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Edwin
Croes ]| | 119
Revista Dominicana de Economía • No. 6, junio 2015
[119-146
Economía política del
funcionariado eléctrico estatal.
Incentivos, intereses, mentiras
y contra-reforma
Edwin Croes
Investigador del Observatorio Dominicano de Políticas Públicas de la
Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). Profesor de la Pontificia
Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM).
La reforma eléctrica dominicana se produjo en dos grandes
oleadas. La primera se comienza a concebir en 1987 y se implementó en 1990 a través de la Ley 14-90 que permitía la inversión
privada en generación térmica que suministrasen energía exclusivamente al viejo monopolio estatal de la Corporación Dominicana de Electricidad (CDE) que se había nacionalizado en 1954.
A partir del consenso político que llevó a implantar la segunda
oleada reformista de 1997 impone la des-segmentación que permitió desmantelar parte del poder que tenía el funcionariado de
la CDE sobre el mercado eléctrico. Desde 2003, sin embargo, el
funcionariado eléctrico estatal (FEE) ha auspiciado y aupado que
las diversas administraciones que se suceden en el poder hayan
implementado una agresiva estrategia de re-estatización y re-centralización del mercado alrededor de la Corporación Dominicana
de Empresas Eléctricas Estatales (CDEEE). El mecanismo más
importante para ejecutar esta estrategia ha sido secuestrar las
contrataciones de energía que la normativa ordena hacer a través
de las EDEs, y volver a centrarlas en la CDEEE de tal forma que
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puedan ser negociadas e intermediadas bajo un régimen discrecional y de excepción de las reglamentaciones sobre compras y
contrataciones del propio Estado.1
El FEE de la CDEEE ha logrado avasallar y esterilizar tanto
al regulador (SIE) como a la institución normativa y planificadora (CNE), poniendo ambos bajo “tutela administrativa” del recién
creado Ministerio de Energía y Minas.2 El funcionariado eléctrico
estatal ha acompañado estas políticas con una agresiva campaña de desprestigio de los contratos con generadores con el fin de
forzar su renegociación. Este coctel parece haber tenido un efecto
inhibitorio en la inversión privada que ha perdurado por más de
una década en que el FEE no fue capaz de estructurar opciones
viables de renegociación contractual.
El nuevo gran desafío del FEE es asegurar una trayectoria de
políticas estatistas de largo plazo, para lo cual ha planificado que
el actual proceso de negociación de un Pacto Eléctrico Nacional
(2016-2030) sea la culminación de la formalización y aprobación
de esta agresiva estrategia contra-reformista, que se analiza más
abajo.
Renta, incentivos e intereses
La renta que históricamente ha sacado el FEE del mercado
eléctrico es un incentivo muy poderoso que los ha llevado a buscar
sin descanso la reconstitución de la vieja CDE. ¿En qué consiste
la renta eléctrica en este trabajo? A pesar de estar, en conjunto,
1 Esto se ha logrado a través de la promulgación de sendos decretos, cuando se aproximan
las licitaciones, que declaran la solución a la crisis energética como emergencia nacional y amparan procedimientos expeditos de contratación. Este es el caso de los decretos números 894-09
del 20 de diciembre de 2009, el 143-11 del 17 de marzo de 2011, y del 167-13 del 21 de junio de
2013.
2 Ver artículo 2 de su ley orgánica (100-13): “La tutela y supervigilancia implica asegurar
que el funcionamiento de las instituciones descentralizadas se ajuste a las prescripciones legales que les dieron origen; velar que cumplan con las políticas y normas vigentes y que operen
en un marco de eficacia, eficiencia y calidad”.
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quebradas, endeudadas y subsidiadas, las empresas eléctricas estatales manejan un flujo de caja de casi US$3 mil millones al año
y deciden sobre 10 mil empleos directos bien pagados.3
Para entender el carácter de esta renta hay que, primero, entender la perspectiva desde la que el FEE ve y utiliza este flujo de
recursos. Primero, el FEE no se siente responsable fiduciario de
las empresas eléctricas estatales, ya que nunca se han castigado
las irregularidades que se han cometido en estas empresas, es
decir, la impunidad de su gestión, a cualquier nivel de responsabilidad, está garantizada. Segundo, el estatus de empresas descentralizadas y autónomas le permite al FEE realizar una amplia
serie de transacciones en los mercados locales e internacionales
que los ministerios e instituciones del gobierno central no pueden,
incluyendo compromisos que conducen a endeudamiento continuo
y abierto en moneda extranjera sin el requerimiento de aprobación congresual.4 Tercero, para el FEE, los ingresos de las empresas no son necesariamente para pagar los gastos o costos de las
empresas ya que se cuenta con dos mecanismos alternativos, por
un lado, las cuentas por pagar pueden pagarse con subsidio del
gobierno central5 y, por otro lado, se cuenta con el endeudamiento
y/o préstamos forzosos extraídos de los suplidores de las empresas
eléctricas, sobre todo la electricidad misma suministrada por las
empresas generadoras.6
3 En el periodo 2009-2013, en total, el conjunto de empresas eléctricas estatales (CDEEE,
Empresa Generadora Hidroeléctrica-EGEHID, Empresa de Transmisión Dominicana-ETED, y
las empresas de distribución de electricidad-EDEs) gastaron US$13,247 millones, e invirtieron
US$1,489 millones, para un total de US$14,736 millones, para un promedio anual de US$2,947
millones.
4
Como es el caso de los contratos PPAs de compra-venta de energía de las EDEs y CDEEE
con empresas generadoras.
5 Las empresas eléctricas estatales han recibido transferencias fiscales por cerca de 9 mil
millones de dólares entre 2005 y 2014.
6 El Acuerdo Stand-By con el FMI prohibía mantener cuentas por pagar con los generadores, pero desde su extinción en 2011 esta deuda ha crecido de forma espectacular, pasando
de US$503 millones en diciembre 2012 a US$675 en diciembre 2013 hasta alcanzar record de
US$1,013 millones en la primera quincena de diciembre de 2014, lo cual equivale a unos seis
meses de suministro de energía a las EDEs.
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Cuarto, el FEE paga los gastos de acuerdo a su importancia y
rentabilidad política y pecuniaria. Cada cuenta por pagar representa la posibilidad de soborno cuyo costo, muy probablemente,
ya está cargado al precio de suministro cuando el vendedor está
prevenido.
Quinto, la inexistencia de sindicatos, o concursos basados en
mérito, o carrera administrativa permiten que el FEE disponga de
amplia discreción para utilizar la contratación de personal como
renta para pagar a su clientela política.7 Sexto, el FEE se ha creado el derecho de utilizar el flujo financiero de las empresas para
realizar donaciones provinciales y municipales (principalmente
construcciones de iglesias, canchas deportivas, centros comunales, casas y hasta locales de organizaciones) en coordinación con
candidatos políticos locales del mismo partido (y aliados) con el fin
de apoyar sus candidaturas electorales.
