La pobreza energética y sus implicaciones

La pobreza energética y sus implicaciones
Mikel González-Eguino
November 2014
LOW CARBON PROGRAMME
BC3 WORKING PAPER SERIES
2014-08
The Basque Centre for Climate Change (BC3) is a Research Centre based in the Basque Country,
which aims at contributing to long-term research on the causes and consequences of Climate Change
in order to foster the creation of knowledge in this multidisciplinary science.
The BC3 promotes a highly-qualified team of researchers with the primary objective of achieving
excellence in research, training and dissemination. The Scientific Plan of BC3 is led by the Scientific
Director, Prof. Anil Markandya.
The core research avenues are:

Adaptation to and the impacts of climate change

Measures to mitigate the amount of climate change experienced

International Dimensions of Climate Policy

Developing and supporting research that informs climate policy in the Basque Country.
The BC3 Working Paper Series is available on the internet at
http://www.bc3research.org/lits_publications.html
Enquiries (Regarding the BC3 Working Paper Series):
Prof. Sérgio H. Faria
Email: [email protected]
www.bc3research.org
The opinions expressed in this policy briefing are responsibility of the authors and do not necessarily
reflect the position of Basque Centre for Climate Change (BC3) nor the sponsors of the Low Carbon
Programme (i.e. Fundación Repsol).
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La pobreza energética y sus implicaciones
M. González-Eguino*a,b
El sector energético se enfrenta en las próximas décadas a tres grandes transformaciones
relacionadas con el cambio climático, la seguridad de suministro y la pobreza energética. Las dos
primeras han sido analizadas ampliamente. Sin embargo, la pobreza energética ha pasado más
desapercibida a pesar de tener una gran influencia en la vida de millones de personas, especialmente
en los países más pobres. Actualmente, 1.300 millones de personas (el 20% de la población mundial)
no tienen acceso a la electricidad y 2.700 millones dependen del uso de la biomasa para cocinar. La
pobreza energética tiene implicaciones importantes para la salud, la economía y el medio ambiente.
Según la OMS, 1,3 millones de personas mueren al año por causas relacionadas con la
contaminación interior asociada al uso de biomasa en cocinas inadecuadas. Aunque la pobreza
energética no puede ser desligada del problema más amplio y complejo de la pobreza, el acceso a
infraestructuras energéticas evitaría sus peores consecuencias y ayudaría a fomentar un desarrollo
más autónomo. Según la IEA, el coste de universalizar el acceso a la energía para 2030 supondría
una inversión anual de 35.000 millones de dólares; una cantidad muy inferior a las subvenciones
otorgadas a las energías fósiles y equivalente al 2% de las tarifas eléctricas en los países de la
OCDE.
Keywords: energy poverty; energy access; indoor air pollution; economic development.
Pobreza energética; acceso a la energía; contaminación interior; desarrollo.
Cite as: González-Eguino, Mikel (2014) La pobreza energética y sus implicaciones.
BC3 Working Paper Series 2014-08. Basque Centre for Climate Change (BC3).
Bilbao, Spain.
______________________________________________________________________
* Autor de Contacto: [email protected], Tel: +34 94 401 4690.
a
Basque Centre for Climate Change (BC3), Alameda Urquijo 4, 4-1, 48008 Bilbao, Spain.
b
Universidad del País Vasco (UPV/EHU), Avenida Lehendakari Agirre 83, 48015 Bilbao, Spain.
.
1
2
1.
Introducción
El sector energético se enfrenta en las próximas décadas a tres grandes transformaciones que tienen
que ver con la escasez energética, el cambio climático y la pobreza energética. Las dos primeras
transformaciones han sido analizadas ampliamente (IEA, 2013; GEA, 2012; Benes et al., 2012; IPCC,
2014) pero el fenómeno de la pobreza energética ha pasado más desapercibido tanto en el terreno de
la investigación académica como en la agenda política (Birol, 2007). Sin embargo, sus efectos tienen
un gran impacto sobre la vida de millones de personas, especialmente en los países más pobres.
Este trabajo analiza la dimensión energética de la pobreza, concepto al que se ha convenido en
llamar “pobreza energética”. El primer objetivo es definir adecuadamente este concepto. Existen en la
literatura múltiples visiones alternativas, y en este trabajo vamos a tratar de enfocar el problema de tal
forma que, al menos, los elementos más relevantes puedan ser identificados. Por ejemplo, aunque
algunos estudios identifiquen la pobreza energética con la cantidad de energía consumida, una visión
más amplia requiere fijarse en los “servicios energéticos” consumidos, es decir, en la posibilidad de
acceder a unos niveles adecuados de calefacción (temperatura en los hogares), luz (horas de luz al día)
o transporte público o privado (kilómetros recorridos). El consumo de energía medido en unidades
físicas, especialmente cuando se trabaja con datos muy agregados para un país, puede no reflejar
fielmente la aportación real en términos de desarrollo y bienestar.
El segundo objetivo del trabajo es analizar la situación actual de la pobreza energética y sus
perspectivas futuras. Para ello nos fijaremos principalmente en el acceso a los denominados servicios
energéticos “modernos”; esto es, en el acceso a la electricidad y a las fuentes para cocinar alternativas
a la biomasa. Esta aproximación es la más relevante para evaluar la pobreza energética en los países
pobres y en las zonas rurales ya que captura la primera gran barrera a la que se enfrentan los más
pobres: la falta de infraestructuras básicas. Sin embargo, la segunda barrera es la económica y, por
ello, también abordaremos la pobreza energética desde el punto de vista del consumo y de la falta de
capacidad de pago.
El tercer objetivo es mostrar las implicaciones de la pobreza energética. Aunque la pobreza
energética afecta a muchos sectores económicos y dificulta la protección del medio ambiente, la
implicación más dramática - y quizás también la menos conocida - es el enorme impacto que tiene
sobre la salud. Las elevadas concentraciones de contaminantes (monóxidos de carbono, partículas
finas, compuestos volátiles o plomo) derivada de la quema de biomasa (madera, carbón vegetal y
residuos) en cocinas inadecuadas está asociado a enfermedades que, como veremos y según la OMS,
causan actualmente más muertes que la malaria o la tuberculosis.
El cuarto, y último objetivo, es analizar la posibilidad de universalizar el acceso a la energía.
Una estimación de las inversiones necesarias para alcanzar este objetivo nos permitirá tener una idea
de su rentabilidad social. Esta información es importante ya que la pobreza energética ha estado
ausente en el diseño de las políticas y estrategias de desarrollo. De hecho, entre los Objetivos de
Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas (UN, 2000) -cuya misión es erradicar la pobreza extrema,
mejorar las condiciones de vida y avanzar hacia el desarrollo sostenible- no se incluía entre sus
objetivos finales o intermedios ninguna mención al acceso a la energía, aunque sea un factor muy
necesario. También ha estado ausente (Sagar, 2005) en el marco de la Convención sobre Cambio
Climático de Naciones Unidas (UNFCCC).
Aunque la pobreza energética es una parte difícilmente separable del problema más amplio y
complejo de la pobreza, este trabajo no pretende abordar las causas y consecuencias profundas de la
pobreza (ver, por ejemplo, Sen, 1999; Acemoglu and Robinson, 2012). De la misma forma, tampoco
es su objetivo analizar las diferentes opciones tecnológicas existentes para proveer el acceso a la
3
energía o evaluar los proyectos existentes (Banco Mundial, 2008; Khandker et al., 2014). Además, el
foco de atención está puesto en los países pobres y, principalmente, en la falta de acceso a la energía
(“energy poverty”), y por lo tanto queda fuera del alcance de este trabajo las particularidades con las
que la pobreza energética se manifiesta en los países ricos (“fuel poverty”,1 ver Hills, 2012).
El documento se organiza como sigue. El apartado 2 analiza la relación entre consumo
energético y desarrollo económico. El apartado 3 define el concepto de pobreza energética y las
diferentes formas de medición existentes. El apartado 4 analiza el estado actual de la pobreza
energética y su evolución. A continuación, en el apartado 5 recoge los impactos de la pobreza
energética sobre la salud, la economía y el medio ambiente y, el apartado 6, analiza los costes de
alcanzar el acceso universal a la energía. Finalmente, el apartado 7 concluye.
2.
Energía y desarrollo
El consumo energético y el desarrollo económico son dos fenómenos estrechamente relacionados. Es
de hecho habitual que entre los indicadores macroeconómicos básicos de un país se incluya, por
ejemplo, el consumo de energía y electricidad, el número de vehículos y, más recientemente, las
emisiones de CO2 por persona. Aunque estos datos no informan sobre el tipo de energía consumida o
sobre cómo se distribuye dicho consumo, sí dan una información relevante sobre el nivel de desarrollo
económico de un país.
La Tabla 1 muestra algunos indicadores relacionados con el desarrollo y la energía. Puede
observarse que el Índice de Desarrollo Humano (IDH),2 la esperanza de vida al nacer o el Producto
Interior Bruto (PIB) per cápita están muy relacionados con el consumo energético. Por ejemplo,
Alemania y Estados Unidos con puntuaciones similares en el IDH (0.92) y parecida esperanza de vida
(80 y 78 años, respectivamente), tienen un consumo energético per cápita elevado (superiores a 4
toneladas de petróleo equivalente –tep- por persona y año). Lo mismo sucede con otras variables
como el número de vehículos o las emisiones de CO2. Por el contrario, otros países como India,
Nigeria o Etiopía que obtienen puntuaciones muy bajas en el IDH (0,55, 0,47 y 0,39, respectivamente)
y que tienen una esperanza de vida baja (inferior a 65 años), tienen también un consumo energético
muy bajo (inferior a 0.7 tep).
