Informe Completo
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Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), 2009 Informe Final Universidad Autónoma Chapingo Noviembre de 2009 DIRECTORIO SAGARPA Ing. Francisco Mayorga Castañeda Secretario de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Ing. Ignacio Rivera Rodríguez Subsecretario de Desarrollo Rural Ing. Víctor Manuel Celaya del Toro Director General de Estudios para el Desarrollo Rural Lic. Juan Antonio González Hernández Coordinador General de Enlace y Operación Ing. Víctor Manuel Celaya del Toro Director General de Estudios para el Desarrollo Rural MVZ. Renato Olvera Nevárez Director General de Planeación y Evaluación Lic. Verónica Gutiérrez Macías Directora de Diagnostico de Planeación y Proyectos Lic. Silvia Dolores Urbina Hinojosa Subdirectora de Evaluación UNIVERSIDAD AUTÓNOMA CHAPINGO Dr. Aureliano Peña Lomelí Rector Dr. Marcos Portillo Vázquez Director General Académico Dr. Héctor Lozoya Saldaña Director General de Investigación y Posgrado Ing. Ramón Lobato Silva Coordinador de la evaluación externa Este programa es de carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno y sus recursos provienen de los impuestos que pagan todos los contribuyentes. Está prohibido el uso de este programa con fines políticos, electorales o de lucro y otros distintos a los establecidos. Quien haga uso indebido de los recursos de este programa deberá ser denunciado y sancionado de acuerdo con la Ley aplicable y ante las autoridades competentes. Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Índice General Índice de Cuadros ........................................................................................................ XI Índice de Figuras ........................................................................................................ XIII Resumen Ejecutivo ................................................................................................... XVI I. Introducción............................................................................................................ 1 Capítulo 1. Descripción General y Objetivos del Programa .......................................... 3 1.1. Antecedentes....................................................................................................... 5 1.2. Fin y Propósito del Programa .............................................................................. 7 1.3. Población potencial y población objetivo del Programa ....................................... 8 1.4. Características de los apoyos .............................................................................. 10 1.5. Criterios de selección y requisitos de elegibilidad ................................................ 12 1.6. Normatividad y Planeación ................................................................................... 12 1.7. Ejecución del PACC ............................................................................................. 15 1.8. Contexto Internacional.......................................................................................... 19 1.8.1. Fondos para Catástrofes ............................................................................... 20 1.8.1.1. Programa de Asistencia a Desastres a Cultivos no Asegurados. Estados Unidos .................................................................................................................. 20 1.8.1.2. Programa de Seguro a la Producción de Canadá ................................... 21 1.8.1.3. Fondo de Estabilidad del Sector Rural. Brasil ......................................... 21 1.8.1.4. Ley de Emergencia Agropecuaria. Argentina .......................................... 22 1.8.1.5. Fondos de Solidaridad. Unión Europea ................................................... 22 1.8.2. Seguros Agropecuarios con aportación gubernamental ................................ 23 1.8.2.1. Agencia de la Administración del Riesgo. Estados Unidos ..................... 26 VI Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1.8.2.2. Gestión del Riesgo. Canadá ................................................................... 27 1.8.2.3. Fondo de Estabilidad del Sector Rural. Brasil ......................................... 27 1.8.2.4. Fondo de Reconstrucción y Fomento a la Granja. Uruguay .................... 28 1.8.2.5. Oficina de Riesgo Agropecuario. Argentina ............................................ 28 1.8.2.6. Programa de Seguros Agrícolas. Chile ................................................... 29 1.8.2.7. Plan Anual de Seguros Agrarios. España ............................................... 29 1.8.2.8. Seguro Agrícola Estatal. Cuba ................................................................ 30 1.9. Contexto Nacional ............................................................................................ 31 Capítulo 2. Marco metodológico .................................................................................. 33 2.1. Objetivo General .................................................................................................. 35 2.2. Objetivos específicos ........................................................................................... 35 2.3. Metodología de evaluación.................................................................................. 36 2.3.1 Modelo y tipo de evaluación ........................................................................... 38 2.3.2. Fuentes de información ................................................................................. 39 2.3.3. Indicadores de medición ................................................................................ 40 2.3.3.1. Criterio 1. Gestión de los apoyos ............................................................ 40 2.3.3.2. Criterio 2. Beneficios del Programa ......................................................... 41 2.3.3.3. Criterio 3. Operación electrónica del Programa ...................................... 42 2.3.3.4. Criterio 4. Seguro catastrófico ................................................................. 43 2.3.3.5. Criterio 5. Enfoque de género ................................................................. 43 2.3.3.6. Criterio 6. Evaluación contrafactual ........................................................ 44 2.4. Muestreo .............................................................................................................. 45 2.4.1. Estimación del tamaño de la muestra ............................................................ 45 2.4.2. Selección del tamaño de muestra por estado y contingencia climatológica .. 46 VII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2.4.3. Muestreo de no beneficiarios ......................................................................... 47 2.4.4. Encuestas a funcionarios estatales................................................................ 47 2.5. Diseño de instrumentos de medición ................................................................... 50 2.6. Marco temporal .................................................................................................... 51 2.7. Marco geográfico .................................................................................................. 52 Capítulo 3. Resultados generales de Evaluación ........................................................ 55 3.1. Características de la población beneficiaria ......................................................... 57 3.2. Características de los sectores agrícola y pecuario. ............................................ 59 3.3. Características de los sectores: pesquero y acuícola en México. ........................ 69 Capítulo 4. Evaluación del criterio 1: Proceso de Gestión ........................................... 79 4.1. Antecedentes ....................................................................................................... 81 4.2. Tiempos de gestión .............................................................................................. 82 4.3. Análisis de gestión por etapas.............................................................................. 84 4.4. Evaluación general de las etapas del proceso de gestión .................................... 93 4.5. Oportunidad de los apoyos................................................................................... 95 4.6. Conocimiento, percepción y valoración del Programa ......................................... 97 4.7. Cumplimiento de los criterios de selección de las Reglas de Operación ............. 99 4.8. Transparencia y control administrativo en el proceso de gestión ....................... 102 Capítulo 5. Evaluación del criterio 2: Beneficios del Programa ................................. 105 5.1. Cumplimiento del Fin y Propósito del Programa ................................................ 107 5.2. Reincorporación productiva ................................................................................ 108 5.3. Suficiencia de los apoyos ................................................................................... 113 5.4. Nivel de cobertura a la población objetivo .......................................................... 117 5.5. Grado de marginación de la población atendida ............................................. 118 VIII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 6. Evaluación del criterio 3: Operación Electrónica ..................................... 125 6.1. Contexto General ............................................................................................... 127 6.1.1. Contexto internacional del gobierno electrónico .......................................... 128 6.1.2. Contexto nacional del gobierno electrónico ................................................. 129 6.2. Sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC..................................... 131 6.3. Evaluación del Sistema de operación y Gestión Electrónica. ............................. 134 Capítulo 7. Evaluación del criterio 4: Seguro Agropecuario Catastrófico .................. 139 7.1. Antecedentes ..................................................................................................... 141 7.2. Clasificación de los Seguros Agropecuarios en México. .................................... 142 7.2.1. Seguro Agrícola Tradicional ......................................................................... 142 7.2.2. Seguro Agrícola Paramétrico ....................................................................... 142 7.2.3. Seguro Pecuario Satelital ............................................................................ 143 7.2.4. Seguro Agrícola Catastrófico por Zona de Producción ................................ 144 7.3. Esquema del Seguro Catastrófico ...................................................................... 145 7.4. Incremento en la cobertura del Seguro Agropecuario Catastrófico .................... 148 7.5. Índice de siniestralidad ....................................................................................... 153 7.6. Fenómenos asegurados y productores beneficiados ......................................... 154 7.7. Nivel de cobertura .............................................................................................. 159 7.8. Oportunidad del Seguro Agropecuario Catastrófico ........................................... 160 7.9. Contexto Social del Seguro Agropecuario Catastrófico ...................................... 162 Capítulo 8. Evaluación del criterio 5: Enfoque de Género ......................................... 163 8.1. Marco normativo ................................................................................................. 165 8.2. Resultados de la evaluación............................................................................... 167 Capítulo 9. Evaluación del criterio 6: Estudio contrafactual ....................................... 181 IX Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 9.1. Antecedentes ..................................................................................................... 183 9.2. Metodología........................................................................................................ 184 9.3. Resultados ......................................................................................................... 186 Capítulo 10. Fortalezas, Retos y Recomendaciones ................................................. 193 10.1. Antecedentes ................................................................................................... 195 10.2. Resultados ....................................................................................................... 196 10.2.1. Proceso de Gestión ................................................................................... 197 10.2.2. Beneficios del Programa ............................................................................ 199 10.2.3. Sistema de Operación y Gestión Electrónica ............................................. 201 10.2.4. Seguro Agropecuario Catastrófico. ............................................................ 202 10.2.5. Enfoque de género .................................................................................... 204 10.3. Seguimiento a recomendaciones ..................................................................... 205 Capítulo 11. Conclusiones generales ........................................................................ 207 12. Bibliografía .......................................................................................................... 209 X Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Índice de Cuadros Cuadro 1.1. Beneficiarios efectivos del Programa mediante el componente de apoyo directo 2003-2008. .................................................................................................................................... 9 Cuadro 1.2. Características y montos de los apoyos. ................................................................. 10 Cuadro 2.1. Indicadores de comparación contrafactual. ............................................................. 44 Cuadro 2.2. Muestreo por contingencia y estado. ...................................................................... 48 Cuadro 2.3. Resumen de muestreo por estado y tipo de encuesta. ........................................... 49 Cuadro 2.4. Cobertura geográfica del muestreo. ........................................................................ 52 Cuadro 2.5. Entrevistas realizadas a funcionarios estatales....................................................... 53 Cuadro 3.1. Nivel de ingreso y gasto. ......................................................................................... 57 Cuadro 3.2. Composición del ingreso. ........................................................................................ 58 Cuadro 3.3. Unidades de Producción por entidad federativa. Año Censal 2007. ....................... 61 Cuadro 3.4. Distribución porcentual de la propiedad. Año censal 2007. .................................... 63 Cuadro 3.5. Porcentaje de productores encuestados de acuerdo a las características de la superficie agrícola que manejan. ................................................................................................ 64 Cuadro 3.6. Porcentaje de productores que utilizan tecnología de producción. ......................... 65 Cuadro 3.7. Porcentaje de productores de acuerdo a las unidades animal que poseen. ........... 67 Cuadro 3.8. Producción anual promedio y precio por unidad. .................................................... 69 Cuadro 3.9. Volumen de captura pesquera en peso vivo y participación porcentual por litoral (toneladas). ................................................................................................................................. 72 Cuadro 3.10. Volumen de producción acuícola en peso vivo por principales especies de 2005 a 2007 (toneladas). ........................................................................................................................ 73 Cuadro 3.11. Volumen de producción pesquera en peso vivo por principales especies. ........... 77 Cuadro 4.1. Días hábiles promedio desde la ocurrencia de la contingencia hasta la fecha media de pago a productores beneficiarios. .......................................................................................... 83 Cuadro 4.2. Tiempos del proceso de gestión previstos en las Reglas de Operación. ................ 84 Cuadro 4.3. Duración de las etapas del proceso de gestión 2008. ............................................. 86 XI Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 4.4. Evaluación de las actividades del proceso de Gestión. .......................................... 94 Cuadro 4.5. Calificaciones promedio de funcionarios sobre el proceso de gestión. ................... 98 Cuadro 4.6. Criterios de elegibilidad del PACC, (RO, 2008). .................................................... 100 Cuadro 5.1. Grados de marginación de los municipios atendidos en la modalidad de apoyo directo por entidad federativa. ................................................................................................... 119 Cuadro 5.2. Grados de marginación de los municipios asegurados mediante el Seguro Agropecuario Catastrófico por entidad federativa. .................................................................... 121 Cuadro 5.3. Distribución de municipios por grado de marginación. .......................................... 122 Cuadro 6.1. Mejoras del Programa a través del uso del Sistema de Operación y Gestión Electrónica................................................................................................................................. 132 Cuadro 6.2. Calificaciones promedio del portal electrónico. ..................................................... 135 Cuadro 7.1. Superficie y unidades animal aseguradas por estado 2003-2009......................... 150 Cuadro 7.2. Superficie y unidades animal aseguradas por estado en el año 2008. ................. 151 Cuadro 7.3. Superficie y unidades animal aseguradas por estado en el año 2009. ................. 152 Cuadro 7.4. Índices de siniestralidad. ....................................................................................... 153 Cuadro 7.5. Cultivos, superficies y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008................................................................................................ 156 Cuadro 7.6. Especies, UA y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008. ..................................................................................................................... 157 Cuadro 7.7. Porcentaje de afectación en superficie y unidades animal de diversas contingencias atendidas por el PACC 2003-2008............................................................................................ 158 Cuadro 7.9. Porcentaje de superficie elegible asegurada por entidad federativa ..................... 159 Cuadro 8.1. Desarrollo humano y grado de marginación. ......................................................... 178 Cuadro 9.1. Grupos de comparación contrafactual. .................................................................. 185 Cuadro 9.2. Índice R para la variable: porcentaje de reincorporación productiva. .................... 187 Cuadro 9.3. Índice R para la variable: tiempo de recuperación. ............................................... 188 Cuadro 9.4. Porcentaje de reincorporación productiva. ............................................................ 189 Cuadro 10.1. Principales recomendaciones de evaluaciones anteriores. ................................. 205 XII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Índice de Figuras Figura 1.1. Tres tipos de programas básicos de transferencia de riesgos. ................................. 25 Figura 2.1. Etapas del proceso de evaluación. ........................................................................... 37 Figura 3.1. Nivel de escolaridad. ................................................................................................. 59 Figura 3.2. Principales destinos de la producción agrícola por tipo de mercado. ....................... 66 Figura 3.3. Principales destinos de la producción pecuaria por tipo de mercado. ...................... 68 Figura 3.4. División de las regiones pesqueras en México. ........................................................ 70 Figura 3.5. Inversión pública federal ejercida en el sector pesquero de 2002 a 2006. ............... 74 Figura 4.1. Tiempo promedio por etapa del proceso de gestión. ................................................ 90 Figura 4.2. Tiempo promedio del proceso de gestión en los últimos años. ................................ 91 Figura 4.3. Comparativo del tiempo promedio para la emisión del diagnóstico climatológico por CONAGUA en los últimos años. ................................................................................................. 92 Figura 4.4. Oportunidad en la entrega de los apoyos. ................................................................ 95 Figura 4.5. Datos históricos sobre oportunidad en la entrega de los apoyos. ............................ 96 Figura 4.6. Complejidad de los trámites para acceder a los apoyos. .......................................... 97 Figura 4.7. Porcentaje de productores que identifica el motivo del apoyo. ................................. 99 Figura 4.8. Principal actividad productiva de los beneficiarios .................................................. 100 Figura 4.9. Cumplimiento de los criterios de elegibilidad referentes a la unidad productiva. .... 101 Figura 5.1. Porcentaje de productores que mantienen al menos el 25% de sus activos productivos ................................................................................................................................ 108 Figura 5.2. Productores que se reincorporaron a su actividad productiva ................................ 109 Figura 5.3. Distribución porcentual de los cultivos atendidos de acuerdo al número de productores. .............................................................................................................................. 110 Figura 5.4. Distribución porcentual de los cultivos atendidos de acuerdo a la superficie apoyada. .................................................................................................................................................. 111 Figura 5.5. Distribución porcentual del destino del apoyo del Programa. ................................. 113 XIII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 5.6. Compensación de los apoyos respecto a la inversión realizada a la unidad productiva. ................................................................................................................................. 114 Figura 5.7. Etapa de los cultivos al momento del siniestro. ...................................................... 116 Figura 5.8. Percepción de los beneficiarios respecto a la cobertura del programa a nivel localidad. ................................................................................................................................... 117 Figura 5.9. Grado de marginación de municipios atendidos por apoyo directo. ....................... 118 Figura 5.10. Porcentaje del Grado de marginación de municipios asegurados mediante el seguro agropecuario catastrófico. ............................................................................................. 120 Figura 5.11. Grados de marginación a nivel nacional. .............................................................. 122 Figura 6.1. Calificaciones promedio del portal electrónico. ....................................................... 138 Figura 7.1. Crecimiento del Seguro Agropecuario Catastrófico. ............................................... 149 Figura 7.2. Superficie atendida por el PACC por tipo de fenómeno 2003-2008. ...................... 155 Figura 7.3. Oportunidad en el pago de apoyos SAC vs Apoyo directo vs Centralizado. .......... 161 Figura 8.1. Beneficiarios por género del PACC. ....................................................................... 168 Figura 8.2. Beneficiarios por género y grupo de actividad. ....................................................... 169 Figura 8.3. Beneficiarios por género que son jefes de familia .................................................. 171 Figura 8.4. Porcentaje de mano de obra familiar por género y grupo de actividad ................... 172 Figura 9.1. Análisis de componentes principales ...................................................................... 186 Figura 9.2. Estrategia de reincorporación productiva de beneficiarios y no beneficiarios del PACC. ....................................................................................................................................... 190 XIV Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Resumen Ejecutivo I. Introducción El presente documento corresponde a la Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). El Trabajo se agrupó en once capítulos: (1) Descripción general y objetivos del Programa, (2) Metodología de la evaluación, (3) Resultados Generales de Evaluación, (4) Evaluación del criterio 1: Gestión de los Apoyos, (5) Evaluación del criterio 2: Beneficios del Programa (6) Evaluación del criterio 3: Operación Electrónica del Programa, (7) Evaluación del criterio 4:Seguro Catastrófico, (8) Evaluación del criterio 5: Enfoque de Género, (9) Evaluación del criterio 6: Estudio Contrafactual, (10) Fortalezas Retos y Recomendaciones, y (11) Conclusiones Generales. El objetivo de la evaluación es contar con datos de referencia que permitan comparar en el tiempo el desempeño del Programa y medir los resultados alcanzados. Capítulo 1. Descripción General y Objetivos del Programa En cumplimiento a las disposiciones de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, artículo 129, y del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2003, artículos 54 y 55 y Anexo 13, el Gobierno Federal con la participación de los gobiernos de las entidades federativas, apoya a los productores afectados por dichos fenómenos, mediante la creación del Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC), a fin de mitigar los efectos negativos y reintegrar a las unidades productivas a su actividad. A partir del 01 de enero de 2008, se modificaron las reglas de operación del Programa y actualmente se denomina Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). 1.1. Fin y Propósito del Programa El Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), es un instrumento de política pública que atiende a los productores agropecuarios de bajos ingresos afectados por contingencias climatológicas catastróficas, a fin de mitigar los efectos negativos y reintegrar a las unidades productivas a su actividad. El fin del Programa es contribuir a mantener el patrimonio de la población del medio rural ante la ocurrencia de contingencias climatológicas extremas mediante la reincorporación de los productores de bajos ingresos a sus actividades productivas. XVI Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final El propósito del Programa son los productores de bajos ingresos reincorporados a sus actividades productivas en el menor tiempo posible. 1.2. Población Potencial y Objetivo del Programa La población potencial del Programa está representada por todos los productores agropecuarios de bajos ingresos de los distintos municipios de las 32 entidades federativas del país, que no cuenten con un seguro agropecuario contra contingencias climatológicas, y que sufren daños en sus actividades productivas. La población objetivo se define como: productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del medio rural de bajos ingresos, que se vean afectados en sus activos productivos elegibles por fenómenos climatológicos atípicos, relevantes, no recurrentes e impredecibles, definidos en el anexo 59 de las Reglas de Operación, que además cumplan con los requisitos en las fracciones II.1.1, II.1.2, II.1.3, y II.1.4 de las mismas. Capítulo 2. Metodología de la evaluación 2.1. Objetivos de la evaluación 2.1.1. Objetivo general Determinar la pertinencia y el logro de objetivos y metas, así como la eficiencia, eficacia, calidad, resultados, e impacto del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). 2.1.2. Objetivos específicos Determinar información que permita conocer el desempeño del Programa, desde el momento de la ocurrencia de la contingencia climatológica o desastre natural, hasta que los recursos son entregados a los productores rurales. Valorar en lo general los beneficios y resultados del Programa a partir de datos de referencia que permitan conocer si a través de los apoyos canalizados a los productores rurales de bajos ingresos, éstos mantienen los activos productivos elegibles y se reincorporan a la actividad productiva. Evaluar las ventajas de la operación del PACC a través del portal electrónico, en la búsqueda de una mejor y más ágil comunicación con los Gobiernos Estatales, sus XVII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Secretarías de Desarrollo Rural o equivalentes y las propias Delegaciones Estatales de la SAGARPA, versus la atención de contingencias climatológicas en años anteriores. Integrar un apartado en el que se analice específicamente los resultados en relación a la equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres. Evaluar el proceso de gestión de los apoyos del Programa en cuanto a su agilidad, calidad y economía, desde el momento de la ocurrencia de la contingencia climatológica o desastre natural, hasta que los recursos son entregados a los productores rurales. Identificar el efecto de factores externos e internos que favorecieron u obstaculizaron el desempeño y los resultados del Programa en el periodo a evaluar. Analizar las ventajas comparativas de la aplicación del seguro agrícola, pecuario, acuícola y pesquero catastróficos en relación al apoyo directo, en cuanto a impacto del apoyo, accesibilidad, cobertura, eficiencia, eficacia y calidad de los servicios. Realizar una medición contrafactual, que permita medir la reincorporación productiva de los beneficiarios apoyados por el Programa con respecto a aquellos productores afectados con características socioeconómicas similares que no recibieron el apoyo. Formular recomendaciones concretas para mejorar la eficacia operativa y los impactos del Programa. 2.2. Criterios de evaluación Los criterios de la evaluación, establecidos en los Términos de Referencia respectivos, quedaron integrados de la siguiente manera: 1) Gestión de los Apoyos; 2) Beneficios del Programa; 3) Operación Electrónica del Programa; 4) Seguro Agropecuario Catastrófico; 5) Enfoque de Género; y 6) Estudio contrafactual. 2.3. Técnica de evaluación Se seleccionó la encuesta muestral como técnica de investigación de la evaluación, para estimar las variables seleccionadas. Para determinar el tamaño de muestra para cada estado y para cada contingencia climatológica, se aplicó la fórmula de muestreo aleatorio estratificado, asumiendo diferentes valores de varianza dependiendo del tipo de contingencia climatológica a muestrear, con una probabilidad del 95%. XVIII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Una vez determinado el número de muestras por cada contingencia climatológica, se procedió a la generación de números aleatorios (tomando en cuenta el número de beneficiarios en cada contingencia), con lo que se obtuvieron los números que corresponden al folio del productor registrados en el padrón de beneficiarios por cada contingencia. Posteriormente, se obtuvieron los nombres así como el conjunto de datos que ubican al productor. Adicionalmente se generaron números de reemplazo para aquellas situaciones en las que no fuera posible localizar a los beneficiarios muestreados, éstos se indicaron con números adicionales, que el mismo encuestador ubicó en campo. Para el muestreo de no beneficiarios, una vez obtenido el número de beneficiarios muestreados por municipio y contingencia, se calculó el 20%, porcentaje que corresponde a la muestra de la población no beneficiaria del Programa. La muestra para la población no beneficiaria se seleccionó en campo, tomando como principal criterio que las características socioeconómicas del productor entrevistado, fueran similares a las de los beneficiarios del Programa y que hubiese sido afectado por el mismo fenómeno climatológico. 2.4. Diseño de instrumentos de medición Para el desarrollo de la evaluación se consideraron como principal instrumento metodológico ocho modelos de cuestionarios estructurados, los cuales se aplicaron mediante entrevista directa a: 1) Beneficiarios del Programa, los cuales fueron seleccionados de manera aleatoria. 2) Productores no beneficiarios, seleccionados en campo con el apoyo de los beneficiarios entrevistados. 3) Funcionarios estatales involucrados en el proceso de gestión. La elaboración y selección de los temas que incluyen los cuestionarios para productores, se realizaron considerando que las unidades de producción de interés son de tipo familiar tradicional. El diseño del cuestionario se concibió de manera que pudiera captar las diferentes actividades y aspectos de las unidades de producción familiar con la mayor precisión posible, por lo que se derivaron ocho cuestionarios diferentes. XIX Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2.5. Marco normativo de la evaluación La presente evaluación externa se fundamenta en el Artículo 78 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, donde se establece que las dependencias, o las entidades a través de su respectiva dependencia coordinadora de sector, deberán realizar una evaluación de resultados de los Programa sujetos a Reglas de Operación, por conducto de instituciones académicas y de investigación u organismos especializados, de carácter nacional o internacional, que cuenten con reconocimiento y experiencia en las respectivas materias de los Programa. 2.6. Marco temporal La evaluación tiene como referencia la operación del Programa de Atención a Contingencias Climatológica (PACC) durante el periodo del ejercicio fiscal 2008, y parte de 2009, y se concentró en las contingencias climatológicas que fueron aprobadas en el periodo mencionado. 2.7. Marco geográfico Se realizaron un total de 1,785 entrevistas directas a los beneficiarios de cada grupo de actividad (agrícola, acuícola, pecuaria y pesquera) y 397 entrevistas a productores no beneficiarios, en 497 localidades, de 56 municipios y once entidades federativas de la República Mexicana. Respecto a los funcionarios de las delegaciones de SAGARPA y de las Secretarías de Desarrollo Agropecuarios o su equivalente en las entidades federativas se realizaron 38 entrevistas en 22 entidades federativas. Capítulo 3. Resultados Generales de Evaluación 3.1. Características de la población beneficiaria Alrededor del 65.8% de los productores entrevistados poseen una familia de entre 2 y 5 integrantes, y sólo el 13.06% de 6 o más integrantes. Los efectos del tamaño de la familia pueden apreciarse mejor cuando ésta es la que suministra tanto la mano de obra como los servicios de manejo de las unidades productivas. Gran parte de los productores (51.65%) obtienen ingresos menores a seis mil pesos al mes. XX Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final En lo que respecta a la composición del ingreso, la venta de cosechas agrícolas es la principal fuente de recursos económicos de los beneficiaros del Programa con 39.26%, seguido de el salario fijo como empleado en otras actividades (31.53%). Es importante mencionar que el 99.77% del ingreso proveniente de estas actividades se destina a la alimentación, el resto a pagos de vivienda (mejoramiento, construcción, pago de hipoteca), gastos médicos, gastos en educación, entre otros. El nivel de escolaridad de la población es significativamente bajo al ocupar un mayor porcentaje, los productores con primaria completa con el 34.4%, lo que constituye una gran limitante para aumentar la productividad y para conseguir empleo. 3.2. Características de los sectores: agrícola y pecuario Respecto al tamaño de las unidades de producción, se encontró que la mayor parte de productores (81.9%), poseen como máximo 5 hectáreas, el 11.93% poseen de 5 a 10 hectáreas, y sólo el 6.17% superan esta cantidad. El 90.26% de la superficie que poseen los productores encuestados, es de tipo ejidal y sólo el 7.61% es de propiedad privada. Además, en 92.26% de la superficie que aprovechan los productores, éstos tienen los derechos de propiedad o usufructo, mientras que el 5.81% se presenta bajo la modalidad de renta. En cuanto al uso de suelo la gran mayoría de la superficie es ocupada por cultivos anuales con 87.42%, y el 9.42% está conformada por cultivos frutales y perennes. El estudio de la participación de la familia en las actividades productivas es muy importante tanto para la comprensión de la naturaleza de los procesos sociales rurales, como para la orientación de las diversas iniciativas de desarrollo rural que se impulsan en México. Teniendo esto como referencia, se encontró que el 98.78% de los productores involucran a su familia como mano de obra en las actividades de la unidad productiva, siendo la cantidad de familiares más frecuentemente involucrados de 2 a 4 personas, concluyéndose que la familia sigue siendo la mano de obra principal. Además, el 36.34% de los productores aseguraron utilizar mano de obra no familiar asalariada, de los cuales contratan entre 11 y 30 jornales durante el ciclo productivo, de los cuales el 94.4% proviene de la misma comunidad o de comunidades aledañas, el 0.37% del mismo municipio y el 5.22% de otro estado. XXI Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Respecto a los productores pecuarios, se encontró que la mayor parte, el 92.61%, poseen menos de 30 unidades animal y sólo el 7.39% de los productores superan esta cantidad, los cuales en general se ubican en el estado de Coahuila. Para el caso de los productores que poseen ganado bovino, ovino y caprino, el sistema de explotación más usado es el de pastoreo extensivo, mientas que para el ganado porcino y aviar es el sistema de traspatio. De acuerdo a la cantidad de productores que realizan algún tipo prácticas pecuarias de mejora en su ganado, el 93.79% aplican vacunas, el 87.01% usan desparasitantes internos y externos, el 63.28% emplean vitaminas, el 37.29% les proporcionan sales minerales, mientras que el 26.55% los nutren con alimentos balanceados, y apenas el 0.56% aplican hormonas en su hato ganadero. Dentro de la infraestructura más importante con que cuentan los productores pecuarios se encuentra el bordo para abrevadero, pues el 34.46% de los productores cuentan con éste, el 16.95% cuentan con baños garrapaticidas, el 7.34% cuenta con instalaciones de ordeña o corrales de engorda, y sólo el 3.39% cuentan con silo forrajero. Las tecnologías de producción son otro punto importante para demostrar la situación de los productores pecuarios, el 45.76% de los productores utilizan rotación de potreros, el 11.86% reciben asistencia técnica y el 5.65% controlan la monta del ganado. Para el caso de los productores apícolas, el 100% utilizan el control (reemplazo) de abejas reinas. En cuanto a la distribución de la producción en los distintos rubros mencionados, el autoconsumo sigue siendo prioritario pues el productor destina en promedio el 43.11% de sus productos, alrededor de un 41.2% lo destina al mercado local, y al mercado regional apenas el 15.67%. 3.2. Características de los sectores: pesquero y acuícola Dentro de la producción acuícola, se encontró que el total de los beneficiarios producen bajo un ambiente salobre, y el único sistema productivo al que se dedican es el cultivo de moluscos, mayormente efectuados en condiciones de encierro (un 98.65%), el restante 1.35% lo efectúa en condiciones de fondo. La producción se realiza en módulos de canasta, y cada productor posee en promedio 36.7 módulos. Además, se encontró que el 100% de los productores involucran a su familia como mano de obra en las actividades de la unidad productiva, siendo la cantidad de familiares más XXII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final frecuentemente involucrados de 2 a 3 personas, concluyéndose que la familia sigue siendo la mano de obra principal en las actividades acuícolas. Aproximadamente el 59.5% de los productores aseguraron utilizar mano de obra no familiar asalariada, los cuales contratan entre 20 y 40 jornales durante el ciclo productivo. Asimismo, el 100% de la mano de obra proviene de la misma comunidad o de comunidades aledañas. El principal producto cultivado es el ostión, obteniendo en promedio 2.45 toneladas anuales por productor, el precio medio de la tonelada de ostión se ubica en $18,000.00. El principal destino de la producción lo ocupa el mercado regional, con el 86.08% y el restante 13.92%, lo destina al mercado local. Respecto a los productores pesqueros, se encontró que el 100% poseen una embarcación menor a 10 metros de eslora y menor a 15 toneladas anuales de extracción de producto fresco. El lugar de pesca de la totalidad de los productores es la costa, registrando una producción anual promedio como se indica en el siguiente Cuadro. Cuadro 1. Volumen de producción pesquera en peso vivo por principales especies. Especie Volumen promedio (ton) Precio medio por tonelada Calamar 2 20,071.43 Cazón 13 15,000.00 Lobina 2.2 20,100.00 Mojarra 2.57 13,071.43 Sierra 1.93 25,035.71 Fuente: Elaboración propia con datos de campo. El principal destino de dicha producción es el mercado regional ocupando el 58.82%, mientras que el resto se dirige al mercado nacional. Cada productor destina aproximadamente el 62.5% de su producción al mercado regional, y un 37.5% al mercado nacional. El 38.24% de los productores manifestó que el resguardo de la embarcación utilizado es la palapa, el 35.29% aseguró utilizar una bodega, mientras que el restante 26.47% dijo resguardar su embarcación en su casa. Se encontró que el 97.05%, de los productores pesqueros, resguardan su embarcación a una distancia menor a 250 metros de la costa; el promedio se sitúa en 144.7 metros de distancia. XXIII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 4. Evaluación del criterio 1: Gestión de los Apoyos 4.1. Tiempos de gestión Se calculó el número de días hábiles transcurridos desde la corroboración de la contingencia por parte de la CONAGUA hasta la radicación de recursos federales, y de ésta hasta la fecha de entrega de los apoyos a los productores beneficiarios en 5 entidades federativas. Los días hábiles promedio obtenidos fueron 86, que equivalen a aproximadamente a 4 meses calendario, de los cuales 60 días corresponden al periodo comprendido desde la corroboración de la ocurrencia de la contingencia hasta la radicación de los recursos a los estados por parte del gobierno federal y, 26 días, a partir de esta fecha, hasta la entrega de los apoyos a los productores rurales. Además de lo anterior, se calcularon los tiempos de gestión por etapas de la totalidad de las contingencias climatológicas evaluadas, los cuales se muestran en la Figura 2. Figura 1. Tiempo promedio por etapa del proceso de gestión. Etapa 1 Sin plazo Etapa 2 7 5 21 Etapa 3 19 14 Etapa 4 1 1 Etapa 5 15 10 Etapa 6 12 Etapa 7 10 7 Etapa 8 15 15 6 1 Etapa 9 0 1 2 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Días Reglas de Operación Evaluación 1. Solicitud de Diagnóstico a CONAGUA. 2. Emisión del Diagnóstico Climatológico de CONAGUA 3. Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños 4. Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica 5. Dictamen del comité Técnico del Programa 6. Suscripción del anexo Técnico SAGARPA - Gobierno de la Entidad Federativa 7. Publicación de la Declaratoria en el DOF 8. Radicación de Recursos Federales 9. Instalación de la CRyS Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Operación Electrónica del Programa. XXIV Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Para el período de evaluación, el tiempo promedio del proceso de gestión para los casos atendidos fue de 55 días hábiles. Sin embargo, es necesario mencionar que en las evaluaciones externas realizadas con anterioridad al Programa, se obtuvo un tiempo promedio de 43 días hábiles. En la siguiente Figura se muestra el tiempo transcurrido durante el proceso de gestión año con año. Tiempo promedio (días hábiles) Figura 2. Tiempo promedio del proceso de gestión en los últimos años. 79 80 70 59 55 47 60 42 50 40 30 20 10 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 Tiempo máximo RO 2008 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el portal de PACC y de los informes de las evaluaciones externas 2005-2006, 2006-2007, 2007-2008 y 2008-2009 realizadas por la Universidad Autónoma Chapingo. 4.2. Oportunidad de los apoyos Además del análisis del número de días hábiles, se cuantificó el número de días naturales, contados a partir de la ocurrencia de la contingencia climatológica hasta la entrega de los apoyos a los productores, considerando esta última como la fecha de entrega de los apoyos a los beneficiarios. Históricamente, el 84.32 % de los productores han recibido los apoyos en un plazo menor a 9 meses calendario. En la evaluación 2009, 90.74% de los beneficiarios recibieron el apoyo en este mismo lapso (Figura 3). Comparando el tiempo promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias climatológicas hasta la radicación de los recursos por parte de la SAGARPA, con el tiempo promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias hasta la fecha de entrega de los apoyos manifestada por los beneficiarios, se concluye que el retraso ocurrió a partir de la implementación del Programa por parte de los gobiernos estatales. Muchos de los retrasos se XXV Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final explican por la magnitud de los daños, la dispersión de las afectaciones de los mismos y el difícil acceso a las comunidades afectadas tras la ocurrencia de contingencias climatológicas en las entidades federativas, para llevar a cabo las actividades necesarias para la entrega oportuna de los recursos a los beneficiarios. 4.20% 10% 6.79% 20% 8.88% 30% 9.26% 40% 35.09% 37.80% 50% 17.70% Porcentaje de productores apoyados 60% 28.80% 51.45% Figura 3. Oportunidad en la entrega de los apoyos 0% 0-3 MESES 3-6 MESES 2003-2007 6-9 MESES 9-12 MESES 2008 >12 MESES . Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. 4.3. Evaluación general de las etapas del proceso de gestión Se realizó una evaluación a las distintas etapas que comprende el proceso de gestión del PACC, para medirla se pidió a los operadores del Programa en las distintas entidades federativa que consideraran si las actividades que se especifican en las Reglas de Operación, son necesarias para garantizar la eficiencia, eficacia y transparencia del mismo y si consideran que los plazos establecidos son adecuados. Al respecto el 79.61 por ciento de los operadores consideran que todas las actividades son necesarias y 75.99 por ciento afirman que los plazos establecidos son los adecuados, aunque a manera de observación algunos mencionaron que el plazo para la presentación del diagnóstico de daños no es suficiente cuando se presentan contingencias climatológicas de gran magnitud, puesto que se provoca afectación de vías de comunicación, lo que dificulta la verificación de los daños en campo. En el Cuadro 2 se muestra el resultado obtenido para cada una de las actividades del proceso de gestión medido como el porcentaje de operadores estatales que consideran necesarias las actividades y adecuados los plazos. XXVI Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 2. Evaluación de las actividades del proceso de Gestión. Necesaria Actividad Sí Adecuado Plazo No Sí Justificación No 1. Solicitud de diagnóstico 78.95% climatológico a la CONAGUA. 2.63% 7 días hábiles contados a partir de la 86.84% terminación de la contingencia climatológica. 10.53% El plazo es suficiente. 2. Presentación del acta de diagnóstico 89.47% de daños. 5.26% 12 días naturales contados a partir del lunes posterior a la emisión del Diagnóstico 60.53% Climatológico. 34.21% El tiempo es suficiente, cuando se presentan contingencias que no afectan las vías de comunicación. 3. Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por 89.47% Contingencia Climatológica a la Secretaría. 2.63% A más tardar al día hábil siguiente a la presentación del Acta de Diagnóstico de 89.47% Daños. 5.26% El plazo es suficiente ya que por lo general la solicitud se presenta acompañando al diagnóstico de daños. 4. Dictamen de la Comisión 78.95% Dictaminadora del Programa. 7.89% 15 días naturales contados a partir del lunes siguiente a que se hubiese presentado el Acta 76.32% de Diagnóstico de Daños. 15.79% 5. Suscripción de Anexos Técnicos del 84.21% Convenio de Coordinación Marco. 5.26% 15 días naturales a partir de que se haya dado a conocer el Dictamen de la Comisión 68.42% Dictaminadora del Programa. 23.68% 6. Publicación de la Declaratoria de 73.68% Contingencia Climatológica. 10.53% 15 días naturales posteriores a la suscripción 68.42% del Anexo Técnico. 23.68% Es adecuado y suficiente 7. Radicación de Recursos Federales. 2.63% 7 días hábiles posteriores a la firma del 92.11% Anexo Técnico. 5.26% El plazo es adecuado. -- Al día siguiente a la radicación de los 65.79% Recursos Federales. 13.16% 63.16 8. Instalación de la Comisión de Regulación y Seguimiento del 78.95 Programa (CRyS). Fuente. Elaboración propia con datos obtenidos en campo. XXVII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 5. Evaluación del criterio 2: Beneficios del Programa El programa establece en sus Reglas de Operación que la población objetivo son aquellos productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del medio rural de bajos ingresos, que se vean afectados en sus activos productivos elegibles por fenómenos climatológicos atípicos, relevantes, no recurrentes e impredecibles. Derivado de lo anterior, el Fin del Programa se mide como el Porcentaje de productores apoyados que mantienen el 25% de su patrimonio en activos productivos elegibles ante la ocurrencia de contingencias climatológicas extremas. Atendiendo a este indicador, a través del trabajo de campo, se comparó la superficie agrícola, unidades animal, superficie acuícola y embarcaciones que se tenían antes de la contingencia climatológica y las que se mantienen actualmente, considerando los apoyos otorgados por el Programa. En la Figura 4 se observa que el 92.34% de la población beneficiaria mantiene más del 25% en sus activos productivos elegibles tras la ocurrencia de una contingencia climatológica. El dato de partida indica que el 80% de la población beneficiaria mantiene más del 25% en sus activos productivos elegibles tras la ocurrencia de una contingencia climatológica. Figura 4. Porcentaje de productores que mantienen al menos el 25% de sus activos productivos. Porcentaje de productores 7.67% 2.22% 14.72% 75.40% Menos del 25% Del 25% al 50% Del 50% al 75% Del 75% al 100% . Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. 5.1. Reincorporación productiva En cuanto al porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas de bajos ingresos apoyados que se reincorporan a su actividad productiva ante la ocurrencia de XXVIII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles, se encontró que el 97.50% de los beneficiarios del Programa pudieron reincorporarse a su actividad productiva, gracias al apoyo del PACC, después de haber sido afectados por una contingencia climatológica y sólo el 2.50% manifestaron lo contrario. Como se muestra en la Figura 5, el promedio histórico de las evaluaciones anteriores indica que el 80.7% de los beneficiarios se reincorporan a sus actividades productivas después de ser afectados por contingencias climatológicas. En relación a los resultados de la evaluación anterior, se observa un incremento de 13.91%, por lo que es posible concluir que durante el ejercicio 2008 se tiene una mayor eficiencia en la reincorporación productiva de los beneficiarios. Figura 5. Productores que se reincorporaron a su actividad productiva. 