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No. 334-C-2004
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA
DE JUSTICIA: San Salvador, a las diez horas cinco minutos del siete de marzo de dos mil
seis.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por la sociedad
Constructora Schmidt, Sociedad Anónima de Capital Variable, por medio de apoderado
general judicial licenciado José Mauricio Solano Cortéz. Impugna las resoluciones
pronunciadas por el Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO):
a) La primera de fecha treinta y uno de julio de dos mil tres en donde se le
comunicaba, que debido al incumplimiento de las obligaciones contractuales, se daba por
caducado el contrato; y
b) La segunda de fecha veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, mediante la cual
ratifica el acto anterior.
Han intervenido: la parte actora en la forma indicada; el Fondo Nacional de
Vivienda Popular (FONAVIPO), como autoridad demandada; y la licenciada Eugenia
Guadalupe Sosa Salazar, en calidad de delegada del Fiscal General de la República.
CONSIDERANDOS:
a) ANTECEDENTES DE HECHO.
ALEGATOS DE LAS PARTES.
1. DEMANDA.
a) Autoridad demandada y actos impugnados. La demandante dirige su pretensión
contra:


Resolución pronunciada por el Fondo Nacional de Vivienda Popular de fecha treinta
y uno de julio de dos mil tres en donde se le comunicó, que debido al
incumplimiento de las obligaciones contractuales, se daba por caducado el contrato
suscrito, en base a lo establecido en el artículo noventa y cuatro, literales a) y b) de
la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública; y
Resolución pronunciada por el Fondo Nacional de Vivienda Popular de fecha
veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, mediante la cual se ratificó el acto supra.
b) Circunstancias.
Relata la demandante que salio favorecida de la licitación pública FONA 50/2001PUB, - DE-SDCYP-635/7/2003, posteriormente fue celebrado un contrato de ejecución de
obra, el día veintinueve de enero del año dos mil dos.
Establecido el monto del Contrato por la cantidad de UN MILLON CIENTO TREINTA
Y UN MIL CIENTO SESENTA Y OCHO DOLARES CON OCHENTA Y SIETE
CENTAVOS DE DÓLAR DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA, pactando en
el Contrato a la vez una serie de cláusulas tales como sanciones por el atraso de la obra;
obligaciones del contratista; garantía; formas de terminación del Contrato y otras
estipulaciones dentro del Contrato. Concediéndole la ORDEN DE INICIO Y la entrega del
ANTICIPO del TREINTA POR CIENTO del monto del Contrato, y continuando con el
desarrollo del proyecto, otorgando consecuentemente prorrogas debidamente justificadas,
efectuando a la vez obras adicionales de mitigación, habiendo sido recomendadas por el
Laboratorio de Suelos y autorizados y avalados por la supervisión externa de FONAVIPO,
teniendo un avance físico de la obra de construcción de un NOVENTA Y CINCO POR
CIENTO, al treinta y uno de julio del año dos mil tres, restando un CINCO POR CIENTO,
para dar por finalizado la obra de construcción de las viviendas, de todo esto se estuvo
presentando la información y documentación a FONAVIPO, en lo que respecta al proyecto
FONA 50/2001-PUB, DE-SDCYP-635/7/2003, anexándole programa para la terminación
de dicho proyecto; siendo el caso que el día treinta y uno de julio del año dos mil tres,
recibió la notificación proveniente de FONAVIPO, en donde se le comunicaba, que debido
al incumplimiento de las obligaciones contractuales, se daba por CADUCADO el contrato
suscrito, en base a lo establecido en el Artículo Noventa y Cuatro, Literales a) y b) de la
Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública.