A medida que los países progresan el consumo energético va aumentado. La Figura 1 muestra
la evolución del consumo de electricidad entre 1970 y 2010 para diversos países. Alemania, por
ejemplo, pasó de consumir aproximadamente 4.000 Kwh/persona en 1970 a 7.000 en 2010. Sin
embargo, uno de los saltos más espectaculares ha sido el realizado por China que ha pasado de
consumir 150 Kwh/persona en 1970 a 3.000 en 2010 (20 veces más). Sin embargo, en algunos países
de África donde el progreso económico ha sido bajo o inexistente el consumo energético apenas ha
aumentado. En Etiopía, por ejemplo, se ha pasado de consumir 18 Kwh/persona en 1970 a 58 en
2010. El consumo de electricidad por persona en Etiopía es actualmente 250 veces menor que en
Estados Unidos. La enorme desigualdad económica existente a nivel global también se manifiesta
como una enorme desigualdad en el consumo energético.
Es interesante resaltar que la relación entre consumo energético y desarrollo también funciona
en un sentido inverso: durante las recesiones económicas el consumo energético normalmente
1
Una buena panorámica de la pobreza energética en los países ricos puede encontrarse en el Informe Hills (2012) para Reino
Unido. También en Tirado (2012) para el caso de España y en DG (2013) para el País Vasco y Gipuzkoa.
2
El IDH es un indicador que elabora Naciones Unidas y que trata de medir el desarrollo de un país. El índice pondera
igualmente el PIB per cápita, la esperanza de vida al nacer y los niveles de escolarización en educación primaria y
secundaria. Los valores se sitúan entre 0 (mínima puntuación) y 1 (máxima puntuación).
4
disminuye. No en vano muchos indicadores adelantados de la actividad económica (o algunos proxys
utilizados para estimar cuestiones como los niveles de seguimiento de las huelgas laborales o el
tamaño de la economía sumergida) utilizan frecuentemente las variaciones en el consumo energético y
eléctrico. El ejemplo más claro (ver Fig.1) es el caso de Rusia durante su transición a una economía
de mercado, donde su PIB disminuyó cerca de un 30% y con ello su consumo de energía.
La Figura 2 muestra la relación existente entre desarrollo y energía. Cada punto representa el
IDH y el consumo energético de 160 países, donde los símbolos representan el nivel bajo, medio, alto
y muy alto en el IDH (según clasificación del PNUD). Una regresión con una recta3 muestra que a
mayor consumo energético mayor IDH, o viceversa. En general puede observarse que casi todos los
países con un IDH alto o muy alto tienen un consumo de energía elevado. Sin embargo, también es
posible tener un IDH alto con niveles muy distintos de consumo energético, como muestra la alta
dispersión horizontal de los datos. Por otro lado, si los datos de consumo energético no estuvieran en
escala logarítmica, veríamos4 como a partir de un cierto nivel la recta se curvaría, indicando que existe
un umbral a partir del cual el IDH y el consumo energético ya no están tan relacionados. Este
fenómeno también puede intuirse en la Fig. 1 para el caso de Alemania; aunque el IDH ha aumentado
desde 1990 el consumo eléctrico apenas se ha incrementado.
Aunque como hemos visto existe una relación fuerte entre consumo energético y desarrollo,
hay que hacer aquí dos matizaciones importantes. La primera es que en los países exportadores de
energía esta relación puede estar muy distorsionada por las elevadas subvenciones energéticas
existentes, especialmente a las energías fósiles. Por ejemplo, en Arabia Saudí o en Rusia el consumo
energético por persona es mayor que en Alemania a pesar de los menores niveles de vida (ver Tabla
1). La segunda es que las políticas elegidas por los gobiernos tienen un impacto muy notable sobre los
niveles de consumo de energía. Por ejemplo, en Estados Unidos el consumo de energía y electricidad
por persona es casi el doble que en Alemania. Estas diferencias difícilmente se pueden explicar por la
estructura económica de ambos países o por los distintos factores geográficos o climáticos, por el
contrario, son principalmente las diferentes políticas energéticas, climáticas y de ordenación del
territorio las que han marcado estas diferencias. Durante décadas los impuestos sobre gasolinas y
gasóleos en Alemania (y en general en casi toda Europa) han sido muy superiores a los de Estados
Unidos. Además, los estándares de eficiencia energética aplicados a los vehículos y a los
electrodomésticos han sido más estrictos y se ha fomentado, razonablemente, el uso del transporte
público.
En conclusión, el consumo energético es una condición necesaria, aunque no suficiente, para
para el desarrollo. Además, a partir de cierto nivel de desarrollo, las políticas parecen decisivas para
hora de lograr que el bienestar pueda aumentar o sostenerse sin la necesidad de aumentar el consumo
energético (y sus impactos negativos asociados). En cualquier caso, la forma más clara de entender la
importancia del consumo energético es analizar las implicaciones que tiene la pobreza energética.
3
Se ha optado por usar la escala logarítmica porque permite mostrar mejor la enorme disparidad existente entre los países
con un IDH bajo o medio.
4
Aunque este umbral no se puede identificarse en la Fig. 2 se ha optado por esta representación porque permite mostrar
mejor la enorme disparidad existente entre los países con un IDH bajo o medio.
5
3.
¿Qué es la pobreza energética?
Existe multitud de definiciones y visiones sobre la “pobreza energética”, pero todas ellas hacen
referencia al nivel insuficiente de consumo energético para satisfacer ciertas necesidades básicas.
Siguiendo a Reddy (2000), la pobreza energética podría definirse como la “falta de alternativas
suficientes para acceder a unos servicios energéticos adecuados, económicos, fiables, seguros y
ambientalmente sostenibles que permitan ayudar el desarrollo económico y humano”. Se ha elegido
está definición porque incorpora varios elementos y matizaciones interesantes.
En primer lugar, la definición hace referencia a la falta de alternativas. Siguiendo a
Sen (1999), el desarrollo no es tanto una cuestión de alcanzar un cierto nivel de renta (o energía per
cápita en nuestro caso) sino, principalmente y en primer lugar, de no estar excluido de aquellas
opciones que nos permiten elegir y alcanzar el bienestar en toda su amplia dimensión. No tener acceso
a la energía puede suponer no sólo estar privado de servicios básicos como cocinar o calentar el
hogar, por ejemplo, sino también de otros elementos fundamentales para el desarrollo personal y
colectivo como son el acceso a la educación, a la sanidad, a la información o a la participación
política. La falta de capacidad o alternativas, como vemos, puede afectar a elementos esenciales para
la participación y el control de las instituciones, y cuando estas no sirven al interés general
difícilmente puede haber un desarrollo genuino (Acemoglu y Robinson, 2012).
En segundo lugar, la definición pone el acento en satisfacer la demanda de “servicios
energéticos”. Aunque parezca obvio es importante recordar que el objetivo no es consumir energía per
se sino los servicios energéticos que las distintas fuentes de energía proveen. Las fuentes de energía
primaria (carbón, petróleo, gas, biomasa, etc.), son transformadas, almacenadas y distribuidas a través
de diferentes “vectores” energéticos (calor, electricidad, combustibles sólidos, líquidos o gaseosos)
para proveer los distintos servicios energéticos que son lo que realmente deseamos: cocina,
calefacción, refrigeración, luz, transporte, trabajo, acceso a las tecnologías de la comunicación y a la
información (“conectividad”), etc. Aunque la composición de las fuentes de energía primaria y de los
vectores energéticos puede variar mucho dependiendo de las características geográficas y de las
políticas energéticas desplegadas en un país, finalmente los servicios energéticos demandados son
muy similares en todos los lugares del planeta.
En general los países ricos tienden a tener fuentes diversas, mientras que en los países pobres,
especialmente en las zonas rurales, las alternativas son escasas o inexistentes. Habitualmente, la
energía primaria más utilizada en los países pobres es la madera. La Figura 3 muestra las diferentes
fuentes de energía utilizadas para cocinar en varios países africanos, divididos por quintiles5 de
riqueza. Observamos cómo las alternativas son muy limitadas. En el caso de Burkina Faso o de la
República Centroafricana las opciones se reducen a la quema de madera o carbón vegetal. En otros
países como Kenia o Sudáfrica la penetración del gas y de la electricidad es mayor. Las opciones
además son más limitadas para los habitantes más pobres (primer quintil) y generalmente rurales, en
comparación con los habitantes más ricos (quinto quintil) y generalmente urbanos.
En tercer lugar, la definición identifica algunas características deseables de las tecnologías
utilizadas para acceder a los servicios energéticos. Las tecnologías deberían ser “adecuadas”, en el
sentido de estar bien adaptadas a las características geográficas, conocimientos y costumbres de la
zona. Es bien conocido que los proyectos de ayuda al desarrollo pueden fracasar cuando se intenta
simplemente replicar el uso de las mismas tecnologías en diferentes lugares sin tener en cuenta las
particularidades de cada región o comunidad.
