias. Pero nada
puede reemplazar a una política bien defini-
dad de recoger un conjunto de iniciativas
espontáneas que surgían desde diferentes sectores sociales; de incorporarlas en un proce-
so participativo y creativo de desarrollo; de
integrarla en una política gubernamental; de
canalizar importantes recursos nacionales públicos y privados- e internacionales; de
diversificar las estrategias de intervención;
de ampliar la gama de actores sociales involucrados; de proyectar su acción en prácticamente todo el territorio nacional, movilizando fuerzas regionales vinculadas a procesos
de descentralización y de fecundar otras estrategias de desarrollo con el ejemplo de su
esquema institucional. Todo esto a la vez
lograba acuñar en el imaginario colectivo el
arquetipo de la microempresa como una realidad significativa, respetable y preñada de
potencial de desarrollo económico y social.
Naturalmente, también el esquema institucional del PNDM ha tenido fallas y debilidades. Las principales de ellas han sido: la
falta de claridad en su función corno estrategia de desarrollo, o de diferenciación expresa
de estrategias específicas y adecuadamente
instrumentadas para distintos sectores de la
microempresa; cierto tinte paternalista en el
manejo de los procesos de organización gre-
da, y en ello el Estado sigue teniendo la
responsabilidad fundamental.
H. Consultarjo y recomendaciones
En este trabajo no se ha intentado realizar una evaluación del Plan Nacional para
el Desarrollo de la Microempresa desde el
punto de vista de sus resultados cuantitativos (que en cualquier caso son significativos en términos absolutos aunque modestos
en relación a la magnitud del fenómeno que
abordaba) ni desde la medición de su impacto, que es muy difícil de establecer dadas las debilidades de información disponi-
ble sobre sus resultados y por el hecho de
que el plan no fue el producto de un diseño
ex-ante, que hubiera permitido definir una
línea de base y los sistemas de seguimiento
y evaluación convencionales, sino que fue
en gran medida una construcción espontánea, que se desarrolló en un proceso adapta46
biana, de cualquier estrategia de desarrollo.
Este aspecto de la experiencia también puede
iluminar muchas discusiones acerca dela función del Estado en el desarrollo, y acerca de
cuál es el tipo de fortaleza que requiere para
ello. El caso del PNDM demuestra que la
legitimidad política y la fortaleza técnica son
más importantes que el volumen de los recursos o que el tamaño del aparato estatal.
mial; una tendencia a la falta de realismo, o dicho de otra manera- a un exagerado voluntarismo en la instrumentación de ciertas estrategias como las de comercialización y desarrollo productivo; la ausencia de criterios
claros y de control en el manejo de los subsidios; la progresiva debilidad de la función de
coordinación ante el proceso de fragmentación y de cabildeo de los ejecutores, etc.
Pero el balance entre logros y debilidades es claramente favorable al PNDM, cuya
estructura institucional tuvo también la capacidad de realizar un análisis autocrítico sobre
sus propias debilidades y de reconocer cuándo era necesario crear las condiciones para
dar el salto a una nueva estructura con vocación de permanencia y claramente integrada
en la trama institucional estatal, a la vez que
manteniendo los altos niveles de participación y compromiso della sociedad civil que
han sido la característica distintiva del Plan.
En ese balance es necesario hacer un
reconocimiento al papel del Departamento Nacional de Planeación como entidad coordinadora del PNDM. Asumiendo una función que
no le era propia, logró convocar a prácticamente a toda la sociedad colombiana al movimiento de apoyo a la microempresa; jugó con
seriedad y éxito un delicado papel de concertador (y a veces de árbitro) entre instituciones
y actores sociales con frecuencia de intereses
contrapuestos y en ocasiones portadores de
verdadero poder económico y político; y mantuvo un sentido de rigor profesional y de ética
de la intervención social que garantizaron la
imagen siempre brillante del PNDM.
