World Bank Document - Ministerio de Economía, Planificación y

Unidad Monetaria = Pesos dominicanos
US$1.00 = 41.00 DOP
Año Fiscal
Julio 1, 2012 – Junio 30, 2013
Vice Presidente:
Directora País:
Director de Sector:
Gerente de Sector:
Lider de Sector:
Lideres de equipo:
Hasan A. Tuluy
Françoise Clottes
Rodrigo A. Chaves
Arturo Herrera Gutiérrez
Christine Richaud
Andrea Gallina y Yasuhiko Matsuda
CONTENIDO
Resumen Ejecutivo...............................................................................................................................i
Capítulo 1 – Problemas de desarrollo, servicios públicos y calidad de las instituciones públicas......1
1.1 Principales desafíos para el desarrollo en la República Dominicana..................................1
1.2 Ineficiencias en la provisión de servicios públicos.............................................................4
1.3 La calidad de las instituciones públicas y la gobernabilidad..............................................10
Capítulo 2 – Trayectoria de las reformas...........................................................................................15
2.1 Educación........................................................................................................................15
2.2 Salud................................................................................................................................17
2.3 Redes de protección social y transferencias sociales.......................................................19
2.4 Electricidad......................................................................................................................21
2.5 Reforma del sector de las telecomunicaciones...............................................................23
2.6 Reforma del sector financiero.........................................................................................25
2.7 Reforma fiscal..................................................................................................................28
2.8 Caracterización de las reformas en la República Dominicana.........................................31
Capítulo 3 – La Economía Política del Desempeño de las Políticas Públicas.....................................33
3.1 Raíces históricas y estructurales de la ausencia de un estado moderno de bienestar social.....33
3.2 Clientelismo y el Equilibrio de la Economía Política........................................................36
3.3 Economía Política de las reformas..................................................................................40
3.4 Implicaciones estratégicas...............................................................................................48
Bibliografía........................................................................................................................................53
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este informe son responsabilidad
de los autores y no deben atribuirse de manera alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones
afiliadas, a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los países que ellos representan.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
La preparación de este estudio ha sido coordinada por Andrea Gallina (especialista sénior de
Desarrollo Social, LCSSO) y Yasuhiko Matsuda (especialista sénior del Sector Público, EASPW)
y ha contado con la colaboración de Miguel Eduardo Sánchez Martín (economista, LCSPE) y
Davide Zucchini (consultor del Sector Público, LCSPS).
4
El equipo agradece los aportes y las valiosas sugerencias de Alberto Leyton (ECSP4), Philip Keefer (DECMG), Rafael Toribio (revisor interno), Françoise Clottes (LCC3C), Mcdonald P.
Benjamin (LCCDO), Roby Senderowitsch, (WBIGA), Arturo Herrera (LCSPS), Galina Sotirova
(LCC3C), Christine M. Richaud (LCSPR), Maria Angelica Sotomayor (LCSSD), Daniel Álvarez
(LCSPS), Sarah Keener (LCSSO), Miguel Eduardo Ceara Asuad (WBIGA), Francisco Lazzaro (LCSPS), Ana Mie Horigoshi Reis (LCSPS), Junko Narimatsu (TWICT), Tiina Marjaana Hypponen
(LCSDU), Catherine Abreu (LCSPT), Diana de León (LCCDO), Horacio Álvarez (LCCDO), Pamela
Mieses (LCCDO), Omar Jiménez (LCCDO) y Maritza Rodríguez (LCFM).
Un agradecimiento particular a los investigadores del Instituto Tecnológico de Santo Domingo, Pavel Isa y Ana Belén Benito Sánchez y al consultor José Alfredo Rizek. Por último, si bien
no menos importante, un agradecimiento especial a Magdalena Lizardo, Directora Unidad
de Análisis Económico y Social del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo por
haber facilitado a los autores fuentes de datos y estudios de interés para la investigación,
así como por haber coordinado la recopilación de comentarios, sugerencias e insumos por
parte del gobierno, que han sido incorporados en la medida de lo posible a esta versión.
Nota al lector: Cabe destacar que este informe no trata de analizar de manera extensiva las
reformas públicas que han tenido lugar en la República Dominicana en los últimos años. Por
ejemplo, el análisis no incluye los procesos de cambio en la administración tributaria o en la
Suprema Corte de Justicia. El objetivo ha sido más bien la selección de una sub-muestra de
reformas, generalmente aquellas con las cuales el equipo del Banco Mundial esta más familiarizado, a través de las cuales tratar de hacer una caracterización común desde un punto de
vista de economía política. No se entra a discutir, por tanto, si el diseño o el contenido de la
reforma era adecuado o no, sino, más bien, los elementos que intervinieron en el proceso y
si la implementación fue completa o parcial, entre otras dimensiones.
w RESUMEN EJECUTIVO
Desafíos para el Desarrollo, Servicios Públicos
y la Calidad de las Instituciones Públicas
1. Desempeño del Gobierno: El desempeño de las políticas en la República Dominicana es una combinación
curiosa de un potable crecimiento económico por un lado y de persistente pobreza por el otro. Particularmente preocupante es el bajo desempeño del gobierno en la provisión de servicios públicos críticos como
una educación pública de calidad y un suministro eléctrico confiable. Cuando se compara con las políticas
públicas de América Latina, la calidad de las políticas en la República Dominicana es cercana al promedio,
pero tiene una baja calificación en “pertinencia pública”1, consistente con la percepción general que arrojan las encuestas de que el interes de unos pocos puede estar sesgando el desarrolo de las políticas públicas
en el país. Aunque no se captura en las mediciones de la calidad de las políticas, los observadores también
concuerdan en que el proceso de políticas en la República Dominicana adolece de debilidades en la implementación y ejecución de políticas, lo que impide que algunas “políticas sobre papel” tengan un impacto
real sobre el terreno.
2. Historia de las reformas sectoriales: Para abordar estas fallas en las políticas públicas, se han intentado las
reformas o por lo menos se han promovido en importantes sectores económicos y sociales. Sin embargo, el
historial de éxito de las reformas ha sido mixto hasta la fecha. Unas cuantas reformas, como de la del sector
de las telecomunicaciones y las redes de protección social han sido tanto de gran alcance y sostenibles en
el tiempo, mientras que otras como la reforma del sector financiero, la reforma del sector salud, y algunas
de las reformas fiscales han sido parciales en el mejor de los casos, y no han conseguido abordar algunas
de las debilidades estructurales fundamentales (sector financiero, fiscal) o no han sido implementadas
totalmente (salud). Finalmente otras han sido en gran parte completos fracasos debido a que una reforma
significativa esta pendiente (educación) o que la reforma fue revertida (electricidad).
La Economía Política del Desempeño de Políticas
3. Macro economía política: Sobre la base de la documentación existente y los estudios de caso sobre
la reforma, esta Revisión de la situación institutcional y de gobernabilidad (IGR por sus siglas en inglés)
discute las perspectivas de políticas de reformas favorables a la población pobre en la República Dominicana. A nivel político macro, el clientelismo prevalece en los procesos políticos en la República Dominicana. El sector popular (los trabajadores organizados) que en otros países ha constituido una fuerza
para los cambios progresivos, está pobremente organizado y es políticamente débil. Los partidos políticos obtienen apoyo político no sobre la base de plataformas de políticas sino del clientelismo. Aunque
el Estado dominicano ha fallado en atender las necesidades de la ciudadanía con mejores políticas y
servicios públicos, la participación electoral es relativamente alta, aun si la confianza y valoración de
los partidos políticos es consistentemente baja. Este fenómeno puede atribuirse a una combinación
del buen desempeño del crecimiento económico (aunque con limitado impacto en la reducción de la
pobreza), y al uso selectivo del clientelismo. Las elecciones periódicas no sirven completamente al propósito teórico de que los gobiernos sean tenidos como responsables del desempeño de sus políticas y
se recompense a los candidatos por la credibilidad de sus propuestas de políticas. La aparente estabilidad del equilibrio clientelista imperante da lugar a un entorno generalmente hostil para las reformas
de política orientadas a los pobres.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
Trayectoria de las Reformas
i
“Pertinencia pública” se refiere al alcance que las políticas producidas por un sistema dado promueven el bienestar general y RESEMBLE beneficios
públicos (es decir, que son “pertinentes al público”) o tienen a canalizar beneficios privados a ciertos individuos, facciones, o regiones”. BID, 2010:12.
1
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
4.Economía política de las reformas sectoriales – Marco analítico: Más allá de las características macro de
la economía política dominicana, las dinámicas sectoriales específicas tienen influencia sobre las perspectivas de las reformas sectoriales específicas. El presente estudio analiza el contexto y contenido de las
reformas así como también los participantes clave involucrados en estas reformas. El informe también
ilustra sobre algunas de las razones plausibles por las que ciertas reformas han tenido éxito mientras que
otras no, y las perspectivas futuras de las reformas pendientes. El contexto de las reformas refiere a si
se necesita o no una crisis para desencadenar reformas de políticas, una pregunta importante porque
algunos de los sectores donde las reformas son sumamente necesarias son sectores que operan en un
estado de deficiencia crónica aunque no están en crisis aguda. El análisis del contenido de la reforma se
construye sobre la teoría de acción colectiva y predice una dificultad relativa para el éxito de la reforma
dependiendo de cómo los costos y beneficios de la reforma sean distribuidos, y cómo esto se traduce en
la formación de coaliciones a favor y/o contra de reformas específicas. El análisis sobre el contenido de
la reforma también considera en qué medida una reforma particular requiere de una implementación
intensiva. Algunas reformas requieren de una mayor capacidad institucional que otras de parte del estado para ser implementadas; a mayor intensidad de implementación requerida, mayor es la dificultad
esperada para lograr la reforma. Finalmente, el estudio IGR examina las características de los actores
involucrados en las reformas, y procura identificar si ciertos tipos de participantes han jugado históricamente roles particularmente destacados, ya sea a favor o en contra de las reformas.
ii
5. Contexto de las reformas: Los estudios de caso sobre las reformas sectoriales confirman parcialmente la
opinión generalizada de que una crisis con frecuencia desencadena reformas. Las decisiones para fortalecer
las regulaciones del sector financiero, ajustar los sistemas fiscales para incrementar los ingresos, y mejorar
la calidad de las redes de seguridad social, ocurrieron todas con posterioridad a la crisis del sector bancario del 2003-04. Pero el desencadenamiento de la crisis resultó insuficiente para abordar algunas de las
debilidades estructurales más profundas, especialmente en el sector financiero, donde la estructura ampliamente oligopólica del sector permaneció inalterado, y en el sector fiscal donde las medidas de reforma
introducidas fueron meramente paliativas y no consiguieron incrementar la base de ingresos del gobierno.
El caso más exitoso de una reforma sectorial entre los casos de estudio lo constituye el sector de las telecomunicaciones, y en este caso la reforma fue lanzada sin que existiera una crisis per se, sugiriendo que una
crisis no es una condición necesaria, aunque puede que sea simplemente una excepción que comprueba la
regla general de que los hacedores de politicas todavía necesitan de una crisis para salir de un status quo.
Los otros estudios de caso (i.e., electricidad, educación) sugieren que las fallas crónicas en el desempeño
a nivel sectorial resultan simplemente insuficientes para estimular a los encargados de formular políticas
para que procuren reformas más sustanciales.
6. Contenido de las reformas: Los estudios de caso también indican que el contenido de la reforma tiene relevancia en términos de la distribución de costos y beneficios, y la intensidad de la implementación. Una situación
típica de dificultad para las reformas se da cuando los costos de la reforma están concentrados en un número
pequeño de grupos en la sociedad. Estos grupos tienen un fuerte incentivo para organizarse entre sí para resistir las reformas. La resistencia organizada por parte de los potenciales perjudicados podría ser superada si los
beneficiados potenciales están igualmente bien organizados y cuentan con recursos. Esto sucedió con la reforma exitosa del sector de las telecomunicaciones, donde los nuevos participantes en el mercado neutralizaron
la resistencia de la firma incúmbente. Sin embargo, con frecuencia los beneficios esperados de las reformas se
encuentran distribuidos ampliamente en la sociedad – sobre todo porque ese es precisamente el propósito de
las reformas diseñadas para ampliar los beneficios para el bienestar público. En estas circunstancias, los beneficiados potenciales usualmente están pobremente organizados (o adolecen de un problema de acción colectiva)
para proporcionar un contrapeso efectivo al propósito de los intereses creados que quieren mantener el status
quo de las políticas (i.e., educación, salud, y aspectos de la reforma del sector eléctrico). Los emprendedores
de políticas podrían representar los intereses generales latentes y contrarrestar la influencia de los potenciales
perjudicados incrementando el interés público sobre el tema de la reforma y hacerlo parte del cálculo electoral
de los políticos. Sin embargo, en los sistemas políticos dominados por los favores políticos y el clientelismo,
donde la responsabilidad electoral de los políticos ante los votantes en el respecto del desempeño de políticas
se ve seriamente diluida, el potencial impacto del emprendedor de políticas tiende también a ser silenciado.
7. Aún cuando los beneficiados potenciales están desorganizados porque los beneficios esperados están difusos,
las reformas pueden ocurrir cuando los costos están también difusos. En estas situaciones, los grupos de interés organizados están mayormente ausentes de la arena política. Ese era el caso con respecto de las mejorías
progresivas de los programas de la red de protección social. En otros casos, sin embargo, las reformas han
conseguido un impacto de alguna forma limitado mientras se traspasan los costos a la sociedad en su conjunto
(i.e., rescate del sector financiero, incremento de la tasa del ITBIS).
9.Participantes de las reformas: Finalmente, el estudio identifica características clave de participantes involucrados en episodios exitosos de reformas examinados en los estudios de caso. La reforma más exitosa
fue la reforma del sector de las telecomunicaciones, y en ella, los participantes clave eran los operadores
de telecomunicaciones de capital extranjero quienes demandaron un marco regulatorio predecible y en
igualdad de condiciones. Información anecdótica sugiere que estas firmas de capital extranjero cabildean
ante el regulador y mantienen relaciones con el gobierno en formas más transparentes y éticas que las
empresas domésticas que controlan el grueso de la industria de radiodifusión que es regulada por la misma
agencia regulatoria independiente, INDOTEL. La disposición de estos operadores de telecomunicaciones
de “jugar de acuerdo con las reglas” parece ser un ingrediente clave del éxito sostenido de la reforma del
sector de las telecomunicaciones. En situaciones de crisis, los diseños técnicos de ciertas reformas (i.e., el
sector financiero y la red de protección social) se han beneficiado también de las recomendaciones de las
organizaciones internacionales, incluyendo el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.
10. El breve análisis de la economía política de las reformas de políticas en la República Dominicana confirma que
las perspectivas de reformas no son particularmente promisorias para la agenda sectorial restante. Aunque
las crisis externas no han sido siempre suficientes para desencadenar reformas profundas, la presencia de
pocos agentes internos de cambio no debe implicar la satisfacción o conformidad del gobierno con el status
quo. La reforma de salud parece haber sido iniciada sin que existiera una crisis externa y ha alcanzado un éxito
parcial. En parte para compensar por el rol silente que juegan los impulsores locales de la reforma, los participantes externos han sido prominentes por momentos, ya sea apoyando el lanzamiento inicial de la reforma,
como en el caso de la reforma regulatoria de las telecomunicaciones, o en dar forma al contenido técnico de
las reformas desencadenadas por una crisis, como en los casos del sector financiero y de las reformas de la red
de protección social en el decenio del 2000. Los actores externos, particularmente las organizaciones internacionales no debería ser considerados como los impulsores constantes de los cambios domésticos.
11.Sobre la base del análisis del contenido de la reforma, las reformas pendientes, particularmente en
los sectores eléctrico, educativo y fiscal, parecen enfrentar varios obstáculos inherentes. Ninguna de
estas reformas contiene los mecanismos para superar los dilemas de la acción colectiva intrínseco a
las reformas – que con toda probabilidad enfrentará la resistencia de potenciales perdedores relativamente cohesionados. Allí donde el clientelismo torna ineficientes las elecciones como escenario para
la competencia entre ideas de política y propuestas alternativas de solución, como es el caso de la República Dominicana, la población en general no cuenta con suficientes instrumentos para contrarrestar
la influencia de intereses creados bien organizados. Algunas reformas pendientes son también de implementación intensiva y requieres esfuerzos adicionales para superar todos los obstáculos inherentes
al cambio. Entre nuestros estudios de caso, ninguna reforma con una intensidad de implementación
media o alta ha prosperado hasta la fecha en la República Dominicana.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
8.Otro aspecto del contenido de la reforma que el IGR explora es la intensidad de la implementación. Algunas
reformas requieren mayor intensidad de implementación, mientras que otras más o menos “se implementan a sí mismas” una vez el cambio inicial de política es adoptado. Los casos de reformas relativamente
exitosas, tales como la liberalización de las telecomunicaciones y los programas de la red de proteccion
social, han resultado relativamente menos difíciles en la capacidad institucional del estado que otros como
la revisión institucional importante y cambio de comportamiento de los proveedores de servicios en el sector salud. Dada la reputación de una débil implementación de políticas y de cumplimiento de reglas en la
República Dominicana, las reformas institucionales complejas enfrentan perspectivas más débiles de tener
un impacto sostenible.
iii
12. Implicaciones estratégicas: Sobre la base del análisis, el estudio concluye con un conjunto de principios
para guiar nuestro pensamiento sobre la priorización y diseño de las reformas futuras. En el corto plazo
(ciertamente durante el mandato de las autoridades recién electas), la estabilidad y la continuación del
status quo de la economía política luce ser con creces el escenario más probable. Existen pocas indicaciones de que el sistema político en la República Dominicana atravesará un levantamiento considerable
como en Bolivia, Ecuador y Venezuela, donde los sistemas de partidos políticos establecidos han colapsado. Así como tampoco existe suficiente indicación de que el Estado dominicano evolucionará hacia un
sistema caracterizado por partidos políticos programas y que compitan sobre la base de propuestas de
políticas diferentes, como sucede en democracias más maduras en la región como Chile, Brasil y Uruguay.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
13. Esto no significa que nada cambiará. Después de todo, la política dominicana difícilmente ha sido estática. La
República Dominicana actual es menos patrimonial que durante la época de Trujillo o Balaguer, pero estos cambios han sido lentos y graduales. Por lo tanto, en ausencia de un shock externo importante, la economía política
dominicana puede continuar “abriéndose paso” a través de los desafíos pendientes, mientras se permite que
su sistema político evolucione de forma gradual. Quizás impulsada por un desempeño económico fuerte y la
expansión gradual de la clase media que tiende a ser menos proclive a las tentaciones clientelistas, la sociedad
dominicana puede madurar gradualmente hasta un punto donde los votantes esperen más ejecución de políticas de los gobiernos electos2. A juzgar por el contenido de las campañas en las más recientes elecciones y la
naturaleza de la formulación de políticas y ejecución de reformas en años recientes, sin embargo, es probablemente justo concluir que la contienda electoral basada en políticas no es todavía una realidad en la República
Dominicana.
iv
14.En este escenario de evaluación progresiva, las perspectivas de reforma continuarán siendo opacas, especialmente para reformas importantes, como la reforma energética o la reforma educativa. Entre la política
electoral enfocada en el clientelismo y el peso de los intereses creados en cada sector, luce extremadamente
improbable que se registre un gran avance de parte de un líder emprendedor de políticas. Sin embargo, todavía podría ser posible alcanzar algunas mejorías de eficiencia marginal si surge un defensor de las reformas
con credibilidad, pero las expectativas del alcance de las reformas deberían ser apropiadamente calibradas.