5
El primer quintil hace referencias al 20% más pobre y el quinto quintil hace referencia al 20% más rico.
6
Las tecnologías también deberían ser “económicas”, esto es, su coste debería ser lo más bajo
posible comparado con las alternativas existentes. En general, a medida que el nivel de renta de las
familias aumenta los combustibles como la biomasa son sustituidos por otros como el queroseno, el
petróleo y, en último término, por la electricidad (ver Tabla 2), el vector energético más limpio y
versátil de todos. Esta progresión es conocida como la teoría de la “escalera energética”,6 según la
cual el aumento de la renta iría desplazando combustibles de baja calidad por otra mayor calidad y
versatilidad.
La teoría de la “escalera energética” requiere de una matización fundamental, ya que los
combustibles de baja calidad no son siempre -y como habitualmente se cree- los más baratos; muchas
veces son simplemente la única opción. Un estudio realizado por el Banco Mundial (Foster et al.,
2000) en Guatemala analizó el coste real de proveer varios servicios energéticos mediante distintos
combustibles (baterías, velas, luz, leña, queroseno y gas butano). Para ello corrigió los precios de
mercado de cada combustible, incluida la leña, por su factor de eficiencia energética.7 La Tabla 3
muestra los precios brutos y netos, es decir, antes y después de dicha conversión. Puede verse que una
vez corregidos los precios reales son distintos de los observados por el consumidor. Por ejemplo,
aunque el uso de leña para cocinar es más barato que la electricidad, es parecido al del gas butano.
Aunque el gas butano es más caro, también es mucho más eficiente. Del mismo modo, el uso de velas
se muestra como una forma muy costosa de proporcionar luz si lo comparamos con otras alternativas
como las lámparas de queroseno o la electricidad. Es decir, en ocasiones la falta de alternativas hace
que los más pobres no sólo consuman una energía de peor calidad sino que también puede ser más
cara.
Finalmente y en la medida de los posible, las tecnologías deben ser “fiables”, es decir, no estar
sujetas a constantes interrupciones en el servicio (en mucho países es habitual tener únicamente varias
horas de luz al día y con “apagones” frecuentes) y “seguras” en el sentido de no poner en peligro la
salud. Además, la definición incluye una mención a la “sostenibilidad medioambiental” en el sentido
de no comprometer a las generaciones futuras. Es importante que las soluciones tecnológicas para
reducir la “pobreza energética” tengan también en cuenta los impactos sobre el cambio climático y
sobre el medio ambiente para que el desarrollo pueda ser mantenido en el futuro. Además, y como se
recoge en la definición, la finalidad de los usos energéticos es “ayudar el desarrollo económico y
humano”, por lo que mera existencia de recursos energéticos y de una actividad económica asociada a
su extracción no tiene por que generar ni desarrollo ni desarrollo energético.
3.1
Medidas de pobreza energética
La “pobreza energética” puede medirse utilizando tres aproximaciones alternativas pero
complementarias (ver Pachauri y Spreng, 2011). Estas aproximaciones se fijan en el acceso a la
energía según un umbral tecnológico, físico o económico:

6
Umbral tecnológico: está aproximación se basa en la idea de que la pobreza energética
es, fundamentalmente y en primer lugar, un problema de acceso a los servicios
energéticos “modernos”. Se consideran fuentes “modernas” el acceso a la electricidad y
a fuentes alternativas a la biomasa para cocinar y calentar el hogar. Las fuentes
tradicionales, como hemos visto, limitan o impiden el acceso a muchos servicios
Por similitud con el concepto de la “escalera del desarrollo” o desarrollo por etapas de W. Rostow.
7
El factor de eficiencia refleja cuánto de energía primaria utilizada es finalmente aprovechado en forma de servicio
energético. Los cálculos no incluyen todos los costes (infraestructuras, electrodomésticos asociados, costes externos, etc.),
pero si el coste de oportunidad de recolectar la madera a través de su precio de mercado.
7
energéticos básicos. Según está visión la pobreza energética se mediría contabilizando la
población que no tiene acceso estos servicios. Según la IEA, en 2012, 1.300 millones de
personas no tenían acceso a la electricidad y 2.700 dependían del uso de biomasa para
cocinar. La limitación principal de este indicador es que no informa sobre el nivel de
consumo.
4.

Umbral físico: esta aproximación propone estimar el consumo de energía mínimo
asociado a las necesidades básicas. Toda persona por debajo de dicho umbral estaría en
una situación de “pobreza energética”. La aproximación es similar a la utilizada por el
Banco Mundial para estimar niveles de pobreza absoluta.8 El problema radica en la
enorme disparidad existente en cuanto a qué se considera una necesidad básica y si se
incorpora o no la energía utilizada para los usos productivos. Si situase el umbral de las
necesidades básicas (ver Tabla 4) en 100 kWh de consumo eléctrico y 150 litros de
gasolina por persona y año (equivalente a 5 GJ), 1.800 millones de personas en 2009 (el
27% de la población mundial) no tendrían cubierto el consumo energético mínimo. A
esta población habría que añadirle otras 1.600 millones de persona que consumen el
doble (10 GJ), pero que están lejos del consumo de una sociedad emergente (25GJ) o
del consumo medio, por ejemplo, de la Unión Europa (75 GJ).

Umbral económico: esta aproximación propone establecer un porcentaje máximo de la
renta que sería razonable destinar al gasto energético. La aproximación es similar a la
utilizada por los países desarrollados para medir la pobreza relativa.9 Esta forma de
medir la pobreza energética es la más utilizada en los países desarrollados donde el
problema está más relacionado con la capacidad económica, el precio de la energía y la
dificultad para mantener una temperatura adecuada en las viviendas, especialmente en
inverno (“fuel poverty”). Reino Unido, pionero en estos estudios y con estadísticas
oficiales desde el año 1996, establece su límite en el 10% de la renta disponible. Según
este umbral, en 2010 en Reino Unido (Hills, 2012), 4.7 millones de hogares vivían bajo
dicho umbral (el 19% de la población). En la Unión Europa se estima que entre 50 y 125
millones de personas vivirían bajo dicho umbral (ver DG, 2013). El problema de este
tipo de umbrales es su carácter relativo y, por lo tanto, la dificultad para poder comparar
países con una realidad económica distinta.
Estado actual y evolución de la pobreza energética
Este apartado presenta la situación actual de la pobreza energética en el mundo y su evolución. Para
ello, se analiza el acceso los servicios energéticos modernos y el Índice Desarrollo Energético (IDE).
El IDE tiene sus limitaciones y ya han aparecido en la literatura contribuciones interesantes para
8
La pobreza absoluta mide la falta de capacidad para alcanzar ciertos estándares mínimos de vida como la nutrición, la salud
y la vivienda. El Banco Mundial clasifica como pobreza extrema a aquellas personas con ingresos inferiores a 1.25$ por
persona/día (ajustados por poder adquisitivo) y como pobreza a aquellas con ingresos inferiores a 2$ por persona/día.
Aunque globalmente la pobreza extrema y la pobreza se ha reducido en las últimas décadas, principalmente por el auge en
China, 1.290 millones de personas (el 22.4% de la población mundial) vivían en 2008 por debajo del umbral de pobreza
extrema y 2.470 millones (el 43% de la población mundial) por debajo del umbral de la pobreza (Banco Mundial, 2013).
9
La pobreza relativa mide la falta de ingresos necesarios para cubrir todas o parte de las necesidades consideradas básicas en
un determinando tiempo y sociedad. Por ejemplo, la Unión Europea establece el umbral de pobreza relativa en el 60 por
ciento por debajo de la mediana de los ingresos de cada país. Según este criterio, el umbral de la pobreza en 2008 para un
hogar con 2 adultos y dos menores en España se situaba en 15.082 €/año y abarcaba al 20% de la población, mientras que en
Holanda, el umbral se situaba en 23.759 €/año y abarcaba al 11% de la población.
8
mejor las mediciones (ver Nussbaumer et al., 2012), pero se ha optado por este la gran cobertura (80
países) y disponibilidad de los datos.
4.1
Acceso a servicios energéticos modernos
En 2010, como ya se ha señalado, cerca de 1.300 millones de personas no tenían acceso a la
electricidad. Además, alrededor de 2.600 millones de personas utilizaban biomasa para satisfacer sus
necesidades energéticas básicas. Asia y África Subsahariana concentran más del 95% de la población
sin acceso, como puede observarse en la Tabla 5. Aunque en Asia el número de personas sin acceso es
mayor, debido al tamaño de su población, las tasas de acceso en África Subsahariana son, en general,
menores. En otras regiones como América Latina, Oriente Medio o Norte de África también existen
lugares sin acceso a estos servicios pero, en comparación, la población afectada es pequeña y las tasas
de acceso son en general más elevadas. En el resto de países el acceso es casi universal, exceptuando
lugares rurales y remotos.
Resulta interesante destacar que tan solo diez países - cuatro en Asia (India, Bangladesh,
Pakistán e Indonesia) y seis en África (Nigeria, Etiopía, República Democrática del Congo, Tanzania,
Kenia y Uganda) – representan casi dos tercios (63%) de las personas privadas de acceso a la
electricidad (ver Fig. 4, eje derecho). India tiene la mayor población sin acceso a la electricidad (293
millones), seguida de Bangladesh (88 millones) y Nigeria (79 millones). Por otro lado, las tasas de
acceso a la electricidad más bajas las encontramos en países como Malawi (9% de la población),
Uganda (9%), R.D. del Congo (11%), Mozambique (11%), Myanmar (13%) o Afganistán (15%). En
América Latina, Haití (38%) está muy alejado del segundo país en peor situación que es Nicaragua
(72%). La gran mayoría de los países del Norte de África y Oriente Medio, tiene un acceso universal,
como es el caso de Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Líbano o Jordania.