20% 2.50% 40% 16.41% 19.30% 83.59% 60% 80.70% Porcentaje 80% 97.50% 100% 0% Sí Dato de referencia No Evaluación 2008 Evaluación 2009 . Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo y Resultados de evaluación, 2008. 5.2. Suficiencia de los apoyos Para conocer la suficiencia de los apoyos otorgados por el Programa, fue necesario obtener la opinión de los beneficiarios respecto a la equivalencia del porcentaje del apoyo en relación a la inversión realizada en su actividad productiva al momento de la ocurrencia del siniestro. Al respecto el 70.22% de los beneficiarios, manifestó que el apoyo recibido es equivalente a menos de una cuarta parte de la inversión realizada en su unidad productiva al momento de la ocurrencia del siniestro; el 25.61 % señaló que el apoyo le subsanó entre el 25 y el 50% de su inversión y, el restante 4.17% mencionaron que el apoyo fue superior al 50% de su inversión. XXIX Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 5.3. Características de la población beneficiaria En relación al grado de marginación de los municipios atendidos por el Programa en la modalidad de apoyo directo, en las 17 contingencias climatológicas, para el periodo 2008 y las correspondientes al 2009, el 5.79% corresponden a un grado muy alto de marginación, el 44.63% a un nivel alto, el 20.66% a un nivel medio, el 14.88% a un nivel bajo, y el 14.05% a un grado muy bajo de marginación como se aprecia en la Figura 6. Figura 6. Grado de marginación de municipios atendidos por apoyo directo. Porcentaje de municipios 14.88% 14.05% 5.79% 20.66% 44.63% Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo . Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo de Población y Vivienda 2005. Es importante hacer hincapié que el Programa, atiende a los productores que cumplen con los requisitos de elegibilidad en los municipios que hayan sido afectados por fenómenos climáticos extremos, por lo que no puede darse una focalización directa hacia municipios con alta y muy alta marginación, puesto que se pueden encontrar productores elegibles aún en los municipios que no figuran como marginados. Bajo este contexto, las Reglas de Operación del Programa establecen que para la contratación del Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico la coparticipación es de 90% federal y 10% estatal para municipios con alto y muy alto grado de marginación, y del 70% federal y 30% estatal para municipios con mediano, bajo y muy bajo grado de marginación. XXX Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 6. Evaluación del criterio 3: Operación Electrónica del Programa Atendiendo que hoy en día la tecnología digital y de comunicación a través del Internet ofrece los medios para simplificar, modernizar y transparentar la operación de los programas de gobierno, el PACC, para dar atención a la población rural afectada por fenómenos climatológicos extremos, tiene el objetivo, a través del portal electrónico, de agilizar y transparentar la entrega de los recursos federales del Programa a los Gobiernos de las Entidades Federativas, a través de un eficiente y moderno instrumento denominado Sistema de Operación y Gestión Electrónica operado en su totalidad por medio del Internet. Para evaluar la percepción de los usuarios del portal electrónico del Programa se valoraron cinco criterios: 1. Disponibilidad: Permite conocer si el sistema está disponible para el usuario cada vez que éste requiere realizar algún trámite. 2. Accesibilidad: Define la facilidad de uso y manejo por parte de los usuarios para acceder, navegar, localizar, capturar y almacenar la información de interés. 3. Fiabilidad: Se relaciona con la capacidad del portal para mantener la integridad, confidencialidad y disponibilidad de la información expuesta en la red por medio de la identificación y autentificación de acceso de usuarios, así como la privacidad de éstos. Desde luego, la seguridad de la información almacenada en el portal es de gran importancia por los datos confidenciales de los usuarios y trámites. 4. Oportunidad: Este criterio permitirá conocer si las gestiones de apoyos realizados a través del portal se realizan de una manera ágil y oportuna. 5. Transparencia: Criterio que indica si el portal cumple con los aspectos legales vigentes, y si los trámites implementados en él cumplen con los lineamientos y reglas de operación del Programa. Los principales resultados se muestran a continuación: El criterio de Disponibilidad, obtuvo un promedio de 9.33, lo que significa que el portal está siempre disponible cuando se requiere hacer alguna consulta o trámite. En cuanto a Accesibilidad, a través de la opinión de los usuarios, se alcanzó una calificación promedio de 9.4, por lo que se traduce a que el portal electrónico es XXXI Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final accesible, y los usuarios no han tenido problemas con su clave de identificación electrónica para acceder al portal, y el soporte técnico ha sido oportuno y de gran ayuda. El criterio de Fiabilidad obtuvo una calificación promedio de 9.3 lo que significa que el portal no ha tenido problemas para anexar documentos electrónicos al expediente de contingencia y que la visualización de la información es clara en el portal, lo cual se traduce en la confianza que los usuarios tienen al realizar trámites electrónicos del PACC. Respecto a la Oportunidad, dado que uno de los objetivos del portal es agilizar y facilitar el proceso de atención de las solicitudes de apoyo al PACC, para dar respuesta rápida a la población rural de bajos ingresos afectada por contingencias climatológicas, se evaluó la percepción de los usuarios en términos de velocidad del portal y sobre la oportunidad y utilidad de los avisos automáticos vía correo electrónico sobre trámites realizados. Los usuarios otorgaron una calificación promedio de 8.6, por lo que se puede concluir que la velocidad de acceso al portal es aceptable. Para el criterio de Transparencia, los usuarios opinaron que el portal se apega a los lineamientos y Reglas de Operación del PACC, y que los trámites electrónicos se realizan con transparencia, lo que se ve reflejado en la calificación de 9.3 otorgada en este rubro. Se ha agregado el término de facilidad de uso del portal electrónico, que para esta evaluación obtuvo un valor de 9.5 lo cual se traduce en que la innovación de la nueva funcionalidad de precaptura y guardado de información agiliza el llenado de los formatos, en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica, acortando los tiempos del vaciado de la información, haciendo más ágil el proceso de gestión. Es importante hacer hincapié que en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica se lleva un registro continuo de las solicitudes de apoyo. En dicho sistema se generan expedientes electrónicos por modalidad de apoyo (apoyo directo, SAC) organizados por año, entidad federativa, tipo de contingencia y folio de contingencia, y al interior de los mismos se encuentra un listado de beneficiarios identificados por municipio, localidad y actividad productiva. Asimismo, se encuentran los apoyos en términos de recursos federales otorgados a nivel de estado, municipio, beneficiario, superficie, unidad animal, embarcaciones y superficie acuícola apoyada. XXXII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura. 7. Calificaciones promedio del portal electrónico 2005-2007 vs 2008. 9.5 9.5 8.6 9.3 9.1 9.4 9.4 9.3 9.5 9.6 6.00 9.6 7.00 9.6 Calificación 8.00 9.3 9.7 9.00 9.6 10.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 Disponibilidad Accesibilidad Fiabilidad Base 2005-2007 2008 Oportunidad Transparencia 2009 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos. Capítulo 7. Evaluación del criterio 4: Seguro Catastrófico La alta vulnerabilidad que enfrenta la actividad agrícola en México ha propiciado el interés permanente del gobierno federal para impulsar el desarrollo del seguro agropecuario, el cual ha tenido importantes cambios en su estructura operativa y en el marco jurídico que lo regula con el fin de adecuar la prestación de este servicio al desarrollo del sector agropecuario en su conjunto, por lo que el Gobierno Federal y estatal han implementado la posibilidad de asegurar a productores mediante el Programa de Atención a Contingencias Climatológicas. Para ello, se han diseñado y desarrollado seguros rurales técnica y financieramente viables, orientados a satisfacer necesidades nacionales de protección; con coberturas que responden a demandas específicas de los productores; y esquemas de carácter masivo que permitirán la expansión del servicio de aseguramiento rural. Desde la primera contratación de seguro, realizada en 2003, la superficie asegurada se ha incrementado en un 6,236.36%, pasando de 0.11 a 6.97 millones de hectáreas de 2003 a 2009. El incremento por año se ha dado de la siguiente manera: 518.18% de 2003 a 2004; 163.37% de 2004 a 2005; 40.93% de 2005 a 2006; -4.89% de 2006-2007. En el caso del seguro pecuario, se tiene un incremento de 230.55% pasando de 1.24 a 4.10 millones de unidades animal. Entre el año 2008 y 2009 se tiene un incremento de 18.5% en unidades animal. XXXIII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 8.00 6.97 Millones de hectáreas 7.00 5.63 6.00 4 3.5 3 5.00 2.5 4.00 2.52 2.40 3.00 1.79 2.00 1.00 4.5 0.11 2 3.46 4.10 1.24 0.68 1.5 1 0.5 0.00 0 2003 2004 2005 UA aseguradas 2006 2007 2008 Millones de Unidades Animal Figura 8. Crecimiento del Seguro Agropecuario Catastrófico. 2009 Superficie asegurada . Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. 7.1. Índice de siniestralidad El índice de siniestralidad se mide como la relación porcentual entre el monto total de indemnizaciones pagadas por la aseguradora y el total de primas pagadas. En este caso se calculó el índice de siniestralidad para los estados que contrataron la cobertura del Seguro Agropecuario Catastrófico mediante recursos del PACC en el año 2008. El índice de siniestralidad general para todas las contrataciones es de 36.6%. 7.2. Fenómenos asegurados y productores beneficiados Durante el periodo evaluado (2008) los estados que contrataron Seguro Agrícola Catastrófico (SAC) con apoyo del PACC fueron Campeche, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas, asegurando una superficie de 1,901,337.52 ha, en el sector agrícola. En el sector pecuario, en el año 2008, se aseguraron con apoyo del SAC, a 540, 204 U.A. en los estados de Tabasco y Coahuila, contra los riesgos de sequía e inundación. En ambas actividades productivas se indemnizaron a un total de 89,829 productores. En el Cuadro 3, se muestran los fenómenos por los cuales se indemnizó en 2008. Desde que el Programa inició operaciones en 2003 hasta el año 2008, el fenómeno por el que se ha atendido la mayor superficie corresponde a la sequía, seguida por el ciclón huracán que en conjunto abarcan el 77.12 % de la superficie atendida. XXXIV Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 3. Cultivos, superficies y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008. CULTIVOS ASEGURADOS RIESGOS ASEGURADOS SUPERFICIE ASEGURADA (Ha) PRIMA PAGADA (PESOS) SUMA ASEGURADA (PESOS) % PRIMA SUPERFICIE INDEMNIZADA MONTO INDEMNIZADO FENOMENOS PRODUCTORES INDEMNIZADOS Campeche Maíz Inundación, Sequía, Vientos 59,255.00 12,265,785.00 53,329,500.00 23.00 15,026.50 13,523,850.00 Sequía 8,125.00 Chihuahua Avena, Maíz, Frijol, Sorgo Granizada, Helada, Sequía, Vientos 156,105.89 17,561,912.67 140,495,301.00 12.50 8,340.88 7,506,792.00 Sequía 1,875.00 Durango Avena, Frijol 182,624.15 16,095,656.77 164,361,735.00 9.79 8,900.01 8,010,000.00 Inundación 2,931.00 Guerrero Maíz Avena, Café, Canola, Cebada, Ciruela, Cítricos, Durazno, Frijol, Maíz, Manzana, Trigo Sequía, Helada, Inundación Helada, Ciclón, Vientos, Sequía, Inundación, Tornado 99,021.63 8,816,426.72 89,119,467.00 9.89 421.00 160,200.00 Nd 417.00 ESTADO Sequía, Helada, Inundación 324,335.00 24,313,139.10 314,162,100.00 7.74 8,594.60 7,735,140.00 Frijol, Maíz, Sorgo Granizada, Helada, Exceso De Humedad, Ciclón, Vientos, Sequía, Inundación 130,556.33 13,928,812.45 117,500,697.00 11.85 9,143.41 8,229,060.00 Granizada, Helada, Inundación, Vientos Exceso De Humedad, Granizada, Helada, Inundación, Sequía Morelos Cacahuate, Frijol, Maíz, Sorgo Exceso De Humedad, Ciclón, Tornado, Vientos, Inundación, Sequía 34,151.45 2,790,856.50 30,736,305.00 9.08 - - - - Puebla Maíz Sequía 59,312.25 5,605,007.68 53,381,025.00 10.50 - - - - Quintana Roo Maíz Lluvias Torrenciales, Sequía, Vientos, Inundación 67,718.52 21,940,800.48 60,946,668.00 36.00 34,376.00 30,936,618.00 Sequía 16,716.00 San Luis Potosí Frijol, Maíz, Sorgo, Soya Granizada, Helada, Ciclón, Tornado, Vientos, Inundación, Helada, Sequía 43,555.31 9,995,360.50 39,199,779.00 25.50 1,901.30 1,711,170.00 576.00 Tamaulipas Maíz, Sorgo, Soya Lluvias Torrenciales, Granizada, Helada, Vientos, Inundación, Falta De Piso 166,328.68 16,547,446.80 149,695,812.00 11.05 9,156.35 7,936,650.00 Inundación Inundación, Sequía, Vientos, Granizada 1,176.00 Veracruz Cítricos, Maíz, Plátano, Sorgo, Soya Sequía, Inundación, Helada, Vientos 237,673.01 63,986,901.85 588,730,415.00 10.87 22,897.00 18,587,700.00 Inundación 14,128.00 Yucatán Maíz Sequía, Vientos, Inundación 41,254.20 10,396,058.40 37,128,780.00 28.00 16,246.00 14,588,860.00 Sequía 33,155.00 Frijol, Maíz Granizada, Exceso De Humedad, Helada, Tornado, Ciclón, Sequía, Inundación, Vientos 299,446.10 36,800,966.49 269,501,490.00 13.66 - - Nd - 1,901,337.52 261,045,131.41 2,108,289,074.00 12.38 135,003.05 118,926,040.00 Hidalgo Jalisco Zacatecas Total 3,902.00 1,998.00 84,999.00 Fuente. Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. XXXV Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 4. Especies, UA y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008. RIESGOS ASEGURADOS UNIDADES ANIMAL ASEGURADAS PRIMA PAGADA (PESOS) SUMA ASEGURADA (PESOS) % PRIMA UNIDADES ANIMAL INDEMNIZADAS MONTO DE INDEMNIZACION Bovinos Sequía 100,000.00 5,400,300.00 45,000,000.00 12.00 4,432.00 Bovinos Sequía, Inundación ESTADO ESPECIE Coahuila Tabasco TOTAL FENOMENOS PRODUCTORES INDEMNIZADOS 1,994,350.00 Sequía 769.00 Sequía, Inundación 4,061.00 440,204.00 50,180,748.91 242,944,543.00 20.66 37,120.00 14,388,750.00 540,204.00 55,581,048.91 287,944,543.00 19.30 41,552.00 16,383,100.00 4,830.00 Fuente. Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. El Cuadro 3 muestra que de manera general que los fenómenos asegurados en el año 2008, coinciden con los fenómenos atendidos por el Programa en el periodo 2003- 2008, siendo la constante en la mayoría de los estados el fenómeno de sequía, a excepción de los estados de Durango, San Luis Potosí y Veracruz. Los estados de Campeche, Chihuahua, Jalisco, Zacatecas, y Tabasco (pecuario), el fenómeno por el que el Programa ha atendido la mayor superficie y unidades animal ha sido la sequía en un promedio de 77.5% y en el periodo evaluado este riesgo estuvo cubierto. Para el resto de los estados, las principales afectaciones han sido provocadas por fenómenos asociados a excesos de precipitación (inundación, lluvias, huracanes) y heladas, estos riesgos también se encontraron cubiertos por los esquemas de aseguramiento del Programa. XXXVI Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 7.3. Nivel de cobertura A través de la contratación de algún esquema de Seguro Agropecuario Catastrófico, es posible tener una cobertura mayor en superficie y unidad animal, en relación al apoyo directo, toda vez que cubriendo el costo de la prima de aseguramiento se logra potenciar los recursos públicos aplicados. En este contexto se cuantificó la potencialización de los recursos públicos (federal y estatal) ante la ocurrencia de contingencias climatológicas, medido como: la relación entre el monto de recursos que protegen las actividades productivas de productores rurales de bajos ingresos ante la ocurrencia de contingencias climatológicas extremas y el monto de los recursos públicos asignados, obteniéndose un valor de 8.46, lo que significa que los recursos públicos se potencian más de ocho veces mediante la contratación del seguro catastrófico. Asimismo, se cuantificó la cobertura del seguro catastrófico como la relación porcentual entre la superficie elegible asegurada contra contingencias climatológicas y total de la superficie elegible a nivel municipal en los cuales se solicitó la cobertura del seguro catastrófico, obteniendo un valor de 89.53%. Este indicador nos muestra la relevancia que ha adquirido el Programa a nivel nacional, toda vez que la cobertura que presenta es muy amplia, ya que se cuenta con una cobertura de 30.66% del total de la superficie elegible. 7.4. Oportunidad del Seguro Agropecuario Catastrófico Con la aplicación del Seguro Agropecuario Catastrófico se optimizan los tiempos entre la ocurrencia de Contingencias Climatológicas y la entrega de los apoyos a los productores. Como se muestra en la Figura 9, el 15.32% de los productores asegurados recibieron el apoyo en un plazo menor a 3 meses, y el 64.39% de los productores asegurados recibieron el apoyo de tres a seis meses después de la ocurrencia del fenómeno climático adverso. Considerando el tiempo establecido en las Reglas de Operación para la gestión de los apoyos directos, el cual es de 72 días, se observa retraso en la agilidad y oportunidad en la entrega de los apoyos en esta modalidad. Es importante señalar que mediante el esquema de seguro agropecuario, el 79.71% de los beneficiarios recibieron su apoyo en un plazo menor 6 meses a partir de la ocurrencia del fenómeno, lo que nos indica mayor eficacia en la atención a los productores mediante este esquema. Asimismo, la mayor parte de los beneficiarios por el esquema de adhesión al seguro centralizado se concentran en un plazo mayor a 6 meses con un 88.94%, cabe señalar que esta modalidad se midió en los estados de Chipas y Puebla, los cuales se adhirieron al esquema de XXXVII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final seguro paramétrico contratado con AGROASEMEX. En el estado de Chipas se indemnizó por exceso de humedad y en Puebla por sequía. En ambos casos es necesario que se rebase el parámetro (trigger) pactado para proceder a la indemnización. En lo que respecta a las indemnizaciones por sequía, los productores beneficiarios no ubican con claridad una fecha de ocurrencia del siniestro, por lo que se presenta el aparente retraso entre ésta y la fecha de pago. Figura 9. Oportunidad en el pago de apoyos SAC vs Apoyo directo vs Centralizado. 90% 80% 70% 13.87% 26.09% 10% 2.93% 62.85% 6.42% 20% 41.76% 30% 11.07% 40% 64.39% 50% 55.32% 60% 15.32% POrcentaje de productores apoyados 100% 0% 0-3 MESES 3-6 MESES APOYO DIRECTO SAC 6-9 MESES 9-12 MESES CENTRALIZADO Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Capítulo 8. Evaluación del criterio 5: Enfoque de Género En este criterio la evaluación se orienta a verificar, a través de resultados del trabajo de campo, si los apoyos entregados a la población beneficiada por el Programa se realizaron bajo el esquema de igualdad, equidad y no discriminación hacia la mujer. Los resultados muestran que las mujeres mantienen una importante participación en las diferentes actividades productivas, mismas que fueron beneficiadas de manera equitativa con los recursos proporcionados por el PACC. Además, reflejó que del total de beneficiarios apoyados en las diferentes contingencias climatológicas el 24.71% son mujeres y el 75.29% son hombres. Al realizar el análisis del trabajo de campo se encontró que en la actividad pecuaria del 100% de mano de obra familiar el 56.88% es ocupada por las mujeres; en segundo lugar se XXXVIII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final ubica la actividad agrícola con el 38.47% y en tercer lugar se encuentra el componente del SAC agrícola con el 31.28%. Estos resultados muestran que las mujeres realizan trabajos dentro y fuera del hogar, un trabajo que muchas veces se computa como "ayuda familiar" y que carece, por tanto, de remuneración y derechos sociales. Derivado de las entrevistas realizadas a las beneficiarias del PACC, respecto a su opinión en cuanto a si consideran que tienen los mismos derechos que los hombres para acceder a los apoyos proporcionados por el Programa, el 97.29% respondió que sí y sólo el 1.13% opinó de manera diferente, como se observa en la Figura 10. Figura 10. Equidad en el acceso a los apoyos proporcionados por el PACC. Distribución porcentual 97.29% 1.13% 1.58% Sí No No contestó Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Al realizar el análisis comparativo con las evaluaciones externas realizadas al Programa, antes FAPRACC, en relación a dicha opinión se observó que el porcentaje aumentó lo que confirma que el Programa se apega a lo establecido en las Reglas de Operación al garantizar la igualdad de oportunidades. Para conocer si el PACC aplica una política de discriminación de género en el registro de los beneficiarios, fue pertinente obtener la opinión de las beneficiarias respecto a si el Programa las considera igual que a los hombres en el levantamiento y validación del padrón de beneficiarios, y el resultado que arrojó el trabajo de campo fue que el 96.15% de mujeres opinó que sí, mientras que el 1.81% respondió lo contrario, como se observa en la Figura 11. Resultados que confirman la no discriminación y el reparto justo y equitativo en la operación y gestión del PACC. XXXIX Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 11. Equidad en el registro del padrón de beneficiarios. Distribución porcentual 96.15% 1.81% 2.04% Sí No No contestó Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Capítulo 9. Evaluación del criterio 6: Estudio contrafactual 9.1. Antecedentes La evaluación de impacto tiene como propósito determinar si un programa produjo los efectos deseados en las personas, hogares e instituciones a los cuales éste se aplica; obtener una estimación cuantitativa de estos beneficios y evaluar si ellos son o no atribuibles a la intervención del mismo, por lo cual, será necesario identificar si existen o no relaciones de causa-efecto entre el Programa y los resultados obtenidos y esperados, ya que pueden existir otros factores que ocurren durante el periodo de intervención, que están correlacionados con los resultados y que no han sido causados por la intervención del Programa. Un elemento importante en la evaluación de impacto es la construcción, a través de métodos estadísticos, de un escenario contrafactual; es decir, construir una situación hipotética en la cual hubiesen estado los beneficiarios en caso de que el Programa no se hubiese implementado. A través de la comparación de la realidad con esta situación contrafactual, se intenta aislar, a través de técnicas estadísticas, la influencia de factores externos que inciden en los resultados. A partir de esta construcción es factible evaluar si efectivamente existen relaciones de causaefecto entre el Programa y los resultados, procediendo a una cuantificación de los beneficios. En la presente evaluación, es de particular interés determinar la efectividad de los apoyos del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), sobre su población objetivo, en cuanto a su reincorporación productiva. Para ello, el Programa otorga apoyos económicos, para XL Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final resarcir de manera parcial la pérdida ocasionada por contingencias climatológicas, a través de dos componentes: apoyo directo y mediante la contratación del seguro agrícola, pecuario, pesquero y acuícola catastrófico. Se espera que este apoyo contribuya de manera importante a la reincorporación productiva de los productores afectados por contingencias climatológicas, en el menor tiempo y en las mejores condiciones posibles. En esta evaluación se analiza el posible impacto del Programa en la reincorporación de los productores apoyados mediante cualquiera de los dos componentes. 9.2. Metodología Para evaluar el impacto del Programa en las unidades de producción beneficiarias se realizó una muestra de dos grupos de productores: en el primero, se implementó el Programa, mientras que en el segundo, no se implemento el apoyo, con el fin de tener un grupo de comparación de las condiciones en ausencia de los efectos del Programa. Ambos grupos tienen características similares en cuanto a su nivel de ingreso y a las características de la unidad de producción. Además, se buscó que los grupos de comparación hubieran sido afectados por el mismo fenómeno climatológico y que se ubicaran en la misma región geográfica que los beneficiarios del Programa. Para obtener el tamaño de la muestra de la población no beneficiaria se calculó el 20% de la muestra total para cada estado y contingencia. 9.3. Resultados Se realizó un análisis de componentes principales con las siguientes variables: ingreso, superficie en posesión, superficie cultivada, superficie afectada, tipo de siniestro, tipo de cultivo y, en su caso, UA en posesión y UA afectadas. Mediante este análisis se identificaron individuos beneficiarios y no beneficiarios con características similares para ser comparados. Una vez obtenidos los grupos de comparación, se aplicó el índice R, éste expresa la magnitud de la diferencia en términos de probabilidad, la probabilidad se estima a partir de datos categóricos o de ordenación, se basa en la estadística binomial y permite tener una respuesta que considera el efecto aleatorio de la respuesta para asegurar la significancia. El índice R permitió comparar las ventajas de los beneficiarios sobre los no beneficiarios, determinando si existió diferencia significativa mediante tablas estadísticas de Índice R con alfa=0.05 y n=muestra para cada estado. Si la probabilidad es igual o mayor a 0.5 se dice que es XLI Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final estadísticamente significativa, es decir, que es poco probable que la correlación se dé por el azar. En el Cuadro 4 se muestra el índice R obtenido para la variable: porcentaje de reincorporación productiva. Cuadro 5. Índice R para la variable: porcentaje de reincorporación productiva. Modalidad de apoyo % Recuperación Pares SAC agrícola 0.964 14 Chiapas SAC Adhesión 0.541 29 Coahuila SAC Pecuario 0.313 4 Directo Agrícola 0.504 11 Jalisco SAC Agrícola 0.500 14 Nayarit Directo Agrícola 0.536 14 Puebla SAC Adhesión 0.500 10 Quintana Roo SAC Agrícola 0.500 24 Sinaloa Directo Agrícola 0.529 35 San Luis Potosí Directo Agrícola 0.500 10 Yucatán Directo Agrícola 0.462 13 Campeche Distrito Federal Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. A través de los porcentajes que refleja el Cuadro anterior, se puede concluir que los productores beneficiarios recuperan un mayor porcentaje de la superficie siniestrada, sobre los productores no beneficiados por el Programa. Sin embargo, el Programa no impacta de manera significativa a que esta recuperación se dé en el menor tiempo, lo cual se explica por el tiempo transcurrido entre la fecha de ocurrencia de la Contingencia Climatológica y la fecha en la que se entrega el apoyo, además de el ciclo de los cultivos, ya que la gran mayoría de los cultivos afectados se encontraban entre la etapa vegetativa y cosecha, por lo tanto, el productor requiere esperar al siguiente ciclo productivo para volver a sembrar. En el Cuadro 6 se presentan los datos respecto al porcentaje de reincorporación que presentan los productores beneficiarios del Programa, como se puede apreciar, el 96.47% de los beneficiarios reincorporan del 75 al 100% de sus activos productivos, en contraste con el 81.78% de los productores no beneficiarios que reincorporan el mismo porcentaje de sus activos productivos en el ciclo inmediato posterior, aun considerando que la gran mayoría (65.49%) de los productores no beneficiaros del PACC recibieron en el mismo año recursos del Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) y 18.64% recibieron apoyo del XLII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Programa Oportunidades, con un monto promedio de apoyo de $1,200 lo cual, también, pudo haber contribuido a su reincorporación productiva. Cuadro 6. Porcentaje de reincorporación productiva. Estado Menos del 25% 25 a 50% 50 a 75% 75 a 100% NB. B NB. B NB. B NB. B - 0.00 100.00 0.00 - 0.00 - 100.00 Chiapas 1.83 7.94 4.88 1.59 14.02 8.82 79.27 85.71 Coahuila 4.88 0.00 2.44 0.00 14.63 0.00 78.05 100.00 Distrito Federal 1.06 0.00 5.32 6.25 - 0.00 93.62 93.75 Jalisco 1.00 0.00 - 0.00 - 2.94 99.00 95.65 Nayarit - 0.00 - 0.00 1.14 0.00 98.86 100.00 Puebla 1.10 4.55 1.10 0.00 - 2.94 97.80 90.91 Quintana Roo - 0.00 - 0.00 2.26 0.00 97.74 100.00 San Luis Potosí - 0.00 - 0.00 1.70 0.00 98.30 100.00 Sinaloa - 0.00 - 0.00 10.55 0.00 89.45 100.00 Yucatán - 0.00 - 0.00 - 2.94 100.00 96.15 0.64 1.51 13.09 0.50 4.49 17.65 81.78 Campeche Total 96.47 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Asimismo, se consideró importante analizar la estrategia de obtención de recursos para la reincorporación productiva de los productores beneficiarios y no beneficiarios del PACC, encontrando que el 39.6% y el 80%, respectivamente, adquieren un préstamo no bancario para poder continuar con sus actividades productivas en el ciclo inmediato posterior (Figura 12). Sin embargo, para los productores beneficiarios es importante el apoyo que reciben de parte del PACC, puesto que un porcentaje importante (13.76%) se destina al pago de deudas, mismas que se adquieren para la compra de insumos necesarios para continuar con la producción y que se liquidan al momento de obtener el apoyo. XLIII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 81.11% Figura 12. Estrategia de reincorporación productiva. 80% 1.11% 5.79% 17.36% 0.00% 2.22% 5.90% 3.33% 10% 7.70% 20% 0.83% 10.00% 30% 7.93% 40% 1.11% 50% 28.94% 60% 38.72% 70% 39.06% Porcenteje de productores 90% 0% Préstamo Ahorros Apoyo del Gobierno Federal Venta de animales B eneficiarios Remesas Venta de Inmueble Apoyo del Gobierno Estatal Crédito Bancario No beneficiarios Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Es importante señalar que el 94.46% de los productores no beneficiarios del Programa manifestaron que de haber recibido un apoyo para resarcir su pérdida se hubiesen reincorporado con mayor prontitud y en mejores condiciones y, el 96.47% consideran que es importante que el gobierno otorgue apoyo a los productores afectados por contingencias climatológicas. Por lo anterior, es importante continuar con los esquemas de apoyo del PACC, toda vez que es un Programa necesario en nuestro país, ya que por su ubicación geográfica se encuentra expuesto a una gran variedad de fenómenos climatológicos que afectan de manera directa a los productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros; asimismo, es conveniente ampliar los criterios de elegibilidad en cuanto a superficie y unidades animal máxima en posesión puesto que no reflejan la capacidad económica de los productores para reincorporarse a sus actividades productivas por cuenta propia. Cabe hacer hincapié que, en la presente evaluación, es la primera vez que se realiza el estudio contrafactual y derivado de los resultados de su análisis, resulta importante incorporar el mismo en las evaluaciones posteriores, para ambos componentes de apoyo (apoyo directo y SAC), con el objetivo de medir la efectividad del Programa a mediano y largo plazo, toda vez que no es XLIV Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final posible medir el impacto real del Programa de manera puntual, ya que los efectos negativos de las contingencias climatológicas tienen una repercusión en el tiempo y, por lo tanto, los efectos del Programa se verán reflejados a mediano y largo plazo. Capítulo 10. Fortalezas, retos y recomendaciones Con el objetivo de evaluar el desempeño del proceso de operación y gestión del PACC, se utilizó el análisis FODA como una herramienta para examinar las oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades del Programa. Con la finalidad de que al interior del Programa se puedan detectar problemas, necesidades, carencias y recursos potenciales que servirán para la planeación del Programa y, en ese sentido, implementar acciones y medidas correctivas que coadyuven al mejoramiento del mismo. 10.1. Proceso de Gestión Fortalezas Reglas de Operación claras y bien definidas que permiten la homogenización, gestión y seguimiento de contingencias. Se cuenta con organismos descentralizados de la SAGARPA en las entidades federativas que permiten el seguimiento oportuno de las contingencias. Se cuenta con la cooperación interinstitucional en áreas claves del proceso de gestión, como es el apoyo de la CONAGUA para realizar la declaratoria de contingencias. Oportunidades Incremento en la inversión para la infraestructura climática por parte de los estados, para monitorear variables meteorológicas. Fortalecimiento de la gestión financiera y de los sistemas de rendición de cuentas y auditorías a diferentes escalas de gobierno. Sistema de gestión de recursos eficiente y de acuerdo a la normatividad vigente, aminorando costos y procesos burocráticos. El portal electrónico ha fortalecido al Programa, ya que es una herramienta única para una mejor gestión de los apoyos en las diversas contingencias climatológicas. A través del portal se ha logrado una mejora en la calidad, oportunidad y transparencia en los trámites de gestión y asignación de recursos. Respuesta oportuna a las solicitudes recibidas. Mayor difusión del Programa hacia la población elegible. La entrega de beneficiarios es intermediarios. recursos a los productores de manera directa y sin XLV Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Debilidades y Amenazas Recomendaciones Los trámites burocráticos de los gobiernos estatales (los mecanismos de validación de instrumentos jurídicos, apertura de cuenta bancaria y emisión del recibo oficial fiscal, la cual involucra a diversas dependencias gubernamentales) causa retrasos en la asignación de los fondos y en la entrega oportuna de los apoyos. Dotar a la CONAGUA de facultades para utilizar otras fuentes de información para diagnosticar las contingencias. Ampliar los plazos para la entrega del diagnóstico de daños, cuando ésta se justifique, debido a la magnitud de las contingencias climatológicas. La intensidad y la magnitud de las afectaciones obstaculizan la ejecución de las tareas planificadas en el Programa, como el seguimiento y entrega oportuna de los apoyos, por lo que es necesario ampliar los plazos. Los estados deben implementar mecanismos que permitan agilizar los trámites necesarios e inherentes al proceso de gestión de los apoyos del Programa. En los estados no se cuenta con infraestructura especializada, para facilitar la implementación y seguimiento del Programa. Insuficiente cobertura de estaciones meteorológicas del sistema meteorológico nacional, en algunas entidades federativas. Las entidades federativas deben invertir en herramientas, equipos y recursos que le permitan realizar el diagnóstico de daños con mayor oportunidad y facilidad, tales como imágenes satelitales, fotografías aéreas etc. La Comisión Nacional del Agua sólo basa sus diagnósticos en su propia red de estaciones meteorológicas lo cual dificulta la oportunidad para la emisión del mismo. Ampliar la cobertura de estaciones meteorológicas modernas que puedan proporcionar datos en tiempo real. 10.2. Beneficios del Programa Fortalezas El PACC es un Programa nacional que entrega apoyos económicos a productores rurales de bajos recursos afectados por contingencias climatológicas. Su cobertura es nacional y cuenta con la participación interinstitucional de los gobiernos federal y estatal. Permite al productor contrarrestar los efectos negativos ocasionados por el siniestro climático al recibir apoyo, que le ayuda a reincorporarse a sus actividades productivas. Da protección a productores de bajos recursos resarciendo parcialmente las pérdidas provocadas por el siniestro. XLVI Oportunidades Alcanzar una mayor cobertura de los productores afectados por una contingencia climatológica. Usar las herramientas y servicios financieros disponibles, para agilizar el pago de apoyo a productores beneficiarios, tales como las tarjetas para realizar depósito que usan otros programas federales. Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Impulsa la coordinación institucional para la atención de la población rural afectada por contingencias climatológicas entre los gobiernos federal y estatal. Marco legal bien definido que fomenta la homogenización, gestión y seguimiento de contingencias. Debilidades y Amenazas Desfase temporal para la entrega oportuna de los apoyos a los beneficiarios por parte de los gobiernos estatales. Falta de previsión presupuestal en las finanzas estatales en materia de contingencias climatológicas. Escasa difusión y divulgación a nivel nacional de los beneficios y alcances del Programa. Posibilidad de limitar el recurso financiero en el presupuesto federal por parte de la cámara de diputados asignados al Programa. Por ser fenómenos eventuales, los estados, muchas veces se ven rebasados en su capacidad técnica y económica para atender a la población afectada por el siniestro. Recomendaciones Las entidades federativas deben considerar un presupuesto en su partida anual para la atención a contingencias climatológicas y/o contratación de seguros catastróficos. Fortalecer económicamente al PACC, debido a que es un programa necesario dada la gran variabilidad climática que presenta nuestro país, acrecentada con los fenómenos climatológicos catastróficos cada vez más frecuentes e intensos provocados por el cambio climático global. Es necesario que en caso de afectaciones catastróficas como huracanes e inundaciones, se otorgue a la población apoyos en salud y alimentación, adicional a los apoyos del PACC, puesto que de lo contrario la población usa el apoyo recibido para satisfacer sus necesidades más apremiantes. En coordinación con Programas y Dependencias afines es importante identificar zonas con recurrencia de fenómenos catastróficos y evaluar alguna manera de prevenirlos, como por ejemplo construcción de infraestructura de riego en zonas con disponibilidad de agua que han sido afectados recurrentemente por sequías, o construcción de bordos en terrenos con riesgos de inundación. XLVII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.3. Sistema de Operación y Gestión Electrónica Fortalezas Oportunidades Alto nivel de confiabilidad por parte de los usuarios del mismo. Transparencia administrativa unificación de trámites. Es de fácil acceso, además de estar disponible en cualquier momento y a la hora que se requiera. Cuenta con un buen soporte técnico y es un sistema en constante actualización. Mejora en la calidad, agilidad y reducción en los costos de los trámites de gestión, para la oportuna radicación de los recursos. Es un Programa que ha logrado un alto nivel de madurez en términos de gobierno digital. Agiliza los trámites para le gestión de los apoyos y se optimizan tiempos y recursos. Es un sistema que lleva cinco años en operación y durante este tiempo ha sido ampliamente aceptado por los operadores estatales del Programa. Actualización constante de los mecanismos de Operación y Gestión del Programa, que permitan lograr una simplificación y mejora regulatoria o de proceso en el mismo. Debilidad o amenaza Falta de infraestructura adecuada en las dependencias de los gobiernos estatales que permitan una ágil y oportuna gestión de los apoyos. Falta de inversión de recursos federales para la implementación de nuevas tecnologías. y Recomendaciones Dado que el portal electrónico ha cumplido por arriba de las expectativas iniciales debe considerarse como un modelo para adaptarse en otros programas federales, principalmente dentro de la SAGARPA. 10.4. Seguro Agropecuario Catastrófico Fortalezas El SAC protege al Programa de las desviaciones financieras que pueden presentarse por la ocurrencia de contingencias climatológicas que afecten a la actividad agropecuaria. Cuenta con Reglas de operación, en las cuales se norma la contratación de los seguros. Promueve la cultura de aseguramiento de los gobiernos estatales a través de los diferentes esquemas de coparticipación en la contratación XLVIII Oportunidades Hay avances importantes en infraestructura, que facilitan la incidencia de servicios financieros de forma más relevante y oportuna para facilitar y reducir costos del seguro agrícola, en especial el seguro paramétrico. Promover la participación de las organizaciones productivas, en nuevos esquemas de aseguramiento con aporte de los productores con mayor desarrollo Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final del SAC. relativo. Permite contrarrestar los efectos ocasionados por las contingencias climatológicas, a través del mercado de seguros. La cobertura es a nivel nacional mediante el establecimiento de acuerdos y/o convenios con los Gobiernos Estatales. Atención más oportuna en relación a los apoyos directos. Permite apoyar en mayor proporción a los productores. Otorga libertad a los gobiernos estatales a diseñar su propio esquema de aseguramiento acorde a las necesidades locales. Debilidad o amenaza El Gobierno Estatal no asigna una partida presupuestal para un seguro agrícola catastrófico dentro de sus políticas de Desarrollo Rural. Falta de tecnologías de información certificadas en las estaciones meteorológicas de los estados. Falta concurrencia de instituciones financieras, tanto públicas como privadas, que participen en esquemas de aseguramiento agropecuario. Presencia de cambios y fenómenos climáticos extremos. La oferta de servicios financieros dirigidos al sector agropecuario es limitada. Falta de investigación y asesoría técnica especializada en el área de seguros agropecuarios. Poca inversión para renovación o compra de infraestructura agrometeorológica. Contar con imágenes aéreas y satelitales actualizadas para la adecuada estimación de índices de vegetación en el seguro pecuario satelital. Recomendaciones Los gobiernos estatales deben considerar anualmente la contratación del seguro catastrófico en zonas de alta siniestralidad y para los cultivos más importantes de la entidad. Difundir las bondades del seguro agropecuario catastrófico y los resultados obtenidos en todas las entidades federativas. Promover la complementación de esquemas de seguro, con las empresas privadas, principalmente en los sistemas producto y regiones económicas factibles para ello. XLIX Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.5. Enfoque de género Fortalezas Con las nuevas Reglas de Operación del PACC, la equidad de género aún permanece como un criterio de la Evaluación externa del Programa. El PACC, como Programa social no implementa políticas discriminatorias que afecten el bienestar, la equidad, y la igualdad de las mujeres y grupos indígenas. Oportunidades Debilidad o amenaza L Aún no se cuenta con un formato, por componente de apoyo y tipo de actividad productiva, donde se registren datos básicos como edad y sexo de los beneficiarios que, arrojen estadísticas sobre estos rubros y que permitan contar con un padrón integral y unificado a nivel nacional. Modificación de políticas en la administración pública federal, estatal y municipal por los cambios de administración. Falta de cultura para fomentar la institucionalización de la perspectiva de género. Se fortalece el marco legal que institucionaliza la perspectiva de género en las diversas instituciones gubernamentales, en sus acciones, Políticas Públicas y Programas sociales. Recomendaciones Aunque, durante todo el trabajo de evaluación, no se encontró ninguna evidencia de sesgo o discriminación hacia los grupos marginados y las mujeres rurales, es fundamental que dentro del PACC se implementen acciones y procedimientos claros que unifiquen la elaboración, difusión y validación del padrón de beneficiarios y del registro de éstos por sexo, ya que contar con esta información es muy importante para poder evaluar con precisión la participación de la mujer en el Programa. Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.4. Seguimiento a recomendaciones Con el fin de llevar un seguimiento de la utilidad de las evaluaciones externas se incluye un apartado donde se analiza la atención de la Unidad Administrativa del PACC a las recomendaciones realizadas por los evaluadores en la Evaluación Externa del PACC 2008, así como de la Evaluación de Consistencia y Resultados 2007 realizada al Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC). Recomendación Atención Implementar línea de base para los indicadores de eficacia, tal que permitan determinar el desempeño del Programa en sus procesos de gestión en términos de oportunidad, transparencia y accesibilidad, suficiencia de los apoyos, y destino de los apoyos del Programa en la reincorporación de los beneficiarios a su actividad productiva. Se atendió en los términos de referencia para la evaluación externa 2008, y se llevó la implementación de la línea base en la evaluación realizada al Programa en el año 2008, por el Colegio de Posgraduados. Destinar mayor cantidad de recursos a la contratación del Seguro Agropecuario Catastrófico en aquellas regiones donde históricamente han sido afectadas por los fenómenos climatológicos. En 2008 se tuvo un importante incremento en la contratación del Seguro Agropecuario y en la cobertura en superficie y unidades animal. Diseñar metodologías para realizar una evaluación contrafactual, que permita medir la reincorporación productiva de los beneficiarios apoyados por el Programa con respecto a aquellos productores afectados con las mismas características socioeconómicas y que no recibieron el apoyo. En la presente evaluación se realizó el estudio contrafactual para evaluar el impacto del Programa en su población objetivo. Establecer plazos a la CONAGUA, con el propósito de buscar una atención más eficaz y oportuna a los productores afectados. En las Reglas de Operación 2008, se implementa un plazo de 15 días para que la CONAGUA emita su dictamen. Reducción de los tiempos de gestión de los apoyos. Se realizaron modificaciones a las Reglas de Operación respecto a la vigencia de los Convenios de Coordinación Marco, a las etapas del proceso de gestión, a los plazos en cada etapa del proceso; y se definieron tiempos específicos para la contratación del SAC. Potenciar los recursos del Programa mediante la contratación de Seguro Catastrófico. La SAGARPA puede contratar directamente el Seguro Agropecuario Catastrófico al que los gobiernos de los estados podrán adherirse a la cobertura de protección para las zonas, cultivos y riesgos cuando así lo soliciten. Fuente: Elaboración propia con base en Evaluaciones externas 2007 y 2008 del PACC. LI Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 11. Conclusiones generales El PACC es un Programa federal que tiene el objetivo de apoyar a la población rural de bajos ingresos para que ésta se reincorpore a sus actividades productivas en el menor tiempo posible después de haber sido afectados por contingencias climatológicas, por ello, es fundamental que se fortalezca operativa y presupuestalmente, es decir, que cuente, año con año, con un presupuesto suficiente y oportuno que le permita cumplir con su objetivo y seguir operando en los sectores rurales más desprotegidos del país y con ello, poder atenuar los daños ocasionados por la ocurrencia cíclica de diversas contingencias climatológicas extremas. Esto con fundamento en el análisis realizado en los siete años que lleva de operación y en la opinión generalizada de los beneficiarios y de las áreas operativas en los estados. Como un Programa dirigido a productores rurales de bajos ingresos, es indispensable que se fortalezca económicamente para atender a las regiones con alto índice de marginación y, además, le permita tener una mayor cobertura geográfica y temporal para atender a un mayor número de productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros que habitan en las zonas rurales, contribuyendo a que éstos no abandonen sus actividades productivas. Mediante el uso de seguros catastróficos, transferencias de riesgos, la participación de agentes financieros nacionales e internacionales, a través del reaseguro, además del uso de un portal electrónico, el PACC se consolida como un Programa innovador con eficiencia, eficacia, oportunidad, y bajo costo operativo, ampliando con ello, acciones de mejora en su gestión y operación y potenciando los recursos autorizados por la H. Cámara de Diputados anualmente. Las anteriores conclusiones adquieren mayor relevancia ante la impredecibilidad del clima provocado por el cambio climático. LII Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final I. Introducción Las evaluaciones de políticas y programas gubernamentales y sociales constituyen un factor fundamental de la gestión pública en México y forman parte de la normatividad y la cultura de transparencia que promueve el Gobierno Federal. Con ello, se han sentado las bases para hacerla una práctica permanente bajo criterios de calidad, oportunidad y pertinencia para los procesos de toma de decisiones. Los programas federales de apoyo a la sociedad rural se fundamentan en una nueva visión de integralidad y planeación de la política agropecuaria en México. Derivado del esfuerzo de las organizaciones sociales y diversos agentes de la sociedad rural, así como en el papel del Gobierno Federal y el Poder Legislativo, en el año 2001 se crea la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS), dentro de la cual se establece como una de las acciones a impulsar por el Ejecutivo, en coordinación con los Gobiernos de los Estados, la atención a los productores que hayan sufrido daños y efectos negativos, derivados de las contingencias climatológicas. Bajo este contexto y en cumplimiento a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, en mayo de 2003 la SAGARPA crea el Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC), para apoyar a los productores de bajos ingresos de las áreas de temporal afectadas por fenómenos climatológicos y que no cuenten con un seguro contra dichos daños. En el año 2008, tras una reestructuración de los Programas de la SAGARPA, el FAPRACC deja de operar como tal y adquiere el nombre de Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), en busca de una mayor agilidad y eficiencia en la Operación del Programa. El objetivo general de la presente evaluación de resultados es: Determinar la pertinencia y el logro de objetivos y metas, así como la eficiencia, eficacia, calidad, resultados, e impacto del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). Como resultado de lo anterior, generar elementos cualitativos y cuantitativos sobre la operación del Programa, que permitan presentar resultados concretos a la 1 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de Diputados, así como a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHyCP) y a la Secretaria de la Contraloría. El propósito de la presente evaluación es que sus resultados sean una herramienta que permita orientar a los responsables de la planeación y operación sobre la implementación de acciones que se traduzcan en una mejora del Programa. Los criterios generales de la evaluación, establecidos en los Términos de Referencia respectivos, se integraron en seis rubros: 1) Gestión de los Apoyos; 2) Beneficios del Programa; 3) Operación Electrónica del Programa; 4) Seguro Agropecuario Catastrófico; 5) Enfoque de Género, y 6) Evaluación contrafactual. 