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Resumen del trabajo
Seudónimo: El Federalista
Mediante el presente trabajo, nos hemos propuesto realizar un desarrollo
conceptual de los puntos más relevantes del federalismo fiscal en nuestro país,
partiendo de la alusión del federalismo que consiste en un sistema que admite
cierta autonomía de los entes menores, es decir brinda capacidad para tomar
decisiones por parte de los sujetos que componen el estado federal, tanto del
gobierno federal como de las provincias, diferenciándolo del sistema unitario
donde existe una mera delegación del control administrativo. y con la
confederación, que posee el derecho de secesión y de nulificación.
Posteriormente nos adentramos en el federalismo fiscal consistente en la
descentralización a nivel provincial y /o municipal de la actividad financiera del
Estado, es decir tanto del gasto como de los ingresos, incrementando de esta
manera la responsabilidad fiscal de los gobiernos de nivel inferior, como
consecuencia de la correspondencia existente entre las decisiones de gastos con
relación a los ingresos. En nuestro país se ha generado un importante proceso de
descentralización de funciones o gastos desde el nivel federal a los gobiernos
subnacionales (hospitales públicos, educación secundaria, etc.), lo que no fue
acompañado por una concurrente en materia tributaria, generándose una brecha
fiscal que ha sido cubierta con transferencias verticales tanto del gobierno central
a las provincias como de estas a sus municipios. 1
En línea con lo expuesto hemos desarrollados los distintos sistemas teóricos de
distribución de las potestades tributarias (separación de fuentes, suplementos
o adicionales, coparticipación, subsidios o subvenciones tanto asignación
condicional como no condicional y descuento por impuesto pagado) para luego
observar el sistema constitucional existente en nuestro país en cuanto a las
potestades tributarias entre los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial y
municipal).
La distribución de fuentes establecida con el dictado de la constitución de 1853/60,
cedió ante la crisis de 1890 permitiendo a la Nación gravan conjuntamente con las
provincias los impuestos indirectos, desde la creación por parte de la nación en
1891 de impuestos internos, habían generado una superposición entre los
poderes tributarios de la Nación y las provincias, finalmente y con el objetivo de
no superponer impuesto a partir 1° de enero de 1935, siendo presidente de la
republica Agustín P. Justo, entrar a regir la primera ley de unificación y distribución
de impuestos internos N° 12.139. Contemporáneamente se dicta la ley 12.143
mediante la cual el gobierno central crea el impuesto a las ventas, y por ley 12.147
1
Gran parte de los autores han propuesto distintas alternativas para incrementar la recaudación
fiscal de las provincias mediante la Sustitución del Impuesto a los ingresos brutos, el Impuesto a
las Ganancias provincial, la instrumentación del impuesto a las herencias, sancionado en la
actualidad en la provincia de Buenos Aires, y el incremento de las valuaciones de los impuestos
inmobiliarios a fin de lograr que el sistema transferencias verticales tenga un carácter explicito
de subsidio regional destinado a las provincias menos desarrolladas con el objetivo de lograr la
igualación territorial de la oferta de los bienes públicos básicos.
1
prorroga la vigencia del impuesto a los réditos. En estas dos normas el gobierno
Nacional dispuso la distribución de lo recaudado por estos impuestos, participando
a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y a las provincias la que por ley
12.956/47 dictada durante la primera presidencia de Perón, amplió la masa
coparticipable al incluir el impuesto a los beneficios eventuales de reciente
creación.
En 1951 se sanciona la ley 14060 mediante la cual se crea el impuesto a la
transmisión gratuita de bienes2 Expresas Casas que: “La ley 14.060 significó un
avance del poder central sobre las facultades impositivas locales, al crear como
recurso nacional, el impuesto sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes, con
criterio devolutivo según la radicación económica de los mismos.” 3
Con relación a la ley 14.390/55 continuadora de la ley 12.139 podemos decir que
incrementó la participación global de las provincias sobre lo recaudado, ya que
debía repartirse en forma directamente proporcional a la población total del país y
a la población del conjunto de las provincias. Temporalmente pero ya bajo la
presidencia del Dr. Arturo Frondizi se sanciona la ley 14.788/58 comprensiva del
contingente de impuestos directos y del impuesto a las ventas que incrementa la
participación provincial.
A principios de 1973 se dicta por primera vez una ley general de coparticipación, la
ley 20.221, que unifica los tres regimenes de coparticipación anteriormente
vigentes previstos por la ley 14.060, 14390 y 14788.Los objetivos de la mencionada ley eran varios siendo los más significativos:
a) Reconocer la necesidad de un tratamiento preferencial a las provincias más
pobres;
b) Establecer un sistema único para distribuir todos los impuestos nacionales
coparticipados.
Fenecida la vigencia de la ley 20.221, se extendió, con relación al sistema de
coparticipación, un período denominado muy acertadamente por José Osvaldo
Casas4 de "vacío legal", que abarcó desde 1985 hasta 1988.
Dicho período se caracterizó por asignaciones de recursos ad-hoc y la posterior
firma de un convenio financiero transitorio de distribución de recursos federales a
las provincias, las cuales aseguraban a fines de 1987 tener abultados créditos
impagos.
Arribamos así al 1° de enero de 1988 con la entrada en vigencia de la ley 23.548,
Dicha ley carecía de una disposición que autorice el receso de uno de los
firmantes, condenando a las partes a la permanencia eterna dentro del sistema.
2
Ver Jarach obra citada Pág. 151/152 y Giuliani Fonrouge Derecho Financiero Ed Depalma Pág..
389
3
Casas José Osvaldo “Un importante hito en el proceso de refederalizacion de la Republica
Argentina (nueva ley de Coparticipación impositiva) Derecho Fiscal Tomo XLV Pág. 4
4
Casas José Osvaldo “Un importante hito en el proceso de refederalizacion de la Republica
Argentina (nueva ley de Coparticipación impositiva) Derecho Fiscal Tomo XLV Pág. 4
2
Nos suscribimos a la crítica que al respecto enuncia Enrique Bulit Goñi 5cuando
dice que "El derecho de receso es connatural a la libertad de contratar en la que
se apoya la legitimidad del régimen celebrado".. Su carácter transitorio no le ha
impedido seguir vigente por mas de dos décadas.
Su mecanismo, en general, es similar a los establecido originalmente, por el resto
de las leyes de participación, el cual consistía en el dictado de una ley nacional, a
cual tendía vigencia a partir de la adhesión de las provincias, a partir de ese
momento las mismas tenían derecho al participar en el producido de los impuestos
nacionales recaudados y su compromiso principal consistía en no crear impuestos
análogos a los nacionales a excepción de los expresamente permitidos
Como hemos expresado las relaciones fiscales intergubernamentales en nuestro
país se han desarrollado fundamentalmente a través del régimen de
coparticipación federal delineando los siguientes rasgos i) centralización de los
recursos tributarios en la coparticipación
ii) dependencia de los fondos
coparticipados por parte de la gran mayoría de las provincias iii) incrementos
significativos del gasto público provincial iv) persistencia de significativas
transferencias discrecionales por parte del gobierno central v) debilitación de las
bases y sistemas de recaudación del los fiscos provinciales.
La reforma constitucional de 1994, incorporo el régimen de coparticipación federal
y estableció que una ley convenio debía dictarse antes del 31/12/1996, objetivo
que a la fecha luego de haber transcurrido mas 14 años se encuentra incumplido.
Esta incorporación de por sí concluyo con el tema de la validez constitucional del
régimen6 asimismo fijo ciertos criterios de reparto de la masa coparticable:
Relación directa a las competencias, servicios y funciones
Esta es un principio básico, que extiende su aplicación tanto a la distribución
primaria o vertical como a la secundaria u horizontal mediante el cual los recursos
deben adecuarse a las necesidades de gastos de cada nivel de gobierno, para lo
cual seria conveniente tener valores estándares consensuados para el
cumplimiento de las funciones de gobierno.
Criterios objetivos de reparto
En este punto la base de distribución debe ser objetiva para el reparto de las
rentas fiscales, es decir que no podrá basarse en porcentajes fijos, sino que deben
ser la consecuencia de aplicar formulas especificas
Equidad
En este criterio, de aplicación exclusiva para la distribución entra las provincias,
debe primar en su aplicación el carácter devolutivo en función de la magnitud de
los recursos que los contribuyentes de cada jurisdicción hubieren contribuido a
generar.
Solidaridad
5
6
Ver Casas José Osvaldo la reforma Constitucional y la Coparticipación Tributaria Pág. 66/67 El
Federalismo Fiscal a partir de la Reforma Constitucional Asoc. Mutual Federal de Empleados de
la Dirección General impositiva de la Republica Argentina
3
Es el opuesto al anterior, mediante el cual la redistribución territorial de las rentas
fiscales debe buscarse en las diferentes bases tributarias y recursos naturales
existentes en cada jurisdicción
Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades
Este objetivo, de por sí muy ambicioso, tiene como requisito la igualación de las
metas de desarrollo regional /calidad de vida (salud)/ igualdad de oportunidades
(educación) de todos los ciudadanos de la nación independiente de su ubicación
geográfica, es el espíritu de la unidad nacional que se transluce en la aplicación de
la cláusula de progreso articulo 75 inc 18 y 19 de la CN,y por las pautas
presupuestarias del inciso 8).
Pese a que los parámetros constitucionales resultan muy exigentes y
fundamentalmente la importancia de los montos en cuestión implican cubrir mas
del 50 % de los gastos provinciales y municipales, representa un desafío que los
constituyentes resolvieron afrontar para lo cual y en aras de un autentico
federalismo, debería incorporar no solamente la faz tributaria, sino que deberían
incorporar al de responsabilidad fiscal, a fin de establecer pautas tanto en los
ingresos, gastos y créditos del sistema rentístico federal.
Por otra parte habiendo analizado la figura federal que establece nuestro sistema
constitucional, y dentro de ello su aplicación en materia fiscal, conjuntamente con
los distintos sistemas de distribución de fuentes impositivas dentro del régimen
federal y las normativas existentes en dicha materia tanto a nivel constitucional en
cuanto a las potestades tributarias conjuntamente con el análisis de la ley 23.548,
sistema de coparticipación vigente y las pautas normativas establecidas en la
reforma constitucional de 1994, podemos concluir que el régimen de
coparticipación federal se ha consolidado, no solo por ser aplicado desde hace
mas de setenta años sino también porque el mismo ha incorporado cada vez mas
impuestos lo que en la actualidad representa el mayor ingresos que poseen las
provincias, ratificando su constitucionalidad con la incorporación a nuestra carta
magna, que viene a clarificar las dudas existentes sobre la posibilidad de las
provincias de acordar un régimen de coparticipación y limitar sus atribuciones
tributarias, lo que ha sido encaminado en una inevitable política de concertación
federal a fin de reprogramar nuestro decaído régimen federal.
Pero el incumplimiento del dictado de la ley convenio, no es subsanable por la
existencia de un mecanismo transitorio de coparticipación, como es la ley 23.548,
no solo por ser anterior a la reforma constitucional ,sino también porque esta ley
ha sido superada por un “laberinto de normas fiscales” que lo desvirtúa, al
establecer o aumentar impuestos que no se coparticipan7, agregado a la no
7
Por ejemplo el impuesto creado por ley 25.413 (denominado Impuesto al cheque) que en su
articulo 3 establece: “El SETENTA POR CIENTO (70%) de este impuesto ingresará al Tesoro
Nacional y lo administrará el Poder Ejecutivo nacional, a fin de contribuir a consolidar la
sustentabilidad del programa fiscal y económico”, el cual por su claridad nos exime de
comentarios sobre el despojo del sistema federal,
4
existencia de parámetros de distribución primaria y secundaria que se adapten a la
evolución del federalismo8,
Reconocemos lo difícil que es acordar sistemas de distribución (tanto en forma
objetivo como en forma solidaria) pero evidente ese debe ser el desafío del futuro
federalismo fiscal, del conjunto de los representantes tanto del gobierno federal
como provincial, lo que permitirá generar reglas claras a las deficitarias finanzas
provinciales y poder evaluar a partir de esto su responsabilidad fiscal, como lo
expresamos hace diez años al sostener la evidente dificultad que tendría la ley de
convertibilidad fiscal (hoy de responsabilidad fiscal) sin dictar la ley convenio en el
marco constitucional
Los nuevos elementos que incorpora a nivel constitucional (masa coparticipable,
criterios, control y fiscalización organismo fiscal y ley convenio) integran un
conjunto que da las nuevas bases de los pactos federales, que se debe hacer
operativo y vigente a la mayor brevedad posible, porque sin duda su ausencia, o la
demora en la cual hoy esta inserto afecta una de los pilares de nuestra forma de
gobierno, estableciendo en el articulo 1° de la Constitución Nacional, como es el
orden federal.
8
No se prevé mayor coparticipación como consecuencia de la descentralización de funciones. ,
por ejemplo el traslado de la educación secundaria a las provincias, inclusive se ha disminuido por
la disminución del 15% de la masa coparticipables y por la afectación especifica de muchos
impuestos y derechos.
5
Título: Federalismo Fiscal y Coparticipación Federal
Introducción
Mediante el presente trabajo, nos hemos propuesto realizar un desarrollo conceptual de
los puntos más relevantes del federalismo fiscal en nuestro país, partiendo de la alusión
del federalismo que consiste en un sistema que admite cierta autonomía de los entes
menores, es decir brinda capacidad para tomar decisiones por parte de los sujetos que
componen el estado federal, tanto del gobierno federal como de las provincias,
diferenciándolo del sistema unitario donde existe una mera delegación del control
administrativo. y con la confederación, que posee el derecho de secesión y de
nulificación. Luego analizando sus principios (unidad, autonomía y participación) en el
marco constitucional derivando finalmente en la crisis del federalismo como su
resurgimiento generado fundamentalmente por un nuevo orden democrático el que viene
consolidando desde el año 1983, la desaparición de los territorios nacionales y la
jerarquización del status de la ciudad de Buenos Aires conjuntamente con el dictado de la
reforma constitucional de 1994
Posteriormente nos adentramos en el federalismo fiscal consistente en la
descentralización de la actividad financiera del Estado es decir tanto del gasto como de
los ingresos, incrementando la responsabilidad fiscal de los gobiernos de nivel inferior,
como consecuencia de la correspondencia existente entre las decisiones de gastos con
relación a los ingresos. En nuestro país se ha generado un importante proceso de
descentralización de funciones o gastos desde el nivel federal a los gobiernos
subnacionales (hospitales públicos, educación secundaria, etc.), lo que no fue
acompañado por una concurrente en materia tributaria, generándose una brecha fiscal
que ha sido cubierta con transferencias verticales tanto del gobierno central a las
provincias como de estas a sus municipios. 1
En línea con lo expuesto hemos desarrollados los distintos sistemas teóricos de
distribución de las potestades tributarias (separación de fuentes, suplementos o
adicionales, coparticipación, subsidios o subvenciones tanto asignación condicional como
no condicional y descuento por impuesto pagado) para luego observar el sistema
constitucional existente en nuestro país entre los distintos niveles de gobierno (nacional,
provincial y municipal).
La distribución de fuentes establecida con el dictado de la constitución de 1853/60, cedió
ante la crisis de 1890 permitiendo a la Nación gravan conjuntamente con las provincias
los impuestos indirectos, desde la creación por parte de la nación en 1891 de impuestos
internos, habían generado una superposición entre los poderes tributarios de la Nación y
las provincias, finalmente y con el objetivo de no superponer impuesto a partir 1° de
enero de 1935, siendo presidente de la republica Agustín P. Justo, entrar a regir la
primera ley de unificación y distribución de impuestos internos N° 12.139.
Contemporáneamente se dicta la ley 12.143 mediante la cual el gobierno central crea el
impuesto a las ventas, y por ley 12.147 prorroga la vigencia del impuesto a los réditos. En
estas dos normas el gobierno Nacional dispuso la distribución de lo recaudado por estos
impuestos, participando a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y a las provincias
1
Gran parte de los autores han propuesto distintas alternativas para incrementar la recaudación fiscal de las
provincias mediante la Sustitución del Impuesto a los ingresos brutos, el Impuesto a las Ganancias
provincial, la instrumentación del impuesto a las herencias, sancionado en la actualidad en la provincia
de Buenos Aires, y el incremento de las valuaciones de los impuestos inmobiliarios a fin de lograr que el
sistema transferencias verticales tenga un carácter explicito de subsidio regional destinado a las
provincias menos desarrolladas con el objetivo de lograr la igualación territorial de la oferta de los bienes
públicos básicos.
1
la que por ley 12.956/47 dictada durante la primera presidencia de Perón, amplió la masa
coparticipable al incluir el impuesto a los beneficios eventuales de reciente creación.
En 1951 se sanciona la ley 14060 mediante la cual se crea el impuesto a la transmisión
gratuita de bienes2 Expresas Casas que: “La ley 14.060 significó un avance del poder
central sobre las facultades impositivas locales, al crear como recurso nacional, el
impuesto sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes, con criterio devolutivo según la
radicación económica de los mismos.” 3
Con relación a la ley 14.390/55 continuadora de la ley 12.139 podemos decir que
incrementó la participación global de las provincias sobre lo recaudado, ya que debía
repartirse en forma directamente proporcional a la población total del país y a la población
del conjunto de las provincias. Temporalmente pero ya bajo la presidencia del Dr. Arturo
Frondizi se sanciona la ley 14.788/58 comprensiva del contingente de impuestos directos
y del impuesto a las ventas que incrementa la participación provincial.
A principios de 1973 se dicta por primera vez una ley general de coparticipación, la ley
20.221, que unifica los tres regimenes de coparticipación anteriormente vigentes previstos
por la ley 14.060, 14390 y 14788.Los objetivos de la mencionada ley eran varios siendo los más significativos:
a) Reconocer la necesidad de un tratamiento preferencial a las provincias más pobres;
b) Establecer un sistema único para distribuir todos los impuestos nacionales
coparticipados.
Fenecida la vigencia de la ley 20.221, se extendió, con relación al sistema de
coparticipación, un período denominado muy acertadamente por José Osvaldo Casas 4 de
"vacío legal", que abarcó desde 1985 hasta 1988.
Dicho período se caracterizó por asignaciones de recursos ad-hoc y la posterior firma de
un convenio financiero transitorio de distribución de recursos federales a las provincias,
las cuales aseguraban a fines de 1987 tener abultados créditos impagos.
