La ayuda ligada en España

HACIA UNA COOPERACIÓN DE CALIDAD
LA AYUDA LIGADA EN ESPAÑA
Algunas reflexiones sobre la ayuda ligada
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
Ayuda en Acción es una Organización No Gubernamental de Desarrollo independiente,
apartidista y aconfesional que tiene como objetivo principal mejorar las condiciones de vida
de los niños y niñas, las familias y las comunidades de los países en vías de desarrollo.
AGRADECIMIENTOS
Queremos agradecer su colaboración en este informe a todas aquellas personas que han
participado en las entrevistas y han aportado información desde la Administración, empresas y ONG.
Autor:
Ana Alcalde
Madrid, marzo de 2003
Depósito Legal: M-24153-2003
Ayuda en Acción, miembro de ActionAid Alliance, trabaja junto a personas que viven en condiciones de pobreza y marginación para luchar contra la pobreza. Creemos que para erradicar la pobreza, se necesita un cambio fundamental en las practicas que promueven las relaciones injustas y la
inequidad. Las políticas de ayuda deben dirigirse de manera directa la lucha contra la pobreza y a
beneficiar a los grupos sociales más desfavorecidos. Así, una parte importante de nuestro trabajo
va dirigido a la mejora de la calidad y la eficacia de la ayuda al desarrollo.
Dentro de este trabajo se enmarcan una serie de informes sobre el papel de la ayuda ligada en la
ayuda al desarrollo y como, desde Ayuda en Acción, consideramos que esto supone un freno en la
lucha contra la pobreza. Reconociendo que este tipo de ayuda supone un obstáculo para el desarrollo, el CAD (Comité de Ayuda al Desarrollo) de la OCDE acordó una recomendación en abril
2001 para desvincular algunos tipos de ayuda destinada a los países menos desarrollados. Esta
medida tiene efecto desde el 1 de enero de 2002.
Pero creemos necesario ir más allá desvinculando el total de la ayuda al Desarrollo ¿Por qué consideramos que la ayuda debe desvincularse en todos los países y a todas las categorías de la ayuda?
• Para incrementar el valor del dinero y favorecer las soluciones más apropiadas para cada
necesidad pues, con la ayuda ligada, los donantes protegen sus empresas exportadoras de la
competencia internacional en la obtención de contratos, lo que suele provocar la subida de los
costes. Se estima que los productos y servicios obtenidos a través de un sistema ligado son un
20% más caros que los obtenidos en un mercado abierto. Además, puede llegar a imponer soluciones inapropiadas o más caras en comparación con alternativas locales o de un tercer país.
Por otra parte, la ayuda ligada puede llevar a presiones comerciales y políticas, ya sea en el país
donante o en el receptor, para dedicar más ayuda a países con mejores oportunidades para las
empresas exportadores de los países donantes o a sectores donde estas empresas tienen intereses o ventajas comerciales.
• Para aumentar la transparencia en la concesión y el uso de la ayuda. La limitación de la competencia en la concesión de los contratos reduce la transparencia y puede crear un terreno
favorable para la corrupción.
• Porque aumenta la eficacia de la ayuda, pues la ayuda ligada:
– desincentiva la coordinación entre donantes y la simplificación de los procedimientos.
– elimina la creación de oportunidades comerciales para las empresas de los países en desarrollo.
Pilar Lara
Coordinadora de Estudios
Departamento de Campañas y Educación
Ayuda en Acción
1
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
ÍNDICE
RESUMEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
¿QUÉ ES LA AYUDA LIGADA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3
LA VINCULACIÓN DE LA AYUDA EN ESPAÑA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4
EL FONDO DE AYUDA AL DESARROLLO (FAD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Componentes ligados del FAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1. Los créditos FAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2. El Fondo de Estudios de Viabilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. La línea L-500 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Evolución de la ayuda ligada en el FAD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
7
7
9
9
9
EL PROGRAMA DE CONVERSIÓN DE DEUDA POR INVERSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
LAS PRINCIPALES OPINIONES DE LOS AGENTES SOCIALES SOBRE LA AYUDA LIGADA . . . . . . . . 11
LA POSICIÓN DEL GOBIERNO ESPAÑOL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
PRINCIPALES CONCLUSIONES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Relación de personas entrevistadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Bibliografía y documentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Algunos recursos en Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2
22
22
23
23
RESUMEN
A pesar del importante descenso producido en los últimos años, la ayuda ligada en España supone alrededor del
50% de la AOD bilateral y se manifiesta en varios instrumentos como ayuda alimentaria, ayuda de emergencia,
cooperación técnica, programas de conversión de deuda y créditos FAD, que vinculan la AOD a la promoción de los
intereses comerciales. Este estudio recoge las opiniones y posturas de los principales actores de la cooperación
española en relación a la desvinculación de la ayuda en España.