2 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 1 Descripción General y Objetivos del Programa 3 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1.1. Antecedentes Los sectores agropecuario y pesquero mexicano se caracterizan por contar con una diversidad de cultivos y especies que, como en cualquier región del mundo, se encuentran expuestos al impacto negativo que puedan causar fenómenos climatológicos extremos, en donde debido a la magnitud del siniestro y vulnerabilidad de las unidades productivas, requieren de la instrumentación de una política de Estado, para resarcir a dichos productores y procurar la reactivación de sus actividades económicas. En cumplimiento a las disposiciones de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, artículo 129, y del Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2003, artículos 54 y 55 y Anexo 13, el Gobierno Federal con la participación de los gobiernos de las entidades federativas, apoya a los productores afectados por dichos fenómenos, mediante la creación del Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC), a fin de mitigar los efectos negativos y reintegrar a las unidades productivas a su actividad. A partir del 01 de enero de 2008, se modificaron las reglas de operación del Programa y actualmente se denomina Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). Como antecedente del Programa, se puede mencionar que en el período 1995-2002, se apoyó a los productores afectados por fenómenos climatológicos extremos, mediante el Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN), destacándose que las mayores necesidades de apoyo se destinaron al fenómeno de la “sequía”, enseguida, a las contingencias provocadas por los “huracanes” y, en tercer término, al fenómeno de las “heladas”. El objetivo del PACC, es Apoyar a productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas de bajos ingresos para reincorporarlos a sus actividades productivas en el menor tiempo posible ante la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles. 5 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final La población objetivo del PACC son productores rurales de bajos ingresos afectados por alguna contingencia climatológica, tales como: sequía atípica, impredecible y no recurrente; helada atípica; granizada; nevada; lluvia torrencial; inundación significativa; tornado; y ciclón. Además, dichos productores deben encontrarse ubicados en los municipios incluidos en la Declaratoria por Contingencia Climatológica, emitida por la SAGARPA, o bien por la correspondiente Declaratoria de Desastre Natural, emitida por la Secretaría de Gobernación, y deben estar incluidos en el Diagnóstico de Daños a través del levantamiento del Padrón de Beneficiarios que hacen los respectivos Comités Estatales conformados para la Operación del Programa. La SAGARPA y la SEGOB, en el ámbito de su competencia, establecen la coordinación de acciones para la ejecución del PACC con base en las Reglas de Operación vigentes (publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 31 de diciembre de 2007), y, en su caso, con las del FONDEN, sin menoscabo del cumplimiento de cualesquiera otras disposiciones legales que resulten aplicables. El PACC opera en comunidades rurales de las 32 entidades federativas del país y su aplicación es a nivel de municipio. Los apoyos del Programa son otorgados mediante apoyos monetarios, en efectivo o cheque nominativo, los cuales se dividen en: a) Hectárea, a productores agrícolas; unidad animal a los productores pecuarios afectados, embarcación dañada a los pescadores, superficie acuícola en productores de sistemas de producción extensivos y semi-intensivos, unidad acuícola para productores intensivos y en el cultivo de moluscos. b) Contratación de Seguro Agrícola, Pecuario y Pesquero Catastrófico. Los apoyos del PACC tienen una composición de aportación del Gobierno Federal del 50% y los Gobiernos de los Estados el restante 50%, cuando se recurre al esquema de apoyo directo y de hasta 90% de participación federal en municipios con alto índice de marginación, en el esquema de contratación de seguro catastrófico. 6 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1.2. Fin y Propósito del Programa En la Matriz de Marco Lógico, desarrollada por la Unidad Administrativa encargada de la Operación del Programa, se establece que el Fin del Programa, es contribuir a elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras, el cual coincide con el objetivo estratégico del Programa Sectorial1, que ha diseñado la SAGARPA, para el periodo 2006-2012, y del propio Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012. Este objetivo estratégico tiene como metas: 1) aumentar el ingreso en términos reales de las familias rurales en un 17%; 2) reducir a 22% la población rural en pobreza alimentaria; 3) reducir a 28% la población rural con pobreza de capacidades; y 4) reducir a 49% la población rural considerada en pobreza patrimonial. En este sentido, el Fin del PACC está estrechamente ligado al cumplimiento de las metas 1 y 4 del Programa Sectorial de la SAGARPA, puesto que la atención a la población rural afectada por contingencias climatológicas, tiene un impacto directo en el incremento del ingreso y la disminución de la pobreza patrimonial de las familias rurales. Cuando a través de los apoyos del PACC son resarcidos los daños que sufre algún productor por algún efecto climático, dicho productor tiene mayor posibilidad de conservar el mismo nivel de patrimonio y de ingreso, lo cual le permitirá que en un siguiente ciclo pueda alcanzar mejores condiciones de desarrollo, de tal manera que en un mediano plazo dicho productor pueda acceder a mejores tecnologías (nuevas variedades, semillas, mejores prácticas de cultivo, insumos específicos), así como a un esquema de aseguramiento lo cual representa, en el mediano plazo, una solución al problema de los daños causados por las contingencias climatológicas. Por su parte, el propósito del Programa, identificado en la Matriz de Marco Lógico, es productores climatológicos de menor extremos desarrollo apoyados relativo y afectados reincorporados a por fenómenos sus actividades productivas en el menor tiempo posible. Este es consistente con el objetivo general 1 Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y pesquero 2006-2012. 7 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final del PACC, plasmado en el artículo 19, fracción I de sus Reglas de Operación. En la medida en que los productores de bajos ingresos sean apoyados de manera oportuna, en caso de ser afectados por alguna contingencia climatológica, serán atendidos los efectos negativos causados por dichas contingencias y podrán ser reincorporados a su actividad productiva, mediante la compensación parcial de la pérdida, dichos productores se verán menos afectados en la disminución de su patrimonio y en la pérdida de su ingreso monetario 1.3. Población potencial y población objetivo del Programa La población potencial del Programa está representada por todos los productores agropecuarios de bajos ingresos de los distintos municipios de las 32 entidades federativas del país, que no cuentan con un seguro agropecuario contra contingencias climatológicas, y que sufren daños en sus actividades productivas. Es importante mencionar que la población objetivo del Programa es altamente variable año con año, debido a que el tamaño de la misma depende de las Declaratorias de Desastres Naturales que emita la Secretaría de Gobernación y de las Declaratorias de Contingencias Climatológicas emitidas por la SAGARPA y, en particular, estas últimas dependen del correspondiente Diagnóstico de Daños que presenten las entidades federativas. Asimismo, cabe hacer mención que no es posible tener un padrón único de beneficiarios, ya que éstos varían dependiendo de la ocurrencia de contingencias climatológicas. Las Reglas de Operación del Programa, en el artículo 19, fracción II.1, definen a la Población Objetivo como: productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del medio rural de bajos ingresos, que se vean afectados en sus activos productivos elegibles por fenómenos climatológicos atípicos, relevantes, no recurrentes e impredecibles, definidos en el anexo 59 de las Reglas de Operación, que además cumplan con los siguientes requisitos: ubicarse en los municipios incluidos en el diagnóstico de daños emitidos por la CONAGUA, que no cuenten con algún tipo de aseguramiento público o privado agropecuario, acuícola y pesquero y cumplan con las características 8 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final establecidas para los sectores al que pertenecen, independientemente del tipo de apoyo que solicite, de acuerdo a los criterios establecidos en las fracciones II.1.1, II.1.2, II.1.3, y II.1.4 de las reglas de operación. Además, en la fracción II.2.1, de las Reglas de Operación, se establece que “los gobiernos de los estados deberán vigilar que se considere como productores elegibles a todos aquellos que cumplan con las características establecidas en el numeral II.1. Población Objetivo, y que además, se ubiquen en los municipios incluidos en la Declaratoria de Contingencia Climatológica emitida por la SAGARPA, o bien en la Declaratoria de Desastre Natural emitida por la Secretaría de Gobernación y que sean incluidos en el correspondiente Diagnóstico de Daños. Cuadro 1.1. Beneficiarios efectivos del Programa mediante el componente de apoyo directo 2003-2008. ENTIDAD Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Estado de México Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacán Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco 2003 2004 1,002.00 2005 184.00 2006 2007 662.00 2008 20,427.00 18,551.00 207.00 0.00 1,463.00 499.00 1,989.00 3,608.00 9,005.00 110,551.00 48,240.00 19,768.00 746.00 1,929.00 16,793.00 29,850.00 14,679.00 1,350.00 990.00 1,978.00 15,074.00 118.00 406.00 2,227.00 134.00 25,136.00 2,248.00 96.00 147,390.00 8,236.00 2,765.00 1,124.00 2,159.00 3,546.00 42,441.00 36,359.00 124,680.00 12,042.00 10,567.00 1,187.00 67,772.00 54,775.00 21,504.00 859.00 15,146.00 294.00 6,826.00 3,316.00 6,691.00 34,369.00 1,240.00 46,506.00 14,885.00 2,333.00 3,504.00 8,557.00 1,646.00 3,663.00 0.00 22,177.00 100.00 3,900.00 635.00 1,493.00 2,848.00 2,115.00 241.00 0.00 0.00 0.00 882.00 1,857.00 57,099.00 0.00 31,313.00 14,348.00 0.00 3,506.00 1,809.00 1,136.00 22,063.00 0.00 Total 1,848.00 1,463.00 499.00 24,035.00 142,074.00 86,952.00 864.00 406.00 28,304.00 4,148.00 42,919.00 29,850.00 21,736.00 150,334.00 6,691.00 60,409.00 15,029.00 3,346.00 160,265.00 287,798.00 2,333.00 67,963.00 22,511.00 10,366.00 1,136.00 30,535.00 9 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final ENTIDAD Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Total 2003 2004 2005 2006 2007 267.00 13,495.00 15,661.00 1,429.00 3,142.00 14,046.00 2,446.00 3,772.00 13,474.00 37,222.00 3,291.00 140.00 38,566.00 6,013.00 1,713.00 3,145.00 209.00 53,931.00 15,835.00 119,622.00 273,100.00 581,166.00 216,351.00 225,120.00 2008 0.00 5,595.00 11,238.00 0.00 33,085.00 Total 30,852.00 23,406.00 59,582.00 55,957.00 74,833.00 1,448,444.00 Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA 1.4. Características de los apoyos Los apoyos del PACC son de carácter temporal y los Recursos Federales que se otorgan son complementarios a las aportaciones de los Gobiernos de las Entidades Federativas. El Programa otorga apoyos directos en efectivo o cheque nominativo: a) por hectárea a los productores agrícolas, por unidad animal a los productores pecuarios, por embarcación a los pescadores; así como por hectárea y unidad acuícola a los productores acuícolas; y b) para la contratación de esquemas de Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico. En el Cuadro 1.2 se presentan las características y los montos de los apoyos para cada actividad productiva. Cuadro 1.2. Características y montos de los apoyos. Componente de Apoyo A. Actividad Agrícola. I. Cultivos Anuales. II. Cultivos Perennes. Unidad de Medida Cantidad Máxima de Apoyo Monto Unitario . $/ha $/ha Hasta 5 ha./Productor Hasta 5 ha/Productor $900/ha $900/ha $/ha. Hasta 5 ha/Productor Hasta $5,000 /ha. Unidad Animal (U.A.) Hasta 5 U.A. (en caso de muerte) $950 /U.A. $/Embarcación Una embarcación/Productor $10,000/ Embarcación $/ha. Hasta 2 ha/Productor $8,000 /ha II. Sistema intensivo. $/ Unidad Acuícola Hasta 2 Unidades Acuícolas / Productor $8,000 / Unidad Acuícola III. Cultivo de moluscos. $/ Unidad Acuícola Hasta 2 Unidades Acuícolas / Productor $1,000 / Unidad Acuícola III. Plantaciones de Frutales perennes (1) y cultivos de café y nopal. B. Actividad Pecuaria. C. Actividad Pesquera. D. Actividad Acuícola. I. Sistema extensivo o semi intensivo. 10 Coparticipación Federal-Estatal 50% Federal y 50 % Estatal Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Componente de Apoyo E. Contratación de Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico(2) Unidad de Medida Por productor Cantidad Máxima de Monto Unitario Apoyo En temporal: hasta 20 ha para cultivos anuales y hasta 5 ha en otros cultivos. En riego: hasta 10 ha de cualquier cultivo. Hasta 30 U.A. con una 100% del monto de suma asegurada de la prima. $450/U.A. (para suplemento alimenticio) Hasta 1 embarcación Hasta 2 ha de acuacultura o hasta 2 unidades acuícolas Coparticipación Federal-Estatal 90% Federal y 10% Estatal para municipios con alto y muy alto grado de marginación. 70% Federal y 30% estatal para municipios con mediano, bajo y muy bajo grado de marginación. Fuente: Reglas de operación de los programas de SAGARPA, 2008. (1) En el caso de plantaciones de frutales perennes, cultivos de café y nopal, se requerirá de la evaluación de los daños en función del desarrollo de la plantación, para lo cual se formulará y presentará un Plan de Rehabilitación y/o Prevención, validado por la Delegación, con base en el cual ésta determinará el monto de apoyo a solicitar por hectárea entre el rango establecido. En el caso de la atención a contingencias por granizadas y heladas se deberá presentar un Plan de Prevención para este tipo de fenómenos, por lo que los productores beneficiarios recibirán los apoyos del Programa por única vez y no podrán ser nuevamente apoyados por la misma contingencia. (2) A efecto de determinar el porcentaje de coparticipación estatal en el caso del componente de Seguro Agropecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico, se tomará como base la clasificación del índice de marginación socioeconómica de los municipios del país más reciente que tenga CONAPO a disposición del público en general. En el caso del Seguro Pecuario Catastrófico se podrá asegurar una suma de $450/U.A. y hasta 30 U.A. por productor a efecto de cubrir la suplementación alimenticia en caso de sequía, ciclón (en sus diferentes manifestaciones) e inundación, no así en el caso de muerte en el que sólo se podrá apoyar mediante apoyos directos y hasta 5 U.A. Asimismo, en caso que el seguro pecuario sea contratado sólo por la SAGARPA, y procediera la indemnización, y el Gobierno de la Entidad Federativa solicita el apoyo del Programa, este apoyo podrá ascender hasta 30 U.A. por productor, sujetándose a la coparticipación de 50% federal y 50% estatal, bajo el procedimiento de apoyo directo que establece el Programa. En el apartado de monto de los apoyos, una modificación importante en las RO, para los productores, es que se elevan los montos de los apoyos en casi todos los rubros: de $800/ha a $900/ha, de $850/U.A a $950 /U.A (en caso de muerte), de $2230/embarcación a $10,000/embarcación y de $1,110 a $8,000 por unidad acuícola, quedando en $1,000 para los cultivadores de moluscos. 11 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1.5. Criterios de selección y requisitos de elegibilidad Las Reglas de Operación del PACC establecen que el Gobierno de la Entidad Federativa tendrá la responsabilidad de vigilar que los productores para los cuales se solicite el apoyo del Programa cumplan con las características establecidas en el apartado II.1 referente a la población objetivo, tanto al solicitar el apoyo, como al momento del pago del mismo. El Gobierno de la Entidad Federativa, ante la ocurrencia de una contingencia climatológica, para acceder a los apoyos directos del Programa, deberá contar con el Diagnóstico Climatológico emitido por la CONAGUA que corrobore la ocurrencia de la contingencia. Asimismo, deberá presentar a la Comisión Dictaminadora del Programa el Acta de Diagnóstico de Daños que sustente la solicitud de Recursos y la Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica a la SAGARPA y el padrón de productores afectados a beneficiar con los apoyos del Programa. En el caso de que el Gobierno de la Entidad Federativa solicite el apoyo del Programa para la contratación del Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico, deberá presentar a la Comisión Dictaminadora la solicitud correspondiente y anexar a la misma, al menos, dos propuestas con: los estudios que formule la empresa aseguradora para tal efecto; la información relacionada a los cultivos, la superficie, unidades animal, hectáreas de acuacultura, unidades acuícolas o embarcaciones a asegurar; los municipios considerados, los parámetros de riesgos climatológicos y la propuesta económica. 1.6. Normatividad y Planeación Entre los documentos rectores del marco normativo y de planeación que regulan y rigen las acciones del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), destacan: El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012; La Ley de Desarrollo Rural Sustentable, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 07 de diciembre de 2001, y su reforma publicada el 02 de febrero de 2007; así como los objetivos de la 12 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Secretaría de Agricultura Ganadería Desarrollo Rural Pesca y Alimentación (SAGARPA), dentro de los cuales, se encuentra el de elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de los mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras, mismo que concuerda con uno de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, el Ejecutivo ha considerado al sector agropecuario y pesquero como estratégico y prioritario para el desarrollo del país. En este contexto, el Programa Sectorial de Desarrollo Agropecuario y Pesquero 20072012, tiene como propósito ser el instrumento rector de las políticas, objetivos, estrategias, Programa, proyectos y acciones que se ejecuten para detonar el desarrollo económico y social que permita a la sociedad rural elevar su ingreso y la calidad de vida. En dicho documento se definen las políticas agroalimentarias para que las actividades que se realizan en el campo y mares transiten hacia la modernidad en sinergia con otras actividades no agropecuarias del medio rural, a efecto de que los productores del sector produzcan alimentos suficientes y de calidad para las familias mexicanas y alcancen niveles competitivos y posicionen sus productos en los mercados nacional e internacional. El Programa sectorial de la SAGARPA, establece, en su estrategia 1.7, brindar apoyos a la producción rural ante impactos climatológicos adversos, tales como sequías, lluvias, granizadas, heladas, inundaciones, tormentas tropicales, vientos y ciclones; todas ellas con impactos de diferente grado sobre el sector productivo y, especialmente, sobre los productores rurales de menor desarrollo relativo. La SAGARPA destina recursos para dar atención a los productores afectados y reintegrarlos a sus actividades, tomando en cuenta la afectación de hectáreas de cultivo, unidades animales y acuícolas, embarcaciones y jornaleros. La SAGARPA, en este contexto, busca mejorar constantemente el nivel de atención a los productores afectados por vía electrónica y la reducción en días efectivos de respuesta, mediante las siguientes líneas de acción: 13 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1. Apoyar acciones de prevención de riesgos de desastres en coordinación con las instancias federales, estatales y municipales de protección civil. 2. Apoyar a los productores de menor desarrollo relativo afectados por fenómenos climatológicos extremos para atender sus efectos negativos y reintegrarlos a sus procesos productivos. 3. Mejorar el proceso de atención, operación y gestión electrónica para los productores afectados por contingencias climatológicas. 4. Coordinar junto con los gobiernos de las entidades federativas la atención a la población de bajos ingresos afectada por fenómenos climatológicos con mayor oportunidad, reduciendo el número de días hábiles de gestión por parte de SAGARPA. 5. Usar instrumentos de cobertura contra riesgos de desviación financiera ante la ocurrencia de fenómenos climatológicos que afecten las actividades agropecuarias. Las líneas de acción 2-5 tienen que ver de manera directa con la implementación del Programa de Apoyo a Contingencias Climatológicas, específicamente la línea de acción número 5 está acorde con la ampliación, a partir del año 2008, de la Cobertura del Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico. Por otra parte, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable vigente, estipula en su artículo 129, que el Gobierno Federal, con la participación de las dependencias que considere necesarias el Presidente de la República, creará un Fondo administrado y operado con criterios de equidad social, para atender a la población rural afectada por contingencias climatológicas. Con base en los recursos de dicho Fondo y con la participación de los gobiernos de las entidades federativas, se apoyará a los productores afectados a fin de atender los efectos negativos de las contingencias climatológicas y reincorporarlos a la actividad productiva. A este Fondo se sumarán recursos públicos del Gobierno Federal 14 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final y de los estados, cuando así lo convengan, acompañados de los destinados a los Programa de fomento. 1.7. Ejecución del PACC 1. Solicitud de Diagnóstico Climatológico a la CONAGUA. El Gobierno de la Entidad Federativa, por conducto de su Titular del Ramo, deberá solicitar a la CONAGUA la emisión del Diagnóstico Climatológico que corrobore la ocurrencia de la contingencia climatológica e identifique los municipios donde sucedió. Esto deberá hacerlo en un plazo no mayor a 7 días hábiles contados a partir de la terminación de la contingencia climatológica. 2. Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños. Para aquellos municipios en los que se corrobore la ocurrencia de la contingencia climatológica, el Gobierno estatal, por conducto de su Titular del Ramo, deberá presentar un Acta de Diagnóstico de Daños donde se describan las afectaciones que justifiquen el apoyo del Programa, los recursos requeridos para su atención conforme lo establecido en los montos de apoyo vigentes y la programación del ejercicio de los recursos; asimismo, se deberá incorporar al acta el padrón de productores afectados que cumplan con los criterios de elegibilidad del Programa. El Acta de Diagnóstico de Daños deberá presentarse y remitir a la Unidad Responsable en un plazo máximo de 12 días naturales contados a partir del lunes posterior a la emisión del Diagnóstico Climatológico de la CONAGUA, pudiéndose otorgar una prórroga adicional de 7 días naturales, previa solicitud del Gobierno de la Entidad Federativa. La integración del padrón de productores afectados elegibles deberá realizarse exclusivamente en los formatos que se establecen para tal efecto en el Anexo 58 de las Reglas de Operación de este Programa. La información que no se entregue conforme a dichos formatos, se considerará como no presentada. 3. Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica a la Secretaría. Con base en el Diagnóstico Climatológico emitido por la CONAGUA y al Acta de Diagnóstico de Daños presentada por el Titular del 15 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final ramo en la entidad, el C. Gobernador o el Jefe de Gobierno de la Entidad Federativa, solicitará al Titular de la Secretaría emitir la Declaratoria por Contingencia Climatológica en virtud a los daños ocasionados al sector agropecuario, acuícola y pesquero por el fenómeno meteorológico, así como los recursos del Programa, manifestando su acuerdo y conformidad con las fórmulas de coparticipación de recursos establecidas en la normatividad. Esta solicitud deberá realizarse a más tardar al día hábil siguiente a la presentación del Acta de Diagnóstico de Daños. 4. Dictamen de la Comisión Dictaminadora del Programa. La Comisión Dictaminadora del Programa, en atención a la solicitud del C. Gobernador o del Jefe de Gobierno, analizará el Acta de Diagnóstico de Daños y el padrón de productores afectados, emitiendo su dictamen en un plazo máximo de 15 días naturales contados a partir del lunes siguiente a que se hubiese presentado el Acta de Diagnóstico de Daños, siempre y cuando exista solicitud de recursos al Programa. El dictamen emitido se dará a conocer al Gobierno de la Entidad Federativa a más tardar el día hábil siguiente de su emisión. El dictamen emitido por la Comisión Dictaminadora no exime en ningún caso al Gobierno estatal solicitante, en su carácter de Unidad ejecutora, de aplicar medidas adicionales al momento de la entrega de los apoyos a los productores a efecto de verificar su elegibilidad. 5. Anexos Técnicos del Convenio de Coordinación Marco. En el marco del Convenio de Coordinación que el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría, celebre con el Gobierno de la Entidad Federativa y por cada evento para el que se autorice el apoyo del Programa por parte de la Comisión Dictaminadora, la Unidad Responsable del Programa formulará un Anexo Técnico donde se especifique el monto y las acciones autorizadas. Los Anexos Técnicos deberán ser firmados por la parte federal, a través del Delegado estatal de la Secretaría en la entidad y por parte del Gobierno de la Entidad Federativa, por el Secretario del Ramo y aquellos funcionarios que por mandato de la 16 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final legislación estatal estuviesen obligados. La suscripción del Anexo Técnico del Convenio de Coordinación Marco deberá realizarse en un plazo máximo de 15 días naturales a partir de que se haya dado a conocer el Dictamen de la Comisión Dictaminadora del Programa. 6. Publicación de la Declaratoria de Contingencia Climatológica. En base a la solicitud del C. Gobernador o el Jefe de Gobierno, la Secretaría publicará en DOF la Declaratoria de Contingencia Climatológica respectiva en un plazo máximo de 15 días naturales posteriores a la suscripción del Anexo Técnico. 7. Radicación de Recursos Federales. Para proceder a la radicación de los Recursos Federales será requisito indispensable que el Gobierno de la Entidad Federativa notifique a la Unidad Responsable del Programa los datos completos de la cuenta bancaria (Nombre del Banco, Número de Cuenta, CLABE Interbancaria y Registro ante TESOFE) donde se depositarán los recursos, misma que deberá ser para uso exclusivo del Programa; asimismo, deberá remitir el recibo oficial fiscal en original por la cantidad de recursos federales a ser depositados. Lo anterior deberá realizarse en un plazo máximo de 7 días hábiles posteriores a la firma del Anexo Técnico. La cuenta bancaria, donde se radiquen y operen los recursos federales del Programa, deberá ser de tipo productiva; por lo que al final del ejercicio deberán reintegrarse a la TESOFE los recursos no ejercidos y enterar los productos financieros que hubiese generado. 8. Anticipo de recursos federales. El Gobernador o Jefe de Gobierno podrá solicitar un anticipo de recursos federales de hasta el 30% de la aportación federal para iniciar la atención de los daños, por la urgencia de la situación y en virtud de su magnitud, conforme a lo siguiente: a) En el caso de la sequía, a la presentación de la Solicitud de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica y de recursos a la Secretaría por parte del C. Gobernador o del Jefe de Gobierno. 17 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final b) En el caso de ciclones en sus diversas variantes (huracán, tormenta tropical y depresión tropical) e inundación, una vez emitido el Diagnóstico Climatológico por la CONAGUA, el anticipo de recursos federales podrá solicitarlo el C. Gobernador o Jefe de Gobierno de la Entidad Federativa con base en la superficie elegible de los municipios dictaminados por la CONAGUA, considerando la mejor información disponible. Únicamente en el primer caso, será necesario que en la solicitud se incluya el padrón de los productores a beneficiar y los daños a atender, y en ambos casos será necesario que se cuente con el Dictamen de la Comisión Dictaminadora y haber suscrito el Convenio de Coordinación Marco para proceder a la radicación del Recurso Federal al Gobierno de la Entidad Federativa; el ejercicio de este anticipo no estará condicionado, en su momento, a la aportación del recurso correspondiente al estado. El restante 70% de los recursos federales estará condicionado al dictamen de la Comisión Dictaminadora y a la firma del Anexo Técnico, donde se establecerá la aportación correspondiente al Gobierno de la Entidad Federativa, conforme a los apartados de montos de apoyo, tipos de apoyo y operación del Programa de las presentes Reglas. 9. Instalación de la Comisión de Regulación y Seguimiento del Programa (CRyS). Con la finalidad de llevar un adecuado seguimiento y control del ejercicio de los recursos, conforme a los instrumentos jurídicos convenidos y lo que establecen las Reglas de Operación, deberá integrarse y sesionar una CRyS al día siguiente a la radicación de los Recursos Federales al Gobierno de la entidad, y posteriormente sesionar al menos a la terminación del ejercicio de los recursos. La CRyS estará integrada por el Secretario del Ramo en la entidad, quien la presidirá, el Delegado de la Secretaría, como secretario de la misma y un representante del Órgano Estatal de Control. El Gobierno de la Entidad Federativa, a través de la Secretaría del 18 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Ramo en la Entidad, será responsable de ejercer los recursos del Programa, conforme a las acciones aprobadas por la Comisión Dictaminadora y, en su caso, las que determine la propia CRyS, de acuerdo a lo siguiente: a) En los términos de las Reglas de Operación, se obliga a realizar su aportación e iniciar el pago de los apoyos a más tardar a los 15 días hábiles posteriores a que se efectúe la radicación de los recursos federales; de lo contrario deberán de reintegrarse a la TESOFE los recursos federales radicados a la Entidad, así como enterar los productos financieros que se hubiesen generado; b) El calendario de ejercicio de recursos y, en su caso, el Plan de Rehabilitación y/o Prevención no deberán exceder 3 meses calendario; al término de dicho plazo deberá llevarse a cabo el cierre de ejercicio del Programa, y c) Los recursos no ejercidos en dicho plazo deberán reintegrarse a la TESOFE, así como enterar los productos financieros que se hubiesen generado. 1.8. Contexto Internacional El número de eventos catastróficos asociados a fenómenos meteorológicos como son sequías, huracanes, tornados, terremotos, heladas, granizadas, etc.; se han multiplicado a un ritmo acelerado (el número de eventos catastróficos se ha triplicado en los últimos 50 años), provocando afectación en los sistemas económicos y sociales. Estos factores están fuera de control de Gobiernos y productores. El financiamiento para la reducción del riesgo de desastres provocados por contingencias climatológicas, ha pasado a ser cuestión de suma importancia debido a la creciente necesidad de invertir en actividades nacionales y locales, tanto de mitigación como de prevención para enfrentar desastres. El costo creciente de las catástrofes, las enormes pérdidas que deben cubrir las compañías de seguros y los apremios fiscales que imponen a los gobiernos la reactivación y la reconstrucción después de ocurrido un desastre, ha generado la necesidad de adoptar disposiciones financieras sustentables para enfrentar el riesgo. No obstante que muchos gobiernos han solicitado asistencia y créditos externos para estas actividades, las comunidades y las familias siguen requiriendo mayores recursos para proteger sus ingresos y su patrimonio. Para ello, los 19 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Gobiernos han diseñado políticas que permiten mitigar los efectos adversos a este tipo de eventos, tales como los fondos para catástrofes, y seguros agropecuarios de carácter público. 1.8.1. Fondos para Catástrofes Un fondo se sustenta en la solidaridad de la sociedad, del gobierno o del conjunto del sector productivo con los productores que se hayan visto afectados por algún fenómeno de naturaleza catastrófica, con el objetivo de ofrecer protección contra riesgos climáticos y biológicos en las actividades productivas. Los fondos para catástrofes son usados en diversos países, con características y coberturas propias, la cuales tienen el mismo principio, pues son fondos públicos destinados a apoyar a productores que no cuentan con coberturas de seguro agropecuario, mediante esquemas de compensaciones monetarias con recursos federales de cada país. Una ventaja de estos fondos es el contar con recursos para mitigar el efecto adverso que puede ocasionar una contingencia climatológica en la producción agropecuaria, al momento de su ocurrencia. 1.8.1.1. Programa de Asistencia a Desastres a Cultivos no Asegurados. Estados Unidos El Departamento de Agricultura de los Estados Unidos (USDA) a través de la Agencia de Servicios Agrícolas (FSA), mediante el Programa de Asistencia a Desastres en su componente a cultivos no asegurados (NAP), proporciona asistencia financiera a los productores de cosechas no aseguradas, con bajos rendimientos y pérdida de inventario ante la ocurrencia de desastres naturales, tales como: inundaciones, huracanes, tornados, sequías, incendios y heladas Para ser elegible al NAP, los cultivos deben ser no asegurables, el nivel de protección contra riesgos catastróficos de seguro de cosecha no deberá estar disponible para el 20 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final cultivo, para ello, el desastre natural debe ocurrir antes o durante la cosecha y debe afectar directamente al cultivo elegible2. 1.8.1.2. Programa de Seguro a la Producción de Canadá El seguro a la producción es un programa federal-provincial cuyo objetivo es garantizar que los productores agrícolas y la industria agroalimentaria, tengan acceso a los programas de seguros, mediante el financiamiento de una parte de las primas, gastos administrativos y la oferta del reaseguro. El programa permite estabilizar los ingresos de los productores minimizando los efectos económicos por las pérdidas de producción causadas por los riesgos naturales como: sequías, inundaciones, granizo, heladas, humedad excesiva y enfermedades. Actualmente, cinco provincias (Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Nueva Brunswick y Nueva Escocia) participan en este acuerdo3. 1.8.1.3. Fondo de Estabilidad del Sector Rural. Brasil El Fondo de Estabilidad del Sector Rural tiene como finalidad mantener y garantizar el equilibrio de las operaciones del seguro rural en el país, así como atender la cobertura suplementaria de los riesgos de catástrofes inherentes a la actividad rural. El Gobierno Federal presentó en el 2008 al Congreso Nacional el proyecto de Ley Complementaria, a fin de autorizar a las aseguradoras privadas la constitución del Fondo de Catástrofe, en sustitución del Fondo de Estabilidad del Seguro Rural (FESR), lo cual permitirá el crecimiento sostenible del Seguro Rural, la participación del sector privado y evitar la dependencia presupuestaria suplementaria4. 2 3 4 Farm Service Agency. United States Department of Agriculture : www.fsa.usda.gov http://www.rma.usda.gov/ Situación y perspectivas de los seguros agropecuarios en países del consejo agropecuario del Sur. CEPAL 2005. 21 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1.8.1.4. Ley de Emergencia Agropecuaria. Argentina La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos de la República de Argentina promulgó en el año de 1983 la “Ley de Emergencia Agropecuaria” cuyo objetivo es dar mayor representatividad al sector agropecuario a través del apoyo a productores perjudicados por desastres naturales. Se establece que para la declaración de emergencia agropecuaria los productores tienen que haber sido afectados en por lo menos un cincuenta por ciento de su producción y para la zona de desastre en un ochenta por ciento5. 1.8.1.5. Fondos de Solidaridad. Unión Europea El Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE) se creó para responder a catástrofes naturales y manifestar la solidaridad europea a las regiones siniestradas. Fue una reacción a las grandes inundaciones del verano de 2002 en Europa Central. En el caso de catástrofe natural grave en Estados miembros o en países que estén negociando su adhesión, el FSUE puede proporcionar ayuda financiera si los daños directos totales superan los 3.000 millones de euros (a precios de 2002) o el 0.6% de la renta nacional bruta del Estado afectado. La ayuda puede hacerse extensiva a los Estados miembros o países candidatos colindantes afectados por la misma catástrofe, incluso aunque sus daños no alcancen el umbral. Excepcionalmente, también puede intervenir en el caso de una catástrofe extraordinaria a escala regional que haya afectado a la mayoría de la población y tenga repercusiones graves y duraderas en la estabilidad económica y en las condiciones de vida de la misma. La Comisión evalúa estos casos individualmente6. 5 6 Ministerio de agricultura Ganadería y Pesca, Argentina: www.sagpya.mecon.gov.ar Fondo de Solidaridad de la Unión Europea: http://ec.europa.eu/regional_policy/funds/solidar/solid_es.htm 22 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1.8.2. Seguros Agropecuarios con aportación gubernamental Los seguros agropecuarios, transfieren equitativamente el riesgo de una pérdida, de una entidad a otra a cambio de una prima. La entidad que toma el riesgo es la empresa aseguradora, quien asume esta responsabilidad cuando acepta el pago de una prima que ella misma ha determinado. El seguro agrícola juega un papel muy importante en la protección del patrimonio y el capital productivo de los agricultores. A nivel internacional, muchas compañías y dependencias gubernamentales buscan la manera más adecuada de ofrecer a los agricultores oportunidades idóneas para proteger su ingreso cuando se ven afectados en sus intereses. Los sistemas de seguros en diferentes países se clasifican en: 1) Estatales: La administración del seguro corresponde al Estado, ya sea nacional o provincial; el seguro y el reaseguro son gestionados por una empresa pública con régimen de monopolio por lo que no se da la participación de aseguradoras particulares, esta modalidad se da en países como Costa Rica, Cuba y Panamá. 2) Privados: El negocio del seguro se encuentra a cargo de las empresas privadas autorizadas por el Estado; en la Unión Europea se presenta en países como Alemania, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Reino Unido y Suecia, donde los seguros agropecuarios son ofrecidos por las entidades aseguradoras privadas sin ningún apoyo estatal y registrándose, normalmente, un limitado nivel de implementación. La cobertura básica de estos seguros incluye granizo e incendio en todos los cultivos, de forma puntual se ofrecen algunas coberturas complementarias, como en el caso de los cultivos en invernaderos. En los países de América Latina el seguro privado se practica en Argentina, Paraguay, Ecuador y Venezuela. Los riesgos asegurables son granizadas, incendio, helada, viento, lluvia en exceso, plagas y enfermedades. En ganado la muerte por accidente, daños por catástrofes naturales o enfermedad. 23 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 3) Mixtos: El negocio del seguro se encuentra compartido entre el sector privado y el Estado, diferenciando los papeles de acuerdo a cada sistema. Son modalidades de aseguramiento donde el riesgo es conllevado entre aseguradoras y los gobiernos. La participación del Estado se da principalmente mediante un apoyo presupuestario para subvencionar al productor agropecuario el pago del costo del seguro; apoyo que puede alcanzar, en algunos casos, a los sistemas de reaseguro para determinados riesgos. En este grupo se encuentran países como Austria, España, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo y Portugal, de la Unión Europea, Brasil, Chile, Paraguay, México y Colombia, en América Latina. Los seguros agropecuarios comenzaron a operar a principios de 1930 en los Estados Unidos, para respaldar las pérdidas en rendimientos o producción de maíz y trigo. Desde entonces, han venido creciendo ininterrumpidamente. En la actualidad, el programa de seguros agropecuarios en ese país asegura más de U$40 000 millones de riesgos de producción (tanto sobre rendimientos como sobre precios) para una amplia gama de cultivos y animales. Muchos otros países, como Argentina, Brasil, Canadá, México y España, también han instituido diversas formas de seguros agropecuarios. Existen posibilidades de que los programas de seguros agropecuarios implementados desde hace tiempo puedan ampliarse, de las tierras agrícolas registradas, únicamente un pequeño porcentaje está asegurado: en Argentina (1%), en Brasil (3%), en Canadá (55%). Otros países de América Latina y el Caribe se encuentran en distintas etapas de desarrollo. En el caso de Chile y Venezuela, los seguros agropecuarios son relativamente nuevos, pero se han realizado significativos avances para asegurar las tierras agrícolas (2% y 4% respectivamente). A manera de comparación, Estados Unidos asegura más del 75% de su tierra agrícola y esta cifra sigue aumentando (Risk Management Agency, USDA, en línea). Seguros Agropecuarios CEPAL 2008. Los demás países carecen de un programa de seguros agropecuarios, como en la mayoría de los países caribeños, y otros mantienen programas de seguros muy pequeños, como República Dominicana y Nicaragua. Se observa que varios países 24 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final están trabajando fuertemente para desarrollar estos programas, como Bahamas, Chile, Colombia y Honduras. Figura 1.1. Tres tipos de programas básicos de transferencia de riesgos. Seguro por índice-macro contra mal tiempo (paramétrico) Gobiernos Bancos/Asociasiones/Cooperativas Seguro Tradicional Empresas aseguradoras Productores Microseguros Cooperativas Productores Fuente: CEPAL, 2008. En la Figura 1.1, el primer tipo de seguro corresponde a una cobertura a nivel macro, que utiliza un instrumento relativamente nuevo denominado índice paramétrico o de mal tiempo. Este instrumento, adquirido por muchos gobiernos y bancos, está diseñado para brindar protección contra pérdidas por catástrofes. Se trata de una herramienta de transferencia del riesgo que cada vez se utiliza más y es de gran interés para los países caribeños. Un segundo enfoque utiliza el modelo de cobertura multiriesgos, desarrollado en países como Canadá, México y Estados Unidos, cuyo fin es brindar protección a fincas específicas contra la pérdida de cosechas. Los agricultores o las cooperativas compran este tipo de cobertura. La tercera herramienta se denomina microseguros y, como lo indica su nombre, esta protección es para los agricultores más pequeños. Básicamente utiliza el mismo modelo que el microcrédito. A pesar de ser muy nuevo, es bastante prometedor, ha sido implementado en países de Centroamérica y el Caribe. 25 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cada país posee un perfil de riesgo distinto, cuyo plan de gestión también debe ser único. Por ende, los países deben evaluar detenidamente cada tipo de programa y determinar el enfoque que se ajuste a sus necesidades. A continuación se presentan algunos esquemas de aseguramiento mixto como política pública implementada en los gobiernos de algunos países de América y España. 1.8.2.1. Agencia de la Administración del Riesgo. Estados Unidos La Agencia de la Administración de Riesgo (Risk Management Agency, RMA) ayuda a asegurarse de que los granjeros tengan las herramientas financieras necesarias para manejar sus riesgos agrícolas. La RMA promueve las ayudas, y regula soluciones financieras para preservar y consolidar la estabilidad económica de los productores agrícolas, con la “Federal Crop Insurance Corporation” (FCIC), impulsando la estabilidad económica de la agricultura a través del seguro a cultivos, administrando los productos, subsidiando la prima y su costo; aprueba riesgos y da soporte para su administración así como el reaseguro a las aseguradoras. Entre los servicios que ofrece son: localización de agentes de seguros, políticas de riesgo por cultivo, políticas de suscripción y siniestros en seguros, fechas de siembra y suscripción, ciclos de seguro, informes y boletines, avances de los programas de aseguramiento, entre otros. La RMA proporciona las políticas para más de 100 cultivos, también está conduciendo estudios para determinar la viabilidad de asegurar muchas otras cosechas y ejecuta actualmente programas experimentales para algunas nuevas políticas en estados y condados seleccionados7. 7 United States Department of Agriculture. Risk Management Agency: http://www.rma.usda.gov/ 26 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1.8.2.2. Gestión del Riesgo. Canadá La Gestión del Riesgo reemplaza al Programa Canadiense de Estabilización de la Renta Agraria, con nuevos programas que respondan mejor a los agricultores, con los siguientes productos. AgriRecovery, ayuda en casos de desastre en un marco coordinado y regulatorio entre gobierno federal, provincial y territorial a fin de responder rápidamente ante la ocurrencia de contingencias climatológicas. AgriInsurance, es un programa que incluye el seguro contra pérdidas de producción para determinados riesgos (clima, plagas, enfermedades) y se está ampliando para incluir más productos como la ganadería y cultivos hortícolas. El programa proporciona la cobertura de activos para la producción y las pérdidas causadas por peligros naturales, con aportaciones de los productores8. 1.8.2.3. Fondo de Estabilidad del Sector Rural. Brasil Su finalidad es garantizar la estabilidad de las operaciones del mismo y atender la cobertura suplementaria de los riesgos de catástrofe. El FESR es administrado por el Instituto de Reaseguros de Brasil. El seguro rural es apoyado mediante un subsidio gubernamental y es indispensable en el aumento de la competitividad agropecuaria, pues reduce el costo de la actividad agrícola. Para ello, el productor contrata el seguro a través de una aseguradora habilitada por el Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento (MAPA). Tal aseguradora debe estar autorizada por la Súper Intendencia de Seguros Privados para el Sector Rural. El subsidio federal podrá ser complementado con los subsidios de los estados y municipios, donde los subsidios y primas son definidos por el gobierno en colaboración con las aseguradoras9. 8 Agriculture and Agri-Food Canada: http://www.agr.gc.ca 9 Situación y perspectivas de los seguros agropecuarios en países del consejo agropecuario del Sur. CEPAL 2005. 27 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1.8.2.4. Fondo de Reconstrucción y Fomento a la Granja. Uruguay Este Fondo se instrumentó para atender las pérdidas productivas y de infraestructura a través de ayudas directas (priorizando a los productores más pequeños) y rebajas en los créditos, fomentando el desarrollo de los seguros en el sector agropecuario al imponer la obligación de contratar un seguro para acceder a los beneficios crediticios y al establecer subsidios a las primas en un porcentaje no menor al 35%. La importancia radica en el hecho de que habilita por primera vez en el país y al menos en el sector agropecuario, la aplicación de subsidios a las primas y la posibilidad de otorgarlos de una forma diferenciada de acuerdo con los objetivos de políticas que el gobierno decida implementar. En este marco se dispone el desarrollo de un Sistema de Seguros Agropecuarios en un esquema mixto público-privado permitiendo: 1) estabilizar el ingreso de los productores agropecuarios; 2) racionalizar y presupuestar adecuadamente los aportes del Estado; 3) impulsar el mercado de seguros agrarios de acuerdo a la legislación vigente9. 1.8.2.5. Oficina de Riesgo Agropecuario. Argentina La Oficina de Riesgo Agropecuario (ORA), dependiente de la SAGPyA, es el organismo responsable de la política pública respecto del Riesgo Agropecuario. Tiene como objetivo general: coordinar y potenciar el accionar de dependencias y organismos descentralizados de la SAGPyA en todas aquellas cuestiones relacionadas con los riesgos productivos, comerciales y financieros del sector agrícola. En este sentido, la ORA posee tres funciones principales: a) Evaluar el riesgo asociado a las actividades agropecuarias, a partir de la generación y puesta en marcha de un Sistema de Información para el Manejo Integrado del Riesgo Agropecuario, que permita a los usuarios: realizar un análisis del riesgo agroclimático, evaluar el riesgo económico y analizar el riesgo del mercado; b) Analizar la información obtenida y orientar a los actores del sector (productores, inversores, aseguradores, etc.) para la toma de 28 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final decisiones respecto de las estrategias de reducción del riesgo; y c) Fomentar el desarrollo de un mercado de cobertura y seguros diversificado y más amplio10. 1.8.2.6. Programa de Seguros Agrícolas. Chile El Programa de Seguro Agrícola entró en funcionamiento en el año 2000 y opera mediante un convenio entre la Subsecretaría de Agricultura (responsable financiero) y la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), quien administra el Programa a través del Comité de Seguro Agrícola (COMSA). El Programa produce un único componente: Subsidio entregado a los agricultores para el copago de la prima del Seguro Agrícola. Este componente corresponde a un subsidio a la demanda, que es entregado a los agricultores que cumplen los requisitos para ser beneficiarios y que contratan el Seguro Agrícola a las compañías aseguradoras autorizadas por el COMSA. El Seguro Agrícola es un instrumento de administración de riesgos, orientado a permitir que los agricultores traspasen a las Compañías de Seguro, parte o la totalidad del riesgo de producción asociado a fenómenos climáticos adversos de mayor ocurrencia, como por ejemplo: sequía en secano, lluvias dañinas (excesiva o extemporánea), heladas, viento perjudicial, nieve o granizo. Este componente entregado a los agricultores es un subsidio estatal que consiste en un monto fijo por póliza más el financiamiento del 50% del valor de la prima neta con un tope por agricultor en cada temporada agrícola. Los productores deben contratar el seguro agrícola en una compañía aseguradora directamente o a través de un corredor de seguros o agente de ventas; las compañías de seguros deben estar inscritas en el registro de la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS) y ser autorizadas por el Consejo Directivo del COMSA11. 