Arribamos así al 1° de enero de 1988 con la entrada en vigencia de la ley 23.548, Dicha
ley carecía de una disposición que autorice el receso de uno de los firmantes,
condenando a las partes a la permanencia eterna dentro del sistema. Nos suscribimos a
la crítica que al respecto enuncia Enrique Bulit Goñi 5cuando dice que "El derecho de
receso es connatural a la libertad de contratar en la que se apoya la legitimidad del
régimen celebrado".. Su carácter transitorio no le ha impedido seguir vigente por mas de
dos décadas.
Su mecanismo, en general, es similar a los establecido originalmente, por el resto de las
leyes de participación, el cual consistía en el dictado de una ley nacional, a cual tendía
vigencia a partir de la adhesión de las provincias, a partir de ese momento las mismas
tenían derecho al participar en el producido de los impuestos nacionales recaudados y su
compromiso principal consistía en no crear impuestos análogos a los nacionales a
excepción de los expresamente permitidos
Como hemos expresado las relaciones fiscales intergubernamentales en nuestro país se
2
Ver Jarach obra citada Pág. 151/152 y Giuliani Fonrouge Derecho Financiero Ed Depalma Pág.. 389
Casas José Osvaldo “Un importante hito en el proceso de refederalizacion de la Republica Argentina
(nueva ley de Coparticipación impositiva) Derecho Fiscal Tomo XLV Pág. 4
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Casas José Osvaldo “Un importante hito en el proceso de refederalizacion de la Republica Argentina
(nueva ley de Coparticipación impositiva) Derecho Fiscal Tomo XLV Pág. 4
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2
han desarrollado fundamentalmente a través del régimen de coparticipación federal
delineando los siguientes rasgos i) centralización de los recursos tributarios en la
coparticipación ii) dependencia de los fondos coparticipados por parte de la gran mayoría
de las provincias iii) incrementos significativos del gasto público provincial iv) persistencia
de significativas transferencias discrecionales por parte del gobierno central v) debilitación
de las bases y sistemas de recaudación del los fiscos provinciales.
La reforma constitucional de 1994, incorporo el régimen de coparticipación federal y
estableció que una ley convenio debía dictarse antes del 31/12/1996, objetivo que a la
fecha luego de haber transcurrido mas 13 años se encuentra incumplido.
Esta incorporación de por sí concluyo con el tema de la validez constitucional del
régimen6 asimismo fijo ciertos criterios de reparto de la masa coparticipable:
Relación directa a las competencias, servicios y funciones
Esta es un principio básico, que extiende su aplicación tanto a la distribución primaria o
vertical como a la secundaria u horizontal mediante el cual los recursos deben adecuarse
a las necesidades de gastos de cada nivel de gobierno, para lo cual seria conveniente
tener valores estándares consensuados para el cumplimiento de las funciones de
gobierno.
Criterios objetivos de reparto
En este punto la base de distribución debe ser objetiva para el reparto de las rentas
fiscales, es decir que no podrá basarse en porcentajes fijos, sino que deben ser la
consecuencia de aplicar formulas especificas
Equidad
En este criterio, de aplicación exclusiva para la distribución entra las provincias, debe
primar en su aplicación el carácter devolutivo en función de la magnitud de los recursos
que los contribuyentes de cada jurisdicción hubieren contribuido a generar.
Solidaridad
Es el opuesto al anterior, mediante el cual la redistribución territorial de las rentas fiscales
debe buscarse en las diferentes bases tributarias y recursos naturales existentes en cada
jurisdicción
Grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades
Este objetivo, de por sí muy ambicioso, tiene como requisito la igualación de las metas de
desarrollo regional /calidad de vida (salud)/ igualdad de oportunidades (educación) de
todos los ciudadanos de la nación independiente de su ubicación geográfica, es el espíritu
de la unidad nacional que se transluce en la aplicación de la cláusula de progreso articulo
75 inc 18 y 19 de la CN,y por las pautas presupuestarias del inciso 8).
Pese a que los parámetros constitucionales resultan muy exigentes y fundamentalmente
la importancia de los montos en cuestión implican cubrir mas del 50 % de los gastos
provinciales y municipales, representa un desafío que los constituyentes resolvieron
afrontar para lo cual y en aras de un autentico federalismo, debería incorporar no
solamente la faz tributaria, sino que deberían incorporar al de responsabilidad fiscal, a fin
de establecer pautas tanto en los ingresos, gastos y créditos del sistema rentístico federal.
6
Ver Casas José Osvaldo la reforma Constitucional y la Coparticipación Tributaria Pág. 66/67 El
Federalismo Fiscal a partir de la Reforma Constitucional Asoc. Mutual Federal de Empleados de la
Dirección General impositiva de la Republica Argentina
3
A Federalismo
1. Concepto
Podemos presentar al Federalismo como la distribución del poder político, en cuanto
acarrea una descentralización y distribución del poder en un territorio y se materializa en
la existencia de dos entidades dotadas de una cierta autonomía: la del gobierno federal y
la de los gobiernos estatales, correspondiéndole a cada uno una diversidad de normas
jurídicas (nacionales y provinciales) que se ordenan de acuerdo a pautas constitucionales
(articulo 31 de la Constitución Federal) 7
Desde un punto de vista constitucional podemos decir que el Estado se organiza en dos
gobiernos , el Federal y los provinciales ambos incorporados al sistema constitucional.8
Para complementar la definición de Federalismo debemos considerar la realidad social,
histórica y económica de cada nación. Tal como expresa Ferrando Badia9 “el
federalismo... ha de apoyarse ineludiblemente en un tipo de estructura social, en una
calidad específica de relaciones de convivencia” y en consecuencia “no cabe discutir la
bondad o virtualidad del modelo federal sin una concreta referencia a su marco histórico y
sociológico; lo contrario seria ignorar que todo régimen político se condiciona
decisivamente por la estructura social”10
Aclara Bidart Campos 11 “hay que captar al federalismo como una realidad dinámica
(porque lo político y lo jurídico son siempre dinámicos), como un proceso en devenir
continuo; como una técnica, como una experiencia, como una estrategia y a través de esa
perspectiva comprender sus flujos y reflujos, sus oscilaciones, sus tendencias”
2. Diferencias con el Estado Unitario y la Confederación12
Podemos clasificar, las formas de organización del Estado de acuerdo al territorio en tres
grandes grupos13:
7
Guillermo Barrera Buteler Provincias y Nación Ed Ciudad Argentina en Pág. 21 explica que “hablar de
provincia y de nación como entidades políticas y jurídicas diversas, implica partir de un supuesto dado,
que sirve de marco dentro del cual ambas entidades existen y se desenvuelven cono tales: el
federalismo”
8
La Constitución de la Republica Federativa de Brasil al organizar el Estado (Titulo III), en su faz políticaadministrativa comprende también a los Municipios (Capitulo IV) sobre el tema del ver El Federalismo
Fiscal en Brasil –Fernando Rezende pag. 226/227 en el libro ¿Hacia un nuevo federalismo? Fondo
Cultura Económica al decir “ La Carta Magna reconoce a los municipios como miembros de la
federación, en pie de igualdad con los Estados en lo concerniente al respeto de los derechos y deberes
que dicta el regimen federativo”
9
Ferrando Badia Juan “El federalismo” nota Nro 4 de Barrera Buteler Obra citada
10
Destacamos las palabras escogidas por Barrera Buteler de Pi y Margall del libro las Nacionalidades en su
nota 13 en relaciona la federación al decir “establece la unidad sin destruir la variedad, y puede llegar a
reunir en un cuerpo la humanidad toda, sin que menoscabe la independencia ni se altere el carácter de
las naciones , provincias, ni pueblos” asimismo el autor de la obra en la relación de las ideólogas con el
federalismo sosteniendo “...que la mentalidad ideológica, cualquiera sea su signo, persiga la uniformidad
en la aplicación de su proyecto y por tanto, resulte explicable que cada vez que desde un centro de
poder, una ideología ha pretendido eliminar la natural diversidad que existe en una sociedad, o sustituir
sus creencias fundamentales, el federalismo ha sido levantado como bandera por quienes resistían dicho
accionar ideológico”
11
Bidart Campos El federalismo argentino desde 1930 hasta la actualidad Pág. 363 en el libro
Federalismos latinoamericanos
12
Cabe una aclaración previa que compartimos con Bidegain Carlos María Curso de Derecho Constitucional
II Pág. 73 al decir: “ Ningún Estado unitario, confederal o federal se ajusta estrictamente a los “tipos”
constituidos por la doctrina. Cada uno de ellos presenta diferencias con otros que aparecen teóricamente
ubicados en la misma categoría”
13
Bidegain Carlos María Ob. citada Pág. 74 en cuanto a la calificación tripartita aclara que “ esta topología
4
Estado unitario
Estado confederal
Estado federal
a) La característica que distingue al estado unitario es que el poder se localiza en el
centro de dirección que es quien toma las decisiones políticas para todo el país, el cual no
reconoce otro ente con capacidad política sino solo en materia administrativa.
b) En el estado confederal existe una unión de estados o provincias, donde actúan como
soberanos, y mediante pactos o tratados confían al gobierno central el manejo de ciertas
materias comunes (por ejemplo relaciones exteriores o defensa)14 Cada una de las
provincias o estados soberanos se reservan en general dos derechos básicos. Estos son
el derecho de secesión, mediante el cual puede apartarse de la confederación y el
derecho de nulificación por el cual el estado puede negarse a aplicar una decisión del
gobierno central.
c) En un estado federal la unión de los Estados se realiza mediante una Constitución y
tiene como característica diferenciadora de la confederación, que es una unión
indestructible entre estados autónomos que carecen de derecho de secesión y
nulificación15
Asimismo se diferencia del estado unitario, en cuanto a que en el estado federal las
provincias mantienen su personalidad jurídica y política, mediante las facultades de
autonomía y autarquía, a efectos de alcanzar el bien común y no simples divisiones
administrativas como las que puede haber en un estado unitario.16
El estado federal se caracteriza por tener las instituciones esenciales del Estado:
gobierno, parlamento y tribunales federales.
En él se distribuyen las competencias entre los distintos niveles de gobierno, reservándole
al gobierno federal las funciones estimadas de interés común o que no podrán ser
cumplidas eficientemente por los gobiernos locales, reservándole a estos (provincias o
estados) las competencias de los temas de interés local.17
En síntesis: El estado Federal es aquel en que existe descentralización del poder político
14
15
16
17
resulta insuficiente ante la aparición de nuevas formas de entes regionales o autónomos o nacionales
dentro del marco de estados unitarios, en constituciones como la de España y otros países, los que no
encajan perfectamente en ninguno de los tres tipos antes descriptos y se encuentran en plenos procesos
de creación o ajuste”
El doctor Orlandi, relatado por García Vizcaíno en su libro “Los Tributos frente al federalismo” sostiene en
cuanto a la confederación: es una “unión de estados soberanos que luego del pacto permanecen y
continúan siendo soberanos sin que exista unidad de poder político estatal”
García Vizcaíno sostiene “el estado federal forma una unidad, una sola nación un solo pueblo, mientras
que la confederación esta formada por varios Estados, o sea por varias naciones varios pueblos que
mantienen su diversidad sin que el poder político sea único, él no se distribuye en centros, sino que
existen tantos poderes políticos como Estados la integran
Bidegain Carlos María Curso de Derecho Constitucional III Pág. 21 nos complementa al decir: “La
existencia de las provincias (al margen de la función decisiva que en el proceso constituyente cumplieron
las “provincias históricas) refleja la distribución que nuestra Constitución de las funciones estatales sobre
la base territorial y que se completa con otras distribuciones funcionales, entre órganos separados, de la
porción de poder atribuida a cada uno de esos centros, tanto en el gobierno federal como en las
provincias. En definitiva, tanto los órganos del gobierno federal como los del gobierno provincial
expresan la voluntad del estado argentino, dentro del marco de sus respectivas competencias, y sus
actos valen como actos del estado argentino así en el orden internacional como en el orden interno, sin
perjuicio que los de los órganos provinciales valgan simultáneamente en este ultimo ámbito como actos
delas provincias, distinguibles de los emanados del gobierno federal.
Bidegain Carlos María Curso de Derecho Constitucional II Pág. 74 “Existía gran confusión entre la
confederación y la federación, como prueba el abundante uso del vocablo “confederación” en el texto de
la Constitución de 1853. Su reemplazo por “nación” en la reforma de 1860 se debió mas a razones
políticas que doctrinarias ya que el articulo 35 incorporado en esa reforma admite entre los nombres
oficiales del estado el de “confederación Argentina”
5
el cual se consolida en el marco constitucional con al existencia de dos niveles de
gobierno el gobierno federal y los gobierno de Provincia18
3. Principios del régimen federal
Podemos describir tres principios básicos sobre los que se asienta el régimen federal en
cuanto a la relación del Estado Federal y sus provincias. Estos son i) unidad ii) autonomía
y iii) participación.
i)
La unidad federal es la integración de la nación por parte de todas las
comunidades,19 lo que se caracteriza por la unión, que genera una
corresponsabilidad entre los distintos integrantes de una nación.
Este principio tiene más fuerza en las federaciones, ya que en las mismas se crea un
poder federal con instituciones que dictan normas de carácter coercitivas sobre la
población de todo el territorio y asumen formas de organización permanentes tanto
ejecutivas, como legislativas y judiciales.
En nuestra constitución, dicho principio se manifiesta en que todo el ordenamiento
provincial debe estar acorde y subordinado al ordenamiento federal (Art. 5 y 31).
ii)
La autonomía federal se manifiesta dado que cada provincia o comunidad que
integra la nación mantiene la personalidad política y jurídica, delegando mediante la Constitución Nacional- en el gobierno federal las competencias que
exceden su capacidad de resolución por sí sola (por ejemplo la defensa
nacional, la aduana única, etc.)
Este concepto se complementa con el anterior y de ambos surge el grado de autonomía o
unidad de cada uno de los estados federados con relación a la Federación. Pero el
análisis de esta relación surgirá de comparar las competencias de cada uno de ellos que
se derivan del marco constitucional20
La Corte Suprema de Justicia de la Nación lo ha establecido con claridad en el fallo
Bressani, Carlos H. y otros c/ Prov. de Mendoza al decir “La Constitución ha querido hacer
un solo país para un solo pueblo, pero no se ha propuesto hacer una nación centralizada;
ha fundado una unión indestructible de estados indestructibles. La interpretación auténtica
de la Constitución no puede olvidar los antecedentes que hicieron de ella una creación
viva, impregnada de realidad argentina, a fin de que dentro de su elasticidad y
generalidad siga siendo el instrumento de la ordenación política y moral de la Nación. Los
arts. 9°, 10, 11 y 12, de la Constitución Nacional, responden al propósito de desterrar un
sistema impositivo feudal que venía desde la Colonia, y se prolongó y agravó después de
la Independencia, constituyendo una causa de aislamiento, de querellas y luchas entre las
provincias, poniendo una valla a la formación y constitución de la Nación.”
18
La Constitución Nacional establece en su Parte Segunda que la Autoridades de la Nación se dividen entre
el Gobierno Federal (Titulo 1°) y los gobierno de Provincia (Titulo 2°)
19
Barrera Buteler Pág. 50 nos aclara que “el impulso primario que lleva a las diversas comunidades a
relacionarse entre sí en una unión es la solidaridad (del latín solidus) que implica el sentirse parte de un
todo con otras comunidades, de modo tal que lo que a cualquiera de ellas acontezca no le será
indiferente a las otras. En definitiva, se trata de percibir un sentido de “unidad de destino” entre las
diversas comunidades, de modo tal que cada una es co-responsable con las demás de lo que suceda
con todas”
20
Barrera Buteler Pág. 53 nos agrega que” La subsidiaridad federal, expresada través de la llamada”ley de
autonomía” aparece como el resguardo de adversidad y acota los efectos unitivos de la solidaridad,
limitándolos a aquellos aspectos en los que cada comunidad particular resulta insuficiente por si misma
para alcanzar los fines propuestos: la regulación de las relaciones emergentes de la vida de relación
entre las comunidades, las cuestiones que se planteen entre estas, la vida de relación del conjunto de
las comunidades con otros pueblos, la garantía de la plena vigencia en cada comunidad de los principios
y valores que el conjunto de las comunidades ha consagrado como fundamentales y la coordinación
necesaria para alcanzar el bien común”
6
Correlacionado ambos principios en el marco constitucional podemos establecer que el
articulo 5 establece que el gobierno federal garantiza a las provincias el goce y ejercicio
de sus instituciones, en tanto el articulo 121 establece el reparto de competencias
destacando que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al
Gobierno Federal, y el que expresamente se haya reservado por pactos preexistentes al
momento de su incorporación. La lectura de esta norma hace acuñar como pauta que
para las provincias la competencia es la regla y para el Estado federal es la excepción.
.Finalmente los artículos 122 y 123 establecen que las provincias eligen sus autoridades
sin intervención del gobierno federal; se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas.
En conclusión las provincias tienen autonomia institucional que se manifiesta en su
posiblidiad de autonormarse y autoorganizarse (art 122 y 123 CN) por su parte las
atribuciones delegadas al gobierno central surgen del articulo 75 CN reforzadas por las
prohibiciones provinciales que se establecen en el articulo 126 CN.
iii)
Participación federal, por el hecho que en los Estados federales sus órganos
de gobierno tienen representación tanto de la nación como de las provincias, lo
que se ve claramente reflejado en el Congreso con dos cámaras: -Diputados
que representan al pueblo de la Nación y cuya su composición, en principio se
establece en proporción a la población y la Cámara de Senadores, que
representan a las provincias y cuya representación es igual para todas las
provincias.21
En virtud del artículo 54 CN las provincias participan del gobierno federal a través de 3
representantes en la Cámara de Senadores, por cada provincia y por la ciudad de
Buenos Aires correspondiendo dos bancas alpartido político que obtenga el mayor
numero de votos y el restante al partido político que le siga en numero de votos.