Séptimo, el FEE de las empresas cuenta con acceso privilegiado
a permisos, licencias, concesiones (incluyendo de tramos de transmisión), derechos de paso y usufructos que son de gran valor fiduciario y se prestan a ser negociados con terceros. Octavo, las operaciones de despacho de las centrales hidroeléctricas definen el
régimen general de despacho y precios marginales en el mercado
spot, lo cual beneficia o afecta a determinadas centrales de otras
empresas, mixtas y privadas. El mismo efecto se produce con la
congestión de determinados tramos de las líneas de transmisión
que restringen o expanden de forma selectiva los volúmenes de
energía despachada por diversas centrales. Hasta ahora, estas
manipulaciones no se han estudiado de forma sistemática, pero
indicios arrojados por investigación reciente no permiten descartarlas (Croes 2013).
Noveno, las operaciones de compra-venta de energía a los Usuarios No Regulados (UNRs, aquellos usuarios autorizados a comprar energía directamente a los generadores o intermediarios a
7 R. Segura ha declarado públicamente (programa TV 2009) que ésta es una práctica aceptable y que todos los funcionarios que han estado en la administración pública lo han hecho.
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precios no regulados) por parte de las EDEs y EGEHID, así como
las contrataciones sin licitación de compra-venta de energía de
corto plazo con generadores privados, están llenas de oportunidades de irregularidades pecuniarias a favor de funcionarios públicos.8
Decimo, el acceso a manipular discrecionalmente la base de
datos de clientes y transacciones de las EDEs también crea numerosas oportunidades de irregularidades pecuniarias, siempre
y cuando se coordinen con operadores externos que intermedien
con los clientes.9
Finalmente, un elemento institucional que facilita, e incluso
incentiva, estas prácticas es el deficiente sistema de contabilidad
que, muchas veces a propósito, caracteriza a todas las empresas
eléctricas estatales. Las pocas auditorías que se han dado a conocer revelan las mismas irregularidades referentes a falta de
confirmación de pagos, ingresos y deudas, deficiente auxiliares de
contabilidad relativos a inventarios de activos (materiales e inmateriales, muebles e inmuebles), así como a construcciones en
proceso. Igualmente, la forma y estilo de transparencia que recientemente se practica no aporta los elementos cruciales de la
gestión financiera de las empresas, tales como contratos, precios,
auditorias, compras, sub-contrataciones, utilización de fondos fiscales (subsidios), entre otros.10
8 Un caso de operaciones irregulares y cuestionables de esta naturaleza se describe en el
informe INECOM (2011) en relación a ventas reportadas por EDENORTE a UNRs en 2009 por
370 gigavatios-hora, pero que las mediciones del Organismo Coordinador reportan en apenas
75 gigavatios-hora.
9
Esto ha sido denunciado públicamente por el Vicepresidente Ejecutivo de la CDEEE, Celso Marranzini, con respecto a su predecesor.
10 El irrespeto a las normativas regulatorias, comerciales, financieras y de gobernanza ética
por parte del funcionariado de la CDEEE ha tenido consecuencias que se han hecho patentes
en las auditorias independientes que ha contratado la Cámara de Cuentas de la RD para el
periodo 2009-2010. Estas auditorías son el producto de la lucha por el poder entre cúpulas del
funcionariado en este periodo (transición entre Segura y Marranzini, cuando este último buscaba desprestigiar al primero). Las auditorias citadas se encuentran disponibles en https://www.
camaradecuentas.gob.do/index.php/seccion-de-auditorias-356/auditorias-realizadas-por-categoria/auditorias-licitadas-con-firmas-privadas-independientes.html (visitado 17 de enero de
2014).
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Como se puede haber apreciado a estas alturas, son muy numerosas las fuentes potenciales de renta eléctrica disponibles a la
discreción del FEE.
Mentiras oficiales: ¿Subsidio al consumidor o a la
incompetencia del funcionariado estatal?
La justificación más importante que utiliza el FEE para mantener fluyendo las gigantescas transferencias fiscales que financian el déficit de las empresas eléctricas estatales es un alegado
subsidio a la tarifa eléctrica que pagan los consumidores. En esta
sección del ensayo se demuestra que no existe tal subsidio para
el promedio de los clientes de las EDEs, y que las transferencias
fiscales, en realidad, financian la ineficiencia e irregularidades en
el desempeño del FEE.
La tarifa eléctrica dominicana ha sido confeccionada por diversos consultores desde su primera versión establecida en 1998
hasta los últimos estudios para calcular la tarifa “técnica” y el
proceso de transición entre una y otra.11 Pero la tarifa aplicada
es producto de la discrecionalidad ejercida desde el despacho del
Presidente de la República.
Las altas pérdidas y el racionamiento discrecional de la oferta
por parte de las EDEs han sido los elementos que mayores dificultades han provocado en el cálculo científico tanto de la tarifa realmente pagada como de la tarifa “técnica” requerida para
el desarrollo equilibrado y la estabilidad financiera del sistema
eléctrico en su conjunto. Al no conocerse a ciencia cierta el nivel
de demanda y su evolución (así, como posible ruta de crecimiento), tampoco puede estimarse con precisión los requerimientos y
dimensionamientos eficientes de infraestructura, equipamiento,
11 El primer estudio que establece la tarifa de transición se encuentra en SYNEX (1998).
EDEESTE había ordenado un estudio preliminar a QUANTUM (2007), mientras que la Superintendencia de Electricidad contrató estudios a PA Consulting (2008) e INECOM (2011).
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empleo, capital de trabajo, mantenimiento y energía del sistema
en su conjunto que debería ser pagado por los consumidores.
Los consultores de SYNEX (1998) diseñaron las bases del cálculo
de la tarifa que fue implantada a través de la resolución SEIC-237
de 1998 y ha sido desde entonces la base conceptual y matemática
de la tarifa. En aquel momento se requería diseñar un sistema
de transición entre la anárquica y extremadamente estratificada
tarifa prevaleciente y la tarifa “técnica” que se establecería en
2004, cuando vencieran los contratos PPAs de la capitalización y
las EDEs estuviesen financieramente estabilizadas. Esta tarifa
de transición se le llama “tarifa indexada”. En el lenguaje de las
posteriores resoluciones de la SIE, esta tarifa “indexada” consiste
en re-calcular la tarifa base original de agosto de 1998 utilizando
los precios actualizados o indexados de cada uno de sus componentes, es decir, la energía (PE), la potencia (P), la transmisión
(o Valor Agregado de Transmisión-VAT) y la distribución (o Valor
Agregado de Distribución-VAD).