1.8.2.7. Plan Anual de Seguros Agrarios. España La Entidad Estatal de Seguro Agrarios (ENESA) organismo de carácter autónomo, dependiente del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino a través de la 10 11 Ministerio de agricultura Ganadería y Pesca, Argentina: www.sagpya.mecon.gov.ar Superintendencia de Valores y Seguros. www.svs.cl 29 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Subsecretaría del Departamento, actúa como órgano de coordinación y enlace por parte de la Administración para el desarrollo de los Seguros Agrarios y es la encargada de elaborar el Plan Anual de Seguros Agrarios, en la concesión de subvenciones a los agricultores y ganaderos para atender al pago de una parte del costo del seguro. Los objetivos del plan se enmarcan en las directrices que establece el acuerdo de bases para la elaboración de los Planes de Seguros Agrarios Combinados 2007-2009, y tiene en cuenta tanto los avances logrados en materia de política de seguros agrarios en los años anteriores en España, como las nuevas orientaciones que, en materia de gestión de riesgos, se están diseñando desde la Comisión Europea. Estos objetivos se orientan, a conseguir en el menor plazo la protección contra todos los riesgos naturales no controlables en el caso de los sectores agrícola y forestal y a complementar la cobertura del sector ganadero ante las consecuencias que derivan de los riesgos sanitarios. Los Seguros Agrarios Combinados para producciones agrícolas y ganaderas cuentan con un subsidio hasta del 50% del costo total del seguro. Cubre los daños en cantidad y/o en calidad causados por los riesgos asegurables, en función del tipo de línea de seguro, ubicación de la explotación y especies cultivadas. En el seguro agrícola se cubren los daños causados por: Lluvia helada, Incendio, Inundación, Lluvia / Lluvia Torrencial, Marchitez Fisiológica, Nieve, Granizo, Viento / Viento Huracanado12. 1.8.2.8. Seguro Agrícola Estatal. Cuba El seguro agrícola es administrado por la Empresa del Seguro Estatal Nacional de Cuba, entrando en operación hace más de tres décadas, mismo que es subsidiado por el estado y cuya cobertura es tan amplia, que cubre todos los fenómenos relacionados con la naturaleza como inundaciones, sequías, granizo, humedad excesiva, plagas, 12 Folleto del Plan de Seguros Agrarios 2009; ENESA 2009. 30 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final huracanes y vientos extremos, a la casi totalidad de las cosechas, cultivos y bienes del sector agropecuario, incluido el ganado y las enfermedades que sufren estos. 1.9. Contexto Nacional El sector agropecuario en México es altamente vulnerable y por consecuencia una empresa riesgosa a los efectos causados por condiciones climáticas extremas, variaciones en precios de insumos y productos. Los riesgos de la producción agrícola, pecuaria y acuícola que surgen de sequías, inundaciones, heladas y huracanes, son problemas profundos de la agricultura mexicana y para ello, el gobierno ha implementado, ejecutado y mejorado políticas públicas que permiten mitigar el efecto de tales riesgos en beneficio de la población rural. En el año de 1995, debido a la frecuente recurrencia de desastres naturales de gran magnitud se crea el Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) con la finalidad de atender a la población afectada en su patrimonio por un desastre natural. Durante el período de 1995-1999 el FONDEN tuvo una tendencia creciente en la aplicación de recursos, y una disminución en 2000-2001 cuando entró en operación el PIASRE (Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas con Sequía Recurrente). La actividad agrícola fue en mayor medida atendida por el FONDEN, ya que en el 2002 de los 449.7 mdp ejercidos, el 63.1% fue utilizado para mitigar los daños a los activos productivos de los agricultores; en segundo lugar, se ubica la actividad pecuaria, la cual recibió 28.4% y, en menor medida las actividades acuícola y pesquera con un 4%. Lo anterior demuestra que los costos que representa la atención a contingencias climatológicas han sido cubiertos exclusivamente con recursos públicos. Además, subsiste el riesgo que se presenten fenómenos climáticos, cuya magnitud rebasen las asignaciones presupuestales, lo que obliga a eficientar los recursos fiscales. En este contexto, el sector asegurador agrícola se concentra en zonas y productores con potencial productivo y oferta principalmente esquemas de seguros convencionales, por otra parte, los productores de bajos ingresos, sin capacidad de acceso a seguros 31 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final comerciales, son apoyados por el gobierno federal a través de programas públicos. Para ello, AGROASEMEX inició el desarrollo y exploración de instrumentos para la gestión del riesgo que permitiera la expansión y atención del servicio de aseguramiento rural y la administración eficiente de los riesgos de carácter catastrófico que enfrentan los gobiernos Federal y Estatales. Tal instrumento se denominó Seguro Agrícola Catastrófico con base en índices climáticos. Bajo el mandato establecido en el Título Tercero, del Fomento Agropecuario y de Desarrollo Rural Sustentable, Capítulo XII, de la Administración de Riesgos y el Artículo 129 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, aprobada por el H. Congreso de la Unión el día 7 de diciembre del 2001, se crea el Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC)y en el año 2003 se publican sus reglas de operación, las cuales se sometieron a modificaciones en los años 2005 y 2006. Este Fondo es operado por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) y se encarga de atender las afectaciones en el sector productivo rural. A partir del 1 de enero de 2008 se reestructura el Programa y adopta el nombre de Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). 32 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 2 Marco metodológico 33 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2.1. Objetivo General Determinar la pertinencia y el logro de objetivos y metas, así como la eficiencia, eficacia, calidad, resultados, e impacto del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC). 2.2. Objetivos específicos Determinar información que permita conocer el desempeño del Programa, desde el momento de la ocurrencia de la contingencia climatológica o desastre natural, hasta que los recursos son entregados a los productores rurales. Valorar en lo general los beneficios y resultados del Programa a partir de datos de referencia que permitan conocer si a través de los apoyos canalizados a los productores rurales de bajos ingresos, éstos mantienen los activos productivos elegibles y se reincorporan a la actividad productiva. Evaluar las ventajas de la operación del PACC a través del portal electrónico, en la búsqueda de una mejor y más ágil comunicación con los Gobiernos Estatales, sus Secretarías de Desarrollo Rural o equivalentes y las propias Delegaciones Estatales de la SAGARPA, versus la atención de contingencias climatológicas en años anteriores. Integrar un apartado en el que se analice específicamente los resultados en relación a la equidad, la igualdad y la no discriminación hacia las mujeres. Evaluar el proceso de gestión de los apoyos del Programa en cuanto a su agilidad, calidad y economía, desde el momento de la ocurrencia de la contingencia climatológica o desastre natural, hasta que los recursos son entregados a los productores rurales. 35 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Identificar el efecto de factores externos e internos que favorecieron u obstaculizaron el desempeño y los resultados del Programa en el periodo evaluado. Analizar las ventajas comparativas de la aplicación del seguro agrícola, pecuario, acuícola y pesquero catastróficos en relación al apoyo directo, en cuanto a impacto del apoyo, accesibilidad, cobertura, eficiencia, eficacia y calidad de los servicios. Realizar un estudio contrafactual, que permita comparar la reincorporación productiva de los beneficiarios apoyados por el Programa con respecto a aquellos productores afectados con características socioeconómicas similares que no recibieron el apoyo. Formular recomendaciones concretas para mejorar la eficacia operativa y el impacto socioeconómico del Programa en las unidades productivas atendidas. 2.3. Metodología de evaluación De manera general podemos decir que la evaluación es el proceso de emitir juicios acerca del mérito, valor o significado de algo (proyecto, programa, recurso o acción). Existen definiciones proporcionadas por varios autores entre las que podemos citar a Tyler (1950), quien la define como el proceso de determinar hasta qué punto se alcanzan los objetivos de un programa. Schuman (1976), por su parte, la conceptualizó como la determinación de resultados logrados por una actividad previamente diseñada con el fin de afianzar algún propósito de valor. Stufflebean (1971), la definió, como el proceso de delinear, obtener y probar información útil para juzgar alternativas de decisión. Briones (1991), en un sentido más concreto, la define como un tipo de investigación que analiza la estructura, el funcionamiento y los resultados de un programa con el fin de proporcionar información de la cual se deriven criterios útiles para la toma de decisiones, en relación con su administración y desarrollo. La UNICEF 36 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final (1991), la define, como un proceso que intenta determinar, de la manera más sistemática y objetiva posible, la pertinencia, eficacia, eficiencia e impacto de las acciones con respecto a objetivos específicos. La evaluación como disciplina implica la aplicación de métodos rigurosos para medir el logro de los objetivos del Programa y de sus procesos de gestión y operación, buscando explicaciones del cumplimiento o no de los objetivos del proyecto. La evaluación combina diferentes tipos de información con los criterios y puntos de vista de las personas participantes o beneficiadas. Utiliza herramientas de diferentes disciplinas tales como la estadística, economía, sociología, geografía, psicología, entre otras, y está basada fundamentalmente en los conceptos y procedimientos de la metodología de la investigación científica. En la figura 2.1 se muestran de forma esquemática las fases o etapas que corresponden a un proceso de evaluación de programas. Figura 2.1. Etapas del proceso de evaluación. ENTENDER LAS RAZONES PARA INICIAR LA EVALUACIÓN ANALIZAR EL CONTEXTO DE LA EVALUACIÒN ANALIZAR LA NATURALEZA Y OBJETIVOS DEL PROGRAMA DEFINIR LOS LÍMITES DE LA EVALUACIÒN ANALIZAR LA ESTRUCTURA DE FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA IDENTIFICAR LOS USUARIOS DE LA EVALUACIÓN SELECCIONAR EL TIPO Y MODELO DE EVALUACIÓN A SER EMPLEADO ANALIZAR LOS RECURSOS Y CAPACIDADES PARA LA EVALUACIÒN IDENTIFICAR LOS CRITERIOS, PREGUNTAS E INDICADORES DE LA EVALUACIÓN IDENTIFICAR Y SELECCIONAR LAS VARIABLES MÁS IMPORTANTES IDENTIFICAR Y EXAMINAR LAS FUENTES DE INFORMACIÓN DISEÑAR EL SISTEMA DE OBTENCIÓN DE DATOS ELABORAR EL PLAN DE TRABAJO ORGANIZAR E INICIAR LA OBTENCIÓN DE DATOS SELECCIONAR LAS TÈCNICAS DE ANÁLISIS DE DATOS ORGANIZAR E INTERPRETAR LOS DATOS IDENTIFICAR LOS INTERESADOS EN LOS RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN ELABORAR EL REPORTE DE EVALUACIÓN COMUNICAR LOS RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN Fuente: Quispe, 2004. 37 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2.3.1 Modelo y tipo de evaluación La evaluación del Programa se enfoca hacia tres vertientes. 1) La primera, analiza los aspectos de mejora del PACC, con el fin de obtener elementos de juicio que permitan mejorar su gestión. Se enfoca a los procedimientos y actividades del proceso de gestión del Programa en cuanto a: eficiencia, eficacia y calidad tanto en el esquema de apoyos directos como en seguro agropecuario. 2) La segunda, tiene por objetivo dar seguimiento a los resultados de su Matriz de Indicadores de Resultados (MIR), a fin de contar con información que permita conocer el desempeño del Programa y medir los resultados alcanzados. 3) La tercera, analiza un escenario contrafactual que permita determinar el impacto del Programa en su población objetivo y comparar los dos componentes (apoyos directos y seguros agropecuarios) en términos de oportunidad, calidad, eficiencia y su contribución a la reincorporación productiva de los productores beneficiarios. Se seleccionó la encuesta muestral, como técnica de investigación de la evaluación para estimar las variables escogidas. Una de las ventajas de las encuestas es que la metodología puede ser aplicada por investigadores diferentes a quienes la diseñan. Esta es una característica importante que diferencia a la encuesta de los métodos cualitativos en los cuales quien diseña la evaluación es quien tiene que aplicarla. Las encuestas permiten unificar y estandarizar información para un mejor manejo estadístico, que permita agregar y comparar información de poblaciones con características muy variables. Esta ventaja es muy importante por el carácter nacional de esta evaluación. La encuesta, además, permite que los datos originales puedan ser almacenados o archivados en diversos dispositivos electrónicos que después pueden ser consultados como fuente de información por cualquier otra persona. Esta ventaja adicional del método permite agregar y comparar las observaciones, separando información de manera individual, para analizar cada uno de ellos a detalle, de esta 38 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final manera, los datos obtenidos pueden ser utilizados para hacer inferencias a toda la población atendida por el Programa. En esta investigación se consideró a la unidad de producción como nivel de análisis, el criterio para seleccionarlas, es que hayan sido beneficiadas mediante los apoyos del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), para este caso las encuestas fueron aplicadas en diferentes comunidades de las siguientes entidades: Distrito federal, San Luis Potosí, Puebla, Jalisco, Nayarit, Sinaloa, Chiapas, Yucatán, Quintana Roo, Campeche y Coahuila. 2.3.2. Fuentes de información El acceso a la información de las diferentes etapas involucradas para la asignación de los recursos, es soporte de la evaluación, por lo que para ello, la SAGARPA puso a disposición de la Universidad la siguiente información: Normatividad aplicable al PACC Los usuarios del portal electrónico. Concentrado de contingencias aprobadas durante en el periodo de evaluación. Acceso a los documentos electrónicos de la gestión de contingencias en el periodo de evaluación. Convenios de coordinación SAGARPA-Estados. Actas del Comité Técnico Nacional del Programa. Información relacionada con las contingencias climatológicas incluidas en el periodo de evaluación. Anexo técnico por contingencia. Actas de sesión de la CRySF. Procedimientos operativos para ejecución de recursos. Lista de beneficiarios. Plan de acción y obras. 39 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Informes mensuales de los avances físico-financieros. Libro blanco de ejercicios del Programa. La Universidad realizó una revisión documental para complementar la información sobre los estados a evaluar y de otros programas federales y estatales; también se consultó información estadística, social y productiva del área de estudio de interés para la evaluación. Asimismo, se llevó a cabo la recolección de información de campo mediante encuestas aplicadas a beneficiarios del Programa y a funcionarios estatales involucrados en el proceso de gestión. 2.3.3. Indicadores de medición Para llevar a cabo la evaluación de un programa se requiere establecer indicadores que permitan determinar objetivamente el grado de cumplimiento de su desempeño; los indicadores desarrollados, en su mayoría, son estimados cuantitativamente (físicos y financieros), que miden el grado de eficacia y eficiencia del Programa, y de tipo cualitativo que se utilizan para valorar aquellas variables o parámetros que no sea posible cuantificar. Los indicadores definidos para la presente evaluación permiten analizar cuantitativa y cualitativamente la ejecución del Programa y al mismo tiempo, arrojan datos útiles que dan pauta para proponer modificaciones a aspectos potencialmente mejorables y a fortalecer los aspectos positivos del Programa. 2.3.3.1. Criterio 1. Gestión de los apoyos Se presenta un análisis del proceso de gestión de los apoyos, determinando la practicidad del marco normativo y los controles. Este análisis se realizó desde las siguientes perspectivas: 40 El Área Responsable del Programa. Las Delegaciones Estatales de la SAGARPA. Las Secretarías de Desarrollo Rural en los Estados. Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1) Practicidad del marco normativo y los controles. Este análisis se llevó a cabo a nivel de funcionarios estatales involucrados directamente en el proceso de gestión del programa: 1) delegaciones estatales de la SAGARPA, y 2) Secretarias de Desarrollo Rural en los estados o su equivalente. Para determinar la practicidad del marco normativo y los controles con los que cuenta el Programa. Se aplicaron encuestas a los principales operadores del Programa en los estados. 2) Número de días hábiles en que se llevó a cabo el proceso de gestión. Se determinó el número de días por cada una de las etapas del proceso de gestión. Como fuente de información se usaron los registros administrativos que se encuentran en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa. En este apartado, se cubren los indicadores de la matriz de marco lógico del Programa relacionados con las actividades. 2.3.3.2. Criterio 2. Beneficios del Programa Se determinaron los beneficios productivos de los apoyos mediante encuestas aplicadas a beneficiarios del Programa, tanto en el esquema de apoyo directo como de seguro agropecuario catastrófico y, por cada rama de actividad productiva. 1. Porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas apoyados que mantienen al menos el 25% de su patrimonio en activos productos elegibles ante la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles (MML). 2. Porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas de bajos ingresos apoyados que se reincorporan a su actividad productiva (MML). Aunado a lo anterior se analizaron: 1) Las características socioeconómicas de la población beneficiaria. 41 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2) Las estrategias y el tiempo de reincorporación a sus actividades productivas 3) El tamaño de las unidades de producción y su relación con la creación de fuentes de empleo mediante sus actividades productivas. 4) El impacto del Programa en las unidades productivas. 2.3.3.3. Criterio 3. Operación electrónica del Programa Se analizaron la accesibilidad, eficiencia, oportunidad, y transparencia del Sistema de Operación y Gestión electrónica del PACC, en el proceso de atención de las solicitudes de apoyo en cuanto a: • La fiabilidad y disponibilidad del Sistema de Operación y Gestión Electrónica. • La oportunidad, accesibilidad y transparencia del Sistema de Operación y Gestión Electrónica. 1. Disponibilidad: Permite conocer si el sistema está disponible para el usuario cada vez que éste requiere realizar algún trámite. 2. Accesibilidad: Define la facilidad de uso y manejo por parte de los usuarios para acceder, navegar, localizar, capturar y almacenar la información de interés. 3. Fiabilidad: Se relaciona con la capacidad del portal para mantener la integridad, confidencialidad y disponibilidad de la información expuesta en la red por medio de la identificación y autentificación de acceso de usuarios, así como la privacidad de éstos. Desde luego, la seguridad de la información almacenada en el portal es de gran importancia por los datos confidenciales de los usuarios y sus trámites. 4. Oportunidad: Este criterio permite conocer si las gestiones de apoyos realizados a través del portal se realizan de una manera ágil y oportuna. 5. Transparencia: Criterio que indica si el portal cumple con los aspectos legales vigentes, y si los trámites implementados en él cumplen con los lineamientos y reglas de operación del Programa. 42 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2.3.3.4. Criterio 4. Seguro catastrófico Se evaluó el desempeño de los seguros catastróficos contratados tanto a nivel central como por solicitud de las entidades federativas, en términos de porcentaje y tiempo de reincorporación, impacto de los apoyos, índices de siniestralidad, fenómenos ocurridos, productores indemnizados y oportunidad de la atención a los productores en comparación con el proceso de gestión mediante apoyos directos. 1. Porcentaje de superficie elegible asegurada ante la ocurrencia de contingencias climatológicas. 2. Porcentaje de incremento de unidades animal aseguradas ante la ocurrencia de contingencias climatológicas. 3. Índices de siniestralidad. 4. Fenómenos ocurridos y productores indemnizados. 5. Oportunidad en la atención a los productores en relación al proceso de gestión mediante apoyos directos. 6. Impacto de los apoyos en la población beneficiaria en relación con los apoyos directos en términos de: porcentaje de reincorporación productiva, tiempo de reincorporación y satisfacción de los beneficiarios. 2.3.3.5. Criterio 5. Enfoque de género El análisis de este criterio permite conocer si existe o no discriminación de género en el acceso a los recursos de este Programa. Los principales indicadores en este criterio de evaluación son: 1) Porcentaje de beneficiarios del género femenino. 2) Equidad en el acceso durante el levantamiento de padrones dentro de la comunidad. 3) Equidad en el acceso a los recursos. 43 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 4) Porcentaje de participación femenina como mano de obra, en las unidades productivas. 2.3.3.6. Criterio 6. Evaluación contrafactual Un elemento importante en la evaluación de impacto es la construcción de un escenario contrafactual para el Programa, es decir construir una situación hipotética en la cual estarían los beneficiarios en caso de que el Programa no se hubiese implementado. A través de la comparación de la realidad con esta situación contrafactual, se aísla la influencia de factores externos que inciden en los resultados. A partir de esta construcción es factible evaluar si efectivamente existen relaciones de causa-efecto entre el Programa y sus resultados, procediendo a una cuantificación de los beneficios. Cuadro 2.1. Indicadores de comparación contrafactual. Características socioeconómicas. Magnitud de la afectación. Estrategias de reincorporación. 1. Nivel de ingresos 5. Porcentaje de 6. Apoyos afectación con gubernamentale 2. Principal actividad respecto al total de s productiva la producción. 7. Préstamos 3. Capacidad de producción (superficie 8. Ahorro agrícola, U.A, 9. Créditos superficie o unidades bancarios acuícolas, 10. Remesas embarcaciones). 4. Nivel de escolaridad Fuente: Elaboración propia 44 11. Venta animales de 12. Venta inmueble de Reincorporación 13. Porcentaje de reincorporación. 14. Tiempo de reincorporación Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2.4. Muestreo A partir del padrón de beneficiarios se generó una muestra que garantiza la representatividad de la población beneficiada por los recursos del PACC. 2.4.1. Estimación del tamaño de la muestra Se puede suponer, que la opinión de la población entera de los beneficiarios del PACC perteneciente a cada estado, con respecto a una pregunta del cuestionario, tiene una distribución normal con una media (μ) y varianza poblacional (S2), compuesta a su vez de distribuciones normales cada una con su media y varianza, provenientes de cada población perteneciente a cada agrupación de contingencias climatológicas por estados. Para determinar el tamaño de muestra para cada estado y para cada contingencia climatológica, se aplicó la fórmula de muestreo aleatorio estratificado, asumiendo diferentes valores de varianza dependiendo del tipo de contingencia climatológica a muestrear, una probabilidad de 95% con lo cual Z / 2 =1.96 y con un error máximo permisible de “d” cercano a 10% de la media poblacional de la variable hectáreas apoyadas en el caso de productores agrícolas, y de 1.0 para productores pecuarios, acuícolas y pesqueros. A continuación se presenta el ejemplo de cálculo del tamaño de muestra para el folio 629 (Nopal) del Distrito Federal, el cual tiene un total de 3,900 beneficiarios: 1) Cálculo de la media muestral ……………………………………………….1 _ X 2551.72 0.577 3900 2) Cálculo de la varianza …………………………………………………..2 45 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Para la estimación de la varianza se consideró la varianza máxima posible con respecto a una pregunta del cuestionario, lo cual indica que 𝑆 = 0.5 𝑆 2 = 0.25 3) Cálculo del tamaño de muestra NZ2α/ 2 n= k ∑Wi S i 2 i=1 N d2 + Z 2 α / 2 k ∑Wi S i 2 i=1 n ……………………………………………………………3 3900 * (1.96) 2 * 0.25 94 (3900 * (0.1) 2 ) (1.962 * 0.25) El valor d se estimó tomando un valor de ±0.1 hectáreas, de cultivo. En el Cuadro 2.2, se resume el cálculo del tamaño de muestra por contingencia y por estado, anexando los valores necesarios para la aplicación de la fórmula de muestreo. 2.4.2. Selección del tamaño de muestra por estado y contingencia climatológica Una vez determinado el número de muestras por cada contingencia climatológica, se procedió a la generación de números aleatorios (tomando en cuenta el número de beneficiarios en cada contingencia), con lo que se obtuvieron los números que corresponden al folio del productor registrados en el padrón de beneficiarios por cada contingencia. Posteriormente, se obtuvieron los nombres así como el conjunto de datos que ubican al productor. Adicionalmente se generaron números de reemplazo para aquellas situaciones en las que no fuera posible localizar a los beneficiarios muestreados, éstos se indicaron con números adicionales, que el mismo encuestador ubicó en campo. 46 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2.4.3. Muestreo de no beneficiarios Una vez obtenido el número de beneficiarios muestreados por municipio y contingencia, se calculó el 20%, porcentaje que corresponde a la muestra de la población no beneficiaria del Programa (Cuadro 2.3). La muestra para la población no beneficiaria se seleccionó en campo, tomando como principal criterio que las características socioeconómicas del productor entrevistado, fueran similares a las de los beneficiarios del Programa y que hubiese sido afectado por el mismo fenómeno climatológico. 2.4.4. Encuestas a funcionarios estatales Con el fin de evaluar el proceso de gestión del Programa, así como el Sistema de Operación y Gestión Electrónica del mismo, se consideró como población objetivo a los usuarios registrados en dicho portal, involucrados con el proceso administrativo y operativo del Programa. Se aplicaron encuestas a la totalidad de los funcionarios involucrados en actividades relacionadas con el PACC en las treinta y un entidades federativas y el Distrito Federal. 47 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 2.2. Muestreo por contingencia y estado. Apoyos Directos Entidad Distrito Federal Total DF Nayarit Nayarit Nayarit Nayarit Total Nayarit San Luis Potosí San Luis Potosí Total San Luis Potosí Sinaloa Sinaloa Sinaloa Sinaloa Total Sinaloa Yucatán Total Yucatán Total Apoyo Directo Folio Cultivo/tipo 629 Nopal Media Varianza N d Z n 0.577 0.25 3,900.00 0.1 1.96 93.76 Acuícola Agrícola anuales Agrícola frutales Pecuario 2 2.67 2.43 2.48 0.25 0.25 0.25 0.25 237.00 1,216.00 272.00 54.00 0.1 0.1 0.1 0.1 1.96 1.96 1.96 1.96 68.55 89.08 71.17 34.80 300097 Agrícola anuales 300097 Agrícola frutales 1.99 1.34 0.25 0.25 6,724.00 0.1 320.00 0.1 1.96 1.96 94.70 74.05 300170 300172 300207 300207 Agrícola anuales Agrícola anuales Agrícola anuales Pesquero 4.45 4.96 4.92 1 0.25 0.25 0.25 0.25 1,124.00 438.00 211.00 36.00 0.1 0.1 0.1 0.1 1.96 1.96 1.96 1.96 88.55 78.92 66.22 26.38 300146 Agrícola anuales 1.04 0.25 11,238.00 0.1 1.96 95.23 300139 300139 300139 300139 25,770.00 n ajustado 94 94 69 89 71 35 264 95 74 169 89 79 66 36* 270 95 95 891 Seguro Federalizado Entidad Campeche Coahuila Jalisco Quintana Roo 48 Folio 300054 300057 300056 300064 Cultivo/tipo SAC Agrícola SAC Pecuario SAC Agrícola SAC Agrícola Media 1.90 6.09 4.58 2.06 Varianza 0.45 0.25 0.25 0.32 N 12,416.00 749.00 1,998.00 16,693.00 31,856.00 d Z 0.1 0.1 0.1 0.1 1.96 1.96 1.96 1.96 n 170.51 85.23 91.68 122.04 n ajustado 171 85 92 122 469 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Seguro Centralizado Entidad Chiapas Chiapas Chiapas Puebla Folio Adhesión Adhesión Adhesión Adhesión Tipo Media Agrícola anuales Agrícola frutales Pecuarios Agrícola anuales 1.78 1.38 0.91 1.29 Varianza 0.25 0.25 0.25 0.25 N 7,558.00 191.00 466.00 2,299.00 10,514.00 d Z 0.1 0.1 0.1 0.1 1.96 1.96 1.96 1.96 n n ajustado 94.85 64.13 79.77 92.23 95 64 80 92 331 Fuente: Elaboración propia *Nota. En el caso de productores pesqueros de Sinaloa debido a lo pequeño de la población total, se aplicaron encuestas a la totalidad de la población. Cuadro 2.3. Resumen de muestreo por estado y tipo de encuesta. Estados Acuícola Agrícola 1 Campeche 2 Chiapas 3 Coahuila 4 Distrito federal 5 Jalisco 6 Nayarit 7 Puebla 8 Quintana Roo 9 San Luis Potosí 169 10 Sinaloa 234 11 Yucatán 95 Total 159 Pecuario Pesquero SAC agrícola 171 SAC Pecuario 80 85 94 92 69 160 35 92 122 69 1003 36 115 36 384 85 171 No beneficiarios 34 239 60 298 85 21 106 94 23 117 92 23 115 264 66 329 92 23 115 122 31 153 169 42 211 270 67 337 95 24 119 1691 414 2106 Subtotal Total 205 Fuente: Elaboración propia. 49 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2.5. Diseño de instrumentos de medición Para el desarrollo de la evaluación se consideraron como principal instrumento metodológico ocho modelos de cuestionarios estructurados, los cuales se aplicaron mediante entrevista directa a: 4) Beneficiarios del Programa, los cuales fueron seleccionados de manera aleatoria. 5) Productores no beneficiarios, seleccionados en campo con el apoyo de los beneficiarios entrevistados. 6) Funcionarios estatales involucrados en el proceso de gestión. La elaboración y selección de los temas que incluyen los cuestionarios para productores, se realizaron considerando que las unidades de producción de interés son de tipo familiar tradicional. Estas unidades, aunque trabajan a escalas pequeñas de producción, son muy complejas, porque una unidad puede incluir una multiplicidad grande de actividades económicas tales como agrícolas, pecuarias, asalariadas, negocios agropecuarios, entre otras. El diseño de los cuestionarios se llevó a cabo de manera que pudiera captar esas actividades y aspectos de las unidades de producción familiar con la mayor precisión posible. Además, la información recabada permitió crear una base de datos lo suficientemente inclusiva que permite comprender las variaciones entre productores, agregar y comparar a los individuos y a las regiones. Los cuestionarios aplicados a los beneficiarios y no beneficiarios del Programa básicamente contemplaron ocho apartados (Anexo electrónico1). 1. Características del productor. Con el fin de verificar la elegibilidad de los productores de acuerdo a la reglas de operación, así como obtener información de las características socioeconómicas de los mismos que permitieran corroborar la pertinencia y la focalización del Programa. 2. Características de la unidad de producción. Permite conocer las características propias de la unidad de producción: tamaño de la unidad, tipo de propiedad, nivel 50 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final de tecnificación, lo cual permite verificar los criterios de elegibilidad de los beneficiarios plasmados en las Reglas de Operación, así como conocer, en conjunto con el punto anterior, las características socioeconómicas de la población atendida. 3. Tipo de siniestro. Reúne información referente al tipo de siniestro, así como de la magnitud de la afectación de éste 4. Sobre la estrategia de reincorporación. Recaba información referente al origen de los recursos destinados para la reintegración a las actividades productivas. 5. Referente al apoyo recibido. Contempla información concerniente a la fecha de pago así como las condiciones en que se entregó el mismo. También aborda cuestionamientos referentes a la suficiencia de los apoyos y a la satisfacción del beneficiario (sólo beneficiarios). 6. Proceso de gestión. Proporciona información sobre la dificultad de los productores para acceder a los apoyos del Programa (sólo beneficiarios). 7. Impacto social. Muestra la cobertura del Programa a nivel local mediante el cual se puede inferir a la totalidad de la población (sólo beneficiarios). 8. Género y no discriminación. Se integró un apartado para captar las políticas enfocadas hacia la equidad de género y no discriminación en la ejecución del Programa, permite identificar la participación de la mujer en los apoyos entregados por el Programa (sólo beneficiarios). 2.6. Marco temporal La evaluación tiene como referencia la operación del Programa de Atención a Contingencias Climatológica (PACC) durante el periodo del ejercicio fiscal 2008, y parte del 2009, y se concentró en las contingencias climatológicas que fueron aprobadas en el periodo mencionado. 51 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2.7. Marco geográfico Los elementos de la población seleccionados para aplicar los cuestionarios, tanto para productores beneficiarios como no beneficiarios, fueron los productores jefes de familia quienes administran y toman decisiones en las unidades de producción. La población de interés de esta modalidad de encuesta por muestreo fueron: 1) Productores atendidos mediante la modalidad de apoyo directo: agrícolas, pecuarios, acuacultores y pesqueros. 2) Beneficiarios de seguro agropecuario catastrófico: agrícolas y pecuarios. 3) Productores agrícolas y pecuarios no beneficiarios del Programa. Se realizaron un total de 1,785 entrevistas directas a los beneficiarios de cada grupo de actividad (agrícola, acuícola, pecuaria y pesquera) y 397 entrevistas a productores no beneficiarios, en 497 localidades, de 56 municipios y once entidades federativas de la República Mexicana. Cuadro 2.4. Cobertura geográfica del muestreo. Estado Mun. Loc. Acuícola Agrícola Pecuario Pesqueros SAC agrícola SAC cent. SAC pecuario No benef. Total Campeche 7 108 0 0 0 0 188 0 0 34 222 Chiapas 10 61 0 0 81 0 0 164 0 63 305 Coahuila 2 26 0 0 0 0 0 0 82 23 85 Distrito Federal 1 9 0 94 0 0 0 0 0 16 110 Jalisco 7 30 0 0 0 0 100 0 0 23 123 Nayarit 3 49 74 176 37 0 0 0 0 49 336 Puebla 4 19 0 0 0 0 0 91 0 22 112 Quintana Roo 2 55 0 0 0 0 133 0 0 31 164 San Luis Potosí 8 57 0 176 0 0 0 0 0 42 218 Sinaloa 2 45 0 256 0 34 0 0 0 68 358 Yucatán 10 38 0 99 0 0 0 0 0 26 125 56 497 74 801 118 34 421 255 82 397 2182 Total Fuente: Elaboración propia. 52 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Respecto a los funcionarios de las delegaciones de SAGARPA y de las Secretarías de Desarrollo Agropecuarios o su equivalente en las entidades federativas.se realizaron 38 entrevistas en 22 entidades federativas Cuadro 2.5. Entrevistas realizadas a funcionarios estatales. Entidad Delegación estatal de SAGARPA Secretarías de Desarrollo Total Aguascalientes 1 1 Campeche 1 1 Chiapas 1 1 2 Chihuahua 1 1 2 Coahuila 1 2 3 Colima 1 1 Distrito Federal 1 1 Guanajuato 1 1 Guerrero 1 1 Hidalgo 1 2 3 Jalisco 1 1 Michoacán 6 1 7 Morelos 1 1 Nayarit 1 1 2 Puebla 1 1 Querétaro 1 1 Quintana Roo 1 1 2 San Luís Potosí 1 1 2 Sinaloa 2 2 Tamaulipas 1 1 Veracruz 1 1 Yucatán 1 1 Total 22 16 38 Fuente: Elaboración propia. 53 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 3 Resultados generales de Evaluación 55 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 3.1. Características de la población beneficiaria La familia es el núcleo o el epicentro donde se forma la sociedad y el país. Es común pensar que la familia rural es por lo general extensiva y numerosa, pero de acuerdo a la evaluación realizada se encontró que alrededor del 65.8% de los productores entrevistados poseen una familia de entre 2 y 5 integrantes, y sólo el 13.06% de 6 o más integrantes. Es importante mencionar que un considerable porcentaje de productores, el 21.12%, tienen al menos un familiar. Los efectos del tamaño de la familia pueden apreciarse mejor cuando ésta es la que suministra tanto la mano de obra como los servicios de manejo de las unidades productivas y cuando no hay ingresos externos a la misma. Los ingresos y los gastos en las actividades agropecuarias, pesqueras y acuícolas no tienen un comportamiento homogéneo y están muy poco integrados entre sí, gran parte de los productores obtienen ingresos menores a seis mil pesos al mes (51.65%). Cuadro 3.1. Nivel de ingreso y gasto. Nivel de Ingreso Porcentaje Nivel de gastos Porcentaje $100-$1500 2.95 $100-$1500 3.35 $1500-$3000 15.23 $1500-$3000 15.00 $3000-$6000 33.41 $3000-$6000 33.30 $6000-$9000 45.40 $6000-$9000 45.34 Más de $9000 3.01 Más de $9000 3.01 Total 100.00 Total 100.00 Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo. En el cuadro 3.2 se detalla, por tipo de fuentes, la composición del ingreso de los hogares rurales atendidos por el Programa. 57 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 3.2. Composición del ingreso. Origen del ingreso 1) Venta de cosechas agrícolas 2) Venta de productos pecuarios (carne, leche, animales en pie): 3) Pesca 4) Acuacultura 5) Jornales temporales 6) Actividades comerciales 7) Salario fijo (Obrero, empleado, actividades profesionales, etc.) 8) Remuneraciones por oficios (albañilería, carpintería, plomería, etc.) 9) Remesas 10) Apoyos gubernamentales (Programas) Total Porcentaje 39.26 2.95 1.65 0.51 6.19 2.33 31.53 9.32 5.17 1.08 100 Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo. La población rural depende fundamentalmente de su propio esfuerzo laboral, y con pocas excepciones las fuentes distintas al trabajo son muy poco significativas. Se demuestra que como parte de sus estrategias de sobrevivencia, las familias rurales desempeñan una gran variedad de actividades económicas, no sólo trabajan en agricultura (39.26%) sino también en numerosas actividades manufactureras y de servicios (31.53%). Aunque la agricultura juega un papel importante, no es la única actividad y no es necesariamente la más importante que desempeñan estas familias, esto se debe principalmente al factor regional de la zona de muestreo, ya que por ejemplo, se realizaron encuestas en la región correspondiente al boom petrolero en el estado de Chiapas, donde la mayoría de la población es empleada en la industria petrolera; sin embargo, complementan su ingresos con las actividades agropecuarias. En cuanto al principal destino del gasto, el 99.77% del ingreso se destina a la alimentación, el resto principalmente a pagos de vivienda (mejoramiento, construcción, pago de hipoteca, etc.), gastos médicos y gastos en educación. El nivel de escolaridad de la población es significativamente bajo al ocupar un mayor porcentaje, los productores con primaria completa con el 34.4%, lo que constituye una gran limitante para aumentar la productividad y para conseguir empleo. 58 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 3.1. Nivel de escolaridad. Porcentaje de productores 25.77% 11.60% 27.56% 1.68% 7.79% 15.07% No sabe leer Primaria completa Preparatoria 10.53% Sabe leer y escribir Secundaria incompleta Primaria incompleta Secundaria completa Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo. Otro aspecto importante a considerar es que el 2.56% de los productores habla alguna lengua indígena, siendo predominante el maya con un 66.67%, seguido del popoloca con 26.67%, sólo una minoría del 2.22% habla náhuat, resultado obtenido por la distribución espacial de la muestra de los beneficiarios. En la evaluación a los productores se les cuestionó acerca de su lugar de residencia en los últimos años, la gran mayoría respondió haber radicado en la localidad (98.52%), sólo el 1.25% y el 0.23% respondieron haber radicado en la misma región y en el mismo estado, respectivamente. Lo cual refleja que existen distintos factores de arraigo a la tierra y a sus actividades de producción. 3.2. Características de los sectores agrícola y pecuario. El campo mexicano ha sufrido una serie de transformaciones en las últimas décadas que pueden identificarse con el llamado proceso de globalización. Cambios que se expresan en términos de una especialidad distinta, donde se relevan las prácticas territoriales; así como en relaciones técnico económicas producto de la apertura comercial; en diferentes formas de autoridad y de poder que se expresan en variadas 59 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final estructuras e instituciones, y en la presencia cada vez más activa de una gran diversidad de actores rurales. México está encarando retos muy importantes para transformar su sector agrícola. Tal vez, el reto estructural más importante es el hecho de que un poco más de la mitad de los productores mexicanos están trabajando unidades de cinco hectáreas o menos. Adicionalmente, la gran mayoría de los productores mexicanos producen granos, oleaginosas y leguminosas, que son los cultivos menos rentables en México. Esta carencia de productividad, aunado a la carencia de empleos no agrícolas en las áreas rurales, ha creado una clase rural desprotegida. De acuerdo con el II Conteo de Población y Vivienda, 2005, (Consulta Interactiva de Datos, www.inegi.org.mx, 28 de junio de 2006), 24.26 millones de personas viven en localidades con menos de 2500 habitantes (considerados rurales) y que representan el 23.5% de la población total del país. Este intervalo, si bien refleja nítidamente a lo rural, no contiene a toda la población que vive en el campo mexicano, de ahí que se consideren como población rural localidades de hasta cinco mil habitantes, lo que arroja un total de 29.7 millones de personas, que representan 29% de la población total del país. En síntesis, uno de cada tres mexicanos vive en áreas rurales. Existen 5.4 millones de personas dedicadas a las actividades primarias en los sectores agropecuario, forestal, caza y pesca, de acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. (Indicadores Estratégicos de Ocupación y Empleo, www.inegi.org.mx,20 de julio de 2009), lo que representa el 12.7% de la Población Económicamente Activa del país. En el país, de acuerdo con el Censo Agropecuario 2007, VIII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal, existen cinco millones 548 mil Unidades de Producción Rural (UPR) con una superficie de 112.74 millones de hectáreas de las cuales 66.7% son pastos naturales, agostadero o enmontadas; 27.9% superficie de labor; 3.48% bosques y selvas y 1.88% sin vegetación. 60 Del total de las UPR, 73.3% registraron actividad agropecuaria y Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final forestal, las cuales abarcan 61.04% de la superficie. De acuerdo con estos datos, la mayoría de las unidades productivas se dedican a las actividades agrícolas y ganaderas. De los 4.07 millones de UPR con actividad agropecuaria el 54.05% se localizan en seis estados (Veracruz, Chiapas, Puebla, Oaxaca, México y Guerrero); sin embargo, sólo representan el 18.86% de la superficie total. En contraste, entidades del norte del país como Chihuahua, Sonora, Coahuila, Tamaulipas, Zacatecas y Durango registran apenas el 10.23% de las UPR y contienen el 49.66% de la superficie como se muestra en el siguiente Cuadro. Se puede concluir que existe una relación inversamente proporcional entre el número de unidades de producción y la superficie. También, es importante considerar que las unidades productivas localizadas en el centro y sur del país son muy pequeñas, en comparación con las UPR que se localizan en el norte de México. Cuadro 3.3. Unidades de Producción por entidad federativa. Año Censal 2007. Entidad Veracruz Llave Chiapas Puebla Oaxaca México Guerrero Hidalgo Michoacán San Luis Potosí Guanajuato Zacatecas Jalisco Tabasco Chihuahua Sinaloa Tlaxcala Yucatán Durango Nayarit Tamaulipas Querétaro Morelos UPR total 441,034 406,599 376,863 354,205 345,303 275,899 205,774 192,864 155,026 152,966 137,763 127,932 90,125 87,355 72,998 71,371 68,879 67,221 64,871 54,807 48,510 42,888 % 10.84 9.99 9.26 8.7 8.48 6.78 5.06 4.74 3.81 3.76 3.38 3.14 2.21 2.15 1.79 1.75 1.69 1.65 1.59 1.35 1.19 1.05 UPR superficie (ha) 3,815,333.75 3,059,530.68 1,193,304.18 2,030,007.18 852,258.93 2,029,012.35 738,965.22 1,887,243.52 1,852,102.55 1,506,518.21 2,597,929.47 2,679,370.21 1,110,209.73 10,948,720.32 1,783,435.76 210,851.11 1,147,583.98 2,101,517.78 975,724.97 3,197,919.74 488,043.70 183,897.26 % 5.54 4.45 1.73 2.95 1.24 2.95 1.07 2.74 2.69 2.19 3.77 3.89 1.61 15.91 2.59 0.31 1.67 3.05 1.42 4.65 0.71 0.27 61 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Entidad Campeche Coahuila Nuevo León Sonora Quintana Roo Aguascalientes Colima Distrito Federal Baja California Baja California Sur Total UPR total 41,497 37,224 34,172 32,063 26,781 18,986 12,565 11,881 7,628 5,907 4,069,957.00 % 1.02 0.91 0.84 0.79 0.66 0.47 0.31 0.29 0.19 0.15 100.00 UPR superficie (ha) 1,450,436.92 6,892,511.28 2,270,098.57 8,439,571.05 533,237.50 246,842.62 305,881.05 19,691.84 1,150,937.02 1,131,064.02 68,829,752.47 % 2.11 10.01 3.3 12.26 0.77 0.36 0.44 0.03 1.67 1.64 100.00 Fuente: Tablas del Censo Agropecuario 2007, VIII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal. Existen a nivel nacional 3,755,043 unidades de producción dedicadas a las actividades agrícolas que suman en total de 30,221,246.15 hectáreas, cabe mencionar que los principales cultivos cíclicos de acuerdo a su volumen de producción son: maíz, sorgo, trigo, jitomate, chile verde, frijol, cebada, arroz, fresa y soya; en el caso de los perennes los principales cultivos son: alfalfa, naranja, limón, plátano, aguacate, manzana, y cacao, de las cuales el 81.6% está sujeto a condiciones de temporal y sólo 18.4% restante es de riego. Del total de unidades de producción ganadera 3.26 millones cuentan con ganado ovino, 2.53 millones cuentan con aves de corral, 1.13 millones cuentan con ganado bovino, 979 mil con ganado porcino, 261 mil con ganado caprino, 33.9 mil con colmenas, y 795 mil con otras especies animales (ganado equino y conejos). En el país existen 4.21 millones de ejidatarios y comuneros agrupados en 31,514 ejidos, 1.44 millones de posesionarios en 17,711 ejidos, y un total de 2.44 avecindados en 17,378 ejidos. Además, es importante mencionar que del total de familiares del productor que integran la mano de obra para la actividad agropecuaria o forestal casi la tercera parte son mujeres. Otra perspectiva desde la cual puede observarse al mundo rural es a partir de la tenencia de la tierra. En el Cuadro 3.4 se muestra que aproximadamente el 32.87% de la superficie de las unidades de producción es de tipo ejidal, remarcándose de nuevo la 62 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final importancia que dicha forma de agrupación tiene en el entorno rural del país. Asimismo, el 94.38% de los productores poseen los derechos de propiedad o usufructo sobre la tierra que cultivan. Cuadro 3.4. Distribución porcentual de la propiedad. Año censal 2007. Concepto Porcentaje Por tenencia de la tierra Ejidal 32.87 Comunal 3.36 Privada 62.10 De colonia 1.24 Pública 0.44 Por derechos sobre la tierra Propia 94.38 Rentada 2.37 A medias o en aparcería 0.60 Prestada 1.38 Otro 1.27 Por uso de suelo Labor 22.29 Con pastos no cultivados de agostadero o enmontada 53.17 Sólo pastos 21.77 Con bosque o selva 2.77 Sin vegetación 1.50 Fuente: Censo Agropecuario 2007, VII Censo Agrícola, Ganadero y Forestal. Uno de los principales criterios de elegibilidad establecidos en la Reglas de Operación del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas especifica que la población objetivo dedicada a la producción agrícola puede ser poseedora de hasta 20 hectáreas de cultivos anuales de temporal, y de hasta 5 hectáreas en cultivos perennes, frutales, café o nopal; por lo que se incluyó este criterio en las encuestas realizadas a los beneficiarios, encontrándose que la mayor parte de ellos (81.9%), poseen como máximo 5 hectáreas, el 11.93% poseen de 5 a 10 hectáreas, y sólo el 6.17% superan esta cantidad. En el Cuadro 3.5 se muestra que el 90.26% de la superficie que poseen los productores encuestados, es de tipo ejidal y sólo el 7.61% es de propiedad privada. Además en 92.26% de la superficie que aprovechan los productores, éstos tienen los 63 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final derechos de propiedad o usufructo, mientras que el 5.81% se presenta bajo la modalidad de renta. En cuanto al uso de suelo se muestra que la gran mayoría de la superficie es ocupada por cultivos anuales con 87.42%, y el 9.42% está conformada por cultivos frutales y perennes. Cuadro 3.5. Porcentaje de productores encuestados de acuerdo a las características de la superficie agrícola que manejan. Concepto Porcentaje de Productores Por tenencia de la tierra Ejidal 90.26 Comunal 2.02 Federal 0.11 Privada 7.61 Otra forma 0.00 Por derechos sobre la tierra Propia 92.26 Rentada 5.81 A medias o en aparcería 0.25 Prestada 1.66 Otro 0.02 Por uso de suelo Cultivos anuales 87.42 Cultivos Frutales 4.84 Cultivos Perennes 4.58 Cultivos Industriales 0.08 Pastos naturales 2.88 Pastos cultivados 0.20 Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo. El estudio de la participación de la familia en las actividades productivas es muy importante tanto para la comprensión de la naturaleza de los procesos sociales rurales, como para la orientación de las diversas iniciativas de desarrollo rural que se impulsan en México. Teniendo esto como referencia se encontró que el 98.78% de los productores involucran a su familia como mano de obra en las actividades de la unidad productiva, siendo la cantidad de familiares más frecuentemente involucrados de 2 a 4 personas, concluyéndose que la familia sigue siendo la mano de obra principal. En determinada época del ciclo o año agrícola cuentan con mano de obra no familiar asalariada, al respecto, el 36.34% de los productores aseguraron utilizar mano de obra de este tipo, de los cuales contratan entre 11 y 30 jornales durante el ciclo productivo. 64 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Asimismo, el 94.4% de los productores contrata mano de obra proveniente de la misma comunidad o de comunidades aledañas, el 0.37% del mismo municipio y el 5.22% de otro estado. Un dato a destacar es la importancia del nivel tecnológico de la unidad de producción pues ayuda a tener mejores rendimientos y en algunos casos puede abaratar los costos; a través del trabajo de campo, se encontró que 94.03% de los productores utilizan fertilizantes como estimulante de crecimiento de las plantas, también, es común el empleo de herbicidas, insecticidas, así como la asistencia técnica gratuita. En una menor proporción se encuentra el uso de semilla mejorada debido al costo adicional que representa. En el caso de frutales se considera importante el uso de injertos en los cultivos. Cuadro 3.6. Porcentaje de productores que utilizan tecnología de producción. Tecnología de producción Porcentaje de productores Fertilizantes 94.03 Herbicidas/insecticidas 91.19 Recibe asistencia técnica gratuita 76.68 Usa semilla mejorada 61.49 Árboles injertados 17.76 Abonos naturales 9.02 Asistencia técnica. pagada 0.00 Uso de hormonas 0.00 Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo. La infraestructura de la unidad de producción guarda una relación muy estrecha con la producción agrícola, por lo que hace necesario conocer el nivel en que se encuentran los productores, encontrando que apenas el 2.17% posee una desgranadora, el 0.68% posee una trilladora o cosechadora, el 0.47% una empacadora y sólo el 0.27% una seleccionadora, el 96.41% restante no posee equipo alguno. En la Figura siguiente se muestran los distintos destinos de la producción agrícola, se observa un porcentaje alto de productores que destinan sus productos principalmente al mercado local (49.02%), alrededor de un 25.5% lo destinan al mercado regional, un 24.54% destina su producción al autoconsumo, y apenas un 0.88% tiene como principal destino de su producción el mercado nacional. 