4. Crisis del federalismo
Recordemos que puede existir crisis en la unidad y la misma estará dada
fundamentalmente ante la ausencia de sentimientos comunes en cuanto a la nacionalidad
pero también se manifiesta cuando existen desequilibrios irritantes entre las diversas
comunidades locales, sea en la distribución de la riqueza, sea en la localización del gasto
público22. También encontramos situaciones de inequidad cuando no existe
homogeneidad en la calidad de los servicios prestados o cuando existe desigualdad de
oportunidades por falta de infraestructura, educación, salud, etc.23
Conjuntamente a esto se fue dando un avance del gobierno central sobre las autonomías
provinciales mediante la afectación de sus competencias, que comenzaron a ser
trasladadas al gobierno central24
21
22
23
24
Barrera Buteler Pág. 58/59 nos ilustra en cuanto a la forma de representación de los senadores en los
distintos sistemas políticos al decir: “ En lo quehacer al carácter de la representación, el modelo
generalizado es el del tipo norteamericano (también en Argentina) donde los senadores son verdaderos
legisladores que ejercen su función de manera absolutamente independiente, libres de todo tipo de
directivas o instrucciones y se asegura constitucionalmente esa independencia con la “inmunidad de
palabra”. A este tipo se contrapone el establecido por la Constitución alemana, donde los miembros del
Bundestag son verdaderos delegados de los Lander, sin duración fija en los cargos, designados y
retirados por sus respectivos gobiernos y sujetos a las instrucciones de estos”
Un parámetro para verificar si existe discrecionalidad en la distribución de gastos entre las distintas
provincias se obtiene de analizar si la obra publica nacional contempla los parámetros de distribución
establecido s en el articulo 75 inciso 8 de la Constitución nacional
Desde una mirado geopolítica de la republica, podemos pensar que esta ha sido la causa de la migración
interna ocurridas desde las zonas rurales hacia las zonas urbanas, sin desconocer las necesidades de
radicación de ciudadanos de países limítrofes en nuestro país.
Frías citado por Barrera Buteler nota 80 Pág. 68 sostiene “ toda materia de gobierno que por su
originalidad, dimensión o estrecha vinculación operativa con facultades del gobierno central, requiere en
alguna etapa su asistencia técnica y económica o su concertación interjurisdiccional , tiende a ser
7
Finalmente la tercera de las manifestaciones de crisis la podemos encontrar en la
participación de las provincias en el gobierno central, donde se destacan dos nuevas
situaciones.
La primera ha sido la concentración del poder en el Ejecutivo. Esta situación afecta al
federalismo porque habíamos dicho que la presencia más representativa del federalismo
se daba en el Congreso y puntualmente en la Cámara de Senadores, y esa debilidad se
manifiesta cuando las leyes fundamentales aprobadas tienen origen en proyectos
presentados por el Poder Ejecutivo.
La segunda situación que ha contribuido a debilitar el federalismo ha sido la forma de
representación de los senadores en el Congreso, ya que hasta la reforma de 1994 las
provincias eran representadas a través de dos senadores por el partido vencedor; en
cambio a partir de la reforma esta representación ha quedado conformada por dos
senadores por el partido de la mayoría y un senador por la minoría.
Por todo lo expresado podemos decir que determinados factores políticos, económicos y
sociales fueron incrementando el poder en un gobierno centralizado en relación a las
provincias y por lo tanto en detrimento del federalismo 2526
5. Resurgimiento del federalismo
Hacia fines de la década del 50 del siglo pasado se comienza a abandonar un federalismo
dual, es decir la nación y las provincias compiten por sus competencias, hacia un
federalismo de negociación y concertación en base a convenios entre los distintos niveles
de gobierno.
Ese nuevo federalismo de negociación y de concertación procura avanzar desde la
dualidad de competencias “competitivas” a una convergencia mediante interrelaciones de
cooperación y participación que coordinen las distintas competencias tendiendo al
bienestar general de la nación en su conjunto.27
Mediante la reforma constitucional se avanzó en revertir la situación descripta, con un
fuerte impulso sobre las autonomías provinciales desde el punto de vista económico, al
otorgar los recursos económicos y crear pautas mínimas en las distribuciones de los
recursos tributarios.
Bidart Campos28destaca que desde 1991 todo el territorio argentino, todo su espacio
geográfico, está compuesto íntegramente por provincias, siendo el último territorio
dominada o integrada entre los poderes del gobierno central”.
Bidart Campos ob.cit. Pág. 366 expresa “El comportamiento federal ha reacomodado las pautas y las
normas a favor de la centralización que de la descentralización; mas a favor de la dependencia de las
provincias que de la convergencia concertada; masa con tendencia a priorizar las competencias
federales que a coordinarlas con las provinciales”
26
Bidart Campos ob.cit. Pág. 382 nos explica su punto de vista del deterioro del federalismo en materia
tributaria al decir: “ Poco es, realmente, lo que residualmente les queda a las provincias en materia
tributaria. Y en cuanto a lo que reciben por la distribución en el sistema de coparticipación, no les alcanza
para cubrir los gastos de los servicios a su cargo. Hay que vincular, por eso, esta cuestión con la
dependencia económico-financiera de las provincias respecto de la federación. Si las provincias hubieran
ejercido su poder impositivo de acuerdo a la Constitución, y si el gobierno federal no hubiera abusado
inconstitucionalmente de las delegaciones anidadas en la coparticipación, las rentas provinciales
seguramente hubieran alcanzado mejores niveles. El aporte que les llega por la redistribución les ha
devuelto mermado lo que pudo ser un recurso mayor proveniente de su propia imposición local
27
Bidart Campos ob. cit. Pág. 392 reflexiona sobre el tema y nos dice: “ Nos queda como lección que no
basta deslindar dos ordenes de poder en torno a la descentralización política, ni ejercer las competencias
así distribuidas desde posiciones de puja o de confrontación, ni aspirar a separarlas o aislarlas para
hacer retroceder al centralismo, sino que desde cada ámbito es necesario y posible articularlas y
combinarlas con la participación, la convergencia y la concertación. La eficacia del federalismo radica,
pues, en dinamizar su proceso preservando tanto la unión como las autonomías mediante protagonismos
compartidos, sobre la base de acuerdo concertado y de la participación asociada.”
28
Badart Campos ob. cit. Pág. 366/367
25
8
provincializado el de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur concluyendo la
etapa comenzada en la década de los cincuenta con la provincialización de 10 territorios
nacionales. Asimismo, agrega, más de 10 provincias dictaron para sí nuevas
constituciones o emprendieron enmiendas fundamentales. Concluye diciendo “…estos
datos así desdoblados pareciese insinuar un crecimiento federal: todo el territorio está
ahora formado por provincias, y muchas de ellas han puesto al día su constitución”.
Asimismo, el articulo 36 de la Constitución Nacional incorporado por la reforma del año
1994 tiene como objetivo establecer instrumentos de defensa del orden institucional y del
sistema democrático, sancionando a los que atentaran contra él, y como consecuencia
indirecta no cabe duda que este objetivo constitucional ayuda al fortalecimiento del
federalismo al alentar el mantenimiento de las autonomías provinciales y de corresponder
también municipales con la estabilidad de las instituciones provinciales (gobernador y
vicegobernador, legislaturas y jueces).
B.-Federalismo Fiscal
1.- Introducción
Podemos decir que el Federalismo Fiscal estudia la situación fiscal como consecuencia
de la descentralización y consiste en los diferentes niveles de gobierno con la autonomía
necesaria para tomar decisiones que determinan distintos niveles de oferta de servicios
públicos y de imposición, de acuerdo con las peculiaridades locales.
Distinguimos dentro de esa situación fiscal i) la descentralización de funciones ii) la
descentralización de los recursos iii) la coordinación entre los distintos niveles de gobierno
iv) transferencias intergubernamentales.
Por esto observamos, en los estados federales que en principio, las actuaciones en
materia fiscal (aplicar impuestos y fijar gastos) son llevadas a cabo por muchas unidades
de gobierno o jurisdicciones 29
En cuanto a la definición de la autonomía de los distintos niveles de gobiernos, estamos
significando una descentralización en materia fiscal, en la cual siguiendo a Bird 30 se
diferencia delegación de la devolución.
La primera (delegación) se verifica cuando los gobiernos locales actúan como agentes del
gobierno central. En este caso la decisión la toma el gobierno central y la ejecución la
realiza el delegado.31 En cambio la segunda (devolución) refiere a una situación en la que
los gobiernos locales poseen efectiva autoridad para decidir las políticas públicas, debido
a que sus nombramientos provienen del pueblo de la jurisdicción (Gobernador en el caso
de las provincias o Intendentes en los municipios)32. A este segmento es al cual nos
29
30
31
32
Aunque este análisis lo efectuamos en sistema federal, a los que los podemos caracteriza con contener
tres niveles de decisión fiscal, no debemos olvidar que los denominados sistemas unitarios, existe dos
niveles, por lo cual este análisis de las ubicaciones de niveles de gastos y facultades tributarias, aun en
menor medida, también los influye.
Bird, R Fiscal Decentralization and Overview, Notas preparadas para el seminario internacional sobre
descentralización fiscal y regímenes de coparticipación impositiva: universidad Nacional de La Plata. La
Plata, Argentina Junio 29 1996, citado en el Trabajo Federalismo Fiscal y coparticipación Federal de
Impuestos: Un a propuesta Equitativa y solidaria. 1er Premio Autores: Dres. Marcelo Luis Capello y
Carlos A. José Ponce Premio Anual 1995/96. CECYT Federación Argentina de Consejos Profesionales
de Ciencias Económicas
Esta delegación la encontrábamos en nuestro país en los gobernadores de los ex-territorios nacionales
que eran nombrados directamente por el presidente, por lo cual a el tenían que rendir cuenta
administrativas-jerárquicas y patrimoniales. También en el intendente de la ciudad de Buenos Aires,
hasta la reforma de la Constitución Nacional en 1994.
Fijémonos que en estos nombramientos además de las responsabilidades que tiene todo agente publico
se incorpora la responsabilidad política que se canaliza por el juicio político en el cual se abre la
9
dirigimos al hablar de Descentralización.
Sin perjuicio de la claridad que puede surgir desde un ángulo político e institucional al
definir la autonomía de gobierno, este concepto se relativiza al hablar del federalismo
fiscal en relación a la capacidad de los niveles inferiores de regular la actividad local
cuando la política fiscal se instrumenta mediante transferencias condicionadas por parte
del nivel superior, al nivel inferior.33
2.- Principios del Federalismo Fiscal
Las características que los gobiernos locales (tanto provinciales como municipales) son
las siguientes:
Suficiencia financiera – cada nivel de gobierno deberá contar con ingresos
para hacer frente a sus gastos, independientemente de la fuente que lo
suministre.
Teniendo en cuenta los limites financieros del Estado para obtener recursos, se debe
destinar fondos suficientes para cubrir el Gasto Públicos es decir cumplir los objetivos
asignados a cada nivel de gobierno.
Musgrave34 observa que “el corazón del federalismo fiscal descansa en la proporción
de que la política de la rama asignación debe permitirse que varié entre los distintos
estados”
i)
Autonomía financiera – capacidad de cada nivel de gobierno para financiar
sus gastos principalmente a través de sus ingresos propios y con una reducida
dependencia de transferencias verticales.
Mc Lure al opinar sobre los objetivos básicos del Federalismo Fiscal manifiesta que “
aumenta la influencia de los ciudadanos sobre las decisiones de los gobernantes que las
afectan al vincular la Elección publica más factible cuando cada nivel de gobierno genera
los recursos suficientes para financiar sus competencias en línea con el principio de la
autonomía financiera.”
Resulta oportuno recordar que la autonomia financiera es fundamental para consolidar la
autonomia institucional dado que si el gobierno federal condiciona el gasto publico local
obviamente genera dependencia de las autoridades proviciales y limita el ejrcicio de su
autonomia.
ii)
iii)
Correspondencia fiscal – Aumentar la percepción de la comunidad de los
costos y beneficios de su nivel d gobierno, al crear impuestos, que inciden
sobre los habitante del territorio, para financiar gastos.35
3.- Actividad Financiera del Estado
discusión de la gestión del funcionario.
Batalla Pág. 16 dice Este concepto restrictivo (se refiriere a las transferencias condicionadas), sin
embargo no permite capturar las características propias de funcionamiento institucional en la Argentina,
donde el nivel superior no subsidia sino que recauda en nombre de los niveles inferiores y donde estos
fondos, son en su gran parte de libre disponibilidad” La opinión del citado autor se refiere a los fondos
por coparticipación, pero en la actualidad se ha creado un fondo con el 30% delos derechos de
exportación que corresponde en forma exclusiva a la nación (articulo 4 y Art. 75 inciso 1 de la CN) los
cuales son enviados a las provincias para la realización de obras y no para gastos corrientes.
34
Ob citada
35
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág.22 expresan “ La descentralización simultanea de responsabilidad de gasto y de
financiamiento tiene como ventaja la correspondencia fiscal o rendición de cuentas (accountability,
también traducida como “imputabilidad” o “auditabilidad”) y la responsabilidad política
33
10
La actividad financiera la podemos describir como aquella actividad del Estado que estima
y recauda recursos y por otra parte fija y realiza gastos con el fin de satisfacer las
necesidades publicas
Resulta oportuno recordar la opinión de Mordeglia36 “... sea cualquiera el limite que se
ponga a las metas que fije el Estado, así tengan éstas una gran amplitud o sean muy
reducidas –intervencionismo o neutralismo- no se afecta la existencia de la actividad
financiera37, sino su magnitud y contenido
En cuanto al contenido de la actividad financiera puede tener:
a) un fin fiscal en el cual el Estado asume la satisfacción de necesidades publicas que
en mayor o menor medida son fijadas. Es acá donde encontramos la función de
asignación que posteriormente analizaremos.
b) un fin extrafiscal38 en el cual el estado interviene en la economía39 a fin de lograr
mayor desarrollo, equilibrio económico y también la redistribución como consecuencia
de las inequidades surgidas del sistema de mercado
Dentro del fin fiscal podemos ubicar a la provisión de Bienes y Servicios por parte del
Estado, recordando que esa ha sido la primera función asignada al Estado la cual, desde
el principio de los estados federales, ha sido ejercida tanto por el gobierno central como
por los locales.
Posteriormente y ante la situación que el mecanismo de mercado por sí mismo no puede
realizar todas las funciones económicas, se necesitó recurrir a la política pública a fin de
complementar al mercado en la provisión de bienes, corregir las inequidades del sistema
y mantener los aspectos macroeconómicos como el nivel de empleo, la estabilidad de los
precios y el crecimiento económico.
Acá dejemos definida una premisa que posteriormente analizaremos, dentro del fin fiscal
podemos ubicar a la función de asignación. En cambio dentro de los fines extrafiscales
encuadran las funciones distributivas y de estabilización.
La incorporación de los fines extrafiscales de las finanzas publicas podemos
arbitrariamente ubicarlos a partir de las crisis de los años 1929, momento en el cual los
principios liberales quedaron totalmente inoperantes y se debió desarrollar una
intervención del estado en la economía destinada en ese momento a paliar loe efectos de
sus fluctuaciones cíclicas, basada en los conceptos económicos de Keynes, los que
quedaran en manos del gobierno federal.
En línea con lo descripto los tributos se direccionaron no sólo a recaudar fondos para
solventar gastos del Estado (fines fiscales) sino que colaboraron en la política económica
tanto para el crecimiento económico, la estabilidad de la moneda como la generación del
empleo.(función de estabilización)
Asimismo dentro de los fines extrafiscales encontramos la finalidad económica y social de
obtener una mejora en la distribución de ingresos, mediante impuestos a las rentas que
gravaba a los sectores de mas altos ingresos y los que eran distribuidos a los sectores de
menores ingresos mediante los gastos sociales que favorecían a loa sectores de menores
ingresos.(función de distribución).
Recordando que los fines fiscales de las finanzas publicas fueron efectuados
indistintamente por todos los niveles de gobierno, no así los fines extrafiscales que fueron
reservados exclusivamente al gobierno federal.
Dicho esto y partiendo de la base de que el mecanismo de mercado por sí mismo no
36
Mordeglia Introducción al Estudio de la Finanzas Publicas Pág. 13
38
Para una critica sobre la perdida de relevancia jurídica del fin extrafiscal ver Corti Derecho Constitucional
Presupuestario pagina 16 y ss
Arbitrariamente podemos ubicar esta nueva concepción de intervención del estado en la crisis del ano
1930 teniendo como referente a Keynes
39
11
puede realizar todas las funciones económicas, se necesita recurrir a la política publica a
fin de complementar al mercado en la provisión de bienes, corregir las inequidades del
sistema y mantener los aspectos macroeconómicos como el nivel de empleo, la
estabilidad de los precios y el crecimiento económico.
Por esta razón y en base al esquema desarrollado por Musgrave 40 podemos describir
como causas de la intervención del Estado en la economía, los siguientes:
a) Dadas sus características de producción o consumo, algunos bienes no pueden ser
provistos por el mercado, al surgir problemas de “externalidades” que derivan en
“fallas de mercado” y requieren de la corrección pública.
b) La valoración social puede necesitar compensar las inequidades resultantes, tanto del
sistema de mercado como de la transmisión de los derechos de propiedad por
herencia
c) Finalmente es necesaria su intervención para lograr en la economía un alto nivel de
empleo, una estabilidad en el nivel de precios y una tasa de crecimiento socialmente
deseados.
Las causas reseñadas antes descriptas generan las siguientes funciones que asume el
Estado:
a) Función de Asignación: la que consiste en la provisión de bienes sociales 41
Los bienes sociales son “no rivales” ya que se caracterizan porque el beneficio que se
obtiene no finaliza con el consumidor que compra el bien sino que el bien también se
encuentra disponible para el resto de los consumidores42
Además seria ineficaz excluir43 a un consumidor de la participación en los beneficios, ya
que esta participación no reduce el consumo de otro, y dado que en este caso todos lo
consumidores se benefician por igual y el pago de cada uno sobre el total es no definitorio
se pierde la vinculación entre productor y consumidor, es decir el mecanismo de mercado,
con lo cual dichos bienes (no rivales y sin exclusión) deben ser provistos por el Estado
b) Función de Distribución en base a la idea de un estado equitativo o justo, desde un
juicio de valor, trata de atenuar las diferencias en los niveles de riqueza de los
individuos.
Dado que la distribución de la renta entre los distintos factores de la economía (capital,
renta, trabajo) será la resultante del valor de productividad marginal de cada uno, en un
mercado competitivo está dada por los precios obtenidos por cada factor.
Inclusive en un mercado de competencia perfecta podemos encontrar un grado sustancial
de desigualdad no sólo en la distribución de la renta de capital (el cual puede provenir de
la riqueza acumulada o la herencia) sino en las distintas oportunidades que la sociedad le
brinda a cada ciudadano
Pese a las diferencias de criterio que pueden exitir en cuanto a la aplicación de esta
función dado que, para favorecer a los más indigentes deben quitarse ingresos a los
sectores mejor posicionados en la escala económica, sí existe consenso generalizado en
40
Musgrave Capitulo I
Musgrave Pág. 10 aclara sobre el termino bienes sociales: “ (estos) son provistos públicamente,
significan que se financian por medio del presupuesto y puestos a disposición libres de cargas directas.
No importa como sean producidos.”