CPI
Tt = [PEt] + Pp0 × CPIt-2
0,e
CPI
+ VAT0 × CPIt-2
0,p
CPI
+ VAD × CPIt-2
0,p
La indexación de la potencia, el VAT y el VAD no es problemática ya que se utiliza el estándar internacional del Índice de Precios
al Consumidor de los EUA (CPI).
El caso del precio de la energía es mucho más complejo. Primero, se segrega el precio en los componentes de combustible (C,
70% para el fuel, 40% para el carbón y 44% para gas natural),
por un lado, y operación y mantenimiento (OyM), por el otro lado.
Segundo, se actualiza el precio de cada uno de los combustibles
(Pc). Tercero, el componente de O y M se indexa con el Índice de
Precios al Consumidor de los EUA (CPI). Cuarto, este resultado
es multiplicado por la participación del combustible en el total de
generación del SENI (PC).
(
Pct–2
–1
CPIt-2
Pc0
Pec = Pe0 × OyMpec × CPI + C + C ×
IC
0,e
(
× PC
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(
Pct–2
–1
CPIt-2
Pc0
Pec = Pe0 × OyMpec × CPI + C + C ×
IC
0,e
(
× PC
Hasta aquí todo es técnicamente razonable, pero entonces se
ha agregado el Índice de Cobranza (IC) de las EDEs que, como
divisor, tiene la función de corregir (o volver a indexar) el precio del combustible para cada tecnología. Dado que el costo (y el
beneficio) del segmento de la distribución ya está incluido en la
ecuación de la tarifa a través del VAD, la inclusión del Índice de
Cobranza tenía el propósito de asegurar que la tarifa cubriera las
pérdidas financieras provocadas por el bajo nivel de cobranza con
que despegaba la privatización de las EDEs.
Lo más importante de este concepto es el nivel cuantitativo del
IC (mientras más cercano a la unidad menor el efecto indexador,
teniendo la unidad un efecto nulo). Sin embargo, el calendario de
desmonte de 1998 fue abortado por la decisión gubernamental de
prohibir al regulador aplicar la indexación prevista con lo cual se
“congela” la tarifa. No es hasta 2002 que se diseña e implementa
plan de “liberalizar” la tarifa (es decir, “sincerizarla” con respecto
al diseño original de la tarifa de 1998). Para ello se implementa
la resolución SIE-31-2002 con un nuevo y generoso calendario de
desmonte debido a su pausado descenso de apenas un punto porcentual por mes y un límite de hasta 81%. Este calendario también es abortado con la crisis bancaria y la posterior re-estatización de las EDEs en 2003.
Con posteriores resoluciones, particularmente la SIE-33-2005,
el regulador perpetúa aquel nivel del Índice de Cobros al nivel de
0.81, el cual ha permanecido como tal por más de una década hasta el presente sin que se haya producido cuestionamiento alguno
sobre el tema, sobre todo por el hecho de que el Índice de Cobros
real de las EDEs es de alrededor del 95%12 en 2013-2014.
12 En los hechos, el valor de este coeficiente (0.81) provoca una inflación del 23% a cualquiera
que sea el resultado del indexador del precio del combustible, y recuérdese que este combus-
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Esta construcción teórica de la tarifa “indexada” ha sufrido una
metamorfosis para transformarse de un instrumento temporal de
transición a un argumento conceptual de justificación de subsidio
a las EDEs y herramienta de cálculo de las transferencias fiscales
del Gobierno Central. Más aun, en la retórica y propaganda del
FEE, este subsidio de ayuda a la ineficiencia de las EDEs hasta
que alcanzasen la eficiencia del promedio latinoamericano se ha
transformado en un “subsidio a los clientes de las EDEs”.
La forma en que funciona este mecanismo fue establecido por el
regulador en su resolución SIE-33-2005, planteando que el verdadero costo de la energía eléctrica es medido por la llamada “tarifa
indexada”, y que la diferencia entre esta y la “tarifa aplicada”, o
sea la que realmente paga el consumidor, equivale a un “subsidio”
a dicho consumidor. Este “subsidio” se va contabilizando, mes a
mes, en el llamado “Fondo de Estabilización de la Tarifa Eléctrica” (FETE). Las EDEs facturan este “subsidio” al Ministerio de
Hacienda, el cual paga con transferencia fiscal a la CDEEE, con
cargo al Presupuesto nacional.13
El objetivo de este espurio ejercicio conceptual es obvio, esta es
una construcción teórica y matemática falsa que facilita al FEE
un doble objetivo, por un lado, opacar y ocultar oficialmente la
ineficiencia gerencial y el fraude vinculado a las empresas eléctricas estatales y, por el otro lado, justificar ante el Presidente y su
“anillo palaciego” las asignaciones fiscales como subsidio populista masivo que gana popularidad y votos en elecciones.
Otra forma de comprobar si realmente las transferencias fiscales que subsidian a las EDEs son traspasadas como subsidios
a los consumidores o a las EDEs como subsidio a su ineficiencia y
corrupción consiste en calcular el diferencial entre precio unitario
medio de compra mayorista de la energía a los generadores versus
el precio unitario medio de venta minorista de esta misma enertible ya había sido indexado, por lo tanto, esta operación equivale a una doble indexación del
combustible.
13 Ver estados financieros de EDEESTE 2010, auditados por KPMG (2011).
128 | Economía Política del Funcionariado Eléctrico Estatal
gía, así como la existencia de algún margen a favor de las EDEs o
los consumidores. Los cálculos se muestran en tabla adjunta.
Las estadísticas indican claramente que el precio unitario medio de venta de electricidad de las EDEs (la tarifa) ha sido consistentemente superior al precio unitario medio de compra de
energía a los generadores, por lo tanto no existe tal subsidio a los
consumidores debido al “oneroso y leonino” costo de los contratos
de compra de energía.
Si bien es cierto que el margen medio a favor de las EDEs se ha
venido deteriorando en los últimos cuatro años, su nivel promedio
de largo plazo (que es como se miden estos indicadores en el sector eléctrico) no ha sido ruinosamente bajo, sino de 4 centavos de
dólar por kilovatio-hora, lo cual está por encima de lo que la mayoría de los reguladores de la región consideran apropiado para
cubrir costos y beneficios de una EDE medianamente eficiente (3
centavos de dólar por kilovatio-hora).14 Más aun, cuando al precio
unitario medio de venta se agrega el equivalente unitario de lo
que reciben las EDEs por concepto de subsidios del Gobierno Central a través del Fondo de Estabilización de la Tarifa (FETE), el
margen que resulta es extraordinariamente alto, se duplica hasta
llegar a 8 centavos de dólar por kilovatio-hora.