INTRODUCCIÓN
El presente estudio se ha realizado en el marco de la campaña de ActionAid Alliance sobre desvinculación de la ayuda y tiene por finalidad reflejar las diferentes opiniones de los principales actores de la cooperación española sobre la ayuda ligada en España.
Tras una breve descripción del estado de la ayuda ligada en España desde el año 98, en que se
aprobó la Ley de Cooperación, el estudio se centra en los instrumentos en los que la vinculación
de la ayuda se hace de manera explícita y condicional a los intereses comerciales españoles, es decir
el Fondo de Ayuda al Desarrollo y el programa de Conversión de Deuda por Inversiones.
Finalmente, se presentan las principales opiniones recogidas entre algunos actores de la cooperación española y se estructuran en torno a cinco temas fundamentales: la desvinculación de la ayuda
como prioridad, la ayuda ligada y la erradicación de la pobreza, la ayuda ligada y las empresas españolas, los principales obstáculos para la desvinculación de la ayuda y las posiciones intermedias entre
vinculación y desvinculación.
¿QUÉ ES LA AYUDA LIGADA?
La ayuda ligada es aquélla cuya concesión lleva vinculada la ejecución del proyecto y/o el suministro de bienes y servicios por parte del país donante1. Con el fin de facilitar el debate sobre la ayuda
ligada, en este estudio se diferencia entre la ayuda ligada en sentido estricto y la ayuda vinculada en
sentido amplio.
La ayuda ligada en sentido estricto consiste en vincular la concesión de la ayuda a la adquisición
y/o contratación, por parte del país receptor, de bienes y de servicios provenientes del país donante. Dicha vinculación llega a constituir una condición indispensable para la obtención de la ayuda y
está fijada de manera expresa por el donante.
La ayuda vinculada en un sentido más amplio implica también una vinculación de facto que no
opera como una condición indispensable sino como una práctica común de los distintos agentes
de la cooperación.
1
Intermón. (2000). La
realidad de la Ayuda
1999-2000. Intermón
Oxfam. Barcelona. p. 38.
En este mismo sentido la
utiliza el CAD.
Ambas pueden adoptar tanto la forma de donaciones, como de créditos y su carácter vinculante
puede estar presente en casi todas las categorías e instrumentos de ayuda, desde la cooperación técnica, hasta los créditos FAD, desde la ayuda alimentaria hasta los programas de conversión de deuda.
3
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
La OCDE, en su recomendación sobre desvinculación de la ayuda a los países menos avanzados de
abril de 20012, ha excluido la obligación de desligar la ayuda respecto de:
• La cooperación técnica que consiste en la transmisión de conocimientos, capacidades y un
“saber hacer” determinado a la población3.
• La cooperación técnica para la gestión y administración de los programas del donante.
• Las ayudas a ONG, salvo en lo que se refiere al suministro de bienes y servicios.
LA VINCULACIÓN DE LA AYUDA EN ESPAÑA
De acuerdo con los datos de la OCDE4, España tiene uno de los índices de vinculación de la
ayuda más altos de todos sus miembros, que oscila en torno al 50% de la ayuda bilateral. Estos
porcentajes no incluyen la cooperación técnica ni las subvenciones a ONG ni los gastos administrativos y de gestión.
A pesar del alto grado de vinculación, la tendencia en la AOD bilateral española es al descenso, tal
y como lo muestra el gráfico 1. Es notoria la reducción producida desde el año 1998, en el que la
ayuda vinculada constituía alrededor del 78%. Durante el año 2000, alcanzó el 53% y en el año 2001
el 45% de la AOD bilateral. La tendencia a la baja confirmada por los datos del año 2001 requiere, sin embargo, dos puntualizaciones:
• En el año 2001, el total de la AOD española alcanzó el 0,30% de la renta nacional bruta (RNB),
cifra muy elevada en comparación con los años anteriores en que representó una media del
0,22%. Este incremento se debió sobre todo a una operación puntual de cancelación de deuda
con Guatemala, el llamado caso Celgusa.
• En el año 2001 hubo un fuerte incremento de las contribuciones a Instituciones Financieras
Internacionales (IFI). Estas contribuciones son desvinculadas y llegaron a suponer el 49% de los
compromisos con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD), que es el principal instrumento ligado de la cooperación española.
Por tanto, hasta que no se dispongan de los datos del año 2002 será muy difícil confirmar que efectivamente la tendencia de la desvinculación de la AOD bilateral se confirma en un descenso por
debajo del 50%.
Gráfico 1. % LIGADO A LA AOD BILATERAL
2
3
4
DAC. (2001).
Recommendation on
Untying Official
Development Assistance to
the Least Developed
Countries. OECD.
Lo que el CAD
denomina Free standing
technical co-operation.
Véase el documento
DAC Statistical Reporting
Directives, de 4 de abril
de 2000, p. 12.
DAC. (2002).
