informe sobre características de la gestión municipal en la

INFORME SOBRE CARACTERÍSTICAS
DE LA GESTIÓN MUNICIPAL EN LA
ARGENTINA.
Índice.
1- El Municipio en la Historia del País.
1.a. El Municipio en el Período Colonial.
1.b. El Municipio en el Período de la Organización Nacional.
1.c. El Municipio en el Estado Liberal.
1.d. El Municipio en el Estado Social.
1.e. El Municipio en el Estado Post-Social.
2- El Estado Nacional Argentino entre la Globalización y
la Descentralización.
3- Características del Gobierno Local en el ámbito Provincial.
3.a. Definiciones Constitucionales y Niveles de Autonomía.
3.b. Tipos de Municipios.
3.c. Competencias Municipales.
4- Los Recursos Municipales.
4.a. Tipos de Recursos.
4.b. Ingresos Municipales.
4.b.1. Contribuciones, Tasas y Derechos Municipales.
4.c. La Coparticipación Municipal.
5- Diagnóstico de la Gestión Municipal
por Tamaño del Municipio.
5.a. Distribución de la Población.
5.b. Municipios según Cantidad de Población.
5.c. Diagnóstico de las Principales Dificultades en la Gestión
Municipal según tamaño de los municipios.
Pág.2.
Pág.2.
Pág.3.
Pág.4.
Pág.4.
Pág.5.
Pág.7.
Pág.11.
Pág.11.
Pág.16.
Pág.17.
Pág.18.
Pág.18.
Pág.18.
Pág.19.
Pág.20.
Pág.23.
Pág.23.
Pág.23.
Pág.24.
6- Conclusiones.
Pág.28.
7- Principales Propuestas de Intervención.
Pág. 30.
2
Informe Sobre Características de la Gestión Municipal en la Argentina.
1- El Municipio en la Historia del País.
La historia argentina leída desde el punto de vista de la organización
institucional, puede periodizarse de la siguiente manera:
√ Hasta 1810 o período colonial,
√ desde 1810 a 1853 llamado período de la organización nacional ya que
en este momento, posterior a la independencia, se suceden
enfrentamientos, formas de gobierno, articulación de los poderes locales y
provinciales, ( predomina la tensión entre Buenos Aires y el interior ),
√ desde 1853 el llamado estado liberal, pues se constituye el estado
nacional sobre este modelo, con especial énfasis en la consolidación de las
instituciones estatales, así como en la inserción del país en el mercado
internacional a través de la exportación de productos agropecuarios,
√ desde 1940 el llamado estado social, caracterizado por la asunción por
parte del estado de funciones en el ámbito de la producción económica y de
la protección del trabajador, así como en la medición de la relación entre el
capital y el trabajo; puede sintetizárselo como un equivalente argentino del
estado de bienestar keynesiano,
√ desde 1976 el llamado estado post social, caracterizado por la retracción
del estado en el cumplimiento de funciones que podrían ser asumidas por
el mercado, o por otras instituciones públicas privadas según el principio de
subsidiariedad. Esta tendencia llevó aparejadas una serie de reformas
institucionales que pueden sintetizarse en: desregulación y apertura de la
economía, privatización de empresas públicas, reforma del estado,
transferencia de servicios a provincias y al sector privado1,las cuales aún se
están llevando a cabo.
1.a. Municipio en el Período Colonial.
Hasta 1810 La Argentina se caracterizaba por ser un conjunto de ciudades que
concentraban la actividad política, social, económica y cultural, regidas por un
cabildo, frente a la campaña o zona rural.
Estos cabildos, eran la institución colonial, antecedente inmediato del
municipio. En ellos estaba prevista la participación en el gobierno de la “parte
sana y principal de la sociedad”, es decir de los vecinos propietarios,
profesionales o quienes tuvieran una fortuna considerable.
Los cabildos tenían entre sus funciones: ejercer la policía, la justicia
correccional y de primera instancia, la atención de las cuestiones edilicias, el
1
Estas reformas están inspiradas en el denominado Consenso de Washington, el cual consistió en un
acuerdo sobre pautas de acción entre el gobierno de los Estados Unidos y los Organismos Multilaterales
de Crédito ( Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial) , ante
la crisis de la deuda externa de los países Latinoamericanos a principios de la década del 80.
3
abasto de víveres, atender las rentas y administración, así como la sanidad de
la ciudad.2
Representaron importantes centros de poder político regional, y es interesante
hacer notar que de la influencia territorial de los cabildos derivó la constitución
de trece de las catorce provincias argentinas históricas.
1.b. Municipio en el Período de la Organización Nacional.
En el primer período posterior a 1810 los cabildos se mantuvieron en vigencia,
y fueron una de las bases sobre las que se desarrolló el proceso
independentista en su período inicial.
Sin embargo en 1821 fueron suprimidos por decisión del Presidente Bernardino
Rivadavia, por considerarlos, bases de actuación de las fuerzas procoloniales.
Desde ese momento hasta la restitución del régimen municipal a través de la
constitución de 1853, los asuntos del gobierno local eran atendidos en las
ciudades residencia de los gobernadores, por el jefe de policía ( siguiendo el
modelo de los prefectos franceses), y en las zonas rurales por medio de
comandantes militares de los cuales dependían los jueces de paz y alcades.
1.c. Municipio en el Estado Liberal .
Corresponde al momento en que se consolida el Estado Nacional, frente a las
autonomías provinciales, por lo cual predomina una tendencia a centralizar
funciones en ese Estado Nacional, que se constituye garante de la
modernización frente a las “formas tradicionales” de las provincias y municipios.
Se sanciona la constitución nacional de 1853 ( que continúa en vigencia
aunque con dos reformas en 1957 y 1994), la cual consideraba tres niveles
del estado: uno general , el Estado Nacional, y dos territoriales el provincial y el
municipal.
Esta Constitución, delega la organización del régimen municipal a cada
provincia, y en la práctica las Leyes Orgánicas Municipales de éstas,
consideraron al municipio como delegación administrativa del gobierno
provincial, continuando con la tendencia anterior, y siguiendo la propuesta de
Juan Bautista Alberdi( inspirador de dicha constitución), para quien el municipio
debería ser una instancia administrativa para la gestión de bienes locales,
restándoles atribuciones políticas.
En la provincia de Buenos Aires, la primer Ley Orgánica Municipal data de
1854 ( un año después de la sanción de la Constitución Nacional), y define una
distinción entre municipios de la ciudad y el campo, y establece que los
deberes de la municipalidad serán: “ Promover y consultar los intereses
materiales y morales del partido, con absoluta prescindencia de los intereses
políticos. Por consiguiente debía proponer cuantas medidas considerase
2
Tomado del Artículo “El Rol Histórico del Municipio” de Fermín Chavez, Pág.92 Informe Argentino
sobre Desarrollo Humano 1997, Honorable Senado de la Nación.
4
conducentes al mayor orden, seguridad y prosperidad, a la recta y pronta
administración de justicia, a la policía en todas sus ramas, a la institución
pública, establecimientos de beneficencia, al culto religioso, a la creación y
administración de rentas municipales y a toda obra costeada por sus fondos.”3
La centralización de funciones que se observa entre el estado nacional y las
provincias, se repite entre provincias y municipio, donde la descentralización
administrativa, no se asocia a democratización. ” El sentido que se reproduce
en el conjunto de normas que organizan los regímenes municipales argentinos
de la segunda mitad del siglo pasado- e incluso en las primera décadas del
siglo XX- se vincula más aun intento de control y despolitización de la
sociedad civil, y a un proceso de creciente centralización del poder.