14 Ver PA Consulting (2006) y (2008), Llarens (2008), Quantum (2007), INECOM (2011).
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Margen de Venta Real de EDEs:
Diferencial entre precio unitario promedio de compra mayorista de energía a generadores versus precio
unitario promedio de venta minorista, con y sin subsidio del FETE (US$ por kilovatio-hora)
Precio Unitario Promedio
Año
Margen de Venta – Compra de EDEs
Compra
Venta sin Subsidio
FETE a EDEs
Venta con Subsidio
FETE a EDEs
Sin Subsidio FETE
a EDEs
Con Subsidio FETE
a EDEs
2005
0.12
0.20
ND
0.08
ND
2006
0.13
0.20
ND
0.07
ND
2007
0.13
0.19
ND
0.06
ND
2008
0.17
0.18
ND
0.01
ND
2009
0.13
0.18
0.21
0.05
0.08
2010
0.14
0.19
0.22
0.05
0.08
2011
0.18
0.20
0.26
0.02
0.08
2012
0.18
0.21
0.27
0.03
0.09
2013
0.17
0.19
0.25
0.02
0.08
2014
0.17
0.19
0.23
0.02
0.06
Promedio
2005-2014
0.15
0.19
0.21
0.04
0.08
Fuente: Elaborado a partir de “Informes de Desempeño de Empresas Eléctricas Estatales” de CDEEE.
En definitiva, el “subsidio” eléctrico no es más que una gran
farsa, excepto por la pequeña fracción del consumo del programa estatal Bonoluz y el consumo menor a 300 kwh, que, por lo
demás, las investigaciones rigurosas más recientes sugieren que
está fuertemente sesgado a favorecer a los hogares de los consumidores más ricos.15
Mentiras Oficiales: ¿Pérdidas de energía o mercado
paralelo?
El FEE alimenta varios mitos acerca de las pérdidas de energía
de las EDEs como el de que gran parte de las pérdidas se deben
al fraude eléctrico producto a su vez de alegada “cultura del no
pago” de los dominicanos.16 o el de que la mayoría de las familias
“no pueden pagar” el importe de su factura eléctrica al precio que
15 Actis (2014).
16 Rufin (2003).
130 | Economía Política del Funcionariado Eléctrico Estatal
se debería cargar (tarifa “indexada”), lo cual se acompaña de un
tono de compasión social, o el del que el alto costo de la energía
eléctrica se debe a malos contratos “onerosos y leoninos” con los
generadores, los cuales son caracterizados como avariciosos comerciantes privados, devoradores insaciables del bienestar colectivo que se alimentan de la sangría que provocan al erario público.
Estos mitos han inducido a la elite política a una especie de tolerancia al hurto y a no ser muy agresiva con el castigo al fraude
ya que podría ser contraproducente en términos de popularidad y
elecciones. En los oscuros laberintos del imaginario subliminal funcionarial y popular esto equivale a una especie de política pública
tipo “Robin Hood”, reforzada cuando las empresas eléctricas estatales adoptan una política “dura” frente a los generadores privados
(dilatando pago de deuda, reclamando renegociación contratos).
La evidencia de esta tolerancia gubernamental institucionalizada al hurto proviene de los pírricos resultados de los diversos
programas e iniciativas de “lucha contra el fraude eléctrico” que
se han implementado en los últimos quince años.17 No se trata
solo de que los resultados globales de reducción de pérdidas de
las EDEs han sido relativamente modestos y con retrocesos, sino
que el número de casos por fraude que han sido procesados en los
cuatro años de 2009 a 2013 es insignificante.18
Hasta ahora se han utilizado las cifras oficiales de “pérdidas”
de electricidad de las EDEs tal como ellas son presentadas y analizadas por el mismo FEE, pero ha llegado el momento de ver estas mismas cifras de forma alternativa.
El FEE utiliza el concepto de “pérdidas” como la medida de la
energía comprada y no facturada (que llamamos “energía no factu17 Recuérdese que, primero, en 2002 fue creado el “Programa de Apoyo para la Erradicación
del Fraude Eléctrico” (PAEF), conformado básicamente con un concepto policial y conformado,
precisamente, por personal trasladado desde diferentes cuerpos de los estamentos de las fuerzas armadas y la policía nacional. Luego, en 2007 se modifica la Ley General de Electricidad
para tipificar el crimen del fraude eléctrico de forma más precisa, establecer castigos y crear
toda una Procuraduría General Adjunta para el Sistema Eléctrico (PGASE).
18 Un total de 15,663 casos, menos del 1% de los clientes de las EDEs, de los cuales casi la
mitad de los casos investigados fueron desestimados o descargados.
Edwin Croes | 131
rada”). Este concepto no incluye la energía que no logra ser cobrada, a pesar de haber sido facturada (que llamamos “energía no cobrada”).19 Este concepto no distingue las pérdidas “técnicas” de las
“no-técnicas”, es decir, las que son producto de fraude intencional
o descuido comercial y administrativo, por un lado, y las perdidas
por fricción, distancia, obsolescencia, mal funcionamiento y otros
factores vinculados a las redes y equipamiento, por el otro lado.
Ha habido diversas sugerencias del nivel de pérdidas “técnicas”
que las colocan entre 10% y 15% del total de la energía comprada
por las EDEs, pero no existe ninguna estimación técnica rigurosa.
Del otro lado, es nuestro entender que una de las mejores referencias empíricas es la de la experiencia en las zonas aisladas de la
misma RD, en que las empresas verticalizadas no solo generan y
transmiten, sino que también distribuyen y comercializan. En los
dos casos más importantes, Luz y Fuerza de Las Terrenas y Consorcio Energético Punta Cana-Macao (CEPM), estas llamadas perdidas “técnicas” y las “no-técnicas”, conjuntamente, alcanzan el 4%
y 3% del total de la energía que generan, compran y distribuyen
estas empresas, respectivamente.20 De allí que para cuantificar el
concepto fundamental que es el de energía “cobrable no cobrada”
se ha asumido que las pérdidas “técnicas” (ineludibles) alcanzan el
5% de la energía “no cobrada”, la cual es la cantidad de energía que
una EDE eficiente debería establecer como máxima a alcanzar.
La valoración de estas cantidades también debe ser objeto de
una modificación sustantiva. Lo primero a considerar es que la información privilegiada y popularizada por el FEE es el de la proporción de pérdidas físicas (con respecto al total de compras), pero
se mostrará que esta medida minimiza el impacto de las pérdidas.
Cuando estas pérdidas físicas son valoradas se lo hace al precio
mayorista, es decir, al precio unitario promedio al que las EDEs
19 Es el equivalente, en energía, de la facturación menos los cobros.
20 Información no publicada, obtenida directamente de funcionarios de las empresas. En el
caso de CEPM se confirma la información con sus estados financieros 2009-2011 depositados
en la Superintendencia de Valores a los fines de emisión de bonos en Bolsa de Valores de Santo
Domingo.