Development Cooperation
Review: Spain. OECD.
P.39.
4
0,8
0,6
0,78
0,4
0,53
0,45
0,2
0
1998
2000
2001
Fuente: elaboración propia con datos del CAD y de la Oficina de Planificación y Evaluación de la AECI.
En España, generalmente se ha identificado la ayuda ligada con los créditos del Fondo de Ayuda al
Desarrollo (FAD), sin embargo, desde un enfoque más amplio, el carácter vinculado de la AOD
española se manifiesta también en otros instrumentos.
EL siguiente cuadro resume los distintos instrumentos de la cooperación española y muestra una
aproximación sobre su carácter vinculado en un sentido amplio.
Cuadro 1. APROXIMACIÓN A LA AYUDA VINCULADA EN LA COOPERACIÓN ESPAÑOLA
Categoría
Instrumento
Carácter Vinculado
AOD Multilateral
Contribuciones a
organismos de NN.UU.
No ligado
Contribuciones a
organismos internacionales
financieros
No ligado
Contribuciones a la
Comisión Europea
No ligado
Créditos FAD
Ligado, salvo excepciones
FEV5
Ligado
Microcréditos
No ligado
Cooperación Técnica
(incluyendo los programas y
proyectos de la AECI)
Parcialmente vinculada de facto
Estrategias, Programas y
Proyectos a través de ONG
En lo referente al suministro
de bienes y servicios en el
marco de sus intervenciones
pueden darse de facto supuestos
de vinculación de la ayuda
Ayuda Alimentaria
Parcialmente vinculada de facto
Ayuda de Emergencia
Parcialmente vinculada de facto
Alivio y condonación de
deuda externa
Parcialmente ligada
Educación y sensibilización
para el desarrollo
No ligada
AOD Bilateral
Fuente: elaboración propia
5
6
Aunque el FEV se
encuentre entre los
instrumentos bilaterales,
en ocasiones se utiliza
para la creación de
fondos de consultoría
ligados en organismos
multilaterales.
Coordinadora de ONG
para el Desarrollo.
(2003). Análisis de la
cooperación oficial
descentralizada en el
Estado español en el
período 1999-2002.
CONGDE, Madrid.
El auge de la cooperación descentralizada en los últimos años y la consiguiente falta de sistematización en los datos sobre la misma, no permiten saber hasta que punto muchos de los instrumentos de cooperación utilizados por las Comunidades Autónomas y los ayuntamientos están de
hecho o formalmente vinculados. Desde algunos sectores se percibe que la tendencia en la cooperación descentralizada implicaría cada vez más un mayor grado de vinculación de la ayuda6.
De todos los instrumentos que tienen carácter vinculado en la cooperación española, se han seleccionado los que pueden considerarse ayuda ligada en sentido estricto, es decir:
5
LA AYUDA LIGADA
•
•
•
•
EN
ESPAÑA
Los créditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD).
El Fondo de Estudios de Viabilidad (FEV).
La línea L-500 para la identificación, seguimiento y evaluación de proyectos.
El programa de Conversión de Deuda por Inversiones.
Los tres primeros instrumentos se financian con cargo al FAD, que es el instrumento financiero de
mayor cuantía en la cooperación española, y todos ellos son gestionados por el Ministerio de
Economía. La vinculación se realiza de manera explícita a la promoción de los intereses comerciales españoles, en concreto a la promoción de exportaciones e inversiones por parte de empresas
españolas.
A pesar del alto nivel de vinculación de la ayuda española, las posibilidades de desvinculación no
están bloqueadas. Recientemente España ha comenzado a aplicar la Recomendación de la OCDE
sobre desvinculación de la ayuda a los PMA, como por ejemplo en Afganistán7, en que la ayuda está
totalmente desligada. De manera esporádica se han aprobado ayudas con cargo al FAD también
totalmente desligadas como el caso de Argentina8. Asimismo en los proyectos de reconstrucción
con financiación FAD no hay restricciones en cuanto al porcentaje de bienes y servicios que pueden ser contratados localmente, con lo que se trata de ayudas parcialmente ligadas.
Es importante recalcar que los porcentajes sobre la vinculación de la AOD bilateral española son
sólo estimaciones realizadas por la AECI sobre la ayuda alimentaria y de emergencia, a las que se
añaden los desembolsos netos de créditos FAD. Estas estimaciones, plantean, entre otros, una serie
de problemas:
No todas las cantidades comprometidas en los créditos FAD son totalmente ligadas. Como se verá
más adelante, alrededor de un 30% de cada crédito está parcialmente ligado, a través de los denominados porcentajes “locales” y “extranjeros”.
Los créditos que se conceden para los supuestos de reconstrucción, como ya se ha mencionado,
en principio, suelen estar parcialmente ligados al país receptor.