42
Musgrave Pág. 8 agrega en cuanto al los bienes sociales: “ Si los beneficios están disponibles para todos,
los consumidores no desearan voluntariamente efectuar pagos a oferentes de estos bienes. Yo me
beneficio en igual medida del consumo de los demás como del mío propio y existiendo miles y millones
de otros consumidores, mi pago es solo una parte insignificante del total. De esta forma, no se realizan
pagos voluntarios, en especial cuando hay muchos consumidores. La vinculación entre productor y
consumidor se rompe y el gobierno debe ocuparse de la provisión de este bien”
43
La forma del sistema de mercado para excluir un consumidor es dándole un titulo de propiedad de un solo
consumidor.
41
12
la ayuda al sector de mínimos ingresos en la escala.
La forma de instrumentar esta función está descripta por Musgrave44
i)
un esquema de impuesto-transferencia que combina la imposición progresiva45 de
la renta de las familias con ingresos superiores, con una subvención a las de
menores rentas
ii)
impuestos progresivos para la financiación de servicios públicos esencialmente
utilizados por sectores de bajos ingresos un impuesto sobre los bienes adquiridos
mayoritariamente por los consumidores de ingresos elevados y como contrapartida
subvenciones a otros productos que son utilizados principalmente por los
consumidores de baja renta
c) Función de Estabilización que consiste en el establecimiento de políticas financieras
que tienen como objetivo mantener un alto nivel de empleo, un grado razonable de
estabilidad de los precios y una tasa apropiada de crecimiento económico
Frente a los desfasajes macroeconómicos que pueda tener la economía respecto de los
objetivos antes nombrados, los instrumentos para corregirlos son dos:
i)
Política monetaria a fin de controlar la oferta monetaria a través de los bancos
centrales ajustándola de acuerdo a las necesidades macroeconómicas en el corto
plazo generando estabilidad mientras que al largo plazo al observarse el
crecimiento, puede ser expansiva cuando aumenta la liquidez, mediante reducción
de interés y de encajes o restrictiva disminuyendo la liquidez, actuado en forma
inversa a la antes descripta en cuanto al interés y los encajes.
ii)
Política fiscal consistente en la relación existente entre los impuestos y gastos
públicos, tiene incidencia en las variables macroeconómicas analizadas. Una
política fiscal expansiva consiste tanto en la elevación del gasto público como en la
restricción impositiva. La primera porque aumenta el gasto del estado y la segunda
en principio porque aumenta el gasto de los particulares, ya sea mediante el
consumo o indirectamente mediante la inversión. La forma restrictiva consiste en la
reducción del gasto del estado y el aumento de impuestos4.- Localización de gastos e ingresos en cada nivel de gobierno
La situación a definir por el conjunto de la sociedad en el marco constitucional serán los
niveles y clases de gastos que deberá fijar cada uno de los niveles de gobierno y la forma
de ser financiados ya sea con gravámenes locales o complementados mediante
transferencias de distintos niveles y jurisdicciones, y la clase de esas asignaciones.
Esa distribución jurídica tendrá el efecto económico de ajustar los niveles de oferta de
bienes a la geografía de cada jurisdicción, donde los bienes ofertados, gasto público,
responderán a la demanda de los residentes de cada una de las jurisdicciones referidas,
porque aunque los bienes públicos pueden ser usados por todos los ciudadanos, su
limites son espaciales (por ejemplo: el gasto en Defensa Nacional satisfacen la demanda
de la totalidad de la nación, pero un hospital municipal, en principio sólo estará destinado
al ciudadano del lugar)
Cabe aclarar que la descentralización a la que nos referimos en este trabajo es una
descentralización completa, es decir política y administrativa, ya que el órgano político
decide qué servicios públicos prestará, cómo los ejecutará y finalmente cómo los
financiará46
44
Musgrave Pág. 13
Impuesto progresivo es aquel que incrementa su alícuota y por ende su participación en la relación
impuesto sobre renta a medida que aumenta la renta.
46
Capello y Ponce Pág. 15 citando a Bird analizan el termino descentralización diferenciando la delegación
de la devolución, “La primera variedad se refiere a una situación en la cual los gobiernos locales actúan
como agentes del gobierno central, ejecutando ciertas funciones de interés para este ultimo” “La
45
13
a) Localización de los gastos de los distintos niveles de gobierno
Partimos de la división que hemos desarrollado anteriormente, es decir considerando
gastos de asignación, distribución y estabilidad.
i)
i) Respecto de los gastos de asignación, a efectos de la provisión de los mismos,
Musgrave desarrolla el criterio de los límites del beneficio, es decir que los
servicios públicos deben ser provistos y pagados por el lugar que genera el
beneficio.47
Por lo tanto cada nivel de gobierno debería proveer los servicios públicos que generen
beneficio en su territorio los que deberán ser financiados por la comunidad a la que va
dirigida. (los bienes puros p ej los gastos del Tribunal Superior de Justicia Federal, gastos
de defensa) deben ser provistos a nivel central mientras que los bienes públicos impuros
o mixtos deben se provistos por los gobiernos locales dado que su consumo esta limitado
a los residentes de la jurisdicción donde se provee, y como consecuencia de esto, los
beneficios recaen sobre los miembros de la comunidad que los brindan.
Oates 48 agrega otro elemento, condicionado a una ausencia de escalas sustanciales en
la producción y en el consumo, sosteniendo que siempre es más eficiente una provisión
descentralizada, dado la mayor información de que disponen los gobiernos locales
respecto de las preferencias del electorado local.
Partiendo de la existencia de bienes cuyo consumo geográfico esta delimitado (no todos
los bienes tienen las mismas características-beneficios-espaciales que son los bienes
públicos locales) y las preferencias no son homogéneas49, a lo largo del país, dado que
los gobiernos locales conocen mejor que el gobierno central las preferencias de los
residentes, resulta más eficiente que cada servicio público sea provisto por la jurisdicción
con control sobre el área geográfica misma que internalice los beneficios y costos de la
provisión, por lo tanto los bienes descriptos deben ser provistos por las jurisdicciones
locales ya que los residentes de las mismas pagan los servicios públicos que se les
provee.
Tiebout50 analiza la provisión optima en forma descentralizada del gasto público de cada
jurisdicción en base a la existencia de un número considerable de comunidades
ofreciendo diferentes combinaciones de gasto-impuesto, junto con la movilidad de los
individuos, permitiría que las “canastas familiares” resultantes se aproximen no sólo a las
segunda variedad-devolución-se refiere a una situación en la cual los gobiernos locales no solo ejecutan
las políticas publicas sino que también poseen efectiva autoridad para decidirlas” Agregando “Es
importante destacar que en la delegación a los gobiernos subnacionales son responsables ante el nivel
central y esta responsabilidad es de naturaleza financiera y de manager. E la devolución, por el contrario,
los gobiernos locales son responsables ante el electorado local y este debería ser capaz de ejercer
influencia respecto a la implementación de las políticas de gastos e ingresos.
Vemos que concepto delegación es aplicable en un régimen central o unitario donde las autoridades locales
son designadas por el gobierno central a quien responden no como el sistema federal donde las
ciudades de cada nivel de gobierno son los que lo eligen.
47
Musgrave Pág. 559 dice “Los servicios que son de ámbito nacional en cuanto a la incidencia de los sus
beneficios (tales como la defensa nacional) deberían ser provistos a escala nacional, los servicios con
beneficios locales (por ejemplo el alumbrado)deberían ser provistos por unidades locales, mientras que
otros( como las carreteras) deberían ser provistos a escala regional”
48
Citado por Capello y Ponce Pág. 16
49
Tanzi Vito (1996 “Fiscal Federalism and Decentralization: a Review of Some Efficiency and
Macroeconomic Aspects” }en Annual World Bank Conference of Fevelopment Economics 1995, Edited
by Muichael Bruno and Boris Plekovic, Washington , World Bank citado por Ferro Gustavo y Aguerre
Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel Belgrano Edicon Pág.22/23
expresa: “ Ello porque, si se uniformiza la provisión de un bien público que es valorado
heterogéneamente entre jurisdicciones, habrá subprovisión o sobreprovisión según como se ubique la
jurisdicción respecto a la media”
50
citado por Musgrave
14
eficientes, sino que se obtenga el mínimo costo, es decir revelando sus preferencias.
Para ello parte de los siguientes supuestos i) los bienes son provistos por una cantidad
numerosa de jurisdicciones competitivas ii) rige el principio de beneficio en la imposición
para la financiar la provisión de bienes. No existiendo bienes públicos redistributivos iii)
Los servicios provistos no generan externalidades.
Frente a los supuestos planteados el contribuyente-consumidor estudia los diferentes
sistemas impositivos locales y la respectiva provisión de bienes públicos y decide el lugar
de residencia51 (votar con los pies)52 Esta posibilidad de elección del ciudadano
restringe la libertad de los gobiernos locales creando una situación competitiva entra las
distintas localidades53, lo que generar un federalismo fiscal competitivo entre las mismas54
Las criticas a los supuestos de la conveniencia de la descentralización las podemos
encontrar en Prud/homme que fundamentalmente destaca que ante el menor grado de
correspondencia fiscal (es decir la relación entre los gastos locales y los ingresos locales)
corresponde un menor grado de eficiencia dado que los funcionarios locales tenderán a
sobredimensionar la demandada para justificar un mayor gasto y para luego solicitar una
mayor transferencia
En definitiva el problema central en cuanto a la descentralización de cada jurisdicción esta
en definir cual es la cantidad optima de bienes que determina el costo asociado a la
provisión, que en condiciones de correspondencia deberían ser financiados por los
tributos de esa jurisdicción, pero incluyendo dos elementos a tener en cuenta i) la
población que realmente se beneficia del servicio, ya que pueden estar generando
externalidades55 ii) provisión mínima de servicios que debe atender estas jurisdicciones.
En ambos casos deberían existir compensaciones de los otras jurisdicciones, en unas
para compensar en la otra para asistir.
El tamaño optimo de las jurisdicciones o eficiencia interjurisdiccional, en cuanto a la
asignación eficiente de las personas y el capital entre las distintas jurisdicciones, implicara
que cuanto mayor sea la jurisdicción menor será la adaptación a las preferencias de los
ciudadanos, pero será mas importante la internalización de externalidades
interjurisdiccionales56 y se determinara obedeciendo a la congestión en consumo57,
51
En este caso pese a que el contribuyente –consumidor no puede evitar los impuestos nacionales (que
desde un esquema teórico financian los provisión de bienes puros) si puede elegir la combinación de los
bienes provistos localmente los que son impuros y por lo tanto generan un beneficio solo a los residentes
de esa localidad
52
Este beneficio de la reducción del costo impositivo (votar con lo pies) debe ser comparado con el costo de
movilidad por lejanía del trabajo
53
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág. 21 como expresan los autores : “ Los usuarios irían migrando en busca de la mejor
provisión y/o menor costo en tributos, y con ello nacería un mecanismo (cuasi) competitivo, que salva en
parte el fallo de provisión que tienen los bienes públicos en tanto tales, por la ausencia de un mecanismo
voluntario confiable de revelación de preferencias.”
54
La posibilidad del elección lugar del residencia sobre la base del sistema fiscal se aproxima mas en las
regiones urbanas, que posean localidades cercanas, con la contrapartida del costo de congestión en el
cual los bienes públicos pasan a ser rivales y puede llegar a adaptarse el club de Buchanan en el cual se
incluye socios hasta que la ganancia marginal por Ahorro en los costos de provisión iguale los costos
marginales de congestión
55
Externalidades de un bien público están referidas a la cantidad y al tipo de efectos externos y de razones
geográficas asociadas a la provisión de esos bienes.
56
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág. 23 dicen: “ el tamaño eficiente resulta donde el costo medio de provisión de kis
bienes es mínimo. Hay distintos tamaños óptimos según el bien publico (efecto zoológico) y niveles de
variedad crecientes con la población)
57
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág. 27 expresan: “Respecto a la congestión en el consumo, el tamaño de la
jurisdicción será optimo, suponiendo impuestos de suma fija por habitante, cuando la disminución del
impuesto por habitante por la inclusión de un habitante adicional se compense exactamente con el
aumento de costo causado por la mayor congestión (piscina del club esta es un bien publico, no rival en
15
diferencias en gustos y/o ingresos, distancia entre los centros de producción y de
consumo, externalidades interjurisdiccionales58, productividad marginal decreciente59 de la
jurisdicción en la provisión del bien publico por la existencia de factores fijos, costo de la
toma de decisiones colectivas
ii)
función estabilidad60, en cuanto a lo política monetaria efectuada por intermedio
de los bancos centrales la misma esta reservada al gobierno federal 61
En nuestro país la Constitución Nacional establece en el Artículo 75.- Corresponde al
Congreso: inc 6“ Establecer y reglamentar un banco federal con facultad de emitir
moneda, así como otros bancos nacionales”.62
Frías 63 expresa “ El federalismo monetario consiste en tener un Banco Emisor Federal,
previsto ello en la Constitución Nacional, para que elabore políticas monetarias con
sentido federal y para que regionalice los instrumentos (por cierto, los que sean posibles
de un tratamiento regional) de la política monetaria. En otras palabras, alas economías
provinciales no solo se las gobiernan con impuestos, tasas y contribuciones, sino también
con decisiones monetarias, bancarias y financieras de diversa índole.”
Con relación a la política fiscal la misma esta reservada al gobierno central por ser más
amplia que la de los gobiernos locales y dado que al ser una economía abierta se diluyen
sus efectos en los gobiernos provinciales64
iii)
función de distribución, también estaría reservada en principio al gobierno central,
debido a la falta de eficiencia de los gobiernos locales en la aplicación e estas
el consumo, hasta que se congestiona; por ende hay un numero optimo de socios del club”
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág.27 explica sobre las externalidades que “ son la provisión de un bien publico por un
nivel de gobierno local puede beneficiar a residentes de otras jurisdicciones vecinas que no pagan por
ello: las externalidades o efecto derrame spillovers) constituyen un argumento a favor de la centralización
del gasto, actuando en sentido contrario a las diferencias en los gustos: para mantener la
descentralización y corregir las ineficiencias de las externalidades, se pueden diseñar transferencias
compensatorias entre jurisdicciones”
59
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág. 27 agrega: “ ...la productividad marginal decreciente en la provisión de bienes
públicos en una jurisdicción debido a la existencia de factores fijos, tiende a limitar su tamaño optimo.
Dado la canasta optima entre bienes privados y públicos, y habiendo que determinar el tamaño optimo
de la jurisdicción, un aumento en aquel permite aumentar el consumo del bien publico (función de
producción creciente), pero cae el nivel máximo de consumo per capita del bien privado(producto
marginal decreciente)
60
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág. 20 opinan “ La moneda única y un sistema arancelario de escala nacional
determinan la centralización de la política macroeconómica”
61
Frías Pedro J. Ponencia El Banco Federal de la República Argentina: Propuesta para la Convención
Constituyente pag 191en El federalismo Fiscal a partir de la Reforma Constitucional Asociación Mutual de
Federal de Empleados de la Dirección General Impositiva de la República Argentina sostiene cuando un
país adopta en su Constitución Nacional un sistema de organización Federal, este es aplicable no sólo a
sus instituciones políticas sino también a sus instituciones económicas. Concretamente, ello significa que
debe existir un Federalismo Económico. En otras palabras, un sistema político federal sin un sistema
económico federal es una asincronía” Agregando “El federalismo económico es un principio que, ejercido en
plenitud, implica que debe regir tanto en plano fiscal como en el monetario, es decir, abarcando a los dos
pilares fundamentales de una nación”
58
62
63
64
El texto surge de la modificación efectuada en el año 1994 el texto anterior decía”: Establecer y
reglamentar un Banco Nacional en la capital y sus sucursales en las provincias, con facultad de emitir
billetes”
Frías Pedro J. Ponencia El Banco Federal de la República Argentina: Propuesta para la Convención
Constituyente pag 191en El federalismo Fiscal a partir de la Reforma Constitucional Asociación Mutual
de Federal de Empleados de la Dirección General Impositiva de la República Argentina
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág. 20 confirman que “ Como una jurisdicción subnacional tiene completamente
apertura hacia las otras, los multiplicadores regionales de políticas expansivas propias tendrían altas
filtraciones hacia otros distritos”
16
política, lo que se manifiesta por la presencia de alta movilidad de los factores
productivos como consecuencia que la jurisdicción provincial debe gravar con
impuestos a los sectores altos para dar servicios a los sectores bajos.
A esos efectos debe analizarse la elasticidad de migración relacionando los efectos
que produce los gastos distributivos en las migraciones de las poblaciones, ya que si la
elasticidad es alta las políticas distributivas serán reducidas a un mínimo y el monto del
presupuesto tendrá un nivel eficientemente bajo, dado la alta inmigración desde las
regiones pobres hacia las regiones ricas.65
b) Localización de los ingresos (Sistemas de distribución de las fuentes
impositivas) en el régimen federal
En los Estados de organización federal existe doble o múltiple imposición debido al
conflicto que origina el ejercicio del poder tributario por parte de distintos niveles de
gobierno (en el caso argentino Nación, provincias y municipios).
Para un primer análisis definimos un sistema con ausencia total de coordinación, es
decir, en donde todos los niveles de gobierno tienen acceso irrestricto a las fuentes
tributarias.66
Visto el referido sistema y en base a la opinión de Jarach 67 analizamos las ventajas del
mismo:
Da mayor fuerza financiera a cada nivel de gobierno
Responsabilidad de cada poder legislativo en la elección de los instrumentos
tributarios y en porcentaje de las alícuotas
Contra estas ventajas el referido autor analiza las siguientes desventajas:
Utilización excesiva y no sistemática de ciertos impuestos por dos o mas niveles de
gobierno de la organización estatal
Multiplicación de administraciones fiscales
Creación de diferencias regionales en la presión tributaria
Destrucción de la unidad del sistema tributario
Deteniéndonos en esta ultima desventaja que, llevada a sus extremos podemos
denominar de “anarquía fiscal” nos vemos en la necesidad de conocer los sistemas
que limiten el sistema reseñado.
Límites para distribuir las fuentes impositivas
Partiendo de la base de la necesidad de la existencia de límites en la distribución de las
fuentes impositivas para distintos niveles de gobierno, analizaremos los sistemas
existentes:
1. Sistema de separación de las fuentes de recursos
En este sistemas cada nivel de gobierno posee determinada fuentes tributarias que le
será exclusiva y no podrá ser utilizada por el resto.65
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág. 21 nos aportan un dato interesante traido de Musgrave y Musgrave al recordar “
los sistemas de seguridad social tambien funcionan mejor a nivel centralizado por promediar mejopr
riesgos individuales de mortalidad e invalidez ylograr economías de escala “
66
El referido sistema como se vera en el desarrollo de este trabajo, resulta altamente imposible de aplicar,
debido a que todos los sistemas tributarios de los distintos países contienen normas, generalmente
tributaria que limitan la aplicación de los poderes tributarios. Sin perjuicio de esto resulta altamente
conveniente su análisis desde un punto de vista didáctico
67
Jarach Dino, Finanzas Públicas y Derecho Tributario Ed. Cangallo
17
La ventaja de su utilización consiste en:
evitar el derroche administrativo,
atenúa el riesgo de carga tributarias excesivas y
permitiría una selección más racional de gravámenes por parte de las unidades
menores.Además este sistema atenúa la posibilidad de una perdida de la autonomía financiera que
puede ocurrir con otros métodos de coordinación.