132 | Economía Política del Funcionariado Eléctrico Estatal
compran la energía a las empresas generadoras. Este puede ser
un concepto contable e ingenieril adecuado, pero desde la perspectiva económica no explica el impacto de estas pérdidas. En efecto,
esta energía pérdida debería ser valorada a su costo de oportunidad, el cual consiste en el precio al que la empresa lo vendería al
consumidor en caso de que fuera capaz de facturarla y cobrarla,
es decir el precio minorista, el precio unitario promedio de venta.
Los resultados cuantitativos de los cálculos realizados de la forma descrita previamente se muestran en la tabla adjunta. Estos
resultados de nuestros cálculos sugieren diversas hipótesis.
Primero, el valor de las pérdidas es muy alto, masivo, como
quiera que sea medido. La energía pérdida pero “cobrable” tiene
valor promedio anual de entre US$667 millones, a precios mayoristas, y US$819 millones a precios minoristas. Estos son montos
que afectan profundamente las finanzas de las EDEs, pero al mismo tiempo proveen la oportunidad de un gran mercado informal
paralelo para el fraude eléctrico, tal como veremos más adelante.
Pérdidas de Energía de EDEs: Cuantificación, Valoración e Impacto
Concepto
2009
2010
2011
2012
2013
Total
Promedio
Energía No Facturada
3,705
3,904
3,659
4,104
3,961
19,333
3,867
% de Compras
36%
35%
33%
36%
33%
35%
35%
Energía No Cobrada
4,070
4,597
4,628
4,507
4,287
22,089
4,418
% de Compras
40%
41%
42%
39%
36%
39%
39%
Energía “Cobrable” no cobrada
(95% de No Cobrada, por pérdidas “técnicas”)
3,866
4,367
4,397
4,282
4,073
20,985
4,197
% de Compras
38%
39%
40%
37%
34%
38%
38%
Energía Perdida (en gigavatios-hora)
Energía Cobrable no cobrada (millones de US$)
A Precio Mayorista
495
624
787
758
672
3,336
667
% de Ventas Energía
45%
51%
58%
52%
46%
50%
50%
% de Compras
38%
39%
39%
37%
34%
37%
37%
A Precio Minorista
707
817
901
886
786
4,097
819
% de Ventas Energía
65%
67%
66%
61%
53%
62%
62%
469
473
582
707
704
2,935
587
151%
173%
155%
125%
112%
140%
140%
Déficit Operacional EDEs (en millones de US$)
Pérdidas (precio minorista)/Déficit
Fuente: Elaborado a partir de “Informe de Desempeño de Empresas Eléctricas Estatales” de CDEEE
Edwin Croes | 133
Segundo, inestabilidad de evolución, con empeoramiento en
2009-2011 y avances en 2012-2013, siguiendo patrón inestable de
últimos 15 años. Esto significa que los mejoramientos no son sostenibles y que, por alguna razón, el FEE es incapaz de implementar los sucesivos planes de reducción de pérdidas que se han sucedido en el tiempo. ¿O será que las pérdidas pecuniarias y políticas
por perder el subsidio y el manejo del mercado informal paralelo
de energía fraudulenta son más importantes que las ganancias de
cumplir planes de reducción de pérdidas?
Tercero, las medidas físicas favorecidas por el FEE minimizan
el nivel e importancia de las pérdidas de energía. En efecto, en
términos de nivel absoluto, el promedio del quinquenio de la medida física (en gigavatios-hora) de la energía perdida “cobrable”
representa el 38% del total de compras, mientras que en el caso de
las medidas económicas (valoradas a precios vigentes) representa
38% a precios mayoristas y 46% a precios minoristas.
Cuarto, cuando estas pérdidas “cobrables” se miden contra las
ventas el impacto es más claro y mucho mayor. En efecto, analíticamente, mientras que la comparación con el monto de compras
es indicador de pérdidas en la adquisición de insumos (que aumenta costos), pero la comparación con ventas indica el nivel de
ineficiencia interno de la empresa que crea las dificultades financieras o, alternativamente, que impide su rentabilidad. En este
caso, el promedio de pérdidas “cobrables” durante el quinquenio
2009-2013 es mucho mayor alcanzando 50% a precios mayoristas
y 62% a precios minoristas.
Quinto, las herramientas de análisis empresarial “normal” no
son de mucha ayuda en el estudio de las EDEs, por lo que se requiere la ayuda de instrumentos analíticos de la economía política, tal como hemos estado haciendo en este ensayo. En efecto, el
nivel tan alto de pérdidas provoca que la contabilidad de las EDEs
no sea la de un negocio “normal” en que las compras de insumos
son, invariablemente, de menor valor que las ventas, sobre todo
después de adicionar el valor agregado por la empresa (el VAD
134 | Economía Política del Funcionariado Eléctrico Estatal
en este caso). En el caso de las EDEs la situación ha sido siempre
contraria a esta “norma”. En efecto, desde su creación y puesta
en operación hace 16 años, las EDEs han presentado un déficit
de compras mayores que las ventas, lo cual se ha comido todo el
patrimonio del accionista estatal y su acumulado es muchas veces
mayor que el valor de los activos.
Sexto, es evidente que las pérdidas dominan el déficit financiero operacional de las EDEs. En efecto, lo más evidente es que
las pérdidas “cobrables” a precios minoristas han representado
un monto mucho mayor que el de déficit operacional de las EDEs,
promediando 140% en el quinquenio 2009-2013, sugiriendo que
es allí donde están escondidos los recursos que permitirían pagar por la energía comprada al “oneroso y leonino” precio de los
contratos, además de un gran margen de 40% para cubrir otros
costos, inversiones y retorno al capital.
Existe un gran debate sobre la importancia relativa de las pérdidas de las EDEs, en que el FEE estatal reduce la importancia
relativa de este elemento para favorecer la importancia del alegado alto precio de los “leoninos y onerosos” contratos PPAs de las
EDEs con los generadores. Este argumento, a su vez, sirve para
un doble propósito, presionar por la renegociación de contratos,
por un lado, y justificar la construcción de centrales eléctricas gigantescas por parte del Estado.
La “prueba” empírica divulgada por el FEE se basa en el argumento de que una reducción de 1 punto porcentual en el precio de
la energía comprada por EDEs tiene un mayor impacto en reducción de déficit operacional que la reducción de 1 punto porcentual
en las pérdidas de energía (en términos “físicos”).
Son muchas las debilidades de este argumento. Primero, no hay
cuantificación del valor presente neto y Tasa Interna de Retorno
que permita comparar los resultados de las inversiones requeridas en ambas alternativas (inversión en reducción de pérdidas
versus inversión en nueva generación). Segundo, la valoración de
las pérdidas es errada, ya que se centra en unidades físicas o a
Edwin Croes | 135
precios mayoristas, cuando ya hemos demostrado que se debería
hacer la valoración a precios minoristas. Tercero, el plazo en que
maduran los beneficios no es tomado en consideración, lo cual favorece los efectos de corto plazo de la reducción de pérdidas que, a
su vez, se vería reflejado en mayores beneficios a valor presente.