No se incluyen datos del programa de conversión de deuda por inversiones, del que tampoco se
producen (o al menos se difunden) datos exactos sobre el porcentaje efectivamente ligado.
Por tanto, en España, todavía no se conocen las cantidades exactas de AOD bilateral totalmente
ligadas, parcialmente ligadas y no ligadas ni se producen datos exactos por la AECI ni por el
Ministerio de Economía. Tampoco, hasta el año 2002 se ha incluido en los PACI seguimiento estimaciones anuales del porcentaje de vinculación.
6
EL FONDO DE AYUDA AL DESARROLLO (FAD)
1. COMPONENTES LIGADOS DEL FAD
El FAD es el principal instrumento financiero de la cooperación española y está compuesto fundamentalmente por cuatro líneas:
• Las contribuciones a las Instituciones Financieras Internacionales, que son ayuda no ligada.
• Los créditos FAD, que constituyen la partida más importante del FAD y son en su mayoría ayuda
ligada.
• El FEV, que son subvenciones ligadas, algunas de ellas canalizadas a través de fondos de consultoría en las IFI.
• La L-500, que también son subvenciones ligadas.
9
Como una
parte
importante
del FAD son créditos en
el cómputo de la AOD
los reembolsos se
descuentan de los
desembolsos.
Dichos requisitos son:
- Sólo pueden
concederse a
determinados Estados,
que no superen un
PNB per capita de
2.995 $.
- No pueden implicar
proyectos
comercialmente
viables, salvo que se
destinen a los Países
Menos Avanzados.
- Un mínimo de
concesionalidad del
35% o del 50% para
los PMA.
Estos créditos tienen
largos plazos de
amortización, hasta 30
años, ofrecen periodos
de carencia o gracia
(hasta 10 años sin tener
que amortizar el
principal o pagar los
intereses) y sus tipos de
interés son bajos (en
torno al 1% anual).
La importancia relativa del instrumento FAD en relación al total de AOD ha ido disminuyendo sensiblemente como se observa en el gráfico 2 y a partir del año 1999 oscila entre el
13% y el 10% del total de la AOD neta9. Sin embargo, los desembolsos brutos del FAD constituyen alrededor del 25% de la AOD y se mantienen más o menos estables desde el año 1999
(gráfico 3).
Gráfico 2. INSTRUMENTO FAD COMO %
DE AAOD NETA
Gráfico 3. % DESEMBOLSOS BRUTOS FAD
SOBRE EL TOTAL AOD
20%
18%
35%
16%
30%
14%
25%
12%
19%
10%
8%
20%
13%
11%
6%
12%
15%
34%
26%
28%
24%
10%
4%
5%
2%
0%
1998
1999
2000
2001
0%
1998
1999
2000
2001
Fuente: elaboración propia a partir de los datos del PACI Seguimiento y Subdirección General de
Fomento de las Inversiones del Ministerio de Economía
1.1. Los créditos FAD
Los créditos FAD son préstamos blandos que concede el Estado español a otros Estados para
la realización de determinados proyectos, a través de la contratación de bienes y servicios ofertados por empresas españolas. El 70% de los bienes y servicios suministrados a través de los
créditos FAD debe ser español, permitiéndose la compra de un 15% de bienes y servicios en el
país receptor y un 15% de terceros países. Aunque se computan como AOD, tienen la doble finalidad, no siempre compatible, de contribuir al fomento de las exportaciones de empresas españolas y al desarrollo en los países receptores. Para calificarse como AOD, los créditos FAD han
de cumplir los requisitos previstos en el Consenso OCDE de 1976 y en el denominado Paquete
Helsinki de 199110.
7
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
Los créditos FAD son uno de los instrumentos más veteranos de la cooperación española y durante muchos años, sobre todo hasta mediados de los noventa, alcanzaron cuotas de hasta el 50% de
la AOD española. Sin embargo, en los últimos años han experimentado un descenso, debido a las
restricciones impuestas por el Paquete Helsinki, que dejó fuera de los países elegibles a los principales destinatarios de créditos FAD: México, Brasil, Argentina y Venezuela y posteriormente a Chile
y Uruguay.
Los gráficos 4 y 5 ilustran dicho descenso en relación al total de la AOD neta. De constituir un 47%
de la AOD neta en el año 1994, los créditos FAD han descendido al 13% en el año 2000 y al 7%
en el año 200111.
Gráfico 4. EVOLUCIÓN DE LOS CRÉDITOS
FAD (% sobre AOD neta)
Gráfico 5. EVOLUCIÓN DE LOS CRÉDITOS
FAD (cantidades netas en millones de pesetas)
70%
60%
100.000,0
50%
80.000,0
40%
30%
60.000,0
20%
40.000,0
10%
20.000,0
0%
0,0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los PACI Seguimiento.