Entonces se haría la pregunta de si apoyarse reformas parciales pero significativas en lugar de reformas integrales pero demasiado ambiciosas. El esfuerzo actual de una ofensiva contra el robo de la electricidad podría
ser un escenario prometedor, pero esto es de implementación relativamente intensiva. La re-privatización de
las empresas de distribución eléctrica sin primero resolver el espinoso tema de fijación de tarifa, luce menos
políticamente viable.
15. Puede ser posible continuar impulsando la evolución progresiva de la red de protección social y
(quizás) las reformas de subsidio en el tiempo, al menos hasta que el costo fiscal se convierta en un
impedimento vinculante. Las transferencias condicionadas de efectivo (CCT en inglés) han probado
ser compatibles con los incentivos electorales del gobierno independientemente de las persuasiones
políticas del partido en el poder (i.e., PAN en Méjico vs. PT en Brasil). ¿Existen otras reformas similares que también sean electoralmente atractivas aún para un gobierno que opere en una red que
mantenga el clientelismo?
16.Una avenida potencialmente prometedora para las reformas que puede desbloquear por lo menos una
parte de la red de intereses creados es el permitir que ciertos participantes externos (i.e., inversionistas
extranjeros) tengan mayor participación en la economía, como en el caso del sector de las telecomunicaciones. Estos podrían proporcionar tanto el contrapeso ampliamente necesitado a algunos de los
intereses creados domésticos para impulsar reformas, y también traerían consigo un modus operandi
diferente (menos clientelista) en sus transacciones con el gobierno, y podrían en el largo plazo tener
efectos en el cambio de las “reglas del juego” predominantes. La naturaleza abierta de la economía
dominicana podría hacer de ésta una estrategia razonable.
Por ejemplo, Brasil aparentemente ha hecho esa transición desde mediados del decenio de 1990, ya que los dos principales partidos (PSDB y PT)
han ofertado plataformas sólidas basadas en políticas para competir entre sí tanto a nivel federal como en algunas jurisdicciones sub-nacionales.
2
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
17.Finalmente, una eventual crisis probablemente abriría espacio para que la comunidad internacional ejerza influencia, especialmente con respecto de las reformas con implicaciones macroeconómicas y fiscales.
Lo menos que la comunidad internacional podría hacer es estar preparada para una eventualidad similar,
estudiando las diferentes opciones de reforma. Una crisis podría cambiar la tolerancia al riesgo y absorción
de costos por parte de los votantes generales y abrir puertas a las reformas que no han sido posibles bajo
circunstancias normales. Sin embargo, la ventana de oportunidad que se abre puede ser corta. Por lo tanto
es importante que la comunidad internacional no limite su visión a las primeras soluciones ideales y óptimas,
sino que también considere aquellas que pueden ser adoptadas rápidamente dentro de una corta ventana
de oportunidad durante el periodo de crisis y mostrar resultados relativamente rápido. Resulta crítico también prestar atención a los detalles de secuenciación e implementación de las reformas (i.e., el “cómo” de la
reforma, más que el “qué”). Constituye entonces otro desafío técnico el hecho de si será posible identificar
dichas opciones de reforma.
v
CAPÍTULO
1
Problemas de desarrollo, servicios públicos y calidad de las instituciones públicas
1.1.1. Durante el periodo 1961-2007, el PIB de la República Dominicana creció a una tasa promedio anual
de 5.3 por ciento, más rápidamente que el promedio de la región de América Latina y el Caribe (3.8%) y
en segundo lugar por debajo de la economía “milagrosa” de Chile. De forma similar, el Producto Interno
Bruto (PIB) per cápita se expandió a un ritmo de 3.0 por ciento, mayor que el promedio de la región
(1.7%). El PIB per cápita estaba a 66% del nivel de América Central en 1967, mientras que alcanzó 147%
en 20083 . Entre 1985 y 2008, el ingreso per cápita creció de $3,631 a $7,595 en términos de Paridad
de Poder Adquisitivo (PPP en inglés)4, acelerando el proceso de convergencia del país con el incremento
de 52 a 78 por ciento del ingreso promedio de América Latina y el Caribe en el mismo periodo. Luego de
las crisis internacionales de alimentos, combustible y financiera de 2008, el crecimiento de la República
Dominicana se ralentizó de 9.5 a 5.3 por ciento y 3.5 por ciento, respectivamente en 2008 y 2009, pero el
país se recuperó rápidamente en 2010 (7.8%). Luego de la desaceleración en 2011 (crecimiento anual de
4.5%), la economía luce aún con capacidad de recuperación en el contexto de la ralentización económica
global (4.5% de pronóstico de crecimiento para 2012).
1.1.2. A pesar del desempeño económico extraordinario, la República Dominicana no ha conseguido resolver sus principales desafíos para el desarrollo. Los niveles del PNB per cápita se incrementaron rápidamente luego de la crisis doméstica, de US$2,600 en 2000-2004 a US$5,200 en
2011, pero la expansión económica no ha estado acompañada por una reducción sustancial de la
pobreza y la desigualdad, ni ha producido mejoras significativas en los indicadores sociales. Los
niveles de extrema pobreza en octubre 2011 eran similares a los de octubre 2000 (9.2%); sin embargo, el 34.3% de nivel de pobreza moderada de la población total es significativamente más alto
que hace una década (28.2%)5 . La crisis económica y financiera doméstica de 2003, provocada
por el escándalo bancario de Baninter, llevó a cerca de 1.4 millones de personas a la pobreza, y la
incidencia de la pobreza moderada no ha regresado a sus niveles previos.
1.1.3. La evidencia empírica sugiere que existe una relación asimétrica entre el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. En otras palabras, en periodos de crecimiento sostenido, la
pobreza se reduce ligera y lentamente, mientras que durante periodos de recesión económica, ésta
crece marcada y rápidamente (Tsikata y Senderowitsch, 2010). En 0.51, la desigualdad, según la
medición del coeficiente de Gini, es inferior actualmente que hace una década (0.52), pero sigue
estando situada cerca del promedio de América Latina, que es sustancialmente superior que el de
otras regiones en desarrollo.
Cálculos de los autores de las Tablas Mundiales de Penn 7.0
En términos de la Paridad de Poder Adquisitivo, y dólares internacionales constantes de 2005. Indicadores de Desarrollo Mundiales, 2010.
5
Monetary Poverty Estimations, October 2011. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
1.1 Principales desafíos para el desarrollo en la República Dominicana
3
4
1
1.1.8. En general, el crecimiento económico sostenido no se ha traducido en un crecimiento incluyente. Las políticas en la República Dominicana han sido suficientemente buenas para mantener el crecimiento y un marco macroeconómico relativamente estable, pero han resultado insuficientes para una
provisión más amplia de beneficios públicos, y menos aún una red robusta de protección social para los
pobres en vista de la vulnerabilidad externa del país. Una de las posibles explicaciones de este rompecabezas es la existencia de canales limitados para la redistribución de la riqueza. La República Dominicana posee una base fiscal estrecha, aun para los estándares de América latina. La relación impuesto a
PIB de la República Dominicana de cerca de 13 por ciento en 2011 se encuentra entre las más bajas de
la región (con Guatemala y Méjico)6. Adicionalmente, un gran déficit del sector eléctrico debido a ineficiencias persistentes desplaza el gasto público de los programas sociales y las inversiones de capital. El
desafío para incrementar la recaudación de ingresos para aumentar la redistribución de la riqueza no
solamente es fiscal; tiene una dimensión de gobernabilidad, ya que las personas son renuentes a pagar
impuestos en un contexto de baja confianza institucional, alta percepción de corrupción y baja calidad
de los servicios públicos. Algunos de estos desafíos se describen en las secciones 1.2 y 1.3.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
1.2 Ineficiencias en la provisión de servicios públicos
4
1.2.1. Cuando la desigualdad es alta, la provisión de servicios públicos es particularmente importante
para garantizar un nivel básico de necesidades para los miembros de la sociedad que son relativamente
menos aventajados. La provisión de beneficios públicos es la responsabilidad clave de cualquier gobierno. En la República Dominicana, tanto la cantidad como la calidad de los servicios públicos es baja,
según los estándares tanto regionales como mundiales.
1.2.2. Educación: El sector educativo es uno de los sectores clave que ha permanecido insuficientemente financiado en las últimas dos décadas. La República Dominicana destinó cerca del 2% del PIB a
la educación pública en 1991-2010, colocándose en los últimos lugares de América Latina (Figura 3)7 .
El bajo nivel de recursos para la educación pública ha provocado una provisión inadecuada de los servicios educativos incluyendo la falta de aulas y de maestros, y ha creado ambientes desfavorables para el
aprendizaje caracterizados por altas tasas de estudiantes a maestros, doble tandas de maestros en las
escuelas, y cátedras sobre-pobladas en la principal universidad pública. La expansión de la infraestructura educativa (6,644 aulas se construyeron en 2004-2011) y los recursos humanos han sido notables,
pero no han mantenido el ritmo del incremento de la demanda. En consecuencia, se ha evidenciado un
incremento en el número de niños por aula y un aumento en el número de tandas en las escuelas. Aunque las disposiciones legales establecen que los alumnos deberían recibir 4.5 horas de clases al día en
las escuelas primarias, 5 horas de clases al día en las escuelas secundarias, y 8 horas de clases al día en
las escuelas politécnicas, la mayoría de las escuelas tienen tres tandas de 4 horas cada una, y el número efectivo de horas impartidas en algunos casos promedia apenas 2.5 horas (EDUCA-GALLUP, 2008).
La calidad de la educación se ve afectada además por el ausentismo de los maestros, un inadecuado
El limitado espacio fiscal en República Dominicana presenta severas limitaciones para la introducción de políticas redistributivas. La recaudación fiscal en República Dominicana ha promediado 14.5 por ciento del PIB en 2000-2010, mitad del valor de los países OCDE y bajo aún para los estándares de América Latina.
El sistema fiscal de República Dominicana se sustenta mayormente en los impuestos indirectos: las cuentas del ITBIS representan 33.6 por ciento del total de
las recaudaciones fiscales, y el impuesto selectivo sobre el combustible, el tabaco y los servicios representa 27.2 por ciento. Los impuestos directos, incluyendo
los impuestos a la renta personal y corporativa, así como los impuestos a la propiedad representan el 27 por ciento. Por último, los aranceles relacionados
con el comercio exterior ascienden a 9.6 por ciento del total de las recaudaciones. Aun cuando existe cierta progresividad en el ITBIS y en la estructura de las
exenciones (Banco Mundial, 2006), los importantes gastos fiscales derivados de estas exenciones limitan el espacio de las políticas sociales. Las recaudaciones
por impuesto sobre la renta personal representan menos de 1% del PIB, ya que el techo de la exención es relativamente alto para los salarios promedios en el
país; adicionalmente, con una tasa superior al cincuenta por ciento, una gran proporción de los trabajadores informales en el mercado laboral tiene por consecuencia la evasión del impuesto sobre la renta personal. Las ganancias de capital (por interés recibido) están exentas (Sánchez y Victoria, 2012).
7
Banco Mundial, Indicadores de Desarrollo Mundial.
6
RECUADRO 1: ACCIÓN COLECTIVA EN EL MOVIMIENTO DEL 4% PARA LA EDUCACIÓN
En diciembre 2010, los ciudadanos dominicanos se lanzaron masivamente a las calles en distintas partes del país para demandar
la implementación de la Ley General de Educación (66-97), expresando que el gasto público asignado a educación tiene que ser el
4% del PIB. Este movimiento se gestó en las redes sociales y el uso de teléfonos celulares, incluyendo ciudadanos de la clase media
involucrados activamente en las protestas para demandar educación pública de mejor calidad. De acuerdo con los especialistas de
la sociedad civil, una de las principales características del “movimiento por el 4%” es su composición heterogénea, ya que está integrado por grupos diferentes que incluyen organizaciones de base, organizaciones religiosas, grupos del sector privado, la academia
y movimientos a favor de la transparencia. ¿Cuáles son las razones para que un amplio conjunto de comunidades que involucren
juntas en esta ocasión, cuando es inusual que unan esfuerzos para emprender otras demandas? En este caso, existe una obvia carencia de calidad del servicio público, que se reconoce en todos los niveles de la sociedad, en confluencia con la existencia de una
ley que cuantifica un nivel “deseado” de insumo para un servicio público. Entonces, los grupos que protestan a favor de una mejora
de la calidad de la educación y los grupos que demandan el cumplimiento de la ley y que se mejore la transparencia, se alinearon
para demandar el 4%.
¿Cuál ha sido la respuesta del gobierno al “movimiento por el 4%”? El Presidente Fernández respondió protegiendo el gasto público
en educación, salud y protección social durante los recortes generalizados del gasto introducidos por el presupuesto complementario
de 2011. El presupuesto de 2012 asignó ya el 3% del PIB a la educación, y en la nueva administración del Presidente Medina, el presupuesto de 2013 aprobó el 4% del PIB. Por ende, el gobierno está evidenciando una preocupación creciente e interés en este tema, y
ha iniciado la adopción de acciones de política para satisfacer las demandas públicas. Debido a que los fondos asignados a educación
casi se duplicarán en apenas dos años, existe la preocupación de que las limitaciones institucionales impedirán una ejecución eficiente.
Un nuevo enfoque para el proceso de contratación que involucra la construcción de 18 mil nuevas aulas escolares, y el lanzamiento del
IDEC, una iniciativa participativa de múltiples participantes interesados que permite que el sector privado, el sector público y la sociedad
civil prioricen y supervisen acciones destinadas a promover la calidad de la educación, está contribuyendo a garantizar un uso eficiente
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
de los recursos públicos en el sector.
1.2.6. En términos generales, el sistema educativo en la República Dominicana tiene insumos eficientes en términos de matriculación, pero no en lo atinente a número de años de escolaridad, tasas de
conclusión y calidad. El gasto público es bajo con respecto a los promedios regionales; el gasto es
progresivo a nivel de la escuela básica, mientras que en el nivel de educación terciaria es altamente
regresivo (Arias y Guzmán, 2009).
1.2.7. Salud: En el caso del sector salud, la historia es similar: la cobertura se ha ampliado, particularmente en la última década, pero la provisión de servicios de calidad continúa siendo un desafío.
El número de beneficiarios del régimen de salud pública totalmente subsidiado, creado en 2001 y
orientado a los pobres, se ha incrementado rápidamente a 2 millones desde noviembre 2011; sin
embargo, cerca del 40% de los pobres no se han registrado aún.
1.2.8. De conformidad con las fuentes gubernamentales, el gasto público presupuestado para el sector
salud ha promediado 1.5% del PIB entre 2005 y 20119 . La Figura 4 presenta las cifras de los Indicadores
de Desarrollo Mundial para 2009 que puede que incluyan no solamente el gasto en salud sino también en
asistencia social (2.3% del PIB). En cualquier caso, la República Dominicana ocupa la posición 18 entre 19
países de América Latina en cuanto a los recursos públicos destinados al sistema de salud. La República
Dominicana no parece estar haciendo el mejor uso de estos recursos, ya que las tasas de mortalidad de
menores de cinco años están por encima de la línea de tendencia para América Latina. Adicionalmente,
el estado está apenas financiado cerca del 36% del gasto total en salud, mientras que los gastos a cargo
del usuario ascienden a 56% y los seguros privados cubren apenas 8%10 . El gasto a cargo del usuario
es claramente regresivo, ya que los hogares más pobres tienen que destinar una mayor proporción del
ingreso en términos relativos, representando un desafío importante para el desarrollo.
6
9
Base de datos de SISDOM, a septiembre 2011. Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo de República Dominicana.
Encuesta ENDESA, 2007.
10
1.2.10. Electricidad: la provisión de electricidad es otro servicio público importante que ha tenido un desempeño ineficiente crónico, con implicaciones importantes para la competitividad y el desarrollo humano del
país. El sector eléctrico es probablemente el epítome del mal funcionamiento de los servicios públicos en la
República Dominicana. Aunque el servicio ha mejorado lentamente en años recientes, en promedio, el servicio
de electricidad continúa sin estar disponible el 20% del tiempo13. Una empresa dominicana promedio experimenta 25 apagones de electricidad al mes, o más de uno por día laborable, comparado con solo 4 en América
Latina y 8.8 en el mundo. La mayoría de las empresas dominicanas (63%) identifican la electricidad como una
dificultad mayor en sus actividades diarias (comparado con el promedio regional de 36%). Las pérdidas totales
de 36% 14 en 2009 (incluyendo ineficiencias técnicas, fraude) se han reducido en años recientes y han llegado
a ser inferiores a 30% en 2012 (los resultados iniciales indican una reducción a 27% en el primer trimestre de
2012). Sin embargo, continúa estando muy por encima del nivel promedio de la región entre 12 y 15%.
1.2.11. El gobierno de Fernández emprendió un ambicioso programa de reformas en los últimos tres
años de su segundo mandato, incluyendo la profesionalización de la alta gerencia de las empresas de distribución, mejor focalización de los subsidios, la reintroducción de inversiones para rehabilitar las redes
de energía, y el fortalecimiento de la regulación. El servicio ha mejorado con un número creciente de
clientes que reciben electricidad las 24 horas (cerca de 791,000 o 35% del mercado). Aún así, el suministro continúa siendo no confiable y muchos hogares y empresas han optado por instalar sus propios
dispositivos de generación eléctrica para compensar los frecuentes apagones de electricidad. Igualmente, el desequilibrio entre el costo de producción de la electricidad y la tarifa real facturada (y cobrada) ha
representado un déficit de 1.6% del PIB en promedio por los últimos siete años y ha resultado una carga
sobre las finanzas públicas en su conjunto.
1.2.12.Agua: Un último ejemplo de la pobre provisión de servicios se tiene con el sector agua. El
número promedio de insuficiencias del agua en la República Dominicana es cercano al doble del
promedio regional y mundial. Aparte de las implicaciones sanitarias y para la salud pública, el suministro de agua es un requerimiento importante para las actividades empresariales, especialmente en
sectores importantes como el turismo.
World Development Indicators, 2010.
Por ejemplo, el Índice de Provisión de Salud estimó que la provision difiere tanto como 0.091 en Monte Plata y 0.593 en el Distrito Nacional (PNUD, 2008: 195).
13
Como muestra el Indice de disponibilidad promedio de servicio de un 81% en 2008 de la Superintendencia de Electricidad (2012).
14
Banco Mundial-Corporación Internacional Financiera, Encuesta de impresas, 2010.