Paulatinamente su éxito se volvió contra el mismo, y la gran ampliación de la gama
¿Qué podría aprender la comunidad
internacional de servicios al desarrollo sobre la experiencia del PNDM? A continuación nos atrevemos a presentar algunas recomendaciones:
Es importante contar -como punto de
partida- con un contexto político favorable, no sólo en la voluntad política
del Estado, que puede ser transitoria al
vaivén de las sucesivas administraciones gubernamentales, sino con un alto
nivel de sensibilidad social ante los temas del empleo, la pobreza y el desa-
rrollo empresarial, que son las ideasfuerza que movilizan las, políticas de
apoyo a la microempresa. Encaso de
que esa sensibilidad no exista en niveles
suficientes, la política debería incluir den-
tro de sus estrategias un esfuerzo de
comunicación y promoción bien con-
cebido y seriamente ejecutado.
Es crucial la existencia de organizaciones de la sociedad civil, especialmente
de ONG, con capacidad técnica, opera-
tiva y administrativa para actuar solventemente como ejecutores y partícipes en desarrollo de la política. Cualquiera que sea el nivel de las institucio-
nes existentes, pero especialmente si
ellas son relativamente débiles, es ne-
y el número de actores hizo cada vez más
cesario incluir también dentro de la política estrategias de fortalecimiento mstitucional dirigidas a este fin.
Es indispensable la estrecha vinculación del sector empresarial privado. De
difícil la coordinación, pero sin el DNP desempeñando ese rol difícilmente se habría logrado el aglutinamientO de tantos actores sociales ni la validación de la estrategia hasta
convertirla en un componente, natural y universalmente aceptado por la sociedad colom-
una parte, es ese sector el único que
47
puede aportar las conexiones con el
miento y adaptación de las instituciones existentes.
Debe propugnarse por una clara especialización en los ejecutores, con nítida
delimitación de funciones y responsa
bilidades. En general, es inconveniente
la coexistencia intrainstitucional de paquetes tales como capacitación-crédito, asesoría-crédito, crédito-garantías,
mercado, la transferencia tecnológica,
la cultura empresarial, que son insumos esenciales en una política de apo-
yo a la microempresa. De la otra, es
también una de las pocas fuentes de
recursos para contribuir a la sostenibilidad de las organizaciones de las ONG.
Hay que evitar, en consecuencia y sin
necesariamente caer en la ingenuidad,
prevenciones nacidas de estereotipos
ideológicos sobre las relaciones entre
el sector empresarial formal y el informal, o sobre las motivaciones ocultas
tras la filantropía empresarial.
El caldo de cultivo más apropiado para
generar relaciones sinérgicas entre actores públicos y privados es la localidad o la región. Por ello, las organizaciones de promoción del desarrollo lo-
comercialización-crédito. Cada ejecutor
debe ser perfectamente "accountable" por
el desempeño en su servicio y por el uso
de los recursos a su disposición.
Sin perjuicio de la diversificación de
estrategias de intervención, cada una
de ellas debe estar tan perfectamente
instrumentada y normalizada como sea
posible, por supuesto después de los
indispensables procesos de experimen-
tación y ajuste. Esto es indispensable
para los sistemas de información, seguimiento y control, pero sobre todo
porque facilita la multiplicación de los
programas, el entrenamiento de técnicos y el fortalecimiento institucional.
cal y regional, las agremiaciones de
empresarios en su nivel local, los gobiernos locales, deben estar estrechamente vinculados a la estrategia de apoyo a la microempresa.
Deben evitarse posiciones paternalistas,
tanto hacia la población objetivo como
entre el Estado y las organizaciones del
la sociedad civil. La cuestión de los subsidios, en consecuencia, debe ser manejada con absoluta claridad de funciones,
limites y gradualidades. Debe asegurarse también la trasparencia en la asigna-
Los mecanismos de multiplicación, entrenamiento y fortalecimiento institucional funcionan mucho mejor cuando
están a cargo de entidades reconoci-
das como pares con mayor experiencia y fortaleza institucional por las entidades y personas receptoras.
Es de gran importancia que el diseño, la
ejecución y el seguimiento de políticas y
programas estén cercanamente acompañados por la comunidad universitaria y
ción, la equidad en la distribución, la existenciade adecuados mecanismos de con-
trol y la capacidad de sanción efectiva
para su desviación.