Estas cifras y porcentajes representan los desembolsos netos de los créditos FAD, sin embargo en
términos de AOD bruta el descenso de los créditos FAD ha sido menor, tal y como se ilustra en
el gráfico 6. Los desembolsos brutos en el año 2001 habrían alcanzado aproximadamente el 14%
de loa AOD. Por tanto, si bien la ayuda ligada ha descendido en los últimos años, no lo ha hecho
en los términos tan espectaculares como resultan de las cifras netas computadas como AOD.
Gráfico 6. DESEMBOLSOS BRUTOS DE CRÉDITOS AFD (%sobre total AOD)
11
Porcentajes basados en
las aprobaciones del
Consejo de Ministros.
12
Este porcentaje incluye
también los créditos
FAD aprobados en
1999 para Oriente
Medio. Subdirección
General de Fomento
Financiero de la
Exportación. (2000). “La
actividad del Fondo de
Ayuda al Desarrollo en
1999” en Boletín
Económico ICE n 2647.
20-26 de marzo de
2000.
13
Véase la nota anterior.
8
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
25%
24%
20%
14%
1998
1999
2000
2001
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Subdirección General de Fomento de las Inversiones del Ministerio de Economía
La ayuda ligada, a través de créditos FAD se concentra fundamentalmente en América Latina y
Asia, variando el peso de cada una de las regiones según los años. Sin embargo, el norte de África
parece ser una región que en los últimos años ha recibido cada vez mayor cantidad de créditos
FAD12, del 2.54% del volumen total de aprobaciones FAD en 199913 al 13% en el año 2001. Los
países receptores del mayor volumen de créditos FAD suelen ser países de renta media. Así, por
ejemplo, durante el año 2001 fueron Kazajstán, China, El Salvador, Egipto y Mauritania14 y durante
el año 2002 lo fueron Argelia, China, Argentina15, Filipinas y Senegal16. En todo caso, desde el año
1999, los PMA no suelen suponer más del 5% del total de los compromisos de créditos FAD.
Los sectores a los que se destinan los créditos oscila según los años. Así por ejemplo, durante
199917 un 20% de los créditos FAD aprobados fue destinado a líneas de crédito (fundamentalmente de apoyo a PYMES y para emergencias provenientes de catástrofes naturales) y medio
ambiente. Sin embargo, durante el año 2001 la mayor parte de la financiación FAD estuvo destinada a los sectores del transporte y los bienes de equipo18. Sectores como educación y salud también varían de manera significativa según los años. Educación fue el tercer sector al que más fondos
se le asignaron durante el año 2001, alrededor del 7% del total de créditos aprobados.
1.2. El Fondo de Estudios de Viabilidad (FEV)
El FEV se creó en 1995 con cargo al FAD, como un instrumento de apoyo a las empresas españolas, sobre todo con la finalidad de aumentar su participación en los contratos financiados por IFI.
El FEV ofrece financiación totalmente concesional para la realización de estudios de viabilidad de
proyectos, que posteriormente pueden ser financiados por IFI. Asimismo se ha utilizado para la creación de fondos de consultoría vinculados en IFI. Su utilización ha sido muy limitada salvo en el año
2001, en que alcanzó la cantidad de 17,7 millones de euros19.
1.3. La línea L-500 para la identificación, seguimiento y evaluación de proyectos
La L-500 se creó en el año 1998 y se puso en marcha en el año 1999 con una dotación de 500
millones de pesetas (aproximadamente 3 millones de euros). Se diseñó como una línea de apoyo
a la gestión de los créditos FAD, con la finalidad de financiar la identificación, el seguimiento y la evaluación de los mismos, así como la elaboración de pliegos de licitación. Su mayor índice de utilización fue durante el año 1999 en que alcanzó los 424.462 euros.
14
Véase la nota 7.
15
Nota de prensa
publicada en el Diario
Cinco Días el 30 de
diciembre de 2002.
16
Véase nota 13.
17
Subdirección General
de Fomento de las
Inversiones. (2002). El
Fondo de Ayuda al
Desarrollo en el año
2001.
18
Véase nota 17.
19
Oficina de Planificación
y Evaluación. (2002).
PACI Seguimiento 2001.
Ministerio de Asuntos
Exteriores. p. 25.
20
El tramo de la inversión
cubierto por el
programa de conversión
de deuda es sólo una
parte de una inversión
mayor y normalmente,
al ser recibida en
moneada local, se utiliza
para los gastos locales
que genera el proyecto
de inversión.
2. EVOLUCIÓN DE LA AYUDA LIGADA EN EL FAD
A pesar del descenso en términos relativos del peso del FAD y en concreto de los créditos FAD
en relación al total de la AOD, el nivel de aprobaciones de créditos FAD en el Consejo de
Ministros ha aumentado. De hecho, el FAD supuso el 19.63% de la AOD bilateral bruta durante
el año 200120, alrededor de 270,6 millones de euros.