65 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 3.2. Principales destinos de la producción agrícola por tipo de mercado. Porcentaje de productores 100% 80% 49.02% 60% 25.56% 24.54% 40% 20% 0.88% 0.00% 0% Autoconsumo Mercado local Mercado regional Mercado nacional Exportación Principal destino de la producción Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo. En cuanto a la cantidad de producción que se destinan a los diferentes tipos de mercado se encontró que el mercado local sigue siendo prioritario pues el productor destina en promedio el 44.49% de sus productos a éste, el 25.16% para el mercado regional; al mercado nacional sólo destina un 0.60%, y a la exportación apenas el 0.03%; es importante destacar que alrededor del 29.68% de la producción se destina para consumo propio. En lo referente al principal cultivo de los productores beneficiarios del Programa se encontró que aproximadamente el 50.5% destinan sus parcelas al cultivo de maíz, lo que sin duda demuestra, que este cultivo constituye el alimento básico de las comunidades rurales y la mayor parte de la producción se usa para autoconsumo. Retomando los criterios de elegibilidad de las Reglas de Operación Programa, para el caso de los productores pecuarios, se especifica que la población objetivo puede ser poseedora de hasta 30 Unidades Animal de ganado mayor (bovino) o su equivalente en ganado menor; por lo tanto, se incluyó este criterio en las encuestas realizadas, encontrando que la mayor parte de los productores, el 92.61%, cumplen con esta 66 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final disposición y sólo el 7.39% de los productores superan esta cantidad, los cuales en general se ubican en el estado de Coahuila. Cuadro 3.7. Porcentaje de productores de acuerdo a las unidades animal que poseen. Unidades animal Porcentaje de productores Menos de 1 UA De 1 a 5UA De 5 a 10 UA De 10 a 20 UA De 20 a 30 UA Más de 30 UA 17,05 28,98 17,61 26,14 2,84 7,39 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. En cuanto a la distribución por tipo de ganado, el más significativo es el ganado aviar al existir un 66.48% de los productores con este tipo, el 58.52% de los productores posee ganado bovino, un 44.89% posee ganado equino, el 23.86% posee ganado porcino, el 4.55% tiene ganado caprino, el 3.98% se dedica a la producción apícola, y apenas el 3.41% posee ganado ovino. Para el caso de los productores que poseen ganado bovino, ovino y caprino, el sistema de explotación más usado es el de pastoreo extensivo, mientas que para el ganado porcino y aviar es el sistema de traspatio. De acuerdo a la cantidad de productores que realizan algún tipo prácticas pecuarias de mejora en su ganado, el 93.79% aplican vacunas, el 87.01% usan desparasitantes internos y externos, el 63.28% emplean vitaminas, el 37.29% les proporcionan sales minerales, mientras que el 26.55% los nutren con alimentos balanceados, y apenas el 0.56% aplican hormonas en su hato ganadero. Dentro de la infraestructura más importante con que cuentan los productores pecuarios se encuentra el bordo para abrevadero, pues el 34.46% de los productores cuentan con éste, el 16.95% cuentan con baños garrapaticidas, el 7.34% cuenta con instalaciones de ordeña o corrales de engorda, y sólo el 3.39% cuentan con silo forrajero. Las tecnologías de producción son otro punto importante para demostrar la situación de los 67 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final productores pecuarios, el 45.76% de los productores utilizan rotación de potreros, el 11.86% reciben asistencia técnica y el 5.65% controlan la monta del ganado. Para el caso de los productores apícolas, el 100% utilizan el control (reemplazo) de abejas reinas. En la siguiente Figura se muestran los distintos destinos de la producción pecuaria, se observa un porcentaje alto de productores que destinan sus productos principalmente al autoconsumo (42.94%), alrededor de un 39.55% lo destinan al mercado local, y apenas un 17.51% tiene como principal destino de su producción el mercado regional. Figura 3.3. Principales destinos de la producción pecuaria por tipo de mercado. Porcentaje de productores 100% 80% 60% 42.94% 39.55% 40% 17.51% 20% 0.00% 0.00% 0% Autoconsumo Mercado local Mercado regional Mercado nacional Exportación Principal destino de la produción Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo. En cuanto a la distribución de la producción en los distintos rubros mencionados, el autoconsumo sigue siendo prioritario pues el productor destina en promedio el 43.11% de sus productos, alrededor de un 41.2% lo destina al mercado local, y al mercado regional apenas el 15.67%. Un factor importante a considerar es la producción anual de la unidad de producción pecuaria, para lo cual se ha elaborado el siguiente cuadro con los promedios de la producción anual para cada tipo de producto pecuario y su respectivo precio por unidad. 68 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 3.8. Producción anual promedio y precio por unidad. Especie Bovinos de carne Bovinos leche Equinos Ovinos de lana Ovinos de carne Caprinos Porcinos Aves de engorda Aves ponedoras Colmenas Promedio de unidades /productor 6.87 3.25 5.28 7.67 3.00 27.67 8.57 69.61 5.59 25.00 Unidad Cabezas Cabezas o pie de cría Cabezas Cabezas Cabezas o pie de cría Cabezas Cabezas Cabezas Cabezas Colmenas Precio por unidad (pesos) 6,525.74 6,753.57 4,642.85 666.67 1,500.00 383.33 2,011.11 103.76 104.09 5,787.50 Fuente: Elaboración con datos obtenidos en campo. 3.3. Características de los sectores: pesquero y acuícola en México. La pesca es una actividad económica que consiste en extraer, capturar o recolectar, por cualquier método o procedimiento, especies biológicas o elementos biogénicos, cuyo medio de vida total, parcial o temporal es el agua y cuya continuidad se sustenta en recursos naturales que puedan mantener una producción suficiente para cumplir con objetivos económicos y sociales y que a su vez considere que la conservación del recurso es un requisito indispensable para continuar con la actividad. La acuacultura es el conjunto de actividades dirigidas a la reproducción controlada, preengorda y engorda de especies de la fauna y flora realizadas en instalaciones ubicadas en aguas dulces, marinas o salobres, por medio de técnicas de cría o cultivo, que sean susceptibles de explotación comercial, ornamental o recreativa. Para las actividades de pesca y acuacultura, México cuenta con 11,592 kilómetros de litorales de los cuales 8,475 corresponden al Litoral del Pacífico y 3,117 al Golfo de México y Mar Caribe, incluyendo islas. Una zona económica exclusiva de 3 millones de kilómetros cuadrados, una plataforma continental de 358 mil kilómetros cuadrados, más de 2.9 millones de hectáreas de aguas interiores como lagos, lagunas, represas y ríos, de las cuales, 1,277,904 hectáreas corresponden a lagunas costeras y esteros, 69 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final localizándose 629 925 hectáreas en el litoral del Pacífico y 647 979 hectáreas en el litoral del Golfo de México y Mar Caribe13.. La ubicación geográfica y la orografía de nuestro país le confieren características particulares, debido a la confluencia de factores físicos y biológicos que propician una variedad de ambientes óptimos para el desarrollo de una amplia biodiversidad, que se traduce en especies susceptibles al aprovechamiento tanto en los mares como en las aguas interiores. Figura 3.4. División de las regiones pesqueras en México. Fuente: Política Agropecuaria y Pesquera En México: Logros Recientes, Continuación de las Reformas. OCDE 2006. 13 Anuario estadístico de Acuacultura y Pesca, 2005. 70 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Para llevar a cabo la actividad pesquera se dispone de una flota de altura constituida por 3,380 embarcaciones mayores (de más de 10 toneladas de acarreo), de las cuales, reportan actividades regulares de pesca poco más de 2 500 unidades. En general, la flota mayor ha rebasado su periodo de vida útil, principalmente en el caso de la flota camaronera con un promedio de operación equivalente a los 35.2 años, encontrándose en estado de grave deterioro y baja competitividad, con excepción de la atunera que es la flota pesquera más moderna de México y una de las más eficientes a nivel internacional. En general, las embarcaciones pesqueras de altura de nuestro país requieren de sustitución con carácter de urgente, por unidades modernas y competitivas; esto es una cuestión vital para el sector, ya que la flota mayor aporta el 60 por ciento de la producción pesquera total de México. La flota artesanal nacional está compuesta por poco más de 90 mil embarcaciones menores registradas y matriculadas, de las cuales, hay 60 mil unidades que cuentan con permisos y/o concesiones vigentes y se dedican primordialmente a la pesca ribereña. La infraestructura de uso común para la acuacultura es prácticamente inexistente. El crecimiento constante de las áreas acuícolas en zonas costeras durante los últimos quince años, en regiones que anteriormente no eran aprovechadas económicamente, ha creado una gran necesidad de infraestructura que provea el suministro regular de insumos indispensables para el desarrollo competitivo y tecnológico de las granjas acuícolas, así como para la ampliación de las redes de frío necesarias para sostener el crecimiento de la acuacultura. Los acuicultores nacionales enfrentan una situación de desventaja en materia de costos en comparación a sus contrapartes de otros países con los que concurren en los mismos mercados internacionales, debido a la falta de infraestructura básica, como suministro de energía eléctrica, caminos accesibles y capacidad de almacenamiento en frío. La actual base de planeación de la acuicultura no contiene elementos que le aseguren sostenibilidad debido a que no incluye aspectos de desarrollo económico, social y 71 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final medio ambiental suficientemente articulados con el desarrollo tecnológico, el desarrollo institucional y el desarrollo jurídico y normativo, los cuales constituyen los ejes que requiere el desarrollo sustentable, de acuerdo con un Diagnóstico del desarrollo acuícola realizado por el Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste, S.C. en 2007. La acuicultura es un sector muy dinámico con respecto al sector pesquero. Los productos acuícolas pueden incrementar la oferta más rápidamente que los productos pesqueros similares, gracias a la tecnología y a la producción controlada. La demanda de productos pesqueros ha tenido un ritmo lento de crecimiento por la falta de desarrollo de la pesca. La actividad pesquera la realizan alrededor 306 mil pescadores y acuicultores del país. Tan solo uno por ciento de ellos practica la pesca de altura mediante la captura de especies de alto valor comercial como el camarón, atún, sardina y peces de escama en el Pacífico Norte y Golfo de México. El 34 por ciento realizan pesca ribereña de camarón, barrilete, tiburón, macarela y almeja en el Golfo de California y el Pacífico Sur y, los restantes 200 mil productores practican la acuacultura de tilapia, carpa, bagre y trucha, principalmente en las aguas interiores del país. Cuadro 3.9. Volumen de captura pesquera en peso vivo y participación porcentual por litoral (toneladas). Litoral 2005 Litoral del Pacífico Part. % 2006 Part. % 2007 Part. % 1155665 79.3 1184874 79.3 1169401 79.2 Litoral del Golfo y Caribe 272114 18.7 277840 18.6 276646 18.7 Sin Litoral 30416 2.1 31162 2.1 31318 2.1 Total 1458197 100 1493876 100 1477365 100 FUENTE: Para 2005: Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca 2005, para 2006 y 2007: Presidencia de la República. Segundo Informe de Gobierno. Anexo Estadístico.1 de septiembre de 2008. El crecimiento de la acuacultura está sustentado principalmente en producción de camarón, además de mojarra, tilapia y en menor medida de carpa, ostión y engorda de atún aleta azul. De acuerdo con la estadística pesquera y acuícola del año 2004 de la 72 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final FAO, México ocupa el lugar 16 en la producción pesquera mundial, destacando en importancia por volumen la de sardina y anchoveta y por valor las de camarón, atún, mojarra y tilapia. Cuadro 3.10. Volumen de producción acuícola en peso vivo por principales especies de 2005 a 2007 (toneladas). Especie Bagre 2005 2006 2007 2,767 1,622 1,518 Camarón 90,041 - - Carpa 21,465 21,688 18,085 Charal 1,100 1,406 2,236 81 21 41 Lobina 1,148 1,358 1,179 Mojarra 67,993 66,285 71,788 Ostión 41,701 39,871 31,573 Trucha 3,829 123 120 5,720 900 816 235,845 133,274 127,356 Langostino Otras a Total FUENTE: CONAPESCA. Anuario Estadístico de Acuacultura y Pesca 2005, 2006 y 2007. Consultado en Internet. a Incluye: abulón, acocil, ajolote, callo de hacha, catán, mejillón, robaleta, rana, gusano, mojarra de agallas azules, almeja catarina, atún y peces de ornato. La acuacultura tiene el potencial de contribuir a garantizar la seguridad alimentaria mundial, además de que genera empleos y divisas. Es la industria alimentaria con mayor tasa de crecimiento en los últimos 10 años, contribuyendo a solventar la demanda que ya no puede cubrir la pesca. A escala mundial, las principales especies de cultivo son la carpa, las macroalgas y las ostras. El camarón constituye el 19 por ciento del valor total de comercialización, mientras que el salmón representa el 9 por ciento. El sector pesquero ha jugado un papel importante en el desarrollo económico de México. Si bien la contribución del sector a la economía mexicana global es relativamente pequeña en términos del PIB, ocupa una posición prominente en términos regionales con respecto a aspectos económicos, sociales y ambientales. En la siguiente 73 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura se muestra la inversión pública que el gobierno de México ha ejercido en el sector de 2002 a 2006. Figura 3.5. Inversión pública federal ejercida en el sector pesquero de 2002 a 2006. 235.5 250 Millones de pesos 192.7 165.4 200 150 169.4 112.7 100 50 0 2002 2003 2004 2005 2006 Fuente: El Sector Alimentario en México, Ed. 2008. INEGI. En el sector acuícola se han detectado algunos problemas que no permiten al mismo desarrollarse como una línea de producción eficiente. Por un lado, la producción acuícola se encuentra asociada a deficiencias estructurales, limitaciones de carácter organizacional e insuficiencias de tecnologías y de capacitación. Por otro lado, la planeación actual de la acuicultura no contiene elementos que le aseguren sustentabilidad. Eso debido a que no incluye aspectos de desarrollo económico, social y medio ambiental suficientemente articulados con aspectos de desarrollo tecnológico, institucional, jurídico y normativo. A pesar de las limitaciones arriba mencionadas, México cuenta con un gran potencial para incrementar su actividad acuícola debido a su amplio litoral, aguas interiores, diversidad de condiciones climáticas y recursos naturales. Por ello, la mayor parte de los gobiernos estatales han incluido esta actividad dentro de sus agendas de gobierno y sus planes de desarrollo. De igual manera, la CONAPESCA ha declarado que el cultivo 74 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final de especies acuáticas es una prioridad del Gobierno Federal, razón por la cual ha destinado importantes apoyos al sector productivo. El desarrollo de la acuicultura en los próximos años será de gran importancia ya que permitirá: Incrementar los ingresos provenientes de las exportaciones Generar empleos bien remunerados Incrementar el consumo de proteína animal Disminuir la migración rural Disminuir la pobreza Incrementar la seguridad alimentaria El desarrollo de la acuacultura en México ha sido testigo de diversos cambios institucionales en pocos años, los cuales han influido profundamente en los ingresos de los actores interesados y la condición de los recursos pesqueros. El gobierno mexicano proporciona apoyo financiero al sector mediante diversos programas vigilados por CONAPESCA y SAGARPA. La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación ha realizado un esfuerzo de reordenamiento, redefinición y simplificación de los subsidios que administra con el objetivo de atender a la población rural y pesquera del país. Considerando componentes únicos e irrepetibles en cada uno de sus programas. Esta nueva estructura se compone de ocho programas que se describen de forma detallada en el contenido de las Reglas de Operación publicadas el 31 de diciembre del 2008, los cuales se enumeran a continuación: 1. Programa para la Adquisición de Activos Productivos 2. Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) 3. Programa de Inducción y Desarrollo del Financiamiento al Medio Rural 75 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 4. Programa de Uso Sustentable de Recursos Naturales para la Producción Primaria 5. Programa de Atención a Problemas Estructurales (Apoyos Compensatorios) 6. Programa de Soporte 7. Programa de Atención a Contingencias Climatológica 8. Programa de Fortalecimiento a la Organización Rural (Organízate) La Comisión Nacional de Acuacultura y Pesca opera a través de los Gobiernos de los Estados en coordinación con las Delegaciones los programas 1, 4, 6 y 8 anteriormente referidos; éstos buscan impulsar la participación creciente y autogestiva, principalmente de los productores de bajos ingresos y sus organizaciones, para el establecimiento de agronegocios en el medio rural, encaminados a obtener beneficios de impacto social, económico y ambiental, el fortalecimiento de la competitividad de las cadenas agroalimentarias, tanto para incrementar el ingreso de los productores y elevar su calidad de vida, como para diversificar las fuentes de empleo y fomentar el arraigo en el campo. Dentro de la producción acuícola, se encontró que el total de los beneficiarios producen bajo un ambiente salobre, y el único sistema productivo al que se dedican es el cultivo de moluscos, mayormente efectuados en condiciones de encierro (un 98.65%), el restante 1.35% lo efectúa en condiciones de fondo. La producción se realiza en módulos de canasta, y aproximadamente cada productor posee en promedio 36.7 módulos. Además, se encontró que el 100% de los productores involucran a su familia como mano de obra en las actividades de la unidad productiva, siendo la cantidad de familiares más frecuentemente involucrados de 2 a 3 personas, concluyéndose que la familia sigue siendo la mano de obra principal en las actividades acuícolas.(escribir sobre los criterios de elegibilidad). 76 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Aproximadamente el 59.5% de los productores aseguraron utilizar mano de obra no familiar asalariada, los cuales contratan entre 20 y 40 jornales durante el ciclo productivo. Asimismo, el 100% de la mano de obra proviene de la misma comunidad o de comunidades aledañas. El principal producto cultivado es el ostión, obteniendo en promedio 2.45 toneladas anuales por productor, el precio medio de la tonelada de ostión se ubica en $18,000.00. El principal destino de la producción lo ocupa el mercado regional, con el 86.08% y el restante 13.92%, lo destina al mercado local. En cuanto a los criterios de elegibilidad establecidos en las Reglas de Operación del PACC, para el caso de los productores pesqueros, se especifica que la población objetivo debe ser poseedora de una embarcación menor a 10.5 metros de eslora y tener una capacidad extractiva menor a 15 toneladas anuales de producto fresco; por lo tanto, se incluyó este criterio en las encuestas realizadas, encontrando que el 100% de los productores cumplen con esta disposición al promediar un máximo de 7.3 metros de eslora por cada embarcación. El lugar de pesca de la totalidad de los productores es la costa, registrando una producción anual promedio como se indica en el siguiente cuadro. Cuadro 3.11. Volumen de producción pesquera en peso vivo por principales especies. Volumen promedio (ton) Precio medio por tonelada Calamar 2.00 20,071.43 Cazón 13.00 15,000.00 Lobina 2.20 20,100.00 Mojarra 2.57 13,071.43 Sierra 1.93 25,035.71 Especie 77 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Fuente: Elaboración propia con datos de campo. El principal destino de dicha producción es el mercado regional ocupando el 58.82%, mientras que el resto se dirige al mercado nacional. Cada productor destina aproximadamente el 62.5% de su producción al mercado regional, y un 37.5% al mercado nacional. El trabajo de campo reflejó que el 100% de los productores involucran a su familia como mano de obra en las actividades de la unidad productiva; además, de contratar mano de obra no familiar asalariada, siendo la cantidad de familiares más frecuentemente involucrados de 1 a 2 personas, y la cantidad de mano de obra no familiar asalariada es de 2 a 3 personas. El origen de esta mano de obra deviene de personas de la misma comunidad o de comunidades aledañas representando el 79.4%, el resto lo conforman personas provenientes del mismo municipio. El 38.24% de los productores manifestó que el resguardo de la embarcación utilizado es la palapa, el 35.29% aseguró utilizar una bodega, mientras que el restante 26.47% dijo resguardar su embarcación en su casa. Se encontró que el 97.05%, de los productores pesqueros, resguardan su embarcación a una distancia menor a 250 metros de la costa; el promedio se sitúa en 144.7 metros de distancia. 78 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 4 Evaluación del criterio 1: Proceso de Gestión 79 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 4.1. Antecedentes El proceso de gestión es el conjunto de actividades que se realizan de forma secuencial y ordenada, para conseguir un resultado que satisfaga plenamente el objetivo planteado; cuando es bien llevado, se refleja en una mejora continua de las actividades desarrolladas, elimina las ineficiencias asociadas a la repetitividad de las actividades y optimiza el empleo de los recursos. La evaluación de los procesos de gestión en cualquier Programa cobra gran relevancia toda vez que la actual política de transparencia en las instituciones públicas la valora como un compromiso de calidad, eficacia y eficiencia. La SAGARPA, a través de la Dirección General de Estudios para el Desarrollo Rural de la Subsecretaría de Desarrollo Rural, coordina las acciones del Programa con la Comisión Nacional del Agua y con otras áreas de la propia Secretaría que formaron parte de su Comité Técnico Nacional (CTN). A nivel estatal, la SAGARPA, vía sus delegaciones estatales, se coordina con los Distritos de Desarrollo Rural (DDR’S) y Centros de Apoyo al Desarrollo Rural (CADER’s), así como con los Gobiernos de los estados. Con dicha coordinación institucional se busca fortalecer las acciones en cada entidad federativa para una mejor y más rápida atención a los productores elegibles del Programa. En la Fracción II.4.1 de las Reglas de Operación (RO) del PACC, se establece que La Unidad ejecutora será el Gobierno de la Entidad Federativa en donde se presente la contingencia o se contrate el Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico, conforme a lo que se establezca en el Convenio de Coordinación Marco y los Anexos Técnicos que se realicen entre el Gobierno Federal y el Gobierno de la Entidad Federativa. 81 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 4.2. Tiempos de gestión El objetivo fundamental del Programa es proporcionar apoyo a la población afectada por contingencias climatológicas de manera expedita, con la finalidad de reincorporar y dar continuidad a las actividades productivas de los productores afectados por dichos fenómenos, por lo que resulta primordial la oportunidad con la cual se entregan los apoyos a la población afectada que haya resultado elegible. Por lo tanto, la evaluación externa del Programa tuvo entre sus objetivos conocer el grado de eficiencia y eficacia con la que operó; asimismo, verificar que la aplicación de recursos se realizó, de manera oportuna, equitativa, transparente y conforme a lo que marca la normatividad. Para conocer la oportunidad de la entrega de los apoyos del Programa, se calculó el número de días hábiles transcurridos desde la corroboración de la contingencia por parte de la CONAGUA hasta la radicación de recursos federales, y de ésta hasta la fecha de entrega de los apoyos a los productores beneficiarios en 5 entidades federativas. Los días hábiles promedio obtenidos se presentan en el Cuadro 4.1, en el que se puede observar que desde la corroboración de la ocurrencia de la contingencia climatológica, hasta la entrega de apoyos a los productores hubo en promedio 86 días hábiles, que equivale a aproximadamente a 4 meses calendario, de los cuales 60 días corresponden al periodo comprendido desde la corroboración de la ocurrencia de la contingencia climatológica hasta la radicación de los recursos a los estados por parte del gobierno federal y, 26 días al periodo que va desde la radicación de recursos por parte del gobierno federal hasta la entrega de los apoyos a los productores rurales, periodo que se le adjudica directamente a los gobiernos de los estados. Cabe señalar que el dato de referencia para este indicador es de un total de 118 días hábiles, con 38 días para la etapa 1 y 80 días para la etapa 2. 82 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 4.1. Días hábiles promedio desde la ocurrencia de la contingencia hasta la fecha media de pago a productores beneficiarios. Entidad Folio Etapa 1 Etapa 2 Total de Días Distrito Federal 629 90 46 136 Nayarit 300139 54 3 57 San Luís Potosí 300097 73 26 99 300170 39 28 67 300172 54 40 94 300207 46 2 48 300146 66 34 100 60 26 86 Sinaloa Yucatán Promedio Etapa 1: Días hábiles contados a partir del día siguiente a la emisión del diagnóstico climatológico por la CONAGUA hasta la radicación de los recursos federales. Etapa 2: Días hábiles contados a partir del día siguiente a la radicación de recursos hasta la fecha inicial de entrega de los apoyos a los productores beneficiarios. Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA y datos de campo. 83 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 4.3. Análisis de gestión por etapas El PACC tiene como objetivo fundamental apoyar a los productores rurales de bajos ingresos, cuando se ven afectados sus activos productivos por la ocurrencia de contingencias climatológicas y reincorporarlos a sus actividades productivas en el menor tiempo posible, mediante la agilización en la entrega de los recursos, lo que conlleva a dar una respuesta más expedita, eficiente, ágil y oportuna a la población. El impacto de los recursos, como medio de compensación de los daños o pérdidas sufridas por los productores al ocurrir un fenómeno meteorológico, depende en gran medida de su entrega oportuna, por lo que es necesario verificar que los trámites de gestión de los apoyos se lleven a cabo en tiempo y forma. El cumplimiento de los tiempos durante el proceso de gestión de recursos es parte fundamental en el impacto social del PACC, por lo que, es necesario realizar el seguimiento de los trámites de gestión de los apoyos, así como también verificar que los tiempos empleados en cada etapa sean acordes a los establecidos en las Reglas de Operación del Programa; ya que, en gran medida, esto califica el desempeño de los organismos federales y estatales en su capacidad de gestión de los recursos, lo que se ve reflejado en un servicio de calidad. El siguiente Cuadro muestra las etapas del proceso de gestión, que se consideraron para la evaluación, así como los tiempos establecidos en las Reglas de Operación para cada una de ellas. Cuadro 4.2. Tiempos del proceso de gestión previstos en las Reglas de Operación. Etapa 1. Solicitud de Diagnóstico a CONAGUA Tiempo 7 Días Hábiles a partir de la terminación de la contingencia climatológica 2. Emisión del Diagnóstico Climatológico Sin Plazo de CONAGUA 3. Presentación del Acta de Diagnóstico 12 Días Naturales a partir del lunes posterior a la de Daños emisión del diagnóstico de CONAGUA, pudiendo 84 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Etapa Tiempo solicitar una prórroga de 7 Días Naturales 4. Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica a SAGARPA 5. Dictamen del comité Técnico del Programa 6. Suscripción del anexo Técnico SAGARPA - Gobierno de la Entidad Federativa 7. Publicación de la Declaratoria en el DOF 8. Radicación de Recursos Federales Total Instalación de la CRyS 1 Día hábil después de la presentación del Acta de Diagnóstico de Daños 15 Días Naturales a partir del lunes siguiente a la presentación del Acta de Diagnóstico de Daños 15 Días Naturales a partir del Dictamen del Comité Técnico 15 Días Naturales a partir de la suscripción del Anexo Técnico 7 Días Hábiles posterior a la suscripción del Anexo Técnico 79 días 1 Día Hábil posterior a la radicación de recursos federales Fuente: Reglas de Operación del PACC. En el Cuadro 4.3, se muestran los tiempos transcurridos en cada una de las etapas del proceso de gestión de los apoyos, para las diferentes contingencias climatológicas ocurridas durante 2008 en los estados evaluados. Para su elaboración se tomaron como referencia los tiempos establecidos en las Reglas de Operación del Programa para cada una de estas etapas, así como los tiempos registrados en el sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa, contados en días hábiles. 85 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Etapa 3 Etapa 4 Etapa 5 Etapa 6 Etapa 7 Etapa 8 Etapa 9 Contingencia Sin Plazo 12 Días Naturales, 7 Días Prórroga 1 Día hábil 15 Días Naturales 15 Días Naturales 15 Días Naturales 7 Días Hábiles 1 Día Hábil 79 Tiempos máximos Etapa 2 Folios 7 Días Hábiles Etapa 1 Cuadro 4.3. Duración de las etapas del proceso de gestión 2008. 300141 300148 Lluvia Torrencial Lluvia Torrencial Inundación Significativa 3 6 14 12 15 15 0 0 6 7 12 11 12 12 5 5 7 7 53 56 6 1 16 0 7 11 12 5 7 57 300131 Granizada 7 15 10 1 12 10 8 13 1 61 Distrito Federal 629 Helada Atípica 2 15 7 - - - - 4 1 13 Durango 619 Helada Atípica 3 56 21 1 17 25 11 4 1 82 300124 Granizada 1 9 14 1 7 9 6 13 1 51 1 42 14 1 12 7 11 5 1 51 3 26 14 1 12 7 11 5 1 53 1 16 15 0 12 9 10 10 1 57 7 26 14 0 12 6 9 6 1 54 7 28 10 1 11 12 11 6 1 58 7 1 10 1 7 15 8 5 4 53 Entidad Chihuahua Michoacán 300169 300133 300166 Nayarit 300139 San Luís Potosí 300097 300170 Sinaloa 300172 86 Sequía Atípica, Impredecible y No Recurrente Inundación Significativa Inundación Significativa Inundación Significativa Inundación Significativa Inundación Significativa Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Etapa 5 Etapa 6 Etapa 7 Etapa 8 Etapa 9 15 Días Naturales 15 Días Naturales 15 Días Naturales 7 Días Hábiles 1 Día Hábil 79 Promedio 300146 Etapa 4 Yucatán 1 Día hábil 627 Etapa 3 300181 Veracruz 12 Días Naturales, 7 Días Prórroga Ciclón Norbert Inundación Significativa Inundación Significativa Sequía Atípica, Impredecible y No Recurrente Etapa 2 300207 Sin Plazo Contingencia Etapa 1 Folios 7 Días Hábiles Entidad Tiempos máximos Informe Final 7 1 15 1 11 12 11 6 1 63 7 1 14 0 7 9 10 7 1 54 3 88 13 0 12 10 5 5 1 48 6 10 15 1 12 20 9 4 1 67 4.5 21.2 13.6 0.6 9.8 6.4 2.2 54.8 10.3 11.6 Solicitud de Diagnóstico a CONAGUA Emisión del Diagnóstico Climatológico de CONAGUA Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica. Dictamen del Comité Técnico del Programa Suscripción del anexo Técnico SAGARPA - Gobierno de la Entidad Federativa Publicación de la Declaratoria en el DOF Radicación de Recursos Federales Instalación de la CRyS Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa. 87 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final De acuerdo a los datos registrados en el Cuadro anterior, el proceso de gestión de apoyos del PACC, se estructura de la siguiente forma: Etapa 1: Comprende todas las actividades que se realizan desde la ocurrencia del fenómeno meteorológico hasta la solicitud del diagnóstico a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA); en el 100% de los casos se cumplió con el tiempo establecido en las Reglas de Operación, el cual es de 7 días hábiles, con un promedio de 4.5 días hábiles. Etapa 2: Relativa a la Emisión del Diagnóstico Climatológico de CONAGUA, se obtuvo un promedio de 21.2 días hábiles, cabe mencionar que dicha etapa no tenía fijado plazo alguno para cumplir. Etapa 3: Comprendió el tiempo en el que el Titular del Ramo en cada una de las Entidades Federativas presentó el Acta de Diagnóstico de Daños donde se describían las afectaciones que justificaran el apoyo del Programa, los recursos requeridos para su atención conforme lo establecido en los montos de apoyo vigentes y la programación del ejercicio de los recursos, así como el padrón de productores afectados que cumplían con los criterios de elegibilidad del Programa para aquellos municipios en los que se corroboró la ocurrencia de la contingencia climatológica, esta etapa comprende un plazo máximo de 12 días naturales contados a partir del lunes posterior a la emisión del Diagnóstico Climatológico de la CONAGUA, pudiéndose otorgar una prórroga adicional de 7 días naturales. A partir de estos criterios se encontró que el 94% los estados cumplieron en tiempo usando la prorroga mencionada, con un promedio de 13.6 días hábiles. Etapa 4: Concerniente a la Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica a la SAGARPA por parte del C. Gobernador o el Jefe de Gobierno de la Entidad Federativa. Esta solicitud debe realizarse a más tardar al día hábil siguiente a la presentación del Acta de Diagnóstico de Daños, encontrándose que todas las entidades cumplieron con el tiempo establecido. 88 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Etapa 5: Correspondiente al dictamen de la Comisión Dictaminadora. A través del análisis se encontró que el Comité Técnico del Programa dictaminó el 94% de las solicitudes de apoyo recibidas, dentro del tiempo establecido en las Reglas de Operación del Programa. El tiempo promedio fue de 10.3 días naturales, 2 días por debajo de los 15 días naturales establecidos en las Reglas de Operación. Etapa 6: Relativa a la Suscripción del Anexo Técnico entre la SAGARPA y el Gobierno de la Entidad Federativa, se encontró que el 88% de los casos se suscribieron en el tiempo que marca la normatividad, con un promedio de 11.6 días hábiles. Cabe señalar que las RO del Programa indican un plazo máximo de 15 días naturales a partir de que se haya dado a conocer el Dictamen de la Comisión Dictaminadora. Las demoras en esta etapa se deben fundamentalmente a que en los estados es necesario realizar una validación jurídica a los Anexos Técnicos correspondientes aunado al retraso en la firma de los mismos por parte de las autoridades estatales. Etapa 7: Como se marca en las RO, en base a la solicitud del C. Gobernador o el Jefe de Gobierno de la Entidad Federativa, la Secretaría publicará en el DOF la Declaratoria de Contingencia Climatológica respectiva en un plazo máximo de 15 días naturales posteriores a la suscripción del Anexo Técnico, al respecto, el 100% de las solicitudes se atendieron en el tiempo establecido, obteniéndose un promedio de 9.8 días naturales. Cabe mencionar que esta etapa no afecta al proceso de gestión, toda vez que es posible realizar la radicación de los recursos sin considerar su publicación, aunque es necesaria para dar la legalidad al proceso y, además, en la Declaratoria se especifican los municipios señalados como afectados por contingencias climatológicas. Etapa 8: Corresponde a la radicación de los recursos federales a los estados. En el Cuadro 4.4 se observa que en esta etapa se obtuvo un promedio de 6.4 días, con un máximo de 13 y un mínimo de 4 días; en el 82% de los casos los recursos fueron radicados en el tiempo que marca la normatividad. Cabe señalar que para poder llevar a cabo la radicación de recursos, es necesario que la Secretaría de Finanzas o equivalente en los gobiernos estatales le haga llegar a la SAGARPA el recibo oficial y la 89 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final constancia de apertura de cuenta específica; la cual debe estar registradas en la TESOFE, por lo que el plazo para la radicación de recursos se contabilizó a partir de la entrega de los documentos antes citados. En la siguiente Figura se muestra el tiempo promedio para cada una de las etapas del proceso de gestión. Figura 4.1. Tiempo promedio por etapa del proceso de gestión. 7 Etapa 1 5 Sin plazo Etapa 2 21 19 Etapa 3 14 1 Etapa 4 1 15 Etapa 5 10 15 Etapa 6 12 15 Etapa 7 10 7 Etapa 8 6 1 Etapa 9 2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 Días Reglas de Operación 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Evaluación Solicitud de Diagnóstico a CONAGUA. Emisión del Diagnóstico Climatológico de CONAGUA Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por Contingencia Climatológica Dictamen del Comité Técnico del Programa Suscripción del anexo Técnico SAGARPA - Gobierno de la Entidad Federativa Publicación de la Declaratoria en el DOF Radicación de Recursos Federales Instalación de la CRyS Fuente: Elaboración propia con datos del Sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa. 90 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final En el Sistema de Operación y Gestión Electrónica del Programa, operado a través del Internet, se encuentra disponible la información correspondiente a los trámites realizados por los gobiernos de los estados para la solicitud de apoyo, así como los informes físico-financieros y libros blancos para las contingencias ocurridas durante el período de evaluación. Es necesario mencionar que dicha información está completamente integrada, desde la Solicitud de Declaratoria por contingencia climatológica hasta el cierre finiquito del Programa. Para el período de evaluación, el tiempo promedio del proceso de gestión para los casos atendidos fue de 55 días hábiles. Sin embargo, es necesario mencionar que en las evaluaciones externas realizadas con anterioridad al Programa, se obtuvo un tiempo promedio de 43 días hábiles. En la siguiente Figura se muestra el tiempo transcurrido durante el proceso de gestión año con año. Figura 4.2. Tiempo promedio del proceso de gestión en los últimos años. Tiempo promedio (días hábiles) 79 80 70 59 55 47 60 42 50 40 30 20 10 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 Tiempo máximo RO 2008 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el portal de PACC y de los informes de las evaluaciones externas 2005-2006, 2006-2007, realizadas por la Universidad Autónoma Chapingo y 20072008, realizada por el Colegio de Posgraduados. 91 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cabe señalar que para solicitar la expedición de la declaratoria por contingencia climatológica, los gobiernos de los estados deben anexar el diagnóstico climatológico emitido por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA). En las reglas de operación del PACC vigentes en 2008, no se define un tiempo límite para que la CONAGUA emita dicho diagnóstico, teniendo ésta un promedio histórico de 18 días hábiles contados desde la solicitud del diagnóstico hasta la emisión del mismo, con un máximo histórico de 88 días y un mínimo de 1 día. Es importante hacer hincapié que es fundamental que la CONAGUA cuente con la facultad de usar otras fuentes de información climatológica, adicionales a sus propias estaciones, con la finalidad de emitir en el menor tiempo y con la mayor precisión el diagnóstico que corrobora la ocurrencia de los fenómenos. En la Figura 4.3 se muestra el tiempo promedio, que le ha llevado a la CONAGUA, la emisión de dicho diagnóstico registrado en los anexos de las evaluaciones 2005- 2006, 2006-2007, 2007-2008 y 2008-2009 realizadas al Programa Figura 4.3. Comparativo del tiempo promedio para la emisión del diagnóstico climatológico por CONAGUA en los últimos años. 24.13 25 Número de días hábiles 21.24 20 16.22 15 10.80 10 5 0 2005-2006 2006-2007 2008 2009 Evaluaciones Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en el portal de PACC y de los informes de las evaluaciones externas 2005-2006, 2006-2007, 2007-2008 y 2008-2009 realizadas por la Universidad Autónoma Chapingo. 92 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Es importante mencionar que dentro de las modificaciones realizadas a las Reglas de Operación del Programa, publicadas el 31 de diciembre de 2008 en el DOF, se establece que la CONAGUA deberá emitir su diagnóstico climatológico en un plazo no mayor a 15 días hábiles después de solicitado el mismo por la Entidad Federativa. 4.4. Evaluación general de las etapas del proceso de gestión La evaluación de la gestión de los programas retoma y analiza los procesos, criterios y mecanismos puestos en marcha por los administradores responsables para la ejecución del mismo. Este aspecto es fundamental puesto que condiciona la repercusión final de los programas en relación con los objetivos e impactos perseguidos. La utilidad de un programa está en función de varios elementos, entre ellos, su propio diseño y mecanismos de ejecución. Sin embargo, ningún programa, por muy buenos que sean sus diagnósticos y estrategias de actuación, puede lograr los efectos esperados, con un nivel de eficacia y eficiencia óptimo, sí para su desarrollo no cuenta con un sistema de gestión adecuada, y con un correcto sistema de seguimiento. En este contexto se realizó una evaluación a las distintas etapas que comprende el proceso de gestión del PACC, para medirla se pidió a los operadores del Programa en las distintas entidades federativas que consideraran si las actividades que se especifican en las Reglas de Operación, son necesarias para garantizar la eficiencia, eficacia y transparencia del mismo y si consideran que los plazos establecidos son adecuados. Al respecto el 79.61% de los operadores consideran que todas las actividades son necesarias y 75.99% afirman que los plazos establecidos son los adecuados, aunque a manera de observación algunos mencionaron que el plazo para la presentación del diagnóstico de daños no es suficiente cuando se presentan contingencias climatológicas de gran magnitud, puesto que se provoca afectación de vías de comunicación, lo que dificulta la verificación de los daños en campo. En el Cuadro 4.4 se muestra el resultado obtenido para cada una de las actividades del proceso de gestión. 93 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 4.4. Evaluación de las actividades del proceso de Gestión. Necesaria Actividad Sí Adecuado Plazo No Sí Justificación No 1. Solicitud de diagnóstico 78.95% climatológico a la CONAGUA. 2.63% 7 días hábiles contados a partir de la 86.84% terminación de la contingencia climatológica. 10.53% El plazo es suficiente. 2. Presentación del acta de diagnóstico 89.47% de daños. 5.26% 12 días naturales contados a partir del lunes posterior a la emisión del Diagnóstico 60.53% Climatológico. 34.21% El tiempo es suficiente, cuando se presentan contingencias que no afectan las vías de comunicación. 3. Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria por 89.47% Contingencia Climatológica a la Secretaría. 2.63% A más tardar al día hábil siguiente a la presentación del Acta de Diagnóstico de 89.47% Daños. 5.26% El plazo es suficiente ya que por lo general la solicitud se presenta acompañando al diagnóstico de daños. 4. Dictamen de la Comisión 78.95% Dictaminadora del Programa. 7.89% 15 días naturales contados a partir del lunes siguiente a que se hubiese presentado el Acta 76.32% de Diagnóstico de Daños. 15.79% 5. Suscripción de Anexos Técnicos del 84.21% Convenio de Coordinación Marco. 5.26% 15 días naturales a partir de que se haya dado a conocer el Dictamen de la Comisión 68.42% Dictaminadora del Programa. 23.68% 6. Publicación de la Declaratoria de 73.68% Contingencia Climatológica. 10.53% 15 días naturales posteriores a la suscripción 68.42% del Anexo Técnico. 23.68% Es adecuado y suficiente 7. Radicación de Recursos Federales. 2.63% 7 días hábiles posteriores a la firma del 92.11% Anexo Técnico. 5.26% El plazo es adecuado. -- Al día siguiente a la radicación de los 65.79% Recursos Federales. 13.16% 63.16 8. Instalación de la Comisión de Regulación y Seguimiento del 78.95 Programa (CRyS). Fuente. Elaboración propia con datos obtenidos en campo. 94 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 4.5. Oportunidad de los apoyos Además del análisis del número de días hábiles se cuantificó el número de días naturales, contados a partir de la ocurrencia de la contingencia climatológica hasta la entrega de los apoyos a los productores beneficiarios. Aproximadamente, el 55.65% de la población beneficiaria recibió el apoyo en un período que va de uno a seis meses; mientras que el 44.35%, lo recibió en un lapso de tiempo mayor de siete a nueve meses. Las reglas de operación del Programa, permiten un plazo de hasta seis meses para la ejecución del plan de acciones y obras, posterior a la fecha de radicación de recursos por parte del gobierno federal. 9.26% 35.09% 51.45% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 4.20% Porcentaje de productores apoyados Figura 4.4. Oportunidad en la entrega de los apoyos. 0-3 Meses 3-6 Meses 6-9 Meses 9-12 Meses Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Históricamente los apoyos se han entregado a los productores en un tiempo menor a 9 meses, desde la ocurrencia de la contingencia climatológica hasta la entrega de los apoyos. Como se aprecia en la Figura 4.5, el 84.32% de los productores han recibido los apoyos en este lapso de tiempo. En la evaluación 2009, 90.74% de los beneficiarios recibieron el apoyo en un tiempo menor a 9 meses calendario. 95 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 8.88% 6.79% 10% 4.20% 20% 9.26% 40% 30% 35.09% 28.80% 37.80% 50% 17.70% Porcentaje de productores apoyados 60% 51.45% Figura 4.5. Datos históricos sobre oportunidad en la entrega de los apoyos. 0% 0-3 MESES 3-6 MESES 6-9 MESES 2003-2007 9-12 MESES >12 MESES 2008 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Comparando el tiempo promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias climatológicas hasta la radicación de los recursos por parte de la SAGARPA, con el tiempo promedio transcurrido desde la ocurrencia de las contingencias hasta la fecha de entrega de los apoyos, manifestada por los beneficiarios, se concluye que el retraso ocurrió a partir de la implementación del Programa por parte de los gobiernos estatales. Muchos de los retrasos se explican por la magnitud de los daños, la dispersión de las afectaciones de los mismos y el difícil acceso a las comunidades afectadas tras la ocurrencia de contingencias climatológicas en las entidades federativas, para llevar a cabo las actividades necesarias para la entrega oportuna de los recursos a los beneficiarios. 96 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 4.6. Conocimiento, percepción y valoración del Programa Es muy importante que los trámites necesarios para el acceso a los apoyos de los Programa federales sean sencillos. En esta perspectiva, resulta valioso conocer la percepción de los beneficiarios sobre la complejidad de éstos; como se muestra en la Figura 4.6, el 94.26% de los productores beneficiarios consideran que los trámites son muy sencillos; mientras que el 2.39%, aseguran no entenderlos y el 3.35% los consideran complejos. Figura 4.6. Complejidad de los trámites para acceder a los apoyos. Porcentaje de productores 94.26% 3.35% 2.39% Sencillo Complejo No lo entiendo Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Sin embargo, durante el proceso de gestión de los apoyos los productores actúan como agentes pasivos, debido a que el Gobierno Estatal y las delegaciones estatales de SAGARPA son los encargados de realizar todos los trámites, que van desde el diagnóstico de daños y elaboración de los padrones de beneficiarios hasta la entrega de los apoyos a los beneficiarios. Considerando esto último se tomó en cuenta la opinión de los funcionarios en las entidades, respecto a la complejidad del proceso de gestión de los apoyos del Programa, a ellos se les pidió que calificarán en escala de uno a diez, en la medida en que estuvieran o no de acuerdo con las declaraciones que se presentan en el Cuadro 4.5. 97 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 4.5. Calificaciones promedio de funcionarios sobre el proceso de gestión. Declaraciones 1. Las Reglas de Operación del PACC, son sencillas y claras. 2. Las Reglas de Operación del PACC, son adecuadas para su operación en el tiempo que se requiere atender una contingencia climatológica, es decir en el corto plazo. 3. El proceso de trámites del PACC, está claramente establecido en sus Reglas de Operación. Promedio 8.84 8.26 8.95 Fuente: Elaborado con datos obtenidos en campo. A partir de la declaración tres, referida en el cuadro anterior, referente al proceso de gestión se puede concluir que los funcionarios estatales encargados de realizar la gestión de los recursos consideran que dicho proceso no es complicado, toda vez que le otorgaron una calificación de 8.95. Respecto a la percepción de los funcionarios estatales en relación al conocimiento del Programa, el 94.74% mencionó que éste es identificado por las autoridades en el estado y el 97.37% estimó que las autoridades estatales conocen los requisitos de la población objetivo y los montos de los apoyos del Programa, lo que demuestra que los funcionarios a nivel estatal tienen pleno conocimiento de la existencia, gestión y operación del PACC. Es de gran importancia que los productores beneficiarios del Programa identifiquen el motivo por el cual se les proporcionó un apoyo. Esto es fundamental para la transparencia, ya que con ello se evita una inadecuada utilización del Programa, por ejemplo el empleo con fines políticos, de lucro u otros distintos a los establecidos en sus Reglas de Operación. En la Figura 4.7 se observa que el 98% de los beneficiarios saben que el motivo por el cual se les proporcionó el apoyo fue debido a un siniestro climatológico, lo que confirma que los apoyos otorgados llegaron al productor sin desviarse de su fin social. 98 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 4.7. Porcentaje de productores que identifica el motivo del apoyo. 98.29% 1.71% Sí No . Fuente: Elaborado con datos obtenidos en campo. 4.7. Cumplimiento de los criterios de selección de las Reglas de Operación El PACC en sus Reglas de Operación establece como su población objetivo a los productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del medio rural de bajos ingresos, que se vean afectados en sus activos productivos elegibles por fenómenos climatológicos atípicos. Debido a esto, es necesario conocer el impacto que tiene el apoyo en la principal actividad productiva de los beneficiarios. Se midió la principal actividad productiva como aquella por la cual los productores obtienen su principal fuente de ingresos. Cabe señalar que muchos productores, principalmente agricultores que cultivan maíz, al ser este un cultivo destinado para autoconsumo, no consideran a la actividad como una fuente de ingreso, puesto que no cuantifican el valor monetario de la producción. En la Figura 4.8 se observa, que la mayoría de los productores pesqueros y los beneficiados mediante el componente del SAC identifican como su principal actividad productiva aquella por la que recibieron el apoyo del Programa, el resto tiene como principal actividad productiva el trabajo por jornales, remuneraciones por oficios y/o salarios fijos; sin embargo, es necesario señalar que la principal fuente de ingresos de los productores apoyados son las actividades agropecuarias, acuícola y pesqueras, 99 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final como puede corroborarse en el Cuadro 3.2. “Composición del ingreso de los productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas”. Figura 4.8. Principal actividad productiva de los beneficiarios. 85.29% Porcentaje de productores 90% 72.68% 80% 74.19% 70% 46.77% 60% 50% 40% 30% 20% 10.81% 1.72% 10% 0% Acuícola Agrícola Pecuario Pesquero SAC Agrícola SAC Pecuario . Fuente: Elaborado con datos obtenidos en campo. Con respecto a los criterios de elegibilidad establecidos en las Reglas de Operación del Programa, donde se enuncian criterios de acuerdo al tipo de actividad productiva, se encontró (ver Figura 4.9) que el total de los productores acuícolas, agrícolas, pecuarios y pesqueros cumplieron con el rango establecido para su unidad de producción mismos que se mencionan en dichas Reglas y se resumen en el Cuadro 4.6. Cuadro 4.6. Criterios de elegibilidad del PACC, (RO, 2008). Tipo de productor Criterio de elegibilidad 1. Productores agrícolas 1.a. Productores anuales de cultivos 1.b. Productores con perennes, café o nopal cultivos 2. Productores pecuarios 100 Hasta 20 hectáreas de temporal Hasta 5 hectáreas de temporal Hato ganadero de hasta 30 unidades animal en ganado mayor o su equivalente en ganado menor. Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Tipo de productor Criterio de elegibilidad 3. Productores pesqueros Embarcación menor a 10.5 metros de eslora, que estén inscritos en el registro nacional de pesca, cuenten con permiso o concesión de pesca, y que su capacidad extractiva sea de hasta 15 toneladas anuales de producto fresco. 4. Productores acuícolas Capacidad productiva de hasta 5 toneladas anuales de producto fresco o hasta 50,00 piezas anuales de otras especies. Fuente: Reglas de Operación del PACC 2008. Figura 4.9. Cumplimiento de los criterios de elegibilidad referentes a la unidad productiva. Porcentaje de productores que cumplen con el criterio 100% 100% 100% 99% 100% 100% 100% 94% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Fuente: Elaborado con datos obtenidos en campo. Derivado de lo anterior, se concluye que los beneficiarios del Programa en el período de evaluación cumplieron con lo establecido en la normatividad del mismo referente al tamaño máximo de sus unidades productivas. Cabe señalar que los gobiernos de los estados no están exentos de validar la elegibilidad de los productores al momento de la entrega de los apoyos. 101 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 4.8. Transparencia y control administrativo en el proceso de gestión La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada el 11 de junio de 2002, en su artículo 7 hace mención que con excepción de la información reservada o confidencial, los sujetos obligados deberán poner a disposición del público y actualizar, entre otra, la información siguiente: su estructura orgánica; las facultades de cada unidad administrativa; el directorio de servidores públicos; el domicilio de la unidad de enlace, además de la dirección electrónica donde podrán recibirse las solicitudes para obtener la información; los servicios que ofrecen; los trámites, requisitos y formatos; la información sobre el presupuesto asignado, así como los informes sobre su ejecución; el diseño, montos asignados y criterios de acceso a los Programas de subsidio. Así como los padrones de beneficiarios de los Programa sociales que establezca el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación, etc. Para dar cumplimiento a esto, en el portal de la SAGARPA se encuentran publicadas, para consulta de la ciudadanía, las Reglas de Operación del Programa, las modificaciones que se le realizaron para adecuarlas a los requerimientos, los criterios de elegibilidad para acceder al apoyo y los padrones de beneficiarios. En la Fracción III numeral 9 de la Reglas de Operación se establece que deberá integrarse y sesionar una Comisión de Regulación y Seguimiento al día siguiente a la radicación de los Recursos Federales al Gobierno de la Entidad Federativa, y sesionar al menos a la terminación del ejercicio de los recursos, el pago de los apoyos deberá iniciar a más tardar a los 15 días hábiles posteriores a que se efectúe la radicación de los recursos federales, así como el calendario de ejercicio de los recursos y el Plan de Rehabilitación y/o Prevención no deberá exceder 3 meses calendario y al termino de dicho plazo deberá llevarse a cabo el cierre de ejercicio del Programa, los recursos no ejercidos deberán reintegrarse a la TESOFE, así como enterar los productos financieros que se hubiesen generado. 102 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Para dar mayor transparencia en la ejecución de los recursos, la Unidad Responsable ha implementado una serie de medidas para evitar la posibilidad de duplicidad en el otorgamiento de los apoyos, entre las que se encuentran las siguientes: 1) Una vez hecho el levantamiento de los padrones se procede a llevar a cabo la validación de los mismos empleando como base los padrones de los programas PROCAMPO y PROGAN, y con esto excluir de los apoyos a los productores que no cumplen con los criterios de elegibilidad descritos en las Reglas de Operación del PACC. 2) La conformación de una Comisión de Regulación y Seguimiento (CRyS) encargada de llevar a cabo un adecuado seguimiento y control del ejercicio de los recursos hasta que termine lo estipulado en el Plan de Acciones y Obras de los estados. 3) La publicación de los padrones de beneficiarios en el portal de la SAGARPA, así como en uno de los diarios de mayor circulación en el estado correspondiente, detallando el destino de los apoyos otorgados a nivel de municipio, beneficiario, superficie apoyada y recursos entregados. 103 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 5 Evaluación del criterio 2: Beneficios del Programa 105 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 5.1. Cumplimiento del Fin y Propósito del Programa El programa establece en sus Reglas de Operación que la población objetivo son aquellos productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas del medio rural de bajos ingresos, que se vean afectados en sus activos productivos elegibles por fenómenos climatológicos atípicos, relevantes, no recurrentes e impredecibles. Es importante señalar que por las condiciones sui géneris de los fenómenos climatológicos catastróficos no es posible predecir la ocurrencia de los mismos, es decir, fechas de ocurrencia, región de impacto, y magnitud de los eventos, así como la superficie de cultivos afectada, tipos de cultivo, unidades animal afectadas, embarcaciones y unidades de producción acuícola y, en consecuencia, conocer la población objetivo potencialmente beneficiaria del Programa. Actualmente no se cuenta con la información estadística disponible acerca de la totalidad de los productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros que habitan en las zonas rurales del país y tampoco de los productores que son vulnerables a las afectaciones por contingencias climatológicas. Asimismo, para determinar la totalidad de los activos productivos que se mantienen en producción tras la ocurrencia de un fenómeno catastrófico, sería necesario realizar un inventario del porcentaje de activos que se mantienen después de la ocurrencia de un fenómeno, lo que representaría elevados costos. Derivado de lo anterior, se recomienda medir el Fin del Programa como el Porcentaje de productores apoyados que mantienen el 25% de su patrimonio en activos productivos elegibles ante la ocurrencia de contingencias climatológicas extremas. Atendiendo a este indicador, a través del trabajo de campo, se comparó la superficie agrícola, unidades animal, superficie acuícola y embarcaciones que se tenían antes de la contingencia climatológica y las que se mantienen actualmente, considerando los apoyos otorgados por el Programa. En la Figura 5.1 se observa que en la presente evaluación el 92.34% de la población beneficiaria mantiene más del 25% en sus activos productivos elegibles tras la ocurrencia de una contingencia climatológica. El dato de partida indica que el 80% de la población beneficiaria mantiene 107 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final más del 25% en sus activos productivos elegibles tras la ocurrencia de una contingencia climatológica. Figura 5.1. Porcentaje de productores que mantienen al menos el 25% de sus activos productivos. Porcentaje de productores 7.67% 2.22% 14.72% 75.40% Menos del 25% Del 25% al 50% Del 50% al 75% Del 75% al 100% Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. 5.2. Reincorporación productiva En cuanto al porcentaje de productores agropecuarios, pesqueros y acuícolas de bajos ingresos apoyados que se reincorporan a su actividad productiva ante la ocurrencia de contingencias climatológicas atípicas, relevantes, no recurrentes e impredecibles, se encontró que el 97.50% de los beneficiarios del Programa pudieron reincorporarse a su actividad productiva, gracias al apoyo del PACC, después de haber sido afectados por una contingencia climatológica y sólo el 2.50% manifestaron lo contrario. Como se muestra en la Figura 5.2, el promedio histórico de las evaluaciones anteriores indica que el 80.7% de los beneficiarios se reincorporan a sus actividades productivas después de ser afectados por contingencias climatológicas. En relación a los resultados de la evaluación anterior, se observa un incremento de 13.91%, por lo que es posible concluir que durante el ejercicio 2008 se tiene una mayor eficiencia en la reincorporación productiva de los beneficiarios. 108 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 5.2. Productores que se reincorporaron a su actividad productiva 20% 2.50% 40% 16.41% 19.30% 60% 97.50% 80.70% Porcentaje 80% 83.59% 100% 0% Sí Dato de referencia No Evaluación 2008 Evaluación 2009 . Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo y Resultados de evaluación, 2008. Un aspecto fundamental del análisis es determinar si los beneficiarios destinan primordialmente el apoyo otorgado a la reincorporación de su actividad productiva, por lo que fue necesario conocer y valorar el destino final de los recursos que recibieron. Para lograr anterior, se analizaron los resultados que arrojó el trabajo de campo respecto de los cuatro grupos de actividades productivas (Agrícola, Pecuaria, Pesquera y Acuícola), y así poder identificar qué tipo de actividades fueron prioritarias por parte de los beneficiarios. En el sector agrícola, el trabajo de campo reflejó que el destino que le dieron los beneficiarios al apoyo otorgado por el Programa, fue en primer lugar al ahorro, seguido de las actividades relacionadas con su actividad productiva (insumos agrícolas, mejora de la parcela y próximo ciclo productivo) y, en tercer lugar, se destinó a los gastos familiares. Sin embargo, los beneficiarios manifestaron que el apoyo proporcionado por el Programa fue muy importante ya que contribuyó a que las pérdidas ocasionadas por las contingencias climatológicas fueran menores. Los productores agrícolas que en mayor número recibieron el apoyo del Programa son los que destinan sus parcelas al cultivo de maíz, aproximadamente el 50.54% de ellos, como se aprecia en la Figura 5.3. 109 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Es importante señalar que este cultivo constituye el alimento básico de las comunidades rurales ya que la mayor parte de su producción se destina para el autoconsumo. Figura 5.3. Distribución porcentual de los cultivos atendidos de acuerdo al número de productores. Porcentaje de productores 14.20% 8.02% 7.07% 6.39% 5.50% 50.54% 3.06% 3.53% Maíz Ajonjolí Sandia Plátano Café Sorgo Frijol Otros 1.70% Nopal Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Acorde al porcentaje de productores que destinan su superficie al cultivo de maíz, se observó también que la superficie que en mayor medida recibió el apoyo del Programa es la destinada a este cultivo, representando el 40.30%, como se observa en la Figura 5.4. Bajo este contexto, se reitera la importancia de este cultivo para la subsistencia de los agricultores a nivel nacional y la necesidad de protegerlos contra afectaciones de origen climatológico. 110 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 5.4. Distribución porcentual de los cultivos atendidos de acuerdo a la superficie apoyada. Porcentaje de superficie apoyada 12.91% 7.63% 5.16% 2.74% 1.78% 1.48% 24.53% 3.46% 40.30% Maíz Ajonjolí Sandia Sorgo Plátano Café Frijol Nopal Otros Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Respecto a los beneficiarios del sector pecuario, el trabajo de campo reflejó que el apoyo se destinó prioritariamente a los gastos familiares, en segundo lugar, lo destinaron a la compra de ganado e insumos pecuarios (alimentos balanceados, forrajes, sales minerales, vacunas y medicamentos), y en tercer lugar lo utilizaron para el pago de deudas. Los productores pecuarios señalaron que el apoyo otorgado por el PACC lo utilizaron prioritariamente para gastos de alimentación ya que ante la ocurrencia de la contingencia climatológica se vieron afectados severamente en su economía, por lo que el recurso ayudó a subsanar las pérdidas y el remanente lo destinaron para la compra de insumos; lo que muestra que el apoyo del PACC contribuye a compensar de manera parcial los gastos realizados en la actividad productiva. En cuanto al sector pesquero, se encontró que los beneficiarios destinaron el 100% del apoyo a las actividades asociadas con su actividad productiva, fundamentalmente para reparar su embarcación, y así poder reincorporarse a sus actividades después de haber sido afectados por fenómenos climatológicos, lo que demuestra que el PACC al apoyar a los productores rurales de bajos ingresos para que éstos logren 111 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final reincorporarse, permanecer y continuar con sus actividades productivas da cumplimiento con su objetivo fundamental. Para el sector acuícola, los resultados muestran que los beneficiarios destinaron prioritariamente el recurso para el pago de deudas; en segundo lugar, se asignó al los gastos familiares, y en tercer lugar, a la compra de insumos y mejora de la unidad productiva. Los productores manifestaron que gracias al apoyo lograron pagar las deudas adquiridas para reiniciar su actividad productiva después del siniestro, lo que confirma que el apoyo del PACC es fundamental para que los productores continúen laborando en su actividad, además de ser un aliciente para la subsistencia familiar ya que el apoyo contribuyó a cubrir los gastos familiares. Respecto al componente de apoyo mediante el SAC Agrícola se identificó que los beneficiarios destinaron la mayor parte del recurso proporcionado por el PACC al ahorro, seguido de actividades relacionadas con su actividad productiva (próximo ciclo productivo, insumos y mejora de la unidad productiva) y, finalmente en gastos familiares. Con relación a los beneficiarios del SAC Pecuario se encontró que el 85.80% de los beneficiarios destinaron la mayor parte del apoyo a la compra de insumos y ganado, seguida del pago de deudas y una menor parte la destinaron a los gastos familiares. En cuanto a los beneficiarios mediante la Adhesión al SAC Agrícola, el principal uso que le dieron al apoyo recibido por el PACC se concentró en gastos familiares; en segundo lugar invirtieron en el próximo ciclo productivo así como en la compra de insumos agrícolas y, en tercer lugar, lo destinaron al pago de deudas; lo que confirma que el Programa cumple con el objetivo de apoyar al productor rural de bajos recursos, al haber asegurado sus actividades productivas, aminorando las pérdidas ocasionadas por los fenómenos climatológicos a los que constantemente están expuestos. A través del análisis realizado en los cuatro grupos de actividades productivas, que recibieron el apoyo bajo la modalidad de apoyo directo, y mediante el SAC, se identificó que los beneficiarios destinan primordialmente el recurso a su actividad productiva con 112 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final el 45.59%; en segundo lugar, a gastos familiares con el 23.75% y, en tercer lugar lo utilizan para el ahorro con el 16.90% como se aprecia en la Figura 5.5, lo que confirma que el PACC es un Programa que apoya de manera significativa a que los productores cuenten con un recurso que les permita subsanar las pérdidas ocasionadas por las contingencias climatológicos, a los que periódicamente se ven expuestos, y así poder mantenerse en sus actividades productivas, además de fortalecer el arraigo de los productores. Figura 5.5. Distribución porcentual del destino del apoyo del Programa. 13.76 % 23.75% 16.90% 45.59% Pago de deudas Ahorro Actividad Productiva Gastos familiares Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. 5.3. Suficiencia de los apoyos Para conocer la suficiencia de los apoyos otorgados por el Programa, fue necesario obtener la opinión de los beneficiarios respecto a la equivalencia del porcentaje del apoyo en relación a la inversión realizada en su actividad productiva al momento de la ocurrencia del siniestro. Al respecto el 70.22% de los beneficiarios, manifestó que el apoyo recibido es equivalente a menos de una cuarta parte de la inversión realizada en su unidad productiva al momento de la ocurrencia del siniestro; el 25.61% señaló que el apoyo le subsanó entre el 25 y el 50% de su inversión y, el restante 4.17% mencionaron 113 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final que el apoyo fue superior al 50% de su inversión, como se observa en la Figura 5.6. Es importante señalar que en las Reglas de Operación del Programa se establece que se busca la reincorporación productiva de los beneficiarios mediante la compensación parcial de la pérdida. Figura 5.6. Compensación de los apoyos respecto a la inversión realizada a la unidad productiva. Porcentaje de productores 25.61% 70.22% 2.32% 0.87% 0.98% Menos de 25% De 25 a 50% De 50 a 75% De 75 a 100% No sabe Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Desglosando el análisis por actividad productiva, el trabajo de campo reflejó que en el sector agrícola el 49.69% de los productores señalaron que los apoyos del Programa les compensaron más del 25% del valor de su inversión, mientras que el 97.07% de los beneficiarios del sector pesquero manifestaron que el apoyo compensó entre el 25 y el 50% la inversión realizada, por lo que el apoyo del PACC fue muy importante para ellos. Respecto a los beneficiarios de los sectores acuícola y pecuario se encontró que el 100% y el 93.97%, respectivamente, señalaron que el apoyo proporcionado por el Programa fue inferior al 25% del valor de la inversión realizada en su actividad productiva al momento de la ocurrencia del siniestro. Sin embargo, manifestaron que el apoyo proporcionado por el Programa es importante ya que contribuye a recuperar parte de la inversión realizada. 114 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final En cuanto a los beneficiarios apoyados por la modalidad de el SAC Agrícola y Pecuario, se encontró que el 98.10% y el 56.45%, respectivamente, de los beneficiarios señalaron que el apoyo recibido fue menor al 25% del valor de su inversión. Para el caso de los beneficiarios del Seguro Centralizado sólo el 22.53% manifestó que el apoyo recibido fue mayor al 25% del valor de la inversión realizada en su actividad productiva. Sin duda, el apoyo otorgado por el PACC, en opinión de los beneficiarios, es un aliciente ante la pérdida ocasionada por los fenómenos climatológicos. A partir de los resultados por grupo de actividad, resulta relevante, para el sector agrícola, conocer la etapa en la cual se encontraba el cultivo al momento de la ocurrencia del siniestro, a fin de equiparar si el recurso otorgado por el Programa a los beneficiarios fue sustancial para compensar la pérdida en función de la inversión realizada. Por lo que respecta a los cultivos anuales, el daño ocasionado por la contingencia climatológica ocurrió, en mayor medida, en la etapa vegetativa del cultivo con el 54.55%; en segundo lugar, se encuentra la etapa de llenado con el 37.50%, y en tercer lugar, la etapa de cosecha con un 4.85%. Para el caso de los cultivos frutales y perennes, el daño ocasionado por el siniestro ocurrió, principalmente, en la etapa de cosecha con el 59.11%; seguido de la etapa de llenado con el 31.31%, y, en tercer lugar, se encuentra la etapa de maduración del cultivo con un 6.39%, como se muestra en la siguiente Figura 5.7. Es importante señalar que en la mayoría de los casos atendidos por el Programa, tanto para los cultivos anuales como frutales y perennes, éstos se encontraban en etapas finales del ciclo productivo por lo que es imposible que el productor pueda reincorporarse de manera inmediata a su actividad productiva, debido a que tiene que esperar el inicio del siguiente ciclo productivo. 115 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 5.7. Etapa de los cultivos al momento del siniestro. ANUALES PERENNES Porcentaje Porcentaje 4.85% 2.58% 6.39% 2.88% 0.53% Cosecha Maduración 31.31% 37.50% 54.55% Floración Vegetativo 59.11% 0.32% Llenado Cosecha Maduración Floración Vegetativo Llenado Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. En los cultivos anuales, las etapas donde se encuentra la mayor inversión son en siembra y cosecha; sin embargo, en las etapas vegetativa y llenado la inversión acumulada por parte del productor ya es importante por lo que el daño ocasionado por las contingencias climatológicas, en estas etapas, son considerables en opinión de los beneficiarios. Para el caso de los frutales y perennes en la fase vegetativa se realiza poca inversión, no así en las etapas de floración y maduración que son en sí las que mayor inversión requieren para garantizar la producción; por lo que haber sido afectados en su fase final como es el llenado y la cosecha, (Figura 5.7), las pérdidas para los productores son más significativas. En función del análisis de estos resultados, es posible concluir que el apoyo proporcionado por el PACC es muy importante para los productores, ya que éstos manifestaron haber tenido considerables pérdidas en sus cultivos como consecuencia de las contingencias climatológicas, en etapas en las cuales ya era significativa la inversión realizada en los cultivos, como en el caso de frutales y perennes, donde ya se encontraban prácticamente en la finalización del ciclo de cultivo. A partir de lo anterior, 116 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final es importante que el Comité Técnico del Programa valore los montos del apoyo a asignar para compensar sustancialmente las pérdidas de los beneficiarios. 5.4. Nivel de cobertura a la población objetivo Para determinar el nivel de cobertura de la población objetivo, fue importante obtener la opinión de los beneficiarios respecto a si en su localidad hubo productores que perdieron sus cultivos, su ganado o se vieron afectados en sus actividades productivas como consecuencia de las contingencias climatológicas y no recibieron el apoyo del Programa. Al respecto, el 75.30% de los beneficiarios señalaron que todos los productores afectados recibieron el apoyo; el 21% manifestaron que menos del 20% de los productores no recibieron el apoyo; y sólo el 3.24% mencionaron que del 21 al 40% no recibieron apoyo del Programa, como se muestra en la Figura 5.8. A partir de estos resultados, en opinión de los propios beneficiarios, se confirma que el PACC cumple con su objetivo fundamental de apoyar a la población rural de bajos ingresos que ha sido afectada por contingencias climatológicas. Figura 5.8. Percepción de los beneficiarios respecto a la cobertura del programa a nivel localidad. 75.30% 80% 70% Porcentaje 60% 50% 40% 21.00% 30% 20% 3.24% 0.40% 0.06% 10% 0% No Menos de Del 21% al Del 41% al Del 61% al 20% 40% 60% 80% Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. 117 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final A partir de los resultados del trabajo de campo y en opinión de los propios beneficiarios, se confirma que se atendieron a todos los productores afectados por los diversos fenómenos climatológicos; sin embargo, un porcentaje mínimo de ellos, el 0.46%, consideró que la mayoría de productores afectados no recibieron el apoyo del Programa como se muestra en la Figura 5.8. Por lo anterior, se concluye que en la integración y validación de los padrones de beneficiarios por actividad productiva y componente de apoyo, se cumplieron con lo establecido en las Reglas de Operación referentes a la población objetivo y cobertura. 5.5. Grado de marginación de la población atendida En relación al grado de marginación de los municipios atendidos por el Programa en la modalidad de apoyo directo, en las 17 contingencias climatológicas, para el periodo 2008 y las correspondientes al 2009, el 5.79% corresponden a un grado muy alto de marginación, el 44.63% a un nivel alto, el 20.66% a un nivel medio, el 14.88% a un nivel bajo, y el 14.05% a un grado muy bajo de marginación como se aprecia en la Figura 5.9. Figura 5.9. Grado de marginación de municipios atendidos por apoyo directo. Porcentaje de municipios 14.88% 14.05% 5.79% 20.66% 44.63% Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo de Población y Vivienda 2005. 118 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final De acuerdo con el CONAPO el índice de marginación considera nueve variables socioeconómicas para su construcción: porcentaje de población analfabeta de 15 años o más, porcentaje de población sin primaria completa de 15 años o más, porcentaje de ocupantes en viviendas sin drenaje ni servicio sanitario, porcentaje de ocupantes en viviendas sin energía eléctrica, porcentaje de ocupantes en viviendas sin agua entubada, porcentaje de viviendas con algún nivel de hacinamiento, porcentaje de ocupantes en viviendas con piso de tierra, porcentaje de población en localidades con menos de 5,000 habitantes, porcentaje de población ocupada con ingreso de hasta 2 salarios mínimos. Este conjunto de indicadores no sólo da cuenta del impacto global de los déficits (nivel de pobreza) sino además cumple con las características que hacen posible el análisis de la expresión territorial de este fenómeno. Al desagregar los municipios atendidos por el PACC, en la modalidad de apoyo directo, por grado de marginación se tiene un total de 7 municipios atendidos con muy alto grado de marginación, 54 con un nivel alto, 25 con un nivel medio, 18 con un nivel bajo y 17 con un nivel muy bajo como se observa en el Cuadro 5.1. Lo que refleja que el Programa atiende a la población rural más desprotegida. Cuadro 5.1. Grados de marginación de los municipios atendidos en la modalidad de apoyo directo por entidad federativa. Estado Chihuahua Distrito Federal Durango Michoacán Nayarit San Luis Potosí Sinaloa Veracruz Yucatán Total general Muy alto 1 Alto 1 3 3 7 7 1 9 36 54 Medio 3 Bajo 11 2 2 3 2 1 3 10 25 1 4 1 18 Muy bajo Total 12 27 2 2 1 4 3 7 13 2 3 13 49 17 121 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo de Población y Vivienda 2005. Es importante hacer hincapié que el Programa, atiende a los productores que cumplen con los requisitos de elegibilidad en los municipios que hayan sido afectados por 119 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final fenómenos climáticos extremos, por lo que no puede darse una focalización directa hacia municipios con alta y muy alta marginación, puesto que se pueden encontrar productores elegibles aún en los municipios que no figuran como marginados. Respecto a los municipios asegurados a través del Seguro Agropecuario Catastrófico se observa que el 15.36% se encuentran en un grado muy alto de marginación, el 38.03% en un nivel alto, el 21.39% en un nivel medio, el 18.23% en un nivel bajo, y el 6.95% en muy bajo grado de marginación como se aprecia en la Figura 5.10. Figura 5.10. Porcentaje del Grado de marginación de municipios asegurados mediante el seguro agropecuario catastrófico. Porcentaje de municipios 6.95% 15.36% 18.28% 21.39% Muy alto 38.03% Alto Medio Bajo Muy bajo Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo de Población y Vivienda 2005. Mediante el Seguro Agropecuario Catastrófico, se aseguraron 639 municipios, los cuales se muestran en el Cuadro 5.2 desagregados por entidad federativa y por grado de marginación. Se observa que se aseguraron 72 municipios con muy alto grado de marginación, 217 con un nivel alto, 139 con un nivel medio, 149 con un nivel bajo y 60 con un nivel muy bajo de marginación. Al igual que en la modalidad de apoyo directo, no puede darse una focalización directa hacia municipios con alta y muy alta marginación, puesto que se pueden encontrar productores elegibles aún en los 120 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final municipios que no figuran en estos grados de marginación. Bajo este contexto, las Reglas de Operación del Programa establecen que para la contratación del Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico la coparticipación es de 90% federal y 10% estatal para municipios con alto y muy alto grado de marginación, y del 70% federal y 30% estatal para municipios con mediano, bajo y muy bajo grado de marginación. Cuadro 5.2. Grados de marginación de los municipios asegurados mediante el Seguro Agropecuario Catastrófico por entidad federativa. Estado Campeche Chihuahua Coahuila Durango Guerrero Hidalgo Jalisco Morelos Puebla Quintana Roo San Luis Potosí Tabasco Tamaulipas Veracruz Yucatán Zacatecas Total general Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo 4 4 4 3 2 9 6 2 5 17 32 12 1 3 12 1 9 18 3 9 2 1 91 13 7 217 1 10 15 8 2 19 44 12 6 1 2 3 6 2 1 7 1 1 18 149 3 60 2 37 3 72 3 8 1 19 32 7 8 6 11 9 11 2 18 139 8 15 4 3 1 ND* Total 1 10 20 30 24 29 84 105 23 45 5 17 17 23 143 18 46 639 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo de Población y Vivienda 2005. * No disponible en la base de datos de CONAPO, por reciente creación. A nivel nacional de los 2,454 municipios reportados por CONAPO en 2005, el 50.97% se encuentra en un nivel de muy alto y alto grado de marginación, 20.42% en un nivel medio y 28.61% en grado bajo y muy bajo, como se muestra en la Figura 5.11 y en el Cuadro 5.3. 121 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 5.11. Grados de marginación a nivel nacional. Porcentaje de municipios 11.37% 14.87% 17.24% 36.10% 20.42% Muy alto Alto Medio Bajo Muy bajo . Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo de Población y Vivienda 2005. Cuadro 5.3. Distribución de municipios por grado de marginación. Entidad Muy alto Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas 47 Chihuahua 10 Coahuila Colima Distrito Federal Durango 4 Guanajuato Guerrero 37 Hidalgo 6 Jalisco 2 México Michoacán 5 Morelos Nayarit 3 Nuevo León Oaxaca 173 Puebla 29 122 Grado de Marginación Alto Medio Bajo 2 6 5 64 6 4 5 5 3 2 1 1 1 28 18 4 7 10 36 32 12 26 32 1 15 20 3 19 33 19 55 11 6 3 73 50 10 11 5 19 55 37 17 14 7 19 24 13 6 290 121 Muy bajo 3 5 4 1 1 18 17 4 16 3 5 8 22 43 4 7 4 23 10 4 Total general 11 5 5 11 118 67 38 10 16 39 46 81 84 124 125 113 33 20 51 570 217 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Entidad Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Total general Muy alto 1 4 1 37 6 365 Grado de Marginación Alto Medio Bajo 9 3 2 3 2 37 10 4 3 5 5 3 8 34 2 11 3 6 17 7 3 18 30 94 51 20 69 26 4 9 24 22 886 501 423 Muy bajo 3 3 3 4 27 1 13 9 10 1 3 279 Total general 18 8 58 18 72 17 43 60 212 106 58 2454 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos de la estimación de CONAPO con base en el conteo de Población y Vivienda 2005 A través de los datos desagregados a nivel nacional se observa que el índice de marginación es una medida-resumen que permite diferenciar las localidades del país, según el impacto global de las privaciones que padece la población, como resultado del acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas y la percepción de ingresos monetarios insuficientes. En ese sentido, el índice de marginación aporta valiosos insumos para contribuir a formular diagnósticos exhaustivos sobre las inequidades socioeconómicas que persisten en los estados, municipios y localidades del país y, con ello, apoyar el diseño y la instrumentación de programas y acciones dirigidos a fortalecer la justicia distributiva en todo el territorio nacional y la atención prioritaria de la población más desprotegida, objetivo al cual contribuye el PACC al apoyar a los productores rurales de bajos ingresos afectados por fenómenos climatológicos. 123 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 6 Evaluación del criterio 3: Operación Electrónica 125 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 6.1. Contexto General Se puede considerar que el gobierno electrónico es el uso de las tecnologías de la información y comunicación (TICs) para proveer servicios gubernamentales independientes del tiempo, distancia y complejidad organizacional, al mismo tiempo, incrementando la transparencia, eficiencia, efectividad y los niveles de acceso del público a dichos servicios. En general el gobierno electrónico se refiere a incorporar las TICs en la interacción gobierno-gobierno y gobierno-ciudadanía. Cuando hablamos de TICs nos referimos al “conjunto de actividades de investigación, desarrollo, fabricación, integración, instalación, comercialización y mantenimiento de componentes, subconjuntos, productos y sistemas físicos y lógicos, fundamentados en la tecnología electrónica, así como la explotación de servicios basados en dichas tecnologías, la producción y difusión de contenidos soportados electrónicamente y las aplicaciones de Internet”. La creación de un sistema de información lo suficientemente amplio y efectivo que pueda merecer el nombre de Gobierno Electrónico debe reconocer no sólo que brinda un servicio a la ciudadanía, sino que es depositaria de un tesoro público, que es el “tesoro de información”. El Gobierno Electrónico es una acción conjunta entre todos los actores públicos involucrados para hacer más democrática una sociedad. Es una toma de conciencia de los funcionarios públicos de que la rendición de cuentas a la ciudadanía es una obligación legal y ética, y no pretensiones infundadas de la prensa o las Organizaciones no Gubernamentales (ONGs). El desarrollo de proyectos de Gobierno Electrónico es, ante todo, una cuestión política, un crisol de voluntades, prioridades de actuación y capacidad de liderazgo, más que una cuestión meramente técnica. Gobierno electrónico no significa dotar de computadoras a las distintas dependencias para que los permisos 127 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final y documentos que solicita la ciudadanía provengan de una impresora láser, sino que el propio gobierno analice si dichos permisos y documentos son útiles y sirven a una finalidad racional. En resumen, gobierno electrónico es tener en cuenta menos lo electrónico y más lo gubernamental. 6.1.1. Contexto internacional del gobierno electrónico El uso de las Tecnologías de Información y Comunicación en actividades propias del Estado, promete cambiar radicalmente el concepto que hoy tienen los ciudadanos y empresas de los servicios que presta el mismo, posibilitando que su reinvención sea posible a través del Gobierno Electrónico. Para el Gobierno Electrónico el uso de las Tecnologías de Información y Comunicación y la gestión deben ser dos componentes fusionados, más que uno puesto al servicio del otro. El desafío actual radica en imaginar nuevas estructuras y prácticas que permitan no sólo hacer mejor lo que hoy en día se hace, sino hacer lo que aún no imaginamos que sea posible. El Reporte Global sobre Aptitud de Gobierno 2008, elaborado por la ONU, ubicó a México en el sitio 37 de 192 países evaluados, en el Global e-Goverment Readiness), también lo colocó en el décimo cuarto lugar en materia de sofisticación y madurez de servicios gubernamentales en línea (WebMeasure Assesment); además obtuvo el séptimo lugar en e-Participación; en este último reporte México ha sido clasificado primer lugar global en América Latina, superando a Chile, Argentina y Brasil. Existen algunos ejemplos de proyectos de Gobierno Electrónico que avalan la disminución de los costos y tiempos de transacción, entre ellos destacan: En Alaska, el procedimiento tradicional para la inscripción de un vehículo duraba dos semanas y su costo era alrededor de US $7.70 por transacción. Una vez implementado la operación de un sistema en línea, el costo bajó a US $1 por transacción y el tiempo se redujo a menos de un minuto. 128 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final En New Jersey, el Departamento de Medio Ambiente ha reducido el plazo de concesión de permisos ambientales de seis semanas a seis minutos con la implementación de un sistema de concesión y pagos en línea. En Arizona, la implementación de un nuevo sistema de renovación de matrículas de vehículos en línea permitió bajar el costo de transacción de 6.60 a US $1.60. En Chile, la implementación del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Electrónico (SEIA) ha logrado reducir los costos asociados al proceso, siendo los más beneficiados los titulares de los proyectos con un 74.4%. Otro caso en Chile es la implementación electrónica de varios procesos del Servicio de Impuestos Internos, el cual logró disminuir el costo de transacción de cada operación en 0.58 para la operación renta; 0.52 para la operación de pago de IVA (impuesto al valor agregado) y US $0.91 para la declaración jurada que deben realizar las empresas. La implementación del sistema de compras electrónicas (BEC) en el Estado de Sao Paulo en Brasil, permitió al Estado en el año 2003- reducir sus costos totales en US$35.25 millones, resultando un ahorro de US$16.86 millones de los cambios procesales y de US$18.39 por reducción de precios. Para los proveedores, la reducción en los costos procesales fue de US$2.23 millones. 6.1.2. Contexto nacional del gobierno electrónico El Gobierno de México, con una visión estratégica, definió como una prioridad la mejora de los esquemas tradicionales del quehacer público y la reorientación de aquellas áreas gubernamentales que habían sustituido al ciudadano como eje central de sus acciones. Esto ha permitido avanzar en esta transformación con la finalidad de impulsar la modernización gubernamental y lograr una administración pública con mayores estándares de calidad en los procesos y servicios que ofrece al ciudadano. 129 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final La Presidencia de la República de manera conjunta con la Secretaría de la Función Pública se ha convertido en los principales promotores, entre las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF), de una nueva cultura de rendición de cuentas, transparencia y combate a la corrupción. La Estrategia de Gobierno Digital, coordinada por la Secretaría de la Función Pública, impulsa la utilización óptima de las tecnologías de información y de comunicaciones para hacer más eficiente la gestión gubernamental, proporcionar servicios de mayor calidad y oportunidad a la ciudadanía, transparentar la función pública en todos los ámbitos de gobierno y combatir las prácticas de corrupción al interior de la Administración Pública Federal (APF). El Gobierno Digital, también conocido como e-Gobierno, constituye un componente importante del Sistema Nacional e-México, iniciativa nacional de sociedad de la información y del conocimiento de México. Con la adaptación de las tecnologías de información, el Gobierno Digital se ha convertido en un detonador/facilitador para permitir que los ciudadanos obtengan información del gobierno y tengan acceso a los servicios que ofrece desde la comodidad de su casa, oficina o los más de 7,500 centros comunitarios digitales en el territorio nacional, con conectividad tanto satelital como terrestre. Para promover una mayor eficiencia y efectividad en la gestión gubernamental, se intensificó la incorporación de esquemas digitales, particularmente el uso de internet, como la herramienta principal de trabajo al interior de cada una de las unidades que conforman la APF. 130 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 6.2. Sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC. Atendiendo, que hoy en día la tecnología digital y de comunicación a través de Internet ofrece los medios para simplificar, modernizar y transparentar la operación de los programas de gobierno, el PACC, para dar atención a la población rural afectada por fenómenos climatológicos extremos, tiene el objetivo, de agilizar y transparentar la entrega de los recursos federales del Programa a los Gobiernos de las Entidades Federativas, a través de un eficiente y moderno instrumento denominado Sistema de Operación y Gestión Electrónica operado en su totalidad por medio de Internet. El beneficio del Sistema es que permite tanto al Gobierno Federal como a los Gobiernos Estatales y del Distrito Federal, dar una respuesta más expedita, eficiente, ágil y oportuna a la población rural de bajos ingresos que son afectados en sus activos productivos por la presencia de contingencias climatológicas adversas. El trámite lo realizan los Gobiernos Estatales ante la SAGARPA en los casos donde una contingencia climatológica afecte a su sector agropecuario o pesquero, o bien, para solicitar apoyos para contratar seguros agropecuarios contra fenómenos climatológicos. A través del uso de esta herramienta, se disminuyen sustancialmente los trámites burocráticos, es decir, se sustituye el proceso de gestión tradicional para acceder a los recursos del PACC, como son el fax, la mensajería, los oficios físicos o bien sujetarse a horarios de oficina, por un eficiente y moderno instrumento operado en su totalidad a través del Internet, logrando los beneficios que se muestran en el Cuadro 6.1. Bajo este contexto, y con el propósito de brindar un mejor servicio, la SAGARPA se compromete a: 1. Mantener informados de manera oportuna a los funcionarios estatales y federales involucrados en los diversos procesos de gestión sobre la situación que guardan sus diversos trámites de apoyo al programa, mediante un sistema de alerta oportuno automatizado. 131 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2. Facilitar la comunicación entre los diferentes agentes involucrados en el proceso de gestión electrónica permitiendo el envío de toda clase de documentos oficiales relativos al proceso de gestión directamente entre los diferentes funcionarios. 3. Agilizar el proceso de envío de información referente a las solicitudes de apoyo de los funcionarios otorgándoles las facilidades para el llenado, precaptura y edición de formatos en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC. Cuadro 6.1. Mejoras del Programa a través del uso del Sistema de Operación y Gestión Electrónica Antes Ahora Proceso de gestión tradicional para acceder a los recursos federales del PACC, el cual es lento y poco ágil Sistema de operación y gestión electrónica operado en su totalidad a través de internet Solicitudes de apoyo al Programa y trámites Solicitudes de apoyo y trámite inherentes al proceso de gestión en días y horas inherentes al proceso de gestión las 24 hábiles, sin posibilidad de accesar a ellos en días horas los 365 días del año u horarios no laborales Envío de documentación por mensajería o fax y traslado físico de funcionarios, haciendo el proceso lento y laborioso Envío de documentación en línea sin necesidad del traslado de funcionarios Imposibilidad de conocer el estado de una solicitud Información en tiempo real del estado de solicitudes en internet Necesidad de amplios espacios para resguardo de la información en papel Almacenamiento información electrónico de Fuente. Elaboración propia con datos obtenidos de la página del PACC “servicios de calidad”. Asimismo, las Reglas de Operación, consideran el manejo electrónico del Programa a través de un Sistema Intranet. En este sentido, se plantea que dicho Sistema será el único medio para la atención de solicitudes de apoyo, por lo que no se atenderá ninguna solicitud por otra vía. Para dar cumplimento a lo anterior, el 26 de mayo de 2008, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación los Lineamientos Operativos y Técnicos del Sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC, con lo que se dio 132 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final inicio a una nueva fase de manejo electrónico del programa el 27 de mayo de 2008. Sin duda, esto representa un cambio sustancial en cuanto a la gestión de los recursos entre los Gobiernos Estatal y Federal. El manejo electrónico de la información, a través del Sistema, comprende todas las etapas del proceso que a continuación se describen, de conformidad con lo establecido en la normatividad vigente del Programa: Aceptación de términos y condiciones del Sistema; Solicitud de Diagnóstico Climatológico a la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA); Presentación del Acta de Diagnóstico de Daños; Solicitud de Recursos y de Publicación de Declaratoria de Contingencia Climatológica en el Diario Oficial de la Federación a la Secretaría; Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico; Dictamen de la Comisión Dictaminadora del Programa; Anexos Técnicos del Convenio de Coordinación Marco; Instalación, Reuniones, Reglamento y Avances Físico-Financieros de la Comisión de Regulación y Seguimiento del Programa (CRyS); Acta de Cierre Finiquito; Expediente de Transparencia y Rendición de Cuentas (Libro Blanco); y Comunicados oficiales entre las instancias involucradas, a través del Sistema mediante el uso del Medio de Identificación Electrónica (MIE). Es importante mencionar que además de los lineamientos técnicos y operativos del Sistema de Operación y Gestión Electrónica, se cuenta con el manual del usuario, en el que se desglosa, de manera detallada, la obtención de las claves de acceso y llenado, así como el envío de formatos en cada una de las etapas del Proceso de Gestión. 133 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 6.3. Evaluación del Sistema de operación y Gestión Electrónica. En cuanto a los términos de operación, la interfaz de este Programa es muy amigable, comparado con la mayoría de los portales de Internet, que tienen complicaciones a la hora de tratar de establecer algún tipo de contacto o solicitar algún servicio digital. Para evaluar la percepción de los usuarios del portal se valoraron cinco criterios: 1. Disponibilidad: Permite conocer si el sistema está disponible para el usuario cada vez que éste requiere realizar algún trámite. 2. Accesibilidad: Define la facilidad de uso y manejo por parte de los usuarios para acceder, navegar, localizar, capturar y almacenar la información de interés. 3. Fiabilidad: Se relaciona con la capacidad del portal para mantener la integridad, confidencialidad y disponibilidad de la información expuesta en la red por medio de la identificación y autentificación de acceso de usuarios, así como la privacidad de éstos. Desde luego, la seguridad de la información almacenada en el portal es de gran importancia por los datos confidenciales de los usuarios y trámites. 4. Oportunidad: Este criterio permite conocer si las gestiones de apoyos realizados a través del portal se realizan de una manera ágil y oportuna. 5. Transparencia: Criterio que indica, si el portal cumple con los aspectos legales vigentes, y si los trámites implementados en él cumplen con los lineamientos y Reglas de Operación del Programa. Para medir los criterios arriba mencionados se pidió a los usuarios del portal que calificaran, en escala de uno a diez, las siguientes declaraciones: 1. El sistema de Operación y Gestión Electrónica está disponible cuando requiero hacer alguna consulta o trámite. 134 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 2. No he tenido problemas con mi clave de identificación electrónica para acceder al sistema. 3. No he tenido problemas para anexar documentos electrónicos a mi expediente de contingencia. 4. No he tenido problemas en visualizar alguna información en el sistema. 5. Al momento de cargar información en los expedientes de contingencias el portal es rápido. 6. Tengo total confianza en los trámites electrónicos del PACC. 7. Todos los trámites del PACC, están contemplados en el portal. 8. Cuando requiero apoyo con los trámites electrónicos el soporte técnico es oportuno y de gran ayuda. 9. Los avisos automáticos, vía correo electrónico, sobre trámites realizados en el sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC son oportunos y de gran utilidad. 10. La nueva funcionalidad de precaptura y guardado de información agiliza el llenado de los formatos, en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica. En el siguiente Cuadro se muestran las calificaciones obtenidas en cada uno de los criterios de evaluación. Cuadro 6.2. Calificaciones promedio del portal electrónico. Afirmación Disponibilidad. El sistema de Operación y Gestión Electrónica está disponible cuando requiero hacer alguna consulta o trámite. Fiabilidad. No he tenido problemas para anexar documentos electrónicos a mi expediente de contingencia. Fiabilidad. No he tenido problemas en visualizar alguna información en el sistema. Calificación 9.33 9.06 Fiabilidad. Tengo total confianza en los trámites electrónicos del PACC 9.53 Oportunidad. Al momento de cargar información en los expedientes de contingencias el portal es rápido. Oportunidad. Los avisos automáticos vía correo electrónico sobre trámites realizados en el sistema de Operación y Gestión Electrónica del PACC son oportunos y de gran utilidad 8.75 135 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Afirmación Calificación Transparencia. Todos los trámites del PACC, están contemplados en el portal 9.31 Accesibilidad. Cuando requiero apoyo con los trámites electrónicos el soporte técnico es oportuno y de gran ayuda 9.28 Accesibilidad. No he tenido problemas con mi clave de identificación electrónica para acceder al sistema. 9.50 Facilidad de Uso. La nueva funcionalidad de precaptura y guardado de información agiliza el llenado de los formatos, en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica 9.47 Promedio General 9.19 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. El criterio de Disponibilidad, obtuvo un promedio de 9.33, lo que significa que el portal está siempre disponible cuando se requiere hacer alguna consulta o trámite. En cuanto a Accesibilidad, a través de la opinión de los usuarios, se alcanzó una calificación promedio de 9.4, por lo que se traduce a que el portal electrónico es accesible, y los usuarios no han tenido problemas con su clave de identificación electrónica para acceder al portal, y el soporte técnico ha sido oportuno y de gran ayuda. El criterio de Fiabilidad obtuvo una calificación promedio de 9.3 lo que significa que el portal no ha tenido problemas para anexar documentos electrónicos al expediente de contingencia y que la visualización de la información es clara en el portal, lo cual se traduce en la confianza que los usuarios tienen al realizar trámites electrónicos del PACC. Respecto a la Oportunidad, dado que uno de los objetivos del portal es agilizar y facilitar el proceso de atención de las solicitudes de apoyo al PACC, para dar respuesta rápida a la población rural de bajos ingresos afectada por contingencias climatológicas, se evaluó la percepción de los usuarios en términos de velocidad del portal y sobre la oportunidad y utilidad de los avisos 136 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final automáticos vía correo electrónico sobre trámites realizados. Los usuarios otorgaron una calificación promedio de 8.6, por lo que se puede concluir que la velocidad de acceso al portal es aceptable. Para el criterio de Transparencia, los usuarios opinaron que el portal se apega a los lineamientos y Reglas de Operación del PACC, y que los trámites electrónicos se realizan con transparencia, lo que se ve reflejado en la calificación de 9.3 otorgada en este rubro. Se ha agregado el término de facilidad de uso del portal electrónico, que para esta evaluación obtuvo un valor de 9.5 lo cual se traduce en que la innovación de la nueva funcionalidad de precaptura y guardado de información agiliza el llenado de los formatos, en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica, acortando los tiempos del vaciado de la información, haciendo más ágil el proceso de gestión. En la Figura 6.1 se muestra un análisis histórico comparativo entre las calificaciones promedio por cada criterio medido y las obtenidas en el periodo evaluado. Es importante hacer hincapié que en el Sistema de Operación y Gestión Electrónica se lleva un registro continuo de las solicitudes de apoyo. En dicho sistema se generan expedientes electrónicos por modalidad de apoyo (apoyo directo, SAC) organizados por año, entidad federativa, tipo de contingencia y folio de contingencia, y al interior de los mismos se encuentra un listado de beneficiarios identificados por municipio, localidad y actividad productiva. Asimismo, se encuentran los apoyos en términos de recursos federales otorgados a nivel de estado, municipio, beneficiario, superficie, unidad animal, embarcaciones y superficie acuícola apoyada. 