Descentralizar administrativamente tendrá un contenido más cercano a la
simple desconcentración de ciertas funciones, y no se opondrá aun régimen
político centralizado y excluyente - representado en el concepto de régimen
oligárquico – como el que se consolida en ese período.”4
Con el cambio de régimen político, a partir del sufragio secreto y obligarorio
masculino, en 1916, puede verse un resurgimiento de los municipios en el
mapa político: por ejemplo la constitución de la provincia de Santa fe de 1921,
establece diferentes grados de autonomía para los municipios de primera,
segunda y tercera categoría.
Puede sintetizarse la relación municipio –nivel central del estado como de una
confianza en la fuerza “modernizadora” de este Estado Nacional, la cual se
preservará en tanto pueda centralizar funciones que preserven ese potencial.
Sin embargo no necesariamente es esta la única alternativa de resolución de la
situación, basta observar el caso de los Estados Unidos - cuya constitución
inspira la de 1853- en el cual la consolidación del Estado Nacional se resuelve
a partir del respeto de las autonomías locales.
1.d. Municipios en el Estado-Social.
La relevancia, aunque de tipo diferente a la del modelo liberal, que adquiere en
este modelo el nivel central del Estado, acentúa la ausencia de los municipios,
o mejor dicho, consolida su espacio como instancia administrativa dependiente
del nivel provincial, más allá de la existencia de voces que efectivamente
defendían la autonomía de ese nivel del estado.
Desde 1957, no obstante, comienza un período de reforma de constituciones
provinciales, en las que se reconoce la autonomía municipal ( por lo menos en
los textos), tal es el caso de Catamarca, Córdoba, Jujuy, La Rioja, San Luis y
Tucumán.
Se legitiman entonces, funciones políticas al municipio, además de las ya
reconocidas administrativas.
3
4
La presente cita fue extraída del “Informe Argentino sobre Desarrollo Humano 1997”Pág 94
Ternavasio, Marcela. Op.Cit. Pág.89.
5
La importancia del proceso de urbanización del país, es decir el aumento de la
proporción de la población que vive en las ciudades sobre el total de la
población, facilita la reaparición en escena del municipio como instancia
administrativa del nivel local.
Esta aparición se sostiene durante los regímenes militares entre 1966 y 1973(
denominado por algunos autores como el período burocrático autoritario del
estado), durante el cual las municipalidades son una instancia fundamental de
consolidación del proyecto de despolitizar la política, que adquiere importancia
como un organismo de control, y de mantenimiento del orden social.
1.e. Municipio en el Estado Post-social.
El cambio de modelo de estado, y por ende de patrón de desarrollo del país,
abre la posibilidad de reaparición del municipio como una instancia importante
del Estado, en un momento en que se cuestiona la legitimidad del Estado
Nacional frente a los procesos de globalización, y la aparición de instancias de
coordinación regionales supranacionales y microregionales.
Esta reaparición del municipio, tuvo diferentes formas de justificación, desde la
desconcentración de funciones de los otros niveles del estado, a su potencial
democratizador.
Durante la dictadura militar de 1976-83, la reaparición del municipio estuvo
relacionada con la noción de subsidiariedad del estado, la cual propone la
asignación de funciones del estado al mercado, y del nivel central a los niveles
locales.
Con el restablecimiento de la democracia en 1983, aparece una preocupación
por los municipios, como ámbito privilegiado de la relación Estado- Sociedad ,
que puede contribuir significativamente a la democratización de las relaciones
sociales y a la consolidación del sistema democrático.
La apertura democrática posibilita reformas constitucionales provinciales, en las
cuales ( excepto en la provincia de Buenos Aires, donde la reforma de 1994 no
tocó el régimen municipal) se avanza hacia el establecimiento de la
autonomía plena de los municipios.
En los años 90, la reforma del Estado impulsada por el gobierno central, así
como el ajuste estructural de la economía, marcan una nueva vuelta en estas
idas y vueltas de los municipios en la Arg., aparece en escena la necesidad de
desconcentrar funciones desde el nivel central del estado a los niveles
provinciales y municipales.
En este marco se transferirán servicios y responsabilidades de la nación a las
provincias y de las provincias a los municipios, aunque paralelamente (quizás
por el cuestionamiento de la legitimidad del Estado Nacional como agente de
desarrollo por excelencia ante los procesos de globalización ) existe una
6
problematización del lugar de los gobiernos municipales como agentes de
desarrollo a nivel local.
Esta tendencia por su parte se plasma en la reforma constitucional de 1994, en
cuyo artículo 123 se establece que “ Cada provincia dicta su propia
constitución, conforme a lo dispuesto en el artículo 5, asegurando la autonomía
municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero .”
No obstante esto, cabe aclarar que como las reformas a las constituciones
provinciales fueron anteriores a esta constitución, no existe una perfecta
adecuación.
7
2- El Estado Nacional
Descentralización.
Argentino
entre
la
Globalización
y
la
Como sucede a nivel mundial, en Argentina se está llevando a cabo un debate
sobre el lugar y las competencias del estado en los procesos de desarrollo
económico, social y cultural y su relación con la sociedad y el mercado.
En este marco, desde 1989 se llevó a cabo una reforma del estado que
supuso la desregulación, liberalización y apertura de la economía, privatización
de empresas públicas, y su readecuación institucional, a través de optimización
de recursos humanos, financieros y formas de organización. También se llevó a
cabo la transferencia de servicios del nivel central a las provincias como en el
caso de los servicios de salud ( hospitales) y educación ( escuelas).
Los objetivos principales de esta reforma del estado fueron facilitar la
incorporación de La Argentina, más precisamente de la economía del país, a
los requerimientos de los mercados internacionales, así como facilitar las
condiciones para la atracción de inversiones.
Por otra parte, también se procura la descentralización de funciones a los
niveles provinciales y municipales como se observa en el siguiente cuadro de
evolución del gasto público.
Evolución del gasto del sector Público Argentino en % del PBI.
Años
Administración
Provincias Municipios.
Nacional
1980 21,22
9,13
1,76
1981 25,15
9,18
1,78
1982 24,52
6,54
1,13
1983 20,90
6,96
1,19
1984 19,31
8,19
1,11
1985 21,06
9,34
1,68
1986 19,20
10,35
1,79
1987 20,66
10,50
1,96
1988 18,60
9,49
1,66
1989 17,14
8,82
1,63
1990 14,57
8,86
1,87
1991 15,02
9,51
1,97
1992 14,70
10,43
2,05
1993 14,76
10,64
2,14
1994 13,87
10,43
2,15
Fuente: Secretaría de Programación Económica. 5
La incidencia del gasto público municipal , pasa de un 1,76% del PBI en 1980
al 2,15% en 1994, y el provincial de un 9,3% en 1980 a un 10,43%en 1994,
mientras que el gasto de la administración nacional pasa del 21,22% en 1980 al
13,87% en 1994, como se observa en el siguiente cuadro:
5
Tomado del Informe Argentino sobre Desarrollo Humano 1997, Pág.121.
8
Una tendencia similar, puede observarse en la evolución de las transferencias
de las provincias a los municipios, las cuales pasan del 7,8% del gasto
provincial en 1985 al 10,7% en 1995.
Evolución de las transferencias Provincias-Municipios.
Año
Transferencias a
Municipios.
Transferencias a
Municipios sobre el total
del gasto provincial.
En millones de $
En %
1985
962
7.8
1986
1,197
7.92
1987
1,359
8.4
1988
1,348
9.3
1989
1,209
10.1
1990
1,276
10.1
1991
1,805
12.4
1992
2,428
12.3
1993
2,958
12.2
1994
3,064
11.4
1995
2,877
10.7
Fuente: Informe Argentino sobre Desarrollo Humano 1997.