En el gráfico 7 puede apreciarse como las cantidades destinadas al instrumento FAD han ido creciendo en los últimos años, tanto en su techo presupuestario, que ha aumentado de 480 millones
de euros en el año 2000 a 631 millones en el año 2002, como en el volumen de fondos efectivamente comprometidos anualmente por el Consejo de Ministros, que se ha incrementado de 320
millones en el año 2000 a 612 millones en el año 2002. Las contribuciones a las IFI, a pesar de las
oscilaciones propias de los ritmos de las reposiciones y de otros factores (como la ayuda extraordinaria concedida a El Salvador en el 2001 o las contribuciones a la iniciativa HIPC) se mantienen
en torno al 20% del FAD, que supusieron en el año 2002 alrededor de100 millones de euros. Por
9
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
tanto los compromisos presupuestarios “ligados” del FAD han aumentado desde el año 1998 y
han llegado a constituir en el año 2002 alrededor de 500 millones de euros. De manera que, si
las cantidades comprometidas terminen desembolsándose, sí que implica un incremento de la
ayuda ligada para los próximos años.
Gráfico 7. EVOLUCIÓN AYUDA LIGADA EN FAD (miles de euros)
800
Techo Presupuestario
600
Aprobaciones CM
400
IFI
200
Ayuda Ligada
0
1998
1999
2000
2001
2002
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de los PACI Seguimiento y Cinco Días.
EL PROGRAMA DE CONVERSIÓN DE DEUDA POR INVERSIONES
En el marco de la política española de alivio y condonación de deuda, se ha diseñado el programa
de conversión de deuda por inversiones. La conversión de deuda por inversiones es un acuerdo
bilateral celebrado entre el Estado español, como acreedor, y otro Estado deudor, por el que se
cancela parte de la deuda externa, a cambio de que el Estado deudor se comprometa a reinvertir
los recursos liberados en su propio país, a través de personas físicas, organizaciones o empresas
españolas o nacionales del Estado deudor residentes en España. Estos programas son de dos tipos:
21
22
Esta deuda es la
generada por los
créditos fallidos,
originados por
operaciones comerciales
entre empresas
españolas y empresas o
instituciones de PVD,
que son indemnizados
por la Compañía
Española de Seguros de
Créditos a la
Exportación (CESCE).
Este tipo de deuda se
cobra a intereses de
mercado por lo que no
forma parte de la AOD,
sin embargo su
condonación sí que
constituye parte de la
AOD. Mientras que la
deuda contraída con
cargo al FAD constituye
AOD por tener carácter
concesional, por lo que
de su condonación sólo
se incluyen en la AOD
los intereses para evitar
doble contabilización.
Esta postura considera
que para las empresas
españolas la
desvinculación de la
ayuda en América Latina
sería más útil que en los
PMA.
10
– Programas de conversión de deuda por inversiones privadas, que funciona conforme a los
siguientes pasos:
• El Estado español vende con descuento (precio inferior al valor nominal) parte de su deuda
a una persona física o jurídica española o nacional del Estado deudor pero residente en
España.
• El Estado deudor compra la deuda al inversor en moneda local por un importe superior al
precio que éste pagó al Estado español.
• El inversor se compromete a invertir la totalidad de lo recibido en el país deudor, a través
de un proyecto de inversión más amplio21.
Programas de conversión de deuda por inversiones públicas, en las que el Estado español renuncia
a cobrar parte de una deuda a cambio de que el Estado deudor cree con ese dinero un fondo
contravalor en moneda local. Las condiciones de uso de los fondos varían pero, a veces, puede llegar a condicionarse su utilización a la participación de empresas españolas y/o la importación en el
país deudor de bienes y servicios españoles.
El programa de conversión de deuda por inversiones privadas se ha utilizado fundamentalmente
para condonar la denominada deuda CESCE22, por lo que en su totalidad se contabiliza como
AOD, salvo el tercer tramo del programa acordado con Marruecos que no era deuda CESCE. El
programa de conversión de deuda por inversiones públicas se ha utilizado para condonar deuda
contraída a través del instrumento FAD, por lo que su totalidad no forma parte de la AOD sino
solamente la parte correspondiente a los intereses. Esto es así para evitar doble contabilización, ya
que el propio crédito FAD forma parte de la AOD. En la práctica ambos programas tienen carácter básicamente ligado, aunque en ocasiones se hayan ejecutado de manera desligada.
