Resumen Ejecutivo Propuesta ODPP – UASD

RESUMEN EJECUTIVO
Propuesta de Pacto Eléctrico Nacional
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Introducción
La deliberación y conclusión de un Pacto Eléctrico entre todos los agentes que participan en el
Consejo Económico y Social (CES) es un mandato contenido en la Ley de Estrategia Nacional de
Desarrollo que debió de haber sido finalizado al final del mes de marzo de 2013. La realización
de este Pacto también fue una promesa del Presidente de la República contenida en su discurso
de toma de posesión en agosto de 2012. Igualmente, fue un compromiso asumido por el
Vicepresidente Ejecutivo de la CDEEE ante el Foro de Crecimiento del Caribe (auspiciado por el
Banco Mundial y el BID), que debió convocarse en septiembre pasado e iniciado sus
deliberaciones en noviembre de ese año 2013.
La frustrante experiencia del fracasado Pacto Fiscal de 2012 sirvió de acicate para tomar la
iniciativa de que la UASD estuviese mejor preparada frente al Pacto Eléctrico que se suponía
sería el siguiente gran debate en el seno del CES. Con este objetivo en mente, se procedió a la
realización de una investigación que identificara los principales componentes de la crisis
eléctrica nacional y que delineara posibles alternativas que contribuyeran a la solución de la
misma. Este documento fue objeto de debate en tres jornadas de discusión con representantes
de unas 20 organizaciones sociales, sindicales, de consumidores, profesionales y académicas
(incluyendo las facultades e institutos de investigación relevantes de la UASD).
Luego de consensuados los lineamientos básicos, tanto de diagnostico como de estrategia y
políticas públicas, se procedió a la confección de un documento en forma de Pacto que fuera lo
más completo e informativo posible, de tal forma que también sirviera de texto educativo
sobre un tema que es técnicamente complejo a la vez que desconocido en sus detalles
relevantes por la mayoría de la población.
El documento está organizado en las siguientes partes:
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Definiciones conceptuales y técnicas
Descripción de actores principales de la industria eléctrica dominicana
Preámbulo que sirve de diagnostico de la problemática del sector
Leyes, decretos y reglamentos que rigen la normativa del sector
Acciones y compromisos de políticas públicas propuestas
Apéndices estadísticos y documentales
Esta propuesta de Pacto Eléctrico Nacional tiene por objetivo central someter un conjunto de
acciones y compromisos de políticas públicas que les correspondería asumir a los distintos
actores sociales involucrados en la industria eléctrica dominicana con el fin de encausarla por
una senda de expansión, mejora tecnológica, fluidez del mercado, competitividad, eficiencia
institucional, eliminación de los apagones o racionamiento, a precios y tarifas que expresen
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costos mínimos, eliminación de las cuantiosas pérdidas de electricidad no facturada y de la
onerosa carga fiscal que supone el mantenimiento de un gigantesco subsidio eléctrico.
Los Aspectos del Diagnóstico más Destacados
El sistema eléctrico dominicano presenta las características siguientes:
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Lento crecimiento, prácticamente estancamiento, de la demanda de electricidad, lo
cual debilita el incentivo para aumentar la oferta y, por tanto, la inversión. El
estancamiento de la demanda abastecida se debe al racionamiento del suministro que
es administrado por las empresas distribuidoras de electricidad (EDEs).
 El racionamiento es gobernado por las gigantescas pérdidas de electricidad (alrededor
de 40% durante la última década) lo cual hace imposible que las EDEs puedan pagar por
la electricidad que compran a las empresas generadoras. Las cuentas impagas a los
generadores aumentan la deuda y provoca una situación de profunda falta de liquidez
del mercado que induce a la necesidad de altos subsidios fiscales.
 Las transferencias gubernamentales para cubrir este subsidio dependen de la decisión
de funcionarios políticos de acuerdo a sus propias agendas, fundamentalmente
políticas. Por lo tanto, la deuda con los generadores es pagada de forma muy irregular
(y ya acostumbra a acumular una deuda “flotante” de alrededor de US$700 millones,
equivalente a unos 6 meses de ventas de energía en el mercado mayorista). En este
momento comienzan los “apagones financieros” debido a la falta de recursos para
pagar por los combustibles.
 Esta dinámica financiera afecta la inversión privada por dos flancos. Por un lado, abre
un gran hueco en las finanzas de las empresas, socavando su rentabilidad y
contribuyendo de forma determinante a desalentar nuevas inversiones. Por otro lado,
incrementa de forma importante el riesgo inversionista ya que el flujo de caja de los
negocios no depende del mercado y sus normativas, sino de la decisión idiosincrática
de los políticos.