Transferencias a
municipios/PBI
En %
0.6
0.7
0.7
0.7
0.8
0.8
1.0
1.1
1.1
1.1
1.0
1998 ha sido declarado Año de los Municipios por parte del Poder Ejecutivo
Nacional, y alrededor de esta declaración se reanudó la discusión sobre la
relevancia del nivel local de gobierno como agente de desarrollo económico y
de gestión de programas sociales, por ser la instancia privilegiada de contacto
con la sociedad.
En relación a este punto, y en vistas de sus posibilidades de implementación
concreta, es interesante repasar algunas características salientes de la
organización municipal del país.
La Argentina tiene 1922 gobiernos locales de los cuales 799 (41,57%) son:
comunas, comunas rurales, comisiones de fomento, es decir que no alcanzan
a cumplimentar las características requeridas por la provincia para constituirse
en municipio, y los 1123 ( 58,42%) municipios restantes, categorizados según
lo establezca el régimen municipal implementado por cada provincia, como se
sintetiza en el siguiente cuadro:
9
Provincia
Total
Tipo de Municipio
Sin categoría
1ª
cat.
Buenos Aires
Catamarca
134
34
134
20
Córdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
428
66
68
45
249
Entre Ríos
Formosa
67
37
30
2
Jujuy
60
21
La Pampa
79
58
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
18
18
75
50
18
18
Río Negro
Salta
38
59
38
San Juan
San Luis
19
64
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago
Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Total
11 15
8 24
6 20
3
112
1922
100%
3ª
cat.
39
36
18
36
9
25
14
11 18
29
5
6
Otras formas de
Gobierno Local.
14 Municipios sin
Concejo
Deliberante.
179 Comunas
1 Municipio Rural.
19 Juntas
Vecinales.
37
6
14
11
14
363
del 71
2ª
cat.
11 Comisiones de
Fomento.
39 Comisiones
Municipales.
21 Comisiones de
Fomento.
16 Comisiones de
Fomento.
1 Comisión
Municipal.
8
18
46 Comisiones y
Comisionados
Municipales.
14
2
5
46
5
18
5
9
5
2
590
30,69%
110 231 192
17,5 12% 10%
%
315 Comunas.
43 Comisiones y
Comisionados
Municipales.
1 Comuna.
93
Comunas
Rurales.
799.
41,57%
Fuente: Instituto de Fortalecimiento de la Administración Municipal (IFAM), Ministerio del Interior 1997.
Por otra parte, con relación a la cantidad de municipios de otros países de
Europa y América Latina la relación es la siguiente.
10
País
Francia
España
Bélgica
Italia
Argentina
Paraguay
Bolivia
Brasil
Chile
Uruguay
Extensión del País
(KM2)
551.695
505.545
30.548
301.191
2.791.810
407.000
1.099.000
8.512.000
757.000
177.000
Cantidad de Municipios
37.987.
9.214.
2.266
7.804
1.922
218
307
4.974
335
19
Fuente: Informe Argentino sobre Desarrollo 1997, Honorable Senado de la Nación.
11
3- Características del Gobierno Local en el ámbito Provincial
3.a. Definiciones Constitucionales y Niveles de Autonomía.
Como se señaló en el apartado anterior la competencia para definir el régimen
municipal es provincial tal como lo establece la Constitución Nacional. Por esta
razón no existe un criterio unívoco de definición del gobierno local en el país, a
continuación se presentará un cuadro resumen de la definición de municipio en
las constituciones provinciales, extraído del Informe sobre Argentino Sobre
Desarrollo Humano 1997.
PROVINCIA
BUENOS AIRES
ULTIMA REFEREN
CONSTITUCIONAL
1994
LA RIOJA
1986
MENDOZA
1991
DEFINICION CUALITATIVA
La administración de los intereses y los
servicios locales de los partidos que formen
la provincia , estará a cargo de una
Municipalidad,
compuesta
por
un
departamento ejecutivo unipersonal y un
departamento deliberativo, cuyos miembros,
que no podrán ser menos de seis ni más de
veinticuatro, durarán cuatro años en sus
funciones, renovándose cada dos años por
mitad y serán elegidos en el mismo acto que
se elijan los senadores y diputados, en la
forma que determine la ley. (art. 190).
Los
municipios
tienen
autonomía
institucional , política y administrativa. Las
funciones que esta Constitución les
reconoce no podrán ser limitadas por ley ni
autoridad alguna. Deberán dictar su propia
Carta Orgánica a cuyos fines convocarán
una Convención Municipal, la que estará
integrada por un número igual al, de los
miembros del Consejo Deliberante y serán
elegidos directamente por el pueblo del
departamento.
Para
ser
elegido
convencional se necesitan las
mismas
condiciones que para concejal (art. 154).
La administración de los intereses y
servicios locales en la capital y cada uno de
los departamentos de la Provincia estará a
cargo de una municipalidad compuesta por
un
departamento
Ejecutivo
y
otro
Deliberativo cuyos miembros duran cuatro
años en sus funciones renovándose el
Departamento Deliberativo por mitades cada
dos años. Los integrantes del departamento
Deliberativo serán elegidos directamente por
el pueblo de los respectivos municipios
conforme con el sistema establecido para la
elección de los diputados.(art.197).
12
TUCUMÁN
1990
PROVINCIA
CORRIENTES
ULTIMA REFEREN.
CONSTITUCIONAL
1993
ENTRE RIOS
1933
FORMOSA
1991
JUJUY
1986
En cada Municipio los intereses morales y
materiales de carácter local serán confiados
a la administración de un número de vecinos
elegidos directamente por el pueblo, que
funcionará en dos departamentos ; el
ejecutivo y el deliberativo. La ley establecerá
la categoría de los municipios y las
condiciones para su elección, los que solo
podrán establecerse en los centros urbanos.
Podrá incluirse en los municipios una
extensión urbana y adscribirse un área de
proyección rural. La extensión urbana solo
podrá abarcar
concentraciones de
población que aunque en discontinuidad de
intereses locales y con derecho a recibir los
mismos servicios. Bajo igual condición
quedará
incluido
el
espacio
de
discontinuidad que no podrá exceder el
medio km. La función del municipio en ella
será de apoyo del área, limitándose las
facultades recaudatorias a tasas por efectiva
prestación de servicios y contribuciones por
mejoras efectivamente incorporadas en el
,área.(art.111).
DEFINICION CUANTITATIVA
Están comprendidos en el régimen de la
Provincia todos los centros de población que
cuenten con más de 500 habitantes. La
Legislatura debe fijar la jurisdicción territorial
de cada municipio, pudiendo extenderlas
sobre la totalidad del Departamento en que
está ubicado . Puede autorizar igualmente la
formación y el modo de funcionamiento del
Municipios
Rurales,
integrados
por
agrupaciones humanas que individualmente
no alcancen este límite o por la adicción de
varias , teniendo en cuenta su proximidad,
comunidad de problemas y demás
conclusiones que se determinen al efecto.
(art.156).
Incluye categorías de municipios. (art.157).
Todo centro de población de más de 1500
habitantes dentro del ejido, constituye un
municipio, que será gobernado por una
corporación municipal, con arreglo a las
prescripciones de esta Constitución y de la
Ley Orgánica que en su consecuencia se
dicten por la Legislatura. (art. 180).
El régimen municipal de la provincia será
organizado de manera que todo centro
poblado tenga representantes de sus
intereses en las municipalidades o
comisiones de fomento, cuya creación
tendrá por base la densidad de la población
respectiva, que para unas y otras determina
esta
Constitución.