11
12
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
1.2.9. Aun cuando el porcentaje de nacimientos que son atendidos por personal calificado es cercano al
promedio regional, las tasas de mortalidad materna continúan siendo persistentemente altas a nivel de
100/100,000 nacimientos con vida desde 2005 de conformidad con las estadísticas de salud del país de la
OMS (2010) y a 159 por 100,000 nacimientos con vida de conformidad con la encuesta nacional de salud
de ENDESA (2007). Este resultado ilustra la pobre calidad de los profesionales de salud y de las instalaciones
en el país. Las tasas de mortalidad infantil también son significativamente altas (32 por 1000) y por encima
del promedio regional (22 por 1000)11 . Igualmente, en comparación con los estándares regionales, la República Dominicana adolece de bajas tasas de vacunación, menor esperanza de vida y una alta incidencia
del VIH (aunque esta última puede estar agravada por la industria del sexo que sirve a los turistas). Curiosamente, los dominicanos no necesariamente creen que la provisión de salud pública es una dificultad clave:
de conformidad con el Latinobarómetro 2009, únicamente el 39 por ciento de los dominicanos están insatisfechos con la forma como operan los hospitales públicos, comparado con el 50 por ciento en la región
ALC, pero esto puede ser debido a las expectativas históricamente bajas sobre los servicios públicos en la
República Dominicana en lugar de una indicación de una fe generalizada en el sistema12.
7
1.2.17.La generación privada de electricidad es un ejemplo clave de un comportamiento de exclusión
voluntaria. Con respecto al suministro eléctrico, 20.8% de la clase media recurre a un inversor o a un
generador en sus hogares para hacer frente a los apagones eléctricos. El comportamiento de exclusión
voluntaria en la clase alta, en este caso, es mucho más pronunciado, ya que más de dos tercios de los
hogares poseen sus propios dispositivos de suministro energético. Aparte de los hogares, la mayoría de
las empresas han instalado sus propios generadores eléctricos. Como resultado, se estima que la capacidad de auto-generación es en la actualidad similar a la capacidad de la red nacional de electricidad.
Esta duplicidad es altamente ineficiente (Sánchez y Senderowtisch, 2012).
1.2.18.En resumen, según los estándares regionales, la República Dominicana presenta bajos niveles
de gastos en los servicios públicos (educación, salud, etc.), así como deficiencias en la calidad. Esta
situación ha persistido en el tiempo y, como resultado, aquellos que pueden costearlo han optado por
excluirse de los sistemas públicos y han escogido soluciones privadas, a pesar de los costos financieros
mucho más altos. En el caso de la electricidad, la duplicación de las instalaciones de generación pública
y privada es altamente ineficiente.
1.2.19.En un intento por evaluar la calidad de las políticas públicas de manera genérica (independientemente de las características específicas del sector), el BID (2006) desarrolló mediciones de “características” clave de las políticas públicas y las aplicaron a un conjunto de países de América Latina
(Tabla 3)22 . De conformidad con este marco, el desempeño de las políticas de la República Dominicana
es cercano al promedio, comparado con otros países en la región de ALC (posición 11 entre los 18 países
de la muestra). Sin embargo, le fue particularmente mal en la pertinencia pública – lo que significa que
las políticas no benefician a la sociedad en su conjunto hasta el alcance que sería esperado en un entorno
de buenas políticas. Esto es consistente con la perspectiva general sobre los desafíos para el desarrollo
20
Las cifras sobre ´el ingreso total de la ocupación primaria´ de la ENIGH se utilizan para el análisis. La población es clasificada de conformidad con
las bandas de ingreso eleccionadas en el LAC Flagship 2012, on la Clase Media: Extrema Pobreza, 0-2.5 US$ al día; Pobre, 2.5-4 US$; Vulnerable,
4-10; US$ Clase Media, 10-50 US$; Clase Alta, 50+ US$ (PPP).
21
Encuesta ENDESA, 2007.
22
Estabilidad y Adaptabilidad se refiere a los dos lados de la moneda; por un lado las políticas acertadas deberían durar y no estar influenciadas por
politiquería con poca visión de futuro, mientras que por otro lado, las políticas deben ser suficientemente flexibles para responder adecuadamente
a los shocks. La coordinación y la coherencia se refieren a si las políticas fueron diseñadas en colaboración cercana con todos los participantes
relevantes. El cumplimiento y la implementación se relacionan con el alcance con el cual se aplican de conformidad como fueron diseñadas. La
pertinencia política mide si las políticas públicas mejoran el bienestar social o siguen un patrón más clientelista, de intereses especiales. La eficiencia provee una evaluación sobre las políticas que maximizan el bienestar social, dadas las limitaciones presupuestarias. Y la calidad en conjunto es
simple, una suma no ponderada de las calificaciones de las características individuales.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
1.2.16.Como ocurre en otros países de América Latina, las clases media y alta20 en la República Dominicana muestran significativamente una mayor propensión a optar por soluciones privadas a los servicios
públicos deficientes que los estratos bajos de la población. Según se mencionó, los gastos a cargo del
usuario continúan siendo un problema aún para los beneficiarios de los seguros de salud público y
privado. Los estratos intermedios de la población representan una carga relativamente más pesada
de los gastos por cuenta del usuario por los pagos de exámenes médicos y otros gastos relacionados
(análisis de laboratorio, medicamentos, etc.)21. Una posible explicación sería que existen personas de la
clase media que tienen empleos informales (sin acceso al régimen contributivo de salud pública), que
no pueden beneficiarse del régimen de salud subsidiado (exclusivo para los pobres), y tiene seguros
privados de salud con cobertura y calidad limitadas. Entonces, el optar por excluirse es relativamente
costoso para aquellos que escogen los servicios privados, y puede que no estén recibiendo una calidad
de servicio de salud significativamente mejor que si estuvieran bajo el sistema público. A la vez, la amplia informalidad laboral conjugada con las soluciones privadas a los problemas colectivos podrían ser
dos de las razones que explican la renuencia para ampliar la base fiscal en la República Dominicana.
9
1.3.3. La calidad general de la gobernabilidad, según lo capturado en los Indicadores de Gobernabilidad
del Banco Mundial, es baja en las cinco dimensiones capturadas. Aunque estos datos no son lo suficientemente precisos para sacar conclusiones sobre los cambios en el tiempo, los datos indican que en el mejor
escenario, no hay señales de mejoría significativa en ninguna de las cinco dimensiones, y en el peor de
los casos, algunas dimensiones (i.e., efectividad de la gobernabilidad) pueden haberse deteriorado en la
última década. De las cinco dimensiones, particularmente peor en comparación con el resto de la región,
están el control de la corrupción y el Estado de derecho; aunque el cambio observado entre 2006 y 2011
en control de la corrupción está dentro del margen de error, la reducción en el estado de derecho en los
últimos cinco años es estadísticamente significativa. En contraposición, la calidad regulatoria, la estabilidad
política y la voz y rendición de cuentas permanecen en niveles similares a los de hace una década. Voz y
rendición de cuentas están relativamente cerca del promedio regional, lo que sugiere que la libertad de
expresión, la libertad de asociación y la libertad de los medios de comunicación puede que no sean los
principales obstáculos institucionales para una mejor gobernabilidad en el país. Los indicadores de la Guía
Internacional sobre Riesgo País también señalan un deterioro en la calidad de la burocracia (debido a la
falta de continuidad entre administraciones) y el control de la corrupción en la última década, cuando se le
compara con la década de los noventa. De los datos se hace evidente que las instituciones democráticas en
la República Dominicana han alcanzado un nivel de recuperación relativo a su fuerte pasado patrimonialista, aunque permanecen importantes desafíos.
1.3.4. Con respecto a la corrupción, distintas fuentes pintan un escenario preocupante de relativamente altos niveles de corrupción prevaleciente en la República Dominicana. Por ejemplo, datos del Foro
Económico Mundial señalan una muy alta incidencia de corrupción en un número de dimensiones clave, tales como pérdidas presupuestarias y sobornos para las contrataciones, a la vez que otras dimensiones de sobornos también presentan un panorama desafiante, aunque no tan elevado25 .
1.3.5 Datos de la opinión pública confirman la opinión de que la apertura general del sistema político y
la capacidad de la gente de participar en los procesos políticos y cívicos no constituyen las dificultades
fundamentales para una mejor gobernabilidad en el país. Primero, el interés por la política en la República Dominicana es alto con respecto a los estándares regionales, los niveles de participación electoral
y el porcentaje de personas involucradas en actividades proselitistas están ligeramente por encima de
los promedios regionales. La pregunta es qué caracteriza la naturaleza de la participación ciudadana
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
1.3.2. Una reducida confianza institucional es un obstáculo clave para mejorar el desempeño de las políticas públicas. De conformidad con las cifras de Latinobarómetro, la República Dominicana presenta
niveles de confianza institucional en sus diferentes dimensiones que están por debajo del promedio de
América Latina. Únicamente 15% de los encuestados en 2010 opinaban que el gobierno estaba administrando en nombre de toda la población, mitad del promedio regional, colocando al país en el fondo de la categoría. De manera similar, únicamente 28% de los encuestados opinaron que las políticas
públicas mejoraban las condiciones de vida (comparado con el promedio regional de 44%). Veintitrés
por ciento de los encuestados opinaron que se había hecho algún progreso contra la corrupción (comparado con un promedio de 37%). Los niveles de confianza en el Congreso (32%), los partidos políticos
(22%), y el sistema de Justicia (28%) estaban ligeramente por debajo de los estándares regionales,
mientras que la confianza en las Fuerzas Armadas y el Gobierno, de 33%, estaban por debajo del promedio de América Latina (48%)24 .
11
24
25
Encuesta Latinobarómetro, 2010.
Encuesta Empresarial del Foro Económico Mundial (WEF), en Kaufmann, Gallina y Senderowtisch, mimeo.
CAPÍTULO
2
Trayectoria de las reformas
2.1 EDUCACIÓN
2.1.1 La reforma del sector educación ha sido diseñada dentro de un Plan Estratégico decenal (20032012), el cual fue redactado con los insumos de diferentes sectores de la sociedad y con el apoyo de
la comunidad internacional; su implementación ha sido lenta. Un Plan Decenal de Educación (20082018) fue lanzado al inicio de la legislatura anterior, y está orientado a incrementar la cobertura, mejorar la promoción y graduación, reducir la deserción, establecer estándares de calidad, y asegurarse
que se observen el horario y calendario escolar. Se intentó que este plan fuera hecho operativo en los
primeros cuatro años con un plan más detallado (2008-2012) y con los insumos de los planes anuales de operación de las varias direcciones del Ministerio, aún así los avances en los últimos cuatro
años siguieron siendo limitados. El sistema de educación presenta una serie de ineficiencias que han
permanecido a pesar de los planes, y existe poca información sobre los planes operativos a niveles
sub-nacionales.
2.1.2 Como resultado del déficit en la implementación de la reforma que ha caracterizado al sector
educación, el sistema educativo dominicano continúa estando entre los peores de América Latina.
Ha estado recibiendo una pequeña proporción de la asignación presupuestaria, las tasas de deserción escolar son altas comparadas con otros países con niveles de ingresos similares, y la calidad de
la educación es baja, según lo demuestran los pobres resultados y el bajo desempeño en las pruebas
de evaluación impartidas a los estudiantes dominicanos en cualquier nivel de educación.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.0.1. Un avance limitado en mejorar la calidad de la provisión del sector público no significa que
exista una falta de dinamismo o una falta de voluntad en algunos sectores de la sociedad dominicana y en las esferas políticas para impulsar políticas de modernización. Por el contrario, durante
los últimos quince años, la República Dominicana se ha caracterizado por haber realizado numerosos intentos de reformas complejas en muchos frentes distintos (energía, educación, salud,
redes de protección social, fiscal, financiero, etc.). Sin embargo, únicamente en pocos casos se
han implementado las reformas de forma integral y con resultados tangibles para la población en
su conjunto. En este capítulo compilamos unas síntesis de algunos de los principales episodios de
reformas ocurridos en la última década en la República Dominicana.
15
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.1.3 Conjuntamente con un problema general de asignaciones de recursos escasos, la calidad del
sector se ve también afectada por la falta de intervenciones relacionadas con políticas. ¿Cuáles
deficiencias con respecto a la calidad no han sido abordadas? En la República Dominicana, la Ley
General de Educación 66-97 estableció los deberes del Estado en cuanto a la provisión de educación
y la garantía de los derechos de la ciudadanía, el funcionamiento del sistema en todos los niveles, y
la actividad privada. La ley define también el control de calidad a través de la figura de un Sistema
Nacional de Evaluación para la Calidad de la Educación y una serie de funciones y parámetros de
medición. Sin embargo, en la práctica, este sistema de control de calidad no se ha puesto en funcionamiento, ya que ha enfrentado resistencia de diferentes participantes sectoriales. El nuevo Plan Decenal de Educación 2008-2018 incluye la creación del Sistema Nacional de Evaluación en la agenda,
y la Secretaría de Estado de Educación (SEE) lanzó un modelo de Gestión de Calidad en los Centros
Educativos, cuya implementación se hizo mediante un piloto con 1,200 escuelas (PNUD, 2010).
2.1.4 La Ley General de Educación en su artículo 105 creó las asambleas regionales y distritales
como entidades descentralizadas para la gestión educativa a cargo de la implementación de políticas diseñadas por el Consejo de Educación y el Ministerio de Educación. Sin embargo, en la práctica,
el sistema continúa fuertemente centralizado, y la autoridad de toma de decisiones y la capacidad de
ejecución a nivel de los centros educativos, los distritos y las regiones están muy limitadas. Las escuelas
están bajo un control jerárquico centralizado dejando poco espacio para que los directores y las juntas
escolares sean los motores de la mejoría en el desempeño educativo. Las calificaciones centralizadas
de los exámenes pueden, por lo menos parcialmente, diluirse por las notas a nivel escolar, dificultando
que los diferentes centros se hagan responsables por los resultados. El Programa de Modernización
Institucional elaborado por la Secretaría de Estado de Educación en 2007 tiene el propósito de implementar la dilatada descentralización y los procesos de participación, pero aún se registran pocos
avances en esta área.
2.1.5 En la educación terciaria, la Ley 139-01 de Educación Superior, Ciencia y Tecnología estableció
las diferentes instituciones que componen el sector y sus funciones, el marco para establecer un
programa eficiente de becas para promover iguales oportunidades de acceso y para fomentar actividades conjuntas de investigación y educación, etc. Adicionalmente, se ha establecido un proceso
de certificación para las universidades tanto públicas como privadas con el propósito de mantener
los controles de calidad. Sin embargo, la calidad de la innovación y la capacidad para desarrollar
actividades de investigación continúan siendo limitadas, ya que la República Dominicana está en la
posición 118 entre 144 economías con respecto de estas dimensiones, de conformidad con el Foro
Económico Mundial26.
16
26
Foro Económico Mundial, 2013. http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/
2.2 SALUD
2.2.1 El acceso a la provisión de servicios de salud en la República Dominicana ha mejorado sustancialmente en la última década. Las tasas de utilización del servicio son altas, particularmente en los
hospitales y se han registrado mejorías en la cobertura. Sin embargo, la calidad de la provisión del
servicio continúa siendo un desafío.
2.2.2 En el sector salud, se inició un conjunto ambicioso de reformas en 2001 con la aprobación
de la Ley General de Salud (42-01) y el Establecimiento del Sistema de Seguridad Social de la República Dominicana (87-01), luego de un largo proceso de negociaciones técnicas y políticas. Este
conjunto de reformas introdujo los siguientes cambios institucionales significativos orientados a
mejorar el sistema dominicano de salud pública: Primero, estableció tres regímenes de seguro de
salud (subsidiado, contributivo, y parcialmente subsidiado), con diferentes proveedores de salud.
Segundo, introdujo medidas importantes para reorganizar el sistema de salud, mediante la separación de funciones para el financiamiento, la gestión de riesgo, y las contrataciones. Tercero, la
ley disponía que los proveedores de servicio se transformaran en entidades públicas autónomas,
y el Ministerio de Salud continuaría proporcionando la labor rectora en el sector salud. En consecuencia, la reforma procuró descentralizar la provisión del servicio de salud. Se consideró que
estos cambios institucionales resultarían en mejoras en la planificación, la gestión financiera, y la
cobertura de servicios de salud pública.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.1.6 Hacia futuro, las perspectivas de algunas reformas en el sector educativo lucen mejores que en
el pasado. Las demandas organizadas por el movimiento cívico por el 4% que se mencionó anteriormente tuvieron como resultado que la educación estuviera en lugar cimero de la campaña durante las
elecciones presidenciales de 2012; los candidatos de todos los principales partidos políticos firmaron
con el movimiento cívico un “Compromiso con la Educación” acordando comprometerse en una reforma importante del sector e incrementar el presupuesto al 4%. Así, en la administración actual parece
haber una oportunidad histórica para el país de lograr un paso de avance en la educación. Mirando al
futuro, existe el riesgo de que en un contexto de espacio fiscal limitado y de transferencias volátiles al
sector eléctrico, no será sostenible el mantener las asignaciones del 4% del PIB a la educación; más importante aún, existe el riesgo de que el presupuesto adicional no sea gastado adecuadamente, poniéndose demasiado énfasis en la construcción de infraestructuras (escuelas) y poco esfuerzo en mejorar
la calidad del capital humano. Más importante es si el sistema educativo cuenta en la actualidad con
la capacidad institucional para absorber un incremento marcado en las asignaciones presupuestarias.
Para mitigar estos riesgos, La Iniciativa Dominicana por Una Educación de Calidad (IDEC), un proceso
participativo que involucra a diferentes participantes interesados, apoyó al Ministerio de Educación
en definir las prioridades de intervención en el sector. La IDEC trabaja en 2013 como un mecanismo
de rendición de cuentas para los planes del Ministerio. Mejorar el desempeño del sector requeriría de
medidas de implementación intensiva como una reforma profunda de la capacitación de maestros y de
los sistemas de reclutamiento y promoción de maestros.
17
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.2.3 Se esperaba que la implementación sucediera en un periodo de diez años. Sin embargo, la implementación real ha sido más lenta y las reformas se han logrado solo parcialmente. Aunque las asignaciones presupuestarias al Ministerio de Salud y Asistencia Social han aumentado desde 2001, fue únicamente desde 2007 que la Agencia Nacional del Seguro de Salud recibió un presupuesto suficiente para
incorporar a los pobres de conformidad con el calendario definido en las leyes; más aún, el régimen
contributivo subsidiado orientado a dar cobertura a los empresarios autónomos y profesionales independientes (que se estima ascienden a aproximadamente 3 millones) no ha sido aún implementado.
Contrario a lo dispuesto por ley, los controles e inspecciones de calidad solo han sido implementados
en 47% de los centros de salud autorizados, y únicamente 20% de estos centros tienen estándares adecuados (PNUD, 2010). Adicionalmente, se precisan mejorar más aún las adquisiciones y distribución de
medicamentos particularmente con respecto a las unidades de atención de salud primaria. Aunque se
han hecho avances en la transferencia de las funciones de gestión a los servicios regionales de salud,
no se ha alcanzado aún la descentralización completa (Montenegro, 2010).