En lo relativo al acceso los servicios modernos para cocinar tan sólo 3 países - India, China y
Bangladesh- representan la mitad de la población mundial sin acceso (ver Fig. 5). Si incluimos
Pakistán, Indonesia, Vietnam y Filipinas en Asia y Nigeria y R.D. del Congo en África lograríamos
capturar el 75% de la población mundial. De nuevo, aunque la mayor población se encuentra en Asia,
es en África subsahariana donde la tasa de acceso es menor. Las tasas de acceso a cocinas modernas
son muy bajas (cercanas a cero) en países como Liberia, Zambia, Malawi, Namibia o R.D. del Congo
o en Myanmar, Nepal o Bután. En América Latina, Nicaragua (3%), Honduras (4%) y Haití (5%)
tiene los niveles de acceso más bajos. Finalmente, en algunos países del Norte de África y Oriente
Medio, en cambio, como Irán (100%), Jordania (99%) o Argelia (98%) el acceso es casi universal.
Estas cifras no capturan la disparidad existente dentro de los países, especialmente entre zonas
urbanas y rurales. De hecho, ocho de cada diez personas que no tienen acceso a la energía moderna
viven en zonas rurales. Las barreras y la dispersión geográficas son determinantes a la hora de poder
proveer acceso a los servicios energéticos básicos en las zonas rurales. También pueden existir
grandes disparidades a nivel provincial. Por ejemplo, en India las diferencias son notables; un 85% de
los hogares en Odisha no tienen acceso a cocinas modernas, en comparación con un 40% en Punjab.
4.2
Indicador de Desarrollo Energético
El IDE combina datos de acceso y de consumo energético en un único índice elaborado entre 20022010. El IDE es un valor entre de 0 y 1, donde 0 es el mínimo y 1 es el máximo nivel de desarrollo
9
energético. El índice se compone de cuatro sub-indicadores:10 1) Acceso a electricidad, 2) Acceso a
combustibles modernos en las cocinas, 3) Acceso a energía para servicios públicos y 4) Acceso a
energía para servicios productivos. Cada subíndice aporta una dimensión concreta del desarrollo
energético y, en su conjunto, aporta una indicación general del nivel de desarrollo energético de un
país.
La Figura 6 recoge los resultados desagregados por sub-indicador para el año 2010 y para 20
países seleccionados. De la misma forma que la pobreza energética estaba más concentrada en África
Subsahariana y en Asia, este gráfico muestra que el desarrollo energético está más localizado en
América Latina y Oriente Medio, especialmente en aquellos países que poseen recursos energéticos.
La mayoría de países en Latinoamérica tiene un IDE medio-alto, a excepción de Haití, Nicaragua y
Guatemala. Sin embargo, la mayoría de países de África Subsahariana tiene un IDE bajo o muy bajo,
salvo Sudáfrica.
La Figura 6 recoge además (junto al nombre de cada país) el IDE obtenido en el año 2002 y en
el año 2010, lo que nos permite analizar su evolución. Según estos datos, el desarrollo energético
global ha mejorado en este periodo ya que el IDE global ha aumentado de 0,39 a 0,43. De hecho el
IDE ha mejorado en todos los países y en ese periodo, a excepción de Irak y Costa de Marfil. De los
diez países que más progresaron, cuatro están en Asia (China, Tailandia, Vietnam y Malasia), tres en
América Latina (El Salvador, Argentina y Uruguay), uno en Oriente Medio (Jordania) y dos en el
norte de África (Argelia y Marruecos).
China ha experimentado uno de los mayores aumentos en el IDE, gracias a las mejoras en el
acceso a la electricidad. Actualmente en China el acceso la electricidad es prácticamente universal y
varios programas han conseguido instalar más de 40 millones de cocinas de biogás en zonas rurales.
En el caso de Tailandia gran parte de la mejora, según la IEA, es atribuible a la expansión de la
inversión pública. Vietnam también ha tenido un importante incremento gracias a diversos programas
de electrificación rural que han consiguiendo elevar la tasa de electrificación al 98%. Otros países de
América Latina como El Salvador, Brasil y Ecuador han realizado también grandes progresos.
Finalmente, y aunque el progreso ha sido menor, en India millones de personas en la última década
han conseguido acceder a la electricidad, especialmente en zonas urbanas. En Ghana el acceso a la
electricidad ha mejorado notablemente y el país se ha fijado el objetivo de lograr el acceso universal a
la electricidad en 2020, sin embargo, el 40% de los hogares todavía utilizan leña para cocinar.
A pesar de la mejora generalizada, muchos países con un IDE bajo han progreso poco o nada.
Etiopía, por ejemplo, sigue teniendo el IDE más bajo (ha pasado de 0.02 a 0.04). Por otro lado,
aunque algunos países ricos en petróleo y gas muestran en general niveles altos en el IDE (como
Venezuela o Irán), esto no sucede en la mayoría de países africanos (como Angola, Chad o Sudán).
5.
Las consecuencias de la pobreza energética
Este apartado analiza las consecuencias de la pobreza energética en la salud, la actividad económica y
el medio ambiente. Aunque hemos separado los impactos en tres categorías diferentes, en todas ellas
la pobreza energética actúa limitando la productividad, ya sea por trabajador (daños en la salud), a
10
Estos sub-indicadores mezclan a su vez datos de acceso y de consumo energético. Por ejemplo, el sub-indicador de acceso
a la electricidad pondera el acceso a la electricidad y el consumo de electricidad per cápita. El IDE total se obtiene mediante
la media aritmética de los cuatro sub-índices.
10
nivel agregado (menor energía incorporada) o en el futuro (depreciación de los recursos naturales),
reduciendo así las posibilidades de desarrollo.
5.1
Impactos sobre la salud
El uso energético de muchos hogares en los países pobres se caracteriza, como ya se ha mencionado,
por la utilización de biomasa (madera, carbón, estiércol o residuos) para cocinar y calentar el hogar.
Estos combustibles, normalmente, se queman directamente dentro de los hogares en cocinas de barro,
ladrillo o metal. Asimismo, gran parte de las necesidades relacionadas con la iluminación se basan en
el uso de velas y, en menor medida, en el uso de lámparas de queroseno.
Los efectos sobre la salud de este tipo de usos energéticos son importantes ya que están
asociadas a niveles muy altos de contaminación debido a una combustión ineficiente y a la escasa
ventilación en los hogares. La contaminación atmosférica de interior o “contaminación interior” se
caracteriza por la existencia de monóxido de carbono, compuestos aromáticos y partículas en
suspensión en una concentración superior a la aconsejada. Las partículas en suspensión suelen estar
formadas por cenizas, hollín y elementos metálicos y suelen ser muy finas. Las partículas de diámetro
inferior a 10 micrómetros (µm) son las denominadas PM10 y las inferiores a 2.5 µm las PM2.5. Las
PM10 al ser inhaladas penetran con facilidad en el sistema respiratorio causando daños a la salud,
especialmente si los compuestos están formados por elementos tóxicos como metales pesados.
Además, las partículas PM2.5 pueden quedar depositadas en las partes más profundas del sistema
respiratorio y generar efectos aún más severos.
La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que las concentraciones de PM 10 en estos
hogares puede variar diariamente entre los 300 y 3.000 microgramos por metro cúbico (μg/m3), y en
algunos momentos alcanzar las 10.000 μg/m3. Estos niveles son muy altos en comparación con los
niveles máximos permitidos para la contaminación atmosférica exterior o “contaminación exterior”.
La Unión Europea, por ejemplo, tiene el límite medio anual establecido en 40 μg/m3. En Nueva Delhi
o Beijing la concentración media anual en 2009 fue de 198 y 121 μg/m3, respectivamente. Por lo
tanto, la contaminación interior es mucho mayor que la contaminación exterior sufrida en las ciudades
más contaminadas del planeta. Además la exposición se concentra en las mujeres, niños, ancianos y
enfermos, que son quienes pasan más horas al día en el hogar.
Los estudios médicos llevan varias décadas analizando el efecto sobre la salud de una
exposición elevada y prolongada a la contaminación interior. Actualmente se sabe que las partículas
finas son responsables de numerosas enfermedades respiratorias, cardiovasculares y casos de cáncer
de pulmón. La OMS (2007) considera (ver Tabla 6) que la contaminación interior duplica el riesgo de
neumonía y otras infecciones agudas de las vías respiratorias en niños menores de 5 años. En las
mujeres es tres veces más probable sufrir enfermedades pulmonares obstructivas, como la bronquitis
crónica y el enfisema de pulmón y duplica el riesgo de sufrir cáncer de pulmón. Asimismo, y aunque
con una fiabilidad más moderada, también se relaciona con el bajo peso al nacer y con otras
enfermedades como asma, cataratas, tuberculosis, cardiopatía isquémica, enfermedad pulmonar
intersticial y cáncer nasofágico y laríngeo.