137 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Disponibilidad Accesibilidad 9.5 Oportunidad 9.3 9.5 9.4 2008 8.6 9.3 Fiabilidad Base 2005-2007 9.1 9.6 9.6 9.4 9.5 9.6 9.3 9.6 Calificación 10.00 9.00 8.00 7.00 6.00 5.00 4.00 3.00 2.00 1.00 9.7 Figura 6.1. Calificaciones promedio del portal electrónico. Transparencia 2009 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos. De acuerdo con la información proporcionada por la Dirección General de Estudios para el Desarrollo Rural, respecto a la administración y seguridad del portal, en el periodo evaluado no se presentaron incidentes de seguridad que pudieran comprometer la integridad de la información y el funcionamiento del portal, por lo que es posible concluir que las políticas de administración y seguridad el Sistema de Operación y Gestión Electrónica han sido eficaces. 138 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 7 Evaluación del criterio 4: Seguro Agropecuario Catastrófico 139 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 7.1. Antecedentes El seguro constituye una modalidad formal de agrupar los riesgos a los que se expone un conjunto numeroso de individuos. La lógica actuarial exige que las primas pagadas por los suscriptores del seguro sean suficientes para cubrir las indemnizaciones esperadas del conjunto de los asegurados, los costes de administración del seguro, las reservas exigibles por la legislación, el beneficio empresarial del sector asegurador y el costo del reaseguro. Entre las actividades productivas, las agropecuarias están expuestas a los mayores riesgos naturales y biológicos: sequías, heladas, inundaciones, granizadas, plagas, entre otros. Las pérdidas de las cosechas, cárnicos, lácteos, y otros, por efecto de esos riesgos, repercuten directamente en el ingreso y patrimonio de los productores afectados, e indirectamente como un costo social y económico en el país que los padece. Contar con seguro contribuye a disminuir los riesgos que los fenómenos climáticos provocan agudizando y extendiendo la pobreza entre los pequeños productores rurales; al conjunto de la sociedad contar con un seguro le representa menores costos sociales y mayor seguridad en la oferta agroalimentaria. En México, se han implementado varias modalidades con el propósito de proveer el seguro agropecuario a los pequeños y medianos productores. Se ha reconocido su importancia desde mediados del siglo pasado y se llegó a tener bajo protección hacia finales de la década de 1980, alrededor de dos tercios de la superficie sembrada. Sin embargo, después el área protegida con algún tipo de seguro de daños decreció rápidamente. Actualmente se tiene un mercado de seguros agropecuarios al que concurren básicamente tres oferentes: una empresa gubernamental (AGROASEMEX), las compañías aseguradoras privadas, y los fondos de aseguramiento, organismos de carácter mutualista propiedad de los propios productores. Se puede afirmar que el beneficio social de un buen sistema de seguros agrarios se multiplica en el tiempo, 141 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final creando un capital de conocimiento que retroalimenta positivamente su proceso evolutivo. 7.2. Clasificación de los Seguros Agropecuarios en México. 7.2.1. Seguro Agrícola Tradicional El seguro agropecuario tradicional incluye instrumentos de seguro multiriesgos o monoriesgos, que requieren de un ajustador de seguros para verificar los activos físicamente (ex ante) y las pérdidas (ex post) a nivel de finca. El seguro tradicional puede dividirse en seguro multiriesgos y monoriesgo. Generalmente, el sector privado ofrece el seguro mono-riesgo, mientras que el gobierno proporciona o subsidia bastante el seguro multiriesgos. El campo de acción del mercado de seguros tradicionales privado se restringe por la prevalencia del riesgo sistémico entre los productores. Más aún, la cobertura de todos los peligros se vuelve complicada para la compañía aseguradora privada debido a las limitadas posibilidades de re-aseguro y a la disponibilidad de capital en los mercados financieros domésticos. 7.2.2. Seguro Agrícola Paramétrico Este tipo de seguro propone la caracterización adecuada de los procesos climáticos, edafológicos y agronómicos de las regiones asegurables, a través del uso de modelos de simulación de procesos agrícolas que permiten: 1. Determinar los valores umbrales de los parámetros del seguro. 2. Determinar la vigencia del seguro de modo que éste responda eficientemente a los requerimientos hídricos en las diversas etapas del ciclo fenológico de las especies agrícolas a proteger. 3. Identificar zonas agroclimáticas de respuesta homogénea con el fin de que el seguro paramétrico responda a la variabilidad agroclimática en la escala regional. 142 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Al basar su operación en zonas geográficas específicas, el seguro paramétrico contribuye a eliminar el riesgo de características catastróficas y el productor queda expuesto sólo a riesgos independientes cuya cobertura oferta el mercado convencional de seguros. La valoración del riesgo de manera regional, por su parte, permite establecer primas únicas, sumas aseguradas similares e indemnizaciones iguales para todos los asegurados, con lo que disminuyen los problemas de selección adversa y la presencia de riesgo moral, toda vez que el monto de la indemnización es independiente del resultado del proceso productivo y un incremento en las pérdidas no se traduce en una mayor compensación. Este tipo de seguro representa una alternativa viable para enfrentar, a bajo costo y de manera eficiente, los eventos catastróficos de impacto regional o múltiple que están relacionados con la variabilidad y los extremos del clima. Además, se realizan estudios y análisis agroclimáticos necesarios para que los valores umbrales de las variables o índices climáticos, a considerar en el seguro, guarden una relación directa con el proceso productivo agrícola observado en campo y con los niveles de productividad históricos registrados en las especies vegetales y las regiones a asegurar. 7.2.3. Seguro Pecuario Satelital Es un instrumento de protección, dirigido a proporcionar a los productores seguros contra eventos de carácter climático, que tengan como consecuencia una disminución en la disponibilidad de alimento para su ganado y un impacto negativo en su economía, al tener que erogar recursos por concepto de suplementación adicional no prevista. Este tipo de seguro está basado en una cobertura de carácter paramétrica orientada a proteger exclusivamente eventos climáticos extremos, cuyo desarrollo y operación se sustenta en la determinación de valores umbrales, establecidos a través de los índices de vegetación, calculados mediante el uso de tecnología satelital. Estos índices, conocidos como NDVI (Normalized Difference Vegetation Index), se calculan utilizando 143 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final el contraste existente entre las bandas roja e infrarroja cercana, obtenidas directamente de los sensores remotos y caracterizan en forma eficiente la cantidad y la calidad de la vegetación existente en la superficie. El esquema de seguro se basa exclusivamente en satélites administrados por la National Oceanic Atmospheric Administration (NOAA), los cuales utilizan los sensores AVHRR (Advanced Very High Resolution Radiometer), en tanto que la metodología desarrollada corrige diversos efectos derivados del uso de los sensores remotos que introducen distorsiones en los valores NDVI estimados, asociados principalmente con el suelo, la atmosfera y la geometría sol - sensor y propone soluciones alternativas para este propósito. Para la definición del riesgo y determinación de los valores umbrales a proteger, se construye un modelo paramétrico de crecimiento genérico de los cultivos que permite establecer relaciones lineales sólidas y consistentes entre el NDVI y la Biomasa Vegetal (Bm) producida durante el ciclo de crecimiento de pastizales, lo cual permite establecer una alta correlación entre el evento climático a proteger y los niveles de producción de la especie vegetal. 7.2.4. Seguro Agrícola Catastrófico por Zona de Producción Este seguro complementa el mercado de las coberturas comerciales y atiende demandas específicas del gobierno federal y estatal e instituciones financieras vinculadas al sector agropecuario. Es un esquema de protección agrícola que permite hacer frente a los daños derivados de acontecimientos catastróficos, principalmente en los estratos de productores de escasos recursos. La operación de este seguro se sustenta en la determinación de un nivel de rendimiento promedio en la unidad de riesgo (municipio o núcleo agrario) y aplica cuando, a consecuencia de alguno de los riesgos cubiertos, el rendimiento obtenido en la unidad de riesgo es menor al preestablecido. 144 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 7.3. Esquema del Seguro Catastrófico En México, el sector agrícola se caracteriza por ser de temporal por lo que las condiciones climáticas determinan en gran medida la producción y rendimiento de los cultivos. Los eventos climáticos extremos, como las sequías y las inundaciones, tienen severos impactos en la agricultura, por ello, se ha considerado la sensibilidad que presentan los cultivos ante diversas amenazas climáticas como fundamento para analizar la vulnerabilidad. A través del análisis de variabilidad de clima y de la vulnerabilidad de los cultivos se puede estimar el riesgo de pérdidas. Cuando el riesgo se conoce, se puede reducir la vulnerabilidad y tomar con anticipación medidas para disminuir los daños, es decir, considerar diversas estrategias de administración del riesgo. Una de estas estrategias consiste en la adquisición de esquemas de transferencia de riesgo, como el seguro y/o reaseguro. El Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), ha incorporado en el Programa de Atención a Contingencias Climatológicas un apoyo para la adquisición de seguros agrícolas y pecuarios catastróficos, con el objetivo de proteger y potenciar los recursos federales en el caso de que ocurran desastres asociados a eventos climáticos. La contratación de los seguros se lleva a cabo al inicio de cada ciclo agrícola y está en función de las políticas públicas de cada gobierno estatal, así como de los presupuestos asignados a las Secretarías de Desarrollo Rural y/o Agropecuario o su equivalente. Los gobiernos estatales podían solicitar apoyo para la contratación de Seguro Agropecuario Catastrófico al Gobierno Federal a través del Comité Técnico Nacional, conforme a lo establecido en el artículo 19, Fracción VI de las Reglas de Operación del FAPRACC, en el cual se establece que los estados pueden solicitar apoyos federales para la contratación del SAC, bajo el principio de coparticipación que implica el pago de una prima total que considera el 70% de aportación federal y 30% de aportación estatal. 145 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final A raíz de las modificaciones realizadas a las Reglas de Operación del PACC, vigentes a partir del 1 de enero de 2008, la solicitud de apoyo al Programa para el caso del Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico deberá ser presentada por el C. Gobernador o Jefe de Gobierno de la Entidad Federativa; o bien, por el Secretario del Desarrollo Agropecuario o Equivalente en la Entidad, aceptando los términos de coparticipación y las disposiciones establecidas en las Reglas de Operación del Programa. A dicha solicitud se deberán anexar al menos dos propuestas con la siguiente información: los estudios que formule la empresa aseguradora para tal efecto; la información relacionada a los cultivos, la superficie, unidades animal, hectáreas de acuacultura, unidades acuícolas o embarcaciones a asegurar; los municipios considerados, los parámetros de riesgos climatológicos y la propuesta económica. La suma asegurada se determinará en base a lo establecido en los montos de apoyo y porcentajes de coparticipación federal establecidos en las presentes Reglas. Sin embargo, los Gobiernos de las Entidades Federativas y los productores podrán incrementar la suma asegurada con respecto a los montos establecidos, siempre y cuando asuman por cuenta propia el costo adicional a dicho incremento en el costo de la prima y no exista duplicidad con otros Programas federales que otorguen subsidio para la contratación de seguros agrícolas, pecuarios, acuícolas o pesqueros catastróficos. La Unidad de Riesgo que se determine, para efectos del seguro, deberá ser el municipio ó estación meteorológica para el caso de sequía y, para el resto de las contingencias la localidad, el núcleo agrario, el ejido o predio. Se deberá considerar para el Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico, que no se aceptará la aplicación de coaseguros o deducibles a los productores, el pago de bonos de baja siniestralidad o el pago de comisiones en su contratación. Los tiempos para la presentación de las solicitudes de apoyo para el Seguro Agropecuario, Acuícola y Pesquero Catastrófico por parte de los Gobiernos de las Entidades Federativas en el ejercicio fiscal vigente, son los siguientes: 146 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 1. El período de recepción será hasta el 31 de marzo. 2. El dictamen de la Comisión Dictaminadora del Programa será a más tardar el 30 de abril. Una vez recibida la información de manera completa, conforme a lo establecido en las presentes Reglas, la Unidad Responsable del Programa la presentará a la Comisión Dictaminadora para su dictamen. Una vez aprobada y contratada por el Gobierno de la Entidad Federativa la cobertura del seguro catastrófico, la operación y seguimiento deberá llevarse a cabo en lo que aplica al procedimiento establecido en las Reglas de Operación. El Gobierno de la Entidad deberá considerar que los municipios y tipos de actividad (hectáreas de cultivos cíclicos y/o frutales perennes, unidades animal, hectáreas de acuacultura, unidades acuícolas o embarcaciones) beneficiarios de este Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico, quedarán excluidos de los componentes de apoyo directo del Programa, hasta en tanto no se hayan indemnizado las hectáreas de cultivos cíclicos y/o frutales perennes; unidades animal, hectáreas de acuacultura, unidades acuícolas o embarcaciones, establecidas como límite para pago en la cobertura de seguro por tipo de cultivo, ante la ocurrencia de la misma contingencia objeto de atención del seguro contratado. Adicionalmente, y a fin de proteger al mayor número de productores, la Secretaría podrá contratar directamente el Seguro Agrícola, Pecuario, Acuícola o Pesquero Catastrófico, observando las regulaciones en la materia. En este caso, del 1 al 31 de mayo, los Gobiernos de las Entidades Federativas podrán adherirse a la cobertura de protección para los municipios o estaciones meteorológicas, cultivos, unidades animal, hectáreas de acuacultura, unidades acuícolas o embarcaciones y riesgos que directamente contrate la Secretaría, debiendo para ello cubrir el diferencial del importe de la prima en el porcentaje de coparticipación establecido en las Reglas de Operación. 147 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuando los Gobiernos de las Entidades Federativas se adhieran a la cobertura de seguro contratada por la Secretaría, esta última solicitará a la aseguradora emitir los endosos a los documentos contractuales para que sean los Gobiernos de las Entidades Federativas quienes reciban las indemnizaciones que procedan. 7.4. Incremento en la cobertura del Seguro Agropecuario Catastrófico La superficie con potencial agrícola en la República Mexicana es, aproximadamente, de 30 millones de hectáreas, la mayoría destinada para la producción principalmente de maíz, avena, frijol, cebada, sorgo, entre otros, con dos ciclos productivos plenamente identificados y definidos por la temporada de lluvias: el ciclo primavera-verano (PV) y el ciclo otoño-invierno (OI). De la superficie sembrada, en ambos ciclos, el 78% depende de factores climáticos. Esta estructura productiva da pie a la gran dependencia que la producción agrícola en México tiene respecto a factores climáticos, principalmente la precipitación pluvial, que la hace altamente vulnerable ante el retraso, irregularidad o deficiencia persistente de la lluvia. Acorde con lo anterior, los registros recientes reflejan que los mayores daños en la agricultura ocasionados por desastres naturales son de origen hidrometeorológico, principalmente asociados a sequías. La alta vulnerabilidad que enfrenta la actividad agrícola en México ha propiciado el interés permanente del gobierno federal para impulsar el desarrollo del seguro agropecuario, el cual ha tenido importantes cambios en su estructura operativa y en el marco jurídico que lo regula con el fin de adecuar la prestación de este servicio al desarrollo del sector agropecuario en su conjunto, por lo que el Gobierno Federal y estatal han implementado la posibilidad de asegurar a productores mediante el Programa de Atención a Contingencias Climatológicas. Para ello, se han diseñado y desarrollado seguros rurales técnica y financieramente viables, orientados a satisfacer necesidades nacionales de protección; con coberturas que responden a demandas 148 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final específicas de los productores; y esquemas de carácter masivo que permitirán la expansión del servicio de aseguramiento rural. Desde la primera contratación de seguro, realizada en 2003, la superficie asegurada se ha incrementado en un 6,236.36%, pasando de 0.11 a 6.97 millones de hectáreas de 2003 a 2009. El incremento por año se ha dado de la siguiente manera: 518.18% de 2003 a 2004; 163.37% de 2004 a 2005; 40.93% de 2005 a 2006; -4.89% de 2006-2007. En el caso del seguro pecuario, se tiene un incremento de 230.55% pasando de 1.24 a 4.10 millones de unidades animal. Entre el año 2008 y 2009 se tiene un incremento de 18.5% en unidades animal. Figura 7.1. Crecimiento del Seguro Agropecuario Catastrófico. 6.97 Millones de hectáreas 7.00 5.63 6.00 4 3.5 3 5.00 2.5 4.00 2.52 3.00 2.40 1.79 2.00 1.00 4.5 0.11 0.68 2 3.46 1.5 4.10 1.24 1 0.5 0.00 0 2003 2004 2005 UA aseguradas 2006 2007 2008 Millones de Unidades Animal 8.00 2009 Superficie asegurada Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. Los Estados que han tenido mayor participación, en términos de superficie asegurada, en las contrataciones de Seguro Agropecuario en el periodo 2003-2009 son: Chiapas, Guanajuato, Veracruz, Hidalgo, Zacatecas, Jalisco, Tamaulipas, Puebla y Oaxaca, los cuales concentran el 65% de la superficie total asegurada en este periodo. En la contratación del seguro pecuario figuran los estados de Chihuahua, Sonora, Tabasco, 149 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Coahuila y Durango, que en conjunto concentran el 68.29% de las unidades animal aseguradas, como se muestra en el Cuadro 7.1. Cuadro 7.1. Superficie y unidades animal aseguradas por estado 2003-2009. Estado Superficie Asegurada (has) Unidades Animal Aguascalientes 59,956.00 35,389.00 Baja California 0.00 125,040.00 Baja California Sur 2,138.00 0.00 Campeche 159,575.00 0.00 Chiapas 2,347,670.76 0.00 Chihuahua 831,912.69 1,834,081.00 Coahuila 0.00 1,009,254.00 Colima 81,509.00 3,672.00 Distrito Federal 3,253.00 0.00 Durango 780,764.59 622,648.00 Estado de México 904,988.30 100,144.00 Guanajuato 1,750,476.80 137,405.00 Guerrero 626,814.39 0.00 Hidalgo 1,360,957.99 63,866.00 Jalisco 1,320,680.58 402,147.00 Michoacán 957,131.80 102,803.00 Morelos 112,470.14 0.00 Nayarit 228,050.00 89,057.00 Nuevo León 66,559.01 403,860.00 Oaxaca 1,026,818.86 0.00 Puebla 1,055,171.31 0.00 Querétaro 132,903.00 45,289.00 Quintana Roo 149,115.14 0.00 San Luis Potosí 411,698.31 344,017.00 Sinaloa 630,681.00 61,754.00 Sonora 0.00 1,435,508.00 Tabasco 417,423.52 1,111,471.00 Tamaulipas 1,310,205.47 310,195.00 Tlaxcala 237,907.00 0.00 Veracruz 1,578,118.21 0.00 Yucatán 224,222.66 0.00 Zacatecas 1,333,882.73 566,397.00 Total 20,103,055.26 8,803,997.00 Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. En el año 2008, los estados que contrataron Seguro Agropecuario Catastrófico (SAC) se muestran en el Cuadro 7.2. Las entidades con mayor superficie bajo la cobertura del seguro agrícola catastrófico fueron: Chipas, Veracruz, Oaxaca, Zacatecas, Michoacán, Jalisco, Hidalgo, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Puebla, Durango, Tamaulipas, Sinaloa, Chihuahua, Nayarit y Yucatán, quienes concentraron alrededor del 150 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 90% de la superficie total asegurada en este año. En el sector pecuario se aseguraron 3.4 millones de unidades animal, siendo los estados de Chihuahua, Sonora, Coahuila, Tabasco, Nuevo León, San Luis Potosí, Zacatecas, Durango, Jalisco, Baja California y Tamaulipas, los que concentran alrededor del 90% de las unidades animal aseguradas. Cuadro 7.2. Superficie y unidades animal aseguradas por estado en el año 2008. Estado Superficie Asegurada (has) Unidades Animal Aguascalientes 15,169.00 14,780.00 Baja california 0.00 125,040.00 Campeche 62,655.00 0.00 Chiapas 831,134.00 0.00 Chihuahua 167,071.89 686,457.00 Coahuila 0.00 483,217.00 Colima 36,420.00 1,360.00 Durango 221,207.10 133,686.00 Estado de México 286,442.00 46,008.00 Guanajuato 262,134.00 64,356.00 Guerrero 235,119.63 0.00 Hidalgo 324,335.00 29,711.00 Jalisco 334,246.33 127,463.00 Michoacán 353,510.80 46,970.00 Morelos 35,897.45 0.00 Nayarit 116,260.00 41,270.00 Nuevo León 0.00 173,208.00 Oaxaca 442,966.00 0.00 Puebla 223,160.57 0.00 Querétaro 48,806.00 19,818.00 Quintana roo 69,604.52 0.00 San Luis Potosí 74,734.31 169,550.00 Sinaloa 170,898.00 3,923.00 Sonora 0.00 581,018.00 Tabasco 8,473.00 440,204.00 Tamaulipas 217,373.68 124,652.00 Tlaxcala 46,540.00 0.00 Veracruz 575,899.01 0.00 Yucatán 104,943.20 0.00 Zacatecas 365,062.10 148,614.00 Total 5,630,062.59 3,461,305.00 Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. Para el año 2009, 29 estados contrataron Seguro Agropecuario Catastrófico (SAC) con apoyo del PACC, siendo: Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Puebla, Zacatecas, Jalisco, Hidalgo, Michoacán, San Luis Potosí, México, Guanajuato, Guerrero, Durango, 151 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Chihuahua, Tamaulipas y Sinaloa, los que concentran aproximadamente el 80% de la superficie asegurada. En el sector pecuario en el año 2009 se aseguraron, vía el SAC, aproximadamente 4.1 millones de unidades animal en los estados de: Chihuahua, Sonora, Coahuila, Tabasco, Durango, Zacatecas, Nuevo León, Jalisco, Tamaulipas, San Luis Potosí, Guanajuato, Sinaloa, Michoacán, Estado de México, Nayarit, Hidalgo, Querétaro, Aguascalientes, y Colima. Cuadro 7.3. Superficie y unidades animal aseguradas por estado en el año 2009. Estado Aguascalientes Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas 152 Superficie Asegurada Unidades Animal (has) 44,787.00 20,609.00 2,138.00 0.00 78,451.00 0.00 877,837.76 0.00 292,988.93 794,677.00 0.00 480,586.00 36,286.00 2,312.00 3,253.00 0.00 295,962.41 321,599.00 307,723.00 73,049.00 297,533.76 0.00 361,664.00 34,155.00 366,917.00 189,545.00 315,773.00 54,136.00 360,972.00 55,833.00 44,978.69 0.00 105,211.00 47,787.00 66,559.01 230,652.00 439,258.86 0.00 419,828.75 0.00 84,097.00 25,471.00 75,283.62 0.00 331,902.00 174,467.00 200,082.00 57,831.00 0.00 675,813.00 85,296.23 358,467.00 210,103.92 185,543.00 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Estado Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Total general Superficie Asegurada Unidades Animal (has) 102,717.00 0.00 645,984.72 0.00 108,408.46 0.00 412,353.63 319,269.00 6,974,351.75 4,101,801.00 Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. 7.5. Índice de siniestralidad El índice de siniestralidad se mide como la relación porcentual entre el monto total de indemnizaciones pagadas por la aseguradora y el total de primas pagadas. En este caso se calculó el índice de siniestralidad para los estados que contrataron la cobertura del Seguro Agropecuario Catastrófico mediante recursos del PACC en el año 2008. En el Cuadro 7.4, se puede apreciar que el índice de siniestralidad general para todas las contrataciones es de 36.6%. Cuadro 7.4. Índices de siniestralidad. Estado Suma Asegurada ($) Prima ($) Monto indemnizado ($) Índice de Siniestralidad Aguascalientes 14,212,170.00 2,749,043.10 - Baja California 39,387,600.00 6,819,098.20 35,242,515.00 516.82 Campeche 56,389,500.00 13,117,301.95 21,273,300.00 162.18 1,175,746,500.00 94,914,517.60 17,680,500.00 18.63 Chihuahua 368,339,796.00 29,139,790.93 10,536,300.00 36.16 Coahuila 165,713,355.00 10,433,746.90 3,167,100.00 30.35 66,297,000.00 3,446,232.20 - Durango Estado de México 248,827,950.00 29,795,563.89 8,010,000.00 231,626,520.00 24,314,647.50 - Guanajuato 207,836,730.00 29,718,575.20 5,077,080.00 17.08 Guerrero 194,947,227.00 17,028,988.58 379,800.00 2.23 Hidalgo 324,947,025.00 25,196,113.60 7,486,290.00 29.71 Jalisco 289,289,772.00 43,600,793.21 37,667,871.00 86.39 Michoacán 335,435,274.00 30,748,794.00 - - Morelos 31,894,065.00 2,930,453.01 - - Nayarit 136,359,240.00 12,565,899.40 4,284,000.00 Chiapas Colima - 26.88 - 34.09 153 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Estado Nuevo León Suma Asegurada ($) Prima ($) Monto indemnizado ($) Índice de Siniestralidad 56,966,400.00 3,032,304.60 - - Oaxaca 657,494,400.00 73,021,000.70 - - Puebla 199,594,053.00 34,895,787.43 2,709,900.00 43,307,640.00 9,016,505.10 - Querétaro Quintana Roo 7.77 - 66,604,668.00 22,341,171.48 30,936,618.00 138.47 San Luis Potosí 127,192,329.00 15,453,369.80 6,684,660.00 43.26 Sinaloa 159,989,655.00 27,014,146.10 2,172,600.00 8.04 Sonora 183,594,330.00 13,010,188.30 - Tabasco 204,520,050.00 43,366,302.60 11,497,050.00 26.51 Tamaulipas 227,790,792.00 27,822,247.77 22,108,059.00 79.46 41,886,000.00 6,032,353.20 - 1,301,409,455.00 113,551,839.35 Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Total - - 32,616,180.00 28.72 87,012,450.00 21,268,378.30 31,501,167.00 148.11 365,009,220.00 51,377,703.70 15,592,329.00 30.35 7,609,621,166.00 837,722,857.70 306,623,319.00 36.60 Fuente: Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. 7.6. Fenómenos asegurados y productores beneficiados Durante el periodo evaluado (2008) los estados que contrataron Seguro Agrícola Catastrófico (SAC) con apoyo del PACC fueron Campeche, Chihuahua, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán y Zacatecas, asegurando una superficie de 1,901,337.52 ha, en el sector agrícola. Los principales cultivos asegurados fueron Maíz, Frijol, Avena, Sorgo, Cítricos, Cebada, Café, Soya y Plátano, contra los riesgos de sequía, helada, granizada, lluvia torrencial, inundación significativa, ciclón, tornado y vientos. En el sector pecuario, en el año 2008, se aseguraron con apoyo del SAC, a 540, 204 U.A. en los estados de Tabasco y Coahuila, contra los riesgos de sequía e inundación. En ambas actividades productivas se indemnizaron a un total de 89,829 productores. En el Cuadro 7.5, se muestran los fenómenos por los cuales se indemnizó en 2008. Desde que el Programa inició operaciones en 2003 hasta el año 2008, el fenómeno por 154 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final el que se ha atendido la mayor superficie corresponde a la sequía, seguida por el ciclón huracán que en conjunto abarcan el 77.12 % de la superficie atendida como se muestra en la Figura 7.2. Figura 7.2. Superficie atendida por el PACC por tipo de fenómeno 2003-2008. Porcentaje de superficie 24.77% 9.52% 6.36% 52.34% 2.95% 2.00% 1.68% 0.38% Sequía Inundación significativa Tormenta tropical Ciclón-huracán Granizada Vientos fuertes Lluvia torrencial Helada . Fuente: Elaboración propia con datos proporcionados por SAGARPA. 155 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 7.5. Cultivos, superficies y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008. CULTIVOS ASEGURADOS RIESGOS ASEGURADOS SUPERFICIE ASEGURADA (Ha) PRIMA PAGADA (PESOS) SUMA ASEGURADA (PESOS) % PRIMA SUPERFICIE INDEMNIZADA MONTO INDEMNIZADO FENOMENOS PRODUCTORES INDEMNIZADOS Campeche Maíz Inundación, Sequía, Vientos 59,255.00 12,265,785.00 53,329,500.00 23.00 15,026.50 13,523,850.00 Sequía 8,125.00 Chihuahua Avena, Maíz, Frijol, Sorgo Granizada, Helada, Sequía, Vientos 156,105.89 17,561,912.67 140,495,301.00 12.50 8,340.88 7,506,792.00 Sequía 1,875.00 Durango Avena, Frijol 182,624.15 16,095,656.77 164,361,735.00 9.79 8,900.01 8,010,000.00 Inundación 2,931.00 Guerrero Maíz Avena, Café, Canola, Cebada, Ciruela, Cítricos, Durazno, Frijol, Maíz, Manzana, Trigo Sequía, Helada, Inundación Helada, Ciclón, Vientos, Sequía, Inundación, Tornado 99,021.63 8,816,426.72 89,119,467.00 9.89 421.00 160,200.00 Nd 417.00 ESTADO Sequía, Helada, Inundación 324,335.00 24,313,139.10 314,162,100.00 7.74 8,594.60 7,735,140.00 Frijol, Maíz, Sorgo Granizada, Helada, Exceso De Humedad, Ciclón, Vientos, Sequía, Inundación 130,556.33 13,928,812.45 117,500,697.00 11.85 9,143.41 8,229,060.00 Granizada, Helada, Inundación, Vientos Exceso De Humedad, Granizada, Helada, Inundación, Sequía Morelos Cacahuate, Frijol, Maíz, Sorgo Exceso De Humedad, Ciclón, Tornado, Vientos, Inundación, Sequía 34,151.45 2,790,856.50 30,736,305.00 9.08 - - - - Puebla Maíz Sequía 59,312.25 5,605,007.68 53,381,025.00 10.50 - - - - Quintana Roo Maíz Lluvias Torrenciales, Sequía, Vientos, Inundación 67,718.52 21,940,800.48 60,946,668.00 36.00 34,376.00 30,936,618.00 Sequía 16,716.00 San Luis Potosí Frijol, Maíz, Sorgo, Soya Granizada, Helada, Ciclón, Tornado, Vientos, Inundación, Helada, Sequía 43,555.31 9,995,360.50 39,199,779.00 25.50 1,901.30 1,711,170.00 576.00 Tamaulipas Maíz, Sorgo, Soya Lluvias Torrenciales, Granizada, Helada, Vientos, Inundación, Falta De Piso 166,328.68 16,547,446.80 149,695,812.00 11.05 9,156.35 7,936,650.00 Inundación Inundación, Sequía, Vientos, Granizada 1,176.00 Veracruz Cítricos, Maíz, Plátano, Sorgo, Soya Sequía, Inundación, Helada, Vientos 237,673.01 63,986,901.85 588,730,415.00 10.87 22,897.00 18,587,700.00 Inundación 14,128.00 Yucatán Maíz Sequía, Vientos, Inundación 41,254.20 10,396,058.40 37,128,780.00 28.00 16,246.00 14,588,860.00 Sequía 33,155.00 Frijol, Maíz Granizada, Exceso De Humedad, Helada, Tornado, Ciclón, Sequía, Inundación, Vientos 299,446.10 36,800,966.49 269,501,490.00 13.66 - - Nd - 1,901,337.52 261,045,131.41 2,108,289,074.00 12.38 135,003.05 118,926,040.00 Hidalgo Jalisco Zacatecas Total 156 3,902.00 1,998.00 84,999.00 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 7.6. Especies, UA y riesgos asegurados e indemnizados mediante SAC Federalizado, por entidad, 2008. ESTADO ESPECIE RIESGOS ASEGURADOS UNIDADES ANIMAL ASEGURADAS PRIMA PAGADA (PESOS) SUMA ASEGURADA (PESOS) % PRIMA UNIDADES ANIMAL INDEMNIZADAS MONTO DE INDEMNIZACION FENOMENOS PRODUCTORES INDEMNIZADOS Coahuila Bovinos Sequía 100,000.00 5,400,300.00 45,000,000.00 12.00 4,432.00 1,994,350.00 Sequía 769.00 Tabasco Bovinos Sequía, Inundación 440,204.00 50,180,748.91 242,944,543.00 20.66 37,120.00 14,388,750.00 Sequía, Inundación 4,061.00 540,204.00 55,581,048.91 287,944,543.00 19.30 41,552.00 16,383,100.00 TOTAL 4,830.00 Fuente. Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. El Cuadro 7.5 muestra de manera general que los fenómenos asegurados en el año 2008 coinciden con los fenómenos atendidos por el Programa en el periodo 2003- 2008, siendo la constante en la mayoría de los estados el fenómeno de sequía, a excepción de los estados de Durango, San Luis Potosí y Veracruz. Como puede observarse en el Cuadro 7.7, los estados de Campeche, Chihuahua, Jalisco, Tabasco (pecuario), y Zacatecas, el fenómeno por el que el Programa ha atendido la mayor superficie y unidades animal ha sido la sequía con un promedio de 77.5% y en el periodo evaluado este riesgo estuvo cubierto. Para el resto de los estados, las principales afectaciones han sido provocadas por fenómenos asociados a excesos de precipitación (inundación, lluvias, huracanes) y heladas, como se puede apreciar estos riesgos también se encontraron cubiertos por los esquemas de aseguramiento del Programa. 157 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 7.7. Porcentaje de afectación en superficie y unidades animal de diversas contingencias atendidas por el PACC 2003-2008. RIESGOS ATENDIDOS POR EL PACC 2003- 2008 POR APOYOS DIRECTOS ENTIDAD Campeche Chihuahua Coahuila Durango Guerrero Hidalgo Jalisco Morelos Puebla Quintana Roo San Luis Potosí Tabasco Tamaulipas Veracruz Yucatán Zacatecas RIESGOS ASEGURADOS Inundación, sequía, vientos Granizada, helada, sequía, vientos Sequía Sequia, helada, inundación Helada, ciclón, vientos, sequia, inundación, tornado Sequia, helada, inundación Granizada, helada, exceso de humedad, ciclón, vientos, sequia, inundación Exceso de humedad, ciclón, tornado, vientos, inundación, sequia Sequía Lluvias, sequía, vientos, inundación Granizada, helada, ciclón, tornado, vientos, inundación, exceso de humedad, sequía Sequia, inundación Lluvias, granizada, helada, vientos, inundación, falta de piso Sequia, inundación, helada, vientos Sequia, vientos, inundación Granizada, exceso de humedad, helada, tornado, ciclón, sequia, inundación, vientos CICLÓN HURACÁN TORMENTA GRANIZADA HELADA INUNDACIÓN SIGNIFICATIVA LLUVIA TORRENCIAL SEQUÍA FENÓMENOS INDEMNIZADOS 2008 41,27 0,00 0,00 0,00 0,00 58,73 Sequía 0,00 5,12 0,00 5,86 1,50 87,52 Sequía 0,00 22,55 77,45 0,00 0,00 0,00 Sequía 0,00 20,22 24,97 0,88 53,94 0,00 Inundación 17,88 0,00 0,00 0,00 5,88 76,24 No disponible 63,99 0,00 0,00 0,00 18,51 17,50 Granizada, inundación, helada, vientos 14.02 0,00 0,00 0,00 0,00 85,98 Granizada, helada, exceso de humedad, sequia, inundación 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 No hubo siniestro 26,86 3,21 1,61 0,00 13,19 55,13 No hubo siniestro 70,38 0,00 0,00 0,00 0,00 29,62 Sequía 0,00 4,21 1,03 62,07 6,35 26,34 Inundación 0,00 0,00 0,00 15,87 9,74 74,39 Sequia, inundación 0,00 18,03 22,99 0,00 58,98 0,00 Sequia, inundación, vientos, granizada 66,61 0,00 0,00 11,66 20,54 1,19 Inundación 86,43 0,00 0,00 0,00 2,00 11,57 Sequía 0,00 5,22 13,81 0,00 0,00 80,97 No disponible Fuente. Elaborado con datos proporcionados por SAGARPA. 158 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 7.7. Nivel de cobertura A través de la contratación de algún esquema de Seguro Agropecuario Catastrófico, es posible tener una cobertura mayor en superficie y unidad animal, en relación al apoyo directo, toda vez que cubriendo el costo de la prima de aseguramiento se logra potenciar los recursos públicos aplicados. En este contexto, se cuantificó la potencialización de los recursos públicos (federal y estatal), ante la ocurrencia de contingencias climatológicas, medido como: la relación entre el monto de recursos que protegen las actividades productivas de productores rurales de bajos ingresos ante la ocurrencia de contingencias climatológicas extremas y el monto de los recursos públicos asignados, obteniéndose un valor de 8.46, lo que significa que los recursos públicos se potencian más de ocho veces mediante la contratación del seguro catastrófico. Asimismo, se cuantificó la cobertura del seguro catastrófico como la relación porcentual entre la superficie elegible asegurada contra contingencias climatológicas y el total de la superficie elegible a nivel municipal en los cuales se solicitó la cobertura del seguro catastrófico, obteniendo un valor de 89.53%. En el Cuadro 7.9 se muestra el porcentaje de cobertura en 2008 a nivel estatal. Este indicador nos muestra la relevancia que ha adquirido el Programa a nivel nacional, toda vez que la cobertura que presenta es muy amplia, ya que se cuenta con una cobertura de 30.66% del total de la superficie elegible. Cuadro 7.9. Porcentaje de superficie elegible asegurada por entidad federativa Entidad Superficie asegurada Superficie elegible Aguascalientes Campeche Colima Chiapas Chihuahua Durango Guanajuato 15,169.0 62,655.0 46,600.0 731,380.0 167,071.9 221,206.2 262,134.0 57,447.0 67,756.6 30,793.3 640,491.0 231,109.9 314,616.0 312,587.6 Porcentaje de superficie elegible asegurada 26.41 92.47 151.33 114.19 72.29 70.31 83.86 159 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Entidad Superficie asegurada Superficie elegible Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán Morelos Nayarit Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Total 230,736.6 324,335.0 325,856.3 277,097.0 275,912.8 35,897.5 63,409.0 597,093.0 240,231.6 48,806.0 69,905.5 111,575.3 161,833.0 38,615.3 217,373.7 46,540.0 565,139.0 121,798.2 365,062.1 5,623,432.91 325,340.5 273,499.2 320,501.1 358,787.1 384,269.3 55,517.6 73,127.1 439,123.9 293,004.9 56,835.4 54,641.0 291,211.7 168,303.2 73,983.1 121,843.4 127,179.3 548,180.5 122,878.8 538,060.7 6,281,089.36 Porcentaje de superficie elegible asegurada 70.92 118.59 101.67 77.23 71.80 64.66 86.71 135.97 81.99 85.87 127.94 38.31 96.16 52.19 178.40 36.59 103.09 99.12 67.85 89.53 Fuente: Elaboración propia con base en información del Programa y bases de datos de PROCAMPO, PV 2008. 7.8. Oportunidad del Seguro Agropecuario Catastrófico Con la aplicación del Seguro Agropecuario Catastrófico se optimizan los tiempos entre la ocurrencia de Contingencias Climatológicas y la entrega de los apoyos a los productores. Como se muestra en la Figura 7.3, el 15.32% de los productores asegurados recibieron el apoyo en un plazo menor a 3 meses, y el 64.39% de los productores asegurados recibieron el apoyo de tres a seis meses después de la ocurrencia del fenómeno climático adverso. Considerando el tiempo establecido en las Reglas de Operación para la gestión de los apoyos directos, el cual es de 72 días, se observa retraso en la agilidad y oportunidad en la entrega de los apoyos en esta modalidad. Es importante señalar que mediante el esquema de seguro agropecuario, el 160 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 79.71% de los beneficiarios recibieron su apoyo en un plazo menor 6 meses a partir de la ocurrencia del fenómeno, lo que nos indica mayor eficacia en la atención a los productores mediante este esquema. Asimismo, la mayor parte de los beneficiarios por el esquema de adhesión al seguro centralizado se concentran en un plazo mayor a 6 meses con un 88.94%, cabe señalar que esta modalidad se midió en los estados de Chipas y Puebla, los cuales se adhirieron al esquema de seguro paramétrico contratado con AGROASEMEX. En el estado de Chipas se indemnizó por exceso de humedad y en Puebla por sequía. En ambos casos es necesario que se rebase el parámetro (trigger) pactado para proceder a la indemnización. En lo que respecta a las indemnizaciones por sequía, los productores beneficiarios no ubican con claridad una fecha de ocurrencia del siniestro, por lo que se presenta el aparente retraso entre ésta y la fecha de pago. Figura 7.3. Oportunidad en el pago de apoyos SAC vs Apoyo directo vs Centralizado. 90% 80% 70% 26.09% 13.87% 2.93% 10% 6.42% 11.07% 20% 41.76% 55.32% 40% 30% 64.39% 50% 62.85% 60% 15.32% PORCENTAJE DE PRODUCTORES APOYADOS 100% 0% 0-3 MESES 3-6 MESES APOYO DIRECTO 6-9 MESES SAC 9-12 MESES CENTRALIZADO Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. 161 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 7.9. Contexto Social del Seguro Agropecuario Catastrófico Se realizó un comparativo para el Ciclo PV 2007, entre el esquema de seguro comercial y el seguro catastrófico manejado por el Programa. Se encontró que el esquema de seguro comercial concentra el 64% de sus operaciones en municipios de baja y muy baja marginación. Destaca el hecho de que no penetra en los municipios de muy alta marginación y es escasa la operación en los de alta (15%). Por otro lado, el 45.37% de las operaciones del seguro catastrófico en el año 2008 se concentraron en municipios de alta y muy alta marginación, y sólo el 32.81% en los de baja marginación, lo cual contrasta con el esquema comercial que en este segmento alcanza el 64%. Por lo anterior, se confirma el enfoque social del esquema de seguro catastrófico operado por el Programa, ya que en las localidades de alta y muy alta marginación difícilmente los productores contratan, por cuenta propia, un seguro agropecuario. 162 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 8 Evaluación del criterio 5: Enfoque de Género 163 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 8.1. Marco normativo A nivel internacional la equidad de género se ha constituido como un factor fundamental para el desarrollo integral de las naciones, bajo este contexto, México ha sido la excepción y se ha comprometido a mejorar la condición de la mujer y a lograr la equidad de género, por lo que reconoce que el mejoramiento de la condición social de la mujer constituye un desafío de primer orden, que debe enfrentarse tanto por consideraciones de justicia y equidad. Bajo estos principios, el gobierno de México ha realizado cambios institucionales, reformas jurídicas y constitucionales necesarias para salvaguardar los derechos de las mujeres y promover la equidad de género impulsando diversos programas y acciones tendientes a asegurar el acceso de la mujer en condiciones de igualdad en los diversos ámbitos de la vida económica, política y social del país. El principio fundamental de igualdad jurídica del hombre y la mujer se integró en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos desde 1974, quedando plasmada en el artículo cuarto. En lo que se refiere al marco normativo, el Programa Nacional para la Igualdad de Oportunidades y No Discriminación Contra las Mujeres (PROEQUIDAD), es el instrumento que refleja el compromiso del gobierno federal con las mujeres de México a partir de los tres postulados fundamentales definidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006: Humanismo, Equidad y Cambio, mismos que se han ido fortaleciendo en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 el cual tiene entre sus objetivos nacionales, reducir significativamente las brechas sociales, económicas y culturales persistentes en la sociedad, y que esto se traduzca en que los mexicanos sean tratados con equidad y justicia en todas las esferas de su vida, de tal manera que no exista forma alguna de discriminación14. Bajo este tenor se incorpora la perspectiva de género de manera transversal en cada uno de los ejes que conforman el Plan Nacional, de manera particular en el tercer eje referente a la “Igualdad de oportunidades”, el cual tiene el objetivo de eliminar 14 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Área de Desarrollo Humano sustentable pág. 26 165 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual.15 El Consejo Nacional para la Prevención de la Discriminación (CONAPRED), creado por la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación en el año 2003 se ha fortalecido a lo largo de estos años, como la institución, a nivel federal, encargada de llevar a cabo la promoción de políticas públicas y medidas tendentes al desarrollo cultural y la promoción de la inclusión social y del derecho a la igualdad. En el ámbito rural, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable es el documento legal, aún vigente, que fomenta la equidad de género, en su artículo 15 fracción X, establece que: el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable fomentará, entre otros aspectos, la equidad de género, la protección de la familia, el impulso a los programas de la mujer, los jóvenes, y la protección de los grupos vulnerables. Todo este conjunto de compromisos se arraiga, de manera sólida, en la labor que han desarrollado en el país, desde finales del siglo XX, grupos de mujeres, organizaciones no gubernamentales, partidos políticos y funcionarios públicos, entre otros; sin duda, lo anterior ha requerido de la consolidación de acuerdos desde la diversidad y pluralidad ideológica. Un avance trascendental de la incorporación de la perspectiva de género como un elemento rector se ve reflejado en el diseño, elaboración y aplicación de los Programas y Proyectos de la Administración Pública Federal, así como en las evaluaciones de los mismos, ya que tanto en sus términos de referencia como en lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2008, en su Título Cuarto, Capítulo I, Artículo 25, fracción IV y V, se señala que dentro de la evaluación de los programas sociales se integrará un apartado específico sobre el impacto y resultados en relación al bienestar, la equidad, la igualdad y la no discriminación de las mujeres. Bajo este enfoque, la 15 Op. Cit. Eje tres Igualdad de oportunidades. (igualdad entre hombres y mujeres) pág. 211 166 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Universidad Autónoma Chapingo desarrolla el presente apartado relativo a la equidad y género, como parte del trabajo de evaluación del PACC. Por lo anterior, es importante evaluar la operación y ejecución del Programa para conocer si cumple con lo establecido en las Reglas de Operación de los Programas de la SAGARPA, en lo concerniente a garantizar la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. 8.2. Resultados de la evaluación En esta etapa la evaluación del PACC analiza dos factores fundamentales, por un lado se revisan los documentos que se utilizan para levantar el padrón de beneficiarios y conocer si existe en ellos la variable género; en segundo lugar, se orienta a verificar, a través de resultados que arroja el trabajo de campo, si los apoyos entregados a la población beneficiada por el Programa se realizaron bajo el esquema de igualdad, equidad y no discriminación hacia la mujer. Al realizar el análisis de gabinete se identificó que se sigue arrastrando una deficiencia en los formatos utilizados por el Programa para integrar el padrón de beneficiarios por actividad productiva, ya que dichos formatos, no incluyen los datos referentes al sexo de los beneficiarios (Anexo 54 de las RO), lo que impide evaluar gráficamente el porcentaje de mujeres que han sido atendidas por el Programa y conocer en qué componente de apoyo se concentra en mayor medida la presencia femenina. Por lo anterior, es fundamental modificar los formatos de levantamiento del padrón para asegurar que los hombres y las mujeres tienen los mismos derechos a ser registrados y al mismo tiempo, homologar un formato, a nivel nacional, que permita consolidar la base de datos para el análisis de género. Para analizar si el PACC operó bajo un esquema de equidad de género, es necesario reunir información desagregada por género, ya que ésta representa la única base para medir las repercusiones de las intervenciones de las mujeres. Sin embargo, cabe hacer hincapié que puede ser más útil analizar el tema de la mujer a través del tiempo, es decir, de los resultados que 167 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final arrojan las evoluciones externas anualmente para valorar el incremento o decremento de su participación en las actividades agropecuarias. En lo referente a la fase de campo, se evaluó el Programa en función de las entrevistas realizadas a los beneficiarios del mismo, la cual reflejó que las mujeres mantienen una importante participación en las diferentes actividades productivas, mismas que fueron beneficiadas con los recursos proporcionados por el PACC. El trabajo de campo reflejó que del total de beneficiarios apoyados en las diferentes contingencias climatológicas el 24.71% son mujeres y el 75.29% hombres, como se puede observar en la Figura 8.1. Lo anterior refleja el papel importante que la mujer ha venido teniendo en las actividades agropecuarias y que al mismo tiempo va adquiriendo en la gestión y aplicación de recursos proveniente de programas federales. Figura 8.1. Beneficiarios por género del PACC. Distribución porcentual 24.71% 75.29% Hombres Mujeres Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Resulta interesante señalar que a partir del análisis realizado a las evoluciones anteriores al Programa, antes FAPRACC, respecto a la presencia femenina, se aprecia que en promedio las mujeres han ocupado un 21% del total de beneficiarios atendidos, lo que refleja, con los resultados de la actual evaluación, que las mujeres cada vez más son reconocidas y apoyadas por el Programa a pesar de no tener entre sus objetivos la orientación de género, es decir, de apoyar a las mujeres afectadas por las 168 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final contingencias climatológicas. Estos resultados reflejan que el PACC no ha hecho discriminación alguna en la gestión y entrega de los apoyos proporcionados por el mismo. Al realizar el análisis en los cuatro grupos de actividades productivas, se encontró que las mujeres participan de manera importante en las actividades pecuarias con el 61.02%; ocupando el segundo lugar las actividades agrícolas con el 23.60%; en menor medida las actividad acuícola con el 10.80% y caso contrastante la actividad pesquera donde el 100% de esta actividad sigue siendo realizada por los hombres como se muestra en la Figura 8.2. Figura 8.2. Beneficiarios por género y grupo de actividad. 75.30% 100 % 74.90% 25.10% 10% 24.70% 20% 23.60% 30% 10.81% 40% 4.88% 50% 61.02% 60% 38.98% 70% 76.40% 80% 95.12% 90% 89.19% Porcentaje de beneficiarios 100% 0% Acuícola Agrícola Pecuario Pesquero % Hombres SAC pecuario SAC agrícola SAC Adhesión % Mujeres Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Estos porcentajes reflejan la presencia constante y permanente de las mujeres en las labores del campo y que cada vez más mujeres están siendo apoyadas por el PACC lo que demuestra que el Programa no hace discriminación de género en la aplicación de sus recursos. Respecto al Seguro Agropecuario Catastrófico, en la vertiente agrícola, el trabajo de campo mostró que un número significativo de mujeres, el 24.70% fueron 169 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final beneficiadas por el Programa y, en segundo lugar, se encuentra la actividad pecuaria con un 4.88%, lo que refleja que el PACC extiende su cobertura sin discriminación para asegurar las actividades productivas expuestas a la ocurrencia de una contingencia climatológica, como se observa en la Figura 8.2. A partir de la figura anterior, se observa el incremento constante de la participación femenina en actividades agropecuarias, misma que es resultado de diversos factores como el desempleo, la baja en los salarios, la falta de mano de obra masculina como consecuencia de la migración, que en su conjunto han orillado y al mismo tiempo impulsado que las mujeres participen en las laborales del campo, dejando a tras el estereotipo de ser actividades exclusivas de los hombres. De manera paralela al aumento de la participación de la mujer en las actividades agropecuarias, también se refleja un aumento de su contribución en el hogar, como jefa del mismo, constituyéndose como el principal soporte de ingresos en el hogar; argumento que se respalda por los datos obtenidos y registrados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), del Consejo Nacional de Población (CONAPO) y del Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES), que en su conjunto señalan que en México el 23% de los hogares son encabezados por las mujeres. Asimismo, manifiestan que en las áreas rurales los hogares con responsabilidad femenina también se ve reflejado el aumentado, y que los factores que han motivado estos cambios estructurales son el desempleo, el abandono, la emigración masculina y la viudez. Al equiparar el porcentaje nacional al medio rural vemos que el porcentaje de la población femenina atendida por el Programa es congruente con esta información, ya que a través del trabajo de campo se identificó que el 80.34% de los beneficiarios, entre hombres y mujeres, son responsables del hogar, mientras que el 19.66% manifestó que no. Respecto a los beneficiarios que son jefes de familia, el 92.33% corresponde a los hombres y el 7.67% a las mujeres como se observa en la Figura 8.3. 