Realidad y desafíos del municipio chileno

Realidad y desafíos
del municipio chileno
Ricardo Núñez Muñoz*
Universidad Autónoma de Chile, Marzo, 2006
*
El autor es profesor de Historia y Geografía, Sociólogo y Senador de la República. Actualmente, integra la
Comisión de Gobierno, Descentralización y Regionalización, de la cual ha sido su presidente en varias ocasiones.
Además, es miembro de las Comisiones de Minería y Energía y de Educación, Ciencia y Tecnología.
PARTE I
EL SISTEMA MUNICIPAL CHILENO: UNA BREVE
RESEÑA HISTORICA
1.- De la Colonia a septiembre de 1973
El municipio chileno nació con la Colonia. Era el último eslabón de un sistema
de dominación que reflejaba la manera como la Corona española concebía el
ordenamiento territorial y el rol que el poder local debía jugar en él, en las vastedades
del imperio donde “nunca se pone el sol”.
Cuando don Pedro de Valdivia funda la ciudad de Santiago del Nuevo Extremo
en febrero de 1541 y estableció el primer Cabildo comunal éste lo conformó con dos
alcaldes, con funciones y atribuciones diferenciadas; seis regidores, un procurador
y un mayordomo. Desde ese momento será esta entidad la encargada de velar por el
progreso de la comunidad, parte fundamental de nuestra historia política.
No es vano recordar que el comienzo de nuestra independencia se proclamó
en un Cabildo abierto realizado en Santiago un 18 de septiembre de 1810. Tal
acto prueba la legitimidad que esta institución alcanzó entre los miembros de la
comunidad de la época.
Iniciada la construcción de nuestra República, diversas normas como las
establecidas en el Reglamento constitucional de 1812, reconocen al municipio y
su estructura organizacional, como una institución fundamental en el ordenamiento
jurídico y administrativo que Chile se empezaba a dar.
El reglamento del Gobierno Provisional de 1814 estableció que los miembros
del Cabildo serían elegidos por el pueblo.
La Constitución de 1818, por su parte, dictaminó que los Cabildos
“deberán fomentar el adelantamiento de la población, industria, educación de
la juventud, hospicios, hospitales y cuanto sea interesante al beneficio público”.
La misma Constitución establecía que la policía urbana formaba parte de sus
responsabilidades.
La Carta Fundamental de 1823 estableció la elección indirecta de los regidores
a través de los Consejos Departamentales y prescribió que para ser electo regidor
sería requisito ser ciudadano, mayor de 25 años, estableciendo por primera vez que
dicha función “será premiada por ciertos emolumentos”.
Reglamento de Gobierno Provisorio de 1814.
Constitución Política de 1818, Capítulo VI, Título IV, Artículo 2. 23
Constitución Política de 1823, Artículos 217 y 222.
A su vez, la Constitución de 1828 se abrió a la idea de la elección directa de
las autoridades locales.
Con la República Conservadora de 1830 se afianza un régimen de claro signo
autoritario, donde el centralismo pasa a constituirse en un elemento fundamental
para entender el posterior desarrollo de nuestro Estado-Nación.
En este contexto histórico y político, la figura de Diego Portales adquiere
su máxima relevancia. Su concepción de un Estado organizado en torno a un
presidencialismo extremo se plasmó en la Constitución de 1833, que marcó la vida
institucional del país durante varias décadas. Esta manera de entender la organización
del Estado se traspasó a los gobiernos municipales, los que la replicarán en sus
respectivos ámbitos.
En relación a nuestro ordenamiento territorial y al modo de elegir sus autoridades,
la antedicha Constitución estableció que “el Gobernador es jefe superior de las
municipalidades del departamento provincial. El subdelegado es presidente de la
municipalidad en su respectiva subdelegación”. De igual forma determina que
“ningún acuerdo o resolución de la municipalidad que no sea observancia de las
reglas establecidas, podrá llevarse a efecto, sin ponerse en noticia del Gobernador,
o del subdelegado en su caso, quien podrá suspender su ejecución, si encontrare que
ella perjudica al orden público”.
Sólo en 1854 se dictó la primera Ley Orgánica de Municipalidades. En lo central
este cuerpo normativo mantuvo las facultades y atribuciones de los antiguos Cabildos
comunales, tales como educación, salud, obras públicas, policía, etc. Sin embargo,
los pocos avances en materia de autonomía municipal prácticamente desaparecen al
establecer la dependencia de los alcaldes de los intendentes provinciales.
Este rasgo esencial permanecerá hasta 1891. En ese año se dictó la denominada
Ley de la Comuna Autónoma, la que no sólo transformó radicalmente la Ley
Orgánica de 1854, sino que le otorgó vasta independencia política a los municipios,
tanto en lo referente a la elección de alcaldes como en programas de inversión y
regulación. El espíritu fundamental de esta normativa, inspirada en las corrientes
liberales de la época, apuntaba por primera vez en la historia institucional de Chile
a generar las bases de una descentralización donde las provincias adquirieran una
mayor preeminencia en el contexto del Estado nacional.
La trágica guerra civil de 1891, que culminó dramáticamente con el suicidio del
Presidente José Manuel Balmaceda, impidió que estas fugaces ideas se materializaran.
Constitución de 1828 art. 121
Autonomía, Espacio y Gestión. Gabriel Salazar y Jorge Benítez.
Constitución Política de 1833, artículo 127.
Constitución Política de 1833, artículo 129.
Nunca sabremos qué hubiese sucedido si los derrotados en esa contienda hubiesen
sido los vencedores. Tal vez Chile sería un país verdaderamente descentralizado.
A comienzos del siglo XX, se estructuró un interesante movimiento de
alcaldes y regidores que apuntó a recuperar la institución municipal y rescatarla de
las discusiones y rencillas políticas del nivel central. Dicho movimiento adquirió
mayor relevancia en el marco de los debates que caracterizaron la vida política
del país durante los años anteriores a la dictación de la Constitución Política de
1925. En efecto, el movimiento obrero proveniente de las salitreras del norte, el
vigoroso movimiento estudiantil de los años 20 organizado en torno a la FECH, la
emergencia de una poderosa clase media, fueron, entre otros, factores determinantes
en la construcción de un Chile donde los poderes locales pudieran recuperar un rol
más protagónico.
En tal sentido, la Constitución del 25 distinguió, por una parte el Gobierno
Interior del Estado y por otra el Régimen Administrativo Interior, a través de los
artículos 88 y siguientes. Para el Gobierno Interior del Estado, el territorio de la
República se dividió en provincias, departamentos, subdelegaciones y distritos,
estableciendo como autoridades a Intendentes, Gobernadores, Subdelegados e
Inspectores, respectivamente. Para los efectos de la Administración Interior, dividió
el territorio nacional en provincias y comunas, estableciendo que la administración
de cada provincia residiría en el Intendente y que la administración de cada comuna
o agrupación de comunas en la Municipalidad.
En lo referente a la administración local, ella estableció que cada Municipalidad
al constituirse, designará un Alcalde para que la presida y ejecute sus resoluciones.
A su vez dispuso que en las ciudades de más de cien mil habitantes y en las otras
que determine la ley, el Alcalde será nombrado por el Presidente de la República.
Igualmente, dispuso que las Municipalidades tendrán regidores en un número
no inferior a cinco ni superior a quince, los cuales durarían tres años en sus cargos y
serían elegidos en votación directa y con arreglo a las disposiciones de la Ley sobre
Organización y Atribuciones de la Municipalidades.10
La mencionada Constitución estableció que a las Municipalidades les
correspondía especialmente “cuidar de las escuelas primarias y demás servicios de
educación que se paguen con fondos municipales”,11 lo que más tarde sería recogido
parcialmente por la Constitución de 1980. Igualmente, que debían “cuidar de la
policía de salubridad, comodidad, ornato y recreo”; “promover la educación, la
agricultura, la industria y el comercio”; “cuidar de la construcción y reparación de
10
11
Constitución Política de 1925, artículo 101, inc.1
Constitución Política de 1925, artículo 101, inc.2
Constitución Política de 1925. Artículos 102 y 104.
Constitución Política de 1925. artículo 105
los caminos, calzadas, puentes y de todas las obras de necesidad, utilidad y ornato
que se costeen con fondos municipales”; “administrar e invertir los caudales propios
y arbitrios conforme a las reglas que dictare la ley” y “formar las ordenanzas
municipales sobre estos objetos…”.12
A su vez, ella sometió a las municipalidades a la “vigilancia correccional y
económica” de la respectiva Asamblea Provincial la que incluso podía disolver los
municipios con arreglo a la Constitución y la ley.13
Esta norma no se pudo aplicar pues las Asambleas Provinciales nunca se crearon
debido a que jamás existió la voluntad política para darle existencia real en el nuevo
ordenamiento institucional. Los municipios pudieron haber sido la base sobre la cual
descansaran tales Asambleas Provinciales, que el constituyente previó establecer
pensando tal vez en una estructura político-administrativa más descentralización
para el país.
A raíz de la promulgación de la Carta Constitucional de 1925, durante ese mismo
año se dictó el Decreto Ley Nº 740, sobre Elección, Organización y Atribuciones de
las Municipalidades texto legal que modificó la antigua ley de la Comuna Autónoma
que, en lo esencial, reitera el concepto que señala que las Municipalidades están
encargadas de la “administración de los respectivos intereses locales”; que los
regidores se eligen por votación directa y que éstos eligen al Alcalde entre sus
miembros por mayoría de votos, con excepción de las Municipalidades de Iquique,
Antofagasta, Viña del Mar, Valparaíso, Talca, Chillán, Concepción, Talcahuano,
Temuco y Valdivia, donde los Alcaldes son nombrados por el Presidente de la
República “de entre personas extrañas a la Corporación Municipal”.
Esta norma sufrió una modificación el año 1934 con la dictación de la Ley N°
5.357. Ella estableció: “En las Municipalidades de Santiago, Valparaíso y Viña del
Mar, los Alcaldes serán nombrados por el Presidente de la República…”.14
Lamentablemente las esperanzas puestas en la Constitución del 25 en el sentido
que ésta reformulara el régimen político y administrativo, se frustraron. Chile siguió
siendo un Estado donde la descentralización, que ya reclamaban amplios sectores, no
tuvo cabida a pesar de las buenas intenciones existentes tras la idea de las Asambleas
Provinciales.
A partir de los años 20 se verificó un fuerte movimiento de alcaldes y regidores,
tendientes a recuperar las atribuciones suprimidas. Dicho movimiento organizó en
1942 el Primer Congreso Nacional de Municipalidades, cuyas resoluciones apuntaban
a exigir una mayor autonomía política, a demandar la devolución de atribuciones y
solicitar recursos presupuestarios más estables. Este congreso dio paso a la creación
12 Constitución Política de 1925, artículo 105, números 1 al 6.
13 Constitución Política de 1925, artículo 106
14 Ley N° 5.357, artículo 64
de la Unión Nacional de Municipios, cuya tarea fundamental fue revitalizar el
movimiento municipalista chileno.
En 1951 se creó un organismo coordinador de municipios denominado
Confederación Nacional de Municipalidades (CONAM). Luego del golpe de Estado
de septiembre 1973, ésta vio interrumpida definitivamente su existencia.
En resumen, durante todo este período, la concepción política del quehacer
municipal reafirmada en la Constitución de 1925, no sufrió mayores alteraciones.
2.- El Municipio bajo el Gobierno Militar
A poco tiempo que asumiera el poder la Junta Militar de Gobierno, ésta dictó el
Decreto Ley N° 573, de 12 de julio de 1974 conocido como Estatuto del Gobierno y
Administración Interiores del Estado que dividió el territorio nacional en regiones,
provincias y comunas. Es interesante constatar que en la fundamentación de dicho
estatuto se señaló expresamente que “el hecho de que el Estado de Chile sea unitario,
constituido por una sola asociación política, no se contrapone con la de que su
Gobierno se ejerza sobre la base de una organización interna que obedezca a un
criterio de descentralización y desconcentración”.
Más allá de las intenciones de aquellos que inspiraron esta normativa, no debemos
olvidar que para los militares Chile se encontraba en “estado de guerra interna”. En
ese escenario es obvio que esta política tenía como propósito fundamental elevar la
capacidad de control y dominación de la población por parte de los autores del golpe
de estado, más que dotar al país de un ordenamiento administrativo y político acorde
con la demanda descentralizadora.
Afirmar, por lo tanto, que durante el régimen militar no existió autonomía
municipal alguna no es alterar la realidad vivida en ese período. A partir del
mencionado cuerpo legal los alcaldes fueron designados directamente por el Jefe de
Estado, a propuesta del Intendente de la Región respectiva. Sostener lo contrario es
mera ilusión. Los porfiados hechos recuerdan que las primeras autoridades comunales
pasaron a depender tanto de la autoridad del Presidente de la República, como
del Intendente y del Gobernador respectivo, cargos que en un principio, sirvieron
exclusivamente miembros de las FFAA y de Carabineros. La verticalidad del mando
se traslado así a la administración comunal.
La normativa dictada suprimió además la figura de los regidores y se estableció
en su reemplazo los llamados Consejos de Desarrollo Comunal (CODECOS),
integrados por representantes de las principales actividades de la comuna, actividades
cuya importancia, por lo general, serían determinadas según los intereses de los
propios alcaldes.