La OMS en su último informe sobre riesgo globales a la salud (OMS, 2009) calculó las
muertes y la perdida de años de calidad de vida asociados a 22 factores de riesgo, 11 entre ellos la
11
Factor de riesgo no es sinónimo de causa de muerte. Para relacionar ambos fenómenos la OMS utiliza grupos de control y
cálculo estadístico para asignar a cada factor de riesgo un porcentaje sobre el número de muertes totales y, así, calcular el
número de muertes atribuibles. Por ejemplo, el cáncer de pulmón puede ser causado por la contaminación interior, pero
también por la contaminación exterior o el consumo de tabaco, entre otros factores, por ello es necesario aislar el efecto de
cada uno de los factores de riesgo.
11
contaminación interior. En los países pobres (ver Tabla 7) la contaminación interior genera 1,3
millones de muertes estimadas al año y es el sexto factor de riesgo. Aunque esta cifra está por detrás
de factores como la desnutrición infantil (2 millones/año) o la falta de agua potable y de saneamiento
(1.7 millones/año), es muy superior a otras causas de muerte. A nivel global la contaminación interior
genera 2 millones de muertes al año, pero desciende al noveno factor de riesgo ya que en los países de
renta alta la incidencia de este fenómeno es nula. En cuanto a la perdida de años de calidad de vida
(DALYs12), la contaminación interior se sitúa como el quinto factor de riesgo, ya que su impacto es
más prolongado al afectar a la población más joven y generar enfermedades crónicas. Se estima que la
contaminación interior genera 33 millones de años de calidad de vida perdida, superior a los efectos
causados por la deficiencia de vitamina A (20 millones) o de Zinc (14 millones) que afecta
principalmente en las primeras etapas del desarrollo infantil.
El efecto de la contaminación ambiental sobre la salud suele asociarse habitualmente a la
industrialización. Sin embargo, los datos muestran claramente que su efecto es más notable en países
en donde la industria es de hecho inexistente. La Tabla 8 muestra que las muertes asociados a los
principales factores de riesgo “ambientales”, suponen el 9.3% de las muertes en los países de renta
baja-media, mientras que en los países de renta alta es un 2,3%. La contaminación interior y la falta de
agua potable y saneamiento son los factores ambientales que generan un mayor efecto sobre la salud.
Finalmente, la Fig. 7 compara las muertes producidas por varias enfermedades y las
producidas por la contaminación interior13. Los resultados muestran que las muertes por la
contaminación interior son más numerosas que las muertes ocasionadas por la malaria y la
tuberculosis, y es sólo superada por el VIH/Sida. La OECD además prevé que las muertes por
contaminación interior aumenten ligeramente e incluso cree posible que supere en número de muertes
al VIH/Sida en un futuro no muy lejano (OECD/IEA, 2010). Aunque la previsión es que la renta y el
uso de servicios energéticos modernos vayan mejorando en muchos países, no será suficiente para
contrarrestar el aumento de población si no se toman medidas específicas.
5.2
Impactos sobre los sectores económicos
La pobreza energética afecta a todos los sectores productivos limitando las posibilidades de
desarrollo. Con el objetivo de ilustrar este fenómeno vamos a centrarnos brevemente en uno de los
sectores clave para el desarrollo de los países pobres: la agricultura.
La agricultura es una de las principales actividades económicas de las regiones dónde se
concentra la pobreza energética. La manifestación clara de la pobreza energética es que, incluso en
este sector importante, los países pobres incorporan muy poca energía en el proceso productivo y que
la mayor parte proviene del trabajo animal y del propio trabajo humano. Los países ricos, en cambio,
incorporan grandes cantidades de energía de forma directa (mediante el uso maquinaria y
combustibles) y también de forma indirecta (mediante el uso de productos químicos y fertilizantes).
En Estados Unidos, por ejemplo, los fertilizantes de nitrógeno representan en la producción de maíz el
45% de toda la energía incorporada en el proceso productivo, mientras que la fuerza de trabajo tan
sólo representa el 3%. Según la FAO (2013), el consumo de fertilizantes apenas ha aumentado en los
12
DALY es el acrónimo en inglés de “Disability-Adjusted Life Year” y mide los años perdidos de vida "sana" (por muerte o
por enfermedad), donde el daño se mide como la diferencia entre el estado de salud real y el ideal, entendiendo por ideal
aquel en el que todo el mundo vive hasta una edad avanzada (la esperanza de vida global), libre de enfermedades y
discapacidades.
13
Es importante recordar que las tres primeras son causas de muertes directas, mientras que la contaminación interior es un
factor de riesgo. Por ello, y aunque no aparece en el gráfico original, se ha optado por separarlos en la Fig. 7 mediante una
línea.
12
países pobres, especialmente en África, mientras que en el resto de regiones su uso se ha extendido
notablemente14. La Fig. 8 muestra la productividad (toneladas/hectárea) para diferentes regiones y
cultivos con una gran importancia en el comercio internacional (soja, maíz, arroz y trigo). La escasa
incorporación de energía en el proceso productivo es una de las razones que explican la brecha en la
productividad, lo que dificulta que los países pobres puedan exportar sus productos en los mercados
globales y progresar por esa vía de especialización.
El sector agrícola es sólo un ejemplo de las implicaciones productivas de la pobreza y de la
pobreza energética, pero el problema es similar en otros muchos sectores. Por el contrario, pequeñas
mejoras en el acceso y el consumo de energía podrían tener grandes impactos. Por ejemplo, en el
terreno educativo, las estadísticas muestran que las poblaciones con mayor acceso a la electricidad y
mejores servicios de alumbrado público tienen mejores tasas alfabetización, menos abandono escolar
y dedican más horas a la lectura y al estudio (ver Khandker et al., 2014). En el terreno de la sanidad,
la posibilidad de acceder a algún medio de transporte es muchas veces determinante a la hora de
recibir un tratamiento médico a tiempo y eficaz. Y, aunque seguramente alejado aun de la realidad de
los países más pobres, el acceso a las tecnologías de la comunicación y la información, podría
fomentar el desarrollo de micronegocios, acceder a cursos de formación gratuitos y de gran calidad a
través de Internet e impulsar el empoderamiento de la sociedad. Aunque es difícil medir el impacto de
las infraestructuras energéticas y el consumo energético en el desarrollo, es claro que la ausencia de
ellas no permite aprovechar las posibilidades que la energía en combinación con las nuevas
tecnologías puede ofrecer.
Finalmente, es importante no confundir la existencia de recursos energéticos y de un sector
económico potente ligado a su extracción y exportación, con la reducción de la pobreza y de la
pobreza energética. De hecho, en la mayoria de países la abundancia de recursos ha estado ligada
históricamente a bajos niveles de crecimiento, lo que se conoce como la “maldición de los recursos
naturales15 (Sachs y Warner, 2001). Entre 1970 y 1993, el crecimiento económico en países que
carecían de recursos naturales fue de media cuatro veces superior a los países ricos en recursos, a
pesar de contar éstos con el doble de ingresos públicos (OXFAM, 2009). En algunos países
productores de petróleo como Irán o Venezuela, se han destinado ingresos públicos a fomentar el
consumo energético16. Sin embargo, no está claro que estas subvenciones lleguen realmente a los más
pobres ni que se puedan mantenerse en el tiempo. La situación en los países exportadores de petróleo
en África Subsahariana (ver Tabla 9) es claramente peor. Los elevados ingresos asociados a la
exportación de petróleo y gas conviven con niveles extremos de pobreza y de pobreza energética. Por
ejemplo, aunque en Angola la extracción de petróleo comenzó en los años 70 y aunque los ingresos
han supuesto un porcentaje muy alto del PIB, apenas ha generado progreso para la mayoria.
Actualmente el 91% de la población en Angola depende de la biomasa y tan solo el 9% de la
población rural tiene acceso a la electricidad. Incluso en algunos países como Gabón, que tienen uno
14
Es importante recordar que el uso de fertilizantes ha alterado el ciclo global del nitrógeno, uno de los desequilibrios
ambientales globales más graves, junto con la pérdida de biodiversidad y el cambio climático (Rockström et al., 2009).
15
Las razones de este fenómeno son múltiples. Una de las principales tiene que ver con la existencia de instituciones débiles
(Acemoglu y Robinson, 2012) que permiten a elites, políticas y económicas, de fuera y de dentro del país, capturar las rentas
de los recursos energéticos en su propio beneficio. Otra explicación compatible con la anterior es que los países con
abundancia en recursos son más propensos a tener mayores niveles de inflación, lo que genera una mayor inestabilidad y un
menor crecimiento. Y otra es el “efecto expulsión” que la actividad extractiva realiza sobre otras actividades de mayor valor
añadido (Sachs y Warner, 2001).
16
Los países mencionados tenían calificaciones altas en el IDE en 2010: Venezuela (0.84), Iran (0.76).
13
de los mayores niveles de PIB per cápita e IDH de la región africana, las tasas de acceso a la energía
moderna siguen siendo muy bajas.