18
2.2.4 Por ejemplo, para garantizar un sistema de referimiento que funcione bien y para reducir
la presión en los hospitales públicos, se requiere que los usuarios acudan primero a un centro de
atención primaria de salud (UNAP) para una evaluación inicial. Sin embargo, la asociación médica,
preocupados porque un cambio similar favorecería la atención pública sobre la atención privada, han protestado la implementación de este requerimiento. Adicionalmente, las estructuras de
gobernabilidad en el sector salud son débiles y pueden poner en ejecución las directrices solo
parcialmente. Por ejemplo, en febrero 2011, el Ministerio de Salud introdujo un nuevo sistema de
administración clínica (CMS) para registrar electrónicamente las visitas para monitorear los indicadores clave de salud y verificar si el personal de salud implementa los protocolos básicos de atención primaria. Aunque el uso de este sistema ha mejorado, y la mayoría de los doctores registran
las informaciones en el CMS, constituye un desafío que se registren todas las visitas. Además, las
enfermeras no están aun en capacidad de registrar la información requerida porque, en la actualidad, únicamente se ha provisto acceso a los doctores a las computadoras en cada centro de salud.
2.2.5 También se reconoce ampliamente que los participantes privados del sector salud (i.e. los proveedores privados de servicios de salud) con frecuencia ejercen presión en el Ministerio de Salud
y Asistencia Social para obtener ventajas que pueden afectar la coherencia y orientación general
del sistema (PNUD, 2010: 246). Por ejemplo, en 2011, en un intento por racionalizar el gasto, el Ministerio de Salud pidió a los pacientes que procedieran en primera instancia a los centros de salud
primaria para un examen y la obtención de un referimiento antes de acudir a los hospitales; el sector
privado reaccionó con huelgas, ya que entendió que esto resultaría en menores beneficios.
2.2.6 De manera general, se puede decir que las reformas del sector salud en la República Dominicana
son significativamente a favor de los pobres y orientadas a mejorar el bienestar social general. La descentralización efectiva de las funciones podría mejorar la asignación de recursos a nivel local y mejorar la provisión de servicios. Sin embargo, una coordinación inadecuada entre los participantes clave
en el sector salud conjugada con la puesta en ejecución parcial de la ley en algunas áreas continúa
representando desafíos. Adicionalmente, los avances se han limitado en la implementación de los
sistemas de monitoreo y evaluación a pesar de estar dispuestos en la ley, aunque el Ministerio de
Salud ha iniciado recientemente esfuerzos para abordar este tema. El Ministerio y la Agencia Nacional de Seguro de Salud (SENASA) están tratando también de mejorar la calidad de la atención
mediante el establecimiento de acuerdos de desempeño con los servicios regionales de salud.
El monitoreo y ejecución de estos acuerdos sería importante, destacando la necesidad de fortalecer
también la capacidad del Ministerio de Salud y SENASA para el buen desempeño de sus funciones
de monitoreo y supervisión.
2.2.7 Existe también consenso general en el país de que el Ministerio de Salud necesita mejorar
significativamente su desempeño como el órgano rector del sector salud. Esto se está tornando
particularmente crítico ahora que un número de reformas están siendo implementadas que requieren su supervisión, tal como la reforma del CMS mencionada arriba, los acuerdos de desempeño
entre el Ministerio y las autoridades regionales de salud, y los pilotos de pagos de cargos ajustados
a resultados en dos regiones. Existe también un proyecto de ley modificado que ha sido presentado
al Congreso para su revisión el cual propone la reorganización del Ministerio a través del establecimiento de una agencia de gestión autónoma responsable de la provisión de los servicios de salud (a
través de la red de proveedores de servicios de salud pública) mientras que el Ministerio conserva
su función rectora27.
2.3.1 La reforma de las redes de protección social fue desencadenada por una severa crisis. El impacto
de la crisis de 2003 en el gasto social y la pobreza impulsó a la administración Fernández (2004-2008)
a reformar las redes de protección social. Conforme se planteó brevemente en el Capítulo 1, la crisis
bancaria doméstica de la República Dominicana de 2003-2004 llevó a 1.3 millones de personas a la
pobreza. El ajuste fiscal resultante en 2003 condujo a recortes serios en el gasto social, cayendo el gasto
en educación e 2.5% a 1.6% del PIB, y el gasto en salud reduciéndose de 1.7% a 1.0%.
2.3.2 El gobierno respondió a la crisis con la restructuración de los programas de asistencia social
existentes. El programa Solidaridad se estableció como un programa de transferencias focalizadas de
efectivo en 2005. El gobierno introdujo el mecanismo de focalización del Sistema Único de Selección
de Beneficiarios (SIUBEN), creó la Administradora de Subsidios Sociales (ADESS), y eliminó algunos
programas existentes que no eran focalizados. Solidaridad se focalizó en los pobres desde su creación, las transferencias se hicieron condicionales en 2009, cuando el Gobierno rediseñó el programa,
con la asistencia de los socios internacionales para el desarrollo, introduciendo efectivamente la
condicionalidad en términos de las inversiones en capital humano (en particular la salud, nutrición y
educación de niños) y fortaleciendo la coordinación inter-sectorial.
Basado en la definición de la OMS (2003): Rectoría “involucra el establecer, implementar y monitorear las reglas de juego del sistema de salud;
asegurando igualdad de condiciones entre todos los participantes en el sistema (particularmente los compradores, proveedores y pacientes); identificar las orientaciones estratégicas para el sistema de salud en su conjunto“.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.3. REDES DE PROTECCION SOCIAL Y TRANSFERENCIAS SOCIALES
27
19
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.3.3 Una reforma importante del programa de redes de protección fue la focalización de los subsidios
de energía. La elegibilidad para Solidaridad y otros programas focalizados, tales como Bonogas o Bonoluz, es definida por el SIUBEN. El SIUBEN es un mecanismo que se establece para una focalización
transparente y objetiva de los programas sociales. Se diseñó en 2004 para ser gestionado dentro del
Gabinete Social bajo la responsabilidad directa del Vicepresidente de la República. Las responsabilidades institucionales del SIUBEN son crear, administrar y actualizar la base de datos de hogares pobres en
el país entero para garantizar el acceso a los beneficios ofrecidos por los distintos programas sociales.
En la actualidad el SIUBEN cubre 1.7 millones de hogares (cerca del 60 por ciento del total). En 2012, el
SIUBEN concluyó una segunda encuesta del país, incluyendo 1.8 millones de hogares en todo el territorio. El SIUBEN se utiliza también para definir la elegibilidad del programa de transferencias (CCT) de
Solidaridad, Bonogas o Bonoluz, pero también para los del Consejo Nacional de la Persona Envejeciente (CONAPE), y el régimen subsidiado del seguro de salud, el Seguro Nacional de Salud (SENASA) (ver
Cheston y Coudouel, 2012).
20
2.3.4 Otra reforma importante y exitosa es la creación de una Administradora de Subsidios Sociales eficiente. La ADESS administra fondos y pagos para los beneficiarios de las transferencias
condicionadas (CCT) y otros programas sociales. La tarjeta de débito Solidaridad-ADESS (emitida
por un banco local seleccionado de forma competitiva) es la herramienta a través de la cual se
administran los distintos subsidios. Algunos de los pagos que administra la ADESS en la actualidad
son Solidaridad (y sus diferentes componentes, tales como Comer es Primero e Incentivo a la Asistencia Escolar), el Incentivo a la Educación Superior, Bonoluz, Bonogas Chofer, Bonogas Hogar y el
Suplemento para Envejecientes.
2.3.5 Basándose en los impactos positivos de los programas, se realizó una expansión sustancial
en la cobertura de Solidaridad en 2005-2008. En 2009-2011, la expansión fue más significativa en
términos de los montos de las transferencias y la focalización de otros programas. El número de
beneficiarios del Incentivo a la Asistencia Escolar se ha estabilizado en aproximadamente 200,000,
mientras que el subsidio Comer es Primero cubre 650,000 hogares (90 por ciento en extrema
pobreza y 80 por ciento en nivel de pobreza). Bonogas Hogar inició en 2008 con más de 700,000
beneficiarios. Para finales de 2012, Bonoluz (con cerca de 520,000 beneficiarios) está ya cubriendo
la mayoría de los hogares pobres que acostumbraban beneficiarse del ahora abandonado Programa de Reducción de Apagones (PRA)28 . El PRA no estaba focalizado a los pobres (era focalizado en
algunas áreas), y se estima que únicamente el 35% de sus beneficiarios eran pobres (y por lo tanto
elegibles para el programa Bonoluz que lo reemplazó).
2.3.6 A pesar de su amplia cobertura, los programas de redes de protección social han representado un menor peso en el presupuesto estatal comparado con los subsidios no focalizados. Como
porcentaje del PIB, Solidaridad y sus subsidios administrados por ADESS representan aún cerca del
0.5% del PIB (con Solidaridad representando 0.3% del PIB aproximadamente). Por otro lado, las
transferencias de la seguridad social representaron 0.8% del PIB al final del mismo periodo, y las
transferencias (no focalizadas) al sector eléctrico representaban aún 1.3% del PIB. El resto de las
transferencias corrientes representaron cerca del 5% del PIB.
28
El PRA era el Programa de Reducción de Apagones de Electricidad, que asignaba subsidios a zonas geográficas específicas, el cual era altamente
regresivo.
2.3.8 No obstante, aun las reformas exitosas no están exentas de los factores de economía política
que pueden poner a prueba la objetividad del sistema o limitar de alguna forma su implementación.
Por ejemplo, el programa Solidaridad se lanzó en etapas para reconocer la necesidad de progresividad: primero, se introdujo un mecanismo objetivo de focalización para reemplazar el clientelismo
extendido, y únicamente unos cuantos años luego se condicionó el programa a las inversiones en el
capital humano de los niños, cuando una crisis inminente produjo el entorno correcto para introducir la condicionalidad para proteger el gasto social en salud y educación. Otro elemento importante
para la economía política del sistema de asistencia social en la República Dominicana es que el Vicepresidente de la República es oficialmente el coordinador del Gabinete de Coordinación de Políticas
Sociales (el Gabinete Social), la institución a cargo de SIUBEN, ADESS y el programa CCT. El Gabinete
Social comprende varios ministerios (incluyendo Juventud, Educación, Salud y Asistencia Social), y un
número de direcciones estatales, consejos y comisiones, pero también implementa programas cuyo
presupuesto es asignado a la Vicepresidencia, ya que no existe un Ministerio de Asistencia Social independiente. Una mayor institucionalización del programa CCT, la ADESS y el SIUBEN podrían ayudar
a fortalecer sus mandatos y capacidad de desempeñar sus funciones.
2.4 ELECTRICIDAD
2.4.1 Las empresas eléctricas en la República Dominicana son ineficientes y deficitarias. Esto se debe
históricamente a una combinación de pobre gobernabilidad, falta de inversión y mala administración
(Moya Pons, 1998).
2.4.2 La persistente brecha entre las tarifas cargadas y el costo operativo, exacerbada por el robo
extendido y la pobre cobranza de las facturas, ha colocado una carga financiera seria en el sector
eléctrico y ha limitado su capacidad para invertir en mejores servicios29. La principal consecuencia
de las limitaciones en la generación de ingresos es la necesidad de recursos externos para cerrar la
brecha financiera resultante. En el pasado, los sucesivos gobiernos han establecido una variedad de
transferencias y subsidios al sector eléctrico de más del 1% del PIB cada año desde 2005; en 2008, el
incremento en los precios mundiales del petróleo provocó que esta cifra subiera al 3% del PIB. Los
montos transferidos desde 2005 han sobrepasado el gasto público del sector salud en la mayoría de
los años. En la práctica, las transferencias no se producen por separado, sino como una suma total a
29
La tarifa en República Dominicana no está basada en una tarifa técnica que debería cubrir el costo asociado con una provisión eficiente, sino
que fue adaptada utilizando las tasas panameñas como referencia al momento de la capitalización en 1998, bajo el supuesto que las similitudes
entre Panamá y República Dominicana se extendían también al costo del suministro eléctrico. Como resultado, el costo de la energía comprada con
frecuencia a penas excede el monto facturado, dejando solo un pequeño margen para recuperar los cargos de capacidad, las pérdidas y los costos
operativos, mientras que en el caso de una de las tres empresas de distribución, es inclusive más caro que la tarifa comercial. Adicionalmente a
la ausencia de relación entre tarifas y costos, una gran cantidad de electricidad es suministrada a un precio cero, al menos para las distribuidoras
que están supuestas de recaudar ingresos para recuperar los costos de servicio del sector. La razón de esta situación es el robo extendido de electricidad, el fraude en la medición y la facturación, y el cobro deficiente de facturas, más el suministro gratuito, pero racionado, de electricidad a
usuarios que no tienen contadores.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.3.7 En general, las reformas de las redes de protección social y las transferencias sociales han sido
exitosas. Han permitido un uso más eficiente de los recursos públicos, y han demostrado impactos en la pobreza y en las inversiones de capital humano entre los pobres. El mecanismo nacional
transparente utilizado para la focalización es una herramienta crítica para el país, ya que permite su
adaptabilidad, pudiendo lanzar fácilmente los nuevos programas utilizando la base de datos SIUBEN
existente y la tarjeta de débito Solidaridad, lo que facilita también la coordinación institucional.
21
la CDEEE, la corporación pública del sector eléctrico, la cual asigna entonces los fondos a las empresas distribuidoras de electricidad. Esta práctica coloca grandes cantidades de dinero en las manos de
la CDEEE, la cual históricamente se le ha atribuido falta de transparencia y bajos niveles de rendición
de cuentas, creando oportunidades para frecuentes discrepancias entre el uso propuesto y real de
los fondos, según reportan varios medios de comunicación nacionales.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.4.3 La crítica situación financiera del sector eléctrico dominicano afectó la disponibilidad de fondos para la inversión pública en el sector y también impactó la inversión privada. Los inversionistas
privados han sido disuadidos por la insistencia de las sucesivas administraciones para hacer que
el sector privado absorba algunas de las pérdidas originadas por las políticas del gobierno debido
a la congelación de tarifas y la falta de voluntad para combatir el robo, el fraude y la ineficiencia.
Como consecuencia, se ha registrado poca inversión en nueva capacidad de generación en los
últimos ocho años.
22
2.4.4 Las reformas del sector eléctrico que promueven la libre competencia se han visto socavadas
por una pobre gobernabilidad y por consideraciones políticas. Para abordar los problemas en el
sector, las reformas implementadas entre 1998 y 1999 desagregaron la verticalmente integrada Corporación Dominicana de Electricidad, la cual era la única participante en el sector en la década de los
noventa, en dos empresas de generación y tres empresas de distribución, y privatizaron las empresas
de generación y distribución. En julio 2001 el Gobierno adoptó una nueva ley de electricidad que
estableció el marco regulatorio, promoviendo la participación privada y la libre competencia, a la vez
que limitaba el rol del gobierno al establecimiento de políticas y a la regulación del sector energía.
La capacidad de generación se incrementó en 43% entre 2000 y 2003, gracias a nuevas inversiones.
Aunque esta reforma creó una estructura sectorial moderna y competitiva, prevalecieron serios problemas de debilidades institucionales e inconsistencias en el marco legal. Pero algo más serio, el
sector permaneció plagado por los problemas que habían minado su sostenibilidad financiera: (a)
una tradición de conexiones ilegales y falta de pago de facturas (menos del 60 por ciento de toda la
energía provista era pagada mediante las tarifas), (b) la falta de voluntad del gobierno para ajustar
las tarifas para que reflejaran totalmente los cambios en los precios de los combustibles y la tasa de
cambio, y (c) recursos fiscales inadecuados para cubrir la brecha resultante entre costos e ingresos.
Un shock del petróleo adverso en 2002 puso de relieve las deficiencias del sistema y, como resultado,
las empresas de distribución eléctrica EdeNorte y EdeSur fueron re-nacionalizadas.
2.4.5 La crisis del petróleo, de los alimentos y financiera, y los escándalos de corrupción crearon
las condiciones necesarias para un interés renovado en la reforma del sector. En 2009, luego de la
desaceleración económica mundial con los altos precios de los commodities (incluyendo el fuel oil,
el cual representa casi la mitad de la matriz de energía de la República Dominicana), apagones frecuentes así como escándalos de corrupción reportados en la prensa, colocaron al vicepresidente ejecutivo de la CDEEE en una situación difícil. Unos cuantos meses después, él fue despedido. La nueva
administración, encabezada por un prominente hombre de negocios, inició un ambicioso proceso
de reforma enfocado en la profesionalización de la alta gerencia de las empresas de distribución, el
tele-monitoreo de los clientes de la clase alta y clase media-alta, un plan de inversión plurianual para
rehabilitar la red eléctrica, la renegociación de varios contratos de generación, y la primera licitación
internacional para generación en casi diez años. Para mejorar las pérdidas, las dos últimas administraciones utilizaron una estrategia de dos pilares: mejorar las líneas eléctricas para incrementar
la calidad del servicio con la suscripción (o al menos la negociación) de un “Pacto Social” entre las
organizaciones de base y la empresa de distribución. Los clientes del circuito recibirán electricidad
las 24 horas si la tasa de cobros es por lo menos 90%. Un portal internet abierto llamado “Portal de
Circuitos” publica mensualmente información como tasas de cobros, número de clientes, interrupciones, etc., lo cual facilita el monitoreo de los cobros y la provisión de servicio. Aunque el número
de “pactos” con las comunidades aún es limitado, los datos preliminares evidencian mejorías en
términos de la reducción de pérdidas a menos de 20% en las comunidades que forman parte de un
Pacto Social y un número creciente de clientes que reciben 24 horas de servicio.
2.4.7 Las futuras reformas deberían enfocarse en cuatro áreas (Reinstein y Cayo, 2010): 1) incrementar las tarifas para acercarlas a las tarifas de mercado; 2) reducir las pérdidas; 3) reducir los
costos operativos; y 4) focalizar mejor los subsidios según donde se requieran. Las primeras tres
pueden ser abordadas haciendo que las empresas de electricidad sean más transparentes y mejoren la rendición de cuentas al público, para garantizar que son administradas de conformidad con
sus mandatos. Esto puede lograrse incrementando la apertura de sus sistemas de información y
haciendo que los usuarios estén más al tanto de los estándares mínimos de servicio y de las tarifas.
En lo que respecta a la regulación, el problema parece relacionarse con el cumplimiento del marco
regulatorio existente. Según las prácticas actuales, el cumplimiento es totalmente dependiente de
la discreción y la capacidad de las agencias regulatorias. Se observa poca participación de los actores fuera de las instituciones formales en el sector y no se celebran consultas públicas previas a las
decisiones regulatorias.
2.5 REFORMA DEL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES
2.5.1 A diferencia de otros países en América Latina, el sector de las telecomunicaciones en la República Dominicana ha estado en manos privadas desde 1931. Hasta inicios de la década de los noventa,
un solo participante, la Compañía Dominicana de Teléfonos, CODETEL, subsidiaria de GTE Corporation
con sede en los Estados Unidos, dominaba el mercado dominicano. A parte de unos cuantos sistemas
operados por empresarios dominicanos con una muy limitada cobertura en ciertas regiones del país,
el suministro de servicios recaía en su mayoría en CODETEL. Este monopolio de facto privado (la ley no
había otorgado la exclusividad en el sector) operaba en el marco establecido en la Ley 118 de 1966. La
Ley creaba la Dirección General de Telecomunicaciones (DGT) como el ente regulatorio (dependiente
de la Secretaría de Obras Públicas y Telecomunicaciones – SEOPC) que tenía la autoridad de emitir licencias de operación y asignar espacio en el espectro radio-eléctrico.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.4.6 En resumen, el sector eléctrico es un caso donde tanto la capitalización (1999-2001) y la nacionalización (2003 de EDESUR y EDENORTE, 2009 de EDEESTE) no condujeron hacia una mejor situación financiera y las reformas para un mejor servicio han fallado profundamente. Se han intentado
las reformas y se han revertido, ya que las empresas de distribución tuvieron que ser re-nacionalizadas, cuestionando la estabilidad del sistema y reduciendo su credibilidad. Ambas estrategias (capitalización y nacionalización) no han resultado en una eficiente asignación de recursos (los déficits
financieros han sido persistentes). Adicionalmente, existen temas de gobernabilidad del sector (poca
coordinación entre los distintos participantes en el sistema (como la Superintendencia de Electricidad, los Generadores y la CDEEE) y muchas de las soluciones y medidas propuestas no han arrojado
resultados, no fueron puestas en ejecución, o perecieron en el Congreso.