En cuanto a la división de las fuentes tributarias entre el gobierno central y local, la
doctrina 68 realiza la siguiente distribución:
i) Al gobierno central, en cuanto al tipo de bienes, le corresponde gravar con impuestos
(que tiene en cuenta la capacidad contributiva renta y consumo) que alcanzan los bienes
móviles esto se funda en que tiene una mayor eficiencia administrativa (reduciendo los
costos por ser único ente y de recaudación y fiscalización) y que logra evita la
competencia fiscal entre los gobiernos subnacionales
Además se reservan los impuestos con características redistributivas determinadas,
permitiendo crear impuestos con bases tributarias distribuidas en forma desigual entre las
provincias (p Ej. Impuesto a las Ganancias) y estabilidad económica ( p Ej. Retenciones a
las exportaciones).
Obviamente los impuestos a exportaciones e importaciones deben quedar dentro de la
competencia del gobierno central
Finalmente la doctrina considera conveniente que los gravámenes sobre los recursos
naturales se reserven al gobierno federal cuando los mismos sean importantes del punto
de vista fiscal y los mismos estén concentrados geográficamente a fin de evitar el desigual
desarrollo local.Sin perjucio de admitir el pago de regalias a las jurisdicciones productoras.
ii)
A las provincias y municipios en principio pueden gravan ampliamente con
tasas, que a diferencia de los impuestos tienen en cuenta el beneficio otorgado,
es decir los beneficios marginales o incrementales que se derivan del consumo
de un bien publico que debe gravan en función del criterio de residencia dado
que si no aparece la exportación de impuestos .
Pero tiene la limitación en su aplicación, a los bienes privados ofrecidos públicamente
(servicios públicos) ya que cuando analizamos los bienes públicos puros locales o
susceptibles de congestión, es decir los que no poseen consumos rivales y no se puede
excluir o es alto su costo de exclusión (por ejemplo una plaza) es difícil aplicarlos dado la
imposibilidad o el alto costo de exclusión de su consumo, por lo cual aparecen los
comportamientos free-rider polizón). Motivado en que cada consumidor tiene un incentivo
para subestimar sus preferencias y pagan así un precio tributario menos, esto es un
comportamiento natural del individuo que es su propio interés se abstiene de contribuir a
la provisión de un bien publico, sabiendo que igual accederá a su consumo.
Frente a esta limitación69 se le reserva a los gobiernos locales gravámenes con las
características de ser neutrales, de administración simple y de bajo costo en su
recaudación como son los gravámenes sobre los bienes inmuebles.
Los gravámenes sobre bases tributarias inmóviles logran ser eficientes por la
imposibilidad de localización de los factores productivos en otra ubicación, un problema
de este impuesto a nivel local consiste en las situaciones que la tierra este concentrada
en pocos sujetos, estos sujetos ejerceran una presion sobre las autoridades locales para
generar exenciones o como muchos casos del pais la no actualización de los valores de
las bienes, lo que genera una recaudación reducida.
Por lo tanto los precios fiscales óptimos, la carga tributaria, deberían tener en cuenta el
68
69
Musgrave, Batalla, Rezk
Dentro de una misma jurisdicción se hace ineficiente el planteo de Tiebout en cuanto a las competencias
entre jurisdicciones
18
costo de la congestión mas un impuesto basado en el origen sobre factores inmóviles,
cuando fuera imposible la aplicación del principio de beneficio.
Por lo tanto la elección de instrumentos impositivos adecuados para el nivel subnacional
estará condicionada a i) la relación entre el tamaño de la jurisdicción considerada y ii) el
grado de movilidad de los agentes económicos.
En el caso de comunidades más pequeñas70 y movilidad elevada(pe municipio) no es
conveniente los impuestos que gravan la renta y el consumo, en cambio en comunidades
más grandes o con menor movilidad de los agentes económicos (p Ej. Provincias) si
pudiese gravarse ambas manifestaciones de riqueza.
Uno de estos casos seria los impuestos sobre consumos especificos (como son los
gravámenes a los combustibles, alcohol, etc) o impuestos sobre base amplia en su etapa
minorista, reservándose al gobierno central los impuestos al valor agregado con
mecanismo de credito con devolución o exenciones de exportación y cobro sobre
importaciones.
Desde ya adelantamos que en nuestro pais este sistema ha sido establecido en la
Constitción Nacional de 1853, y aun vigente con modificaciones, el que fue aplicado
desde 1860 a 1891, mediante el cual el derecho aduanero era exclusivo de la Nación y las
provincias se reservaban los impuestos internos, pero a partir de 1891 el gobierno federal
comienza a grava con Impuestos Internos concurrentemente con los gobiernos
provinciales.
2. Sistema de impuestos en coparticipación o partición
Acá debemos partir del concepto de la existencia de una concurrencia de fuentes, es decir
que cada nivel de gobierno tiene libre acceso a todas fuentes tributarias. De acuerdo con
el sistema en cuestión, cada línea de gobierno se encuentra facultada para establecer y
aplicar los tributos que considere convenientes.
Para limitar esta concurrencia, los distintos niveles de gobierno acuerdan que la
recaudación del gravamen se concentra en una unidad de gobierno y parte del monto
obtenido es distribuido entre las unidades menores sobre la base del lugar de
recaudación
Dentro de ese sistema existen dos formas de distribución, una individual, en la que la
repartición de fondos se realiza con el producto de cada impuesto. La segunda
denominada “unión tributaria” consiste en la formación de una masa de recursos
financieros producidos por distintos impuestos, que se distribuyen de acuerdo a los
mismos criterios y pautas establecidas.
Cabe aclarar, como lo expresa Jarach, que dicha diferencia surge solamente por la
cantidad de tributos en cuestión, pero en nada modifica el sistema.
Ventajas que posee este sistema::
Se evita toda superposición de gravámenes, tanto vertical como horizontalmente
Soluciona el problema de la inadaptabilidad de ciertos recursos para las unidades
gubernamentales menores
Esta inadaptabilidad se da que en búsqueda de razones de eficiencia y equidad una
cantidad de impuestos no esta en las manos de los gobiernos locales y por dicha
razón se genera el desequilibrio vertical o brecha fiscal dado la no correspondencia
entre las competencias que poseen los niveles inferiores de gobierno (gasto publico) y
los ingresos públicos71, como consecuencia de la dificultad en este nivel de gobierno
70
71
El motivo que en comunidades pequeñas por las sanciones morales obligara a los ciudadanos al
cumplimiento voluntario de sus obligaciones
Motivado los gastos por las diferencias de gustos se los reserva a los niveles locales y la recaudación de
los impuestos al gobierno federal en base a economía de escala en la recaudación, estas das cuestiones
pueden generar diferencias en la brecha fiscal de ingresos y gastos de la jurisdicciones..
19
de utilizar tributos de base rendidoras que por tener el carácter distributivo y
estabilizador se reserva al gobierno central.
Su perjuicio está en aumentar la dependencia de las unidades menores respecto de las
de mayor importancia, ya que les quita la administración de sus recursos propios.La gran desventaja consiste en la privación del poder fiscal autónomo de los Estados
participantes. Dicha autonomía está referida a la posibilidad de decidir sobre la política
fiscal a seguir, la elección de los instrumentos tributarios, el grado de intensidad de
utilización de cada unos de ellos, las exenciones o franquicias a conceder.La gran critica que efectúa la Escuela de Elección Publica a este sistema consiste en que
en realidad no es una verdadera descentralización si las jurisdicciones menores a las
nacionales no poseen sus propias fuentes de ingreso72, la critica se extiende al sistema de
coparticipación al cual solo se admite como valido si la preocupación por la uniformidad es
mayor a la preocupación por la autonomía fiscal,
El problema del federalismo fiscal radica en la necesidad de contar con mecanismos de
transferencias entre las brechas fiscales verticales , esta situación genera un menor nivel
de imputabilidad del nivel de gobierno que recibe los recursos de quien los recauda.
La solución frente a las brechas fiscales es mediante: i) la asignación de toda la base
Imponible a los gobiernos locales, de decir realizar transferencia de los gobiernos locales
hacia los gobiernos centrales. Estos mecanismos no podrían aplicarse frente a los
problemas de aplicación de las funciones de redistribución y estabilizadoras ii) la
utilización de la coparticipación (la recaudación en manos del gobierno central y la
distribución posterior a los gobiernos locales) ya sea compartiendo la totalidad de
impuestos o algunos específicos. La ventaja esta dada porque le mas estabilidad en sus
fuentes a todos los niveles de gobierno y le permite al gobierno central diseñar el sistema
tributario, el inconveniente de este sistema puro consiste de crear incentivos erróneos y
se destruye el concepto de la relación entre ingresos y gastos tributarios es decir de la
correspondencia fiscal , al modificar la relación existente entre la recaudación y el gasto
propio. y finalmente iii) un sistema mixto mediante el cual las jurisdicciones menores
retiene facultades tributarias (como ser las tasas tributarias o ciertas sobretasas locales),
mientras que el gobierno central recauda gran parte de los impuestos que coparticipa con
las jurisdicciones locales mediante aportes, subsidios y transferencias.
En definitiva la delegación a nivel local será as conveniente cuanto nos referimos a
realización de bienes públicos y no de redistribución y de estatización.
La diferencia del sistema de coparticipación de los subsidios que luego analizaremos
consiste en que el sistema de coparticipación se base en la distribución de la base como
consecuencia de las facultades concurrente y ordinarias de los tributos recaudados tanto
de la nación como de las provincias privilegiando el sistema de uniformidad, en cambio en
el de subsidios los fondos pertenecen a un determinado nivel de gobierno y es este el que
remite fondos en forma voluntaria.
La forma de distribución del sistema consistiría transferencias devolutivas en el que el
importe percibido por cada jurisdicción es exactamente igual a lo recaudado en la misma,
por lo tanto no se generaría redistribución entre las jurisdicciones.
El presente sistema, fue aplicado en nuestro país por primera vez a partir de 1935 con el
dictado de la primera ley de unificación y distribución de impuestos internos Ley N°
12.139.Aun continua vigente el sistema con sus adaptaciones y modificaciones a través
de la ley N° 23.548.
Asimismo en el marco constitucional fue incorporado en el articulo 75 inciso 2, al definir
las pautas que debe cumplir la ley convenio73
72
en razón que mediante el sistema de distribución de las fuentes la elección publica de cada jurisdicción se
realiza mediante las preferencias de los ciudadanos y el nivel de imposición
73
Cabe recordar que la cláusula transitoria N° 6 establecía con fecha del dictado para la ley era el
31/12/1996. Ala fecha no se dictado.
20
3. Suplementos o adicionales impositivos
Otra alternativa es que se recauda conjuntamente con los gobiernos nacionales una tasa
suplementaria para las jurisdicciones menores.
Este sistema conserva la autonomía local en la decisión sobre el uso de determinados
impuestos y de ese modo disminuye el riesgo de pérdida de la responsabilidad financiera.
La ventaja de este sistema consiste en la eliminación de la duplicación en la
administración del impuesto.
A diferencia del régimen de coparticipación, este régimen retiene para el gobierno local la
responsabilidad de imponer el impuesto y de esta forma aumenta la responsabilidad
financiera y disminuye el riesgo de un derroche de fondos.
Este sistema podría aplicarse en nuestro país para la recaudación del Régimen
simplificado para el pequeño Contribuyente Ley 26.565, al que podrían, previo acuerdo de
la Nación con las provincias, incorporarse los contribuyentes locales 74 del Impuesto sobre
los Ingresos Brutos que encuadren en los parámetros de la norma nacional. El gobierno
federal recauda, verifica y fiscaliza el impuesto, que corresponde tanto a la Nación como a
las provincias, las provincias eliminan tramites simples de esos contribuyentes
(permitiendo dirigir sus esfuerzos a la recaudación de los grandes contribuyentes
provinciales), automatizando con las ventajas que posee el sistema nacional,
conservando la facultad de fijar la tasa a aplicar del impuesto, con lo cual se reserva su
potestad tributaria sobre el impuesto y finalmente el contribuyente se le instituye un
sistema simplificado75.
4. Subsidios o subvenciones compensatorios
La causa de estos subsidios o subvenciones son consecuencia de la existencia:
desequilibrios fiscales verticales
dado la imposibilidad de los
gobiernos locales de acceder a impuestos de base amplia que les
permita cubrir todos sus gastos
nivelación (entre capacidad y necesidad fiscal) a fin de tratar que
todos los individuos reciban los mismos servicios públicos en todas las
jurisdicciones para que los individuos no obtengan beneficios fiscales
netos diferenciales de acuerdo a la jurisdicción que residen, de no
aplicarse este criterio los individuos con la misma capacidad contributiva
tendrá distintos servicios o pagaran distintos impuestos generando
incentivos fiscales para migrar lo que ocasiona perdidas de eficiencia.76
Niveles mínimos de servicios (equidad especifica) acá el objetivo es
que cada individuo reciba niveles mínimos motivado en razones de
naturaleza distributiva en el ámbito personal, ya que si la distribución
fuese en el ámbito regional puede ocurrir que individuos de altos ingresos
en comunidades relativamente pobres podrían resultar subsidiados por
74
Aquellos contribuyentes que no pertenecen al Convenio Multilateral
Uno de los postulados de Adam Smith en cuanto a la tributación es la simplificación en la recaudación de
los impuestos
76
Ferro Gustavo y Aguerre Magdalena “Federalismo fiscal y coparticipación” Premio Anual Dr. Manuel
Belgrano Edicon Pág. 28/29 dicen: “ ...justificación para las transferencias son las diferencias en la base
tributaria de cada jurisdicción. Se extiende a regiones el principio de equidad horizontal (trato igual a los
iguales), aplicando comúnmente a individuos;: la provisión de bienes públicos locales debería efectuarse
en base a necesidades, en tanto que el financiamiento debería atender a la capaicidad contributiva,
según tal criterio. La principal critica es que lq equidad entre regiones puede implicar trato desigual a las
personas iguales; pobres de distritos ricos dejarían de percibir en beneficio de ricos de jurisdicciones
pobres.”
75
21
individuos de bajos ingresos que habitan en jurisdicciones ricas.
Beneficios externos (efecto derrame)
Dentro de este grupo, y siguiendo a Due 77, podemos encontrar asignaciones de tipo
condicionadas y globales.
Estos subsidios, contrariamente a los recursos de coparticipación, tienen como
característica que no se hallan ligados a impuestos particulares sino que provienen de
rentas generales y la distribución se realiza teniendo más en cuenta las necesidades
financieras que el origen de los fondos.
Asignaciones condicionales
Mediante el primero de ellos el gobierno central otorga asignaciones en dinero a las
unidades menores para fines determinados, sujetando su empleo a la supervisión.
En cuanto a la base de distribución existen en estas asignaciones dos criterios, el primero
toma en cuenta sólo pautas que indican necesidad de gastos públicos, sin relación con la
capacidad de los gobiernos beneficiarios para financiar las actividades por su cuenta.
El otro método, denominado Asignaciones Condicionales de Equiparación, toma en
consideración no sólo las necesidades de egresos sino los recursos financieros, siendo
mayores las asignaciones (en relación a los gastos) para las unidades más pobres que
para las ricas.
La ventaja de este método radica en que soluciona en forma más completa los problemas
fundamentales de las relaciones fiscales intergubernamentales en relación con los
métodos antes analizados. Además reduce el uso de fuentes de recursos poco
satisfactorias. Asimismo cuando se utiliza el criterio de Equiparación a los fines de
distribución, se soluciona el problema de la desigualdad de las fuentes tributarias entre
unidades gubernamentales en el mismo plano. Finalmente cabe destacar que este
subsidio puede utilizarse para estimular las actividades municipales o provinciales que
son de interés tanto provincial como nacional, sin imponer restricciones excesivas a las
autoridades municipales.
Las desventajas, quizás la más destacada consiste en que las unidades centrales
emplean los subsidios para ejercer mayor control sobre las funciones que pertenecen a
las jurisdicciones menores, afectando seriamente el sistema federal.
Una segunda objeción, aplicable a todos los subsidios, es la posible tendencia a provocar
derroches y pérdidas de responsabilidad financiera por parte de los gobiernos
beneficiarios.
Por esta razón son las jurisdicciones que reciben transferencias establecen el costo inicial
de cualquier proyecto en torno a 0 $, motivando i) un aumento en los gastos ii) un menor
grado de responsabilidad fiscal iii) un menor interés de recaudar impuestos propios.
Este seria el método a utilizar a fin de nivelar los servicios mínimos, condicionando los
fondos que remite el gobierno a la realización de los mismos
También seria el sistema a utilizar para efectuar la nivelación de los individuos para
equipara las prestaciones en la totalidad del país.
Estos subsidios con afectación condicionada tiene un doble efecto en la economía un
efecto renta, como consecuencia del mayor ingreso pero paralelamente se genera un
efecto sustitución dado que el programa en cuestión va dirigido a un gasto determinado, lo
que genera la modificación de los precios relativos de esos bienes que realiza cada nivel
de gobierno.
Bird opta por este tipo de subsidios a fin de lograr disminuir:
riesgo moral 78 en razón que los agentes (gobierno local) alteran en detrimento del
77
78
Due John Análisis Económico de los Impuestos Librería El Ateneo
El riego moral es el comportamiento de parte de los agentes en neutro caso los gobiernos locales) que
responden mas bien a su propia función de utilidad que a las preferencias del principal (gobierno central)
22
principal (gobierno central) el comportamiento contractual esperado solicitando mas
fondos que los necesarios
selección adversa(asimetría informativa) en razón que el gobierno central acordó
con diferente información de la que dispusieron los agentes para tomar su decisión.
Este tipo de subsidios también es utilizado para cubrir las externalidades de gastos
que determinen jurisdicción derrama sobre otras.
Los gobiernos locales deben tener responsabilidad fiscal hacia el gobierno central en
la medida en que son financiados por este mediante transferencias condicionadas, lo
cual resulta particularmente evidente cuando el gobierno central busque asegurar
patrones mínimos de servicios publico en todo el país o estimular el gasto en área de
prioridad nacional pero no necesariamente del mismo interés para el gobierno local.