En 1976 por medio de un Decreto Ley se avanzó de manera importante en
la idea de conferirle a los municipios un estatuto jurídico más claro. Este D.L. dio
origen a la ley Orgánica de Municipios y Administración Comunal publicada en
el Diario Oficial el 14 de enero de 1976, el que estableció entre otras materias lo
siguiente: “Las Municipalidades son instituciones de Derecho Público, funcional
y territorialmente descentralizadas, cuyo objeto es administrar la comuna para
satisfacer las necesidades locales y promover el desarrollo comunal”.15
En este período se promulgó la ley de rentas municipales que creó el Fondo
Común Municipal (FCM)16 y se materializó una de las propuestas claves que
animaba el régimen de Pinochet: traspasar a los municipios tanto la educación básica
y media, que hasta ese instante habían permanecido bajo la tuición del Ministerio de
Educación como la salud primaria, cuya administración y orientación recaía hasta
entonces en el Ministerio de Salud, más específicamente en el Servicio Nacional de
Salud. 17
Estas medidas aparentemente estaban destinadas a impulsar un efectivo proceso
de descentralización del aparato estatal. Los resultados indican que tal objetivo no se
logró. Como se sabe, tanto la educación municipalizada como la salud primaria están
bajo la mirada crítica de la mayoría de los chilenos.
2.1.- La Constitución Política de 1980
A través del “plebiscito” celebrado en septiembre de 1980, se impuso al país
una nueva Constitución Política del Estado (CPR). Hasta su entrada en vigencia las
“Actas Constitucionales” derogaron en los hechos la Constitución de 1925.18
En el ámbito local o comunal, ella reprodujo la concepción corporativista y la
desconfianza hacia la soberanía popular que impregnaba todo el andamiaje instituido
por la dictadura
Esta visión ideológica se plasmó en la disposición que señalaba que “La
administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la
ley reside en una municipalidad la que está constituida por el alcalde, que es su
máxima autoridad, y por el consejo comunal respectivo.”, como en aquella que fijó la
composición y funciones del consejo comunal.19 Al respecto la constitución estableció
que “En cada municipalidad habrá un consejo de desarrollo comunal presidido por
el alcalde e integrado por representantes de las organizaciones comunitarias de
carácter territorial y funcional y de las actividades relevantes dentro de la comuna,
15
16
17
18
D.L. N° 1.289, artículo 1°, inc.1
D.L. Nº 3.063 de 1979, artículo 36.
D.L. N° 3.063 de 1979, artículo 38, inc. 2° y D.F.L. N° 1-3063 de 1980
Las Actas Constitucionales eran decretos leyes referidos a capítulos completos de la Constitución que fueron
dictados por la Junta de Gobierno en virtud de la autoatribuida potestad constituyente.
19 El Consejo Comunal también era denominado Consejo de Desarrollo Comunal.
con excepción de aquellas de naturaleza gremial o sindical y de la administración
pública.”20
A su vez, ella estableció que: “El consejo de desarrollo comunal tiene por
objeto asesorar al alcalde y hacer efectiva la participación de la comunidad en el
progreso económico, social y cultural de la comuna”,21 determinando de esta forma,
el carácter estamental o corporativista que animaba al régimen militar.
En lo tocante a la designación del alcalde, la Constitución de 1980 es claramente
un retroceso en la evolución democrática del municipio chileno, toda vez que en
los incisos primero y segundo del artículo 108 estableció que: “el alcalde será
designado por el consejo regional de desarrollo respectivo a propuesta en terna
del consejo comunal. El intendente tendrá la facultad de vetar dicha terna por una
sola vez. Sin embargo, corresponderá al Presidente de la República la designación
del alcalde en aquellas comunas que la ley determine, atendida su población o
ubicación geográfica.”
Para reafirmar la idea de municipios y alcaldes subordinados a la autoridad
presidencial, la Constitución instituyó una disposición transitoria que entregó al
Presidente de la República la facultad de “designar y remover libremente a los
Alcaldes del país, sin perjuicio de que pueda disponer la plena o gradual aplicación
de lo previsto en el artículo 108”.22 Así, una vez mas la soberanía popular estuvo
ausente bajo esta forma de administración local.
Respecto de los CODECOS, es interesante destacar que la Ley Nº 18.695 de 1988,
Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM), regula pormenorizadamente
esta institución,23 haciendo recaer en los Consejos Regionales de Desarrollo
(COREDES), la determinación de las organizaciones comunitarias y las “actividades
relevantes” que tenían derecho a participar en la elección de los miembros de los
CODECOS y designar a las personas que lo integrarían, asegurando de esta forma el
control total de los municipios por parte de la autoridad central y regional.
Los COREDES, estaban conformados por los gobernadores de las provincias
respectivas, por un representante de cada una de las instituciones de las Fuerzas
Armadas y de Carabineros que tuvieran asiento en la respectiva región, y por
miembros designados por los principales organismos públicos y privados de la
región.24
No obstante, esta institucionalidad municipal absolutamente controlada
por el poder central, la Constitución avanza positivamente en la definición de la
20
21
22
23
24
CPR de 1980 artículo 107 y 109
CPR de 1980 artículo 110
CPR de 1980. Disposición transitoria decimoquinta.
Ley N° 18.695, artículos 60 y siguientes
CPR de 1980, artículos 100 y siguientes
municipalidades como corporaciones de derecho público con personalidad jurídica
y patrimonio propios.25
3.- La democracia recuperada y la nueva institucionalidad
municipal
3.1.- Cronología de las reformas al sistema municipal chileno
Con el triunfo de las fuerzas democráticas se inició el largo proceso político,
que aun continua, destinado a modificar sustantivamente la carta fundamental de
1980. Como efectos de la derrota del régimen en el plebiscito de octubre de 1988, en
junio de 1989 se llevaron a consulta popular un conjunto de reformas que tenían por
objeto, entre otras, incorporar los tratados internacionales sobre derechos humanos
al ordenamiento jurídico interno, eliminar el artículo octavo sobre conductas
terroristas, reformular las atribuciones del Consejo de Seguridad Nacional y el
Tribunal Constitucional, aumentar las circunscripciones senatoriales, acortar el
primer período presidencial de la transición y en lo tocante al sistema municipal,
establecer los plebiscitos comunales.
Ese año se llevó a cabo la primera elección democrática de Presidente de la
República y la ciudadanía volvió a elegir Diputados y Senadores.
Bajo el gobierno del Presidente Patricio Aylwin, en el mes de mayo de 1990,
se llevó a cabo el primer intento de reformar la Constitución en materia de gobierno
y administración comunal con el objeto de establecer un sistema democrático de
generación de las autoridades locales.
Esta iniciativa, no obstante ser aprobada por la Cámara de Diputados fue
rechazada, en enero de 1991, por el Senado de la República donde las fuerzas
democráticas no contaban con mayoría necesaria por la existencia de los llamados
senadores institucionales proclives en general a las concepciones autoritarias que
habían prevalecido durante el régimen anterior.
Fue precisamente el senador designado William Thayer, quien en su intervención
en el hemiciclo del Senado, al anunciar su rechazo a la reforma constitucional, planteó
su “convicción jurídica e institucional formada en el sentido de que los alcaldes y
los municipios no son autoridades políticas, sino administrativas”. Y agregó: “A mi
juicio, ni la elección de administradores ni la de técnicos debe hacerse por sufragio
universal”.26
En esa ocasión y en contraposición de las argumentaciones precedentes,
sostuve que “Nos interesa la participación ciudadana, el autogobierno de los
25 CPR de 1980, artículo 107
26 Diario de Sesiones del Senado, Legislatura 321ª, sesión 34ª, miércoles 16 de enero de 1991.
ciudadanos, porque forma parte de nuestro ideario, de nuestra visión acerca de
cómo ir construyendo efectivamente una democracia…”.27
A pesar de esta derrota, el Presidente Aylwin insistió. En mayo de 1991 envió al
Congreso Nacional un nuevo proyecto de reforma constitucional que no solamente
tuvo por objeto reformular la institucionalidad municipal sino que aspectos
importantes de la estructura y funcionamiento de los gobiernos regionales.
El mensaje presidencial con el que inicia el proyecto expresa: “El Gobierno
que presido comprometió ante la ciudadanía en los comicios presidenciales de 1989,
un programa de realizaciones que entre sus aspectos primordiales contemplaba un
esfuerzo decidido en pro de la descentralización de la administración del Estado y
la democratización en la generación de autoridades a nivel comunal.”.
“El país sabe del empeño que hemos puesto por obtener en el más breve plazo
la generación por voto popular de las autoridades edilicias en todo el país. Incluso,
con tal propósito, el Mensaje a que he hecho referencia contemplaba esta modalidad
de generación para los alcaldes de todas las comunas del país, comprendidos
aquéllas en las cuales, de acuerdo con la normativa vigente, los alcaldes son de
designación presidencial”.
El 9 de noviembre de 1991, el Congreso Pleno ratificó la reforma constitucional
y el 12 del mismo mes se publicó como Ley N° 19.097.
En cuanto al ámbito municipal, la mencionada reforma modificó los artículos
107, 108, 109 y 111 de la Constitución incorporando, por primera vez. La noción
de municipalidades como órganos autónomos, que en ellos existiría “un consejo
integrado por concejales elegidos por sufragio universal” y, que este “será un
órgano encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local,
ejercerá funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras y otras funciones que se
le encomienden”.
Igualmente, la reforma prescribió que en cada municipalidad debía tener un
consejo económico y social comunal de carácter consultivo, remitiendo a la ley
orgánica respectiva su establecimiento y regulación.
De esta forma se abrió paso la anhelada democratización de los municipios y en
especial la elección democrática de sus máximas autoridades.
27 Íbid. Intervención en Sala, Senador Ricardo Núñez
10
3.2.-La primera reforma a la ley orgánica constitucional de municipalidades
Prosiguiendo con el empeño de dotar al país de una institucionalidad municipal
efectivamente democrática, el gobierno sometió a consideración del Congreso
Nacional un proyecto de ley que modificaba la Ley Orgánica Constitucional de
Municipalidades con el objeto de adecuar las normas de esta ley a la constitución
recientemente modificada
Este dio origen a la Ley N° 19.130 de marzo de 1992, que en lo sustantivo
incorpora en la definición de los municipios la cláusula según la cual estos deben
ser considerados como corporaciones autónomas de derecho público, conforme a lo
preceptuado en el nuevo texto constitucional.
Ella fijó además los órganos superiores del municipio: el Alcalde -su máxima
autoridad-, el Concejo y el Consejo Económico y Social Comunal, otorgándole a
este último el objetivo de facilitar la participación ciudadana en el gobierno local.
La ley orgánica consigna las nuevas atribuciones de los municipios, como
son la de constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado destinadas
a la promoción y difusión del arte y de la cultura, y la de establecer territorios
denominados unidades vecinales para “un desarrollo equilibrado y una adecuada
canalización de la participación ciudadana”. Finalmente facultó a los municipios
para asociarse entre sí con el fin de facilitar el cumplimiento de sus fines.
En lo que respecta al financiamiento y patrimonio municipal, se reformuló el
Fondo Común Municipal, disponiéndose que los criterios de distribución del mismo
debían ser abordado por la ley de rentas municipales.
En relación a la figura del administrador municipal hace obligatoria su existencia
en comunas de más de cien mil habitantes, dejándola facultativa en comunas de
menor población.
En cuanto a la incompatibilidad para desempeñar el cargo de alcalde, se
suprime la norma contenida en el texto vigente que impedía a las personas con
cargos directivos en partidos políticos u organizaciones gremiales o sindicales, optar
a cargos de representación popular. Se trataba no sólo de democratizar el municipio,
sino además de restituir a la plenitud los derechos cívicos de los ciudadanos.
Finalmente, se establece que será de competencia del concejo aceptar la renuncia
del Alcalde, por motivos justificados. Se prevé que el cese en el cargo de Alcalde trae
aparejado el de concejal en la medida que él fue elegido concejal.
Respecto de las atribuciones del alcalde, se agrega la de otorgar, remover y
poner término a los permisos municipales y la de convocar y presidir el concejo.
11
En cuanto al concejo, se le concibe, tal como lo prescribía la reforma introducida
a la CPR, como un órgano “encargado de hacer efectiva la participación de la
comunidad local”, de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador con competencias
para aprobar los proyectos del plan comunal de desarrollo, del presupuesto
municipal y el plan regulador comunal; los derechos por servicios municipales y
para aprobar los permisos y concesiones. Dentro de estas facultades se incluyen
las de aplicar determinados tributos de carácter local; autorizar transacciones
judiciales y extrajudiciales, elegir al alcalde en determinados casos; y ejercer control
sobre la ejecución presupuestaria, el cumplimiento de los planes municipales y las
atribuciones del alcalde.
Enseguida, la ley orgánica se ocupa de la integración del concejo. A este efecto,
dispone que sus miembros serán concejales elegidos en votación directa mediante
un sistema de representación proporcional. Durarán cuatro años en sus cargos y su
número será variable en función del número de electores de la comuna o agrupación
de comunas que están bajo su jurisdicción.
En relación con la composición, generación y funciones del consejo económico
y social comunal, se derogaron las disposiciones vigentes durante la dictadura,
manteniendo su condición de órgano asesor del municipio y de participación de la
comunidad.
En cuanto a las juntas de vecinos, el propósito que inspira la iniciativa es
recobrar para estas entidades un papel preponderante en el ámbito comunal,
considerando que ellas constituyen la forma natural que tienen los vecinos para
organizarse. El proyecto aumenta la representatividad de las juntas de vecinos en el
consejo económico y social comunal a la mitad del total de los miembros de este.
Sin embargo, la propuesta de una sola junta de vecinos por unidad vecinal, norma
destinada precisamente a potenciar y fortalecer el rol de las mismas, no fue acogida
por la oposición.