(art.174).
Incluye
(art.175y 176).
El gobierno de los municipios con más de
3000 habitantes estará a cargo de una
13
municipalidad y de los restantes de una
comisión municipal. Para determinar el
número de habitantes se tomará como base
el último censo Nacional, Provincial o
Municipal. (art.183)
PROVINCIA
CATAMARCA
ULTIMA REFEREN
CONSTITUCIONAL
1988
CORDOBA
1987
CHACO
1994
CHUBUT
1994
LA PAMPA
1994
MISIONES
1988
NEUQUEN
1994
DEFINICION CUALITATIVA Y
CUANTITATIVA
Esta constitución reconoce y garantiza el
toda la población estable con más de 500
habitantes, la existencia del municipio como
comunidad
natural
fundada
en
la
convivencia y la solidaridad. Gozan de
autonomía administrativa, económica y
financiera. Ejerce sus atribuciones conforme
a esta Constitución y las leyes que en su
consecuencia se dicten. Las autoridades
serán elegidas directamente por el pueblo.
(art.244).
Toda población con asentamiento estable
de más de 2000 habitantes, se considera un
municipio. Aquellas a que la ley reconozca
el carácter de ciudades pueden dictar sus
Cartas
Orgánicas
(art.
181).Incluye
definición cualitativa (art.180).
Todo centro de población constituye un
municipio autónomo, cuyo gobierno será
ejercido con independencia de otro poder,
de conformidad con las prescripciones de
esta Constitución , de la Ley Orgánica que
dicte la Cámara de Diputados o de la Carta
Orgánica municipal si correspondiere.
(art.182) Incluye categorías de municipios
(art. 183).
Esta Constitución reconoce la existencia del
Municipio como una comunidad sociopolítica
fundada en relaciones estables de vecindad
y como una entidad autónoma (art. 224)
Incluye definiciones cuantitativas (art. 247).
Todo centro de población superior a 500
habitantes , o los que siendo de menor
número determine la ley en función de su
desarrollo y posibilidades económico
financieras constituye un municipio con
autonomía
política,
administrativa
económica financiera e institucional, cuyo
gobierno será ejercido con independencia
de todo otro poder de conformidad a las
prescripciones de esta Constitución y de la
Ley Orgánica. La Ley establecerá el
régimen de los centros poblados que no
constituyen municipios (art115).
El municipio gozará de autonomía política,
administrativa y financiera, ejerciendo sus
funciones en independencia de todo poder.
(art.161)
Incluye
categorización
de
municipios (arts.162 y 170).
Todo centro de población que alcance más
de 500 habitantes constituye un municipio
14
RIO NEGRO
1988
SALTA
1986
SAN JUAN
1986
SAN LUIS
1987
SANTA CRUZ
1994
que será gobernado por una Municipalidad,
con arreglo a las prescripciones de esta
Constitución y a la Ley Orgánica que en
consecuencia dicte la Legislatura y que
estará investido de todos los poderes
necesarios para resolver pos sí los asuntos
de orden local y de carácter eminentemente
popular (art. 182). Incluye categorías de
municipios (art. 185).
Esta Constitución reconoce la existencia del
municipio como una comunidad natural
célula originaria y fundamental de la
organización política e institucional de la
sociedad fundada en la convivencia.
Asegura el régimen municipal basado en su
autonomía
política,
administrativa
y
económica. Aquellos que dictan su propia
Carta Orgánica Municipal gozan además de
autonomía institucional. (art. 225) Toda
población con más de 200 habitantes
constituye un municipio.(art. 226).
Todo centro poblacional permanente que
cuente con el número mínimo de 900
habitantes constituye un municipio en
cargado del gobierno y administración de
sus intereses y servicios. Goza de
autonomía
política,
administrativa
y
financiera. La delimitación de la jurisdicción
territorial de los municipios corresponde a la
Legislatura. Toda modificación ulterior de
estos límites se dispone por ley de la
Provincia, con previa consulta popular
realizada en la forma que señale la ley. Los
municipios pueden establecer delegaciones
en las concentraciones de población que no
reúnan el mínimo de habitantes fijados para
constituir una comuna (art.164).
Todo centro poblaciones de más de 2000
habitantes dentro del ejido puede constituir
un municipio, que será gobernado con
arreglo a las prescripciones de esta
Constitución, de las Cartas Municipales y de
la Ley Orgánica que en su consecuencia
dicte el Poder Legislativo)art. 239).Incluye
categoría de municipios (art.240).
Toda población permanente que cuente con
más de 1500 habitantes tiene una
municipalidad. El los departamentos donde
existan municipalidades de conformidad con
el párrafo anterior, su respectiva cabecera
departamental
se
constituye
en
municipalidad,
contando
su
Consejo
Deliberante con el mínimo de concejales
fijados por esta Constitución (art. 256).
Definición(art.247).
En la Capital de la Provincia y en cada
centro poblado que cuente con un número
de 1000 habitantes se constituirá un
municipio encargado de la administración de
los intereses locales (art.140).
15
SANTA FE
1962
SANTIAGO DEL
ESTERO
1986
TIERRA DEL FUEGO
1991
Todo núcleo poblacional que constituya una
comunidad con vida propia gobierna por si
mismo sus intereses locales, con arreglo a
las disposiciones de esta Constitución y de
las leyes que se sancionen. Las poblaciones
que tenga más de 1000 habitantes se
organizan como municipios por ley que la
Legislatura dicte en cada caso y las que no
reúnen tal condición como comunas. La Ley
fija la jurisdicción territorial de municipios y
comunas y resuelve los casos de fusión o
segregación que se susciten (art.106).
Esta Constitución reconoce el municipio
como una entidad jurídico política y como
una comunidad con vida propia e intereses
específicos. Es independiente de todo otro
poder en el ejercicio de sus atribuciones y
funciones de acuerdo con los principios
establecidos en esta Constitución (art.216).
Incluye categorizaciones de municipios
(art217y 218)
Esta Constitución reconoce al municipio
como una comunidad sociopolítica natural y
esencial con vida propia sostenida en un
desarrollo sociocultural y socioeconómico
suficientes en las que, unidos por lazos de
vecindad y arraigo las familias concurren en
búsqueda de un bien común. Asegura el
régimen municipal basado en la autonomía
política
administrativa
y
económica
financiera de las comunidades. Aquellos
municipios a los cuales se reconoce
autonomía institucional podrán establecer su
propio orden normativo mediante el dictado
de la Carta Orgánica gobernándose
conforme al mismo y con arreglo a esta
Constitución(art.169).La provincia reconoce
como municipios a aquellos que reúnan las
características enumeradas en el artículo
precedente siempre que se constituyan
sobre una población estable mínima de
2000 habitantes. Se les reconoce autonomía
institucional a aquellos que cuenten con una
población estable mínima de más de 10000
habitantes. (art.170).
A su vez, otro aspecto fundamental desde el punto de vista de la administración
municipal es el grado de autonomía, entendiendo ésta como la posibilidad de
las sociedades locales de gobernarse a sí mismas, sin injerencia de otras
instancias del estado, a saber : provincial y estado nacional.
Al respecto se identifican diferentes dimensiones de autonomía :
-
autonomía política, que supone la posibilidad de elegir las propias
autoridades en forma independiente.
16
-
-
autonomía financiera, que supone la posibilidad del gobierno local de
manejar por sí mismo sus recursos: manejar su presupuesto, crear ,
percibir, y gestionar los recursos y desarrollar su giro económico –
financiero, sin intervención de otras autoridades.
autonomía institucional, que supone la posibilidad de dictar sus propias
normas incluyendo la carta orgánica municipal.
autonomía administrativa, que supone la independencia para conformar
su estructura administrativa y designar su personal.