Finalmente al analizar el principio de equidad vemos que aunque la gente de igual
posición debe tributar y recibir iguales beneficios, pero la realidad nos demuestra que
existen desvíos fiscales horizontales por lo que existe diferencias de ingresos o gastos de
niveles gubernamentales similares, lo cual resulta lógico que ocurra en un sistema
federal, en el caso las jurisdicciones ofrecen a sus residentes determinados bienes y
servicios públicos, que serán financiados por tasas menores en las jurisdicciones con
niveles relativos de ingresos superiores lo que generara la migración a la jurisdicciones
ricas.
Para evitar esto se debe encontrar determinado nivel promedios por ciertos servicios y
realizar transferencias condicionadas a la cantidad de población y a la característica
de la misma.
En este grupo podemos ubicar, en nuestro país, al Fondo Federal Solidario creado por
decreto 206/09 el que consiste en una asignación ya que este fondo esta formado por
TREINTA POR CIENTO (30%) de las sumas que el Estado Nacional efectivamente
perciba en concepto de derechos de exportación de soja, en todas sus variedades y sus
derivados. y dado que los derechos de exportación constituyen recursos exclusivos de la
Nación, según lo establece, en concordancia con el artículo 4º de la CONSTITUCION DE
LA NACION ARGENTINA, el artículo 2º inciso a) de la Ley Nº 23.548, de Coparticipación
Federal de Recursos Fiscales y son condicionadas ya que el articulo 1° del decreto nos
dice que su finalidad es financiar, en Provincias y Municipios, obras que contribuyan a la
mejora de la infraestructura sanitaria, educativa, hospitalaria, de vivienda o vial en ámbitos
urbanos o rurales, con expresa prohibición de utilizar las sumas que lo compongan para el
financiamiento de gastos corrientes.
Asignaciones o subsidios globales
A diferencia dela Asignación Condicional, la Asignación Global se otorga como una suma
total, sin especificar los fines y sin supervisión.
Es considerado uno de los más satisfactorios para resolver el problema de la desigualdad
de distribución de recursos en relación a los gastos de las distintas regiones, igualando
las cargas tributarias locales, en particular si los subsidios se otorgan sobre la base de la
capacidad de las unidades locales para financiar sus propias actividades.
Además tiene como ventaja, a diferencia del de Asignación Condicional, que interfiere
mucho menos con la autonomía de los gobiernos beneficiarios y la distorsión de los
patrones de gastos, ya que quienes los reciben pueden usarlo como le convenga, sin
supervisión alguna.
Como contrapartida, surge como riesgo, que no otorga estímulo alguno a actividades
determinadas de las unidades más chicas y no asegura mayores nivel de actividad.
Este tipo de transferencias estimulan el efecto papel matamoscas (fly paper)
representando la idea que los fondos recibidos se queda pegados a la decisión de gastos,
obviamente que el gobierno local recibiendo estas subvenciones efectúa mayor cantidad
23
de gastos que los que se hubieran efectuado como consecuencia de un mayor ingreso en
la comunidad de los factores de la producción(tierra, capital y trabajo) En ese caso
hubiera encontrado la resistencia de cierto sector de la sociedad que se opondría a
realizar mayor cantidad de gastos.
Estas subvenciones se utilizan para nivelar los desequilibrios fiscales logrando igualar la
oferta de bienes públicos.
Este sistema esta plasmado en la Constitución Nacional mediante el cual las regiones de
mayor productividad, mediante el gobierno central Articulo 75 inc 9.79, con el objetivo del
mantenimiento político, social y económico de la unidad de la federación, realiza una
compensación hacia las provincias con menos crecimiento a través de políticas regionales
niveladoras (transferencias intergubernamentales no condicionadas)
5. Concesión de “créditos” por impuestos pagados en otra jurisdicción
Finalmente podemos agregar otros métodos, pero de alcance limitado, por ser aplicables
a casos especiales:
Al determinar el impuesto el gobierno permite deducir el impuesto pagado a otras
unidades del gravamen adeudado, es decir, el impuesto pagado constituye un crédito/
compensación contra la obligación tributaria.
Mediante este sistema se podría considerar a cuenta de los impuestos nacionales al
patrimonio los impuestos a los bienes inmuebles abonados en las jurisdicciones locales.
De esta manera la recaudación del bien inmueble será gravada en las
provincias(Impuesto Inmobiliario) mientras que el impuesto nacional funcionara como
contralor que le permitirá conocer la totalidad de los bienes inmuebles del sujeto pasivo de
la obligación tributaria
Podemos concluir diciendo que de los sistemas analizados y remitiéndonos a las palabras
de Jarach en cuanto al sistema a elegir, él se inclina por el Sistema de Coparticipación o
Participación al decir “.. el más adecuado para contemplar, de la mejor manera, las
complejas cuestiones de la coordinación financiera. Se debe sin embargo reconocer
parcialmente la mejor aptitud del Sistema de las Asignaciones Condicionadas cuando se
deba lograr no solo la coordinación de la política de recursos sino también de la política
de gastos” 80
La doctrina y la reforma constitucional del año 94 le están dando la razón a este criterio,
sin perjuicio del cual recordemos la existencia de la división aunque sea parcial de
funciones al permitir a los gobiernos provinciales además de las tasas retributivas de
servicios los impuestos reservados en el articulo 9 de la ley 23.548 a las provincias. Por
otra parte el Fondo Federal Solidario (Decreto 206/09) es una asignación condicionada a
las obras publicas por parte del gobierno central a las provincias
C. Distribución de las potestades tributarias en la Constitución Nacional81
La Constitución Nacional, con la reforma de 1994, ha determinado las siguientes
potestades:
corresponde a la Nación:
a) En forma exclusiva, excluyente y permanente establecer los derechos de importación y
exportación (arts. 4°, Art. 9° y 75 inc. 1).
79
ARTICULO 75 - Corresponde al Congreso:9. Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias,
cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios.
80
81
Jarach obra citada pag 145/146
Ver Giuliani Fonrouge obra citada Pág. 332/4
24
b) En forma concurrente con las provincias y permanente la creación de impuestos
indirectos internos (arts. 4°, 75 inc. 2 y 121 Const. Nacional
b) Con carácter transitorio y si se dan las circunstancias de excepción, de establecer
impuesto directos. (arts. 4° y 75 incs. 2)
corresponde a las provincias82:
a) Establecer en forma permanente los impuestos directos.
b) En forma concurrente y permanente con la Nación, puede crear impuestos indirectos.
corresponde a los municipios83:
Tienen potestades tributarias de carácter derivado84esto es, el conjunto de facultades
impositivas que las Provincias les asignen. El nuevo articulo 123 del texto constitucional
de 1994 establece que cada provincia dictará su propia constitución, conforme a lo
dispuesto por el art. 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”
D- Evolución del sistema de distribución de las potestades tributarias en la
República Argentina
Se han tomado arbitrariamente tres periodos, los cuales surgieron fundamentalmente
como consecuencia de la consolidación del Estado Federal (1860), luego limitado por la
crisis de 1890 y la crisis de 1929 y el periodo final comienza con el reforma constitucional
de 199485
periodo 1853 a 1890
La distribución de competencias efectuada por la Constitución 1853/1860 había
establecido una separación de fuentes tributarias entre el gobierno federal y los
gobiernos provinciales, con tesoros distintos formados con los tributos respectivos. Dicho
sistema rigió hasta 1890, dado que en el año 1891 el gobierno federal creó la primera ley
de impuestos internos.
periodo 1891 a 1935
Desde esa fecha (1891) hasta 1935 existió una concurrencia de hecho de las fuentes
tributarias, en razón de que se crearon impuestos al consumo por parte del gobierno
federal, que se superponían a los que cobraban las provincias.
La creación de impuestos indirectos internos motivó el debate que en 1894 surgió entre el
Diputado Nacional por la Provincia de Corrientes: Manuel Mantilla con el entonces
Ministro de Hacienda José Terry, dado que la Constitución de 1853/1860 no aclaraba si la
Nación podía o no crear impuestos indirectos internos.
Sostenía el legislador una interpretación restrictiva del articulo 4 de la Constitución
Nacional, que solo posibilitaba a la Nación establecer impuestos directos con las
82
Corresponde aclarar que la amplitud de las potestades tributarias constitucionales de las provincias se
ven limitadas por los regímenes de coparticipación federal que analizaremos
83
Ver Sideris Eugenio Potestades Tributarias Municipales XXV Jornadas Tributarias del Colegio de
Graduados en Ciencias EconómicasNoviembre de 1995
84
Ver Jarach Pág. 163
85
Para un análisis mas profundo del tema ver (La Economía política del federalismo fiscal en al Argentina
Rezk-Capello-Ponce) Punto III Premio Fulvio Salvador Pagani 1996 diciones Eudecor
25
limitaciones del articulo 67 inciso 2 de la constitución de 1853/60, generando un
avasallamiento a la autonomía provincial, que atentaba contra el federalismo y nos
llevaría hacia un sistema unitario. En sentido opuesto el Ministro propiciaba la tesis amplia
que consistía en sostener que el articulo 4 comprendía a todo tipo de impuesto, tanto
directo como indirecto.86
La discusión quedó sellada cuando la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el año
1927 falló en la causa S.A. Mataldi Simón Limitada c/ Provincia de Buenos Aires87
sosteniendo que la Nación tiene facultades de crear impuestos indirectos internos en
forma concurrente y permanente con las provincias.
Periodo 1935 a 1994
A partir de 1935 nace una nueva etapa con el dictado de la primera ley de unificación y
distribución de impuestos internos N° 12.139 sancionada en ese año, y un régimen
similar para el impuesto a los réditos, a las ventas, a los beneficios extraordinarios y a las
ganancias eventuales consolidado por la ley 12956 y continuado por la leyes 14.390 y
14.788 88
Resulta oportuno recordar que en este periodo la Nación realizó un gran avance sobre las
facultades tributarias provinciales, al imponer un impuesto directo excepcional que con el
transcurso del tiempo se ha transformadoo virtualmente en definitivo. Nos estamos
refiriendo al impuesto a las rentas luego denominado impuesto a las ganancias, que si
bien se creó en forma “provisoria” y “excepcional”, hoy lleva más de setenta años de
vigencia ininterrumpida.
A principios de 1973 se dicta por primera vez una ley general de coparticipación, la ley
20.221, que unifica los tres regímenes de coparticipación anteriormente vigentes previstos
por la ley 14.060, 14390 y 14788.Posteriormente se dicta la ley 23548 de 1988 que la sustituyó, vigente en la actualidad, la
que desarrollaremos en el apartado siguiente.
Periodo 1994 a la actualidad
Donde el sistema de coparticipación tributaria ha sido incorporado finalmente a la
86
Ver Fabiana H Schafrik Distribución de Potestades Impositivas entre Nación y Provincias pagina
109Manuel de Derecho Constitucional, Económico, Financiero y Tributario Roberto M. Mordeglia Director. Y
las Notas 15 y 16 En apoyo de su tesis, Terry sostenía que cuando el art. 4° de la Constitución "habla de
contribuciones, no habla de contribución directa, y es sabido que en el lenguaje técnico, económico y
financiero, al hablar de contribuciones se entiende toda clase de impuestos, no un impuesto determinado".
Agregó que: "Mientras tanto el inc. 2 del art. 67, al tratar de las atribuciones del Congreso, se establece que,
en caso de necesidad para la defensa común y seguridad del país —más o menos son los términos— se
puede y se debe imponer un impuesto directo, una contribución directa que tendrá duración por tiempo
determinado"
87
S.A. Mataldi Simón Limitada c/ Provincia de Buenos Aires1927T. 149, P. 260 En general, los tributos
indirectos al consumo interno, o sean los impuestos internos, nacionales y provinciales, pueden ser
constitucionalmente establecidos por la Nación y por las provincias, en ejercicio de facultades concurrentes
y sin óbice alguno determinado por incompatibilidades de orden institucional, derivándose ese poder de la
inteligencia atribuía a la cláusula del artículo 4° de la Constitución, que dice: "de las demás contribuciones
que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso Nacional". Los actos de la
legislatura de una provincia no pueden ser invalidados sino en aquellos casos en que la Constitución
concede al Congreso Nacional, en términos expresos, un exclusivo poder, o en los que el ejercicio en
idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o cuando hay una directa y absoluta
incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas, fuera de cuyos casos, es incuestionable que las
provincias retienen una autoridad concurrente con el Congreso.
88
Ver Jarach obra citada pag 151/152 y Giuliani Fonrouge Derecho Financiero Ed Depalma pag. 389
26
Constitución Nacional mediante la reforma de 1994 en su artículo 75 inciso 2) y 3 y
cláusula transitoria N° 6
E.- Régimen de coparticipación federal (Ley 23.548)
Desde el 1° de enero de 1988 existe un nuevo régimen de coparticipación instrumentado
mediante la ley 23.548, y pese a ser un régimen de carácter “transitorio” como establece
su articulo 1°, el régimen continua vigente como consecuencia de la prorroga automática
ante la inexistencia de un régimen sustitutivo89 .Cabe aclarar que el articulo 15 de la ley establecía una vigencia de dos años que iba
originalmente desde el 01/01/1988 al 31/12/1989. Si a esta última fecha no se dictara un
régimen sustitutivo al presente su vigencia se prorrogará automáticamente.90 Por lo
expuesto la única condición existente para su prórroga es el no dictado de un nuevo
régimen, aunque no debemos olvidar que el dictado de un nuevo régimen federal está
establecido en la disposición transitoria sexta.91
Dicho Régimen de Coparticipación Federal ha adquirido rango constitucional, al ser
incorporado mediante la reforma de Agosto de 1994, al artículo 75 inc 2) de la nueva
redacción constitucional.
1. Régimen de Distribución
El régimen de coparticipación federal de impuestos se estructura sobre la base de la
figura de ley - convenio, la cual debe ser aceptada por las distintas jurisdicciones
mediante el dictado de las respectivas leyes sancionadas por las legislaturas
provinciales92. El referido acuerdo establece que el gobierno central recauda los
impuestos nacionales y los distribuye con las Provincias, a cambio de lo cual estas se
comprometen a no crear impuestos análogos a los coparticipados.93
89
Resulta oportuno recordar que la Reforma a la Constitución Nacional en las cláusulas transitoria Numero
6 establecía que debía dictarse un a ley convenio antes del 31 de diciembre de 1996.
90
este articulo incorpora un nuevo criterio en cuanto a su prorroga automática que no estuvo previsto en las
leyes de unificación y coparticipación federal anteriores (ver pej. Articulo 1° ley 20221 que establece que
a partir del 1° de enero de 1973 y hasta el 31 de diciembre de 1980. La motivación la podemos encontrar
en el hecho que ley 20.221 tenía plazo de vigencia, prorrogable por ley nacional ratificada por las
provincias. Luego el gobierno de facto prorrogó esa vigencia hasta el 31 de diciembre de 1984. A partir
de esa fecha caducó la vigencia de ese régimen. Así, llegada a su fin la ley 20.221, el régimen de
coparticipación entró en un período signado por el vacío legal, en cuyo transcurso no existían
disposiciones que rigieran la materia, y que se extendió desde 1985 hasta 1988, por el dictado de la ley
en comentario.
91
Cabe recordar que la cláusula Sexta de la Disposiciones transitorias de la Constitución Nacional
establece:” Un régimen de coparticipación conforme lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 75 y la
reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996...”
92
Corti Horacio Derecho Constitucional Presupuestario pag 130 expresa en cuanto a la adhesión de las
provincias a la ley convenio que: “ La limitación de la autonomía es el resultado de un acuerdo donde
juegan sus voluntades, jurídicamente libres, aunque claro, ellas se encuentran facticamente
condicionadas por la correlación de fuerzas políticas, tanto estructurales como de cada coyuntura.
Polémica encrucijada política que se verifica no solo entre el gobierno federal y las provincias, sino
también entre los propias provincias, que si bien tienen el interés común de defenderse ante el poder
central, tiene por otra lado el interés mutuamente contrapuestos a la hora de debatir cuanto le
corresponde a cada una, momento crucial que vuelve a definir todas las relaciones de fuerza y que
revela las disparidades sociales, económicas y políticas existentes en la realidad, actual y potencial, de
cada provincia”
93
Corti obra citada pagina 133 “Es notorio la ambigüedad del régimen de coparticipación, pues por un lado
es un mecanismo generado de forma convencional, en ejercicio de la autonomía de las partes, que
permite coordinar de forma cooperativa y voluntaria la actividad financiera publica de los dos niveles de
gobierno. En este sentido la racionalidad del régimen es innegable, pues conduce a ordenar la doble
imposición, a unificar los impuestos mas relevantes y a generar reglas comunes básicas para todo el
27
2. Masa coparticipable
Impuestos incluidos
La citada ley establece, en su articulo 2°, que la masa de fondos a distribuir “está
integrada por todos los impuestos nacionales existentes o a crearse,” caracterizándose
por una amplitud presente y futura que no deja dudas de los alcances de los tributos
incluidos a excepción de los expresamente excluidos de la distribución. Esta amplia
inclusión, tanto en su extensión como en su temporalidad, ha permitido clarificar el
alcance de los impuestos incluidos, lo que genera un alcance más amplio del régimen de
coparticipación.94
Jarach en su proyecto le ley de coparticipación federal limitaba la creación de nuevos
impuestos nacionales análogos a los impuestos provinciales95. Es interesante pensar esta
limitación, ya que no solamente limita la creación de impuestos provinciales análogos a
los nacionales como establece el articulo 9 de la presente ley, sino que en este caso se
limita que, en forma unilateral el Estado Nacional pueda crear impuestos análogos a los
provinciales.
Impuestos excluidos:
Son los taxativamente indicados por la norma (articulo 2°):
1.impuestos indirectos externos, previsto en el Art. 4 de la Constitución Nacional,
ratificando el criterio establecido en el Art. 75 inc 1 de la C N en cuanto a que la renta
obtenida de los derechos de importación y exportación son exclusivos del gobierno
central.96
2 aquellos cuya distribución ente la nación y provincias posean un régimen
especial97.
El motivo de la exclusión de los referidos regímenes tiene como característica que los
criterios de distribución son diferentes a los establecidos en la ley bajo análisis.
3 Impuestos con afectación especifica que tenga un propósito o destino
territorio. La coordinación cooperativa refuerza la seguridad jurídica, entendida en términos de claridad,
certeza y previsibilidad. Pero, a la vez, las provincias se someten a una prohibición muy estricta que
reduce enormemente sus potestades recaudatorias reservadas, de ahí que el régimen, en la tradición
interpretativa Argentina, haya sido muchas veces considerado una técnica de raíz unitaria, contraria al
federalismo de la Constitución.