Interpuso recurso de revisión, el trece de agosto del año dos mil tres,
fundamentando que la CADUCIDAD, es improcedente, ya que en el contrato suscrito con
FONAVIPO, establecía que en la CLAUSULA DECIMO QUINTA, solución de conflictos,
y la resolución de las controversias serían sometidas al arreglo directo y al arbitraje, tal
como lo establece la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública,
en su título VIII, SOLUCIONES DE CONFLICTO, CAPITULO I Artículo CIENTO
SESENTA Y UNO Y SIGUIENTES de dicha Ley. Lo cual FONA VIPO, nunca agotó, ni
siguió el procedimiento establecido en el mismo contrato conforme a la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (folios 1 vuelto al 2 vuelto).
c) Argumentos jurídicos de la pretensión. La demandante alega que se le violentó
lo siguiente:

Que FONAVIPO omitió el trámite legal del Trato Directo y el arbitraje, tal como lo
establecen los arts. 161 y siguientes de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de
la Administración Pública. No agoto los requisitos que la ley establece notificando
de una sola vez la caducidad del contrato.
d) Petición. Solicita que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad del acto
administrativo de caducidad.
2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA.
La demanda fue admitida. Se tuvo por parte a la sociedad CONSTRUCTORA SCHMIDT,
Sociedad Anónima de Capital Variable, por medio de su apoderado general judicial José
Mauricio Solano Cortéz. Se requirió informe a la autoridad demandada sobre la existencia
de los actos administrativos que se le imputaban.
3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA.
En el primer informe rendido por la autoridad demandada, manifestó que si
pronunció los actos objeto de impugnación.
Se solicitó el informe a que hace referencia el Art. 24 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (L.J.C.A.). Se notificó al Fiscal General de la República la
existencia de este proceso.
El Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO), al rendir el segundo informe
requerido manifestó: "(...) Aduce la parte actora, que el derecho violentado es que
FONAVIPO omitió el tramite legal del Trato Directo y el Arbitraje, relaciona unos
artículos y con el/o pretende suponer que la Ley de la materia vincula la caducidad a los
citados métodos alternos de solución de conflictos.
De todo lo anteriormente dicho sobre el Trato Directo como del Arbitraje, de cuya omisión
el demandante señala como requisitos previos a la declaratoria de caducidad, son en el
caso subjudice totalmente improcedentes por ser estos mecanismos figuras en que se
discute diferencia o conflicto surgidos durante la ejecución de los contratos, Art. 161 LA
CAP. En el presente caso, no existía diferencia o conflicto si no causales claras y
determinantes de caducidad establecidas por el legislador y en la ley, Art. 94 LACAP; es
decir, existe una disposición legal expresa y terminante, y lo reiteramos, que obliga a la
Administración Pública a ejercer su prerrogativa de rescindir unilateralmente un contrato
como sanción al contratista y con el fin de salvaguardar el interés público. (...)" (folios 45
al 47 vuelto).
Se dio intervención a la delegada del Fiscal General de la República licenciada
Eugenia Guadalupe Sosa Salazar.
4. TÉRMINO DE PRUEBA.
El juicio se abrió a prueba por el término de ley.
La autoridad demandada presento prueba documental para ser agregada al proceso.
5. TRASLADOS.
Posteriormente se corrieron los traslados que ordena el art. 28 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, con los siguientes resultados:
a) El traslado requerido a la parte actora no se agregó por falta de personería.
b) FONAVIPO, por su parte manifestó que: "(...) la LACAP en lo referido a la
caducidad de los contratos no dispone ni explícitamente ni implícitamente que deban
agotarse previo a su resolución, el trato directo y el arbitraje para proceder a caducar un
contrato concurridas las causales para hacerlo, como quiere hacerlo parecer la parte
Actora. La interpretación que hace del Art. 161 LACAP y siguientes, es tan extensivo y
forzado que omite valorar los hechos y el derecho que concurren para dar por caducado el
contrato de su mandante, e ignora maliciosamente en su libelo todo el trámite que en
respeto de principios constitucionales: audiencia y defensa, fue seguido por FONAVIPO
previo a dar por caducado el contrato.