Del análisis de los niveles de autonomía de los municipios argentinos, puede
concluirse que la autonomía no es un concepto absoluto, sino que adquiere
dimensiones específicas en las diferentes provincias. Es interesante notar
también que de las dimensiones de autonomía señaladas, la cumplida en
menor medida es aquella relacionada con el dictado de las propias normas,
autonomía institucional, la cual no se da en forma plena en 9 ( 39,1%) de los
23 casos; mientras se observa sólo un caso en que no exista autonomía
política, y un caso también en que la autonomía financiera es relativa.
3.b.Tipos de Municipios.
Existe acuerdo entre los especialistas, en definir al municipio a partir de tres
dimensiones analíticas diferentes pero integradas. Estas son:
a) el municipio como territorio, es decir como ámbito o espacio definido al
interior del territorio de una provincia.
b) el municipio como sociedad local, que sobre la base de ese territorio se
integra y diferencia de otras instancias espaciales similares o diferentes
( otros municipios, la provincia, la nación).
c) el municipio como gobierno local, como instancia estatal –municipalidadque tienen funciones y atribuciones propias dentro de su ámbito territorial.
Sin embargo en las posibilidades de construir una tipología son remotas
tomando las dimensiones c y b dada la complejidad de ellas, sin embargo en
relación a la dimensión territorial se pueden identificar los siguientes tipos de
municipios, a saber:
‰
‰
El municipio- departamento , que se implementa en las provincias de :
Buenos Aires, Chaco, La Rioja, Mendoza, San Juan y Salta. En este tipo el
territorio
del
municipio
coincide
con
el
del
departamento,
independientemente que en ese territorio se encuentren más de una ciudad
o localidad. Existe un ciudad cabecera del departamento, y puede haber
delegaciones municipales en las otras ciudades o localidades.
El municipio- ciudad, también llamados municipios ejidales ya que la base
sobre la que se asienta el gobierno municipal es el territorio ocupado por los
asentamientos humanos y una pequeña zona de influencia. Las zonas
17
‰
rurales quedan fuera de la influencia municipal. Ejemplos de provincias que
aplican este modelo son Córdoba y Río Negro.
El municipio – distrito, se implementa en la provincia de Santa fe, y
consiste en la organización de una municipalidad en la ciudad más
importante del distrito y en las comunidades más pequeñas se crean
comunas conducidas por una comisión vecinal elegida por el voto popular
de los vecinos. Estas comisiones tienen competencias y atribuciones
propias pero con dependencia del distrito cabecera.
3.c.Competencias Municipales.
De acuerdo a las constituciones provinciales se identifican las siguientes
funciones municipales:
‰
‰
‰
‰
‰
Promoción, entendiendo como tal la capacidad del municipio de fomentar
actividades o comportamientos en temas de su interés, a través de
facilidades impositivas, capacitación, provisión de infraestructura, etc.
Planificación, hace referencia a la capacidad de los municipios de
establecer criterios de políticas públicas de acuerdo a sus objetivos.
Regulación, consistente en fijar límites y condiciones a las distintas
actividades públicas o privadas, a través del dictado de normas y elejercicio
del poder de policía en los ámbitos de su competencia.
Ejecución, referida a llevar adelante las actividades establecidas por
ordenanzas y leyes.
Control, referida a la fiscalización del cumplimiento de las normas
establecidas por los poderes públicos.
En relación con estas funciones se identifican las siguientes áreas de
competencia municipal.
‰
‰
‰
‰
Desarrollo local, relacionado con la promoción con las actividades
económicas y de producción de bienes y servicios que se realicen en su
territorio, a saber entre otras competencias, facilitar infraestructura,
garantizar transporte,etc.
Social, relacionado con la satisfacción de las necesidades básicas de la
población, en especial de los segmentos que no pueden acceder a los
bienes y servicios provistos por el mercado.
Gubernamental, relacionada con la administración y gestión de recursos
humanos, materiales y financieros , para el cumplimiento de los objetivos
trazados por el gobierno municipal.
Desarrollo Urbano, relacionada con la construcción y funcionamiento de la
ciudad: uso del suelo, planes de vivienda, etc.
18
4- Los Recursos Municipales.
4.a. Tipos de Recursos.
A nivel municipal se identifican tres tipos de recursos sobre los que opera y con
los que puede contar el municipio :
‰
‰
‰
Recursos humanos, entre los cuales se encuentran los responsables
políticos de la gestión nombrados por la autoridad electa, o elegidos por
voto popular: intendente y concejales, y el personal administrativos
responsables de la gestión cotidiana del municipio.
Recursos Técnicos6, los cuales hacen referencia a ciertos conocimientos y
saber hacer necesarios para la adecuada gestión municipal, y los
instrumentos para poder hacerlo.
Recursos financieros, hace referencia a los tipos de fondos con que
cuenta el municipio para poder llevar adelante las funciones antes
enumeradas.
Es interesante destacar que más allá de la enumeración del tipo de recursos no
se cuenta en Argentina con información centralizada, actualizada y confiable
sobre la situación municipal en relación plantas de personal, calificación,
presupuestos, equipamiento, etc.7
4.b. Ingresos Municipales.
En los municipios se observan ingresos provienen de las siguientes fuentes:
1. las tasas, derechos y contribuciones que cobran por los servicios que
prestan;
2. el producto de la actividad económica que realicen y/o los servicios que
desarrollen por sí mismos o que otorguen en concesión;
3. las multas y recargos por contravenciones;
4. los préstamos y operaciones de crédito. En nuestro país, la mayoría de
los casos, los empréstitos deben tener un fin determinado (v.g. obras
públicas), no pueden utilizarse para financiar gastos ordinarios y
amortización no puede superar mas de un determinado porcentaje de
los recursos o rentas ordinarias y en algunos casos requieren
autorización de la Legislatura Provincial;
5. los impuestos que perciben algunos municipios como consecuencia de
una delegación de la potestad tributaria de la provincia (por lo general,
el impuesto inmobiliario urbano o rural o el impuesto sobre el parque
automotor);
6. las donaciones, subsidios o legados;
6
Se toma la definición realizada al respecto por el Informe Argentino Sobre Desarrollo Humano
1997,Honorable Senado de la Nación.Pág.111.
7
El Programa de Financiamiento a Municipios financiado por el Banco Mundial ,cuenta con un
relevamiento de los Principales Problemas de la Gestión Municipal, realizado en 1992-93 sobre una
muestra de 108 municipalidades.
19
7. las contribuciones por mejoras debidas a la valorización de inmuebles
como consecuencia de una obra pública municipal;
8. el producto de la enajenación de bienes municipales, servicios de peaje
y renta de vienes propios;
9. los aportes que efectúa el Estado Nacional o Provincial destinados a
obras comunales específicas o de otra índole y los que resulten de
convenios intermunicipales;
10. los provenientes de la coparticipación de impuestos provinciales y
nacionales; y
11. todo otro ingreso originado por actos de disposición, administración o
explotación de su patrimonio.
Sin embargo los ingresos que adquieren mayor importancia para el
financiamiento de las acciones que lleva adelante el municipio son los
recursos propios: tasas , derechos y contribuciones y los provenientes de la
coparticipación provincial y municipal.
4.b.1. Contribuciones, tasas y derechos municipales.