 Populismo económico que se expresa en política de congelamiento de precios,
tolerancia ante el fraude eléctrico y apreciación cambiaria con el fin de abaratar precio,
todo ello cubierto por gigantescos subsidios gubernamentales.
 Mala gestión manifiesta y sostenida de las empresas eléctricas estatales, según los
indicadores estándares de desempeño empresarial de este tipo de empresas a nivel
internacional.
 Violación sistemática del orden normativo, regulatorio y legal del mercado eléctrico.
 Corrupción administrativa documentada por casos en las diversas empresas eléctricas
estatales que han sido públicamente ilustrados por diversos medios nacionales e
internacionales y que no han sido convincentemente respondidos.
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Ausencia de inversiones significativas no solo en el segmento de generación térmica
privada (combustibles fósiles) sino también en todos los demás segmentos del
mercado eléctrico dominados por las empresas estatales, a saber: generación
hidroeléctrica, transmisión y distribución. Este fenómeno induce efectos que
desembocan en el desaprovechamiento de economías de escala al nivel del conjunto del
sistema eléctrico, así como a la creación de un ambiente de altos precios tanto en el
mercado mayorista como en el minorista.
Sin nuevas capacidades eficientes y una estructura comercial profundamente deficiente
las empresas estatales recurren al racionamiento para controlar el crecimiento de la
demanda y hacerla coincidir con la disponibilidad fiscal que pueda financiar el subsidio
requerido. Con oferta y demanda debilitadas, el mercado pierde interés para los
inversionistas, las licitaciones fracasan y los viejos contratos de alta indexación siguen
dominando el mercado. Las soluciones inmediatas han pasado por la contratación
irregular de energía sin licitación para el corto plazo a los mismos precios que los viejos
contratos.
La falta de inversión en transmisión, refuerza las restricciones relativas a localización
adecuada para nuevas inversiones en generación, lo cual también acentúa el poder de
mercado de los generadores que ya cuentan con los mejores emplazamientos. Este
creciente congestionamiento tiene varias consecuencias. Primero, se desaprovecha el
potencial de importantes economías de escala que la interconexión hace posible.
Segundo, se alimentan presiones alcistas de precios mayoristas al dificultar el despacho
óptimo de costo mínimo de la capacidad de generación existente. Tercero, desalienta
las nuevas inversiones en generación eficiente de gran escala que requieren transmisión
de alta tensión. Cuarto, da lugar al surgimiento de conflictos y reclamos de privatización
de porciones de la red de transmisión que el monopolio estatal no está en condiciones
de mejorar o construir.
La baja inversión en el segmento de distribución y comercialización ha tenido un
profundo y duradero impacto en el sistema eléctrico en su conjunto. La inversión ha
sido tan baja que menos de la mitad de los consumidores conectados a las redes de
distribución pueden ser facturados apropiadamente, la otra mitad no lo puede ser por la
ausencia de medidores. Las redes de baja tensión son tan precarias y vulnerables que
provocan enormes pérdidas técnicas y de consumo fraudulento. El efecto primario de
esta situación es provocar un déficit financiero operativo en las EDEs que les impide
comprar insumos (como medidores y cables), les impide invertir adecuadamente, y les
impide pagar la energía comprada a los generadores, a pesar del amplio margen (Valor
Agregado de Distribución) entre el precio medio de compra mayorista y el de venta de la
electricidad al por menor.
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Desaprovechamiento sistemático de las fuentes renovables de energía, sobre todo la
generación hidroeléctrica sobre la que el Estado Dominicano tiene el monopolio
Los Contratos de Compra-Venta de Energía entre empresas generadoras y empresas
distribuidoras de la capitalización de 1997-1998 no reflejaban condiciones razonables
por lo que fueron renegociados para adaptarlos a las condiciones de 2001, de la misma
forma estos ya viejos contratos del Acuerdo de Madrid tampoco la reflejan
adecuadamente hoy día, ya que fueron diseñados para un mercado eléctrico local de
enormes escaseces y un mundo en que el petróleo costaba menos de 20 dólares el
barril, mientras que desde hace más de un lustro que este promedia unos 100 dólares.
Aunque estos viejos contratos perimen en 2016, obviamente, sin nueva capacidad de
generación eficiente, el costo de no renegociar estos contratos puede ser muy alto para
ambas partes (generadores y distribuidores) y es capaz de inducir serias dificultades
macroeconómicas a través del subsidio fiscal.