94
Casa José “Un importante hito en el proceso de refederalización de la República Argentina (nueva ley de
Coparticipación Impositiva) Derecho Fiscal Tomo XLV Pág. 102 cita como argumento en que las leyes
anteriores de coparticipación al faltarles una enunciación amplían habían posibilitado a la CSJN, causa
Provincia de Mendoza, en relación con los impuestos a los combustibles líquidos, que los excedentes no
ingresados al Fondo de Combustibles,, dejar sin efecto la resolución de la Comisión Federal de Impuestos,
recaída en plenario, en cuanto había decidido que dichos importes debían ser coparticipados a las
provincias
Observamos que el ultimo párrafo del articulo 2° aclaro la duda; que oportunamente se creo, al decir que
integran la masa coparticipable, “el producido de los impuestos, existentes o a crearse, que graven la
transferencia o el consumo de combustibles, incluso el establecido por la ley 17597, en la medida en que su
recaudación exceda lo acreditado al fondo de combustibles creado por dicha ley.”
95
Impuestos provinciales (propiedad inmobiliaria/ ejercicio de actividades lucrativas (actual impuesto sobre
los ingresos brutos/transmisión gratuita de bienes/actos contratos y operaciones a titulo oneroso
instrumentados/automotores)
96
Al momento de dictarse la Constitución Nacional esta representaba la renta mas significativa que fue
asignada exclusivamente al gobierno federal, eliminándose conjuntamente las Aduanas provinciales.
97
en este inciso podemos incluir a la ley 23.966 del Impuesto Transferencia de Combustibles, Fondo de
Coparticipación Vial, el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), Fondo Especial de Desarrollo Eléctrico
del Interior (FEDEI)
28
determinado vigentes al momento de promulgar la presente ley.98
4 Impuestos con afectación a inversiones que se declaran de interés nacional por
acuerdo entre nación y provincia. Observamos que no alcanza que las referidas
inversiones se declaren de interés nacional, sino que deben ser ratificadas por las
legislaturas provinciales.
Por lo tanto, para poder desafectar fondos por este inciso, consistente en que el tributo
que financia una actividad declarada de interés nacional dejara de ser coparticipable,
deberá como lo expresa Casas 99 seguir los pasos de la ley-convenio, en que se asienta
el sistema de coparticipación
Evidentemente la ley exige que la desafectación de fondos, por declararlo de interés
nacional, no sea de exclusividad de la nación sino que deben ser convenidos con las
provincias, ya que son ellas las que van a resignar parte de los montos distribuidos.
Queremos adelantar la justificación de la afectación específica. Como veremos ha
permitido a la Nación el ahuecamiento de la base de distribución, lo que ha generado el
dictado del inciso 3) del articulo 75 de la Constitución Nacional que establece una mayoría
especial a fin de efectuarla.
Casas100, al referirse a este articulo sostiene “se ha visto sensiblemente fortalecida la
situación de las provincias, de un lado, en cuanto al temperamento adoptado para definir
la masa coparticipable. Es sentado por regla que todos los impuestos nacionales son
distribuibles, salvo las excepciones consagradas por la propia ley, de otro modo, desde
que para sustraer algún impuesto del contingente común, por afectación a proyectos de
interés nacional, debe transitarse el mismo procedimiento, previsto para la propia ley
23.548, o sea someter la ley del Congreso Nacional a la adhesión de las legislaturas
provinciales”
Sin perjuicio de compartir lo expresado por el referido autor, no debe olvidarse que no
existe en el referido sistema de coparticipación limitación al gobierno nacional en cuanto a
la creación de exenciones, desgravaciones o compensaciones de impuestos
coparticipables, lo que genera el ahuecamiento de la base de distribución, la primera
mediante la creación de una eximición de determinados sujetos o zonas, como ocurre en
los régimenes promocionales, y la segunda permitiendo el cómputo de pagos a cuenta en
impuestos coparticipables de impuestos no coparticipables o tributos101
Finalmente cabe recordar que la Masa Coparticipable, ha sido disminuida por normas
posteriores, como por ejemplo la del Pacto Fiscal Federal del 12 de agosto de 1992
reglamentada por la ley 24.130 que entre sus puntos destina el 15% de la masa para el
Financiamiento del Sistema Previsional Nacional.102
3. Distribución de los fondos
A) Distribución Primaria
El articulo 3° regula lo que se denomina Distribución Primaria, que es una distribución
vertical entre los distintos sujetos de la relación fiscal (la Nación y las provincias) la cual
consiste en la distribución de la masa coparticipable en dos grandes montos, uno para la
98
Esta exclusión de la masa coparticipable tiene su correlato en el articulo nueve de la ley en el cual se
detalla los impuestos convenidos a las provincias entre los que se incluyen los impuestos o tasas
provinciales y municipales vigentes al 31 de diciembre de 1984 (fecha de expiración de la ley 20221.
99
Casas obra citada
100
Casas obra citada Pág. 104
101
Tal el caso del impuesto al cheque en contra el impuesta a las ganancias y el valor agregado, el primero
de no coparticipación y sin los segundos el o de las contribuciones patronales en el impuesto al valor
agregado lo que genera una distorsión en razón que las contribuciones patronales no se coparticipan y si
lo hace el impuesto al valor agregado disminuyendo su recaudación.
102
Ver grafico del nuevo laberinto de la coparticipación
29
Nación y el otro para las provincias. Dicho monto representa el 99% correspondiendo el
1% restante al conformado por el Fondo de Aportes al Tesoro Nacional103
Dicho esto, analizamos los montos obtenidos finalmente en el articulo motivo de estos
comentarios, partiendo del porcentaje establecido mediante la ley 20221( 48,5 % para la
nación y las provincias). El mismo es incrementado por el costo de los servicios
transferidos a las provincias por la Nación por el periodo comprendido entre 1976 y 1986
con lo que se obtiene un total de 56.66%104
Compartiendo el razonamiento de Jarach, en cuanto a que se debía abandonar el sistema
de concurrencia entre la nación y provincias y que considera que debía tomarse en cuenta
en función al grado de descentralización o centralización de funciones y cometidos que se
pretenda alcanzar entre los diferentes móviles gubernamentales.
Vemos que esta nueva distribución, aunque parte del criterio de las facultades
concurrentes entre la nación y las provincias (48,5 %) incrementa las transferencias
efectuadas a las provincias por parte del Estado Nacional. (56,66 % para las provincias)
parámetro que a nuestro entender incorpora el criterio de los servicios prestados (Art. 75
inc.2 de la C.N)
a) Participación para la Nación
Según el Art.3° inc a), corresponde a la Nación de la masa coparticipable el 42,34 %. Ese
porcentaje es la consecuencia de tomar el importe original del 48,5% de la ley 20.221 y
restarle el 6.16 %, como explicamos, consecuencia de los servicios transferidos a las
provincias.
c) Participación para las provincias
Aunque con distinta distribución, los montos de participación de las provincias se
conforman con la sumatoria de los incisos b) y c), que arroja un monto total de 56.66
%
Sin perjuicio de esto, y como consecuencia de la autonomía de la Ciudad de Buenos
Aires (Art. 129 C.N.) y la provincialización de Tierra del Fuego (ley 23.775), estas
jurisdicciones pasaron a tener porcentajes de distribución propia.
El monto total transferido a las provincias queda con tres conceptos:
Monto para las provincias en general.- Este es el monto establecido en el inc b)
el cual será distribuido entre las provincias de acuerdo a los porcentajes
establecidos en el artículo 4. Monto para ciertas provincias.- Este es el monto a que hace referencia el inc.c)
en función al recupero del nivel relativo a las provincias referidas en el inciso.105
103
Originalmente se distribuía la masa coparticipable entre un 42.34 % para la Nación y un 54.66% para las
provincias a ese monto debe agregárseles el 2 % que en forma automática se destinaba para el recupero
del nivel relativo de las provincias de Buenos Aires, Chubut Neuquen y Santa Cruz, lo que arroja un total
de 56,66%. Posteriormente se incrementa en un 2,1 % en razón de la autonomía de la ciudad de Buenos
Aires establecida por el Articulo 129 de la Constitución Nacional y la creación de la Provincia de Tierra
del Fuego por ley 23.775 (con un 1,4% y 0,7% respectivamente) lo que totaliza un monto final de 58,76%
para el conjunto de provincias , reduciéndose a un 40.24 % para el gobierno nacional.
104
Casas Pág. 107 nos recuerda que “el anexo I del acuerdo a que arribaran los ministros de Economía,
hacienda y Finanzas de las provincias, según declaración suscrita en el Consejo Federal de Inversiones
el 8 de junio de 1984 dice lo siguiente:
A costo de los servicios Transferidos (en millones de $a 1983) 5048
B. Determinación del Coeficiente de Coparticipación primaria a los Estados Provinciales(en millones de $a
1983)
Total de Impuestos Coparticipados
61864
48.5% a provincias
30004
Costo de servicios Transferidos
5048
Total
35052
Coeficiente= 35052/61864=56.66%
105
105
En cuanto a motivo de esta incorporación Casas nos aclara que dichas provincias han sido las que el
11 de marzo de 1986 al suscribirse el Convenio financiero transitorio de distribución de recursos federales a
las provincias que en Anexo II formularon reservas, por lo que fueron beneficiadas por este concepto.
30
Nuevas Jurisdicciones.- En este grupo incorporamos a la ciudad Autónoma
de Buenos Aires, como así Tierra del Fuego, como consecuencia de sus nuevos
status jurídicos106
Por ultimo tanto la ley 24.130 (Pacto Fiscal Federal) garantizó el ingreso mensual
mínimo de libre disponibilidad de $ 725.000.000, el que fue elevado a $ 740.000.000 a
partir de enero de 1994 y luego mediante ley 25.235 del año 2000, se elevó a $
1.350.000.000, todos periodos de decrecimiento en la recaudación
d) Fondo de Aporte del Tesoro Nacional
Finalmente el inc. d del artículo analizado, mediante el cual se crea un fondo de Aporte
al Tesoro Nacional que se constituye con el 1% de la masa coparticipable.
Nos enseña Casas107, que este articulo, ha venido a reglar al artículo 75 inc 9) el cual
responsabiliza a la Nación de subsidiar a través del Tesoro Nacional a las provincias
cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir los gastos ordinarios.
Nos quedan sobradas dudas de este análisis en cuanto a ser reglamentario del
referido articulo, ya que la norma en cuestión data del sistema constitucional de 1853,
fecha en la cual existía distribución de fuentes; por lo tanto de darse el caso, dicha
jurisdicción era socorrida con fondos federales. Pero ello no es así, dado que el fondo
creado proviene de la concurrencia de fuentes entre la nación y las provincias,
independientemente de que el monto sea asignado por el Ministerio del Interior.
Resulta importante considerar que los montos a distribuir entre los distintos niveles de
gobierno sean los suficientes a fin de cubrir las necesidades de todas las jurisdicciones
por fondos provenientes de la coparticipación federal, evitando la distribución del manejo
discrecional, pero esta afirmación tendrá que ir acompañada por la incorporación de
organismos que tengan amplia integración tanto de la nación como de las provincias.
Dichos montos se destinarán a atender situaciones de emergencia y desequilibrios
financieros de los gobiernos provinciales y será previsto presupuestariamente en
jurisdicción del Ministerio del Interior, quien será el encargado de su asignación.108
El Ministerio del Interior, informará trimestralmente a las Provincias sobre la distribución
de los fondos, indicando los criterios seguidos para la asignación. El Poder Ejecutivo
Nacional no podrá girar suma alguna que supere el monto resultante de la aplicación del
inciso d) del artículo 3º en forma adicional a las distribuciones de fondos regidos por esta
ley salvo las previstas por otros regímenes especiales o créditos específicos del
presupuesto de gastos de administración de la Nación.
B) Distribución Secundaria
El articulo 4° regula la distribución secundaria es decir la que efectúa entre las distintas
jurisdicciones provinciales, dicho esto debemos recordar que la ley en análisis tenía el
carácter de ser transitoria, de hecho en la votación en el los senado de la ley se hizo
reserva de su posterior análisis en el texto definitivo.
En cuanto a los porcentajes establecidos en el articulo en análisis el mismo surgen de los
coeficientes propuestos por la mayoría de los gobiernos provinciales, que se manifestaron
en el Convenio Financiero Transitorio firmado por los poderes ejecutivos en marzo de
1986. 109
106
corresponde el 1,4% para la ciudad autónoma y un 0,7 % para la provincia insular.
Casas Pág. 109
108
En la actualidad este Fondo tiene un monto de $, lo que ha generado distintas propuestas tendiente a su
utilización entre las que se encuentran las de distribuirlos en base a los coeficientes de coparticipación
como la que establece que deben ser utilizados para la cancelación de las deudas contraídas por las
provincias con la nación.
109
Casas Pág. 115 la opinión del diputado Baglini en el tratamiento de la norma aclara que se aprobaron
con algunas modificaciones los porcentajes del convenio financiero antes referidos y esa modificación
corresponde al incorporado en el articulo 3° inciso c) ya analizado
107
31
4. Transferencias
Los fondos que correspondan a cada una de las provincias les serán transferidos, articulo
6°) en forma diaria sin costo alguno por el Banco de la Nación Argentina.
5. Garantías
El articulo 7° establece que el monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al
34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales
Es articulo no existía en las anteriores ley de unificación ni de coparticipación fijando un
limite a los fondos no coparticipables a ser creados por la nación
Recordamos que la cuantificación del monto en cuestión es competencia de la Contaduría
General de la Nación de acuerdo a lo establecido en el articulo 20 de la ley, sin perjuicio
de esto es difícil determinar con exactitud de la totalidad de los recurso tributarios de la
Administración Central, en al actualidad esa duda esta referida al computo de los
derechos de exportación.
Existe en la actualidad un análisis de incrementar el porcentaje como consecuencia
de la distribución que se le efectúa a la Ciudad de Buenos Aires (1,4% y de l a
Provincia de Tierra del Fuego 0,7%) lo que da un total de 2,1% que al aumentar el
34 debería tomar se 36,1%. Dado que el total a coparticipar incluye en la actualidad
a las jurisdicciones descriptas que la ley figuraba correspondientes a la nación de
acuerdo al articulo 8°.
6. Obligaciones emergentes para las partes
a)
Responsabilidades de la Nación
Dentro de las responsabilidades asignadas a la Nación, establecidas por el articulo 8°,
podemos describir las siguientes:
Mantenimiento del régimen para los gravámenes coparticipables creados y ha
crearse.
Asigna a Ciudad de Buenos Aires y a la Provincia de Tierra del Fuego una
participación que surge de los fondos nacionales.
El motivo de esta normativa era que al momento de dictarse la ley Tierra del Fuego era
territorio Nacional y no provincia como en la actualidad y la ciudad de Buenos Aires, no
poseía la autonomía que es otorgada por el articulo 129 de la Constitución Nacional110
Esta ley al igual que la ley 20221 responsabiliza a la nación de la obligación de participar
de su parte de coparticipación, aunque a diferencia de la ley nombrada no fija el monto a
distribuir, pero fija un monto mínimo a distribuir al decir y no podrá ser inferior, en términos
constantes, a las suma transferidas en 1987, por lo cual lo que tiene como parámetro es
fijar un piso a partir del cual puede ser incrementado.111
110
111
Recordemos que esta forma de distribución no podrá ser así en la ley convenio que se dicta de acuerdo
a las pautas constitucionales, debido a nuevo status jurídico adquirido tanto por la ciudad de Buenos
Aires, el nuevo articulo 75 inc 2 que le asigna participación en la distribución secundaria, como para la
Tierra del Fuego que deja de ser territorio Nacional como lo era al dictarse la ley 23.548 para pasar a ser
equiparada al resto de las provincias.
Casas Pág. 112 nos recuerda: “ Que la Municipalidad de Buenos Aires no fue participe del Convenio
financiero transitorio de 1986 y que vencida la vigencia de los distintos decretos por los que se
autorizaba, ante el vacío legal, al Banco de la Nación Argentina a acreditar a cada provincia,
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Territorio nacional de Tierra del Fuego y Fondo de
Desarrollo Regional, los importes que le hubieran correspondido de acuerdo con las previsiones que al
respecto estatuía la ley 20221, la asistencia financiera recibida por tal jurisdicción lo fue a otro titulo y sin
32
Nación se compromete por intermedio de sus organismos administrativos y
municipales asume las mismas obligaciones que las provincias
b)
Responsabilidad de las provincias
Características de la ley provincial de adhesión al régimen
La ley en su articulo 9° punto 1 establece como requisito que la adhesión provincial sea
sin limitaciones y sin reservas, motivado en que el sistema requiere poseer la conformidad
de las veinticuatro jurisdicciones sin limitaciones y sin reserva de ninguna de las mismas,
para no afectar a las restantes.
Posibilidades de renunciar a la ley de coparticipación por parte de las
provincias
Conjuntamente con el tema anterior surge el problema que genera la renuncia de alguna
de las jurisdicciones, lo cual una vez en aplicación el régimen como se vera repercute
negativamente en la jurisdicción que se desprenda del sistema.
Sobre este tema, Rodolfo Spisso en su libro Derecho Constitucional Tributario112 sostiene:
" ...la sustancial y desigual carga impositiva que se dé entre una provincia adherida al
régimen de coparticipación y una que se aparte de él, y que instituya impuestos locales
análogos a los nacionales, constituye un valladar infranqueable para los deseos de
reafirmación de la autonomía provincial en el marco de un régimen federal, que mucho
solo declaman sin aportar auténticas soluciones tendientes a posibilitar su vigencia
efectiva.”
Continua diciendo " La caducidad del régimen de coparticipación, al no originar ni la
caducidad de los tributos nacionales, ni siquiera una disminución de sus tasas,
compatibles con la participación asignada a la Nación por el régimen fenecido, producirá,
de instituir las provincias nuevos gravámenes, un incremento sustancial de la presión
tributaria que desalentará la creación de riqueza."
Consideramos que la ley convenio deberá, a efectos de permitir un real y participativo
acuerdo federal, la posibilidad real del retiro de cualquiera de sus integrantes ( provincias
o municipalidades), como así prever la deducción de impuestos municipales o
provinciales no adheridas a la ley convenio de los impuestos nacionales, por lo tanto
las provincias como municipales no adheridas o que queden excluidas, pueden gravan
con impuestos las distintas manifestaciones de la capacidad contributiva el que será
deducido al liquidar el impuesto nacional.
Cuando comentamos el mecanismo de distribución dijimos que el mismo consistía en el
dictado de una ley nacional, con la característica de ley convenio a las cual las provincias
debían adherirse.