Excepto para la coordinación debe evitarse la creación de instituciones especializadas, salvo que se demuestre a la
saciedad que no hay alternativa y que
hay garantía para su sostenibilidad en
el largo plazo. Todo el énfasis del desarrollo institucional debería estar colocado en el aprovechamiento, mejora-
los centros de investigación, con una
doble función: la primera, y más obvia
(aunque no por ello menos importante)
es el acompañamiento investigativo y
evaluativo requerido para fundamentar
las definiciones y ajustes de las políticas
y diseños programáticos. La segunda,
porque son una fuente de transferencia
de tecnología hacia el sector microem48
presarial, que a su vez puede devolver a
la Universidad los aportes de espíritu
empresarial y de contacto con la realidad, tan anhelados por la primera.
Todas las recomendaciones anteriores
pierden sentido si no se cuenta con el soporte
de una política pública de desarrollo para la
microempresa que reúna atributos de claridad, consistencia interna, realismo en su co-
nuevos arreglos institucionales para el desarrollo. En el caso de las políticas de apoyo a la
microempresa, esa decisión puede ser la diferencia entre un programa más -perdido entre
la maraña institucional del Estado y sujeto a
los vaivenes y a las modas de la política gubernamental y de la cooperación internacional- o un verdadero propósito nacional para
hacer de la microempresa un factor activo de
desarrollo económico y social.
herencia con el marco socioeconómiCO y político, diversificación de estrategias para diversos grupos objetivo y para diferentes im-
Notas
Rojas, Fernando, Economía Póblica Contemporánea. Escuela Superior de Administración Púhi ica. Bogotá, 1996
2
Khan, MA. et al., Sustainability of social
sector projects. EDlWorking Papers, World Bank,
Washington D.C., 1992
OIT, Hacia el pleno empleo. Ginebra, 1970
Bejarano, J.A., "Industrialización y política
económica 1950-1976". En: Melo, 1.0. (coordinador): Colombia Hoy. Perspectivas hacia el siglo XXI
Tercer Mundo Editores. Bogotá, 1995.
Lopez, Hugo: El empleo informal en Colombia: Un balance de los cambios acaecidos entre los
ochenta y los noventa. Estudio realizado para el Departamento Nacional de Plancación. Medellín, Enero
de ¡996. Policopiado.
6 Vargas, H., Toro, J., Rodríguez, M., Acerca de
la naturaleza y evolución de las ONG en Colombia.
Fundación Social-Cidesal. Bogotá, Septiembre de
1991. Policopiado.
' Sobre este fenómeno, véase:
- Ramírez Guerrero, 1.: Programas de formación profesional para el sector informal urbano en Colombia y Venezuela. Cinterfor, Montevideo, 1988.
- Cintefor/OIT: La formación profesional en el
umbral de los 90. Montevideo, 1990
8 Ramírez Guerrero, 1.: Opciones estratégicas
para la formación profesional en el sector informal
urbano. Montevideo, Cinterfor/OIT, 198 1
Sena: Los niveles informales en la estructura
socioeconórnica colombiana. Colección PMUR, 1981
O
fuentes básicas para esta sección, así como
para la siguiente, son los Documentos que periódicamente eran producidos por el Departamento Nacional de Planeación en su calidad de Secretaría Técnica
del Conse,jo Nacional de Política Económica y Social
- Conpes: En ese Consejo se definen las grandes
orientaciones políticas y prograniáticas de la acción
de desarrollo el Gobierno, y los documentos en men-
pactos esperados, etc. La formulación de tal
política requiere del apoyo de la investigación científica pero también del aporte de la
experiencia de múltiples actores sociales. La
convocatoria de esos actores para ese fin, y
posteriormente para su ejecución y seguimiento, es una responsabilidad fundamental
del Estado. Por otra parte, todas las potencialidades que presenta la sociedad civil para
participar en nuevos arreglos institucionales
pueden ser desaprove-chadas si ella no responde a la convocatoria del Estado.