Existencia de un regulador altamente ineficiente por cuanto no ha sido capaz de ejercer
su independencia y autonomía; tampoco ha sido capaz de asegurar el dinamismo del
proceso de inversión, mejorar la competitividad y responder eficaz y oportunamente a
los intereses de los consumidores en relación con la calidad y precio de la energía
servida.
La existencia por ley de la CNE como la entidad técnica estratégica y normativa de
mayor nivel y alcance y la única con la facultad de definir el marco normativo y la
planificación de largo plazo a nivel nacional y sectorial metódicamente se desconoce y
no se toma en cuenta, ya que en su lugar toma preeminencia y un liderazgo que no le
corresponde la CDEEE.
El sector eléctrico carece efectivamente de un Plan de Expansión de largo plazo,
priorizado a costo mínimo, en el cual se defina hacia donde se orienta el desarrollo
eléctrico del país.
Recientemente se ha aprobado un nuevo marco jurídico que crea una nueva instancia
gubernamental, a nivel ministerial, en la que se aglutina tanto el aparato institucional
existente del sector eléctrico y la instancia que hasta ahora era responsable de sus
aspectos normativos como la intervención pública en el sector minero; sin que esa
decisión pareciera obedecer a una evaluación sopesada y minuciosa de la situación
específica en que se encuentran cada uno de los órganos y dependencias a integrarse, el
nivel de desarrollo de sus capacidades institucionales –normativas y de planificación,
operativas, financieras-, sus grados de cumplimiento y eficiencia institucional y sobre
todo la vinculación entre ellas, su origen, antecedentes e historia institucional y al
interior de cada una; La reciente suspensión de la aplicación de esta Ley solo sirve para
evidenciar la ligereza de la improvisación con que se manejan asuntos de tanta
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importancia y trascendencia como el marco institucional de dos sectores claves para el
desarrollo nacional como el eléctrico y minero.
La diversidad de decisiones y la amplia coordinación que demanda la instrumentación
de una estrategia eléctrica para la RD en este momento es bastante compleja. Lo único
que queda claro hasta este momento es la falta de claridad, certeza y adecuado
dimensionamiento de todos y cada uno de los frentes en los cuales simultáneamente el
gobierno y todas sus empresas deben moverse y tomar iniciativas, así como la
valoración y adecuada medición de los riesgos envueltos en cada una de sus decisiones
y acciones. De allí que se haga necesario el diseño y negociación de un plan mucho más
específico. Es esta la real y fundamental sustancia de la que debe estar hecho el Pacto
Eléctrico Nacional.
Principales Propuestas Incluidas en el Pacto Eléctrico
CAPÍTULO I: De la Generación Eléctrica
El Pacto debe sustentarse en un plan muy específico, por lo tanto, las partes comprometen su
responsabilidad para formular, consensuar y aprobar en el corto plazo un Plan de Expansión a
costo mínimo, para el Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional. Para que sea creíble y
efectivo, este plan deberá ser consistente con:
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Las normativas de la Ley General de Electricidad,
Las pautas de políticas y compromisos de inversión contenidas en los planes de
desarrollo macroeconómico, sectorial y regional del País,
Cerrar la considerable brecha entre la oferta y demanda nacional de electricidad y
terminar con los apagones.
El consenso con los agentes del mercado eléctrico,
Balance de la producción térmica, hidroeléctrica y alternativa de energía que reduzca
gradualmente el racionamiento (déficit) vigente,
Responsabilidades sectoriales y la condición de ente monopólico en la producción de
hidroelectricidad, el sistema de transmisión y de distribución del Estado dominicano.
Asegurar un programa de reducción de tarifas del servicio eléctrico en un rango de 30%
a 35%, a partir de un mecanismo de fijación de precios eficiente y en base a costos
reales.
La definición de los proyectos, planes e iniciativas, se harán en forma estricta conforme lo
establece la ley, bajo el papel protagónico de la Comisión Nacional de Energía y el seguimiento
de un mecanismo de VEEDURÍA SOCIAL E INSTITUCIONAL que corrija radicalmente las
distorsiones recurrentes en la violación de la ley.
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La preparación del Plan de Expansión debiera privilegiar la mejor capacidad técnica nacional
disponible y el concurso, debidamente licitado, de una o más empresas consultoras de calidad
mundial con antecedentes en la RD, pero sin vínculos comerciales con inversionistas en el
mercado eléctrico.
Evaluar y ejecutar, mediante un proceso de diálogo transparente y bajo VEEDURIA SOCIAL Y
CONTRALORIA INSTITUCIONAL, la revisión de los contratos PPA de compra-venta de energía.
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Esta revisión se hará contrato por contrato y para tales fines se crea el Grupo Técnico
Negociador cuya responsabilidad es cumplir esta tarea en un período no mayor de un
año.