170 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 8.3. Beneficiarios por género que son jefes de familia. Distribución porcentual 92.33% 7.67% Hombres Mujeres . Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Indudablemente la situación de las madres mexicanas ha cambiado radicalmente en las dos últimas décadas, manifestándose una mayor participación en el ámbito laboral, nuevas conformaciones familiares y el aumento del porcentaje de jefas de hogar, porcentaje que irá en ascenso año con año, por lo que es fundamental valorar su aporte en el hogar así como en la economía del país al considerarse como un factor fundamental para mitigar la pobreza; lo que hace necesario que el gobierno federal diseñe e implemente programas y políticas públicas que las involucren y favorezcan la compatibilidad de las funciones de madre, esposa o jefa de familia con las de trabajadora. Respecto a la distribución de jefas de familia por actividad productiva, el trabajo de campo reflejó que en las actividades pecuarias y agrícolas se concentra el mayor número de mujeres que son responsables del hogar con el 25.81% y el 11.42% respectivamente y en menor medida se encuentran en el componente del SAC agrícola con el 0.64%; por lo que se reitera la necesidad de que no sólo el gobierno federal sino también el gobierno estatal y municipal destinen presupuesto para la creación y el fortalecimiento de actividades productivas con participación femenina. 171 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Además de conocer el porcentaje de mujeres jefas de familia, fue importante obtener el porcentaje de integrantes de la familia que contribuyen en las diversas actividades productivas; así como, conocer cuántos de ellos son mujeres. Al realizar el análisis del trabajo de campo se encontró que en la actividad pecuaria del 100% de mano de obra familiar el 56.88% es ocupada por las mujeres; en segundo lugar se ubica la actividad agrícola con el 38.47% y en tercer lugar se encuentra el componente del SAC agrícola con el 31.28%, como se aprecia en la Figura 8.4. Estos resultados muestran que las mujeres realizan trabajos dentro y fuera del hogar, un trabajo que muchas veces se computa como "ayuda familiar" y que carece, por tanto, de remuneración y derechos sociales. Bajo este contexto es fundamental que el PACC tome en cuanta la problemática de la mujer en el diseño de su programa para combatir la pobreza y para mitigar los efectos negativos de las contingencias climatológicas ya que éstos afectan a hombres y mujeres de manera diferenciada. Figura 8.4. Porcentaje de mano de obra familiar por género y grupo de actividad Hombres Mujeres Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. 172 40.87% 59.13% 19.82% 56.88% 0% 13.41% 10% 31.28% 20% 4.62% 30% 38.47% 40% 43.12% 60% 50% 80.18% 86.59% 68.72% 70% 61.53% Porcentaje 80% 100 % 90% 95.38% 100% . Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Derivado de las entrevistas realizadas a las beneficiarias del PACC, respecto a su opinión en cuanto a si consideran que tienen los mismos derechos que los hombres para acceder a los apoyos proporcionados por el Programa, el 97.29% respondió que sí y sólo el 1.13% opinó de manera diferente, como se observa en la Figura 8.5. Al realizar el análisis comparativo con las evaluaciones externas realizadas al Programa, antes FAPRACC, en relación a dicha opinión se observó que el porcentaje aumentó lo que confirma que el Programa se apega a lo establecido en las Reglas de Operación al garantizar la igualdad de oportunidades. Figura 8.5. Equidad en el acceso a los apoyos proporcionados por el PACC. Distribución porcentual 97.29% 1.13% 1.58% Sí No No contestó Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Para conocer si el PACC aplica una política de discriminación de género en el registro de los beneficiarios, fue pertinente obtener la opinión de las beneficiarias respecto a si el Programa las considera igual que a los hombres en el levantamiento y validación del padrón de beneficiarios, y el resultado que arrojó el trabajo de campo fue que el 96.15% de mujeres opinó que sí, mientras que el 1.81% respondió lo contrario, como se observa en la Figura 8.6. Resultados que confirman la no discriminación y el reparto justo y equitativo en la operación y gestión del PACC. 173 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Figura 8.6. Equidad en el registro del padrón de beneficiarios. Distribución porcentual 96.15% 1.81% 2.04% Sí No No contestó . Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. A pesar de los esfuerzos que México realiza por alfabetizar a la población mexicana aún continúa amplia la brecha educativa, de los 103.3 millones de habitantes en México, 53.3 millones son mujeres, lo que representa más del 50% de la población, datos registrados por INEGI en el II conteo de población; sector que aún sufre altos índices de analfabetismo, maltrato y mortalidad, sobre todo, en zonas rurales. En los últimos años, se han observado logros importantes en el desarrollo de las mujeres; sin embargo, aún persisten problemáticas asociadas con distinciones de género, sobre todo en el ámbito educativo, resultado de la cultura imperante en las comunidades rurales, donde la educación se destinaba primordialmente a los hijos varones; contexto que se puede observar en la Figura 8.7 , donde el trabajo de campo reflejó que la mayoría de la población atendida por el Programa sólo cuenta con la educación básica y en la cual las mujeres presentan los porcentajes más bajos, ejemplo de ello se aprecia en los estudios de secundaria (completa e incompleta) donde apenas alcanzan el 7.11% y su presencia en los niveles medio superior y superior prácticamente es nula. 174 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final A partir de los resultados que se muestran en la Figura 8.7 es pertinente señalar que el PACC cumple con el objetivo fundamental de atender a la población más desprotegida del sector rural y donde resulta urgente que el gobierno no limite lo recursos ni los esfuerzos por erradicar este rezago educativo. Figura 8.7. Grado de escolaridad de los beneficiarios por género. 30% 25% 8.12% 4.76% Porcentaje 20% 15% 5.10% 21.01% 19.44% 1.68% 10% 2.35% 2.13% 5% 8.85% 9.97% 9.24% 5.66% 0.56% 1.12% 0% No sabe leer Sabe leer y escribir Primaria incompleta Primaria completa % Hombres Secundaria incompleta Secundaria completa Preparatoria % Mujeres . Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Aunado al rezago educativo que vive México existen otros factores asociados a la pobreza, como son el grado de marginación de las entidades federativas, así como su correlación con los Índices de Desarrollo Humano (IDH), Desarrollo relativo al Género (IDG) y de Potenciación de Género (IPG). El Índice de Desarrollo Humano (IDH) tiene como punto de partida el concepto de “capacidad humana básica”, y mide la capacidad adquisitiva real de la gente, su esperanza de vida, su longevidad y sus niveles de salud, educación y calidad de vida. De esta manera, el IDH da cuenta de las medidas de exclusión y discriminación de que son objeto las mujeres. A través de estas dimensiones México alcanza un valor de 175 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 0.82916, lo cual lo ubica dentro de los países con un Desarrollo Humano alto, esto es, aquellos países que han igualado o superado un IDH de 0.8000. Tres aspectos que son objetivos fundamentales en la ampliación de la capacidad humana básica y que conforman los indicadores del IDH: una vida larga y saludable, los conocimientos adecuados y un nivel de vida decoroso. En el proceso de diseño del IDH fue evidente que las situaciones vitales de las mujeres y las capacidades humanas básicas no se desarrollan de manera equitativa, igualitaria y justa. El estatuto legal de las mujeres y de los hombres no es idéntico en casi ningún país, y con frecuencia la desventaja de las primeras es sumamente considerable17. Por lo anterior, desde 1995 el PNUD ha avanzado en la investigación con perspectiva de género, elaborando un índice de desarrollo relacionado con la mujer (IDM) a fin de medir el adelanto en las capacidades humanas básicas reflejando la desigualdad entre mujeres y hombres. El IDM, reelaborado y denominado como “Índice de Desarrollo Relativo al Género” (IDG), tuvo como propósito reflejar la desigualdad de género en los mismos aspectos de la capacidad humana básica contenidos en el IDH. El Índice de Desarrollo relativo al Género (IDG). Así como el IDH mide el progreso medio, el IDG ajusta este progreso medio para que refleje las desigualdades entre hombres y mujeres en las dimensiones básicas anteriormente señaladas, es decir, el IDG señala el nivel de desarrollo humano alcanzado una vez tomada en cuenta las diferencias entre hombres y mujeres. Bajo estos criterios México obtiene un valor de 0.82018, posicionándolo por debajo del IDH, lo que se traduce en que aún existen desigualdades de género en nuestro país. Si duda, la pobreza, la ignorancia, la segregación de los espacios educativos, la desvalorización y la vulnerabilidad en los ámbitos domésticos y públicos, son quizá los rasgos más crueles de la vida de las mujeres. 16 Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008 17 Idem 18 Idem. 176 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final El Índice de Potenciación de Género (IPG), es una nueva elaboración del Índice de Potenciación de la Mujer (IPM), que existía previamente. Se concentra en el grado de participación de hombres y mujeres y mide la desigualdad de género en esferas clave de participación económica y política, así como en lo referente a la toma de decisiones. El (IPG), se refiere más a las oportunidades de la mujer que a sus capacidades y uno de los tres ámbitos en donde se reflejan las desigualdades de género es el poder sobre los recursos económicos. Bajo este rubro México alcanza un valor de 0.589,19 valor que se encuentra muy por debajo del IDH, reflejando la desigualdad de género en cuanto a las oportunidades para acceder a los recursos económicos y a la toma de decisiones. Los IDH, IDG y el IPG varían en cada una de las entidades federativas así como en el Distrito Federal en función de los niveles de desarrollo alcanzado y por los grados de marginación que aún prevalecen en determinadas regiones de dichas entidades. A pesar de estos factores, ninguna de ellas se encuentra en un nivel de desarrollo humano bajo, es decir, menor a 0.500, pero sí la gran mayoría en un nivel de desarrollo medio, entre 0.500 y 0.799. Sin embargo, la distancia entre la entidad con mayor y menor desarrollo es aún considerable, por ejemplo el Distrito Federal tiene un IDH de 0.8905, mientras que Veracruz tiene un nivel de desarrollo de 0.7601 como se muestra en el Cuadro 8.1. Respecto a las entidades apoyadas por el Programa con menores pérdidas en el desarrollo debido a la desigualdad de género se encuentran: Quintana Roo, Chihuahua y Tamaulipas, lo cual refleja que existe una mayor igualdad entre hombres y mujeres, criterio que pudiera ser atribuido al grado bajo de marginación en el que se encuentran estas entidades. Respecto, a los estados que presentan mayores pérdidas, es decir, diferencias significativas entre el IDH y el IDG debido a la desigualdad de género se encuentran: Chiapas, Guerrero, Michoacán, tabasco y Veracruz, diferencia que pudiera ser resultado de su muy alto y alto grado de marginación. Respecto al IPG los estados donde menos oportunidades tienen las mujeres para acceder de manera equitativa a los 19 Idem. 177 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final recursos económicos y sobre todo a la toma de decisiones son Durango, Chiapas, San Luis Potosí y Tamaulipas como se observa en el Cuadro 8.1. Resulta importante hacer hincapié que el PACC tiene una presencia importante en aquellas entidades de muy alto y alto grado de marginación y con importantes desigualdades de género, y que de manera constante, han sido afectadas por diversas contingencias climatológicas, lo que confirma que es un Programa con compromiso social y congruente con sus objetivos fundamentales al apoyar a los productores de bajos ingresos y sin distinción de género. Cuadro 8.1. Desarrollo humano y grado de marginación. Estado Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila de Zaragoza Distrito Federal Durango Guerrero Hidalgo Jalisco Michoacán Morelos Nayarit Puebla Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Tabasco Tamaulipas Veracruz Yucatán Zacatecas IDH* IDG** IPG*** 0.8296 0.7212 0.8392 0.8192 0.6999 0.8231 0.7087 0.4589 0.5789 0.8372 0.8905 0.8069 0.7445 0.7684 0.8281 0.8802 0.7936 0.7288 0.7566 0.4784 0.7582 0.4504 0.5041 0.5546 0.8097 0.7624 0.7994 0.7477 0.4992 0.5168 0.8055 0.7817 0.7719 0.8273 0.7858 0.7960 0.7677 0.7599 0.8253 0.7754 0.4557 0.6039 0.5959 0.6798 0.4885 0.7991 0.7822 0.8251 0.7601 0.7861 0.7756 0.7902 0.7697 0.8172 0.7488 0.7765 0.7605 0.4694 0.5103 0.4950 0.5984 0.5575 0.5796 *IDH Índice de Desarrollo Humano **IDG Índice de Desarrollo relativo al Género ***IPG Índice de Potenciación de Género 178 Grado de marginación Alto Muy Alto Bajo Muy bajo Muy bajo Medio Muy alto Alto Bajo Alto Bajo Medio Alto Bajo Alto Medio Alto Bajo Alto Alto Medio Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Fuente: Elaboración propia con datos del Informe sobre Desarrollo Humano México 2006-2007 Una desigualdad de gran importancia es la correspondiente a las diferencias de desarrollo entre hombres y mujeres. Cuando se analiza el IDH para estos grupos, en cada municipio se observa que los hombres muestran niveles de desarrollo humano relativamente mayores a los de las mujeres. En cuanto a los 20 municipios con menor desarrollo humano, aún pertenecen principalmente a los estados de Chiapas y Oaxaca, mientras que los que se encuentran con alto desarrollo humano son la Delegación Benito Juárez en el Distrito Federal, el municipio de San Pedro Garza García en Nuevo León y San Sebastián Tutal en Oaxaca, caso particular en este Estado ya que cuenta con municipios que se ubican en los extremos de menor y mayor desarrollo humano, de acuerdo a los datos registrados por el Informe de Desarrollo Humano Municipal 20002005. A partir del análisis de los IDH, IDG y el IPG resulta prioritario que a partir de los tres ámbitos de gobierno (Federal, Estatal y Municipal) se implementen acciones positivas en favor de erradicar los altos grados de marginación, la desigualdad en el ingreso y la discriminación de género que persisten en diversos municipios del país y que en su conjunto frenan el desarrollo humano en México, por lo que es indispensable que estas acciones se traduzcan en Programas y Proyectos de desarrollo social donde involucren de manera equitativa a hombres y mujeres. Para dar seguimiento a la implementación de la perspectiva de género en los Programas Sociales fue importante obtener la opinión de los funcionarios estatales de la SAGARPA y Secretarios de Desarrollo Rural estatales, en cuanto a la pregunta ¿Considera que existen acciones y políticas en el estado para fomentar la equidad y no discriminación para el acceso a los recursos del PACC para mujeres y grupos marginados?, dicha interrogante alcanzó un promedio de 8.95; la mayoría de funcionarios públicos argumentaron que de manera específica no se cuenta en la formulación del Programa con un enfoque o perspectiva de género; sin embargo, señalaron que en la gestión y operación del mismo, no se ha aplicado ninguna política discriminatoria hacia las mujeres y grupos indígenas. Por lo que la población afectada 179 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final por las diversas contingencias climatológicas accedió a los apoyos del Programa de manera equitativa sin discriminación de género ni hacia los grupos indígenas. Por lo anterior, es fundamental que la perspectiva de género no sólo sea un nuevo enfoque, sino también una nueva concepción del mundo, en la cual, se modifique el concepto sobre las necesidades humanas, y se incluyan las necesidades específicas de los diversos grupos de mujeres; reduciendo la brecha de la desigualdad de trato y del acceso a los recursos socialmente disponibles; que conlleve al rediseño de políticas públicas, modificaciones legislativas y asignación de presupuestos públicos con perspectiva de género que permita la construcción de un camino de desarrollo con sentido humano, es decir, en donde los recursos sean justos y necesarios y, que permitan avanzar en la consolidación de un trato igualitario a los diferentes géneros. 180 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 9 Evaluación del criterio 6: Estudio contrafactual 181 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 9.1. Antecedentes La evaluación de impacto tiene como propósito determinar si un programa produjo los efectos deseados en las personas, hogares e instituciones a los cuales éste se aplica; obtener una estimación cuantitativa de estos beneficios y evaluar si ellos son o no atribuibles a la intervención del mismo, por lo cual, será necesario identificar si existen o no relaciones de causa-efecto entre el Programa y los resultados obtenidos y esperados, ya que pueden existir otros factores que ocurren durante el periodo de intervención, que están correlacionados con los resultados y que no han sido causados por la intervención del Programa. La estimación del impacto sobre un participante, intenta establecer la diferencia en alguna variable que se ha escogido como indicador de resultados del programa, entre la situación que presenta un individuo (o el cambio en el indicador) después de haber participado en el programa, versus la situación en que se encontraría si no hubiese sido beneficiario (estado contrafactual). Para ello, un elemento importante en la evaluación de impacto es la construcción, a través de métodos estadísticos, de un escenario contrafactual; es decir, construir una situación hipotética en la cual hubiesen estado los beneficiarios en caso de que el Programa no se hubiese implementado. A través de la comparación de la realidad con esta situación contrafactual, se intenta aislar, a través de técnicas estadísticas, la influencia de factores externos que inciden en los resultados. A partir de esta construcción es factible evaluar si efectivamente existen relaciones de causa-efecto entre el Programa y los resultados, procediendo a una cuantificación de los beneficios. Los diseños cuasi experimentales, permiten crear grupos de comparación similares al grupo de tratamiento en características observadas pre-programa usando métodos de emparejamiento o de “matching”. Los modelos de “matching” buscan comparar la situación de cada participante sólo con la de aquellos individuos que sean similares en su set de atributos, o al menos, ponderan más la comparación con individuos que tengan atributos similares que la de individuos cuyos atributos sean muy diferentes. 183 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Antes de realizar la comparación se selecciona para cada participante al o los individuos que servirán de comparación, llamados “emparejados” o “matched”, de acuerdo a la distancia en alguna(s) variable(s) de caracterización. En la presente evaluación, es de particular interés determinar la efectividad de los apoyos del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC), sobre su población objetivo, en cuanto a su reincorporación productiva. Para ello, el Programa otorga apoyos económicos, para resarcir de manera parcial la pérdida ocasionada por contingencias climatológicas, a través de dos componentes: apoyo directo y mediante la contratación del seguro agrícola, pecuario, pesquero y acuícola catastrófico. Se espera que este apoyo contribuya de manera importante a la reincorporación productiva de los productores afectados por contingencias climatológicas, en el menor tiempo y en las mejores condiciones posibles. En esta evaluación se analiza el posible impacto del Programa en la reincorporación de los productores apoyados mediante cualquiera de los dos componentes. 9.2. Metodología Para evaluar el impacto del Programa en las unidades de producción beneficiarias se realizó una muestra de dos grupos de productores: en el primero, se implementó el Programa, mientras que en el segundo, no se implemento el apoyo, con el fin de tener un grupo de comparación de las condiciones en ausencia de los efectos del Programa. Ambos grupos tienen características similares en cuanto a su nivel de ingreso y a las características de la unidad de producción. Además, se buscó que los grupos de comparación hubieran sido afectados por el mismo fenómeno climatológico y que se ubicaran en la misma región geográfica que los beneficiarios del Programa. 184 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Para obtener el tamaño de la muestra de la población no beneficiaria se calculó el 20% de la muestra total para cada estado y contingencia, quedando los grupos de comparación como se muestra en el Cuadro 9.1. Cuadro 9.1. Grupos de comparación contrafactual. Estado Agrícola SAC agrícola SAC Adhesión SAC pecuario No beneficiarios Total Campeche 0 188 0 0 34 222 Chiapas 0 0 164 0 63 227 Coahuila 0 0 0 82 23 105 Distrito Federal 94 0 0 0 16 110 Jalisco 0 100 0 0 23 123 Nayarit 176 0 0 0 49 225 Puebla 0 0 91 0 22 113 Quintana Roo 0 133 0 0 31 164 San Luis Potosí 176 0 0 0 42 218 Sinaloa 256 0 0 0 68 324 Yucatán 99 0 0 0 26 125 Total 801 421 255 82 397 1956 Fuente: Elaboración propia (muestreo). Como puede observarse en el Cuadro anterior, se levantaron cuatro tipos de cuestionarios distintos para establecer grupos de comparación, a saber: 1) Cuestionario para productores agrícolas beneficiarios (Directo y SAC Adhesión) 2) Cuestionario para beneficiarios por seguro agrícola. 3) Cuestionario para beneficiarios por seguro pecuario. 4) Cuestionario para no beneficiarios. Las principales variables medidas para establecer grupos de comparación son: tipo de contingencia por la que fue afectado, nivel de ingreso, superficie cultivada y/o unidades animal en posesión al momento del siniestro y, grado de afectación. 185 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 9.3. Resultados Se realizó un análisis de componentes principales con las siguientes variables: ingreso, superficie en posesión, superficie cultivada, superficie afectada, tipo de siniestro, tipo de cultivo y, en su caso, UA en posesión y UA afectadas. En la Figura 9.1 se muestra de manera esquemática la fabricación de grupos de comparación, donde prin 1 agrupa las variables nivel de ingreso, superficie en posesión y superficie cultivada y prin 2 agrupa superficie afectada, tipo de siniestro, tipo de cultivo y, en su caso, UA afectadas. Mediante este análisis se identificaron individuos beneficiarios y no beneficiarios con características similares para ser comparados. Figura 9.1. Análisis de componentes principales Fuente: elaboración propia. 186 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Una vez obtenidos los grupos de comparación, se aplicó el índice R, éste expresa la magnitud de la diferencia en términos de probabilidad, la probabilidad se estima a partir de datos categóricos o de ordenación, se basa en la estadística binomial y permite tener una respuesta que considera el efecto aleatorio de la respuesta para asegurar la significancia. El índice R permitió comparar las ventajas de los beneficiarios sobre los no beneficiarios, determinando si existió diferencia significativa mediante tablas estadísticas de Índice R con alfa=0.05 y n=muestra para cada estado. Si la probabilidad es igual o mayor a 0.5 se dice que es estadísticamente significativa, es decir, que es poco probable que la correlación se dé por el azar. En el Cuadro 9.2 se muestra el índice R obtenido para la variable: porcentaje de reincorporación productiva. Cuadro 9.2. Índice R para la variable: porcentaje de reincorporación productiva. Modalidad de apoyo % Recuperación Pares SAC agrícola 0.964 14 Chiapas SAC Adhesión 0.541 29 Coahuila SAC Pecuario 0.313 4 Directo Agrícola 0.504 11 Jalisco SAC Agrícola 0.500 14 Nayarit Directo Agrícola 0.536 14 Puebla SAC Adhesión 0.500 10 Quintana Roo SAC Agrícola 0.500 24 Sinaloa Directo Agrícola 0.529 35 San Luis Potosí Directo Agrícola 0.500 10 Yucatán Directo Agrícola 0.462 13 Campeche Distrito Federal Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. A través de los porcentajes que refleja el Cuadro 9.2, se puede concluir que los productores beneficiarios recuperan un mayor porcentaje de la superficie siniestrada, sobre los productores no beneficiados por el Programa. Sin embargo, el Programa no impacta de manera significativa a que esta recuperación se dé en el menor tiempo, como se puede apreciar en el cuadro 9.3. 187 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 9.3. Índice R para la variable: tiempo de recuperación. Tiempo de Recuperación Pares Campeche Modalidad de apoyo SAC agrícola 0.503 14 Chiapas SAC Adhesión 0.100 29 Coahuila SAC Pecuario 0.375 4 Directo Agrícola 0.438 11 Jalisco SAC Agrícola 0.462 14 Nayarit Directo Agrícola 0.536 14 Puebla SAC Adhesión 0.500 10 Quintana Roo SAC Agrícola 0.500 24 Sinaloa Directo Agrícola 0.529 35 San Luis Potosí Directo Agrícola 0.500 10 Yucatán Directo Agrícola 0.500 13 Entidad Distrito Federal Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. El resultado anterior se explica por el tiempo transcurrido entre la fecha de ocurrencia de la Contingencia Climatológica y la fecha en la que se entrega el apoyo, además de el ciclo de los cultivos, ya que como se muestra en la figura 5.7 la gran mayoría de los cultivos afectados se encontraban entre la etapa vegetativa y cosecha, por lo tanto, el productor requiere esperar al siguiente ciclo productivo para volver a sembrar. En el Cuadro 9.4 se presentan los datos respecto al porcentaje de reincorporación que presentan los productores beneficiarios y no beneficiarios del Programa. Como se puede apreciar, el 96.47% de los beneficiarios reincorporan del 75 al 100% de sus activos productivos, en contraste con el 81.78% de los productores no beneficiarios que reincorporan el mismo porcentaje de sus activos productivos en el ciclo inmediato posterior, aun considerando que la gran mayoría (65.49%) de los productores no beneficiaros del PACC recibieron en el mismo año recursos del Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) y 18.64% recibieron apoyo del Programa Oportunidades, con un monto promedio de apoyo de $1,200 lo cual, también, pudo haber contribuido a su reincorporación productiva . 188 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Cuadro 9.4. Porcentaje de reincorporación productiva. Estado Menos del 25% 25 a 50% 50 a 75% 75 a 100% NB B NB B NB B NB B Campeche - 0.00 100.00 0.00 - 0.00 - 100.00 Chiapas 1.83 7.94 4.88 1.59 14.02 8.82 79.27 85.71 Coahuila 4.88 0.00 2.44 0.00 14.63 0.00 78.05 100.00 Distrito Federal 1.06 0.00 5.32 6.25 - 0.00 93.62 93.75 Jalisco 1.00 0.00 - 0.00 - 2.94 99.00 95.65 Nayarit - 0.00 - 0.00 1.14 0.00 98.86 100.00 Puebla 1.10 4.55 1.10 0.00 - 2.94 97.80 90.91 Quintana Roo - 0.00 - 0.00 2.26 0.00 97.74 100.00 San Luis Potosí - 0.00 - 0.00 1.70 0.00 98.30 100.00 Sinaloa - 0.00 - 0.00 10.55 0.00 89.45 100.00 Yucatán - 0.00 - 0.00 - 2.94 100.00 96.15 Total 0.64 1.51 13.09 0.50 4.49 17.65 81.78 96.47 Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Asimismo, se consideró importante analizar la estrategia de obtención de recursos para la reincorporación productiva de los productores beneficiarios y no beneficiarios del PACC, encontrando que el 39.6% y el 80%, respectivamente, adquieren un préstamo no bancario para poder continuar con sus actividades productivas en el ciclo inmediato posterior (Figura 9.2). Sin embargo, para los productores beneficiarios es importante el apoyo que reciben de parte del PACC, puesto que un porcentaje importante (13.76%) se destina al pago de deudas, mismas que se adquieren para la compra de insumos necesarios para continuar con la producción y que se liquidan al momento de obtener el apoyo. 189 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Préstamo Ahorros Venta de animales B eneficiarios Remesas Venta de Inmueble Apoyo del Gobierno Estatal 1.11% 5.79% 0.00% 17.36% 1.11% 2.22% 5.90% 3.33% 28.94% Apoyo del Gobierno Federal 7.70% 0.83% 7.93% 10.00% 38.72% 81.11% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 39.06% Porcenteje de Productores Figura 9.2. Estrategia de reincorporación productiva de beneficiarios y no beneficiarios del PACC. Crédito Bancario No beneficiarios Fuente: Elaboración propia con datos obtenidos en campo. Cabe mencionar que si el productor que adquirió una deuda para reincorporarse a su actividad productiva vuelve a ser afectado por algún fenómeno climatológico o cualquier circunstancia adversa que impacte directamente en su producción, éste se vuelve insolvente y esto provoca el abandono de la actividad productiva. Además, es importante señalar que el 94.46% de los productores no beneficiarios del Programa manifestaron que de haber recibido un apoyo para resarcir su pérdida se hubiesen reincorporado con mayor prontitud y en mejores condiciones y, el 96.47% consideran que es importante que el gobierno otorgue apoyo a los productores afectados por contingencias climatológicas. Por lo anterior, es importante continuar con los esquemas de apoyo del PACC, toda vez que es un Programa necesario en nuestro país, ya que por su ubicación geográfica se encuentra expuesto a una gran variedad de fenómenos climatológicos que afectan de manera directa a los productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros; asimismo, es conveniente ampliar los criterios de elegibilidad en cuanto a superficie y unidades animal máxima en posesión puesto que no reflejan la capacidad 190 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final económica de los productores para reincorporarse a sus actividades productivas por cuenta propia. Cabe hacer hincapié que, en la presente evaluación, es la primera vez que se realiza el estudio contrafactual y derivado de los resultados de su análisis, resulta importante incorporar el mismo en las evaluaciones posteriores, para ambos componentes de apoyo (apoyo directo y SAC), con el objetivo de medir la efectividad del Programa a mediano y largo plazo, toda vez que no es posible medir el impacto real del Programa de manera puntual, ya que los efectos negativos de las contingencias climatológicas tienen una repercusión en el tiempo y, por lo tanto, los efectos del Programa se verán reflejados a mediano y largo plazo. 191 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 10 Fortalezas, Retos y Recomendaciones 193 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.1. Antecedentes El análisis FODA es una de las herramientas esenciales que provee de los insumos necesarios al proceso de planeación estratégica, proporcionando la información necesaria para la implantación de acciones y medidas correctivas y la generación de nuevos o mejores proyectos de mejora. Con el objetivo de evaluar el desempeño del proceso de operación y gestión del PACC, se utilizó el análisis FODA como una herramienta para examinar las oportunidades, amenazas, fortalezas y debilidades del Programa. Con la finalidad de que al interior del Programa se puedan detectar problemas, necesidades, carencias y recursos potenciales que servirán para la planeación del Programa y, en ese sentido, implementar acciones y medidas correctivas que coadyuven al mejoramiento del mismo. En el proceso de análisis de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, Análisis FODA, se consideran los factores económicos, políticos, sociales y culturales que representan las influencias del ámbito externo al Programa, que inciden sobre su quehacer interno, ya que potencialmente pueden favorecer o poner en riesgo el cumplimiento de su objetivo. La previsión de esas oportunidades y amenazas posibilita la construcción de escenarios anticipados que permitan reorientar el rumbo del Programa. Para realizar el análisis FODA del PACC se utilizaron las encuestas y entrevistas realizadas a los diferentes actores del proceso de operación, gestión y asignación de recursos; así como información complementaria del Programa. El análisis se realizó a través de dos factores, internos y externos: Las fortalezas y debilidades corresponden al ámbito interno del Programa, y dentro del proceso de planeación estratégica, se debe realizar el análisis de cuáles son esas fortalezas con las que cuenta y cuáles las debilidades que 195 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final obstaculizan el cumplimiento de sus objetivos. Estos factores se relacionan con la política del proceso de gestión de los recursos. Las Oportunidades y amenazas son aquellas situaciones externas al Programa, y dentro del proceso de planeación estratégica, se debe realizar el análisis de cuáles son esas oportunidades positivas que se generan en el entorno y que, una vez identificadas, pueden ser aprovechadas y cuáles son las amenazas o situaciones negativas que pueden atentar contra el Programa, por lo que llegado al caso, puede ser necesario diseñar una estrategia adecuada para poder sortearla. Estos factores se relacionan con el ámbito de aplicación, es decir, los productores y las condiciones regionales y nacionales. Las estrategias FO (fortalezas-oportunidades) usan las fuerzas internas para aprovechar la ventaja de las oportunidades externas. Las estrategias DO (debilidadesoportunidades) pretenden superar las debilidades internas aprovechando las oportunidades externas. Las estrategias FA (fortalezas-amenazas) se basan en la utilización de las fortalezas para evitar o reducir el impacto de las amenazas externas. Por último, las estrategias DA (debilidades-amenazas) tiene el fin de disminuir las debilidades internas y evitar las amenazas externas; son tácticas defensivas que pretenden disminuir las debilidades internas y evitar las amenazas del entorno. 10.2. Resultados Finalmente, a través del análisis FODA el Programa puede evaluar las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas a las que se enfrenta, con la finalidad de tener una visión clara y objetiva que le permitan detectar y afrontar problemas y necesidades y, al mismo tiempo, fortalecer los recursos potenciales con los que cuenta para una mejor planeación de la gestión y operación del PACC. En el siguiente cuadro se detallan los resultados del análisis FODA realizado a los criterios de evaluación del PACC. 196 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.2.1. Proceso de Gestión Fortalezas Reglas de Operación claras y bien definidas que permiten la homogenización, gestión y seguimiento de contingencias. Se cuenta con organismos descentralizados de la SAGARPA en las entidades federativas que permiten el seguimiento oportuno de las contingencias. Se cuenta con la cooperación interinstitucional en áreas claves del proceso de gestión, como es el apoyo de la CONAGUA para realizar la declaratoria de contingencias. Sistema de gestión de recursos eficiente y de acuerdo a la normatividad vigente, aminorando costos y procesos burocráticos. El portal electrónico ha fortalecido al Programa, ya que es una herramienta única para una mejor gestión de los apoyos en las diversas contingencias climatológicas. A través del portal se ha logrado una mejora en la calidad, oportunidad y transparencia en los trámites de gestión y asignación de recursos. Respuesta oportuna a las solicitudes recibidas. Mayor difusión del Programa hacia la población elegible. La entrega de recursos a los productores beneficiarios es de manera directa y sin intermediarios. Oportunidades Incremento en la inversión para la infraestructura climática por parte de los estados, para monitorear variables meteorológicas. Fortalecimiento de la gestión financiera y de los sistemas de rendición de cuentas y auditorías a diferentes escalas de gobierno. 197 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Debilidades y Amenazas Los trámites burocráticos de los gobiernos estatales (los mecanismos de validación de instrumentos jurídicos, apertura de cuenta bancaria y emisión del recibo oficial fiscal, la cual involucra a diversas dependencias gubernamentales) causa retrasos en la asignación de los fondos y en la entrega oportuna de los apoyos. La intensidad y la magnitud de las afectaciones obstaculizan la ejecución de las tareas planificadas en el Programa, como el seguimiento y entrega oportuna de los apoyos, por lo que es necesario ampliar los plazos. En los estados no se cuenta con infraestructura especializada, para facilitar la implementación y seguimiento del Programa. Insuficiente cobertura de estaciones meteorológicas del sistema meteorológico nacional, en algunas entidades federativas. La Comisión Nacional del Agua sólo basa sus diagnósticos en su propia red de estaciones meteorológicas lo cual dificulta la oportunidad para la emisión del mismo. 198 Recomendaciones Dotar a la CONAGUA de facultades para utilizar otras fuentes de información para diagnosticar las contingencias. Ampliar los plazos para la entrega del diagnóstico de daños, cuando ésta se justifique, debido a la magnitud de las contingencias climatológicas. Los estados deben implementar mecanismos que permitan agilizar los trámites necesarios e inherentes al proceso de gestión de los apoyos del Programa. Las entidades federativas deben invertir en herramientas, equipos y recursos que le permitan realizar el diagnóstico de daños con mayor oportunidad y facilidad, tales como imágenes satelitales, fotografías aéreas etc. Ampliar la cobertura de estaciones meteorológicas modernas que puedan proporcionar datos en tiempo real. Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.2.2. Beneficios del Programa Fortalezas El PACC es un Programa nacional que entrega apoyos económicos a productores rurales de bajos recursos afectados por contingencias climatológicas. Su cobertura es nacional y cuenta con la participación interinstitucional de los gobiernos federal y estatal. Permite al productor contrarrestar los efectos negativos ocasionados por el siniestro climático al recibir apoyo, que le ayuda a reincorporarse a sus actividades productivas. Da protección a productores de bajos recursos resarciendo parcialmente las pérdidas provocadas por el siniestro. Impulsa la coordinación institucional para la atención de la población rural afectada por contingencias climatológicas entre los gobiernos federal y estatal. Marco legal bien definido que fomenta la homogenización, gestión y seguimiento de contingencias. Oportunidades Alcanzar una mayor cobertura de los productores afectados por una contingencia climatológica. Usar las herramientas y servicios financieros disponibles, para agilizar el pago de apoyo a productores beneficiarios, tales como las tarjetas para realizar depósito que usan otros programas federales. 199 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Debilidad o amenaza Desfase temporal para la entrega oportuna de los apoyos a los beneficiarios por parte de los gobiernos estatales. Falta de previsión presupuestal en las finanzas estatales en materia de contingencias climatológicas. Escasa difusión y divulgación a nivel nacional de los beneficios y alcances del Programa. Posibilidad de limitar el recurso financiero en el presupuesto federal por parte de la cámara de diputados asignados al Programa. Por ser fenómenos eventuales, los estados, muchas veces se ven rebasados en su capacidad técnica y económica para atender a la población afectada por el siniestro. 200 Recomendaciones Las entidades federativas deben considerar un presupuesto en su partida anual para la atención a contingencias climatológicas y/o contratación de seguros catastróficos. Fortalecer económicamente al PACC, debido a que es un programa necesario dada la gran variabilidad climática que presenta nuestro país, acrecentada con los fenómenos climatológicos catastróficos cada vez más frecuentes e intensos provocados por el cambio climático global. Es necesario que en caso de afectaciones catastróficas como huracanes e inundaciones, se otorgue a la población apoyos en salud y alimentación, adicional a los apoyos del PACC, puesto que de lo contrario la población usa el apoyo recibido para satisfacer sus necesidades más apremiantes. En coordinación con Programas y Dependencias afines es importante identificar zonas con recurrencia de fenómenos catastróficos y evaluar alguna manera de prevenirlos, como por ejemplo construcción de infraestructura de riego en zonas con disponibilidad de agua que han sido afectados recurrentemente por sequías, o construcción de bordos en terrenos con riesgos de inundación. Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.2.3. Sistema de Operación y Gestión Electrónica Fortalezas Oportunidades Alto nivel de confiabilidad por parte de los usuarios del mismo. Transparencia administrativa y unificación de trámites. Es de fácil acceso, además de estar disponible en cualquier momento y a la hora que se requiera. Cuenta con un buen soporte técnico y es un sistema en constante actualización. Mejora en la calidad, agilidad y reducción en los costos de los trámites de gestión, para la oportuna radicación de los recursos. Actualización constante de los mecanismos de Operación y Gestión del Programa, que permitan lograr una simplificación y mejora regulatoria o de proceso en el mismo. Es un Programa que ha logrado un alto nivel de madurez en términos de gobierno digital. Agiliza los trámites para le gestión de los apoyos y se optimizan tiempos y recursos. Es un sistema que lleva cinco años en operación y durante este tiempo ha sido ampliamente aceptado por los operadores estatales del Programa. Debilidad o amenaza Falta de infraestructura adecuada en las dependencias de los gobiernos estatales que permitan una ágil y oportuna gestión de los apoyos. Falta de inversión de recursos federales para la implementación de nuevas tecnologías. Recomendaciones Dado que el portal electrónico ha cumplido por arriba de las expectativas iniciales debe considerarse como un modelo para adaptarse en otros programas federales, principalmente dentro de la SAGARPA. 201 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.2.4. Seguro Agropecuario Catastrófico. Fortalezas El SAC protege al Programa de las desviaciones financieras que pueden presentarse por la ocurrencia de contingencias climatológicas que afecten a la actividad agropecuaria. Cuenta con Reglas de operación, en las cuales se norma la contratación de los seguros. Promueve la cultura de aseguramiento de los gobiernos estatales a través de los diferentes esquemas de coparticipación en la contratación del SAC. Permite contrarrestar los efectos ocasionados por las contingencias climatológicas, a través del mercado de seguros. La cobertura es a nivel nacional mediante el establecimiento de acuerdos y/o convenios con los Gobiernos Estatales. Atención más oportuna en relación a los apoyos directos. Permite apoyar en mayor proporción a los productores. Otorga libertad a los gobiernos estatales a diseñar su propio esquema de aseguramiento acorde a las necesidades locales. 202 Oportunidades Hay avances importantes en infraestructura, que facilitan la incidencia de servicios financieros de forma más relevante y oportuna para facilitar y reducir costos del seguro agrícola, en especial el seguro paramétrico. Promover la participación de las organizaciones productivas, en nuevos esquemas de aseguramiento con aporte de los productores con mayor desarrollo relativo. Contar con imágenes aéreas y satelitales actualizadas para la adecuada estimación de índices de vegetación en el seguro pecuario satelital. Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Debilidad o amenaza El Gobierno Estatal no asigna una partida presupuestal para un seguro agrícola catastrófico dentro de sus políticas de Desarrollo Rural. Falta de tecnologías de información certificadas en las estaciones meteorológicas de los estados. Falta concurrencia de instituciones financieras, tanto públicas como privadas, que participen en esquemas de aseguramiento agropecuario. Presencia de cambios y fenómenos climáticos extremos. La oferta de servicios financieros dirigidos al sector agropecuario es limitada. Falta de investigación y asesoría técnica especializada en el área de seguros agropecuarios. Poca inversión para renovación o compra de infraestructura agro meteorológica. Recomendaciones Los gobiernos estatales deben considerar anualmente la contratación del seguro catastrófico en zonas de alta siniestralidad y para los cultivos más importantes de la entidad. Difundir las bondades del seguro agropecuario catastrófico y los resultados obtenidos en todas las entidades federativas. Promover la complementación de esquemas de seguro, con las empresas privadas, principalmente en los sistemas producto y regiones económicas factibles para ello. 203 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.2.5. Enfoque de género Fortalezas Con las nuevas Reglas de Operación del PACC, la equidad de género aún permanece como un criterio de la Evaluación externa del Programa. El PACC, como Programa social no implementa políticas discriminatorias que afecten el bienestar, la equidad, y la igualdad de las mujeres y grupos indígenas. Oportunidades Debilidad o amenaza Aún no se cuenta con un formato, por componente de apoyo y tipo de actividad productiva, donde se registren datos básicos como edad y sexo de los beneficiarios que, arrojen estadísticas sobre estos rubros y que permitan contar con un padrón integral y unificado a nivel nacional. Modificación de políticas en la administración pública federal, estatal y municipal por los cambios de administración. Falta de cultura para fomentar la institucionalización de la perspectiva de género. 204 Se fortalece el marco legal que institucionaliza la perspectiva de género en las diversas instituciones gubernamentales, en sus acciones, Políticas Públicas y Programas sociales. Recomendaciones Aunque, durante todo el trabajo de evaluación, no se encontró ninguna evidencia de sesgo o discriminación hacia los grupos marginados y las mujeres rurales, es fundamental que dentro del PACC se implementen acciones y procedimientos claros que unifiquen la elaboración, difusión y validación del padrón de beneficiarios y del registro de éstos por sexo, ya que contar con esta información es muy importante para poder evaluar con precisión la participación de la mujer en el Programa. Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 10.3. Seguimiento a recomendaciones Con el fin de llevar un seguimiento de la utilidad de las evaluaciones externas se incluye un apartado donde se analiza la atención de la Unidad Administrativa del PACC a las recomendaciones realizadas por los evaluadores en la Evaluación Externa del PACC 2008, así como de la Evaluación de Consistencia y Resultados 2007 realizada al Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC). Cuadro 10.1. Principales recomendaciones de evaluaciones anteriores. Recomendación Implementar línea de base para los indicadores de eficacia, tal que permitan determinar el desempeño del Programa en sus procesos de gestión en términos de oportunidad, transparencia y accesibilidad, suficiencia de los apoyos, y destino de los apoyos del Programa en la reincorporación de los beneficiarios a su actividad productiva. Destinar mayor cantidad de recursos a la contratación del Seguro Agropecuario Catastrófico en aquellas regiones donde históricamente han sido afectadas por los fenómenos climatológicos. Atención Se atendió en los términos de referencia para la evaluación externa 2008, y se llevó la implementación de la línea base en la evaluación realizada al Programa en el año 2008, por el Colegio de Posgraduados. En 2008 se tuvo un importante incremento en la contratación del Seguro Agropecuario y en la cobertura en superficie y unidades animal. 205 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Recomendación Diseñar metodologías para realizar una evaluación contrafactual, que permita medir la reincorporación productiva de los beneficiarios apoyados por el Programa con respecto a aquellos productores afectados con las mismas características socioeconómicas y que no recibieron el apoyo. Establecer plazos a la CONAGUA, con el propósito de buscar una atención más eficaz y oportuna a los productores afectados. Reducción de los tiempos gestión de los apoyos. En la presente evaluación se realizó el estudio contrafactual para evaluar el impacto del Programa en su población objetivo. En las Reglas de Operación 2008, se implementa un plazo de 15 días para que la CONAGUA emita su dictamen. Se realizaron modificaciones a las Reglas de Operación respecto a la vigencia de los Convenios de Coordinación Marco, a las etapas del proceso de gestión, a los plazos en cada etapa del proceso; y se definieron tiempos específicos para la contratación del SAC. La SAGARPA puede contratar directamente el Seguro Agropecuario Catastrófico al que los gobiernos de los estados podrán adherirse a la cobertura de protección para las zonas, cultivos y riesgos cuando así lo soliciten. de Potenciar los recursos del Programa mediante la contratación de Seguro Catastrófico. Atención Fuente: Elaboración propia con base en Evaluaciones externas 2007 y 2008 del PACC. 206 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final Capítulo 11. Conclusiones generales El PACC es un Programa federal que tiene el objetivo de apoyar a la población rural de bajos ingresos para que ésta se reincorpore a sus actividades productivas en el menor tiempo posible después de haber sido afectados por contingencias climatológicas, por ello, es fundamental que se fortalezca operativa y presupuestalmente, es decir, que cuente, año con año, con un presupuesto suficiente y oportuno que le permita cumplir con su objetivo y seguir operando en los sectores rurales más desprotegidos del país y con ello, poder atenuar los daños ocasionados por la ocurrencia cíclica de diversas contingencias climatológicas extremas. Esto con fundamento en el análisis realizado en los siete años que lleva de operación y en la opinión generalizada de los beneficiarios y de las áreas operativas en los estados. Como un Programa dirigido a productores rurales de bajos ingresos, es indispensable que se fortalezca económicamente para atender a las regiones con alto índice de marginación y, además, le permita tener una mayor cobertura geográfica y temporal para atender a un mayor número de productores agropecuarios, acuícolas y pesqueros que habitan en las zonas rurales, contribuyendo a que éstos no abandonen sus actividades productivas. Mediante el uso de seguros catastróficos, transferencias de riesgos, la participación de agentes financieros nacionales e internacionales, a través del reaseguro, además del uso de un portal electrónico, el PACC se consolida como un Programa innovador con eficiencia, eficacia, oportunidad, y bajo costo operativo, ampliando con ello, acciones de mejora en su gestión y operación y potenciando los recursos autorizados por la H. Cámara de Diputados anualmente. Las anteriores conclusiones adquieren mayor relevancia ante la impredecibilidad del clima provocado por el cambio climático. 207 Evaluación Externa de Resultados del Programa de Atención a Contingencias Climatológicas (PACC) 2009 Informe Final 12. Bibliografía 1. Aedo Crhistian. 2005. Evaluación del Impacto. CEPAL, División de Desarrollo Económico. Ed. Naciones Unidas. Santiago de Chile. 2. AGROASEMEX. 2006 La experiencia mexicana en el desarrollo y operación de seguros paramétricos aplicados a la agricultura. México, D.F. 3. 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