Derechos de las provincias a comprometer obligaciones por sus municipios
La reforma constitucional en su articulo 123113 fijo el limite de la autonomía municipal la
cual queda determinada en la constitución provincial que es la encargada de determinar
fundamento en acuerdo alguno”
112
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires no fue
Derecho Constitucional Tributario - Rodolfo R. Spisso
- Ediciones Depalma - 1991
113
Articulo 123 : “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”
33
su alcance y contenido.
Por lo tanto para conocer las facultades provinciales a los efectos de comprometerse en el
régimen en análisis por medio de las municipalidades, eso debe estar plasmado por la
constitución provincial.
Impuestos análogos
Una de las obligaciones que deben cumplir tanto las provincias como los municipios es no
crear Impuestos Análogos a los nacionales, a excepción de los reservados explícitamente
a las provincias.114
Esta obligación es una obligación de no hacer, es decir, de no crear leyes tributarias de
impuestos análogos a los nacionales. Recordemos que las provincias poseen facultades
tributarias para crearlos, pero de acuerdo al convenio se limitan a efectos de no
superponerse a los impuestos nacionales y de esa manera evitar la doble imposición de
ambas jurisdicciones.
A cambio de esta obligación las provincias tiene el derecho de recibir los fondos de los
impuestos nacionales recaudados.
Imposibilidad de la aplicación de una alícuota diferencial
El párrafo en cuestión, la ley de coparticipación impide crear a los fiscos una alícuota
diferencial a las actividades, bienes y elementos vinculados a bienes sujetos a impuestos
internos a los consumos.
El objetivo de la norma es no permitir a las jurisdicciones provinciales gravan en forma
diferencial las actividades y bienes alcanzada por impuestos internos al consumo.
La excepción a este regla es el expendio al por menor de vinos y bebidas alcohólicas.
Reserva de impuestos a las provincias
En función de esta reserva, vemos que el poder tributario provincial es limitada por la ley
(al comprometerse las provincias a no crear impuestos análogos a los nacionales) y no
ilimitada, ya que se reserva115 los siguientes impuestos:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Propiedad inmobiliaria
Sobre los ingresos brutos
Sobre la propiedad, radicación, circulación o transferencia de automotores.
De sellos
Transmisión gratuita de bienes 116
Impuestos o tasas provinciales/municipales vigentes al 31/12/1984 que tuvieran
114
Ver fallo Aerolíneas Arg, SE c/Pcia. De Bs. As (308:2153) Que en este fallo se analiza la incidencia
económica del impuesto y en razón que el impuesto provincial a los ingresos brutos no fue incorporada en el
precio oficial del billete aéreo, el mismo no puede trasladarse a los contribuyente y por ende la incidencia
económica recae sobre la empresa, transformándose en un gravamen que incide sobre la rentabilidad de la
empresa, ya sujetas al impuesto a las ganancias por lo tanto el impuesto provincial se transforma en un
impuesto análogo y por ende contrario al acuerdo convenio firmado entre la Nación y las provincias.
115
Aunque no debemos olvidar que a cada uno de los impuestos reservados la ley convenio le establece
ciertas pautas para su aplicación
116
La única provincia que a comenzado a aplicar este tributo, es la provincia de Buenos Aires, mediante la
ley 14.044
34
afectación a obras y/o inversiones, provinciales o municipales dispuestas en las
normas de creación del gravamen
Con esta asignación las jurisdicciones locales mantienen su autonomía provincial con las
limitaciones establecidas en el articulo 9° para cada uno de los tributos descriptos y los
incorporados por el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento”
(Decreto 1807/93)117
F.-Pautas constitucionales para el dictado de una nueva ley federal (Art.75 inc.
2C.N.)
Como expresamos el sistema de coparticipación tributaria ha sido incorporado finalmente
a la Constitución Nacional mediante la reforma del año 1994 en su articulo 75 inciso 2 y
3118
En cuanto a su redacción Bidegain119 dice que “la minuciosidad del texto responde a
inconvenientes ocurridos en la aplicación del sistema que ya existía por vía legal: a)
Reclamos de las provincias en razón de que la Nación creaba nuevos impuestos no
coparticipables excluyéndolas así de su producido b) En el organismo fiscal federal
encargado de controlar el cumplimiento de lo establecido, que ya existía bajo el nombre
de Comité Federal de Impuestos, las provincias tenían, por su composición abrumadora
mayoría, razón que llevaba a frecuentes enfrenamientos y a planteos ante la Corte
Suprema. Ahora la Constitución lo prevé, pero encarga a la ley la integración definitiva,
117
Denominado Segundo Pacto Federal Fiscal de 1993 el cual entre otros temas derogaba el Impuesto de
Sellos a toda la operatoria financiera y de seguros institucionalizados, destinados a los sectores
agropecuario, industrial, minero y de la construcción y la modificación del Impuesto a los Ingresos Brutos,
proponiendo la exención de la producción primaria, manufacturera, financiera, servicios y construcción,
con el objetivo final de reemplazarlo por un impuesto a las Ventas Minoristas
118
Art. 75 - Corresponde al Congreso:
2.- Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la
Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones
previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son
coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes
de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se
efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando
criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni
reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de
recursos, aprobada por la ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad
de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo
establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las
provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo
determinado, por la ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada
Cámara.
119
Carlos María Biodegain Curso de Derecho Constitucional Tomo III Editorial Abeledo Perrot pag 104
35
con la única pauta de que debe asegurarse la representación provincial y de la ciudad de
Buenos Aires c) La remesas de los fondos por la Secretaria de Hacienda había sido
muchas veces atrasada o adelantada por razones políticas. Ahora se garantiza su
“automaticidad” d) La Nación se había atribuido la facultad de reglamentar la ley de
coparticipación, lo que ahora se prohíbe, evitando decisiones unilaterales.”
En primer termino la reforma ha establecido, como principio general, el carácter de
coparticipable de todos los impuestos directos e indirectos que reconozcan como
fundamento el inciso 2° del articulo 75 de la CN, con la única excepción de los que tengan
asignación especifica.
El inciso 3° del articulo 75 de la CN autoriza al congreso para establecer o modificar
asignaciones especificas de recursos coparticipables, con lo cual el gobierno federal
mantiene la facultad, de establecer, por si, las excepciones a la coparticipación, con la
limitación que sean por determinado tiempo y aprobadas por la mayoría absoluta de la
totalidad de miembros de cada Cámara.120
Esta sistema la Nación lo utilizo comúnmente para detraer fondos de la masa
coparticipable perjudicando a las provincias, como aclara Pérez Hualde 121 al decir”en que
la asignación especifica no viola el principio de no reforma unilateral de la ley convenio,
siempre que no contenga encubiertamente una modificación de las normas, principios y
criterios que son sus contenidos específicos; y siempre que por su envergadura no afecte
concretamente el sistema de distribución, desvirtuándolo o haciéndolo imposible de hecho
en razón de su insuficiencia. Tampoco sería admisible, por violentar el mencionado
principio que impide la reforma unilateral, que el sistema de asignaciones se convirtiera en
un verdadero sustituto o régimen paralelo del sistema de coparticipación previsto en la
normativa constitucional.”
Un problema adicional con relación a la reducción de la masa coparticipable, es el
tratamiento de las promociones industriales y no industriales dictadas por el congreso en
uso de las facultades otorgadas por el articulo 75 inciso 18 de conceder privilegios y
recompensas de estimulo, como es el caso de los regímenes de promociones fiscales,
porque esta normativa se encuentra enfrentada con las modificaciones unilaterales de la
ley convenio que el inciso 2 del articulo 75 prohíbe debido a que representan una
disposición de montos recaudados o ha recaudar que integran la masa coparticipables.
Asimismo cabe agregar que tampoco integran la masa coparticipable los tributos que
corresponden a las provincias que poseen recursos naturales p ej. Regalías petroleras,
como una derivación de su propiedad, reconocida en el art. 124 de la CN.
La norma constitucional establece en cuanto a la ley convenio:
la ley convenio acordada entre la Nación y las provincias instituirá regímenes de
coparticipación. Norma que luego deberá ser aprobada por las legislaturas
provinciales, en adhesión al régimen.
Respecto a al naturaleza de la ley-convenio, Masnatta piensa que es “una norma
contractual de derecho intrafederal que se distingue de la generalidad de las leyes”, con
“alma de contrato y cuerpo de ley”
Hemos de reconocer que mediante la norma analizada las provincias resignan facultades
tributarias de creación y recaudación, pero no es menos cierto que el acuerdo entre
Nación y provincias pone en evidencia una relación de coordinación en el marco del
nuevo federalismo de consenso, sobre lo cual Hernández 122 opina que la reforma
constitucional “obliga a la concertación: 1º) del presidente y de los gobernadores, y
120
La ley 24468 creo un fondo especial para el equilibrio fiscal a fin de ayudar a superar la crisis financiera
que tuvo su origen en la devaluación mexicana a de fines del 1994
121
Alejandro Pérez Hualde Coparticipación Federal de Impuestos en la Constitución Nacional Editorial
Depalma pag 18
122
Antonio Maria Hernández (h) Federalismo,...pag 57
36
también del jefe de Gobierno de la Ciudad... 2º) El proyecto de ley -convenio debe recibir
aprobación por mayoría calificada, específicamente mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara, lo que obliga entonces a un alto grado de consenso entre
los representantes del pueblo y de las provincias,...3°) ...la ley-convenio, signada por el
consenso y la concertación, debe lograse la aprobación por parte de cada una de las
legislaturas provinciales.123
El senado será Cámara iniciadora, con el propósito de dar mayor gravitación al
papel de las provincias en la sanción de la ley, esta ley deberá ser sancionada con
la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.
Resulta obvio recordar que estamos frente a un acuerdo estructural del sistema federal
para la distribución de los recursos que provienen de la recaudación de las contribuciones
que contempla la Constitución Nacional y no ante a la creación de Contribuciones que en
ese caso es Cámara de Origen la de Diputados (art 52 CN).
Además deberá ser aprobada por una mayoría absoluta, es decir la a mas de la mitad de
los miembros de cada una de las Cámaras del Congreso.
Las provincias deberán aprobar la ley convenio, quiere decir que este acto de
aprobación otorgara eficiencia jurídica a la ley del Congreso, que pasará, recién
ahí, a ser ley convenio tal los postulados constitucionales.
Antes que finalice el año 1996 den ser establecidos el régimen de coparticipación y
un organismo fiscal federal con funciones de control y fiscalización 124
No podrá modificarse la actual situación fiscal en desmedro de las
provincias, hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación
La norma constitucional ha establecido criterios de reparto, tanto para la
distribución primaria como para la secundaria , entre la nación por un lado y las
provincias y la Ciudad de Buenos Aires por el otro, será relación directa a las
competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios
objetivos de reparto.Es decir que la distribución deberá contemplar las actividades y esfuerzos que cada una
de las jurisdicciones realice en el cumplimiento de su deber hacia el bien común.
Debemos reconocer lo innovador que es este criterio, que hasta la actualidad no había
sido considerado, ya que las leyes de coparticipación, específicamente la ley 20.221,
tomaba parámetros de recaudación y no de necesidades, ahora la norma habla de
distribución de función de las responsabilidades asumidas por cada nivel de gobierno, p
ej. educación, salud, policía, justicia etc.
Los criterios de reparto para la distribución (tanto primaria como secundaria )será :
a) objetivos es decir exentos de parcialidad , serian tomando los indicadores que
operen en base a datos cuantificables, aplicables en forma pareja a todas las
jurisdicciones por igual125
123
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en el marco de la discusión de la competencia originaria,
había reconocido que la ley de coparticipación federal formaba parte del derecho federal en la causa El
Condor (324: 4226) abandonado posteriormente en la causa Papel Misionero c Provincia de Misiones
sosteniendo que la vulneración del régimen de coparticipación es una cuestión local y por lo tanto como
todas las cuestiones de derecho publico local –no civil-deben quedar fuera de la competencia originaria.
124
Pauta claramente incumplida en mas de 14 años
125
Macon Jorge “La coparticipación en la Constitución” Pág. 35 Seminario Coparticipación y Federalismo
Academia Nacional de Ciencias Económicas Instituto de Economía Aplicada interpreta que lo que quiere
37
b) equitativos es decir un criterio de justicia en el caso concreto, p ej, a mayor
capacidad contributiva o poblacional126
c) solidario con ayuda mutua entre las provincias p ej beneficiando a las provincias
mas rezagadas
d) prioritarios para el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.127
Sin ninguna duda en este punto es donde se encuentra la parte medular de todo el
régimen y la que ha causado y causara su mas difícil tratamiento para determinar
los parámetros de distribución entre los distintos niveles de gobierno y también
entre las distintas provincias, la llamada distribución secundaria.
la distribución se efectuará en relación directa a las competencias y servicios
que se asignen a cada uno. Por el no podrán transferirse funciones sin la
respectiva reasignación de recursos
se garantiza la automaticidad en la remesa de fondos128
la ley convenio no podrá ser reglamentada ni modificada unilateralmente
(obviamente por parte de la Nación), la experiencia anterior al dictado de la reforma
nos ha dejado la amarga realidad de numerosas leyes impositivas que modificaron
los paramentos establecidos en la ley de coparticipación federal (ley 23.548) sin las
mayorías absolutas de las cámaras del congreso y fundamentalmente sin la
adhesión de las provincias
G.-Conclusión
Habiendo analizado la figura federal que establece nuestro sistema constitucional, y
dentro de ello su aplicación en materia fiscal, conjuntamente con los distintos sistemas de
distribución de fuentes impositivas dentro del régimen federal y las normativas existentes
en dicha materia tanto a nivel constitucional en cuanto a las potestades tributarias
conjuntamente con el análisis de la ley 23.548, sistema de coparticipación vigente y las
pautas normativas establecidas en la reforma constitucional de 1994, podemos concluir
que el régimen de coparticipación federal se ha consolidado, no solo por ser aplicado
desde hace mas de setenta años sino también porque el mismo ha incorporado cada vez
mas impuestos lo que en la actualidad representa el mayor ingresos que poseen las
provincias, ratificando su constitucionalidad con la incorporación a nuestra carta magna,
que viene a clarificar las dudas existentes sobre la posibilidad de las provincias de acordar
un régimen de coparticipación y limitar sus atribuciones tributarias, lo que ha sido
encaminado en una inevitable política de concertación federal a fin de reprogramar
nuestro decaído régimen federal
Pero el incumplimiento del dictado de la ley convenio, no es subsanable por la existencia
de un mecanismo transitorio de coparticipación, como es la ley 23.548, no solo por ser
126
127
128
expresar la C.N es la aplicación de formulas y no montos fijos.
Macon ob. cit. Pág. 36 en este punto entiende que se refiere al carácter devolutivo del régimen, para lo
cual la distribución sea en base a aportes de recaudación
Macon ob. cit. Pág. 37/38 para quien “ el desarrollo depende de los servicios económicos y le cierta obra
publica, generalmente la de mayor volumen, la calidad de vida depende entre otras cosas de la
construcción de vivienda y los gastos en salud y Igualdad de oportunidades depende de la educación y
también del gasto de salud” y finaliza con un ejemplo la educación “ En la distribución secundaria una
parte de la coparticipación debería repartirse entre las provincias y la capital, en proporción a N° de
chicos en edad escolar y esos fondos, solos o con aportes provinciales debería ser destinados
exclusivamente a educación”
Corti ob citada agrega “El carácter automático de la remisión de los fondos no tiene solo un significación
temporal, ya que adquiere una relevancia conceptual aquí decisiva: la transferencia de fondos no se
encuentra sujeta a condiciones. Es este un factor sustancial para asegurar la autonomía, que tiene una
directa relevancia respecto de la actividad presupuestaria provincial y que muestra con claridad la unidad
jurídica de la actividad financiera publica”
38
anterior a la reforma constitucional ,sino también porque esta ley ha sido superada por un
“laberinto de normas fiscales” que lo desvirtúa, al establecer o aumentar impuestos que
no se coparticipan129, agregado a la no existencia de parámetros de distribución primaria y
secundaria que se adapten a la evolución del federalismo130,
Reconocemos lo difícil que es acordar sistemas de distribución (tanto en forma objetivo
como en forma solidaria) pero evidente ese debe ser el desafío del futuro federalismo
fiscal, del conjunto de los representantes tanto del gobierno federal como provincial, lo
que permitirá generar reglas claras a las deficitarias finanzas provinciales y poder evaluar
a partir de esto su responsabilidad fiscal, como lo expresamos hace diez años 131 al
sostener la evidente dificultad que tendría la ley de convertibilidad fiscal (hoy de
responsabilidad fiscal) sin dictar la ley convenio en el marco constitucional
Los nuevos elementos que incorpora a nivel constitucional (masa coparticipable, criterios,
control y fiscalización organismo fiscal y ley convenio) integran un conjunto que da las
nuevas bases de los pactos federales, que se debe hacer operativo y vigente a la mayor
brevedad posible, porque sin duda su ausencia, o la demora en la cual hoy esta inserto
afecta una de los pilares de nuestra forma de gobierno, estableciendo en el articulo 1° de
la Constitución Nacional, como es el orden federal.
H. Recomendaciones
En base al análisis efectuado las conclusiones obtenidas recomendamos:
1°) El cumplimiento del mandato constitucional (Disposición Transitoria Sexta) dictar un
regimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inciso 2 del articulo 75.
2°) Que el dictado de la referida ley distribuya los recursos entre la Nación, las provincias
y la ciudad de Buenos Aires en base a la relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada jurisdicción contemplando criterios i) objetivos ii) equitativos iii)
solidarios iv) busque el logro del grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
129
Por ejemplo el impuesto creado por ley 25.413 (denominado Impuesto al cheque) que en su articulo 3
establece: “El SETENTA POR CIENTO (70%) de este impuesto ingresará al Tesoro Nacional y lo
administrará el Poder Ejecutivo nacional, a fin de contribuir a consolidar la sustentabilidad del programa
fiscal y económico”, el cual por su claridad nos exime de comentarios sobre el despojo del sistema
federal,
130
No se prevé mayor coparticipación como consecuencia de la descentralización de funciones. , por
ejemplo el traslado de la educación secundaria a las provincias, inclusive se ha disminuido por la
disminución del 15% de la masa coparticipables y por la afectación especifica de muchos impuestos y
derechos.
131
Sideris Eugenio Ley de Convertibilidad Fiscal -Hacía un presupuesto equilibrado y una
administración transparente-La Ley Antecedentes Parlamentarios Año 1999 Nº 10 pág. 391 a 400.-
39