La revisión de los contratos vigentes deberá orientarse a la procura de costos mínimos,
reducción de precios finales y mayor eficiencia. Especial atención deberá asignarse a los
contratos de corto plazo intervenidos por las EDEs y CDEEE no previstos en la ley.
La reprogramación efectiva del pago de las deudas contraídas, sin menoscabo de los
propósitos y el espíritu del presente pacto y sin poner en riesgo su debido
cumplimiento. El compromiso de no acumular nuevas deudas, procurando soluciones
que no pongan en riesgo ninguno de los propósitos y finalidades del Plan de Expansión.
El Grupo Técnico Negociador estará conformado por profesionales sin vínculos con
negocios particulares del área eléctrica.
La SIE asume la responsabilidad de supervisar la ejecución de cada una de las
negociaciones de contrato.
Las EDEs y la CNE preparan el conjunto del pliego de clausulas deseadas para cada
contrato, y su correspondiente portafolio de bases técnicas.
Por resolución de la SIE y a solicitud del CNE se ordena la publicación en sus respectivos
website de cada una de las EDEs y de la CDEEE de todos los contratos de suministro de
electricidad intervenidos por esas empresas públicas, que se encuentren vigentes al momento
de la firma de este Pacto Eléctrico Nacional.
Creación de un Comité Nacional de Vigilancia y Contraloría Social del Sector Eléctrico
encargado de supervisar el estricto cumplimiento de los acuerdos arribados para la
implementación del Pacto Eléctrico Nacional. Los miembros serán recomendados por los
colegios profesionales y seleccionados en una asamblea general representativa de cada uno de
los sectores sociales –ONGs, organizaciones sindicales y Populares- representados en el Consejo
Económico y Social. Será responsabilidad del Contralor General de la República asegurar que el
Comité disponga de toda la información y los instrumentos de control y seguimiento para
realizar su función con eficiencia y oportunidad.
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CAPÍTULO II: De las Energías Renovables
Se acuerda la revocación inmediata de la disposición que sacrifica el precio de la energía
vendida por la empresa hidroeléctrica estatal EGEHID a las EDES o CDEEE con fines de
“reducir” artificialmente el valor de la energía no facturada por las distribuidoras, como
producto de su déficit operacional.
Se acuerda el cumplimiento de la ley en todo lo referente al ejercicio efectivo de su
independencia empresarial y financiera de la EGEHID. Se prohíbe expresamente toda
transferencia de recursos de esta empresa hacia otras subsidiarias de la CDEEE.
Se dispone la revisión exhaustiva de la membrecía del Consejo de Administración de la
EGEHID para que sus integrantes respondan esencialmente a criterios del más elevado
desempeño técnico-profesional.
Establecimiento de mecanismos transparentes y competitivos para la adquisición de compras y
contrataciones de servicios; haciendo posible que funcione con efectividad o se creen si fuese
necesario las regulaciones de Comité de Compra, licitaciones públicas y las normativas legales
que regulan la materia en los organismos públicos.
La EGEHID asume la responsabilidad de presentar en un plazo no mayor de 60 días a partir de la
firma del presente Pacto una revisión y actualización de su Plan de Mantenimiento y
Rehabilitación de Centrales Hidroeléctricas 2014-2018 e integrarse de inmediato a los trabajos
del Plan de Expansión 2014-2030 que se formulará bajo la responsabilidad de la CNE.
La EGEHID publicará de forma regular sus estados financieros auditados, sus contratos de
venta de energía, informes de supervisión de obras ejecutadas y en ejecución, memoria anual
de desempeño y las estadísticas e informaciones que permiten a los ciudadanos interesados en
el seguimiento de sus operaciones disponer de los medios de calidad para hacerlo.
La CNE diseñará un programa discutido y consensuado con las empresas existentes en el
mercado local representantes y proveedores de los equipos utilizados en los aprovechamientos
de energía solar y eólica con el fin de garantizar un creciente aporte en especial a nivel
residencial.
Incorporar en la oferta curricular y planes de estudios de los principales institutos técnicovocacionales a nivel gubernamental y privado la formación de técnicos medios en manejo e
instalación de centrales solares y turbinas de vientos.
Instrumentar con el Banco de Reservas de la RD, la banca de desarrollo, el sistema cooperativo
nacional, las organizaciones de micro-finanzas, las instituciones públicas y las grandes empresas
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privadas, un programa de financiamiento a tasas de interés por debajo de la media del mercado
y a plazos atractivos para adquirir e instalar sistemas solares y de viento.