En lo referente a los plebiscitos comunales, la ley orgánica precisa que podrán
someterse a esta consulta popular las inversiones de desarrollo comunal que
absorban más del cinco por ciento del presupuesto anual de inversión; las políticas
de concesiones municipales y las modificaciones al plan regulador comunal.
Agrega que el alcalde podrá convocar a plebiscito por propia iniciativa; con el
acuerdo del concejo, o cuando se lo requiera un número determinado de ciudadanos
inscritos en los registros electorales de la comuna. Los efectos del plebiscito serán
siempre vinculantes para la autoridad comunal.
Finalmente, la ley contiene disposiciones que regulan las asociaciones que los
municipios constituyan entre sí y su participación en corporaciones y fundaciones
de derecho privado, como también diversas disposiciones transitorias, entre las que
12
destaca la que dispone que: “La primera elección de concejales…, se llevará a efecto
el domingo 28 de junio de 1992.”.28
3.3.- La reforma para determinar su propia organización interna
En este contexto de permanente perfeccionamiento de la institucionalidad
municipal destaca la reforma constitucional promulgada a través de la Ley N° 19.526
en noviembre de 1997, la que constituye una de las más importantes modificaciones
a la institucionalidad municipal chilena. Ella innovó en aspectos substanciales para
la administración y gestión de los municipios y al mismo tiempo establece normas
para hacer más efectiva la participación ciudadana en los asuntos propios de cada
comuna.
En primer lugar, se sustrae de la iniciativa exclusiva del Presidente de la
República la creación y supresión de empleos municipales, como la fijación de
remuneraciones y el establecimiento de órganos o unidades municipales, destinados
a mejorar su rendimiento y desempeño. Radica esta facultad en los municipios sobre
la base que estos deberán ejercerla dentro de los límites y requisitos que determine
la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.29
En segundo lugar, se suprime la mención que el artículo 107 hacía respecto de los
CESCOS estableciendo que será la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
la que determinará las modalidades y formas que deberá asumir la participación de la
comunidad local en las actividades municipales. Se incorpora, en el mismo artículo
la posibilidad que el alcalde, con acuerdo del concejo o a requerimiento de éste o de
una proporción de ciudadanos pueda someter a consultas no vinculantes materias de
competencia municipal.
En tercer lugar, la reforma posibilita que las municipalidades puedan integrar
o constituir corporaciones o fundaciones de derecho privado sin fines de lucro no
sólo respecto de la promoción y difusión del arte y la cultura, sino que también del
deporte.
Por último, se obliga a los servicios públicos que desarrollan su labor en el
territorio comunal, a coordinarse con el municipio. También, se establece que será la
ley la que determinará la forma y modos en que los ministerios, servicios públicos y
gobiernos regionales podrán transferir competencias a las municipalidades. Además,
resolvió un vacío de nuestra legislación al establecer que será la LOCM la que
regulará la administración transitoria de las comunas que se creen, como también
los procedimientos que deben observarse en caso de supresión o fusión de una o más
de ellas.
28 Ley N°19.130 de 1992, Disposición Primera Transitoria
29 CPR de 1980, Art.110
13
La importancia de esta reforma constitucional se debe fundamentalmente a la
mayor flexibilidad orgánica de las municipalidades a fin de que estas se sacudieran
de las limitaciones que se mantenían como reflejo del pasado. Esta disposición
cumplió con el objetivo de hacer de la administración y gobierno comunal una tarea
esencialmente vinculada con las realidades específicas de ellas y no de su construcción
puramente jurídica. Recogió además la exigencia de mayor participación ciudadana
estableciendo medios para lograrlo que hasta ese instante estaban ausente en nuestro
ordenamiento institucional.
La reforma al entonces artículo 110 de la Constitución Política,30 despertó sin
embargo, muchas suspicacias. Aun cuando fue aprobada por amplia mayoría, se
estipuló que fuera la LOCM mediante su modificación la que regularía su plena
vigencia.
Luego de una ardua negociación entre el Gobierno, la Asociación Chilena
de Municipalidades (ACHM) y la Asociación Nacional de Funcionarios de
Municipalidades (ASEMUCH), el ejecutivo envió al Senado de la República un
proyecto de ley que establecía la forma y modo de ejercer la normativa del mencionado
artículo 110. Iniciada su tramitación, debido a las múltiples divergencias surgidas
entre los actores implicados, este quedó “congelado” el año 2004 en la Comisión de
Gobierno, Descentralización y Regionalización del Senado.
Aun cuando la información todavía es imprecisa, en las últimas semanas
las partes habrían llegado a un entendimiento satisfactorio. De ser así éste tendrá
viabilidad legislativa. Sus contenidos fundamentales serán tratados más adelante.
3.4.- La búsqueda del método adecuado para la elección de autoridades
Bajo el imperio de la reforma a la LOCM de 1992, se estableció que sería
proclamado alcalde el candidato a concejal que habiendo obtenido individualmente
el mayor número de preferencias, contara con el 35% de los sufragios válidamente
emitidos y siempre que perteneciera a la lista más votada. De no cumplirse ese
supuesto, el alcalde sería elegido de entre los concejales, por la mayoría absoluta de
ellos.
Respecto de la elección de los concejales, se optó por un sistema de representación
proporcional, escogiéndose el método D’ Hont, empleado en Chile hasta 1973.
Para los efectos de enfrentar la elección municipal del 28 de junio de 1992, los
partidos de la Concertación de Partidos por la Democracia, acordaron un “Protocolo”
destinado a resolver a qué candidato de los partidos de la coalición se privilegiaría
para ser elegido alcalde pues era altamente probable – tal como ocurrió en los
30 Ver actual artículo 121 de la CPR
14
hechos- que ninguno de los candidatos a concejal alcanzaría más del 35 % de los
votos. El referido protocolo no se cumplió en muchas comunas del país.
En la perspectiva de seguir avanzando en el perfeccionamiento del sistema de
elección de las autoridades locales en abril de 1996 se reformó el sistema de elección
con el objeto de avanzar hacia un mecanismo de elección más directo de la primera
autoridad comunal,31
La discusión de la referida reforma estuvo centrada fundamentalmente en la
determinación del umbral de votos que debía obtener la lista que elegiría el alcalde
y la situación de los candidatos independientes.
Aunque alcaldes y concejales serían elegidos conjuntamente, la reforma eliminó
la participación de los concejales en la elección de los alcaldes, estableciendo que
“será elegido alcalde el candidato a concejal que haya obtenido la primera mayoría
en la comuna y que además pertenezca a una lista o pacto que cuente, a lo menos,
con el treinta por ciento de los votos válidamente emitidos en la respectiva elección”.
De no cumplirse lo señalado, “será elegido alcalde el candidato a concejal que haya
obtenido la primera mayoría comunal y cuya lista o pacto haya alcanzado la mayor
votación en la comuna.”
En caso de no verificarse ninguno de los supuestos anteriores, sería elegido
alcalde el candidato a concejal que hubiera obtenido individualmente la mayor
votación dentro de la lista o pacto mayoritario en la comuna.
La reforma establecía un mecanismo para dirimir los eventuales empate entre
dos o más candidatos.
El mecanismo de elección establecido en esta reforma también se utilizó en la
elección de alcaldes y concejales llevada a cabo el año 2000
Después de la experiencia de dos elecciones municipales bajo el imperio de este
sistema de elección conjunta, cobró más fuerza la iniciativa de separar la elección de
estas autoridades y establecer un sistema de elección directa de los alcaldes.
Esta iniciativa ya había sido propuesta por parlamentarios de la Concertación
el año 1995, sin embargo no alcanzó a reunir los quórum constitucionales por la
oposición de los partidos de derecha.
Teniendo presente este antecedente y la necesidad de simplificar el procedimiento
de elección se acordó distinguir entre aquellos candidatos o candidatas que aspiran
a dirigir el municipio de aquellos o aquellas que desean solamente conformar el
concejo municipal.
31 Ley N° 19.452, artículo 115
15
En efecto, el 6 de julio de 2001 y después de cuatro años de tramitación en
el Congreso Nacional se publicó la Ley N° 19.737 que modificó la ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades, y estableció el mecanismo indicado.
Este hizo su estreno en las elecciones municipales de octubre de 2004.
16
PARTE II
FINANCIAMIENTO, AUTONOMÍA, MODERNIDAD
LOS DESAFIOS DE UNA NUEVA REALIDAD.
1.- Introducción
Los municipios chilenos atraviesan una etapa crítica de su existencia
institucional. La discusión realizada hasta ahora en relación al rol que a ellos les
compete en una democracia más participativa y atenta a las demandas ciudadanas,
ha sido insuficiente y no se ha constituido, como en otras experiencias, en un tema
central durante la transición que ha vivido el país. La construcción de un municipio
verdaderamente moderno es una tarea que está aun a medio camino.
Como parte importante de la estructura democrática del país, las municipalidades
juegan un papel relevante en la comunidad donde se encuentran insertas. Un buen
municipio es aquel que le otorga identidad y prestigio a su comuna y a su gente. Con
escasas excepciones, el alcalde y los concejales generalmente son vistos como un
vecino al cual recurrir en cualquier circunstancia, especialmente cuando ven afectada
su calidad de vida o tienen algún problema que altere su existencia normal. No se
debe olvidar que los municipios constituyen el primer espacio institucional con el
que todos los chilenos se encuentran cotidianamente. Nadie duda, por ejemplo, que el ataque frontal a la pobreza en el que está
empeñado Chile, sólo podrá ser enfrentado con éxito si se destinan los recursos
adecuados, pero fundamentalmente si los programas destinados a ese fin tienen
como referencia las características territoriales, sociales y culturales donde estos se
aplican. En otros términos, las organizaciones sociales existentes en cada una de
las comunas de país (juntas de vecinos, clubes deportivos, asociaciones juveniles,
etc.), así como el rol que los municipios puedan jugar junto con ellas, son un factor
determinante del éxito o fracaso de las políticas públicas.
En el transcurso de los últimos años tanto en Chile como en otros lugares, los
municipios han experimentado cambios muy sustantivos con relación a las funciones
y tareas que deben cumplir frente a la comunidad. A aquellas que tradicionalmente
han cumplido como el aseo, ornato y mantención de áreas verdes (cuando existen),
o la recaudación de pagos de patentes municipales, Etc., se le han ido endosando
otras de especial importancia para la comunidad. Ejemplo de ello son las asumidas
en materia de seguridad ciudadana.
Esto no se debe a un desprendimiento espontáneo de los gobiernos centrales
para fortalecer los poderes locales. Sino que es el producto del convencimiento
que en sociedades cada vez más complejas como la nuestra, donde las demandas
tienden a multiplicarse y los sistemas políticos tradicionales a mostrar sus carencias,
entidades como los municipios están en mejores condiciones para enfrentar las
17
nuevas exigencias y resolver los problemas de la sociedad civil, de la gente concreta,
del ciudadano que busca en sociedad participar en la construcción de un mundo mas
amable y mejor.
El tema merece la máxima atención. En el fondo, el cambio gradual de las
funciones más tradicionales del municipio, no son un cambio cosmético, o una
modificación menor en el ámbito de las políticas públicas. En los hechos, estamos
viendo nacer un nuevo municipio, dotado de nuevas atribuciones, de mayores
legitimidades. En otros términos, los municipios no son, como lo dice la ley vigente
meros “órganos de administración comunal” sino verdaderos poderes locales que
en algún instante la norma constitucional deberá recoger.
2.- El grave dolor de cabeza de las finanzas municipales
El problema que enfrenta esta nueva realidad, es que la mayor parte de las
transferencias y nuevas atribuciones al sistema municipal chileno carecen del
financiamiento necesario, a pesar de lo establecido en el artículo 5° de la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades.32 La existencia una estructura municipal
insuficientemente preparada, con personal mal remunerado y consecuencialmente
con escasa motivación laboral, agrava la situación. Ello ha implicado, entre otros
efectos colaterales, que las plantas de funcionarios se han visto incrementadas a
través del mecanismo de los honorarios y contratas, asignados específicamente a
estos nuevos programas municipales, con lo cual el límite de gasto en remuneraciones
establecido en 35 por ciento,33 se ha transformado en la práctica, en un mero punto
de referencia.
¿Existe posibilidad de alcanzar alguna solución a este grave problema?
Con el actual sistema es muy difícil lograrlo.
La imposibilidad de recaudar recursos, más allá de lo que específicamente
permite la ley, ha determinado que la mayor parte de los municipios chilenos
dependan casi exclusivamente de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo
Regional (FNDR) que se les otorga a través de los Gobiernos Regionales respectivos
sobre la base de proyectos específicos y de la generosidad del Fondo Común
Municipal, es decir, principalmente de los dineros que le aportan las comunas más
ricas del país, como son Las Condes, Vitacura, Providencia y Santiago. A estos deben
agregarse aquellos recursos que los municipios obtienen vía convenios directos con
organismos e instituciones del Estado central para la ejecución de determinados
programas específicos.
32 Ley N° 18.695, Artículo 5°, inciso quinto: “Cualquier nueva función o tarea que se le asigne a los municipios
deberá contemplar el financiamiento respectivo”.
33 Ley Nº 18.294, Artículo 1º.
18
Para entender las complejidades del financiamiento municipal, es conveniente
tener presente que aun subsisten cortapisas legales que dificultan a las municipalidades
asociarse con los actores privados, obtener créditos, generar bonos, etc.