De todo lo anteriormente dicho sobre el Trato Directo como del Arbitraje, de cuya
omisión el demandante señala como requisitos previos a la declaratoria de caducidad, son
el caso subjudice totalmente improcedentes por ser estos mecanismos figuras en lo que se
discute diferencias o conflictos surgidos durante la ejecución de los contratos, Art. 161
LACAP. En el presente caso, no existía diferencia o conflicto si no causales claras y
determinantes de caducidad establecidas por el legislador y en la ley, Art. 94 LACAP; es
decir, existe una disposición legal expresa y terminante, y lo reiteramos, que obliga a la
Administración Pública a ejercer su prerrogativa de rescindir unilateralmente un contrato
como sanción al contratista y con el fin de salvaguardar el interés público.
Naturalmente, antes de declarar la caducidad del contrato administrativo es
necesario tramitar un procedimiento en el que se recojan los elementos de juicio que van a
servir de fundamento a la decisión. Es decir, no basta que se alegue el incumplimiento del
contratista para que la Administración se declare, ipso facto, la caducidad del contrato.
Tal declaración debe estar precedida de un procedimiento administrativo, en el curso del
cual resulte comprobado el incumplimiento y su imputabilidad al cocontratante. (...) Lo
anterior denota que la terminación unilateral del contrato se llevó a cabo previa audiencia
del contratante, respetando el procedimiento mínimo que debe proceder a la declaratoria
de caducidad". El subrayado es nuestro.
Queda evidenciado por vuestra autoridad que el procedimiento mínimo que debe preceder
a la declaratoria de caducidad está referida a tres situaciones: la primera, el
incumplimiento; la segunda, que le sea imputable al contratista; y la tercera, previa
audiencia al contratista. Para el caso, los tres extremos fueron cumplidos ampliamente (. .
.)" (folios 125 al 128).
Se tuvo por recibido el expediente administrativo proveniente de FONAVIPO, compuesto
de tres piezas, la primera de quinientos cuarenta y tres, la segunda de quinientos treinta y
siete, y la tercera de trescientos tres, haciendo un total de mil trescientos ochenta y tres
folios.
c) La representación fiscal, manifestó que: "(...) en caso de autos no sería aplicable el Art.
161 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública debido a
que no se esta en presencia de diferencias o conflictos se está en presencia de un evidente
incumplimiento de ejecución de la obra en el plazo estipulado por la sociedad Constructora
SCHMIDT, SOCIEDAD ANONIMA DE CAPITAL VARIABLE" (folio 136).
B. FUNDAMENTOS DE DERECHO.
1. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN.
La parte actora pretende que se declare la ilegalidad de los actos administrativos siguientes:


Resolución pronunciada por el Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO),
de fecha treinta y uno de julio de dos mil tres en donde se le comunicó a la sociedad
Constructora Schmidt, S.A. de C.V., que debido al incumplimiento de las
obligaciones contractuales, se daba por caducado el contrato; y
Resolución pronunciada por el Fondo Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO),
de fecha veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, mediante la cual se ratificó el
acto supra.
Hace recaer la ilegalidad de tales resoluciones esencialmente en:
> Que FONAVIPO omitió el trámite legal del Trato Directo y el arbitraje, tal como lo
establecen los arts. 161 y siguientes de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública. No agoto los requisitos que la ley establece notificando de una sola
vez la caducidad del contrato.
2. Normativa aplicable.
El art. 94 literal b) de la LACAP establece: " Los contratos también se extinguen
por cualquiera de las causales de caducidad, sin perjuicio de las responsabilidades
contractuales por incumplimiento de las obligaciones.
Son causales de caducidad las siguientes: (...)
b. La mora del contratista en el cumplimiento de los plazos o por cualquier otro
incumplimiento de sus obligaciones contractuales, y cuando las multas hubiesen alcanzado
un monto equivalente al 12% del valor total del contrato, incluyendo en su caso,
modificaciones posteriores; (...)".