Encargar a la SIE del seguimiento y verificación efectiva de la aplicación de un mecanismo de
“compra-venta” de la energía excedente domiciliaria a ser adquiridas por las EDEs a los mismos
precios de venta que estas entidades despachan su electricidad a los consumidores.
CAPÍTULO III: Del Sistema de Transmisión
Se dispone superar, en breve plazo, los atrasos que registra la ejecución de su plan de
expansión a costo mínimo, de forma tal que se logre la reducción de las pérdidas y el
congestionamiento de las redes.
Se acuerda realizar dos estudios de importancia para el futuro de la red de transmisión:
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Una evaluación de las ineficiencias inducidas por la existencia de “zonas aisladas” del
SENI, como Punta Cana, Samaná y la Zona Fronteriza, entre otros; y
Una evaluación del potencial de interconexión internacional de la red de transmisión
con Haití, Puerto Rico, las naciones del CARICOM, Cuba y Miami.
Instrumentar de inmediato medidas encaminadas a mejorar el área de dirección de la empresa
y la administración de sus recursos, en base a:
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La elección y designación de los miembros del Consejo de Administración de la empresa
deberá realizarse en base a criterios técnicos-profesionales y empresariales.
Introducir y aplicar una estricta normativa institucional, que además del personal, su
selección, desempeño y méritos y de su cuerpo directivo, incluya todo lo relativo al
proceso de compras y contratación de obras y servicios, que en lo adelante se realizará
conforme a lo estipulado ordinariamente en la Administración Pública, en función de
mecanismos transparentes -concursos y licitaciones.
Prohibición de toda transferencia de recursos a favor de la CDEEE con cargo a las
cuentas de la ETED.
La SIE ordenará la inmediata entrada en vigencia de una nueva tarifa técnica de transmisión
VAT (Valor Agregado de Transmisión), según el último estudio disponible, orientada a garantizar
que la empresa disponga de condiciones financieras para la expansión del sistema de
transmisión.
La SIE y el Comité Nacional de Vigilancia y Contraloría Social del Sector Eléctrico asumirán la
responsabilidad de supervisar el cumplimiento de estos acuerdos.
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CAPITULO IV: De la Distribución Eléctrica
Las EDEs pondrán en marcha un plan de acción dirigido al logro de las siguientes metas:
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Elaborar y poner en ejecución a partir de enero 2014, un agresivo Plan de Reducción de
Pérdidas, que reduzca las mismas a un 10% para 2016.
Elevar aún más sus índices de cobranzas, preparándose y creando las condiciones
necesarias para hacer frente con eficacia a un mayor nivel de facturación como
resultado del progreso obtenido con la ejecución del Plan de Reducción de Pérdidas.
Eliminar el déficit financiero operativo al final del ejercicio de 2016. Se deberá evaluar y
depurar cada fuente de gasto de las empresas para eliminar todo uso dispendioso o
injustificado que no guarde relación efectiva con los objetivos de la empresa.
Los actuales administradores de las EDEs deben asumir el compromiso de presentar un
calendario de desmonte de pérdidas con las metas mensuales que se proponen y comprometen
a lograr, el cual se hará de público conocimiento. El incumplimiento de esta meta calendarizada
en el promedio de pérdidas por dos meses consecutivos deberá obligar a los miembros de los
Consejos de Administración de esas empresas a suspender inmediatamente los contratos de
trabajo de esos administradores.
Se acuerda a partir de la fecha la obligación de las EDEs de publicar regularmente sus Estados
Financieros Auditados por una firma externa de reconocida solvencia y prestigio; así como
también su Presupuesto Anual de Ingresos y Gastos.
Una vez logren su estabilización financiera, las EDEs cumplirán su obligación de retribuir a los
consumidores con el equivalente de 1.5 hora por cada hora de interrupción del servicio
(apagón) que les impongan las empresas distribuidoras, tal como se establece en la ley.
Corresponderá a la SIE y al Comité Nacional de Vigilancia y Contraloría Social del Sector
Eléctrico dar seguimiento a estas disposiciones.
CAPITULO V: Del Ente Regulador y de Planificación
En este apartado las propuestas esenciales se orientan a:
Asegurar el estricto cumplimiento de la Ley Eléctrica vigente y que la Superintendencia de
Electricidad cumpla efectivamente sus obligaciones como ente regulador del mercado eléctrico
propiciando la justa competencia en el mercado y la protección de los consumidores; y
finalmente que se cumpla de manera efectiva y sin dilación alguna el rol de planificación que le
acuerda la ley a la Comisión Nacional de Energía; haciendo una realidad que esta institución sea
verdaderamente responsable de los planes de expansión del sector y de las correspondientes
políticas públicas sectoriales.
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