5.3
Impactos sobre el medio ambiente
La pobreza energética y el medio ambiente están relacionados, principalmente, a través de los usos del
suelo. La biomasa, como hemos visto, es la principal fuente energética de los más pobres y su
sobreexplotación aumenta la deforestación. Por otro lado, y debido a que la principal causa de la
deforestación es la expansión agrícola-ganadera y la tala ilegal para madereras, la falta de políticas de
protección de los bosques también puede poner en peligro la única opción energética de los más
pobres, agravando así una situación previa de pobreza energética. Además, la pérdida de los bosques
tiene importantes implicaciones para dichas poblaciones ya que no sólo pierden la madera, muchos de
los servicios que proveen dichos ecosistemas también desaparecen con ellos, entre ellos muchas
fuentes de alimentos y agua, lo que fuerza la migración de las poblaciones.
Un ejemplo comparativo clásico de los efectos de la deforestación se observa en la isla de La
Española, divida actualmente en dos países: Haití y República Dominicana (Diamond, 2006). En Haití
el uso insostenible de la madera (muy determinado por su historia y su pobreza extrema) ha
contribuido a desertificar el país, limitando ahora enormemente sus posibilidades desarrollo e incluso
la obtención de madera para la subsistencia. En República Dominicana, en cambio, ciertas políticas de
protección y creación de parques naturales (a pesar también de las dificultades) permiten mantener
ahora razonablemente sus bosques y sus beneficios asociados, entre ellos, aunque no sólo, una
actividad turística importante.
Finalmente, y desde el punto de vista global, la perdida de las masas de bosques también
reduce la capacidad de absorción de CO2, lo que contribuye a agravar el problema del cambio
climático, cuyos impactos, en caso de no hacer nada, se sentirán antes y con más fuerza en los países
más pobres y vulnerables.
6.
El coste del acceso universal a la energía
Según la Agencia Internacional de la Energía (IEA 2012, “Energy for all”), el acceso universal a las
fuentes energéticas modernas podría conseguirse de aquí a 2030 si se realizase una inversión total
aproximada de 979.000 millones de dólares, lo que supondría una inversión media anual de entre
30.000 y 35.000 millones de dólares durante el periodo 2010-2030. Para calcular estas inversiones la
IEA ha estimado cuales podrían ser las soluciones tecnológicas más razonables y coste-eficientes
asociadas a las condiciones particulares de cada región. Sin embargo, en 2010 la inversión global
realizada fue sólo de 9.000 millones.
Una idea del esfuerzo económico que suponen estas inversiones se puede obtener comparando
estas cifras con variables macroeconómicas, con el propio sector energético o, por ejemplo, con la
ayuda oficial al desarrollo. La inversión anual requerida para financiar el acceso universal a la energía
supondría (según datos de 2012) un 0,05% del PIB mundial, o el 0,08% del PIB del conjunto de los
países de la OCDE. Estas inversiones representarían una contribución media aproximada de 5 € por
persona y año a nivel global, o de 25 € por persona y año si las inversiones fueran financiadas en su
totalidad por los países de la OCDE.
Si nos fijamos en el sector energético, las inversiones suponen alrededor de un 3% de la
inversión global anual realizada por el propio sector. Según la IEA, estas inversiones equivaldrían,
aproximadamente, a un aumento del 2% de las tarifas eléctricas en los países de la OCDE. Por otro
lado, y también según la IEA, las subvenciones globales otorgadas a las energías fósiles en 2012
14
fueron 544.00017 millones de dólares anuales, de las cuales 68.000 millones correspondían a los países
ricos. Esta comparación es relevante ya que los países ricos y emergentes se comprometieron en 2009
(Pittsburg, Cumbre del G-20) a reducir dichos subsidios en línea con los objetivos de eficiencia
energética, seguridad de suministro y mitigación del cambio climático. Además, estas subvenciones
no suelen llegar a los hogares más pobres y son, en general, regresivas. Según el Fondo Monetario
Internacional (IMF, 2013), solamente un 7% de los subsidios en los países en desarrollo va a parar al
20% más pobre, mientras que el 43% acaba en manos del 20% más rico. Sin embargo, y como
muestra la Fig. 9, los subsidios han aumentado muy notablemente desde 2009 instigados por el
aumento de los precios de los combustibles fósiles y la presión social en los países de Oriente Medio
y el Norte de África. Algunos autores (ver Sagar, 2005), proponen alternativamente la creación de un
fondo para la pobreza energética a partir de la introducción un impuesto sobre el petróleo por los
países miembros de la OPEP y que trasladaría el coste del programa a los mayores consumidores de
energía, generalmente en los países más ricos.
Finalmente, si nos fijamos en la ayuda al desarrollo, los países de la OCDE en 2012 dieron en
concepto de ayuda oficial al desarrollo 125.000 millones de dólares (USD), por lo que sería necesario
destinar el 30% anual de dichas ayudas para poder alcanzar los objetivos (OECD, 2012). La ayuda al
desarrollo supone actualmente de media un 0.29% de la Renta Nacional Bruta, muy alejada del
objetivo del 0,7% acordado en 1970 en Naciones Unidas, y que actualmente solo alcanzan Holanda,
Dinamarca, Noruega, Suecia y Luxemburgo.
Es importante destacar también que para evitar los peores efectos de la pobreza energética no
todas las inversiones son necesariamente de carácter tecnológico o implican la construcción de
grandes y costosas infraestructuras. Los programas de educación sobre el correcto uso de la biomasa
en el hogar pueden ser muy eficaces y baratos para reducir los peores daños en la salud y requieren de
acciones muy simples como mejorar la combustión de las cocinas y facilitar la ventilación de los
hogares. De la misma forma, los programas de microfinanciación y/o cofinanciación que han
funcionado en otras áreas de desarrollo podrían también aplicarse aquí. Un estudio publicado en la
revista médica The Lancet (Wilkinson et al., 2009) muestra que un programa de introducción de 150
millones de cocinas “modernas” en diez años en la India, reduciría las emisiones de partículas finas
por un factor de 15 y las muertes asociadas en 2 millones de personas. El coste del programa
ascendería a 8.200 millones de dólares, lo que supone menos de 10 dólares al año por hogar.
7.
Conclusiones
La pobreza es la realidad para millones de personas en el mundo y la pobreza energética es una causa
pero también una consecuencia de esta situación de miseria. Aunque la pobreza se ha reducido en las
últimas décadas, 1.290 millones de personas vivían en 2008 por debajo del umbral de pobreza
extrema (menos de 1.25 dólares al día) y 2.470 millones por debajo del umbral de la pobreza (menos
de 2 dólares al día).
En estas condiciones no es extraño que cerca de 1.300 millones personas (una quinta parte de
la población mundial) no tenga acceso a la electricidad y que cerca de 2.600 millones utilicen la
madera como única fuente de energía, especialmente en las zonas rurales. Y que, además, otros
muchos millones, aunque tengan acceso a infraestructuras, no puedan satisfacer necesidades
energéticas básicas porque no pueden pagar el consumo. La pobreza y desigualdad existente en el
mundo se manifiesta también en forma de pobreza energética y desigualdad en el consumo de energía.
17
Según el FMI, los impactos de los subsidios son mucho mayores si se tiene en cuenta los ingresos públicos perdidos. Si se
consideran los impuestos perdidos, la cantidad subiría a los 2 billones de dólares, el 8% de los presupuestos públicos.
15
Aunque en la última década ha habido también progresos apreciables en el desarrollo energético,
especialmente en China que ha alcanzado el acceso casi universal a la electricidad en muy poco
tiempo, en muchos países en África Subsahariana las mejoras han sido muy bajas o inexistentes y las
tasas de acceso a la electricidad en muchos países siguen siendo inferiores al 15% de la población.
La pobreza energética tiene importantes implicaciones. En primer lugar, muchas necesidades
energéticas básicas como cocinar alimentos, hervir agua, calentar el hogar, disponer de luz o
desplazarse para poder acceder a servicios médicos básicos se ven comprometidas. Otras necesidades
como la participación social y el control de las instituciones son en muchos casos imposibles y limitan
las posibilidades de desarrollo personal y colectivo. En la mayoria de los países pobres se utiliza
principalmente la biomasa para satisfacer algunas de estas necesidades. Sin embargo, muchas veces
este combustible no es el más conveniente y ni siquiera es siempre el más barato, simplemente suele
ser la única opción.
La pobreza energética tiene impactos importantes en la salud, la actividad económica y el
medio ambiente, ya que actúa reduciendo la productividad actual y futura y limitando las
posibilidades de desarrollo. Unos de los impactos más notables de la pobreza energética –y quizás el
más desconocido- es el impacto sobre la salud derivado de la quema de madera y residuos. Los
estudios muestran que la contaminación interior (especialmente la concentración elevada de partículas
finas) aumenta el riesgo de sufrir múltiples enfermedades, especialmente en mujeres, niños y
ancianos, que son quienes pasan más horas en el hogar. Según la OMS, en los países pobres la
contaminación interior genera 1,3 millones de muertes al año y es el sexto factor de riesgo de muerte.
Aunque esta cifra está por detrás de factores como la desnutrición infantil o la falta de agua potable y
saneamiento, es superior a otras causas más conocidas como la tuberculosis o la malaria.
Seguramente, su manifestación indirecta y la necesidad de utilizar estudios estadísticos para poder
hacer una correcta estimación han ayudado a que este fenómeno haya pasado más desapercibido.