Finalmente, un fenómeno tan masivo y que envuelve valores
monetarios tan voluminosos requiere de una nueva perspectiva
para poder analizarla en su justo dimensionamiento y articulación con el mercado eléctrico en su conjunto.
Lo primero es que la evidencia existente sobre los programas
de “lucha contra el fraude” sugiere cuestionar el hecho de que sea
la simple acumulación de acciones sobre consumidores individuales. Todo parece indicar que, al mismo tiempo, existe un mercado
informal paralelo que provee los fundamentos de un negocio bien
organizado y lucrativo.
En efecto, existen especie de “distribuidoras paralelas”, que cobran por el servicio de alterar los contadores con lo cual facilitan
que los consumidores toleren los apagones y las facturas eléctricas. Conectan ilegalmente a grandes empresas, plazas comerciales, resorts turísticos, hospitales, casinos, amplias zonas residenciales de altos ingresos y hasta cabildean permisos a Usuarios
No-Regulados (UNRs) a quienes les ofrecen toda la gama de servicios que requiere tal tipo de consumidor.
Disponen del personal, todos los equipos, herramientas y conocimientos necesarios para estas operaciones. Borran la lectura
de los contadores computarizados de las empresas, construyen
nuevas acometidas trayendo la energía de otros cables montando un doble sistema eléctrico en empresas, residencias, edificios
y fincas.
Las “distribuidoras paralelas” cuentan con redes de contacto e
información al interior de las empresas distribuidoras, a veces los
cabecillas son hasta altos funcionarios en ellas. Esto les permite programar sus actividades con calendarios precisos de cuándo
serán leídos los contadores para borrarlos días antes. También
136 | Economía Política del Funcionariado Eléctrico Estatal
programan teniendo en cuenta las rutinas de las brigadas de supervisión y de las brigadas de la PGASE.
El método de cobro es cargar una fracción del precio de la tarifa
por cada kilovatio-hora borrado (entre el 30 y 40%). Se factura de
boca (verbalmente) y se paga allí mismo, al contado. Si el cliente
no quiere pagar o se pone de moroso, pues hasta le hacen maldades, tales como arreglar el medidor para que la lectura sea mayor
al consumo y el “cliente” reciba tremenda sorpresa.
Mentiras oficiales: Crisis eléctrica y la reconstitución de
la vieja y fallida CDE
El FEE ha creado un modelo explicativo de la crisis eléctrica
fundamentado en falsedades y mentiras que, ha sido muy efectivo para influir en la opinión pública, particularmente en medio
del vacío de investigación y divulgación de estudios científicos y
académicos independientes lo cual ha sido facilitado por la opacidad que permite la complejidad técnica, económica y jurídica del
sector eléctrico y por la credibilidad con que el FEE ha hecho el
montaje de su plan de publicidad, acompañándolo de un gigantesco presupuesto de publicidad y de empleos.
La estrategia del FEE ha sido de triple ofensiva y se aplicó rigurosamente entre finales de 2004 y el verano de 2008. Un primer
grupo de acciones buscaba desprestigiar los contratos de suministro de energía de los generadores, lo cual ha servido para presionar fuertemente a los generadores en pos de la renegociación de
dichos contratos. Un segundo grupo de acciones buscaron convencer a población y Presidente de que el sector privado no quería
invertir y, por lo tanto, se requería formular un plan para el sector
cuyo eje central fuera inversión estatal de la CDEEE en plantas
de carbón. El tercer grupo de acciones estaban destinadas a reformar la Ley General de Electricidad para ablandar gran parte de
las regulaciones favorables a los consumidores (UNRs, compen-
Edwin Croes | 137
sación por apagones, crédito), conceder al FMI el fortalecimiento
formal de la base jurídica de criminalización del fraude eléctrico,
y re-establecer la CDEEE como generador térmico verticalizado y
privilegiado.
En su conjunto, es una estrategia de re-centralización del sector en la CDEEE con el objetivo de volver a apoderarse de la renta
eléctrica. Con la renegociación de los contratos se buscaba transferir recursos de los generadores privados y mixtos a las empresas
estatales. Con la construcción de la planta de carbón se buscaba
crear una fuente propia de renta eléctrica al interior del sector
estatal bajo control del FEE. Todo esto confluiría a liberar recursos fiscales del subsidio, mientras el financiamiento de la política
clientelar y populista a cargo del FEE tendría su propia fuente
de financiamiento centrada en la CDEEE (tal como funcionaba el
modelo de 1955-1998).
El trabajo técnico en el que se fundamentó la presión renegociadora del FEE se concentró en una serie de puntos básicos que
han perdurado en el imaginario popular y técnico aun después de
casi una década. Para estos fines se creó, por decreto presidencial,
una Comisión Presidencial para la Renegociación de Contratos
Eléctricos que se apoyó en los estudios realizados por los asesores
del FEE. Veamos los argumentos.21
En primer lugar, la Comisión condenaba al Acuerdo de Madrid
( AdM ) por haber cercenado la posibilidad de competencia a través de nuevas licitaciones a partir de 2004. Lo caracterizaba como
un acuerdo en que la voluntad de los generadores había prevalecido, lo cual se reflejaba en los “abultados” precios de la energía en
que había resultado. La Comisión nunca se interesó en explicar
cómo podía este argumento sostenerse ante el hecho demostrado
y auditado de que los precios contractuales se redujeron de forma importante (37%) para las EDEs, las cuales ese año (2001)
lograron reducir sustancialmente el déficit operacional.22 Es decir,
21 Resumidos de Segura (2006).
22 Ver Llarens (2008), y Memoria Anual del Organismo Coordinador (2001).
138 | Economía Política del Funcionariado Eléctrico Estatal
si hubo rebaja importante, el precio que realmente estaba “abultado” y “sobre-indexado” era el de los contratos originales de la
capitalización. Tampoco explicaba la Comisión que precisamente
desde 2005 se habían podido licitar de 50 a 100 megavatios cada
año (y, efectivamente, el FEE de CDEEE ha intentado licitar tres
veces su sueño de planta de carbón estatal de 700 megavatios).