2.1.- El generoso Fondo Común Municipal
Es bueno tener presente que frente al FCM los municipios son muy diferentes
unos de otros.
A nivel nacional, el FCM representa un 30% de los ingresos municipales, pero el
grado de dependencia que éstos tienen varía del 1% al el 90% de los presupuestos.
A modo de ejemplo, mientras que para Las Condes el FCM representa un 1,45%
del total de su presupuesto, para La Pintana el Fondo significa un 67,56%.34 La
Pintana no podría sostenerse si no recibiera estos aportes, mientras que Las Condes
gasta 6 veces más de lo recibido a través del Fondo, sólo en los servicios de consumo
interno. Para 216 municipios de un total de 345, el FCM, representa más del 50% de
sus ingresos, mientras que sólo para 40 de ellos, el Fondo representa un 25% de sus
ingresos totales. Esto significa que más del 60% de las comunas son absolutamente
dependientes de lo que el FCM les aporta.
La Ley de Rentas Municipales establece tres grandes criterios para repartir entre
las 345 comunas del país, los recursos del FCM Estos son: Redistribución (90% del
FCM); Gestión (5% FCM) y Emergencias (5%).
Respecto al criterio de Redistribución, un 10% de este se reparte en partes
iguales entre todos los municipios del país; 15% se reparte de acuerdo al número de
habitantes por comuna; 10% de acuerdo a la cantidad de personas en situación de
pobreza, según la encuesta CASEN; otro 35% se distribuye dependiendo del nivel
de ingresos propios de cada municipio, mientras que el restante 30% de este 90%,
es asignado según la cantidad de roles exentos del pago de contribuciones de bienes
raíces en las comunas.
El restante 10% del Fondo general, subdividido en 5% de emergencias y 5% de
gestión, tiene por objeto recompensar una eficiente administración financiera de los
municipios y responder a situaciones de catástrofes que en un país como el nuestro
se producen recurrentemente.
Para el año 2006, la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE),
estima que el FCM debe repartir alrededor de $480 mil millones. Aunque esta cifra
representa un incremento de un 71% en los últimos 6 años, sigue siendo insuficiente
34 Sistema Nacional Información Municipal, SINIM.
19
para resolver el déficit crónico en el que se desenvuelven la amplia mayoría de las
municipalidades de Chile. (Ver anexo 1)
Lo aseverado por el alcalde Claudio Arriagada, actual Presidente de ACHM,
es prueba de lo anterior: “Sesenta municipalidades tienen deudas con el Fondo
Común Municipal por el orden de los 11 mil millones de pesos”, “de igual modo
80 municipios deben las previsiones de sus trabajadores y 150 adeudan ambos
ítems”.35
Para enfrentar estos compromisos, no pocos son los municipios que debidamente
autorizados por el Ministerio de Hacienda, contraen deudas con el sistema bancario
a tasas de interés altísimas debido a la poca confiabilidad que ellas poseen ante el
sistema financiero.
Se encuentra en tramitación en el Congreso Nacional, una modificación a
la LOCM, que reestructuraría el FCM36 para establecer como factores para la
redistribución, cuatro grandes consideraciones: 25% en partes iguales para todos
los municipios, 25% según el número de habitantes, 25% de acuerdo a ingresos
variables y el 25% restante para incentivar la modernización de la gestión municipal,
el desarrollo productivo y la capacitación de trabajadores. Una distribución y
focalización más equitativa del mismo, será una de las tareas que deberá cumplir
esta normativa.
2.2.- Ley de Rentas II
Para paliar en parte esta compleja situación, los gobiernos de Frei y de Lagos se
avocaron a la tarea de encontrar algún camino legislativo y político, que diera cuenta
de la aflictiva situación financiera de las municipalidades del país.
Hace sólo un año, y después de cuatro años de larga tramitación en el Congreso
Nacional, se promulgó una reforma a la Ley de Rentas Municipales (también conocida
como Ley de Rentas Municipales II), cuya finalidad, tal como lo establecía el mensaje
original era “resolver el enorme déficit que arrastraban las municipalidades del
país.”.
Desgraciadamente, esta iniciativa contó desde el principio con la manifiesta
obstrucción de un sector importante de la oposición, que veía en esta reforma un camino
encubierto para elevar la tributación de las personas, afectar- se decía- especialmente
a la clase media y a importantes instituciones deportivas, educacionales y religiosas.
Tales observaciones recogidas por sectores del propio gobierno, preocupados por
los efectos políticos que ella producía en medio de una campaña presidencial y
35 Diario El Mercurio
36 Boletín 4040-06, Modifica el decreto ley N° 3063, de 1979, sobre rentas municipales, la ley N° 18.695, Orgánica
Constitucional de Municipalidades y otros cuerpos legales, en relación con el Fondo Común Municipal y otras
materias municipales.
20
parlamentaria, donde la disputa por aquel sector de la sociedad chilena se constituyó
en un objetivo vital para los estrategos de todos los pelajes, distorsionó los objetivos
centrales del proyecto que originalmente ingresó al parlamento.
Según los cálculos hechos al momento de su promulgación, los municipios
deberían percibir cerca de 56 mil millones de pesos, cifra desglosada de la siguiente
manera: reevalúo de predios agrícolas (33.412 millones de pesos), reevalúo anual
sitios no edificados (3.024 millones de pesos), sobretasa 0,025% (2.419 millones de
pesos traspasados directamente a bomberos de Chile), eliminación de exenciones
privadas (756 millones), contribución de inmuebles fiscales (756 millones de pesos),
patentes sociedades profesionales (2.016 millones de pesos), patentes acuícolas (302
millones), 18% multas juzgados de policía local (4.838 millones), aporte fiscal a
municipios (6.552 millones), patentes mineras (2.016 millones).37
La Asociación Chilena de Municipalidades, que durante la tramitación de la
ley no pudo sustraerse de la dinámica electoral que envolvió al país a principios de
octubre del año 2005, expresó que las mejoras prometidas en las reformas impulsadas
a la Ley de Rentas, no dieron los resultados esperados.38 (Ver anexo 2).
Las causas de este menor rendimiento tienen múltiples explicaciones. No hay
hasta el momento una sola versión de lo acaecido. Hay en todo caso ciertos acuerdos
respecto a que la ley se excedió en otorgan mayores exenciones del impuesto territorial
de lo que correspondía, que eximió a una cantidad injustificadas de propiedades de
los derechos de aseo debido al reevalúo implementado, que el aporte fiscal directo
al FCM fue menor al comprometido y que determinados permisos y patentes, vitales
para algunas municipalidades, perdieron valor. A modo de ejemplo, basta señalar
que por rebajas y exenciones en derechos de aseo, los municipios dejaron de percibir
11 mil millones de pesos al tiempo que, por concepto de iluminación de plazas,
paseos, calles y otros espacios públicos, todos han visto incrementar sus cuentas
exponencialmente.
2.3.- El financiamiento de la educación y la salud municipal Sin embargo, la sangría mayor, que tiene al sistema municipal al borde del
colapso y con déficit prácticamente inmanejables, se origina por el traspaso de los
servicios de educación y salud desde el Estado a las municipalidades, ocurrido el
año 1980.
2.3.1.- La educación pública municipal
Los gobiernos de la Concertación han procurado, año tras año añadir recursos
al conjunto del sistema subvencionado por el Estado, que alcanza al 90% de los
establecimientos del país (Gráfico 1). Se han asignado recursos por ruralidad de
37 Fuente: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.
38 Ídem
21
las escuelas y desempeño en condiciones difíciles, entre otras; pero principalmente,
el Estado traspasa fondos a los establecimientos educacionales, dependiendo de la
asistencia y matrícula de los alumnos.
GRÁFICO 1
Establecimientos
Matrícula
Particulares
Particulares (**)
Total
Subvencionados
5.971
4.897
803
11.671
(51,2%)
(42,0%)
(6,9%)
1.765.337
1.696.589
308.340
3.770.266
(46,8%)
(45,0%)
(8,2%)
(*) Municipales = Corporación Municipal + Municipal DAEM
(**) Particulares = Particular Pagado + Corporación Privada o de
Administración Delegada.
Municipales (*)
Departamento Estudios y Desarrollo, Ministerio de Educación
Esta normativa ha sido ampliamente criticada. Desde luego, porque no toma en
consideración que entre los sectores sociales de mayor vulnerabilidad, el ausentismo
escolar es mayor, o que existen zonas del país en que por razones climáticas esta
situación tiende a acentuarse especialmente en invierno. Por estas y otras causas, los
municipios ven disminuir de manera dramática sus ingresos generándose un proceso
perverso del cual difícilmente pueden salir. Según la ACHM, algunas comunas
traspasan más del 50% de su presupuesto a educación restando con ello recursos
para otras funciones o proyectos.
A lo anterior debe agregarse que las nuevas asignaciones salariales a los
profesores asociadas al Estatuto Docente, según las misma ACHM, inciden en el
30% del presupuesto municipal.
Las estimaciones relacionadas con la deuda que los municipios tienen con la
educación bajo su tutela, son variadas y no siempre son coincidentes. Por ejemplo,
según la ACHM, la deuda provisional es de 12 mil millones mientras la SUBDERE
dice que ella “sólo” alcanza a 7,5 mil millones de pesos. La misma entidad gremial
señala que la deuda por concepto de perfeccionamiento es de 15 mil millones de
pesos.
El 31 de agosto de este año, la Subsecretaría de Educación y la SUBDERE,
firmaron un acuerdo conjunto con la Asociación Chilena de Municipalidades, a través
del cual se destinaron recursos especiales a las municipalidades con problemas de
financiamiento a nivel educacional. (Ver anexo 3) Estos recursos deben ser utilizados
exclusivamente para resolver problemas relacionados con la deuda previsional, el
perfeccionamiento docente y el ajuste de la dotación docente y codocente.
22
Lo novedoso de la iniciativa es la modalidad usada para asignar los recursos.
Estos se harán a través de un préstamo estatal que deberá ser devuelto al fisco en un
plazo de 6 años.
Entre las medida contemplada para paliar la difícil situación por la que atraviesa
el sistema de educación municipalizada consiste es incentivar el retiro de una
cantidad importante profesores en edad de jubilar para lo cual se requieren, según
cifras estimativas, 60 mil millones de pesos. Para esos efectos la SUBDERE y el
MINEDUC, por una parte y el Colegio de Profesores, por otra, firmaron recientemente
un protocolo de acuerdo que debiera ser implementado por un proyecto de ley que
estaría pronto a ingresar al parlamento.
Sin embargo, y más allá de los temas de financiamiento de la educación
municipal, está pendiente aun y en especial luego del conflicto estudiantil del primer
semestre de este año, resolver si se mantiene o no la educación bajo la administración
municipal.
Al respecto, es interesante tener presente que hace pocos días se conoció a
través de la prensa nacional un borrador que la Comisión Especial de Educación
Asesora nombrada por la Presidenta Bachelet. Entre las medidas propuestas estaría
la de terminar con la municipalización de los colegios, planteando la creación de
entidades administradoras de Enseñanza Pública, que velarían por la buena gestión
de los establecimientos educacionales.39
Sin embargo, luego de hacerse pública esta posibilidad, el alcalde de la Florida
Pablo Zalaquett (UDI), presidente de la comisión de educación de la ACHM,
manifestó su rechazo a ella, arguyendo que la “idea de la instancia consultiva
significaría desmejorar la calidad de la educación”. Añadió que en la medida que
el sistema se maneje desde el gobierno central, se perderían los atributos propios
de cada zona como las comunidades con vocación de tipo agrícola o turística. Este
modelo sería muy difícil de manejar por tanto desde el gobierno central.40
La iniciativa de hacer depender los colegios municipalizados de una entidad
regional, una suerte de Consejos Regionales de Educación que velen por el adecuado
uso y distribución de los recursos públicos, así como de la calidad de la educación que
se impartiría a través de currículos flexibles debidamente visados por un ministerio
más normativo que ejecutivo, toma cuerpo. De igual modo, terminar con el sistema
denominado “financiamiento compartido” parece sumar crecientes adeptos entre
quienes hacen de la educación su principal preocupación política e intelectual.
39 Diario La Tercera, sábado 25 de noviembre de 2006.
40 Diario La Tercera domingo 26 de noviembre del 2006
23
2.3.2.- La salud municipal
La capacidad de llevar a cabo las políticas públicas de salud a nivel primario,
sólo es posible que sea eficaz si el sistema dependiente de los municipios juega un
rol relevante y cumple con los objetivos que se le indiquen. Es más, el despliegue
de los consultorios de salud por toda nuestra geografía, con personal competente
y remuneraciones dignas y de la infraestructura necesaria para atender la enorme
demanda que deben enfrentar diariamente, es una obligación central para cualquier
gobierno. La calidad de vida de los chilenos tiene en la salud un componente esencial
y en ello los municipios son irreemplazables.
Actualmente los municipios reciben cerca del 14% del presupuesto anual del
Ministerio de Salud (MINSAL), lo que implica para el año 2006, una transferencia
de 283 mil millones para la atención primaria (APS).41
Los municipios que cuentan con Servicios de Atención Primaria de Urgencia
(SAPU), también reciben aportes, los que se entregan mensualmente a través del
Fondo Nacional de Salud (FONASA).
En el caso de la infraestructura de los servicios de salud municipalizados, los
recursos son aportados principalmente por el FNDR.
Los costos que no alcancen a ser cubiertos por los recursos del nivel central o
regional en el caso de la infraestructura, son cubiertos con fondos presupuestarios
del propio municipio.