23
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.5.2 Esta brecha en el marco legislativo permitió a otros participantes entrar en la competencia, no
sin que se presentaran tensiones frecuentes. La ausencia de barreras legales que limitaran la entrada
de otras firmas facilitó nuevas concesiones en los noventa. AACR-DR y TRICOM, ambas eran en parte
de capital extranjero, les fueron otorgadas concesiones para operar en el sector a pesar de la oposición
de CODETEL30 . Dada la falta de normas para permitir la interconectividad, así como la ausencia de un
marco para regular la competencia en el sector, hicieron que las disputas legales entre los tres proveedores de servicios de telecomunicación fueran frecuentes durante los noventa. Los participantes
del sector acudieron con frecuencia la Unión Internacional de las Telecomunicaciones. Estas disputas
entre operadores privados dieron lugar a que se reclamara un marco regulatorio más robusto. Con el
apoyo técnico y financiero de la comunidad internacional, el gobierno lanzó una reforma que incluyó
la creación del Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones (INDOTEL) como un ente regulatorio.
Su predecesor, la Dirección General de Telecomunicaciones (DGT) fue disuelta sin pasar al INDOTEL
ninguna de las obligaciones laborales contractuales.
24
2.5.3 Un ente regulador sólido e independiente constituye la pieza central del éxito de la reforma
del sector de las telecomunicaciones. El diseño institucional del INDOTEL es único en la República
Dominicana en el sentido de que es un órgano colegiado compuesto por cinco miembros, en una
estructura tripartita donde participan los representantes del gobierno, de las empresas y de los clientes. La gestión cotidiana del INDOTEL le es conferida a un Director Ejecutivo31. Para garantizar la independencia del INDOTEL de la interferencia política, los miembros del directorio eran designados por
un periodo de 4 años – hasta 2000, se les designó entre mandatos presidenciales para incrementar
la independencia – y se le otorgó al INDOTEL fuentes independientes de financiamiento (fuera del
presupuesto). Desde abril 1999, los directores del INDOTEL han cambiando solo dos veces, lo que
sugiere un nivel de continuidad institucional inusual y destacable32.
2.5.4 La apertura y transparencia han fortalecido la credibilidad del INDOTEL. Las operaciones del INDOTEL se han caracterizado por presentar mayor transparencia que aquellas de otros reguladores sectoriales (i.e. la Superintendencia de Electricidad). La ley establece que INDOTEL consulte con los participantes
sobre sus propuestas de políticas antes de ponerlas en ejecución, asegurándose de que todas las partes
interesadas puedan presentar sus posiciones en vistas públicas. Algo bastante inusual para una entidad
pública en la República Dominicana, el INDOTEL publica las bases de sus decisiones regulatorias, incluyendo las opiniones disidentes de cualquiera de los miembros de su directorio. En sus trece años de
existencia, el INDOTEL tiene un historial perfecto sobre regulaciones emitidas, ya que la aplicación de
ninguna de ellas ha sido suspendida o revocada por los tribunales, en gran medida gracias a la transparencia y apertura en el debate que caracteriza su proceso de aprobación.
30
CODETEL argumentó que la apertura del sector no iba a funcionar ante los controles de tarifa en los servicios fijos residenciales y que los nuevos
participantes del mercado adoptarían prácticas predatorias y se concentrarían únicamente en los servicios rentables del mercado sin cargar con la
responsabilidad social implícita de las líneas fijas (que no eran rentables).
31
“81.1. El Consejo Directivo estará integrado por cinco miembros designados por el Poder Ejecutivo, distribuidos de la siguiente manera: un (1)
presidente con rango de Secretario de Estado; el Secretario Técnico de la Presidencia; un (1) miembro seleccionado de una terna elaborada a propuesta de las empresas prestadoras de servicios públicos finales de telecomunicaciones; un (1) miembro seleccionado de una terna elaborada a
propuesta de las empresas prestadoras de servicios de difusión, disponiéndose que dos de los candidatos de esta última terna serán propuestos
por las empresas de televisión con alcance nacional, y el otro a propuesta de las empresas de radio difusión sonora y las empresas de televisión
por cable; y un (1) miembro escogido directa y libremente, con calificación profesional, que velará por los derechos de los usuarios de servicios de
las empresas antes mencionadas”.
32
“81.2. El Director Ejecutivo del órgano regulador será miembro del Consejo Directivo con voz pero sin voto, y fungirá como Secretario del mismo”.
Agosto 1999-Agosto 2000, 2000-2004 y 2004-2012.
2.5.5 En resumen, el avance a la fecha en la reforma del sector de las telecomunicaciones es destacable.
El sector ha facilitado altos niveles de inversión en los últimos quince años, incluyendo las inversiones
extranjeras. La inversión en telecomunicaciones con participación privada aumentó de US$74 millones
a US$116.5 millones de 1998 al 2001. A pesar de una reducción significativa de cerca de 90% en 2003
debido a la crisis bancaria doméstica, se registró una fuerte recuperación en los años subsiguientes. Un
patrón similar se evidenció luego de la desaceleración económica mundial de 2008, cuando la inversión
en el sector de las telecomunicaciones creció sólidamente en 2009 por encima de 200% comparado
con el año anterior (de US$33 a US$110 millones).
2.6 REFORMA DEL SECTOR FINANCIERO
2.6.1 Por lo menos desde los 1980´s, la historia del sector financiero de la República Dominicana se ha visto marcada por repetidas instancias de quiebras, debido a una combinación de un débil marco regulatorio, pobre supervisión, inestabilidad de tasa de cambio y precios, y un sistema judicial disfuncional incapaz
de disciplinar las prácticas fraudulentas. Ante estas deficiencias, fue solo luego de la crisis financiera de
2003-2004 originada por un fraude mayúsculo – el cual consumió cerca de 55% del PIB – que el gobierno
finalmente decidió abordar los problemas del sector.
2.6.2 El sistema financiero en la República Dominicana es relativamente pequeño, a diferencia de otros países
con ingresos medio bajos en la región, y estrecho. En 2002, la relación activo-PIB del sistema era ligeramente
superior a 50% (cuando el promedio para América Latina es cerca de 100%, y el de países asiáticos, 200%).
Previo a la crisis, el sistema estaba compuesto por 14 bancos comerciales (banca múltiple) que, en conjunto,
representaban 79% del total de activos. El resto de las instituciones financieras (18 asociaciones de ahorros y
créditos, 15 bancos de ahorros y créditos) eran relativamente pequeñas. El sistema financiero en la República
Dominicana estaba así altamente concentrado, ya que los cuatro principales bancos comerciales representaban 71% de los activos totales de la banca múltiple. Una década después, la estructura permanece igual,
con los tres mismos bancos comerciales, excepto Baninter33 , tienen 74% del total de los activos de la banca
múltiple, y, en general, los bancos comerciales representaban 83% de los activos totales del sistema. Adicionalmente, el sector financiero de la República Dominicana carece de profundidad. En diciembre 2002, el total
de depósitos y crédito en el sistema eran equivalentes a 20% y 26% del PIB, respectivamente. En 2011, la
proporción de depósitos permanecía igual, mientras que la proporción de crédito se contrajo a 20% del PIB, en
los últimos lugares de América Latina y similar a los niveles observados en Ecuador, Costa Rica, Méjico y Perú.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.5.6 Los inversionistas privados han contribuido a propulsar un terreno de juego más equilibrado en la
regulación del sector, indicando que las fuerzas externas juegan una función importante en un país como
República Dominicana. El crecimiento del sector ha conducido a una mayor proporción en el PIB del país
y niveles extraordinarios de penetración de teléfonos móviles y cobertura. Aunque existe espacio para
mejorar, particularmente en cuanto a nuevas tecnologías como LTE y al incremento de suscriptores para
servicios 3G, la tasa de penetración de teléfonos móviles en el país ha crecido dramáticamente alcanzando 95.7% en septiembre 2012, equivalente a 9.6 millones de suscriptores de teléfonos móviles. El
mercado telefónico dominicano se caracteriza por una relativamente buena competencia, que era uno
de los objetivos indicados por los redactores de la Ley General de Telecomunicaciones, No. 153-98: en
promedio existen cuatro proveedores en los mercados de línea fija, móvil, y de banda ancha, aun si con
un gran proveedor en el mercado de móviles y banda ancha.
25
33
Banco Popular Dominicano, Banco de Reservas de la República Dominicana y Banco BHD.
CUADRO 1 - ¿QUIÉNES SON LOS PROPIETARIOS DE LOS BANCOS MÁS IMPORTANTES
EN LA REPÚBLICA DOMINICANA?
Aunque fue fundado a inicios de la década de 1960 a partir de las contribuciones accionarias de empresarios de
Santiago, el Banco Popular Dominicano tiene una base relativamente amplia de accionistas y un nivel relativamente bajo de concentración de propiedad. Esto lo convierte en un banco único en el país en términos de gobierno
corporativo. Es el mayor banco en el país.
El Banco de Reservas es un banco múltiple propiedad del Estado. Aunque la propiedad es cien por ciento pública, el
banco se conduce como un banco privado. Tiene la ventaja de contar con el monopolio de las cuentas del gobierno,
aunque con frecuencia hizo operaciones de crédito a favor del Estado que otros bancos no harían. Es el segundo
mayor banco, en un lugar muy cercano al Banco Popular, ha tenido rendimientos, y tiene, por mucho, la mayor red
de sucursales en el país.
Banco BHD nació como un banco hipotecario que tiene como accionistas a varias de las más prominentes empresas familiares del país.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
Entre otros bancos principales, Scotiabank, el cual se alimentó con muchos de los activos de BANINTER, es propiedad del Banco de Nova Scotia, de capital canadiense. Es el banco más antiguo del país. El Banco León es propiedad
casi total de otra familia local prominente, cuyas actividades comerciales vinculadas al tabaco y otros datan de
inicios del siglo XX. Este Banco se estableció luego de la crisis financiera de 2003-2004 a partir de los principales
activos del Banco Nacional de Crédito (Bancredito) en liquidación. El Banco del Progreso es propiedad de varias
familias empresariales tradicionales.
26
Finalmente, otros bancos de América Central y América del Sur han entrado recientemente al mercado, como Banco
Proamerica, Bancamérica y Banesco. Todavía tienen una muy modesta proporción del mercado.
2.6.3 Una combinación de supervisión inadecuada y prácticas fraudulentas se identificaron como las
causas de raíz del colapso del sistema. A inicios de la pasada década, los mecanismos de supervisión y
las disposiciones sobre riesgo en las instituciones de intermediación eran extremadamente débiles. De
conformidad con el Panel de Expertos que investigó ex post las causas del fiasco de Baninter y la crisis
financiera de 2003, una inadecuada supervisión se combinó con problemas de liquidez, contabilidad
fraudulenta, y otras formas de fraude extendido. Algunas de las explicaciones de estas eficiencias
eran: a) negligencia de la Superintendencia de Bancos, y b) una regulación insuficiente (especialmente en normas sobre prevención de riesgos y requerimientos de reserva)34.
“Llama la atención del panel que la Superintendencia de Banco ha detectado a través de sus propios equipos deficiencias significativas en los bancos;
también ha recibido asesoría de expertos externos e informes de las agencias internacionales que informaban sobre serias debilidades económicas y la
calidad de los procesos de seguimiento ante los riesgos. A pesar de esto, sus autoridades no reaccionaron con el sentido de oportunidad y la fortaleza
necesaria para poner en práctica las recomendaciones hechas, para corregir las desviaciones en el tiempo, lo que hubiera por lo menos reducido el monto
de las pérdidas causadas“ (Panel de expertos, 2005).
34
2.6.5 En este escenario, en el primer trimestre de 2002, el fraude combinado con las crecientes tensiones macroeconómicas y los rumores de que Baninter era insolvente, se desencadenó una masiva corrida de depósitos. Baninter inicialmente solicitó al Banco Central un avance por RD$550 millones en septiembre 2002, mientras que en marzo 2003 el monto requerido para apoyar al banco era de RD$8,987
millones. Como resultado, el gobierno decidió intervenir, declarar la bancarrota, preparar los activos de
Baninter para su venta, y proteger a todos los distintos clientes, independientemente del tamaño de
sus depósitos (y sin importar el límite establecido por la Ley Monetaria y Financiera). Los pagos fueron
posibles gracias a una emisión extraordinaria de créditos del Banco Central, que provocó un drástico incremento en la liquidez del sistema, inflación y una súbita depreciación de la moneda. El Banco Central
trató de contrarrestar esta tendencia mediante operaciones de mercado abierto, comprando títulos a
altas tasas de interés. Al mismo tiempo, las autoridades acordaron acudir al FMI en busca de apoyo. Se
firmó un Acuerdo Stand-by de 24 meses en agosto 2003; el programa incluyó asistencia financiera y un
programa para fortalecer la credibilidad del sistema mediante la consolidación fiscal y la sostenibilidad
de la deuda pública.
2.6.6 Las medidas financieras formuladas luego de la crisis no comprendían una reforma estructural del sector. En sentido estricto, estas medidas estaban meramente orientadas a mejorar las
medidas regulatorias, especialmente en la Superintendencia de Bancos, y los requerimientos para
incrementar las disposiciones sobre riesgo de capital35. La Superintendencia de Bancos contrató
personal altamente calificado, incrementó sus recursos financieros, y fortaleció su rol regulador,
estableciendo sus funciones mucho más claramente que las del Banco Central36.
2.6.7 En resumen, el sector financiero no ha experimentado una profunda reforma estructural y ha
mantenido los marcos operativo, regulatorio e institucional del periodo anterior a la crisis. Las reformas
se centraron en su lugar en el fortalecimiento de las reglas prudenciales y la capacidad de supervisión en
las instituciones de monitoreo vía la introducción e implementación del conjunto de reglas internacionales de Basilea II. Esta reforma estrictamente regulatoria fue posible gracias a un amplio consenso entre las
instituciones estatales (aunque no compartido por toda la población), el apoyo del FMI, un una posición
debilitada de las instituciones del sector financiero para resistir las medidas de reforma. Como resultado,
en la actualidad el sector financiero de la República Dominicana es significativamente más resistente que
hace una década 37 y las prácticas bancarias y contables han mejorado sustancialmente. La reforma
35
La Ley Monetaria y Financiera aprobada en el último trimestre de 2002 trajo la alineacíon de los diferentes organismos regulatorios y el fortalecimiento de las capacidades técnicas y de supervisión de la Superintendencia de Bancos. Adicionalmente la Ley sobre Riesgo Sistémico, la Regulación
sobre Valoración de Activos, las normas relacionadas con las operaciones entre las instituciones financieras que pertenecen a un mismo grupo,
las normas prudenciales, la Regulación sobre Riesgo Operativo y la regulación sobre inversiones en el extranjero y la constitución de compañías
transnacionales también fueron adoptadas.
36
Se llevó a cabo también una serie de inspecciones externas asistidas que analizaron cada institución financiera en el país, para identificar su
solidez, adecuación de capital y provisiones requeridas, y las malas prácticas. También fue una intervención sin precedentes por parte de las instituciones de supervisión financiera en las cuentas de los bancos múltiples públicos y privados.
37
Ejercicio interno sobre las notas de riesgo de países de América Latina, Febrero 2012.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.6.4 Ante estas debilidades en los mecanismos de supervisión, el panel de expertos se sorprendió
por el hecho de que las enormes irregularidades y las técnicas de contabilidad paralela no fueron
detectadas por la Superintendencia de Bancos o por las firmas de auditores externos, especialmente
cuando las instituciones que presentaban problemas estaban haciendo un uso abusivo del mercadeo y sus gerentes eran notorios debido a sus extravagantes apariciones públicas. El panel de expertos también considero que la Junta Monetaria y el Banco Central eran responsables hasta cierto
punto por la falla del sistema.
27
2.7.3 Similar a la reforma del sector financiero que se presentó en la sección precedente, la crisis bancaria de 2003 sirvió como un desencadenante para las reformas fiscales. Otros compromisos externos
tales como el Acuerdo República Dominicana-CAFTA y el Acuerdo Stand-by con el FMI han motivado
también las reformas. El incremento en la inflación que resultó de la crisis redujo la presión fiscal y llevó
los ingresos fiscales hacia la baja a 12% del PIB. A la vez, la devaluación del peso aumentó la carga del servicio de la deuda externa pública en 30%. Según se muestra en el Cuadro 2 arriba, el Congreso Nacional
aprobó cinco reformas fiscales importantes entre 2004 y 2012. La primera fue la ley 288-04 en respuesta
a la crisis fiscal asociada con la crisis bancaria. La segunda fue la ley 557-05, la cual introdujo algunas
nuevas figuras y eliminó otras (i.e. la “Comisión Cambiaria”) en preparación para la entrada en vigencia
del República Dominicana-CAFTA. La tercera es la ley 495-06, orientada a compensar las pérdidas de los
ingresos por aranceles cuando el República Dominicana-CAFTA entró en vigencia en 2007. La cuarta es
la Ley 139-11, una reforma relativamente pequeña cuyo objetivo inicial era incrementar temporalmente
el ingreso fiscal para cumplir con las metas del Acuerdo Stand-by con el FMI para finales del 201139 . Algunas de las medidas más relevantes incluidas en este paquete duraron únicamente 24 meses. Dada la
naturaleza transitoria del paquete de 2011, en noviembre 2012 la administración del nuevo Presidente
Medina ha aprobado una nueva reforma fiscal, en un contexto de serio deterioro de las finanzas públicas. Cabe destacar que la ley tributaria original contemplaba la eliminación de las exenciones al arroz, la
carne y otros productos básicos. Sin embargo, fue protestada por amplios sectores de la sociedad. Por
esta razón, únicamente el café, los aceites, el yogurt y los chocolates fueron finalmente incluidos en la
base imponible del ITBIS, y experimentarán un incremento gradual en las tasas.
2.7.4 En resumen, en los últimos ocho años, las reformas de largo alcance fueron los incrementos en la
tasa del ITBIS de 12% a 16% y luego a 18%, y la introducción de impuestos selectivos a los servicios de telecomunicaciones. Sin embargo, las bases tributarias han permanecido estrechas, y las extensivas exenciones fiscales han persistido erosionando la base tributaria efectiva. Adicionalmente, los incrementos
generalizados de la tasa del ITBIS han demostrado ser regresivos, ya que implican una mayor carga para
los quintiles más pobres de la población40 . Algunas de las medidas fueron impulsadas por exigencias
externas. En particular, el gobierno se vio obligado a eliminar el impuesto al comercio exterior, el cual en
2004 generaba 2.1% del PIB, como prerrequisito para la entrada al República Dominicana-CAFTA.