En segundo lugar, a pesar de que el AdM partía del mismo precio
base de la energía que el FEE había establecido en los contratos de
la capitalización de hacía tres años (US$0.055 por kwh), los técnicos
de la Comisión, ahora, entendían que estaba “abultado” y requería
un “nivel más adecuado y razonable” (que resultaba ser US$0.027
por kwh, 51% más bajo) el cual nunca explicaron de dónde lo sacaron o cómo lo habían calculado. Con el tiempo hemos tenido acceso
al modelo computacional de donde este precio fue calculado, el cual
se basa en una serie de supuestos de comportamiento óptimo de las
centrales de tecnología estándar al cual se alimenta con algunos
parámetros globales de la central en cuestión. Pero este tema nunca se hizo transparente ni se llegó a debatir a este nivel de detalle,
sino que se planteaba como punto de partida.
En tercer lugar, la Comisión también argumentó que el componente combustible estaba “sobre-indexado”, ya que su ponderación en el costo marginal era menor al establecido en el AdM (70%
vs 61%), por lo que el componente de Operación y Mantenimiento
que se indexaba con el siempre más benigno Índice de Precios al
Consumidor de EUA debía ajustarse hacia arriba proporcionalmente. Este argumento tenía algún mérito, sobre todo después
de haber pasado casi una década de la firma del AdM y haberse
quintuplicado el precio base del petróleo.
En cuarto lugar, la Comisión entendía que la potencia, o precio de capacidad, también estaba “sobre-indexado”, ya que el mismo no debía ser indexado, ni siquiera por el Índice de Precios al
Consumidor de EUA, como lo estaba. Este argumento no puede
sostenerse sobre otro principio que el de negar al inversionista la
recuperación de su inversión a precio de reposición, lo cual nunca
Edwin Croes | 139
fue hecho explicito ni argumentado por la Comisión; por el contrario, en otras partes del documento se aseguraba una renegociación que permitiese recuperación de la inversión y ganancias
“razonables”.
En quinto lugar, la Comisión proponía rescindir los contratos
de algunos generadores privados que tenían de los viejos contratos
IPPs y habían sido terminados a cambio de contratos del AdM. La
Comisión no explicaba este proceder ni revelaba su análisis costo-beneficio de tal medida, pero el hecho era que este intercambio
se había hecho, precisamente, con el fin de abaratar los contratos
anteriores, sacarlos de la jurisdicción de la CDEEE y traspasarlos
a la jurisdicción económica, normativa y regulatoria del mercado
mayorista.23 En otras palabras, la propuesta de regresar a los antiguos contratos hubiera significado un aumento inmediato y retroactivo de, por lo menos, 37% del precio mayorista de la energía
para CDEEE.24
El trabajo técnico que dio soporte a la estrategia re-centralizadora del FEE fue muy exitoso entre los que no entendían muy
bien el mercado y la tecnología eléctrica, pero los expertos nacionales y extranjeros procedieron a desmontar estas mentiras y
falacias oficiales.
En su evaluación del sector eléctrico dominicano para el CONEP, el renombrado experto internacional Llarens (2008) realizó
un estudio de los contratos PPA de las EDEs dominicanas y con23 Esta estrategia nunca fue perdonada por una serie de agentes del funcionariado y otras
esferas que se beneficiaban de diversas formas (suministros, comisiones, consultorías, empleos,
participación accionaria, entre otros) de estos contratos IPPs. Una descripción del proceso se
encuentra detallada en Croes (2008).
24 La Comisión también llevó sus argumentos hasta el terreno de la intimidación, mencionaba un estudio de naturaleza jurídico que concluía que el ADM era ilegal, ya que la Ley General
de Electricidad, la cual no permitía contratos que no fuesen producto de licitaciones, había
sido promulgada antes de su firma. La Comisión blandió este argumento por todos los medios
incluso amenazando a los generadores con “hacer uso de todos los recursos necesarios que la ley
pone a su alcance para lograr” la renegociación, sin embargo, nunca llevó el caso a los tribunales, ni siquiera lo convirtió en tema de disputa administrativa o constitucional. Este argumento
no pasó de ser un instrumento para asustar a los inversionistas e inhibir la inversión privada,
de tal forma que hubiera “espacio” en el mercado para la licitación de la planta de carbón del
FEE de la CDEEE.
140 | Economía Política del Funcionariado Eléctrico Estatal
cluyó que el Acuerdo de Madrid había disminuido los precios de
los contratos anteriores en cerca de 37%.
Por su parte, el estudio de PA Consulting (2006) realizado para
EGEHAINA muestra con detallada información que los contratos
PPA dominicanos caen en un rango intermedio de precios cuando
se les compara con los PPAs de las EDEs de América Latina.
En conclusión, no es cierto que los contratos PPAs de las EDEs
dominicanos son particularmente “leoninos y onerosos”, por lo
que la fuente principal del problema financiero de las EDEs tampoco puede encontrarse en la carestía del suministro de la energía
que compra a los generadores, como ha repetido y popularizado el
FEE por más de una década.
Contrarreforma: Modificaciones de la Ley General de
Electricidad en 2007 y 2014
La estrategia del FEE hubiera sido incompleta y disfuncional
sin también provocar cambios profundos en la arquitectura normativa legal y regulatoria que había establecido la Ley General
de Electricidad. Se requería de una contra-reforma que acomodara la opacidad y discrecionalidad necesaria para que funcionase la
re-centralización y re-verticalización del mercado eléctrico alrededor de la CDEEE. Esto se lleva a cabo en dos etapas entre 2007 y
2014 mientras el partido en el poder domina los tres poderes del
Estado y el FEE podía hacer pasar casi cualquier cosa como ley.
Las modificaciones de 2007 (a través de la Ley No. 186-07) constituyeron una contra-reforma que legalizó las acciones ilegales y
anti-consumidores que los funcionarios habían llevado a cabo durante años. También fue una ineficiente repartición del poder entre dichos funcionarios que fragmentó y des-coordinó aún más las
políticas públicas en el sector.25
25 Croes (2007).
Edwin Croes | 141
La contra-reforma gubernamental afectó a los consumidores al
imponer nuevos impuestos a la tarifa, neutralizaba la compensación por apagones y fortalecía la discrecionalidad de que disponía
la SIE para actuar o no actuar sin rendición de cuentas.
Los incrementos de la tarifa se deslizaron por diversas vías
de forma muy solapada. Primero, se fijó en 1% de las ventas
totales que hacen las empresas eléctricas el pago de la SIE y se
permitió contabilizar este pago como parte de la tarifa. Segundo, se autorizó a las EDEs cargar los gastos de re-conexión y
verificación de clientes al cálculo de la tarifa. Tercero, a los consumidores se le podría cortar el suministro después de vencida
la primera factura, con lo cual los clientes perdieron unos 45
días de crédito en el pago de su factura. Cuarto, se estableció un
impuesto del 10% al precio a que los UNRs compran la energía.
Y quinto, se autorizó a las EDEs comprar menos energía en el
mercado de ocasión o sobrantes (también llamado “spot”) en el
que los precios han sido más bajos que en el mercado de contratos de largo plazo.