El consumo energético es una condición necesaria, aunque no suficiente, para el desarrollo. En
este sentido, la pobreza energética corre el riesgo de ser entendida simplemente como una mera
manifestación de la pobreza, donde los bajos ingresos no permiten consumir energía o invertir en
infraestructuras. Podría pensarse que el esfuerzo debería centrarse únicamente en el crecimiento y el
desarrollo, ya que de la propia reducción de la pobreza eliminará la pobreza energética. Sin embargo,
la pobreza energética dificulta de múltiples formas el desarrollo y contribuye a generar un círculo
vicioso (o trampa de la pobreza).18 Por ejemplo, en el caso de la agricultura, un sector fundamental
para los países pobres, la falta de energía incorporada (en forma de maquinaria o fertilizantes) reduce
considerablemente la productividad de los cultivos y la posibilidad de competir mediante la
especialización en estas áreas. De la misma forma, la deforestación y el uso excesivo de la madera
para la subsistencia comprometen las posibilidades futuras de un país. Sin embargo, pequeños
inversiones en infraestructuras y tecnologías pueden generar ganancias inducidas en muchas áreas
como la sanidad, la educación o mediante la generación de pequeños negocios.
18
Algunos autores consideran que la propia pobreza es muchas veces causa de pobreza. Según la teoría de la “trampa de la
pobreza”, analizada por Sachs (2005), muchos países tienen dificultades para progresar a través del mecanismo tradicional
del ahorro y el aumento de la productividad. Las tesis de Sachs y de otros proponentes de la teoría del “big push” es que es
necesaria una ayuda importante inicial que debería canalizarse a través de inversiones suficientemente grandes como para
generar economías externas, y con especial prioridad en infraestructuras básicas. Otras teorías, por ejemplo, ponen el énfasis
en la dependencia e injustica que genera y perpetúa el actual sistema de comercio (Stiglitz, 2002) y otras en la corrupción y
en la mejora de las instituciones (Acemoglu y Robinson, 2012). Algunas estudios consideran que el efecto de la ayuda al
desarrollo incluso puede haber sido negativo (Djankow et al., 2008)
16
El coste de universalizar el acceso a las energías modernas, aunque requiere de una inversión
importante (35.000 millones anuales durante 20 años), no es tan elevada si se compara con otras
variables macroeconómicas. Sería suficiente destinar un 0.08% del PIB de los países de la OCDE en
los próximos 20 años para lograrlo o, si se prefiere, aumentar un 2% el precio de la electricidad. La
inversión anual necesaria es, por ejemplo, inferior a los subsidios anuales otorgados a las energías
fósiles (544.000 millones en 2012), subsidios que generalmente no llegan a los hogares más pobres.
Un terreno a explorar, aunque fuera del alcance de este trabajo, es como los países más pobres
pueden beneficiarse de la implantación de las nuevas tecnologías distribuidas y basadas en energías
renovables o bajas en carbono (Del Rio y Burguillo, 2008; Bhide y Monroy, 2011; Chaturvedi et al.;
2014). Las energías renovables han reducido sensiblemente su precio en los últimos años y, aunque
son todavía costosas, al menos el “combustible” es gratuito y pueden adaptarse bien a las necesidades
de las zonas rurales. Además la generación distribuida (en comparación con la centralizada) podría
permitir ahorrar grandes cantidades de recursos destinados a infraestructuras, y emular así el rápido
despliegue ocurrido en el caso de la telefonía móvil en muchos países pobres donde no ha sido
necesario incurrir en los enormes costes asociados a las líneas “fijas”. Por otro lado, un terreno que
requiere de mayor investigación se refiere a cómo hacer compatible la erradicación de la pobreza
energética y la reducción de emisiones para frenar el cambio climático (Ürge-Vorsatz y Tirado, 2012;
Chakravarty y Tavoni, 2013; Shukla y Chaturvedi, 2013).
Finalmente, una de las conclusiones centrales de este trabajo es que la pobreza energética
requiere de políticas y programas de paliación específicos, muy especialmente de programas
orientados a evitar los peores efectos sobre la salud. Los recursos destinados a estas inversiones
siempre compiten y van competir con necesidades urgentes y con otros usos, pero el acceso a la
energía debería ser una pieza importante en el diseño de los programas integrales de desarrollo.
Aunque los Objetivos de Desarrollo del Milenio a 2015 no mencionaban la energía y la pobreza
energética, el documento final de Conferencia Río +20 celebrada en 2012 (UN, 2012) reconocía "el
papel fundamental de la energía en el proceso de desarrollo” y “la importancia del acceso a la energía
moderna y sostenible para contribuir a erradicar la pobreza, salvar vidas, mejora la salud y ayuda a
proporcionar las necesidades humanas básicas”. Además, y aunque todavía queda un largo recorrido,
la nuevo propuesta de Objetivos de Desarrollo Sostenible a 2030 (UN, 2014), que sustituye a los
Objetivos de Desarrollo del Milenio a 2015, recoge ya como objetivo específico “garantizar el acceso
a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos”.
Agradecimientos
El autor agradece los comentarios recibidos de Alfonso Dubois, Iñaki Arto, Iñigo Capellán, Marta Escapa y
Pedro Linares y el apoyo financiero del Ministerio de Ciencia e Innovación (ECO 2011-25064), Gobierno
Vasco (GIC07/56-IT-383-07) y Fundación REPSOL (a través del Low Carbon Programme). Este documento ha
sido elaborado a partir de la ponencia realizada en el Seminario sobre Cooperación y Desarrollo organizado por
la Cátedra de Estudios Internacionales de la UPV/EHU. El autor es el único responsable del contenido de este
trabajo.
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19
Tablas y gráficos
Tabla 1. Indicadores energía y economía para diferentes países, 2010.
IDH
Estados Unidos
Alemania
Arabia Saudí
Rusia
Brasil
China
India
Nigeria
Etiopía
0,92
0,92
0,78
0,78
0,73
0,69
0,55
0,47
0,39
Esperanza
de vida
PIB per
cápita
($, PPC)
78,2
80
73,9
68,8
73,1
73,3
65,1
51,4
58,7
46.612
37.652
22.747
19.940
11.180
7.553
3.366
2.367
1.033
Consumo Consumo
Electricidad Energía
per cápita per cápita
(kWh)
(tep)
13.394
7,1
7.215
4,0
7.967
6,1
6.452
4,9
2.384
1,3
2.944
1,8
616
0,5
137
0.7
54
0,4
Nº
CO2 per
Vehículos
cápita
por cada
(toneladas)
1000 hab.
632
19,7
510
9,8
139
16,5
233
11,3
178
1,9
35
4,4
12
1,2
31
0,7
1
0,1
Fuente: Banco Mundial (2013). Datos IDH para 2012 y emisiones CO2 para 2005.
Figura 1. Evolución consumo de energía eléctrica 1960-2010, Kwh per cápita. Fuente: Banco
Mundial (2013).
20
Figura 2. Índice de Desarrollo Humano y el consumo de energía para 160 países en 2007. La escala
horizontal es logarítmica, Datos del IDH divididos entre Muy alta, Alta, Media y Baja según
clasificación del PNUD. Fuente: Bailis (2011).
Tabla 2. Servicios energéticos y combustibles más habituales según niveles de renta.
Cocina
Renta
Baja
Biomasa
Calor
Biomasa
Luz
Bombeo agua
Refrigeración
Velas,
Pilas
Renta Media
Renta Alta
Biomasa,
Keroseno, GLP
Biomasa,
Carbón,
Keroseno
Pilas, Keroseno
GLP, Gas, Electricidad
Gasóleo,
Electricidad
Electricidad,
Pilas
Gasóleo, Electricidad
Transporte
Keroseno, Gas
Electricidad
Electricidad
Petróleo
Petróleo
Aire acondicionado
Electricidad
Conectividad
Electricidad
21
Figura 3. Combustible para cocinar en 4 países de África según niveles de riqueza. Fuente: Bailis (2011).
Tabla 3: Precios por combustibles y servicios energéticos (US$ por kWh, Guatemala, 1997).
Cocina
Electricidad
Butano
Leña
Luz
Bruto
0,08
0,05
0,01
Neto
0,08 Electricidad
0,06 Queroseno
0,06 Velas
Bruto
0,08
0,05
0,26
Neto
0,08
5,87
13,0
Fuente: Foster et al (2000).
22
Electrodomésticos
Bruto
Electricidad
0,08
Batería
0,59
Batería coche
2,57
Neto
0,08
0,53
2,31
Tabla 4. Pobreza energética según umbrales de consumo energético.
Umbrales Consumo
Energético
Umbrales
Rangos Consumo
Energético
(GJ por persona y
año)
(persona y año)
Población Mundial
(personas, % total
mundial)
Necesidades Básicas
100 kWh +150 litros
(≅ 5 GJ)
<5 GJ
1800 (27%)
Usos productivos
750 kWh +220 litros
(≅ 10 GJ)
5-10 GJ
1600 (24%)
Sociedad Moderna
2000 kWh +550 litros
(≅ 25 GJ)
10-25 GJ
1500 (22%)
Unión Europea
Media UE
(≅ 75 GJ)
25-75 GJ
1300 (19%)
Estados Unidos
Media USA
(≅ 150 GJ)
>75 GJ
600 (7%)
Fuente: Adaptado de Chakravarty y Tavoni (2013).
Tabla 5: Población sin acceso a los servicios energéticos modernos por regiones, 2010 (Millones).