38
Con respecto al impuesto sobre la renta de corporaciones, existen exenciones para las zonas francas de exportación, el turismo, las actividades
de desarrollo fronterizo, la industria textil, la edición de libros, y los sectores incluidos en la ley de Proindustria, así como las donaciones deducidas
por las empresas y el ingreso de instituciones privadas sin fines de lucro.
39
No se alcanzaron las metas al final debido a ingresos fiscales menores que los esperados y al gran déficit del sector eléctrico.
40
Resultados preliminares de un ejercicio de micro-simulación realizado por el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, en enero 2013.
Cabe destacar que, si bien las subidas de tipo en ITBIS parecen haber tenido un carácter regresivo, esto fue compensado con las modificaciones en
el impuesto sobre la renta introducidas por la ley 253-12. También es necesario aclarar que el mencionado ejercicio de simulación no contempló los
efectos redistributivos de otros elementosde dicha ley, como son las modificaciones del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria y el selectivo de
gasolina y gasoil, la eliminación de la deducción del monto pagado sobre dividendos o la introducción de un impuesto de circulación de vehículos.
Por tanto, el efecto global de la reforma tributaria sobre los ingresos de los diferentes estratos de la población es incierto.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
2.7.2 Una de las razones estructurales del persistentemente débil desempeño de las recaudaciones es
el extendido régimen de exenciones, que se estima totaliza cerca del 5% del PIB. Un amplio rango de
bienes y servicios como los alimentos, medicamentos, servicios de salud, educación, electricidad, agua y
servicios de transporte están exentos del ITBIS. Otros instrumentos fiscales caracterizados con exenciones relativamente amplias son los impuestos a la propiedad, los impuestos a los hidrocarburos (particularmente para la generación eléctrica), y los impuestos a la renta corporativa38 (particularmente para las
empresas que operan en las Zonas Francas de Exportación, los cuales representan el 65% del total de las
exenciones del impuesto sobre la renta corporativa.
29
CUADRO 2 – REFORMAS FISCALES RECIENTES EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
Ley 288-04;
- incrementó de la tasa del ITBIS de 12% a 16%;
- incluyó los servicios de promoción en la base del ITBIS con una tasa de 6%;
- introdujo el pago de avances mensuales a cargo del ISR de las empresas;
-incrementó y unificó el impuesto específico sobre las bebidas alcohólicas, eliminando este impuesto del cálculo de la base de
cualquier otro impuesto;
- incrementó el impuesto específico sobre los productos del tabaco y previó su ajuste anual por inflación;
- introdujo un impuesto selectivo del 10% sobre los servicios de telecomunicaciones;
- introdujo un impuesto de 0.15% sobre las transacciones bancarias y financieras con la excepción de las ATM y retiros por “ventanilla”, y otras operaciones;
- introdujo un impuesto sobre las propiedades inmobiliarias de 1% sobre el valor excedente de la propiedad por encima de RD$5
millones.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
La Ley 557-05;
-creó una mayor tasa para el impuesto sobre la renta de las personas con una tasa de 30% temporal, estableciendo un calendario
de reducción para alcanzar el punto de partida (tasa de 25%) dentro de un periodo de tres años;
- introdujo un impuesto ad-valorem selectivo de 13% sobre el consumo de combustible en lugar de la Comisión Cambiaria;
- introdujo un impuesto al registro de los nuevos vehículos de motor que ingresen al territorio nacional de 17%, en lugar de la
Comisión Cambiaria;
- otorgó la autoridad a la Dirección General de Impuestos Internos para designar empresas como agentes de retención cuando
operan con personas o individuos exentos.
30
Ley 495-06;
-fortaleció la capacidad coercitiva de la Dirección General de Impuestos Internos para combatir la evasión y velar por un eficiente
cumplimiento;
- enmendó los impuestos específicos sobre las bebidas alcohólica y los productos del tabaco, e introdujo un impuesto ad-valorem
selectivo de 15% sobre el valor de las bebidas y 100% de los producto del tabaco;
-introdujo un impuesto selectivo sobre los servicios de seguro de 16%;
-incrementó la tasa del impuesto ad-valorem selectivo sobre el comercio de combustibles a 16%;
-incrementó el impuesto fijo sobre las juegos de azar.
Ley 288-04;
- incrementó de la tasa del ITBIS de 12% a 16%;
- incluyó los servicios de promoción en la base del ITBIS con una tasa de 6%;
- introdujo el pago de avances mensuales a cargo del ISR de las empresas;
-incrementó y unificó el impuesto específico sobre las bebidas alcohólicas, eliminando este impuesto del cálculo de la base de
cualquier otro impuesto;
- incrementó el impuesto específico sobre los productos del tabaco y previó su ajuste anual por inflación;
- introdujo un impuesto selectivo del 10% sobre los servicios de telecomunicaciones;
- introdujo un impuesto de 0.15% sobre las transacciones bancarias y financieras con la excepción de las ATM y retiros por “ventanilla”, y otras operaciones;
- introdujo un impuesto sobre las propiedades inmobiliarias de 1% sobre el valor excedente de la propiedad por encima de RD$5
millones.
La Ley 557-05;
-creó una mayor tasa para el impuesto sobre la renta de las personas con una tasa de 30% temporal, estableciendo un calendario
de reducción para alcanzar el punto de partida (tasa de 25%) dentro de un periodo de tres años;
- introdujo un impuesto ad-valorem selectivo de 13% sobre el consumo de combustible en lugar de la Comisión Cambiaria;
- introdujo un impuesto al registro de los nuevos vehículos de motor que ingresen al territorio nacional de 17%, en lugar de la
Comisión Cambiaria;
- otorgó la autoridad a la Dirección General de Impuestos Internos para designar empresas como agentes de retención cuando
operan con personas o individuos exentos.
Ley 495-06;
-fortaleció la capacidad coercitiva de la Dirección General de Impuestos Internos para combatir la evasión y velar por un eficiente
cumplimiento;
-enmendó los impuestos específicos sobre las bebidas alcohólica y los productos del tabaco, e introdujo un impuesto ad-valorem
selectivo de 15% sobre el valor de las bebidas y 100% de los producto del tabaco;
-introdujo un impuesto selectivo sobre los servicios de seguro de 16%;
-incrementó la tasa del impuesto ad-valorem selectivo sobre el comercio de combustibles a 16%;
-incrementó el impuesto fijo sobre las juegos de azar.
Ley 139-11;
- incrementó la carga a los casinos, juegos de azar en general y locales de lotería y apuestas deportivas, y congeló el número de
puestos de apuestas y lotería por un periodo de 10 años;
- incrementó temporalmente la tasa única del impuesto de las empresas a 29%, por dos años;
- introdujo un impuesto de 1% anual sobre los activos financieros netos de las instituciones financieras del país, también como
una medida temporal por dos años;
- introdujo un impuesto de 2.5% sobre el valor de las ventas realizadas en el territorio nacional a las zonas francas de exportación,
como parte del impuesto sobre la renta corporativa.
2.7.5 En general, las reformas han sido marginales, reactivas y de naturaleza compensatoria, ya
que amplios sectores de la población se han opuesto a una reforma fiscal integral. La reforma
del ITBIS implicaría gravar los alimentos y los bienes básicos, los servicios de educación, salud,
transporte público y vivienda, lo que conllevaría un no deseado impacto redistributivo y un alto
costo político. Por otro lado, las propuestas para eliminar o reducir las exenciones de los impuestos sobre los ingresos y la propiedad van en contra de los intereses de las empresas en las Zonas
Francas y el sector financiero. Las estimaciones oficiales indican una erosión significativa de la
carga fiscal (ingresos fiscales a PIB) en años más recientes, ya que se redujo de un promedio de
15.2% en 2005-2007, a un promedio de 13% en 2009-2011. Adicionalmente, las empresas se han
quejado reiteradamente por la gran frecuencia de las reformas fiscales, ya que crea un ambiente
para los negocios caracterizado por la incertidumbre. Se han registrado algunas mejorías en la
administración fiscal para simplificar los procesos para los contribuyentes y para reducir la evasión
fiscal, pero el impacto de estas medidas sobre las recaudaciones de ingresos sigue siendo limitado.
2.8 CARACTERIZACIÓN DE LAS REFORMAS EN LA REPÚBLICA DOMINICANA
2.8.1 En general, las experiencias de la República Dominicana con las reformas de políticas sectoriales han sido bastante mixtas. Se han dado reformas que han resultado en mejorías sostenibles
en el marco de políticas y el desempeño del gobierno en sectores específicos, particularmente en
el sector de las telecomunicaciones y las redes de seguridad social. Pero, también se ha dado el
caso de reformas parciales en el sentido que de estas reformas no han conseguido abordar debilidades estructurales más profundas del sector (sector financiero y algunas de las reformas fiscales)
o han sido implementadas solo parcialmente (salud). Luego están en conjunto de reformas pendientes para las cuales los avances han sido mínimos (electricidad, educación, y la mayor parte de
la agenda de reforma fiscal).
2.8.2 En años más recientes, luego de la crisis bancaria de 2003, la República Dominicana evidenció un sólido marco macroeconómico, aunque esto no ha contribuido necesariamente a completar
una segunda generación de reformas. No obstante, las buenas noticias indican que existe amplia
conciencia de cuáles reformas son anheladas. Pero, una pregunta mayor es cómo estas reformas
anheladas pueden ser implementadas. Para responder esta pregunta, no obstante, es necesario
comprender la factibilidad y especialmente la viabilidad política de cada reforma. Abordaremos en
el próximo capítulo los fundamentos de la economía política de las políticas y desempeño de las
reformas de la República Dominicana.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
Ley 253-12;
- un incremento en la tasa del ITIBS DE 16 por ciento al 18 por ciento;
- el café, el azúcar, los aceites, el yogurt y los chocolates fueron incluidos en la base imponible del TIBIS, experimentando un incremento gradual en las tasas;
- las tasas de impuesto sobre las bebidas alcohólicas aumentaron de 7 por ciento a 15 por ciento, y sobre el tabaco se incrementaron a 20 por ciento;
- una tasa de 10 por ciento será aplicada al pago de dividendos (incluyendo las zonas francas de exportación);
- las retenciones de impuestos se extendieron al alquiler de casas y otras actividades;
- un cargo de 1 por ciento sobre el valor de los vehículos de motor adquiridos;
- un incremento en el impuesto sobre las ventas aplicado a los productos fabricados en las ZFE vendidos en territorio nacional.
31
CAPÍTULO
3
La Economía Política del Desempeño de las Políticas Públicas
3.0.2 En las siguientes secciones, se presenta una síntesis de la literatura existente sobre la economía
política de la República Dominicana, con el objetivo de comprender por qué el Estado dominicano no
ha conseguido ser un proveedor más efectivo de beneficios públicos. ¿Cuáles son los potenciales motores de los cambios progresivos de políticas en la República Dominicana? La primera sección presenta
los orígenes históricos y estructurales de la ausencia de un estado redistributivo en la República Dominicana. La segunda sección destaca las características clave del prevaleciente clientelismo político que
limita la provisión de beneficios públicos. Finalmente, la última sección arroja lecciones tentativas de
los episodios de reforma recientes para identificar posibles impulsores de cambio.
3.1 Raíces históricas y estructurales de la ausencia de un estado moderno de bienestar social
3.1.1 La ausencia de un estado moderno de bienestar social en la República Dominicana ha limitado
la oportunidad de combinar el crecimiento con el desarrollo. Ante la persistencia de la pobreza y la
desigualdad, una respuesta institucional racional sería construir un estado moderno de bienestar social
capaz de establecer una amplia red de proteccion social para proteger a los pobre y vulnerables de los
choques externos a la vez que se promueve el desarrollo humano. Un estado moderno de bienestar
social es la solución institucional por excelencia de este tipo, aunque histórica y mundialmente la presencia de un estado moderno de bienestar social es un fenómeno limitado, indicando que las evoluciones institucionales no son siempre las respuestas racionales a las necesidades objetivas. Después
de todo, la construcción de un estado de bienestar social es tanto un proceso político como cualquier
otra forma de desarrollo institucional (Esping-Andersen, 1995). Un estado moderno de bienestar está
ampliamente ausente no solo en la República Dominicana sino también en la mayor parte de América
Latina y esto se refleja en el propio desarrollo político de la región.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.0.1 La ausencia o la reversión de las reformas de políticas ha conducido a unos resultados por debajo
de óptimos. Los anteriores capítulos han evidenciado que (i) el desempeño de las políticas del Estado
dominicano ha sido adecuado para generar un rápido crecimiento pero no para proporcionar beneficios públicos a amplios segmentos de la sociedad y particularmente para abordar la persistente pobreza; y (ii) la historia reciente de reformas sectoriales está plagada de éxitos parciales y fallos completos
e inclusive de reformas revertidas. Esta situación se parece a los desafíos de desempeño que se experimentan en un gran número de países en desarrollo. Lo que caracteriza a la República Dominicana es
que la inadecuación del servicio público se encuentra no solo en sectores como la educación y la salud,
sino que también en sectores como el suministro eléctrico, con las implicaciones obvias no solamente
para la población en general, sino también para las élites económicas que presumiblemente están en
una mejor posición para influir sobre las decisiones de gobierno.
33
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.1.2 Históricamente, la República Dominicana ha evolucionado hacia un estilo de gobierno altamente
personalista, con una alta dependencia del clientelismo. Una de las variables que destacan los académicos
que estudian las raíces históricas de estos tipos de regímenes divergentes es la naturaleza de las relaciones
entre clases. En algunos de los países más grandes en la región que vivieron el proceso de industrialización
más temprano, los sistemas de bienestar social fueron creados principalmente para proteger los privilegios
de los trabajadores del sector formal, con frecuencia organizados en estructuras corporativista encabezadas por el estado, y profesionales de la clase media. En algunos casos, la represión violenta acompañó el
proceso de incorporación de la mano de obra (Haggard y Kaufman, 2008). En países más pequeños como
en la mayor parte de América Central, ya sea las brutales dictaduras militares (El Salvador, Guatemala) o los
regímenes autoritarios tradicionales (Honduras, Nicaragua) dominaron gran parte del periodo posterior a
la Segunda Guerra Mundial, siendo Costa Rica la única excepción como régimen liberal democrático con
una proximidad significativa a un estado occidental de bienestar social (Mahoney, 2001). En El Salvador y
Guatemala, donde surgió el conflicto polarizado basado en clases, las reacciones de las élites tomaron con
frecuencia giros violentos y condujeron a la instalación de regímenes militares coercitivos con limitadas preocupaciones sobre el bienestar social. En contraposición, Honduras y Nicaragua, donde las luchas basadas
en las clases fueron más silentes en el siglo XIX e inicios del XX, vieron a los dirigentes tradicionales de tipo
caudillo llegar al poder en los países con un estilo altamente personalistico con una alta dependencia en el
clientelismo (Mahoney, 2001). Este último patrón se parece a la trayectoria dominicana.
34
3.1.3 El rol limitado y la casi ausencia de mano de obra organizada es un elemento importante a tomar en
cuenta en el análisis de la actual organización institucional. Históricamente, un conjunto de circunstancias ha
limitado la capacidad de los trabajadores dominicanos de convertirse en una formidable fuerza política. En
una economía dominada por las plantaciones de azúcar dispersas en amplias áreas geográficas, los trabajadores tenían pocas oportunidades de organizarse. Además, el hecho de que una porción considerable de
su fuerza laboral era suplida por migrantes haitianos, incluyendo muchos sin el status legal apropiado, limitó
aún más tanto los incentivos entre los trabajadores para formar un frente unido en defensa de sus derechos
colectivos y su capacidad de encaminar acciones colectivas efectivas. El largo mandato de la dictadura de
Trujillo (1930-1961) durante el cual el dictador personalmente controlaba más de un tercio de las tierras agrícolas y virtualmente monopolizaba el sector industrial en alianza con el capital extranjero, debilitó más aun
las posición relativa de la mano de obra (des)organizada (Espinal, 1987). Aunque las organizaciones laborales
surgieron luego del derrocamiento de Trujillo (117 nuevos sindicatos se formaron solo durante el año 1962),
éstos se fragmentaron y en todo caso fueron imperantes cuando los Estados Unidos invadieron la República
Dominicana en 1965, luego de las alteraciones sociales que resultaron de la polarización política desencadenada por la llegada del partido de orientación de izquierda PRD (liderado por Juan Bosch). El código de
trabajo de la era de Trujillo, el cual favorecía los intereses de los empleadores continuó vigente hasta 1992.
3.1.4 Un control estricto de la mano de obra organizada continuó bajo el gobierno de Balaguer (196678), quien promovió la industrialización doméstica a través de industriales locales con vínculos personales.
Las exenciones fiscales, las reinversiones estatales, las políticas de control de salarios y otros incentivos
financieros y créditos blandos fueron las herramientas utilizadas para asistir a estos grupos, en un intento
por impulsar un modelo de desarrollo nacionalista, a la vez que se respetaban los intereses extranjeros
influyentes. Durante este periodo se abrieron las primeras Zonas Francas de Exportación (ZFE) tanto en el
sureste como en la parte norte del país por familias con intereses económicos vinculados al capital extranjero. El gobierno controló los movimientos de trabajadores con una combinación de medidas coercitivas
draconianas41 y la cooptación a través de programas de vivienda y obras públicas generadoras de empleos.
Estas medidas incluyeron unas políticas sobre salarios bien estrictas, la formación de sindicatos rivales, una estrategia de reempalzo del liderazgo
sindical, y la coerción directa, incluyendo el encarcelamiento o asesinato de activistas sindicales, y control militar de las sedes de sindicatos y las empresas al inicio de acciones laborales.
41
3.1.5 Un equipo de científicos políticos especializados en las políticas dominicanas (Morgan et al., 2011)
ha atribuido una influencia limitada del sector popular a los prejuicios con motivaciones raciales y la exclusión legal de los migrantes haitianos y los dominico-haitianos, quienes pueden constituir tanto como
el 10% de la población dominicana. Ellos alegan que la fragmentación resultante y la desmovilización
del sector popular permiten a los partidos políticos tradicionales el retener la influencia aún cuando no
representan totalmente los intereses de un segmento importante de la sociedad; en la actualidad todos
los principales partidos políticos se ubican en la centro-derecha del espectro ideológico y dejan sin representación electoral a cerca del 25% de la población que se ubica en la izquierda.
En Brasil, la sustancial organización popular, promovida por patrones favorables de desarrollo y una fuerza
laboral esencialmente nativa, ha hecho sentir su presencia a través de protesta, cabildeo y participación partidaria. Los sindicatos de trabajo y los movimientos sociales han puesto presión directa sobre las autoridades
de todos los colores partidarios. Los elementos progresistas de la Constitución de 1988 con respecto a la salud,
asistencia social y trabajo eran en medida sustancial el proyecto de la presión de la sociedad civil durante un
periodo de intensas movilizaciones de organizaciones de base. El activismo sindical, por ejemplo, fue crucial
para hacer de ésta la más favorable a los trabajadores de todas las constituciones de América Latina.