Es necesario señalar que la mayor cantidad de recursos de la salud primaria
tienen que ver con costos en recursos humanos, alcanzando en cerca del 50% de las
municipalidades, al 70% del presupuesto municipal de salud.42
Según datos del MINSAL, existen en el país 1.745 establecimientos de APS, de
los cuales 262 son consultorios generales urbanos, 154 corresponden a consultorios
generales rurales, 57 son centros de salud familiar (CESFAM). A estos datos hay que
agregar los 105 establecimientos de atención primaria de urgencia y las 1.167 postas
rurales del país. (Gráfico 2)
41 Fuente: Departamento de Estudios, Ministerio de Salud.
42 Sistema Nacional de Información Municipal, SINIM.
24
GRÁFICO 2
Establecimientos de atención primaria
Establecimientos
Nº
Consultorios generales urbanos
262
Consultorios generales rurales
154
Postas Rurales
1167
CESFAM
57
SAPU
105
Total
1745
Fuente: DEIS, MINSAL
El gasto asociado a la atención primaria de salud ha crecido en el período 20002006 en 139%, lo que equivale a una cifra cercana a los 165.000 millones de pesos.
El aporte estatal a los municipios es determinado anualmente a través de decreto
fundado, suscrito por los Ministerios de Salud, Interior y Hacienda, y es la fuente
jurídica a través de la cual se concreta una parte sustancial del financiamiento del
plan de salud que ofrecen los municipios a la población.
La asignación de recursos se basa en dos grandes criterios, los que definen en
conjunto el per cápita:
•
•
Se define el monto a pagar por cada beneficiario, en función de una canasta
básica de servicios o Plan de Salud Familiar.
Se establecen valores diferenciados para las comunas cuyos municipios son
identificados como pobres y para las comunas rurales.
Al igual que en la educación, el pilar sobre el cual se sustenta el financiamiento
de la salud municipal es la cantidad de adscritos a un centro asistencial. Los usuarios
pueden inscribirse voluntariamente en el servicio de APS que deseen. Esto significa
que mientras más inscritos en un consultorio, mayor será la asignación de recursos
a través del per cápita, cuyo monto base para el año 2006 asciende a $1.429 por
persona al mes.
Esta modalidad genera por una parte, una suerte de competencia entre centros
de salud primaria por alcanzar una mayor cantidad de inscritos y un desequilibrio
entre cantidad de usuarios y calidad de la atención prestada.
Los gobiernos de la Concertación han puesto especial énfasis en mejorar la
calidad de la atención de salud de los chilenos. Así lo indican iniciativas como el
Plan Auge o los sustantivos y crecientes aumentos de los presupuestos del sector.
25
Sin embargo, existen áreas de la APS –que atiende cerca de 9 millones de
chilenos– que presentan serias debilidades, lo que acentúa las inequidades existentes.
Según el propio MINSAL, en los últimos cinco años la brecha entre ricos y pobres
aumenta: la población con menor escolaridad tiene menos expectativas de vida y se
enferman más que aquella con mayores ingresos.43
En efecto, los servicios de salud primaria presentan, por ejemplo, serios
problemas de infraestructura y equipamiento. Con la puesta en marcha del Plan
Auge, los consultorios han debido asumir una serie de prestaciones que requieren de
equipamientos técnicos y humanos, que exigen una fuerte inversión presupuestaria,
que para los municipios es difícil solventar.
3.- La autonomía municipal desafiada
La Constitución Política de la República establece que los municipios son
corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio
propio.
De ahí que las Municipalidades sean los órganos más estrechamente vinculados
con la descentralización política y administrativa de un Estado.
El sentido de la autonomía del que ellas gozan tiene como efecto “independizar”
al municipio de un centro de decisiones que condicione, dirija o planifique sus
funciones.
Sin embargo, tal autonomía se encuentra sometida a la Constitución y a
la ley pues comparten con “la nación jurídicamente organizada”, es decir con el
Estado, lo más básico: la búsqueda del “bien común” bajo la forma específica de
“satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el
progreso…”.44
En este contexto, el principal problema que enfrentan las municipalidades
chilenas es la debilidad de los ámbitos donde pueden hacer efectiva la autonomía
que legalmente les está garantizada. Dicha debilidad tiene su explicación en la
excesiva dependencia del gobierno central y los ministerios sectoriales- tanto en las
competencias locales compartidas como aquellas consideradas exclusivas- y a los
impedimentos legales que poseen para generar recursos propios.
Por otro lado, existe un marcado sesgo sectorial en la elaboración de las
políticas públicas, donde cada Ministerio establece sus propios parámetros y
objetivos, asignando responsabilidades a los municipios sin suficiente coordinación
con otros Ministerios y sin tener en cuenta las limitaciones de personal y recursos
de las municipalidades intermedias y pequeñas. A menudo las reparticiones públicas
43 Objetivos sanitarios 2000-2010 elaborado por el MINSAL
44 CPR de 1980, Art. 118, inc.4°
26
definen unilateralmente planes y programas de ejecución en el territorio comunal, sin
considerar la opinión de las autoridades locales, prescindiendo de las aportaciones
que estas puedan hacer por su condición de agentes de desarrollo en el territorio
local.
Otro problema que atenta contra la autonomía es la inexistencia de una
legislación que respalde y estimule la asociación entre municipios. Éstos, cuando
las constituyen lo hacen mediante simple convenios seleccionando a una de ellas
como administradora. Es decir, las pocas asociaciones que se han establecido no
cuentan con personalidad jurídica de derecho público que les permita asumir ciertas
competencias colectivamente a fin de beneficiarse de las economías de escala, tanto
como de la optimización de los recursos.
En suma, la autonomía municipal es un camino pedregoso, lleno de escollos
de todo orden que impide el establecimiento de verdaderos gobiernos locales que
estimulen el desarrollo endógeno de ciudades, localidades y comunidades.
La Asociación Chilena de Municipalidades, ha propuesto una Reforma
Municipal integral, idea que ha sido, en principio, bien aceptada por el gobierno
central. Propone transformar a los municipios actuales en gobiernos locales con
mayores recursos y autonomía real. Estos tendrían tres tipos de competencias: las
de ordenamiento y gestión territorial actual, las prestaciones y servicios sociales
–incluidos los nuevos mecanismos de protección social- y, además, nuevas
competencias y recursos para dinamizar el desarrollo económico local.
Es hora de dar el paso. De atreverse. El municipio chileno no requiere más
reformas puntuales y de corto alcance, sino un diseño integral. Una reingeniería para
hacerlos más modernos y eficientes.
4.- La batalla por la ley que interpreta el artículo 121 de la Constitución
Política de la República (ex 110)
Como se señaló en la primera parte de este trabajo una de las importantes
reformas al sistema municipal chileno fue aquella ocurrida el año 1997,45 ocasión en
que, entre otras materias, se modificó el entonces artículo 110 de la Constitución de
la República.
Esta reforma innova en aspectos substanciales para la administración y
gestión de los municipios ya que sustrae de la iniciativa exclusiva del Presidente
de la República la creación y supresión de empleos municipales, como también la
fijación de remuneraciones y el establecimiento de órganos o unidades municipales,
radicándose esta facultad en los municipios, los cuales deberán ejercerla dentro de
45 Ley N° 19.526 en noviembre de 1997
27
los límites y requisitos que, a iniciativa del Presidente de la República, determine la
Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.46
El objetivo subyacente de esta reforma constitucional dice relación con
la imperiosa necesidad de adecuar a su propia realidad la estructura interna de
los mismos para así enfrentar los desafíos que impone una realidad comunal tan
heterogénea como es la que posee nuestro país.
La heterogeneidad de nuestras comunas no solamente radica en su densidad
poblacional, sino que también en sus distintos grados de pobreza, ruralidad, lejanía
de los grandes centros poblados, su destino económico productivo, etc. Por ello, no
parece adecuado que todos los municipios del país, sin excepción, deban contemplar
una misma y única organización interna para enfrentar el mandato que la Constitución
les impone.
Como se señalara más arriba, la implementación de la ley que regula la norma
constitucional ha enfrentado por largo tiempo a los actores involucrados. Las
discrepancias se deben principalmente al temor de los funcionarios municipales
agrupados en la ASEMUCH, que ven en esta iniciativa un peligro para la estabilidad
laboral, la carrera funcionaria y la oportunidad para que los alcaldes ejerzan su
cargo de manera arbitraria. Estos, en tanto, han entendido que la aplicación de esta
normativa contribuiría a la tan necesaria modernización del aparato municipal.
Para evitar potenciales daños a los trabajadores municipales, la ASEMUCH ha
propuesto un sistema de carrera funcionaria en el que el ingreso a la planta municipal
se produzca por concurso público, con un sistema más ágil de promoción basado en
el logro de los objetivos institucionales y en una valoración de la experiencia y la
antigüedad.
Los alcaldes en tanto, consideran fundamental la profesionalización del sistema
municipal, tanto en la posibilidad de poder estructurar, según su programa político
electoral, la organización del municipio, como en la integración de profesionales que
respondan por su trabajo directamente a la autoridad elegida democráticamente.
Así mismo, sostienen que la modernización de las municipalidades debe
compatibilizar dos criterios fundamentales, la renovación de la estructura de personal
y el retiro en condiciones dignas de los funcionarios que dedicaron toda su vida al
trabajo municipal.
Como un paso en la dirección de allanar posiciones, y a la espera de un acuerdo
que viabilice la modificación a la LOCM que regula esta materia, el ejecutivo envió
46 CPR de 1980. Artículo 121: “Las municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones, podrán crear o
suprimir empleos y fijar remuneraciones, como también establecer los órganos o unidades que la ley orgánica
constitucional respectiva permita.
Estas facultades se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del Presidente de la
República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades.”
28
al Congreso Nacional una iniciativa destinada a bonificar, en caso de renuncia
voluntaria, a todos aquellos funcionarios municipales que la presenten dentro del
plazo de 12 meses a contar de la publicación de la ley. Las mujeres que se acojan a
este beneficio deben tener 60 años o más y los hombres 65 años o más cumplidos a
la fecha de la publicación de la referida ley o por cumplir dentro del plazo de los 12
meses señalados.
Esto permitirá liberar en parte las plantas municipales y un retiro de funcionarios
en edad de jubilar en condiciones dignas y en un clima de justo reconocimiento por
los servicios prestados a la comunidad a través del servicio público municipal.
Mientras tanto se trata de poner en práctica el acuerdo entre la ASEMUCH,
ACHM y SUBDERE,47 que en lo sustantivo establece la “reactivación de la regulación
del artículo 121”, y acuerdos económicos y remunerativos tales como “Asignación
de Mejoramiento de Gestión”, “Bonificación de Zonas Extremas y Especiales”,
“Mejoramiento de los Sueldos Base de la Escala Municipal; “Bono” por una vez y
excepciones al Límite de Gasto en Personal”.
La modificación a la LOCM para conferirle factibilidad al mencionado
artículo 121, es la base sobre la cual descansa -según quienes la han impulsado- la
modernización de la gestión municipal chilena. (Ver anexo 4)
47 Protocolo firmado el 9 de noviembre del 2006
29
PARTE III
Una mirada de futuro a los poderes regionales y locales.
Cambiar la institucionalidad vigente
1.- Introducción
Chile es hoy un país más abierto, más plural y más democrático. Le falta todavía
ser un país más tolerante, el mejor antídoto para no sufrir recaídas totalitarias. En
lo esencial estamos frente a un país distinto, diferente, mejor de aquel que vivimos
en el pasado, de aquel por el cual podemos sentir nostalgias, la mayor parte de
ellas fundadas en buenas razones, pero por muy bellas que ellas sean, no deberían
llevarnos por el facilismo que encierra aquella afirmación que dice que “todo tiempo
pasado fue mejor”.
Tenemos ante nosotros una sociedad que con todas sus imperfecciones, incluidas
aquellas de su propia democracia, es objetivamente mejor en la gran mayoría de los
“ítemes” que se pueden considerar en una evaluación medianamente cercana a la
siempre esquiva realidad
Las naciones, cuentan en el nuevo escenario internacional, reconocen nuestros
esfuerzos y nuestros avances en la búsqueda de estabilidad institucional, en la lucha
inconclusa por hacer de la verdad y de la justicia un factor primordial en la nueva
convivencia civilizada que tratamos de fundar los chilenos. La democracia y los
Derechos Humanos se consolidan como la base fundacional de un país que quiere
mirar al futuro sin olvidar los traumas y las divisiones del pasado.
Nos hemos abierto a un mundo crecientemente globalizado sin muchos
complejos. Entendemos que ese mundo con todas sus carencias y desafíos, ha llegado
para instalarse como una tremenda realidad que no se puede tapar con un dedo
como a veces se pretende tapar el sol. Ella, la globalización, trae consigo cambios
impensados, algunos como el creciente calentamiento global, requerirán de países
como el nuestro de toda su capacidad y prestigio para hacerse oír ante aquellos que
intentan apropiarse de los avances científicos-tecnológicos a fin de transformarlos en
herramienta de dominación y no en palanca para mayor progreso de la humanidad.
Somos una nación que compite en el escenario económico mundial y nuestros
niveles de probidad pública son aun bastante altos, a pesar de los indicios en contrario
que hemos tenido últimamente. En otros términos: no somos un país corrupto como
algunos se empeñan en hacernos creer pero ello no significa que no existan señales
preocupantes.
Sin embargo, debemos reconocer que nuestra democracia es deficitaria, que
tenemos una normativa de carácter electoral que margina, que no integra como es
de la esencia de todo sistema que busca establecer una democracia inclusiva. La
30
existencia de dos bloques políticos mayoritarios, que cooptan el amplio espectro
de las instituciones que surgen de la soberanía popular, ha traído estabilidad a las
instituciones pero no necesariamente la representatividad que ellas requieren.