Las principales contribuciones, tasas y derechos que existen en los municipios
del país son:
1. Tasas por servicios de alumbrado, barrido y limpieza
2. Tasas por servicios especiales de limpieza e higiene
3. Tasa por habilitación de comercios e industrias
4. Tasa por inspección de seguridad e higiene
5. Derechos de publicidad y propaganda
6. Derechos por venta ambulante
7. Tasa por inspección veterinaria
8. Derechos de oficina
9. Derechos de constitución
10. Derechos de ocupación o uso de espacios públicos
11. Derechos de explotación de canteras, de extracción de arenas, cascajo,
pedregrullo, sal y demás minerales
12. Derecho a los espectáculos públicos
13. Patente de rodados
14. Tasa por control de marcas y señales
15. Derechos de cementerio
16. Tasa por servicios varios
17. Contribución especial por pavimento
18. Derechos de autorización para rifas, tómbolas, loterías familiares y sorteos
en general
19. Patente de juegos permitidos
20. Tasas por servicios de agua potable
21. Tasas por servicios cloacales
22. Contribución unificada para grandes contribuyentes.
Según evidencia recogida en algunos municipios, las tasas por servicios
urbanos municipales (alumbrado, barrido y limpieza) y por inspección de
20
seguridad e higiene son los ingresos más importantes, aportando entre un 60%
y un 70% de los recursos propios.8
4.c. La Coparticipación Municipal.
La mayor parte de las provincias cuenta con un régimen de coparticipación
municipal con status constitucional, con características diferentes en cada
caso, en el que se establecen los recursos, el porcentaje de distribución para
provincias y municipios y los porcentajes a repartir entre los distintos
municipios.
A continuación se adjuntan los siguientes datos de coparticipación de
impuestos a municipios en porcentajes.
PROVINCIA
COPARTIC.
FEDERAL
REGALÍAS
INGRESOS
INMOBILIARIO
BRUTOS
DIRECTOS
Buenos Aires
16.14
16.14
Catamarca
Córdoba
Corrientes
8.50
20.00
10.00
10.00
20.00
10.00
Chaco
15.50
15.50
Chubut
10.00
Entre Rios
16.00
CONV.
MULT.
20.00
AUTO
MOTO
RES
SELL OTROS
OS
URBANO
RURAL
16.14
-
16.14
16.14
16.14
10.00
20.00
100.00
10.00
20.00
10.00
70.00
100.00
100.00
10.00
10.00
100.00
-
100.00
15.50
18.00
18.00
100.00
100.00
100.00
14.00
24.00
24.00
24.00
24.00
60.00
Formosa
12.00
12.00
12.00
12.00
Jujuy
-
-
-
La Pampa
La Rioja
10.71
10.00
21.00
20.00
21.00
Mendoza
14.00
12.00
14.00
Misiones
Neuquén
12.00
15.00
15.00
Río Negro
10.00
Salta
12.00
12.00
-
-
-
21.00
-
21.00
50.00
21.00
14.00
14.00
70.00
14.00
12.00
15.00
12.00
15.00
12.00
15.00
12.00
100.00
15.00
10.00
40.00
40.00
40.00
40.00
15.00
20.00
14.00
100.00
15.00
100.00
15.00
15.00
San Juan
Nómina salar
-
-
-
-
-
-
-
San Luis
Santa Cruz
8.00
11.00
40.00
16.00
100.00
16.00
7.00
50.00
100.00
8
-
-
-
-
40.00
LEY Nº
Nº 10.559 y
modif. Nº
10.752/88
3.689/81
8524/91
Ley Ppto
Nº3.573/89 y
3.598/81
3.741/92 y Ley
Nº1.150/89
2.389/84 y
3.474/89
8.492/91,
8.706/92 y
8.918/95
716/88 y Ley
1028/92
Suspendida por
Ley de
emergencia
1065/88
Parcialmente
susp. Financ.
1989
5379/88 y
5470/89
2535/88
2019/93 y
Nº2148/95
1946/85 y
2475/92
Const. Pcial. Nº
5082/76 y
6435/86
Suspendida por
convenio
transitorio de
1995
Nº 3682/75
Ley Org.
Informe Argentino sobre desarrollo Humano 1997, Honorable Senado de la Nación,Pág.114.
21
Santa Fe
13.44
S. del Estero
15.00
Tucumán
T. del Fuego
16.50
25.00
20.00
50.00
50.00
90.00
20.00
30.00
30.00
30.00
30.00
30.00
12.00
100.00
12.00
45.00
85.00
100.00
45.00
30.00
Municip.
1494/82
1995/87 y
2401/95
10520,10557 y
10559/90.
Constitución
Provincial.
Constitución
Provincial
6316/91
343/88
modificada por
conv.
Diciembre 1993
Notas: Chaco : Inmobiliario Urbano es Municipal según la constitución provincial; Chubut:
Ingresos Brutos (Actividad Ganadera) se distribuye en un 100% a las Coparticipaciones
Municipales ; Neuquén : Automotores es Municipal ; San Luis el 5% restante de Automotores lo
cobran los Municipios : Salta S/Ley Nº6435/86 es el 16% incrementándose el 1% por año hasta
el 20%; Río Negro Cláusula de garantía y cuando supere de $ 2.140.000 se transformará solo
en 10% sobre el excedente, Buenos Aires: los porcentajes se distribuyen previa deducción de
los correspondiente a Aportes para el Instituto de Previsión Social.
Fuente:Informe Argentino sobre Desarrollo Humano 1997.
Cabe aclarar que en al provincias de San Juan y Jujuy tienen suspendido el
régimen de coparticipación de impuestos, siendo reemplazados por
disposiciones transitorias que datan de fines de la década del 80.
Es interesante señalar que en el cuadro quedan plasmadas las especificidades
provinciales en relación con la coparticipación municipal, ejemplo de esto es la
distribución de la coparticipación federal a municipios la cual oscila entre un
25% en Tierra del Fuego a un 8% en San Luis.
Masa de Coparticipación a Municipios
3%
9%
5%
50%
29%
C.F.I.
Automotores
Ingresos Brutos
Sellos
Regalías
Inmobiliaria
4%
22
Como puede observarse en el gráfico, los recursos de la coparticipación federal
representan el 50% de la masa coparticipable a municipios, mientras que el
impuesto a los ingresos brutos representa casi el 30%, siguiendo en
importancia el impuesto inmobiliario, de sellos, automotores, etc,
En relación a la coparticipación de recursos de origen nacional por parte de las
provincias a los municipios se identifican las siguientes categorías:
‰
‰
Sin afectación específica , entre los que se encuentran ,la coparticipación
federal de impuestos ( cuyos datos con mayor nivel de desagregación se
encuentran en el anterior cuadro),y el fondo compensador de desequilibrios
fiscales, que es coparticipado por : La Pampa, Chubut, Santiago del Estero
y Misiones.
Con afectación específica, los cuales tienen un destino establecido del
cual no se pueden desviar , y no son coparticipados por la modalidad antes
referida, entran entre este tipo de fondos los correspondientes a: los
regímenes de seguridad social; el fondo nacional de la vivienda
(FONAVI),fondos para infraestructura social básica,etc.
Finalmente cabe destacar que además de estas modalidades pueden existir
otras instancias de transferencias de recursos de la nación o las provincias a
los municipios, como préstamos, o convenios para desarrollar emprendimientos
conjuntos los cuales no pueden cuantificarse porque corresponden a
situaciones excepcionales.
23
5- Diagnóstico de la Gestión Municipal por tamaño del Municipio.
5.a. Distribución de la Población.