3.1.7 En el caso de Brasil, el Partido de los Trabajadores que se encuentra en el poder a nivel federal
y en un número de gobiernos sub-nacionales ha jugado un papel central en movilizar a los trabajadores obreros y en canalizar sus demandas hacia las políticas públicas42 . Ondetti (p. 33) continúa con
la caracterización de la República Dominicana desde la misma perspectiva analítica:
En la República Dominicana, en contraposición, la debilidad de la organización popular ha contribuido a la
consolidación de un patrón de clientelismo y gobierno mínimamente redistributivo. Ninguno de los principales
partidos políticos tiene fuertes vínculos con los sindicatos u otros grupos populares organizados, los cuales son
casi universalmente vistos como débiles por los expertos. Las encuestas de opinión sugieren que la República
Dominicana está entre los países más ideológicamente conservadores de América Latina. ….. En ocasiones, la
sociedad dominicana ha demostrado su descontento con las autoridades a través de protestas, pero esas explosiones no han estado vinculadas a una red más duradera de actividades capaces de articular efectivamente
ese descontento y utilizarlo para presionar por cambios a través de los canales electorales cuando el desorden
en la calle disminuye inevitablemente.
Cabe aquí una advertencia. Aunque Brasil ha empezado a registrar avances impresionantes en la reducción de la pobreza y la desigualdad en años recientes, por largo tiempo Brasil se destacó como uno de los países con peor distribución del ingreso en el mundo, con un sistema político dominado ya sea por
los militares o por una élite conservadora, y una clase obrera política y económicamente subyugada. Estos puntos, sin embargo, no pueden negar de por sí
el hecho que los trabajadores organizados han jugado históricamente roles activos para impulsar políticas más redistributivas, exitosas o no.
42
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.1.6 El desarrollo atrofiado del movimiento laboral en la República Dominicana y la correspondiente
debilidad de la presión política en pro de políticas públicas más progresivas contrastan crudamente con
el caso de Brasil que, en el transcurso de años, ha institucionalizado un número de políticas estatales,
aunque con frecuencia ineficientes en la práctica, estaban orientadas a proteger los derechos laborales
e introducir cambios redistributivos. Comparando directamente las tendencias redistributivas de los
Estados brasileño y dominicano, el científico político Ondetti (2009, p. 32) resume los roles del movimiento laboral en Brasil:
35
3.2.10 En resumen, el panorama que surge de esta breve revisión de la literatura destacada sobre la
política dominicana es que una forma de clientelismo centrada en los partidos ha definido la esencia del
equilibrio de la economía política. La alianza histórica entre los líderes políticos y las élites empresariales
prominentes (en su mayoría grandes conglomerados de propiedad familiar) ha suprimido los intereses
colectivos del sector popular/laboral débilmente organizado. Muchos de los votantes generales están
cooptados en el sistema clientelista de intercambios particulares y no consiguen utilizar sus votos para
hacer que los gobiernos electos se hagan completamente responsables de su desempeño de política.
“Apoderar” a los votantes puede ser la respuesta pero puede que estén atrapados en el “dilema de los votantes” según el cual es perfectamente racional para un votante individual seguir el juego del clientelismo
prevaleciente si votar conforme al clientelismo significa mayor acceso a algunos beneficios particulares,
especialmente si sus votos son relativamente fáciles de monitorear por los políticos o sus agentes que manejan la maquinaria política a nivel local. Además, en un sistema político altamente clientelista donde los
partidos competidores ofrecen limitadas opciones ideológicas o programáticas, un político individual que
ofrece heroicamente propuestas sustantivas de políticas como plataforma de campaña simplemente no
es creíble como candidato (Keefer y Vlaicu, 2005). Cabe también destacar que, más allá del clientelismo,
los estratos más pobres de la población se han beneficiado de la creación del Programa de Transferencias
Condicionadas de Efectivo de Solidaridad (CCT) y de la introducción del seguro subsidiado de salud pública
(aunque limitado en calidad y alcance, según se explica en la próxima sección).
3.2.11 ¿Está la República Dominicana condenada a permanecer dentro del equilibrio clientelista prevaleciente? ¿Cuáles son las perspectivas de cambios de política orientados a los pobres que eventualmente pueden permitir que la sociedad dominicana haga la ruptura con el clientelismo? El escenario
existente está mayormente silente sobre estos asuntos cruciales. No obstante, un examen de las experiencias reales del país con las reformas ofrece algunas pistas tentativas, conforme se presenta en la
próxima sección.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.2.9 En resumen, la ineficiencia en el gasto público y los retrasos de las reformas estatales son consecuencia tanto del desvinculamiento del Estado y de los débiles incentivos para la sociedad civil y el sector privado. Parece que las élites políticas están ganando fuerzas vis-à-vis otros grupos en la sociedad,
incluyendo las élites empresariales. Podría argumentarse que los beneficiados en el status quo actual
son tanto los políticos en el nivel alto y los grupos industriales tradicionales que continúan beneficiándose de ciertas exenciones de las Zonas Francas y del ITBIS. Los perjudicados serían los empresarios
que no disfrutan de los incentivos fiscales y, especialmente, una mayoría de la población que tiene que
hacer frente a la provisión deficiente de los servicios públicos, la ausencia de políticas redistributivas y
los objetivos de desarrollo distorsionados.
39
3.3 Economía Política de las Reformas
3.3.1 La economía política dominicana ha sido en gran medida estable y resistente al cambio, por lo menos en términos de los cambios para favorecer los segmentos hasta ahora olvidados de la población. Al
derivar las implicaciones analíticas a partir del conjunto de estudios de caso de las reformas sectoriales
presentadas de manera descriptiva en el Capítulo 2, la parte restante de este capítulo explora en cuáles
condiciones las reformas exitosas orientadas a los pobres son probables en el contexto dominicano.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.3.2 Entre el conjunto de casos examinados en este documento, la reforma de las telecomunicaciones es por
mucho la reforma económica más exitosa en términos tanto del alcance y de la sostenibilidad de su implementación, y en qué medida ésta consiguió generar beneficios para segmentos amplios de la sociedad. La menos
exitosa ha sido los repetidos intentos de alcanzar la solvencia y la eficiencia operativa del sector eléctrico. La
reforma del sector financiero está entre dos mundos ya que resultó en un entorno regulatorio robusto, pero la
reforma en sí misma hizo poco para alterar la estructura oligopólica del sector o para mejorar la competencia
y la calidad de los servicios financieros prestados. El acceso limitado al financiamiento continúa siendo una
dificultad seria para las empresas pequeñas y medianas (y por ende para la diversificación económica y la generación de empleos).
40
3.3.3 Las reformas del sector social tienden a enfrentar mayores desafíos para su implementación porque
típicamente requieren esfuerzos de cambio sostenidos por parte de la burocracia del sector público. El avance
prolongado de la implementación de la ambiciosa reforma del sector salud puede que sea una víctima de este
patrón general. Pero el fracaso total de iniciar aunque sea un mínimo de reforma en el sector educación y el
hecho de que el énfasis actual de toda la sociedad se centró únicamente en el tema de los recursos (“4% del
PIB”) son indicativos de la falta de madurez en la agenda de reforma sectorial en la arena política. Los desafíos
para la reforma enfrentados en estos dos sectores son consistentes con el panorama general de provisión limitada de los beneficios públicos por parte del Estado dominicano. Sin embargo, la maduración progresiva del
programa de red de protección social desde mediados de la década del 2000 (también la porción totalmente
subsidiada del esquema de seguro de salud) ofrece un contrapunto. En esta área, el uso del mecanismo de
focalización riguroso, el SIUBEN, ha hecho posible para el gobierno reducir los niveles discrecionales en la identificación de beneficiarios y mejorar así la “pertinencia pública” de las políticas.
3.3.4 Finalmente, la efectividad limitada de las reformas fiscales, a pesar de numerosos intentos, parece
epitomizar el desafío de la provisión de beneficios públicos en la República Dominicana. A menos que la
base de ingresos sea suficientemente ampliada, resultará difícil para el Estado dominicano proveer beneficios públicos extendidos, como en el caso de poder costear los niveles de gasto público en educación
y salud comparables con otros países de ingresos medios con mejores sistemas educativos y de salud.
Aun así, las repetidas reformas fiscales no consiguieron abordar el régimen de exenciones extensivas y las
escapatorias fiscal, o revertir la tendencia estructural hacia una reducción en las recaudaciones fiscales.
3.3.5 ¿Entonces, cuáles son los factores de éxito para las reformas de políticas en la República Dominicana? ¿Existen características comunes entre las reformas exitosas en telecomunicaciones y las redes de
seguridad social o entre las reformas fallidas en el sector eléctrico y el sector educación? En la continuación de esta sección presentamos algunas hipótesis plausibles, tomando en cuenta el número limitado
de casos disponibles y la no-disponibilidad de análisis detallado sobre la economía política de cada una
de estas reformas. El análisis clasifica específicamente los casos en términos de contexto y contenido de
la reforma (Grindle, 1980) y la identidad y las características de los principales participantes involucrados.
3.3.8 En resumen, los estudios de caso de la reforma nos conducen a la conclusión tentativa de que en
República Dominicana, tal como sucede en otros lugares, una crisis tiende a generar reformas, pero esto
no significa que una respuesta a una crisis es necesaria (como lo indican las reformas de las telecomunicaciones) o suficiente para resultar en un cambio sostenido (como lo indican las reformas fiscales). Algunas
reformas lanzadas luego de una crisis pueden profundizarse gradualmente (redes de protección social),
mientras que otras pueden estancarse en un estado de implementación parcial (salud). Por otro lado, la
ausencia de una crisis aguda parece ser la base para que no haya reformas. Cuando los sectores no son
directamente impactados por una crisis aguda, aun un malestar crónico en el desempeño parece ser
insuficiente para desencadenar una reforma importante (electricidad, educación).
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
CONTENIDO DE LA REFORMA
42
3.3.9 El contenido de la reforma deseada tiene implicaciones sobre la facilidad de su aprobación y sostenibilidad. En este punto se utilizan dos perspectivas analíticas para comparar el contenido de las reformas
presentadas en este informe: (i) la economía política de la acción colectiva; y (ii) la intensidad de la implementación de la reforma. Un marco analítico clásico sobre el contenido de la reforma utiliza la teoría de
acción colectiva para predecir cómo la reforma puede desarrollarse dependiendo de cómo los costos y los
beneficios de la reforma son distribuidos en la sociedad (Olson, 1965). La distribución percibida de los beneficios y costos conforma la creación de coaliciones a favor/en contra de la reforma propuesta, aunque
esto solo no determina los resultados (Wilson, 1980). Cuando tanto los costos como los beneficios están
difusos entre el público en general, la lógica de la acción colectiva y del “polizón” (free-rider) sugiere que
ni los beneficiados potenciales ni los perjudicados potenciales tienen un fuerte incentivo para movilizarse
a favor o en contra de la reforma propuesta. Las reformas tecnocráticas lideradas por el gobierno tienen
una probabilidad de éxito razonable en aquellas situaciones donde la reforma tiene poca probabilidad de
enfrentar una fuerte oposición organizada. Entre los casos de reforma examinados, las redes de seguridad
social y la introducción del seguro de salud totalmente subsidiado pueden seguir este patrón más próximamente. En estos casos, la mayor parte del costo es compartido ampliamente entre los contribuyentes,
y los beneficios van a un relativamente amplio número de los pobres (sin embargo, éstos son claramente
distintos a la población general debido a la rigurosa focalización utilizada). Ni los contribuyentes en general ni los beneficiarios pobres están organizados coherentemente como grupos de interés para oponerse
o apoyar estas reformas. Otro ejemplo en esta categoría sería el incremento de la tasa del ITBIS. La incidencia del incremento de la tasa recaerá mayormente en los consumidores en general, y éstos no están
políticamente organizados. Los beneficios, sin embargo, también recaen en la sociedad en su conjunto,
ya que el uso del incremento esperado no fue destinado a ningún propósito en específico, aunque en los
países donde la eficacia del gasto público está en duda, el costo percibido de una mayor carga fiscal puede
superar los beneficios percibidos (así como los reales) de un mayor gasto gubernamental.
3.3.10 Cuando tanto los costos como los beneficios están concentrados en algunos pequeños segmentos de la sociedad (especialmente los grupos organizados), las políticas de reforma se convierten en
una batalla entre estos grupos de interés bien organizados. La influencia relativa de estos grupos en
competencia se convierte en un determinante importante del resultado de la reforma. Algunas reformas regulatorias en el sector de las telecomunicaciones parecen seguir este patrón. El contenido de las
regulaciones de las telecomunicaciones se construyó en gran manera a partir de las disputas entre los
tres principales operadores CODETEL, AACR-DR y TRICOM. Pero la decisión original de romper el monopolio privado de facto que tenía CODETEL y permitir a AACR-DR y TRICOM entrar al mercado doméstico
de las telecomunicaciones se caracterizó por un costo concentrado (para CODETEL). Los beneficios en
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.3.12 Finalmente, cuando los beneficios están concentrados y los costos dispersos, las reformas son
más fáciles de aprobar pero los impactos en el bienestar social son con frecuencia sub-óptimos. Puede
alegarse que éste fue el caso de la reforma del sector financiero, especialmente la decisión del gobierno de proteger a todos los depositantes a expensas de la población general que tuvo que soportar la
inflación y la depreciación de la moneda que esta medida desencadenó. El beneficio del rescate se
concentró en el número pequeño de bancos, excepto BANINTER el cual provocó la crisis mediante sus
actividades fraudulentas, mientras que los costos fueron compartidos por la población completa. Aunque nuestro estudio de caso también destaca la debilitada posición negociadora de los bancos sobrevivientes en ese momento, una reforma más ambiciosa orientada a cambiar la estructura oligopólica del
sector financiero seguramente habría encontrado una resistencia mucho más fuerte del sector, aunque
esto habría sido más beneficioso para el público en general en el largo plazo47.
44
3.3.13 La intensidad de la implementación de las reformas: Algunas reformas podrían ser introducidas e
implementadas “solo con una firma”, lo que significa que un cambio legislativo podría permitir a los participantes auto-motivados de cambiar su comportamiento permanentemente. Las reformas legales para
remover las barreras de entrada en un mercado no-competitivo podrían tener un efecto muy duradero,
aunque hablando estrictamente, aun dichas reformas usualmente requieren una ejecución regulatoria
imparcial para proteger contra los comportamientos oportunistas de parte de los participantes dominantes en el mercado. Sin embargo, aun en esas circunstancias, si todos los participantes del mercado están
igualmente interesados en preservar el nuevo marco regulatorio, éstos estarían también interesados en
proteger la independencia e integridad del mismo. Una variante de este patrón parece aplicar al caso
de la reforma de las telecomunicaciones, convirtiéndose el INDOTEL en una agencia regulatoria excepcionalmente profesional capaz de garantizar condiciones de mercado adecuadas para que las empresas
privadas operen competitivamente aún luego de más de una década de haber ejecutado la reforma original. Algunas reformas fiscales, tales como los cambios en la tasa de cambio en los instrumentos fiscales
existentes como el ITBIS, constituyen otro tipo de reforma donde el requerimiento de implementación
se aproxima a la variedad de “solo con una firma”. Ceteris paribus, pero especialmente en un entorno
institucional caracterizado por una débil capacidad institucional de la burocracia gubernamental, puesto
de manera sencilla, las reformas “auto-implementables” tienen una mejor perspectiva de éxito.
3.3.14 Otras reformas requieren una implementación sostenida para completarse. Típicamente, las reformas institucionales en los sectores sociales donde los proveedores de servicio necesitan cambiar su comportamiento en escenarios ampliamente descentralizados, la intensidad de una implementación sostenida
es bastante difícil para las débiles instituciones del sector público. Entre los casos que se examinan en este
documento, la reforma del sector salud parece demandar el mayor nivel de intensidad de implementación.
La reforma prevé la creación de nuevos acuerdos organizacionales para una provisión de servicio más eficiente y de mayor calidad. Cambiar la conducta de un médico, por ejemplo, es un desafío importante para
la reforma del sector salud. Aparte de su oposición política al nuevo sistema de referimiento, los médicos
se resisten al uso de un nuevo sistema de gestión clínica, orientado a mejorar la calidad de la atención ya
que limita la conducta discrecional inapropiada por parte del médico (por ejemplo, tratamientos que no
responden a los protocolos establecidos). Una vez lanzada, la reforma del sector educativo es muy probable que siga un patrón similar dado su similar naturaleza de implementación intensiva.
Un contrapunto aquí podría ser la hipótesis de riesgo sistémico bajo el cual operaban tanto el Banco Central y el FMI. Se podría argumentar que la protección ante un riesgo sistémico significaría que el beneficio percibido era también difuso, otorgándole al gobierno mayor libertad para manejar la crisis.
47
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
PARTICIPANTES
46
3.3.17 Las reformas surgen debido a que algunos grupos presionan por cambios a través del proceso
político. La suerte de las reformas depende de cuáles grupos la promuevan y de cuáles grupos le hagan
resistencia. En general, cuando los potenciales perjudicados están bien organizados y su pérdida percibida es significativa, las perspectivas de una reforma exitosa disminuyen. Típicamente este es el caso
cuando la política existente ha estimulado intereses creados enraizados, y que tienen mucho que perder
de una reforma orientada a beneficiar al público en general, disminuyendo los beneficios capturados
por estos grupos. Aunque se espera que los intereses creados se resistan a las reformas, su capacidad
para organizar una resistencia efectiva depende de sus recursos, de las relaciones con quienes toman
decisiones en el gobierno, y su capacidad para sostener una acción colectiva. La identidad específica y
los atributos de los participantes clave varían obviamente de un dominio de políticas a otro, y no son
sensibles a una simple generalización. No obstante, en general en los sistemas políticos en los cuales los
políticos retienen el poder gracias a la distribución de rentas y favores políticos, los intereses creados
están más enraizados ya que el peso político de los votantes en general es reducido en los procesos
electorales clientelistas. Como se presentó en la sección anterior, el clientelismo enraizado es una característica ampliamente aceptada en el sistema político dominicano, y en ese escenario, como sucede en
otras sociedades clientelistas, la capacidad de los votantes para hacer que los políticos se responsabilicen por el desempeño de las políticas se ve severamente constreñida, lo que a su vez fortalece la postura
de los intereses creados en sus privilegios. Como se destacaba en este documento, las dificultades que
los países han enfrentado en avanzar con las reformas en el sector eléctrico, educativo y de salud, y lo
incompleto de las reformas fiscales y del sector financiero son en gran parte (aunque no exclusivamente)
debidas al poder de los intereses creados que se benefician del status quo en cada sector.
3.3.18 Contra el escenario de la extendida presencia de intereses creados, lo que se destaca de los casos de
reformas exitosas/parcialmente exitosas es el rol prominente que han jugado los participantes externos.