Sin Acceso Electricidad
Cocina Biomasa
Población
% Población
Población
% Población
Asia
628
18%
1814
51%
África Subsahariana
590
57%
698
68%
América Latina
29
6%
65
14%
Oriente Medio
18
9%
10
5%
Norte de África
1
1%
2
1%
1267
19%
2588
38%
Total
Fuente: IEA (2012).
23
Figura 4: Población sin acceso a la electricidad por países, 2010 (Millones). Fuente: IEA (2012).
Figura 5: Población que utiliza cocina tradicional con biomasa por países, 2010 (Millones).
Fuente: IEA (2012).
24
Malasia (0.70-0.78)
Jordanía (0.70-0.78)
Iraq (0.70-0.69)
Brasil (0.60-0.68)
Argelia (0.58-0.67)
Tailandia (0.50-0.64)
Marruecos (0.50-0.58)
China (0.32-0.49)
El Salvador (0.30-0.42)
Filipinas (0.33-0.38)
Vietnam (0.25-0.35)
Indonesia (0.28-0.34)
India (0.23-0.29)
Nicaragua (0.20-0.25)
Ghana (0.15-0.22)
Costa de Marfil (0.18-0.15)
Haiti (n.d.-0.12)
Nigeria (n.d.-0.11)
RD. Congo (0.08-0.09)
Etiopía (0.02-0.04)
Acceso Electricidad
Acceso Cocinas Modernas
Acesso Energía para Servicios Públicos
Acesso Energía para Servicios Productivos
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1.0
Figura 6: Resultados IDE para 20 países seleccionados, 2010. Fuente: IEA (2012).
2.5
2008
2030
2
1.5
1
0.5
0
Malaria
Tuberculosis
VIH/Sida
Contaminación
Interior
Figura 7. Muertes anuales prematuras por la contaminación interior y por otras enfermedades.
Fuente: OECD/IEA (2010).
25
Tabla 6. Efectos sobre la salud causada por la contaminación interior.
Riesgo
Relativo2
Intervalo
confianza3
Niños ≤ 5 años
2,3
1,9-2,7
Enfermedad
pulmonar Fehacientes
obstructiva crónica
Moderadas I
Mujeres > 30 años
3,2
2,3-4,8
Hombres ≥ 30 años
1,8
1,0-3,2
Cáncer de pulmón (carbón)
Fehacientes
Mujeres ≥ 30 años
1,9
1,1-3,5
Moderadas I
Hombres ≥ 30 años
1,5
1,0-2,5
Moderadas II
Mujeres ≥ 30 años
1,5
1,0-2,1
Moderadas II
Niños 5 a 14 años
1,6
1,0-2,5
Moderadas II
Adultos ≥ 15 años
1,2
1,0-1,5
Cataratas
Moderadas II
Adultos ≥ 15 años
1,3
1,0-1,7
Tuberculosis
Moderadas II
Adultos ≥ 15 años
Pruebas1
Población
Infecciones agudas de las
Fehacientes
vías respiratorias inferiores
Resultados sobre la salud
Cáncer de pulmón (biomasa)
Asma
1,5
1,0-2,4
Fuente: OMS (2007)
Pruebas fehacientes (Muchos estudios, apoyados por datos probatorios de estudios de la exposición activa y pasiva al
humo de tabaco, la contaminación del aire urbana y estudios bioquímicos o de laboratorio) Pruebas moderadas (Al menos
tres estudios, apoyados por datos probatorios de estudios sobre el tabaquismo activo y en animales), Moderadas I
(pruebas fehacientes para grupos específicos de edad o sexo) Moderadas II (datos probatorios limitados).
El riesgo relativo indica cuántas veces es más probable que la enfermedad se presente en personas expuestas a la
contaminación interior que en personas no expuestas.
El intervalo de confianza representa el rango de incertidumbre, los intervalos grandes indican menos precisión; los
intervalos reducidos indican mayor precisión.
Tabla 7. Muertes prematuras clasificadas por factores de riesgo en países de renta baja, 2004.
Factores de Riesgo
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Desnutrición infantil
Altos niveles de presión arterial
Prácticas sexuales no seguras
Agua no potable y falta de saneamiento
Altos niveles de glucosa en sangre
Contaminación interior
Consumo de tabaco
Falta de actividad física
Niveles inadecuados de lactancia materna
Altos niveles de colesterol
Fuente: OMS (2009).
26
Muertes
Millones
Porcentaje
del total (%)
2,0
2,0
1,7
1,6
1,3
1,3
1,0
1,0
1,0
0,9
7,8
7,5
6,6
6,1
4,9
4,8
3,9
3,8
3,7
3,4
Tabla 8. % Muertes asociados a factores de riesgo ambientales, respecto del total.
Factores de Riesgo
Contaminación interior
Agua no potable y falta de saneamiento
Contaminación urbana exterior
Cambio climático
Exposición al plomo
Total 5 riesgos
Global
(%)
Países renta
baja-media (%)
3,3
3,2
2,0
0,2
0,2
8,7
3,9
3,8
1,9
0,3
0,3
9,6
Países
renta alta
(%)
0,0
0,1
2,5
0,0
0,0
2,6
Fuente: OMS (2009).
Figura 8: Evolución de la productividad por regiones y cultivos (1960-2010). Fuente: Elaboración
Propia, FAO database (2013).
27
Tabla 9. Producción de energía y pobreza energética en países exportadores de energía en África.
PIB per IDE
cápita (2010)
($2008)
Angola
Chad
República del Congo
Gabón
Nigeria
Sudan
4.014
784
3.091
10.022
1.375
1.295
0.11
Nd.
0,12
0,23
0,13
0,11
Ingresos
petróleo
2006-08
(% PIB)
% biomasa
% acceso
consumo
electricidad
energético
urbana
en hogares
91%
66%
80%
Nd.
16%
39%
92%
51%
70%
89%
90%
50%
97%
85%
38%
93%
Nd.
20%
% acceso
electricidad
rural
9%
1%
15%
30%
31%
Nd.
Fuente: Bailis (2011) y IEA (2011).
600
2009
2012
500
Miles de millones $
400
300
200
100
0
Global
Países
Renta Media y Baja
Países
Renta Alta
Inversión Acesso
Universal Energía
Figura 9. Subsidios anuales a las energías fósiles e inversión anual necesaria para alcanzar el acceso universal
a la energía en 2010-2030 (miles de millones US$). Fuente: IEA (2012).
28
29
BC3 WORKING PAPER SERIES
Basque Centre for Climate Change (BC3), Bilbao, Spain
The BC3 Working Paper Series is available on the internet at the following addresses:
http://www.bc3research.org/lits_publications.html
http://ideas.repec.org/s/bcc/wpaper.html
BC3 Working Papers recently available:
2013-09
Daniel Nachtigall and Dirk Rübbelke: The Green Paradox and Learning-by-doing in the Renewable
Energy Sector.
2013-10
Elisa Sainz de Murieta and Aline Chiabai: Climate change impacts on the water services in Costa Rica:
a production function for the hydroenergy sector.
2013-11
Marta Olazabal and Unai Pascual: Identifying social determinants of urban low carbon transitions: the
case of energy transition in Bilbao, Basque Country.
2013-12
Stefano Balbi, Carlo Giupponi, Roland Olschewski and Vahid Mojtahed: The economics of hydrometeorological disasters: approaching the estimation of the total costs.
2013-13
Dirk Rübbelke and Stefan Vögele: Time and tide wait for no man: pioneers and laggards in the
deployment of CCS.
2013-14
Joseph V. Spadaro, Sérgio H. Faria and Anil Markandya: Decarbonising urban transportation.
2014-01
Xaquín Garcia-Muros, Mercedes Burguillo, Mikel Gonzalez-Eguino and Desiderio Romero-Jordán:
Local air pollution and global climate change taxes: a distributional analysis.
2014-02
Sonia De Gregorio Hurtado, Marta Olazabal, Monica Salvia, Filomena Pietrapertosa, Eduardo Olazabal,
Davide Geneletti, Valentina D’Alonzo, Efrén Feliú, Senatro Di Leo and Diana Reckien: Implications of
governance structures on urban climate action: evidence from Italy and Spain.
2014-03
Marta Olazabal, Sonia De Gregorio Hurtado, Eduardo Olazabal, Filomena Pietrapertosa, Monica Salvia,
Davide Geneletti, Valentina D’Alonzo, Efrén Feliú, Senatro Di Leo and Diana Reckien: How are Italian
and Spanish cities tackling climate change? A local comparative study.
2014-04
Iñigo Capellán-Pérez, Mikel González-Eguino, Iñaki Arto, Alberto Ansuategi, Kishore Dhavala, Pralit
Patel, Anil Markandya: New climate scenario framework implementation in the GCAM integrated
assessment model.
2014-05
Alessandro Antimiani, Valeria Costantini, Anil Markandya, Chiara Martini, Alessandro Palma, and
Maria Cristina Tommasino: A dynamic CGE modelling approach for analysing trade-offs in climate
change policy options: the case of Green Climate Fund.
2014-06
Ibon Galarraga and Luis M. Abadie: The use of “Bonus-Malus” schemes for promoting energy-efficient
household appliances: a case study for Spain.
2014-07
Josué M. Polanco-Martínez and Sérgio H. Faria: Hunting spectro-temporal information in unevenly
spaced paleoclimate time series.
2014-08
Mikel González-Eguino: La pobreza energética y sus implicaciones.