Según el Censo Nacional de Población y Vivienda de 1991 (último realizado en
el país)el 87,3% de la población del país vive en asentamientos de más de
2.000 habitantes, pudiendo caracterizarse como un país de características
urbanas, en el cual un 33,1% de la población vive en ciudades de tamaño
medio ( 50.000 o más habitantes), como puede observarse en el cuadro que se
presenta a continuación.
Población Argentina
1980
1991
Población en Área
metropolitana de Buenos
Aires.
Población en Aglomeraciones
de tamaño medio.
( 50.000 o más habitantes)
Población en Aglomeraciones
de hasta 50.000 habitantes.
Población Total
9.950.000
( 35,6%)
11.250.000
(34,5%)
8.000.000
(28,5%)
10.800.000
(33,1%)
Fuente: Cesar Vapnarsky,( 1992)9
1997)
10.000.000
10.550.000
(36,1%)
(32,4%)
27.950.000
32.600.000
(100%)
(100%)
( Tomado del Informe Argentino sobre Desarrollo Humano
5.b. Municipios según cantidad de población.
A los efectos de poder abordar las características y principales dificultades de
gestión de acuerdo al tamaño de los municipios , es importante observar la
distribución de los municipios argentinos a partir de su cantidad de población.
Municipios
Rurales.
( 2.000 y menos
habitantes)
Ciudades
Pequeñas
( 2.001 a 10.000
habitantes)
889
(46,25%)
628
(32,67)
Ciudades
Intermedias
( 10.001 a
100.000
habitantes)
321
(16,7%)
Ciudades
Grandes
( 100.0001 a
250.000
habitantes)
62
(3,23%)
Áreas
Metropolitanas.
( más de
250.001
habitantes)
23
(1,20%)
A partir del cuadro puede observarse que si bien más de un tercio de la
población vive en ciudades de 50.000 y más habitantes, el 78,92% (1517) de
los municipios argentinos tiene menos de 10.000 habitantes, lo cual da la
pauta de un número muy importante de unidades administrativas con un
volumen de población muy pequeño a las que habría que pensar en términos
de viabilidad económica, social y política, por la escasa población que habita en
ellas.
Por otra parte, sólo el 1,20% (23) municipios tiene más de 250.000 habitantes,
y la mayor concentración de municipios de este tamaño (20/23) se presenta en
9
El trabajo al que hace referencia el Informe Argentino sobre Desarrollo Humano 1997, es Vapnarsky
24
la región centro del país, conformada por las provincias de : Buenos Aires,
Ciudad de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba y Entre Ríos; en tanto las regiones
Patagonia ( La Pampa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz y Tierra del
Fuego ) y Nuevo Cuyo ( Mendoza, San Juan, San Luis y La Rioja)no tienen
ciudades de este tamaño.
5.c. Diagnóstico de las principales dificultades en la gestión municipal
según tamaño de municipios.
En relación directa con la gestión municipal se pudo acceder al documento “
Diagnóstico Municipal de la Argentina” elaborado por el Programa de
Desarrollo Institucional e Inversiones Municipales en 1993, el cual a partir
de una muestra estratificada por Población y Región de 108 casos, considera
que los principales problemas de la gestión municipal por orden de frecuencia
son 10:
1- Los relativos al personal: fundamentalmente se identifica como problema
la falta de capacitación del personal para ejercer las nuevas funciones que
demanda el municipio. Este problema si bien es identificado por la mayor
parte de las autoridades municipales, adquiere mayor relevancia en las
ciudades de tamaño mayor, en tanto las de tamaño más pequeño ( entre
2000 y 10000 habitantes) identifican como problema la falta de personal
idóneo. Es interesante señalar que en el relevamiento, son casi inexistentes
los municipios que manifiestan tener exceso de personal técnicoprofesional. También se mencionan como dificultades sobre todo en las
ciudades intermedias y grandes, el sobredimensionamiento de la planta de
personal y la mala distribución del personal.
2- Los generales de organización, gestión y administración: este problema
aparece con más relevancia en los municipios grandes, aunque es
retomado por todas las categorías.
3- Los relativos a la falta de equipamiento( Informático, no informático,
edilicio, etc): en relación a la falta de informatización, si bien se encuentra
presente en todos los estratos, aumenta en los casos de los municipios más
pequeños.
En tanto en cuanto a la falta de equipamiento en general, es mayor la
proporción en los municipios mayores ( entre 100.000 y 500.000 o más
habitantes), quizás por una mayor demanda de servicios en relación a la
población e imposibilidades para atenderlas por falta de recursos.
4- Los relativos a la recaudación a la falta de recursos económicos: la
mayor proporción de dificultades en relación a la recaudación y en la
relación financiera con las provincias y desactualización del catastro
aparecen con mayor frecuencia en los municipios medianos y pequeños.
5- Los relativos a cuestiones legales y normativas: aparecen con muy
escasa atención por parte de las autoridades municipales, no pudiendo
10
Si bien estos datos son de 1993, puede considerárselos información relevante dado, que desde ese año a
la fecha se estima que a nivel municipal no hubo un proceso de cambio de tal magnitud a nivel
municipal que determine la obsolescencia de estos datos.
25
determinarse si es por falta de visualización de los mismos o porque
efectivamente no existen.
Problemas
Estrato
0
%
del 25
Capacitación
personal
Problemas generales de 75
Gestión administrativa.
Falta de equipamiento 25
informático
Falta
de
personal
calificado e idóneo
Necesidad de Apoyo y 50
asistencia
Necesidad en general de
equipamiento
Escasez de recursos
Falta de actualización
del sistema catastral.
Dificultades
en
la
relación financiera con
la provincia.
Dificultades
en
la
recaudación.
Necesidad
de
equipamiento
no
informático.
Exceso de personal
Falta de normas
Necesidad
de
redistribución
del
personal
Otras
Infraestructura Edilicia
Normativa
Provincial
Rígida
Baja Remuneración
Necesidad de privatizar
No hay problemas
1
%
50
Total
%
2
%
50
3
4
5
6
7
%
%
%
%
%
76,9 45,5 46,2 46,2 60
53
16,7 50
38,5 63,6 38,5 38,5 40
42,3
33,3 15,4 27,3 38,5 46,2 40
37,9
16,7 8,3
30,8 9,1
50
50
38,5 18,2
50
33,3 23,1 18,2 7,7
8.3
16,7
8,3
23,1 45
27,6
46,2 15
22,5
7,7
30
19,5
27,3 15,4 23,1 15
15,4 18,2 7,7 15,4 15
17,4
13,7
7,7
13,7
9,1
7,7
15,4 15,4 15
15,4 27,3 7,7
15
13,2
23,1 15
12,8
16,7 16,7 7,7 18,2 15,4 7,7 10
16,7 15,4 18,2 15,4 15,4
33,3
15,4 18,2 30,8
11,4
9,3
8,2
8,3
33,3 8,3
4,3
4,3
4
16,7 8,3
9,1
7,7
7,7
7,7
7,7
7,7
9,1
15,4
7,7
7,7
5
5
10
4
1,8
1,8
Fuente: Diagnóstico Municipal de la Argentina. Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación, Secretaría de
Vivienda y Calidad Ambiental, Programa de Desarrollo Ambiental e Inversiones Municipales. Mayo 1993.
26
Definición de estratos:
Estrato 0: municipios de más de 500.000 habitantes.
Estrato 1: municipios de 200.000 a 499.999 habitantes.
Estrato 2: municipios de 100.000 a 199.999 habitantes.
Estrato 3: municipios 50.000 a 99.999 habitantes.
Estrato 4: municipios de 20.000 a 49.999 habitantes.
Estrato 5: municipios de 10.000 a 19.999 habitantes.