Este fue el caso con la reforma de las telecomunicaciones, que fue promovida por un grupo pequeño de
empresas privadas con una participación significativa de capital extranjero (así como por algunas agencias
de desarrollo). Nuestro estudio de caso sobre la reforma de las telecomunicaciones revela un interesante
contrate en los estilos de cabildeo entre las empresas de telecomunicaciones de capital extranjero y las
empresas de propiedad doméstica en el sector de la radiodifusión. En el caso de las primeras, las empresas
de telecomunicaciones mantienen contactos constantes con INDOTEL a través de su alta gerencia, técnicos
y abogados. Están estrechamente vinculadas en el proceso regulatorio. Cuando una decisión regulatoria es
adversa a los intereses de la empresa, su alta gerencia puede reunirse con los ministros o inclusive el presidente de la República, pero en general dichas reuniones no han generado ningún alegato de ser inapropiadas. Las empresas de radiodifusión tienden a conducirse con un estilo distinto. Estas empresas tienden
a no participar en el proceso regulatorio formal de toma de decisiones, desatendiendo la oportunidad
de ofrecer consideraciones y opiniones sobre una nueva regulación, pero quejándose luego acerca de la
regulación cuando empieza a implementarse. El poder ejecutivo es su foro preferido para la resolución de
disputas sobre el contenido de las regulaciones con INDOTEL. En estos casos, el rol del INDOTEL como un
regulador independiente ha sido reducido al de un asesor técnico del poder ejecutivo (Rizek, 2012). Estas
anécdotas refuerzan la importancia de la identidad de los participantes en relación de cómo se desarrollan
los procesos de reforma (o la formulación de políticas). También sustenta la hipótesis de que en alguna
medida, por lo menos, un ingrediente importante de las reformas sostenidas es su auto-implementación o
su cumplimiento voluntario por los participantes clave en el sector.
3.3.20 En resumen, las perspectivas de reforma no son particularmente prometedoras para la agenda de reformas sectoriales pendiente. Aunque las crisis externas no siempre han sido suficientes
para desencadenar reformas profundas, parecen ser motores de cambio doméstico. Únicamente
la reforma del sector salud parece haberse iniciado sin una crisis externa y haber alcanzado un éxito parcial. Parcialmente para compensar por el rol modificado que han jugado los promotores de
reformas domésticos, los participantes externos han sido por tiempo prominentes, ya sea promoviendo por el lanzamiento inicial de la reforma, como fue el caso de la reforma regulatoria de las
telecomunicaciones, o en conformar el contenido técnico de las reformas desencadenadas por una
crisis, como en los casos de las reformas del sector financiero y de las redes de seguridad social en la
década del 2000. Pero los participantes externos, particularmente las organizaciones internacionales
sin ningún interés directo en el futuro del país, es poco probable que sean los motores constantes de
los cambios domésticos.
3.3.21 Sobre la base del análisis del contenido de las reformas, las reformas pendientes, especialmente
en los sectores eléctrico, educativo y fiscal, parece que enfrentan varios obstáculos inherentes. Ninguna de estas reformas tiene el ingrediente para superar los problemas de acción colectiva de las reformas – probablemente teniendo que enfrentar resistencia de los perjudicados potenciales que están
cohesionados. Cuando el clientelismo convierte a las elecciones en un mecanismo inefectivo para el
enfrentamiento basado en políticas de las ideas y soluciones propuestas, como es el caso en la República
Dominicana, la población general tiene pocos instrumentos para contrarrestar la influencia de los intereses creados organizados. Algunas reformas pendientes son también de implementación intensiva – y
de nuestros estudio de casos, ninguna reforma con una intensidad media o alta de implementación ha
prosperado a la fecha en la República Dominicana.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.3.19 Estas diferencias de comportamiento entre las empresas extranjeras y domésticas cuando tratan con la misma agencia regulatoria es más probable que sea resultado de las diferentes posiciones
donde cada grupo se encuentre en sus respectivas relaciones con el Estado dominicano. Si las firmas de
radiodifusión escogen tratar con el poder ejecutivo en lugar de la agencia regulatoria independiente es
probable que sea debido a que sienten que tienen mayor influencia (formal o informal) sobre los políticos electos. En contraposición, las firmas extranjeras carecen de relaciones personales profundas con
los políticos y por lo tanto prefieren operar más en el escenario formal de la toma de decisiones regulatoria. En otras palabras, las diferencias reportadas en el estilo de cabildeo (lobbying) en los sectores de
telecomunicaciones/radiodifusión constituyen otro reflejo del modo predominantemente clientelista
de las relaciones gobiernos-empresas en la República Dominicana.
47
3.4 Implicaciones Estratégicas
Escenarios probables de la evolución política de corto plazo
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.4.1 El presente estudio ha descrito un panorama bastante sombrío del desempeño de las políticas y
la dinámica subyacente de la economía política en la República Dominicana. A pesar del impresionante
crecimiento, el Estado dominicano consistentemente no ha conseguido abordar la pobreza y desigualdad persistentes mediante la provisión efectiva de beneficios públicos que beneficiarían al país en su
conjunto. Un breve resumen de las recientes reformas sectoriales sugiera que las probabilidades están
en contra de la expansión o la profundización de las reformas pendientes.
48
3.4.2 Sin embargo, un rompecabezas de economía política es el hecho de que los dominicanos parecen
estar mayormente contentos con el status quo. Aunque la mayoría considera que el país está gobernado por unos pocos, esta percepción no se ha traducido en un fuerte descontento con el status quo
ni llamados al cambio. En muchos otros países, situaciones similares han provocado que los partidos
políticos tradicionales pierdan credibilidad; en algunos casos, como en Bolivia y Venezuela, los sistemas
de partidos han colapsado completamente, aparentemente porque los partidos tradicionales “no han
conseguido incorporar y dar voz a ideas e intereses importantes en la sociedad mientras que surgieron alternativas viables para llenar este vacío de representación” (Morgan, 2007). En contraposición, la
identificación de partidos sigue siendo alta entre los votantes dominicanos, y un estimado de 70.23%
de los votantes registrados ejercieron el voto en la más reciente elección presidencial, una participación
de votantes razonablemente alta, que los científicos políticos utilizan con frecuencia como un indicador
del apoyo de la población al sistema. Aunque el nivel de confianza en el gobierno es bajo, todavía está
cercano al promedio regional. La interpretación que tiene más sentido es la que hacen Espinal, Hartlyn
y Morgan Kelly (2006). Basándose en el análisis econométrico de tres encuestas desde 1994 a 2001,
ellos concluyeron que la confianza expresada en el gobierno es la más alta entre los ricos y los pobres,
e indicaron que esto es probable porque los ricos se benefician del alto crecimiento (y lo atribuyen al
desempeño del gobierno), mientras que los pobres se benefician (o al menos creen que así lo hacen)
de las políticas clientelistas (como la política fiscalmente insostenible de la fijación de la tarifa eléctrica).
3.4.3 En este escenario las élites tiene un relacionamiento particular cuando se acercan al gobierno.
Gran parte del sector empresarial está desorganizado y emprende actividades de cabildeo individualmente en lugar de hacerlo como un grupo de interés empresarial organizado. La búsqueda de “apoyo”
para mantener las ventajas creadas por ciertos privilegios (i.e., exenciones fiscales, etc.) se ha convertido
en una forma de dependencia política de los empresarios en el gobierno. Una parte importante del sector empresarial en la República Dominicana procura mantener el status quo, pero en muchos casos esto
se hace insostenible en el terreno creado por un mercado globalizado y abierto, como se ha demostrado
en el caso de la reforma de las telecomunicaciones.
3.4.4 En lugar de descansar en asociaciones empresariales débilmente organizadas, los empresarios
dominicanos prefieren confiar en las relaciones personales. Dentro de las asociaciones empresariales,
la toma de decisiones está concentrada en unas pocas manos influyentes cuyos intereses no necesariamente están alineados con aquellos del sector que representan. Las negociaciones con el gobierno
se ven socavadas entonces por el enfoque particular de pequeños grupos dentro de las asociaciones,
enfoque que valoriza las relaciones personales directas por encima de los intereses colectivos del sector.
3.4.5 Adicionalmente, los intereses de los grandes grupos de importadores (a favor de la apertura
hacia el exterior) chocan con frecuencia contra aquellos del sector manufacturero y las industrias
localizadas en las zonas francas de exportación (contra la remoción de los aranceles). Esta situación ha bloqueado las reformas estructurales que son clave para la competitividad del país en el
largo plazo (tal como la revisión de los incentivos industriales o el desarrollo de un modelo que no
esté basado en enclaves).
3.4.7 El reciente movimiento cívico a favor del 4 por ciento del PIB para la educación constituye un buen
ejemplo de cómo por primera vez en muchos años la sociedad civil dominicana ha sido capaz de superar
la fragmentación, y está construyendo, aunque lentamente, una demanda más articulada de rendición
de cuentas en las reformas sectoriales con la iniciativa IDEC. Otros ejemplos de recientes compromisos
estructurados de la sociedad civil sobre una mayor rendición de cuentas por parte del gobierno se presentan en la participación junto a los sectores privado y público en el proceso que condujo a la Iniciativa
Participativa Anti-Corrupción (IPAC), y la creación de un Observatorio de la Sociedad Civil autónomo para
monitorear el plan de combate a la corrupción y de transparencia del gobierno que emanó de la IPAC,
que continúa funcionando a pesar del cambio de gobierno.
3.4.8 Aunque estas dos iniciativas representan pasos muy importantes hacia una participación constructiva de la sociedad civil con el gobierno, éstas tuvieron que ser alimentadas en un inicio por participantes
externos, especialmente en términos de creación de capacidades, lo cual a su vez requiere una inversión
de largo plazo.
3.4.9 En el corto plazo, la estabilidad y la continuación del estatus de economía política parecen ser por
mucho el escenario más probable. Existen pocas indicaciones de que el sistema político en República
Dominicana atravesará un levantamiento importante como es el caso en Bolivia, Ecuador y Venezuela,
donde colapsaron los sistemas de partidos políticos establecidos. Como se indica en este informe, el sector popular, la médula social de los actuales regímenes en los turbulentos países andinos – está pobremente organizado. El conservadurismo general de la sociedad dominicana puede limitar el espacio para
que explote un latente conflicto de clases como se observa en Venezuela. La división entre los dominicohaitianos y la clase baja dominicana puede también debilitar el potencial poder de la política basada en
la identidad que ha marcado la política populista en Bolivia y Ecuador. La República Dominicana no tiene
una historia de levantamiento popular y conflicto. Tal y como pocos predijeron el surgimiento del Chavismo en Venezuela, un líder excepcionalmente carismático podría surgir repentinamente en la República
Dominicana y cambiar su política de manera impredecible. Pero esta consideración no va más allá del
ámbito de la especulación en este momento.
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.4.6 La sociedad civil dominicana parece enfrentar problemas similares de fragmentación combinados
con menores capacidades de cabildeo, lo que limita su capacidad para articular demandas coordinadas
para una mayor rendición de cuentas públicas. Los datos sobre participación indican que la República
Dominicana presenta altos niveles de compromiso y participación cívicos, el más alto en la región. Sin
embargo, la intensidad de sus demandas sigue siendo esporádica. Una explicación plausible para este
rompecabezas (alta participación – baja intensidad de las demandas / acción colectiva) es que la participación difiere entre las organizaciones civiles (municipal, religiosa u otras asociaciones) tiene motivaciones diversas, mientras que una demanda colectiva y coordinada para la rendición de cuentas del estado
requiere de la capacidad para articular esta demanda efectivamente y superar los intereses particulares.
49
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
3.4.10 Un escenario más probable es que se mantenga el status quo con cambios evolucionarios menores. Después de todo, la política dominicana ha sido todo menos estática. Schrank (2009) presenta datos
convincentes para argumentar sobre el hecho de que la República Dominicana de finales del decenio de
2000 era mucho menos patrimonial que durante la época de Trujillo o Balaguer (Figura 9). En ausencia
de un shock externo importante, la economía política dominicana puede continuar abriéndose paso a
través de los desafíos de políticas pendientes mientras permite que su sistema político evolucione de
manera algo gradual. Quizás impulsada por el desempeño económico sostenido y la expansión gradual
de la clase media que tiende a ser menos proclive a las tentaciones clientelistas, la sociedad dominicana
puede madurar gradualmente a un punto donde los votantes esperen más desempeño de políticas de los
gobiernos electos48. Sin embargo, a juzgar por el contenido de las campañas en la elección más reciente y
la naturaleza de la formulación de políticas y el desempeño de las reformas en años recientes, sería probablemente justo el concluir que la contienda electoral basada en políticas no es todavía una realidad en
República Dominicana.
50
3.4.11 Es posible, no obstante, aunque aún muy temprano para tener una lectura más firme, que el
fracaso del Partido Revolucionario Dominicano (PRD) para recuperar la presidencia por tercera vez consecutiva lo debilitará y lo convertirá en una fuerza marginal con el tiempo, o por el contrario, desencadenará las reformas internas fundamentales alejándolo de las prácticas enraizadas de favores políticos
o clientelismo. Una reforma del PRD hacia una dirección más orientada a las políticas sería racional ya
que sería una terminación de la generosidad del gobierno y se vería seriamente afectada si continúa
compitiendo con el Partido de la Liberación Dominicana (PLD) a través del clientelismo. Pero un cambio
similar requeriría de un fuerte liderazgo para transformarse en un partido basado en las políticas, que
necesariamente no se traduciría en victorias electorales mientras los votantes continúen sintiéndose
cómodos en las elecciones clientelista prevalecientes – quizás por miedo de perder el acceso a los bienes
del clientelismo focalizado que aun controla el gobierno (y el PLD en el poder)49.
3.4.12 De la misma forma, las relaciones entre los políticos y las élites empresariales es probable que
permanezcan estables en el futuro cercano. La estabilidad de estas relaciones está garantizada por una
combinación de las políticas de laissez faire del gobierno que permiten a las empresas establecidas amplias laxitudes con intervenciones ad hoc ocasionales para favorecer o perjudicar a firmas específicas50.
Este tipo de relaciones ha creado un dilema de facto para los cabildeos similares a los de votantes populares: los cabildeos proveen fondos tanto a los partidos políticos centrales para evitar ser sacados de las
políticas particulares. Mientras el gobierno conserve la capacidad de hacer cumplir las reglas y políticas
selectivamente, es riesgoso para las empresas enfrentar al gobierno muy abiertamente o tomar el lado
de un partido en caso de que el otro partido regrese al poder en las próximas elecciones.
48
Por ejemplo, Brasil aparentemente ha hecho esa transición desde mediados del decenio de 1990, ya que los dos principales partidos políticos
(PSDB y PT) han ofertado plataformas sólidas basadas en políticas para competir entre sí tanto a nivel federal como en algunas jurisdicciones subnacionales.
49
Citando los caminos divergentes en años recientes en Brasil (de populismo a dictadura a un estado con buen desempeño) y Venezuela (de la
democracia electoral más estable de la región al populismo radical), Lyne (2008) argumenta que salvo que cambien las condiciones materiales en
torno a los votantes en una forma que les resulte seguro acabar con el clientelismo en la arena electoral, el ciudadano promedio continuará votando racionalmente a favor de aquellos candidatos que ofrecen bienes de clientelismo por encima de aquellos que ofrecen mejorías de políticas
a largo plazo.
49
Por ejemplo, cuando los líderes empresariales critican fuertemente al gobierno, no es poco frecuente que el gobierno ordene auditorias continuas de sus declaraciones fiscales o que cambie las reglas del juego establecidas en las leyes. Este fue el caso en 2011 cuando el gobierno obligó a las empresas importadoras
de materia prima a pagar el ITIBS en aduanas en lugar de pagarlo al final del ejercicio fiscal, de conformidad con lo que establece la Ley 382-07 (Pro-Industria).
¿RENTAS O REFORMAS? LA ECONOMÍA POLÍTICA DEL DESARROLLO EN REPÚBLICA DOMINICANA
IMPLICACIONES PARA LAS REFORMAS:
52
3.4.14 Asumiendo que el equilibrio de economía política prevaleciente continuará definiendo el marco
de gobernabilidad y de reformas en la República Dominicana, ¿qué pueden esperar en los próximos
cuatro años el Banco y otros participantes externos, así como los promotores domésticos de reformas?
Basándose en el análisis, esta sección final presenta un conjunto de principios rectores para reflexionar
sobre los tipos de reformas que tienen mejores perspectivas de éxito en las condiciones existentes. En el
escenario de abrirse paso, las perspectivas de reforma continuarán siendo opacas, especialmente para
reformas importantes como la reforma del sector energía o la del sector educación. Entre las políticas
electorales enfocadas en el clientelismo y el peso de los intereses creados en cada sector, luce muy poco
probable un avance importante por parte de un emprendedor de políticas. Sin embargo, podría ser aún
posible alcanzar algunas mejorías de eficiencia marginales si surge un promotor de reformas creíble,
pero las expectativas del alcance de la reforma deberían ser apropiadamente calibradas. Entonces, un
cuestionamiento sería si conseguiremos identificar medias reformas marginales pero significativas para
apoyar en lugar de reformas ambiciosas completas. El actual esfuerzo para combatir el robo de la electricidad puede resultar un camino prometedor, pero éste es de implementación relativamente intensiva.
La re-privatización de las empresas de distribución eléctrica, sin antes resolver el espinoso asunto de
fijación de la tarifa, parece menos viable políticamente. Puede ser posible continuar presionando por
la evolución progresiva de las redes de seguridad social y (quizás) las reformas de los subsidios con el
tiempo, por lo menos hasta que el costo fiscal acumulado se convierta en una limitación vinculante. Las
CCT han probado ser compatibles con los incentivos electorales del gobierno independiente de las persuasiones políticas del partido en el poder (i.e., PAN en Méjico vs PT en Brasil). ¿Existen otras reformas
similares que sean también atractivas electoralmente aun para un gobierno que opera en una red que
mantiene el clientelismo?
3.4.15 Una avenida potencialmente prometedora de reformas que puede desbloquear, por lo menos
una parte de la red de intereses creados, es permitir a ciertos participantes externos (por ejemplo inversionistas privados) que tengan mayor participación en la economía, como sucede en el sector de las
telecomunicaciones. Esto podría proveer tanto el muy necesitado contrapeso para los intereses creados
domésticos para impulsar reformas, pero también para traer un modus operandi diferente (menos clientelista) en sus negocios con el gobierno, y podría tener en el largo plazo efectos para cambiar las “reglas
del juego” predominantes. La naturaleza abierta de la economía dominicana podría hacer de ésta una
estrategia razonable.
3.4.16 Finalmente, una crisis podría abrir el espacio para que la comunidad internacional ejerciera su
influencia, particularmente en las reformas que tienen implicaciones macroeconómicas y fiscales. Lo
menos que podría hacer la comunidad internacional es estar preparada para una eventualidad tal estudiando las diferentes opciones de reforma. Una crisis podría cambiar la tolerancia al riesgo y la absorción
del costo por parte de los votantes en general y abrir las puertas para las reformas que no han resultado
posibles en circunstancias normales. Sin embargo, la ventana de oportunidad que se abre puede ser
corta (Murillo y Le Foulon, 2009). Por lo tanto es importante no limitar la visión a las soluciones ideales,
primeras y óptimas, sino también considerar aquellas que puedan ser adoptadas rápidamente en una
ventana de oportunidad corta durante el periodo de crisis y que puedan mostrar resultados relativamente rápidos. También es de importancia crítica el prestar atención a los detalles de la secuencia e implementación de las reformas (o sea el “cómo” de la reforma más que el “qué”). Si será posible identificar
estas opciones de reformas será otro desafío técnico.
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