Enfrentar estas falencias, que en última instancia afectan a la calidad nuestras
instituciones políticas, es fundamental y en tal sentido las conversaciones que se
realizan entre parte de la oposición y los partidos de gobierno, son positivas. Por el
bien de la sociedad política y de la legitimidad que se requiere para gobernar un país,
se espera que ellas lleguen a buen puerto.
Lo anterior debiera fortalecer y perfeccionar nuestra democracia que, a juicio
del estudio realizado recientemente por el Grupo Economist Intelligence Unit, para
la revista inglesa The Economist, es “imperfecta” debido a la falta de participación y
cultura política que se observa en Chile.
Por tal razón cobra sentido la siguiente afirmación: es una verdad indiscutible
que Chile es una nación altamente centralizada política, económica y culturalmente.
A pesar de algunos leves signos en contrario que ha traído consigo la democracia
recuperada, seguimos siendo herederos de las condiciones en que se dio entre nosotros
la conquista, de los rasgos que adquirió la colonización española y la hegemonía
ideológica que alcanzaron las concepciones portalianas. Ellas, aunque con variantes,
han prevalecido a lo largo de toda nuestra historia republicana.
En honor al rigor que merece el tratamiento de estos temas, es interesante
constatar que salvo las experiencias frustradas que encabezaran los hermanos
Matta y Pedro León Gallo y de una cierta élite penquista a mediados del siglo XIX,
desde esa época no surge una corriente política que haya cuestionado seriamente
este rasgo tan constitutivo de nuestra estructura jurídico-institucional. Por decirlo
de otra manera, ni desde las izquierdas ni desde las derechas han surgido voces
poderosas que cuestionen seriamente nuestro andamiaje autoritario en el cual nos
hemos desarrollado. El presidencialismo chileno, el otro lado de la moneda con la
que hemos circulado por más de 150 años, es otra manifestación de la férrea voluntad
que ha existido para evitar “aventuras” que puedan cuestionar las bases sobre la
cual hemos girado casi dos siglos. La llamada República Parlamentaria de finales
del siglo XIX careció de fortaleza conceptual, de solidez institucional suficientes
y lo más importante, no contó con una clase política que abordara con seriedad tal
experiencia.
Desde que se reconstruyera la vida democrática del país, ha existido un fuerte
debate respecto a las instituciones heredadas del régimen militar amparadas en la
Constitución de 1980. Las últimas modificaciones que le fueran introducidas han
terminado por cambiar en lo esencial el carácter autoritario con el que fue concebida.
Queda por resolver aún el cambio del sistema electoral para elegir los parlamentarios,
materia sobre la cual existen discrepancias no resueltas entre los actores políticos
del país.
31
Existe un debate pendiente, insinuado más en la academia que en otros espacios.
No ha habido hasta el momento la decisión política de poner en el centro de la
preocupación qué tipo de institucionalidad queremos para el Chile moderno. No
se ha tenido la audacia política ni intelectual de intentar modificar sustantivamente,
el evidente desequilibrio existente entre los poderes clásicos que conforman la
democracia en la realidad chilena. Es más, en los programas de todos los candidatos
a la Presidencia de la República, jamás ha existido siquiera una referencia al
presidencialismo extremo que nos ha caracterizado ni menos la propuesta de construir
un régimen semi-parlamentario que le otorgue mayor presencia a un Parlamento,
cuyas atribuciones permanecen extremadamente minimizadas en relación al poder
ejecutivo y a la figura del Presidente de la República.
La discusión, sin embargo, está abierta. Ella ha permitido, entre otros al autor de
estas líneas, plantear que Chile se encuentra objetivamente maduro desde el punto de
vista de su ordenamiento institucional, tanto como para cambiar el régimen político
como para profundizar el proceso descentralizador en vista a la constitución de un
Estado Nacional de Regiones Autónomas. En ese marco he sostenido la necesidad
de avanzar hacia gobiernos regionales, en donde todas las autoridades sean productos
de la voluntad soberana y hacia municipios que de entes puramente administradores
de sus comunas se constituyan en verdaderos gobiernos locales, dotados de amplias
facultades y de una efectiva autonomía.
En consecuencia se trata de ir más allá de lo que hemos experimentado hasta el
momento. El proceso de regionalización, entendido como el ordenamiento políticoadministrativo del territorio nacional, avanza aunque de manera inorgánica y sin
un horizonte estratégico claro. Se corre el serio peligro de que las demandas por
crear nuevas regiones, que supere la herencia que dejara la CONARA, desborde
en propuestas populistas, más movidos por intereses electorales que por una nueva
visión del país por construir. Tal desborde puede llevarnos por el camino de hacer
de las antiguas provincias la base sobre la cual erigir la regionalización. Ello sería
lamentablemente volver al pasado y obligaría -como respuesta- a la creación de macroregiones que agruparan estas antiguas provincias con el fin de darles viabilidad en
el desafiante mundo en que hoy nos movemos. Una alternativa de este tipo costaría
muchos años en materializar y podría correr el mismo destino que las Asambleas
Provinciales del la CPR del 1925.
Igual nos podría pasar con la desconcentración, entendida ésta como la facultad
de administración central de transferir parcialmente atribuciones y competencias sin
que el organismo receptor de ellas deje de depender legalmente del poder central. Este
proceso administrativo aunque es eficaz en términos de aliviar la carga burocrática
del organismo que desconcentra, no tiene mayor efecto político en la población, no
posee la fuerza identitaria en busca de la cual se mueven las comunidades en medio
de la globalización.
32
La propuesta planteada significa asumir la regionalización y la descentralización,
junto al de la instauración de verdaderos gobiernos locales, con sentido estratégico,
orientado a un cambio profundo en la naturaleza del Estado-Nación. Mientras este
cambio no se produzca, perseveraremos en la existencia de una democracia parcial,
mecanismos de participación exiguos y un sistema de administración del Estado
excesivamente burocrático.
2.- Regiones Autónomas y Gobiernos Locales: Ampliando las
fronteras de la democracia
La Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana, aprobada en Caracas,
Venezuela, el 22 de noviembre de 1990, señala que “los municipios constituyen una
sociedad natural, formada por cuerpos vivos, anteriores a la voluntad del Estado,
cuya existencia se reconoce en nuestros días como institución político social de
participación popular, democrática y autónoma. Siendo el municipio una realidad
sociológica y política natural, viva y anterior a la voluntad del estado, su derecho
a la autodeterminación política no depende del capricho o la buena voluntad del
Estado Nacional. La autonomía local es un derecho inalienable que ningún poder
superior puede anular y en caso de no ser reconocido es un derecho vulnerado”.48
Rousseau y Tocqueville conciben al municipio no como un órgano del Estado,
sino como perteneciente a la comunidad, y que el municipio debe ser: una construcción
de la ciudadanía, adecuado a su realidad social y cultural.49
Las comunas deben tener la capacidad de darse sus propias autoridades, basadas
en la voluntad popular y las prácticas democráticas, sin que ningún otro poder se
inmiscuya, incluyendo la potestad de los ciudadanos de destituir a los gobiernos
locales conforme a derecho.
Los gobiernos locales deben elaborar sus propias cartas orgánicas, instituyéndolas
como su norma fundamental. De este modo podrán elegir libremente el tipo de
organización más adecuado y establecer un gobierno funcional a la consecución de
sus prioridades políticas.
La autonomía exige el respeto a los ámbitos que le son propios. Es decir, deben
otorgarse a los municipios facultades exclusivas frente a todas aquellas materias que
les afecten, mientras no estén por encima de sus posibilidades o que por su propia
naturaleza necesiten de la participación de un poder de orden superior.
Es indispensable que los gobiernos locales tengan participación adecuada en
todos los procesos de toma de decisiones que les afecten directamente.
48 III Conferencia mundial de alcaldes de la Internacional Socialista (IS).
49 Véase: El Contrato Social de J.J. Rousseau y La Democracia en América de A. de Tocqueville
33
Es fundamental rescatar el papel que los municipios pueden desempeñar no sólo
en la mantención y estabilidad de un régimen democrático participativo, sino también
en el desarrollo de formas y contenidos progresistas de su gestión y desarrollo.
La autonomía local significa “la capacidad de los ciudadanos de definir
libremente las prioridades políticas de su localidad y el derecho a disponer y crear
recursos para la concreción de las mismas”.50
El desarrollo con equidad territorial significa incorporar a las comunas y regiones.
Desarrollo con equidad implica equidad geográfica y equidad en la distribución del
ingreso a través de todo el territorio nacional.
Por su parte los Gobiernos Regionales constituyen un tema central a la hora de
dibujar una nueva y más democrática institucionalidad.
Esto significa, entre otras medidas, dotar de mayor legitimidad a sus autoridades
y terminar con la anomalía democrática que significa que las únicas autoridades de
importancia institucional no sometidas al escrutinio de la soberanía popular son los
Consejeros Regionales.
La elección de un Presidente del Gobierno Regional (GORE) es una idea que
no tiene tantos adeptos por la conflictiva relación política que estos podrían llegar a
tener con los intendentes nombrados por el Presidente de la República. Sin embargo,
el principio según el cual la democracia requiere reformularse constantemente,
recreándose para que mantenga sus virtudes, obliga a explorar tal alternativa
estableciendo un cuerpo normativo que regule adecuadamente las competencias de
ambas autoridades. Todo indica que no puede mantenerse por mucho tiempo la figura
del Intendente actual, una suerte de virrey moderno, que representa al Presidente
de la República y preside el Consejo Regional en actos administrativos y políticos
consecutivos que a menudo mueven a la confusión.
Lo anterior no significa federalizar al Estado chileno, como algunos han visto
en estas proposiciones. Chile no tiene condiciones para ello. Su evolución histórica
se caracterizó por poseer autoridades centrales fuertes, dotadas de legitimidad, que
le permitieron sortear los desafíos de su integridad territorial y de su desarrollo
institucional. Ello está fuera de discusión. Ello no debe ser obstáculo, sin embargo,
para que la regionalización y la descentralización fiscal, administrativa y política
avancen hacia un Estado con creciente autonomía donde -como se ha señalado- los
gobiernos regionales jueguen un papel mucho más activo en la construcción de su
propio destino.
Desde esta perspectiva, resulta alentadora la propuesta de la Subsecretaría
de Desarrollo Regional, denominada “Nuevas Regiones y Competencias. Gobierno y
Administración Pública Descentralizada” y que en noviembre de este año presentara
50 Conferencia de París, 25 de abril de 1999, “Unión de los electos locales y regionales socialistas de Europa”.
34
a la Comisión de Gobierno, Regionalización y Descentralización del Senado en el
contexto de la discusión legislativa referida a la creación de la Región de los Ríos y
de la Región de Arica-Parinacota. (Ver anexo 5)
Si bien el referido documento no tiene por ahora expresión en un proyecto
de ley específico, sus contenidos constituyen un paso adelante. Este se propone
avanzar progresivamente desde un modelo en que las competencias se concentran
mayoritariamente en el nivel central y su ejercicio se realiza mediante órganos
desconcentrados hacia otro esencialmente diferente al que hoy conocemos. Se trata
de cambiar la institucionalidad pública regional y redibujar las relaciones que se dan
entre las instituciones del gobierno central y los gobiernos regionales agilizando el
traspaso de nuevas competencias y fortaleciendo las ya existentes.
Sin embargo, el documento no resuelve el problema de la doble función o el
“doble sombrero” que tienen los intendentes.
3.- Gobiernos Locales y Empresas Municipales
La autonomía de la cual hablamos, no sólo tiene una dimensión política, también
tiene una dimensión económico-financiera. No se trata de tener más acceso al crédito,
o la transferencia de algún servicio público, o algún punto porcentual adicional
en el reparto de recursos impositivos, sino un grado mayor de autodeterminación
financiera que estimule el esfuerzo colectivo, el compromiso social y político de
generar recursos propios, sin perjuicio de aquellos provenientes de la región o de la
administración central.
Para ello es necesario, por ejemplo, autorizar a las municipalidades para que
desarrollen actividades empresariales o participar en ellas sobre la base de la estricta
aplicación de los dispuesto en la LOCM.51 Hasta el instante la derecha ha sido
renuente en explorar esta posibilidad.
La idea es permitir la creación de empresas públicas municipales o empresas
mixtas (público-privadas), en las que el municipio tenga responsabilidad limitada al
monto de sus aportes.
Estas empresas deben ser gestionadas con eficiencia, asegurando niveles
adecuados de rentabilidad económica y calidad de los servicio.
A juicio de Antonio Murillo Díaz, “el sistema administrativo central, encorseta
la actividad de los municipios, impidiendo desarrollar algunas actividades
que podrían permitirle competir con eficacia y eficiencia a cualquier empresa
privada, trasladando conceptos tales como productividad, rentabilidad económica
y cumplimiento de objetivos, que sin ser importantes en gestiones sociales o
51 LOCM, Art. 11°: “Las municipalidades podrán desarrollar actividades empresariales o participar en ellas sólo si
una ley de quórum calificado lo autoriza.-
35
administrativas, sí pueden ser fundamentales en gestión de patrimonio, prestación
de servicios de mantenimiento urbano u otros”.52
En países como España esta modalidad de empresas está ampliamente
difundida y constituye una experiencia interesante. Abarcan actividades como las
Gerencias Municipales de Urbanismo, Empresas de Desarrollo del Suelo y Vivienda,
de Servicios Funerarios, de Transporte Público y, de Servicios de Mantenimiento
Urbano y Medio Ambiente.