Estrato 6: municipios de 5.000 a 9.999 habitantes.
Estrato 7: municipios de 2.000 a 4.999 habitantes.
Como conclusión del trabajo en relación a la gestión municipal consideran que
las autoridades priorizaron en ese momento los problemas referidos a la
eficiencia, personal, organización y equipamiento, a los estrictamente
económico- financieros.
Por otra parte a través de la realización de entrevistas a especialistas del
ámbito académico y responsables de gestión de programas que contemplen
la participación de municipios , se pudo llegar a las conclusiones siguientes:
‰
El común denominador es la diversidad de situaciones, no obstante lo cual
pueden secarse algunas conclusiones con cierto grado de generalidad
sobre todo teniendo en cuenta el tamaño de los municipios.
‰
Los municipios mayores, hasta 250.000 habitantes , en términos generales
tienen capacidad e iniciativa en materia de gestión del gobierno local,
cuentan con recursos humanos capacitados y con un nivel importante de
infraestructrura ( en algunos casos puede llegar a considerarse incluso que
dichos municipios tienen mayor capacidad de gestión que las propias
provincias ) , aunque también es importante considerar allí que la
envergadura de los problemas, económicos, sociales, y políticos que deben
enfrentar llevan a esta especial preocupación por la forma de gestión.
‰
Los municipios denominados usualmente intermedios , entre 250.000
habitantes y 100.000 habitantes, son municipios en los que se observar
mayores esfuerzos por ordenar y jerarquizar sus gestiones en general. En
este rango de municipios es en el que mayor cantidad de casos “exitosos”
de procesos de innovación organizacional se observan. Quizá aquí pueda
llegar a ser determinante la escala, ya que son municipios con un tamaño
que hace manejable tanto la escala de cambios a realizar, como las
cuestiones urbanas y sociales sobre las que tiene injerencia, en la mayor
parte de los casos.
‰
Los municipios, entre 100.000 y 10.000 habitantes, en los cuales, los
procesos de cambio se hallan menos desarrollados, y las gestiones locales
en general están limitadas a las prestaciones que caracterizaron
históricamente el trabajo de los municipios ( fundamentalmente , alumbrado
,barrío y limpieza; control bromatológico, cuidado de parques y jardines, etc)
lo cual se corrobora en los datos del diagnóstico antes citado.
27
‰
Finalmente, en los municipios de menos de 10.000 habitantes la capacidad
de gestión en general es muy limitada, es interesante destacar que en este
rango se concentra el 80% de los municipios argentinos. Es en ellos en los
cuales se observan gestiones con baja capacidad de planificación y
abocadas a la atención de la demanda inmediata.
28
6- Conclusiones.
De acuerdo a los datos recopilados en este informe se puede concluir que:
‰
Si bien los municipios han tenido un lugar institucional importante en la
organización de gobierno del país, su historia puede considerarse una
historia de apariciones y desapariciones de escena relacionadas con los
modelos de estado que se desarrollaron y desarrollan en el país.
‰
Se observa a lo largo de la historia, y en forma no lineal una tensión entre
las funciones administrativas y políticas del municipio, variando el peso de
cada una de ellas en los diferentes modelos de estado.
‰
El modelo de estado post-social, con sus cuestionamientos al rol del estado
intervencionista en materia económica y social, que interfiere en el libre
juego del mercado, y a través de los procesos de reforma del estado y de
apertura y desregulación de la economía, lleva a primer plano el lugar de los
municipios como instancia administrativa y política de la organización del
estado en el país.
‰
En relación con el proceso anteriormente descripto la incidencia del gasto
público municipal , pasa de un 1,76% del PBI en 1980 al 2,15% en 1994, y
el provincial de un 9,3% en 1980 a un 10,43%en 1994, mientras que el
gasto de la administración nacional pasa del 21,22% en 1980 al 13,87% en
1994.
‰
Una tendencia similar, puede observarse en la evolución de las
transferencias de las provincias a los municipios, las cuales pasan del 7,8%
del gasto provincial en 1985 al 10,7% en 1995.
‰
La reforma constitucional de 1994, establece que cada provincia dicta su
constitución asegurando la autonomía municipal. Sin embargo en la mayor
parte de las provincias las reformas constitucionales provinciales fueron
anteriores a estas por lo cual no todas respetan la autonomía institucional,
política, administrativa y financiera de los municipios.
‰
Cada provincia establece su régimen municipal, por lo cual existen
particularidades en cada una en relación a la materia.
‰
Las principales funciones municipales de acuerdo a las distintas
constituciones provinciales son: la promoción de actividades, la planificación
en base a objetivos de gestión, la regulación de acciones que se lleven
adelante en su territorio, la ejecución de acciones para el mejoramiento de
la calidad de vida de la población y el control de la normativa vigente en las
áreas de su competencia, propias y delegadas.
‰
Los recursos de la coparticipación federal de impuestos representan el 50%
de la masa coparticipable a municipios, en tanto el impuesto a los ingresos
brutos el 30%.
29
‰
Cada provincia establece su ley de coparticipación a municipios , por lo cual
cada una de ellas pauta el porcentaje de coparticipación federal de
impuestos que se coparticipa a los municipios. La provincia de Tierra del
Fuego es la que establece un mayor porcentaje, el 25%, en tanto de San
Luis es la que establece el menor, 8%.
‰
Los municipios cuentan con ingresos propios, recaudados en mayor medida
a través de tasas, contribuciones y derechos.
‰
Las tasas por servicios urbanos municipales (alumbrado, barrido y limpieza)
y por inspección de seguridad e higiene son los ingresos más importantes,
aportando entre un 60% y un 70% de los recursos propios.
‰
La Argentina es un país eminentemente urbano, el 87,3% de sus habitantes
vive en asentamientos de más de 2.000 habitantes, en tanto más de un
tercio de su población vive en ciudades de más de 50.000 habitantes.
‰
De los 1922 municipios argentinos , el 46,25% tiene menos de 2.000
habitantes, el 32,67% tiene entre 2.001 y 10.000 habitantes, el 16,7% tiene
entre 10.001 y 100.000 habitantes, el 3,23% entre 100.001 y 250.000
habitantes, y el 1,2% más de 250.000 habitantes.
‰
A partir de las cifras anteriores puede deducirse que casi el 80% de los
municipios argentinos tienen menos de 10.000 habitantes, llevando
aparejadas dificultades de gestión relacionadas con la viabilidad:
administrativa, económica, política y social de estos municipios.
‰
Entre los principales problemas de gestión se pueden identificar los
relacionados con el personal, el equipamiento inmobiliario y no inmobiliario,
y a la organización, gestión y administración.
‰
El universo de municipios es un universo sumamente heterogéneo pudiendo
identificarse realidades diferentes en relación al tamaño de su población,
por lo cual toda propuesta de fortalecimiento de o intervención en la gestión
municipal deberá tomar en cuenta esta realidad.
30
7- Principales Propuestas de Intervención.
‰
Capacitación a la alta gerencia municipal acerca del rol y competencias del
municipio en el nuevo contexto nacional, regional y mundial.
‰
Promover, acompañar y facilitar procesos de cambio organizacional.
‰
Capacitación adecuada a los diferentes niveles de personal.
‰
Promover , en el caso de los municipios más pequeños la formación de
microregiones , como forma de viabilizar , económica, social y políticamente
sus gestiones.
‰
Desarrollar instrumentos de difusión de información entre los municipios,
ágiles, de fácil acceso, y que combinen información pertinente para la
gestión, así como los lineamientos teóricos y metodológicos más novedosos
y adecuados de acuerdo a sus necesidades.
31