Por otra parte el art. 161 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública, establece: "Para 'resolver las diferencias o conflictos que
surgieren durante la ejecución de los contratos, se observará el procedimiento establecido
en este capítulo, en particular el arreglo directo y el arbitraje de árbitros arbitradores."
3. De la terminación de los contratos administrativos.
En el contrato administrativo, una de las partes, la Administración del Estado, debe actuar
dentro de su giro y competencia especifica; la contraparte es un sujeto de derecho o
ciudadano, comprometido a la prestación de un servicio público. Puede decirse entonces
que "El contrato administrativo es una especie dentro del genero de los contratos, con
características especiales, tales como que una de las partes es una persona jurídica estatal,
que su objeto es un fin público y que contiene cláusulas exorbitantes del derecho privado".
Estas cláusulas son las que otorgan a la Administración derechos frente a su cocontratante,
los cuales serían nulos o ilícitos dentro del derecho privado. Estos pueden terminar por dos
distintas razones: 1) "cesación de sus efectos"; y, 2) "Extinción". En el primer supuesto el
contrato termina normalmente y en el segundo concluye en forma anormal (Sentencia de la
Sala de lo Contencioso Administrativo Referencia No. 83-D-2000 pronunciada a las doce
horas del nueve de octubre de dos mil tres).
Ambas formas han sido recogidas por nuestra Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública (Art. 92 y 93). Para el caso que nos ocupa los contratos regulados
por esta ley se extinguen por "la caducidad"; por mutuo acuerdo de las partes contratantes;
por revocación; por rescate; y, por las demás causas que se determinen contractualmente.
4. De la caducidad.
La caducidad es una especie dentro del género de las formas de extinción de los
contratos, que pone fin a su ejecución.
Según Roberto Dromi: "...La caducidad es un modo de extinción anormal de la
relación contractual administrativa, porque interrumpe el curso de un contrato que se halla
en ejecución. La caducidad procede cuando el contratista particular ha incurrido en
incumplimiento imputable o atribuible de las obligaciones a su cargo.
La caducidad pone fin a la ejecución del contrato, extinguiendo la relación contractual, es
decir, privando al contratista del ejercicio de los derechos que le habían sido conferidos por
el contrato...". (Roberto Dromi; Editorial de Ciencia y Cultura, Ciudad de Argentina
"Derecho Administrativo", séptima edición, pág. 417).
5. Aplicación al caso en debate.
a) Sobre los medios de solución de conflictos.
El actor alega violación a las disposiciones de la LACAP que regulan el trato
directo y el arbitraje como medios para resolver las diferencias o conflictos que surgieren
durante la ejecución de los contratos (art. 161). Dicho argumento está basado
principalmente sobre la interpretación de que FONAVIPO no tenía competencia para
aplicar directamente el art. 94 de la LACAP. En otras palabras, la sociedad demandante
considera que los medios de solución de conflictos debieron ser aplicados previo a declarar
caducado el contrato en base al art. 94.
El trato directo constituye una forma alterna de solución de las controversias contractuales
prevista por la LACAP. Dicho mecanismo coadyuva a una posible solución, pero de
ninguna manera constituye una obligación para la Administración de acceder a las
peticiones de la contratista. Asimismo, se aclara que, siendo el trato directo un mecanismo
alterno, éste debe entenderse como un medio que procede única y exclusivamente cuando
la ley no ha dispuesto una solución previa al caso concreto.
En el presente caso, la ley dispuso que ante el incumplimiento reiterado y constatado del
contratista en la ejecución contractual, procede la declaratoria por parte de la
Administración de la caducidad del contrato.
b) Sobre la caducidad.