En relación a otros modelos, el español tiene algunos elementos diferenciadores.
Desde luego, el capital de las empresas debe ser de mayoría pública tendiendo al
100%. Este debe ser suficiente para el inicio de la actividad y hasta que la sociedad
sea capaz de generar sus propios ingresos. El objeto de la empresa, fijado en estatutos,
debe ser lo más amplio posible a fin de evitar las discusiones sobre la capacidad de
la empresa para actuar. Por lo general ellas son dirigidas de un modo centralizado a
través de la figura de un Director Gerente, con poderes suficientes de decisión en el
plano técnico y económico. La dirección política de estas empresas se concreta en la
figura de un Consejero delegado o Presidente con poderes suficientes y se establece
un sistema de gestión participativa, con la inclusión en el Consejo de Administración
de la comunidad local.
En el caso chileno, ciertos municipios integran algunas cooperativas para
la provisión de agua potable y electricidad en sectores rurales. Sin embargo, la
Contraloría General de la República, en algunas ocasiones, ha objetado la participación
municipal en cooperativas de electricidad,53 aduciendo entre otras razones que los
particulares tienen preferencia sobre el Estado a la hora de desarrollar actividades
empresariales.
En el objetivo de lograr ciertos grados de autonomía financiera de los municipios,
se requiere avanzar en la en la aplicación efectiva de la norma de la LOCM que
establece como atribución esencial de los mismos “Aplicar tributos que graven
actividades o bienes que tengan una clara identificación local y estén destinados a
obras de desarrollo comunal, para cuyo efecto las autoridades comunales deberán
actuar dentro de las normas que la ley establezca,”.54
Para ello, es necesario tramitar una ley, de iniciativa exclusiva del ejecutivocomo tantas otras- que determine el ámbito y los requisitos donde una atribución de
esta naturaleza puede ser implementada. Esta normativa debiera contemplar el modo
y quórum requerido para la aprobación por parte del Concejo municipal del tributo
específico y la participación de la comunidad a través de un plebiscito, en caso que
este se acuerde conforme a las disposiciones que lo permiten. La experiencia de
las patentes mineras y las de las concesiones acuícolas por la cual parte de lo que
52 Gerente de la Empresa Municipal de Vivienda de Coslada S.A. España.
53 Dictamen de la Contraloría General de la República Nº 24.288 – 2001.
54 LOCM, Artículo 5°, letra h)
36
generan queda a beneficio exclusivo de la comuna respectiva es interesante, pero
claramente insuficiente. En el caso de las regiones mineras la tendencia ha sido
restarle del FNDR lo que ellas obtienen de esa patente.
4.- Fortalecimiento del rol de los concejales
No es novedad decir que en el ámbito municipal el rol preponderante del alcalde
casi no tiene contrapeso.
El alcalde gobierna la comuna dentro de los marcos que le establece la ley
y al mismo tiempo le corresponde la “dirección y administración superior” y “la
supervigilancia” del funcionamiento de la municipalidad. Rol suficientemente
amplio y concluyente que acentúa, por vía indirecta, el carácter aparentemente
menor que poseen las funciones de los concejales Dos veces por mes, a lo menos,
convoca al concejo a fin de que sus miembros tomen conocimiento de la marcha de
los asuntos municipales, conozcan los proyectos de desarrollo propuestos por él;
aprueben o rechacen los gastos y contratos que ha definido preliminarmente y, asistan
a ceremonias y a reuniones con la comunidad, que éste ha fijado con antelación.
Aunque esta descripción es un tanto exagerada ella refleja la manera como se
ejercita el poder y la administración de los asuntos municipales en la mayoría de las
comunas del país.
La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades establece las atribuciones
del concejo municipal.55 Estas, cuando se ejercen efectivamente favorecen el
desempeño del conjunto del municipio. La más relevante de las tareas del concejal,
además de aquella de representar en el sentido amplio del concepto, es la de fiscalizar
no sólo la labor del alcalde -como normalmente se entiende esta función- sino además
todas las unidades y servicios que posee la municipalidad.
El tema de las atribuciones de los concejales bis a bis a las del alcalde, ha sido
materia de arduo debate. En las diversas ocasiones que el poder legislativo ha debido
discutir este asunto, no siempre se ha logrado construir acuerdos que dejen satisfechos
a todos los sectores. En los diversos congresos organizados por la ACHM, el tema ha
estado presente sin que hasta el momento se pueda afirmar que existe un consenso
sólido y acabado respecto a él. A pesar de la bondad que tiene el actual sistema de
elección directa de los alcaldes -y que hasta el momento nadie cuestiona- ella ha
contribuido a acentuar los roles diferenciadores de unos y de otros en desmedro de
aquello de carácter complementarios que la ley ha pretendido establecer.
Independientemente de los mecanismos que los partidos políticos utilizan para
elegir a sus candidatos, materia que debería ser objeto de otro estudio, los concejales
no hacen uso pleno de todas sus atribuciones. Ni colectiva ni individualmente.
Algunos analistas señalan que la razón principal radica en la poca formación que
55 LOCM, artículo 79
37
estos tienen en las materias que les competen. Pueden tener los votos, es lo mas
importante en democracia, pero luego es básico, para el desempeño adecuado de su
labor, que los partidos políticos, el municipio y la ACHM, se preocupen de entregarles
permanentemente cursos de formación en especial en aquellas nuevas funciones que
el municipio ha debido asumir.
Acrecentar y potenciar las facultades del concejo y de los concejales en la
perspectiva de hacer realidad sus decisivas atribuciones normativas, resolutivas y
fiscalizadoras es importante a condición que ello se materialice sobre la base de un
justo equilibrio con las labores propias del alcalde. La ingobernabilidad es un peligro
latente en los municipios, sobre todo cuando políticamente éstos se encuentran
empatados o donde la oposición al alcalde se lleva acabo de manera irracional o
movidos por intereses menores.
Un tema controvertido y que aun merece discusión es el relacionado con
el número ideal de miembros que debería tener el concejo municipal. La idea de
aumentarlo ha cobrado fuerza a pesar de las objeciones puestas por las autoridades
del ejecutivo que ven en esa posibilidad un aumento desmedido del presupuesto
municipal.
Ampliar el número de concejales, sin embargo, permitiría ensanchar la base de
participación ciudadana y profundizar la democracia a nivel local.
Mientras más ciudadanos y ciudadanas participen en la toma de decisiones
mejor será la calidad de nuestra democracia.
5.- Participación Ciudadana
“Nadie puede ser feliz sin participar en la felicidad pública. Nadie puede ser
libre sin experiencia en las libertades y nadie puede ser llamado libre o feliz sin
participar en el poder público”. (Tomas Jefferson)
Existen en la actualidad, una serie de palabras que encierran conceptos que
intentan expresar las aspiraciones más sentidas del individuo moderno, inserto como
se haya en una sociedad altamente individualista y competitiva. Conceptos que en
el pasado reciente eran una suerte de foto antigua, ajada por el tiempo, hoy son
recuperados como un video de imágenes diversas. El de ciudadanía, por ejemplo, ha
tomado un sentido más profundo de aquel que lo asocia exclusivamente al derecho
a voto. Su acepción actual está más asociada a la amplia gama de derechos a los
que pueden acceder los miembros de una comunidad organizada, y a la capacidad
de los ciudadanos de tomar decisiones que le empecen, es decir de ejercer lo que
conocemos como “auto-gobierno ciudadano”.
Ocurre lo mismo con el concepto de asociatividad. Hoy no solamente se le
vincula a la garantía constitucional de la libertad de asociación. Va mucho más
38
allá, deviniendo en el derecho que tiene la comunidad de organizarse en función
de intereses y objetivos comunes y compartidos. La asociación de “hombres y de
mujeres libres” en un medio que tiende a segregar y aislar, se transforma en un
derecho que es necesario garantizar, proteger y promover en todos los planos de la
vida en sociedad. El espacio privilegiado para llevar a cabo este derecho es sin duda
la comuna y las organizaciones que le son propias como las juntas de vecinos, los
clubes deportivos, las agrupaciones de adultos mayores, los centros culturales, etc.
En el fondo, todo ciudadano está directamente concernido en lo que toca en
la vida a la comuna; desde que nace su universo está delimitado por el hábitat, la
escuela, el barrio. Es cierto que la comuna no es más que un eslabón de una vasta
cadena que constituye el Estado, pero la vida cotidiana se ejerce preferentemente
en ella. De todos modos, la democracia no se perfecciona por el solo hecho que el
ejercicio de ella se haga en el marco de una comuna. Más aún, como está dicho, no
se agota por el ejercicio del derecho a voto.
La democracia representativa es indispensable en la sociedad moderna pero
ella está lejos de satisfacer el deseo legítimo de los hombres y mujeres de nuestra
época. Se trata de los habitantes de un barrio, de los padres de un grupo escolar, de
los usuarios de un equipamiento socio-cultural o deportivo, todos concernidos por
las decisiones u orientaciones tomadas en relación a sus entornos. Ellos entienden
legítimo ser consultados, y si es posible, tomar parte en las decisiones mismas y en
su aplicación.
Es de la esencia de toda democracia real elevar la conciencia de la responsabilidad
común en el manejo de la cuestión pública. Para ello, el municipio ha devenido en el
mejor espacio para el despliegue de actividades participativas que permitan liberar
todas las potencialidades democráticas que existen en la vida ciudadana.
Sobre este planteamiento, uno de los más prestigiosos urbanistas democráticos
americanos, Christopher Alexander expresó: “Los miembros de una colectividad son
las únicas personas aptas para guiar los procesos de conocimientos orgánicos. Ellos
conocen mejor que ninguno sus propias necesidades y el funcionamiento –bueno o
malo- de los locales, de las construcciones, de las vías y de los espacios verdes. Por
tal razón, es necesario que nos acerquemos a todos los que allí viven y trabajan”.
Según recientes estudios sobre nuestra realidad, la participación ciudadana en
el sentido más amplio del concepto, que traspasa su acepción estrictamente política,
es escasa en Chile. Tenemos un déficit participativo que refleja la persistencia
de hábitos sociales marcados por el asistencialismo y paternalismo estatal, por el
caudillismo y el clientelismo político propio de sociedades de escaso desarrollo
cívico y de formas conservadoras y elitistas de entender las relaciones sociales. El
mismo estudio dado a conocer por The Economist citado más arriba que calificó a
nuestra democracia como “imperfecta”, señaló que lo era básicamente por los bajos
niveles de formación política , la falta de iniciativas para elevar la conciencia cívica
39
de los ciudadanos y por la escasa participación social existente. Conclusión lapidaria
que debe llevarnos a reflexionar más profundamente a cerca del país que estamos
construyendo.
En este sentido, la experiencia vivida durante la transición a la democracia ha
sido más bien tímida y no ha significado cambios sustantivos en el modo como se
mueve la sociedad política nacional al nivel municipal.
Es cierto que algunas comunas han intentado implementar medidas a fin de
estimular la participación de la comunidad más allá de lo que se encuentra normado
en la LOCM. 56
Las iniciativas tendientes, por ejemplo, a lograr que la comunidad se involucre
en las decisiones de inversión, como es el caso de los llamados presupuestos
participativos, han sido en general positivas, no obstante lo escasas de las mismas.
La participación ciudadana comunal en el ámbito del cuidado del medio
ambiente, del mejoramiento de barrios, es interesante. No obstante que la Ley de
Bases Generales del Medio Ambiente57 establece las formas en que la comunidad
puede participar en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de un
determinado proyecto o actividad, las autoridades municipales son renuentes a
encabezar, estimular o facilitar esa expresión participativa, especialmente cuando se
trata de proyectos que absorben mano de obra local.
Todo indica que no basta procurar los medios adecuados para que la población
permanezca informada de los problemas que le competen. Es fundamental que
junto a ello se articulen procedimientos e instancias que recojan las inquietudes más
sentidas de la comunidad y que las soluciones se perciban como viables de concretar
en el marco de las acciones de municipio.
A nivel municipal, el año 1999 y a través de la reforma a la LOCM, se reemplazó
el título IV de la misma referido al Consejo Económico y Social Comunal, por el de
la Participación Ciudadana.
Tal reforma se inspiró en la necesidad de establecer formas más amplias de
participación social. Aunque se mantuvieron los Consejos Económicos y Sociales
Comunales, se estableció la obligación de las municipalidades de dictar ordenanzas
sobre las modalidades de participación de la ciudadanía local. Para ello cada
municipio deberá tener en cuenta la configuración del territorio, la localización de
los asentamientos humanos, el tipo de actividades relevantes del quehacer comunal,
la conformación etaria de la población, Etc.
56 LOCM, Artículo 93 y sgtes.
57 Ver artículos 26 al 31
40
En dichas ordenanzas se deberá establecer además la manera de realizar
audiencias públicas por medio de las cuales el alcalde y el concejo deben informar
sobre materias de interés comunal, y conocer de la opinión que ellas les merezcan a
los asistentes, como también aquellas que los propios ciudadanos planteen.
Este capítulo de la LOCM establece que el alcalde, con acuerdo del concejo, o a
requerimiento de los dos tercios del mismo o por iniciativa de los ciudadanos locales,
podrá someter a plebiscito las materias de administración local relativas a inversiones
específicas con fines de desarrollo comunal, la aprobación o modificación del plan
de desarrollo comunal, la modificación del plan regulador u otras de interés para la
comunidad local, siempre que sean propias de la esfera de competencia municipal.