El programa de conversión de deuda por inversiones privadas está ligado en principio a empresas
españolas o nacionales del Estado receptor pero residentes en España. Se ha negociado con cuatro países, Marruecos, Bulgaria, Jordania y Argelia y ha alcanzado aproximadamente los 120 millones
de dólares desde 1997. Donde el programa ha funcionado con mayor éxito y se han agotado todos
los tramos de deuda ha sido en Marruecos, desde 1997, programa que estuvo ligado a empresas españolas o marroquíes con residencia en España. En Argelia, el programa de conversión acaba de ponerse en marcha por un importe de 40 millones de dólares y está ligado a empresas españolas o argelinas residentes en España. En Jordania, el programa comenzó en el año 2000 y alcanza un monto total
de 12 millones de dólares. Hasta ahora sólo se han realizado dos inversiones. Aunque inicialmente el
programa fue ligado, tras los dos primeros años se ha desligado y ahora está abierto a inversores de
todas las nacionalidades. En Bulgaria, en marcha desde el año 2001, el programa de conversión se ha
diseñado para apoyar el proceso de privatización de empresas públicas búlgaras y no tiene carácter
ligado. El monto total es de aproximadamente 27 millones de euros y por ahora, no se ha realizado
ninguna inversión. Actualmente están en negociación dos programas más, con Perú y Rusia.
El programa de conversión de deuda por inversiones públicas se ha negociado con siete países
(Honduras, Nicaragua, Costa Rica, República Dominicana, Bolivia, Perú y Jordania) y puesto en marcha en cuatro de ellos. En todos los casos, salvo en República Dominicana, parte de los fondos
de contravalor tuvo carácter ligado a través de proyectos ejecutados por empresas españolas en
los sectores de educación (Perú), medioambiente (Costa Rica) y salud (Bolivia). En el resto de los
casos, los fondos se destinaron a proyectos financiados por ONG españolas o se asociaron a gastos locales de créditos FAD.
LAS PRINCIPALES OPINIONES DE LOS AGENTES SOCIALES SOBRE LA AYUDA
LIGADA A ESPAÑA
Alrededor de una veintena de personas, representantes de ONG, del sector privado, de partidos
políticos y expertos relacionados con el mundo de la cooperación para el desarrollo en España,
han sido entrevistadas acerca de la ayuda ligada y sus instrumentos en la cooperación española.
El cuadro 2 resume los principales argumentos a favor y en contra de la ayuda ligada, ofrecidos por
los distintos sectores entrevistados. A partir de sus opiniones se propone un diagnóstico sobre las
principales posturas que hay en la sociedad española en torno a cinco temas:
•
•
•
•
•
La desvinculación de la ayuda como una prioridad de la cooperación española.
La desvinculación de la ayuda y la erradicación de la pobreza.
La desvinculación de la ayuda y las empresas españolas.
Los principales obstáculos a la desvinculación de la ayuda.
Las propuestas intermedias entre vinculación y desvinculación.
11
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
Cuadro 2: PRINCIPALES ARGUMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA DE LA AYUDA LIGADA
RESULTANTES DE LAS ENTREVISTAS
Argumentos a favor de la ayuda ligada
Argumentos en contra de la ayuda ligada
• La ayuda ligada tiene un importante componente de legitimación de la ayuda, en la medida
en que supuestamente también favorece a la
economía española.
• La ayuda no ligada contribuye a incrementar la
eficacia y la coherencia de la ayuda y facilita la
coordinación entre los diferentes donantes.
• La ayuda ligada contribuye a facilitar el control
sobre las ayudas y a garantizar que efectivamente los fondos se destinan a lo acordado.
• La ayuda ligada es importante para las economías con un menor grado de internacionalización como la española.
• Muchos países que argumentan haber desligado
su ayuda mantienen de hecho la vinculación de
sus fondos para sus empresas nacionales.
• La contribución de la vinculación de la ayuda a
la distorsión de la competencia es mucho
menor de lo que suele admitirse, especialmente en el caso español donde hay concursos.
• La ayuda no ligada favorece la orientación de
algunos instrumentos de cooperación hacia el
objetivo de erradicación de la pobreza.
• La ayuda no ligada facilita una mayor participación de otras empresas tanto locales como pertenecientes al entorno regional del país receptor.
• La ayuda ligada implica una distorsión para el
receptor, que pierde capacidad de elección
sobre los proyectos a ejecutar y los equipos
suministrados y se le incrementan los costes.
• La ayuda ligada implica una distorsión para el
mercado internacional en cuanto que distorsiona la libre competencia.
• La ayuda ligada implica una distorsión para el
donante, pues acomoda a sus empresas a una
forma de internacionalización apoyada artificialmente y no competitiva.
Fuente: elaboración propia a partir de las opiniones manifestadas por distintos actores durantes las entrevistas.
• La desvinculación de la ayuda como prioridad
La mayor parte de los actores consultados son conscientes de que la desvinculación de la ayuda es
un proceso en marcha a nivel internacional. Asimismo, la ayuda ligada, aún siendo un tema importante en la gestión y eficacia de la ayuda, no es considerado por la mayor parte de los agentes
sociales como una cuestión prioritaria, es decir como un problema que ha de resolverse cuanto
antes. Esto se debe, en parte, a factores como los siguientes:
Desconocimiento
• Falta de definición precisa sobre el concepto. El concepto de ayuda ligada no está claro y normalmente se ha identificado exclusivamente con algunos instrumentos como el crédito FAD o
con la ayuda gestionada por el Ministerio de Economía.