Las modificaciones a la ley cerraron aún más el mercado eléctrico al multiplicar por siete el tamaño del consumo mínimo necesario (de 0.2 a 1.4 megavatios) para que las empresas puedan
acceder al estatus de UNR que les permite licitar directamente la
electricidad de los generadores. Además, como se dijo, se obliga
a pagar un 10% de impuesto sobre este precio de contratación de
la energía. Recordemos que este era el único alivio que tenían las
empresas para mejorar su competitividad ante las tarifas eléctricas mucho más bajas que se pagan en casi todos los demás países
competidores.
También se formalizó la politización populista de las instituciones al establecer la eliminación de los concursos y requerimientos
de calidad para la contratación de personal en la Superintendencia y en la CNE. Además, se estableció explícitamente la posibilidad de reelección de los miembros de la Superintendencia de
Electricidad (SIE). Y, para colmo, ya la SIE no tiene obligación
142 | Economía Política del Funcionariado Eléctrico Estatal
de “evitar prácticas monopólicas”, como ordena la ley actual, sino
que solo deberá “denunciarlas”.
También se institucionalizaron los llamados “apagones financieros”, ya que se autorizó a las EDEs al racionamiento de la demanda de electricidad, es decir, reprimir el consumo de electricidad, según el criterio de la SIE en hasta un 30% de la energía
demandada. El consumidor no tenía ni voz ni voto en estas decisiones. Los criterios bajo los cuales la SIE establecería o toleraría
los apagones de las EDEs nunca fueron especificados.
La segunda gran contra-reforma estatista se produce en 2014
a través de la Ley 345-14. Esta fue concebida como pieza complementaria fundamental del proyecto de construcción de una planta
generadora a carbón de la CDEEE al elaborar su estrategia más
reciente para el trienio 2013-2016.26
Estas modificaciones de 2014 constituyeron una profunda contra-reforma que modificó la estructura del mercado eléctrico dominicano. Legalizó el proceso de re-centralización del sector eléctrico en torno a la CDEEE, vigorizándola y empoderándola en sus
viejas funciones de inversionista y empresaria en el segmento de
la generación térmica.
El debate del proyecto de ley en la cámara de diputados es un
detallado retrato del profundo desconocimiento del funcionamiento del mercado eléctrico que aqueja a la elite política dominicana,
particularmente de aquellos que sí deben tener conocimientos y
habilidades para participar en comisiones especializadas en el
tema de legislación energética, así como para no dejarse manipular por la propaganda del FEE de las empresas eléctricas estatales. También se reflejan con claridad las falencias del proceso
de diseño de políticas públicas, al tiempo que confirma nuestros
planteamientos sobre la gran influencia que han tenido las mentiras oficiales proyectadas por el FEE de la CDEEE desde 2006.27
26 CDEEE (2013:47).
27 Según el acta No.27-PLO-2014 del viernes 27 de junio de 2014 de la Comisión Permanente
de Energía de la Cámara de Diputados. Ver anexo.
Edwin Croes | 143
Esta contra-reforma ha ampliado una serie de privilegios a la
CDEEE que son altamente cuestionables por una serie de razones
que se detallan a continuación.
Primero, los cambios no son razonables debido a que profundizan privilegios previamente existentes que ya le daban ventajas
extraordinarias a la CDEEE. Estos privilegios incluyen exención
de impuestos en actividades competitivas con empresas privadas
que sí pagan impuestos; acceso a subsidios fiscales ilimitados y
sin contrapartida; capacidad de imponer préstamos forzosos a
proveedores; y trato privilegiado ante permisos y licencias de instituciones gubernamentales.
Segundo, los permisos y concesiones son otorgados de forma
casi automática y casi ilimitados, debido a que aún estableciéndose en la Ley las características de las inversiones que debería
satisfacer la CDEEE para disfrutar de estos privilegios, este tipo
de condicionalidad no es funcional ya que no se hacen explícitos
los valores precisos que deberían tener estas características, por
ejemplo, en materia de grado de modificación de la matriz generadora, nivel de costo del combustible a ser introducido o sustituido,
y nivel de impacto ambiental a partir del cual la CDEEE puede
invocar estos privilegios.
Tercero, estos privilegios desnaturalizan el sistema de despacho por orden de mérito (costo marginal más bajo), ya que las
EDEs no comprarán necesariamente la energía más eficiente,
sino la que provea la CDEEE que, a su vez está a la entera discreción y voluntad del FEE de la CDEEE. De esta forma abre
aún más las puertas para que generadores ineficientes vendan
energía a la CDEEE y obtengan acceso privilegiado al despacho
de sus plantas. Este privilegio elimina la necesidad de competir
de la CDEEE en el suministro de energía a las EDEs con lo cual
transforma la compra-venta de energía entre CDEEE y EDEs en
un área opaca, no regulada, no competitiva, que ahora es objeto de transacción interna corporativa a la entera discreción del
FEE de CDEEE.
144 | Economía Política del Funcionariado Eléctrico Estatal
Cuarto, estos privilegios traspasan el umbral en que es posible que generadores privados extranjeros invoquen demandas en
arbitraje internacional por expropiación indirecta debido a trato
discriminatorio, según está tipificado en casi todos los tratados
comerciales y de inversión internacionales, así como en el artículo
221 de la Constitución de la República Dominicana.
Conclusiones Generales
La estrategia del FEE ha sido implantada de forma exitosa en
la medida en que ha logrado los siguientes objetivos:
Hacer que la gran masa de la población crea, erróneamente,
que el Gobierno subsidia una parte importante de la tarifa eléctrica como una forma de proteger su bienestar. En realidad, como se
ha demostrado, el subsidio no se dirige a los consumidores sino a
ocultar la ineficiencia e irregularidades del FEE en las empresas
eléctricas estatales.
Hacer que la mayoría de la población crea, erróneamente, que
el problema principal en el sector eléctrico es el de contratos “onerosos y leoninos” que no pueden ser pagados por las EDEs, siendo
que la tarifa promedio pagada por los consumidores es suficiente
para pagar por esta energía contratada y un margen adicional
para las EDEs.
Hacer creer a la población que el fraude eléctrico es el producto
de una alta tarifa y una alegada “cultura del no pago”, cuando en
realidad se trata de un gran negocio paralelo informal tolerado
por el FEE.
Hacer creer que las empresas privadas no invierten con el fin de
crear escasez y aprovecharse de altos precios, cuando en realidad
el estancamiento de la inversión ha sido el producto intencional
del virulento ataque contra los contratos privados por parte del
FEE lo cual, lógicamente, ha inhibido la inversión privada. Este
estancamiento era el objetivo buscado, con el fin ulterior de crear
Edwin Croes | 145
espacio de mercado para las plantas a carbón que desde 2005 ha
intentado infructuosamente construir el FEE desde la CDEEE.
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