Como está dicho, los alcaldes también pueden realizar consultas no vinculantes
sobre otras materias de interés para la comunidad local.
Al año 2004 solo el 75% de las comunas del país dijeron tener Ordenanzas de
Participación Ciudadana vigentes58. Porcentaje que nada dice sobre la real aplicación
de las mismas y del grado de conocimiento que de ellas tiene la comunidad local.
La mayor dificultad para hacer posible una verdadera participación ciudadana
es la existencia de autoridades locales que estiman que ésta complica, demora y
encarece innecesariamente la toma de decisiones. Deshacer lo obrado, sin embargo,
por no haber involucrado a los actores o usuarios de un determinado proyecto de
desarrollo, generalmente resulta más oneroso.
De ahí que el cambio hacia formas más participativas de la vida en comunidad no
solamente pasa por elaborar mejores políticas de incentivos, que contemplen nuevos
canales e instrumentos de participación. Es preciso un cambio cultural profundo que
haga de la participación ciudadana una ventaja, un atributo esencial de la democracia,
que eleve la calidad y la legitimidad de las decisiones del aparato público. Hacer de
las personas verdaderos “ciudadanos comunales” con derechos y deberes claramente
establecidos, comprometidos con la tarea de dibujar su propio destino y el de sus
vecinos, es humanizar la actividad pública y por ende darle sentido a una concepción
moderna de hacer y entender la política.
58 Participación ciudadana en la gestión de gobiernos regionales y municipios: diagnóstico situación actual.
Documento de trabajo 2004. SUBDERE.
41
ANEXOS
Anexo 1
El endeudamiento municipal proviene básicamente por los siguientes
conceptos:
1.
2.
3.
4.
Endeudamientos al F.C.M
Endeudamientos por no-financiamiento de los Servicios traspasados,
especialmente a través de Educación.
Endeudamientos por Gestión deficientes heredadas por Administraciones
anteriores
Endeudamientos por aumento de costos en Gastos de Comuna y/o mayores
funciones que se les atribuye a los municipios.
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ANEXO 2
Rendimiento ley de rentas ii
1.- El total de recaudación proyectado de rendimiento de ley de rentas:
$ 54.548 millones de pesos.
2.- El total de menores ingresos como consecuencia de la ley de rentas:
$ 22.500 millones de pesos.
3.- Rendimiento Real de Rentas II año 2006
$ 32.048 millones de pesos.
4.- Rendimiento esperado “real” Rentas II año 2007
$ 37.048 millones aprox.
5.- Rendimiento específico del reavalúo y sobretasas a sitios eriazos:
Año 2006: $ 35.000 a 40.000 millones (producto de rebajas a reclamos que se
harán efectiva en la última cuota de contribuciones de 2006).
Año 2007: $ 45.000 millones aprox.
Comentarios de la ACHM:
1.- Durante la discusión parlamentaria el Ejecutivo insistió en un rendimiento en
régimen de $56.000 millones anuales.
2.- Por la dilatada tramitación ( 3 años y 3 meses ) las condiciones originales
variaron y fueron agregando indicaciones que mermaron el rendimiento de la
norma o derechamente se crearon nuevas leyes de impacto financiero municipal
que se entendieron tácitamente financiadas por Rentas II tales como el aumento
de los sueldos a los Jueces de Policía Local ( $2.500 millones aprox.); Ley
de Incentivo II ( $7.800 millones aprox.); bonificación a retito voluntarios de
funcionarios municipales ( $ 12.000 millones aprox. si los 1.800 funcionarios
que están en condiciones de acogerse a este beneficio deciden jubilar con el
tope entregado por esta ley pronto a promulgarse y publicarse).
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ANEXO 3
Mesa de Trabajo Gestión Educación Municipal
ASOCIACIÓN CHILENA DE MUNICIPIOS – SUBDERE
El 10 de Julio del 2006 se constituyó una Mesa de Trabajo entre la Asociación
Chilena de Municipalidades y el Gobierno, representado por la Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo y la Subsecretaría del Ministerio de Educación
para definir un conjunto de medidas para fortalecer la gestión educativa a cargo de
los municipios, ya sea en forma directa o a través de sus Corporaciones.
Durante el trabajo realizado, se ha concordado que esta mesa se concentraría, de
manera preferente, en la definición de acciones que puedan ser puestas en ejecución en
el corto plazo y que permitan enfrentar las situaciones más urgentes, en el entendido
que las medidas de mediano y largo plazo orientadas a la calidad, institucionalidad,
financiamiento y jubilación de docentes forman parte de la Agenda de la Comisión
Asesora Presidencial, que entregará sus propuestas a fines del presente año.
Sin perjuicio de lo anterior, atendiendo los planteamientos expresados por
la Comisión Especial de Educación de la ACHM, respecto de los problemas de
financiamiento de la educación municipal derivados de la operación del Estatuto
Docente (bienios, perfeccionamiento, retiro y jubilación de docentes) y de otras
obligaciones y características propias del sector, SUBDERE y el Ministerio de
Educación asumen el compromiso de analizar en profundidad cada uno de estos
temas durante el curso del año 2006, en conjunto con la ACHM. Para estos efectos,
se constituirá una mesa que continúe el trabajo hasta ahora realizado.
Luego de más de un mes de trabajo entre las autoridades municipales y de
Gobierno, y del trabajo de los equipos técnicos, junto con ratificar el compromiso
municipal con la calidad de la educación, y el compromiso gubernamental de continuar
apoyando a los municipios en esta importante tarea, se acuerda lo siguiente:
1. Fondo Especial. Se creará un Fondo para apoyar la gestión educativa de
los municipios, cuya definición fue concordada por la comisión técnica bipartita
SUBDERE-ACHM.
A continuación se detallan las características de este fondo, sus mecanismos de
selección, operación y devolución.
a) Selección de municipios: El mecanismo utilizado para definir los municipios
que tendrán acceso al fondo considera la situación financiera de estos. Podrán acceder
al fondo aquellos municipios que presentan deudas exigibles de carácter previsional,
de perfeccionamiento docente, financieras, entre otras, derivadas del ejercicio de la
actividad educacional a su cargo.
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b) Destino del Fondo: Este fondo tiene cómo objetivo facilitar el ajuste de dotación
y el pago de deudas de los municipios vinculadas a la gestión educativa, por
lo que los recursos entregados a los municipios sólo podrán destinarse a los
siguientes ítem según la prelación:
- Ajuste de dotación docente y codocente
- Pago de deuda previsional.
- Pago de deuda por perfeccionamiento docente
- Pago de otras deudas u otros compromisos derivados directamente de la
gestión educativa municipal.
Para acceder al fondo, el Alcalde –con la aprobación del Concejo- deberá hacer
una Declaración de Intención de postular a los recursos de este Fondo y presentar un
“Plan Municipal”, que muestre la situación del municipio y defina claramente en que
serán utilizados los recursos requeridos.
La declaración deberá ir acompañada, a lo menos, de los siguientes
antecedentes:
i)
Balance presupuestario del Municipio y del área, correspondiente al último
trimestre.
ii) Informe municipal de deudas
iii) Informe de diagnóstico financiero municipal en educación
iv) Diagnóstico municipal de Educación (ficha técnica con observación de dotación,
etc.)
v) Informe de deudas financieras, si corresponde.
Las municipalidades deberán suscribir un convenio con la Subsecretaría de
Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior, que será visado por
la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Este Convenio deberá ser
aprobado por los Concejos Municipales respectivos.
La SUBDERE pondrá a disposición de los municipios la asistencia técnica
necesaria para elaborar los planes, de manera que estos contemplen los ámbitos que
permitirán hacerse cargo de las deudas municipales a mediano y largo plazo.
c) Condiciones: Las condiciones de devolución de este fondo, son las siguientes:
Período de gracia: 10 meses desde la percepción de los fondos. Los alcaldes y
alcaldesas aceptan este período de gracia, porque se estima que en dicho plazo habrá
avances en las soluciones de los problemas señalados en el párrafo 3.
45
•
•
Plazo de pago: a estimar según el plan de pago del municipio, con un
períodomáximo de 6 años.
Cuotas: sin intereses
d) Cumplimiento de convenio: Para velar por el cumplimiento de los convenios y
los planes elaborados por los municipios, la SUBDERE realizará una labor de
fiscalización y certificación de las deudas, así como también de acreditación del
pago de éstas.
Aquellas municipalidades que no cumplan con el convenio, será sancionado en
la forma que señala el artículo 7º, inciso 3º, de la Ley 19.609, y serán acusados de
notable abandono de deberes.
2. Estudio. SUBDERE y el MINEDUC encargarán un estudio relativo a la
gestión de la Educación Municipal y los problemas que esta enfrenta. Este
estudio considerará como metodología central el levantamiento en terreno
de información cualitativa y cuantitativa, para intentar identificar y explicar
los principales problemas de financiamiento (alcances de las subvenciones
vigentes) y gestión que enfrenta la educación municipal.
3. Asumir la gestión educativa de los municipios rurales, a través de la creación
de Asociaciones y/o Corporaciones -con un marco jurídico adecuado. Una vez
terminados los análisis jurídicos se presentará un proyecto de Ley, que permita
la creación de dichas asociaciones y corporaciones.
4. En relación al tema del “piso rural”, el Ministerio de Educación se compromete
a estudiar la adecuación de la estructura del actual piso rural.
5. Otra preocupación de los alcaldes dice relación con el posible aumento
de los gastos municipales producto de las negociaciones con el colegio de
profesores.
Respecto de este tema, existe el compromiso por parte del gobierno de que
eventuales mayores gastos provenientes de estas negociaciones y de otras iniciativas
futuras, contarán con el financiamiento correspondiente.
Santiago, Agosto 21 de 2006
Claudio Arriagada M
Presidente ACHM
Claudia Serrano Madrid
Subsecretaria de Desarrollo Regional y
Administrativo
46
Pablo Zalaquett S
Presidente Comisión Educación ACHM
Pilar Romaguera G.
Subsecretaria de Educación
47
ANEXO 4
Se encuentra en la Comisión de Gobierno del Senado el proyecto de ley que
modifica la LOCM para los efectos de regular la aplicación del artículo 121 de la
Carta Fundamental. Sus contenidos esenciales proponen:
•
Dotar de mayor autonomía a los municipios en el establecimiento de su
organización interna.
•
Facultar a los alcaldes para crear o suprimir empleos, bajo la condición de
que los cambios se produzcan por una sola vez en el período, aprobado por
el concejo municipal con quórum especial y consultado previamente con los
funcionarios municipales.
•
Facultar a los municipios para fijar remuneraciones al personal, exceptuando
al alcalde, para lo cual se determinará un reglamento consultado a los
funcionarios.
•
Capacitar a los funcionarios para lo cual se creará un comité bipartito y se
destinarán anualmente recursos presupuestarios, con el fin de mejorar la gestión
al interior de los municipios.
•
Efectuar perfeccionamientos a la transparencia y probidad de las autoridades
municipales en el ejercicio de su gestión
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ANEXO 5
DOCUMENTO: “NUEVAS REGIONES Y COMPETENCIAS. GOBIERNO
Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA” Autor: Subsecretaría
de Desarrollo Regional, Noviembre, 2006.
EXTRACTOS:
“La creación de dos nuevas regiones, Región de Arica-Parinacota y Región de
Los Ríos, genera la oportunidad y la necesidad de plantear su diseño institucional y
administrativo acorde con el aprendizaje que en esta materia el país ha acumulado
desde que se inició el proceso de descentralización. De acogerse esta iniciativa estas
dos nuevas regiones podrían verse transformadas, al mismo tiempo, en las pioneras
de la innovación en la administración regional para el resto del país.”
“Se trata de un auténtico avance en el proceso de descentralización, que permitirá
dotar a los gobiernos regionales de mayor autonomía en la toma de decisiones,
con las consecuentes ventajas que ello significa en términos de su capacidad para
desempeñarse adecuadamente en la conducción, gestión y administración de la
complejidad del proceso de desarrollo del territorio en sus distintas dimensiones.
Junto con lo anterior, esta reforma permitirá acercar las decisiones a los ciudadanos
para que directamente, o a través de sus representantes, gestionen los asuntos relativos
al desarrollo de sus respectivos territorios. Finalmente, el cambio propuesto se
enmarca en la línea del proceso de modernización del Estado en curso, en la medida
en que abre la posibilidad para una coordinación más eficiente y coherente de los
distintos actores presentes en el territorio, sus funciones y atribuciones de una forma
que evita superposiciones y duplicidades, a la vez que ofrece más transparencia y
oportunidades de control ciudadano de la gestión pública.”
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GLOSARIO
FECH
D.L.
FCM
CONAM
LOCM
CPR
MINEDUC
ACHM
ASEMUCH
MINSAL
APS
FONASA
SAPU
FNDR
CESFAM
GORE
CASEN
CONARA
: Federación de Estudiantes de la Universidad de Chile
: Decreto Ley
: Fondo Común Municipal
: Confederación Nacional de Municipalidades
: Ley orgánica constitucional de municipalidades
: Constitución Política de la República
: Ministerio de Educación
: Asociación Chilena de Municipalidades
: Asociación de Funcionarios Municipales de Chile
: Ministerio de Salud
: Atención primaria de salud
: Fondo Nacional de Salud
: Servicio de atención primaria de urgencia
: Fondo nacional de desarrollo regional
: Centros de salud familiar
: Gobierno regional
: Encuesta de caracterización socio-económica nacional
: Comisión Nacional de la Reforma Administrativa
50
51
52