En el nuevo marco de relaciones entre
el Estado y la Sociedad Civil muchas cosas
han cambiado y muchos límites se han difuminado. Pero nada puede sustituir al primero en su capacidad de convocatoria, su acceso a recursos y su responsabilidad de orientación. Para ello, requiere de legitimidad
política y capacidad técnica. Por su parte, es
responsabilidad de las organizaciones de la
sociedad civil evitar el peligro de que sus
nuevos roles de ejecución en programas de
desarrollo, con la experiencia del acceso a
los recursos y al poder que ella trae aparejada, termine por hacerle perder su autonomía
y su capacidad crítica, cooptadas por nuevas formas de corporativismo.
Ambas partes deben estar alertas a estos
peligros y conscientes de sus responsabilidades, pero ello no debe ser óbice para que se
comprometan en la aventura conjunta de los
49
ción, que recogen esas decisiones para cada sector
institucional o programa de desarrollo, son denomi-
unidades utilizadas en ellas. En esta sección se utilizan como fuentes básicas los siguientes documentos
(aunque las cifras específicas mencionadas son el
producto de cálculos del autor): Departamento Nacional de Planeación - PNDM, Elementos para el
disefio de una nueva línea de crédito. Bogotá, Diciembre de 1992
Departamento Nacional de Planeación, Reorientación de la política crediticia del PNDM. Doc. Conpes 2675, Bogotá, octubre de 1993.
López, Hugo, El empleo informal urbano en
Colombia: un balance de los cambios acaecidos entre
los ochenta y los noventa. Estudio realizado para el
DNP y Fonade. Medellín Enero de 1996.
Arboleda, Uberneli: Evolución de las políticas
de apoyo a la microempresa. Documento no publicado, cedido gentilmente al autoi
6 Al respecto, véase:
Marulanda, Beatriz: Plan Nacional para el desarrollo de la Microempresa: elementos para el Diseño
de una nueva línea de crédito. DNP, Bogotá, 1992
IPC. Misión preparatoria para un Microglohal
III en Colombia. BID, Bogotá, 1993.
López, Hugo, Op cit.
18 Chaves, J. y Franco, J.: Los centros de desarrollo productivo en el PNDM. DNP, Bogotá, 1995.
Guacaneme, Fresia M., "Centros de Desarrollo
Productivo, CDP, Evolución y desarrollo de la estrategia", DNP-UDE. Santa Fe de Bogotá, junio de 1996.
20 López,H.: op. Cit., pp. 71-81
21 Caro, Blanca Lilia, Redefinición del esquema
institucional de coordinación del PNDM. Bogotá,
nados "Documentos Conpes". Para el caso del PNDM,
entonces, se trata de los "Documentos Conpes de
Política para la Microempresa", que siempre contienen una reseña de los avances logrados en la estrategia, un análisis de logros y dificultades, y una formulación de orientaciones futuras.
En adelante, al referirnos a este componente,
se hablará indistintamente de "Capacitación" y de
"Formación Empresarial", pues siempre lá capacitación en el mismo tuvo la connotación de formación
empresarial. Cuando se habla de capacitación técnica
en el contexto del PNDM, ella estará más ligada a la
acción del Sena dentro del cual luego se consolidaría
como componente de Desarrollo Tecnológico.
12 En adelante se hablará indistintamente de "Fundaciones" o de "ONG" al referirnos a las entidades
privadas sin ánimo de lucro que actúan como ejecutoras de uno o varios componentes del PNDM; aunque
en estricto sentido legal la primera acepción tiene una
significación más restringida que la segunda.
13 Diez fundaciones fueron reconocidas inicialmente como ejecutoras en el PNDM, y todas ellas
tenían asiento en el Consejo Nacional Evaluador.
14 Unicef tuvo un importante papel de apoyo al
componente de organización, dentro de su estrategia
de promover el mejoramiento de empleo e ingresos
en las comunidades donde habitan menores en situación de pobreza.
15 La información sobre coberturas cuantitativas
del PNDM es bastante difícil de establecer con preciSión por la heterogeneidad de las fuentes y d las
DNP, 1993.
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