La autoridad demandada alega incumplimiento reiterado de las obligaciones
contractuales por parte de la sociedad Constructora Schmidt. De la revisión del expediente
administrativo y de la documentación agregada al proceso aparece que el Comité Técnico
número 27 discute conforme a los informes de supervisión de la Arquitecto Marlene Ortiz
de Cardoza, la situación general de incumplimiento que presentaba el proyecto estando
presente el representante de la empresa licenciado Roberto Alfredo Schmidt.
La Administración no consideró atendibles las justificaciones expuestas por la
sociedad y resolvió declarar la caducidad.
Bajo la teleología de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública, la potestad para declarar la caducidad del contrato administrativo por
incumplimiento imputable al contratista le corresponde al órgano administrativo
contratante, quien podrá ejercitada de manera ágil y oportuna, respetando, naturalmente, los
principios constitucionales del debido proceso.
Como dice la doctrina, en los términos de los autores Eduardo García de Enterria y Tomás
Ramón Fernández: "La Ley reserva igualmente a la Administración la Facultad de resolver
en forma unilateral y ejecutoria cuantas incidencias surjan entre la Administración y el
contratista en la ejecución de un contrato por diferencia en la interpretación de lo
convenido, mediante expediente contradictorio (es decir, con intervención y audiencia del
contratista). Precisamente en esto estriba la justificación de esta potestad de interpretación
unilateral de los contratos administrativos". Y continúa "Se trata, en efecto, de evitar que
las posibles divergencias entre la Administración y el contratista puedan traducirse en un
perjuicio para el interés público, como inevitablemente ocurriría si, producidas éstas,
hubiera de quedar en suspenso la ejecución de la obra o la prestación del servicio hasta
tanto se resolviese en firme la controversia por el Juez competente..." (Eduardo García de
Enterria y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo I, Pág. 725).
Naturalmente, antes de declarar la caducidad del contrato administrativo es
necesario tramitar un procedimiento en el que se recojan los elementos de juicio que van a
servir de fundamento a la decisión. Es decir, no basta que se alegue el incumplimiento del
contratista para que la Administración declare, ipso Jacto, la caducidad del contrato. Tal
declaración debe estar precedida de un procedimiento administrativo, en el curso del cual
resulte comprobado el incumplimiento y su imputabilidad al cocontratante.
Lo anterior denota que la terminación unilateral del contrato declarada por
FONAVIPO se llevó a cabo previa audiencia del contratante, respetando el procedimiento
mínimo que debe preceder a la declaratoria de caducidad.
6. Conclusión.
Por todo lo expuesto en los numerales que anteceden es procedente declarar la legalidad de
las resoluciones pronunciadas por el Fondo Nacional de Vivienda Popular.
II. FALLO:
POR TANTO, con base en las razones expuestas, arts. 94 y 161 de la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública; arts. 421, 427 y 466 Pr. C., y
arts. 31, 32 y 53 L. J. C. A., a nombre de la República, esta Sala FALLA:
a) Que es legal el acto emitido por el Fondo Nacional de Vivienda Popular, el día
treinta y uno de julio de dos mil tres en donde se le comunicó a la sociedad Constructora
Schmidt, S.A. de C.V., que debido al incumplimiento de las obligaciones contractuales, se
daba por caducado el contrato FONA 50/2001-PUB;
b) Que es legal el acto pronunciado por el Fondo Nacional de Vivienda Popular de
fecha veinticuatro de febrero de dos mil cuatro, mediante el cual ratificó el acto en el que se
dio por caducado el contrato FONA 50/2001-PUB;
c) Condénase en costas, daños y perjuicios a la parte actora conforme al Derecho
Común;
d) Devuélvanse los expedientes administrativos a su lugar de origen;
y,
e) En el acto de notificación extiéndasele certificación de-esta sentencia a la autoridad
demandada y a la representación fiscal. NOTIFÍQUESE.
RENE FORTIN MAGAÑA-----------------J. N. R. RUIZ--------------M. POSADA------------M. A. CARDOZA A.------------PRONUNCIADA POR LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN--------------RUBRICADAS----------ILEGIBLE.