12
• Desconocimiento de datos cuantitativos exactos sobre la ayuda ligada. En el caso de la AECI, los
datos existentes son estimaciones realizadas para el CAD sobre la ayuda alimentaria y la ayuda
de emergencia. Dichos datos no incluyen cálculos sobre la cooperación técnica, ni los suministros realizados por las ONG en el marco de sus intervenciones, porque el CAD no los exige.
En el caso del Ministerio de Economía también los datos son aproximados pues generalmente
se manejan cifras netas. Además suelen computarse todos los créditos FAD como ligados cuándo en ocasiones no ha sido así, ya sea de manera excepcional como el ya mencionado caso
argentino o cuando se trata de programas de reconstrucción, que podrían considerarse parcialmente ligados. Igualmente los programas de conversión de deuda implican una parte ligada
y otra desligada cuya cuantificación tampoco se conoce.
• Escasa difusión de los temas relacionados con la vinculación de la ayuda. Los datos existentes
sobre ayuda ligada apenas se difunden, por ejemplo hasta el año 2001 todavía no se habían
incluido en los PACI Seguimiento. Tampoco se han difundido suficientemente las políticas y las
orientaciones del CAD o de la Comisión Europea al respecto, por ejemplo la Recomendación
de la OCDE sobre desvinculación de la ayuda a los PMA o la Comunicación de la Comisión
sobre Desvinculación.
Ausencia de posicionamiento
No son muchas las organizaciones y agentes involucrados en la cooperación para el desarrollo que
han reflexionado sobre la desvinculación de la ayuda y mantienen posicionamientos oficiales sobre
el tema.
Debate inspirado en el marco de la globalización
Para algunos sectores, el debate de la desvinculación de la ayuda proviene de aquellos países cuyas
economías son fuertes y están más internacionalizadas y cuyas empresas están mejor posicionadas
para competir en el mercado global. Por tanto, este debate poco tiene que ver con las necesidades de los países en vías de desarrollo. A lo que habría de añadirse la percepción de que la mayoría de las empresas españolas todavía no pueden competir en igualdad de condiciones con las de
otros países miembros de la OCDE.
Debate excesivamente politizado
Para algunas organizaciones el debate sobre la ayuda ligada en España se ha utilizado como discurso crítico contra algunos gobiernos sin justificación suficiente.
Otros temas más prioritarios para la cooperación española
Algunos actores de la cooperación piensan que, aun siendo importante el debate sobre la ayuda
ligada, por el momento hay otros asuntos que son de mayor importancia a corto y medio plazo en
la cooperación española como el problema de la deuda externa, la consecución del objetivo del
0,7%, el rediseño de algunos instrumentos de cooperación o la implementación de las nuevas políticas de la AECI.
A pesar de esto, la mayor parte de los actores consultados, tanto del ámbito político como de la
sociedad civil, consideran oportuno la apertura de una línea de trabajo sobre ayuda ligada en
13
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
España. Sería una iniciativa que permitiría, al menos, abrir el debate sobre un instrumento como el
FAD, que recibe fuertes críticas tanto de algunas ONG como de ciertos sectores empresariales. El
momento es adecuado al coincidir con el final de legislatura, de manera que podría inducir a algunos partidos políticos a elaborar propuestas y posicionarse sobre el tema durante las próximas
elecciones legislativas. Finalmente, el debate podría iniciarse sobre el resultado de las experiencias
de desvinculación de la ayuda que ya se han realizado en el marco del FAD, como el caso de
Argentina, los países menos avanzados o las desvinculaciones parciales en relación a los porcentajes locales en los supuestos de reconstrucción.
• La desvinculación de la ayuda y la erradicación de la pobreza
Desde la aprobación de la Ley de Cooperación, la erradicación de la pobreza es un elemento transversal que debe incidir en los objetivos de todos los instrumentos de cooperación. La mayor parte
de las opiniones parecen coincidir en que los créditos FAD no son el instrumento más adecuado para la erradicación de la pobreza, aunque no todos los argumentos están relacionados con su
carácter ligado.
Los principales problemas planteados en el caso de la ayuda ligada española han sido:
– La naturaleza del instrumento FAD (en gran medida créditos a la exportación) y quién lo gestiona (Ministerio de Economía) dificulta enormemente que pueda destinarse a cubrir las
necesidades sociales básicas. En su diseño original los créditos FAD fueron un instrumento para
la promoción de las exportaciones de bienes y servicios españoles y su naturaleza aún continúa
siendo esta, a pesar de estar contabilizado como AOD. Eventualmente, dependiendo del tipo de
proyecto, los créditos FAD han podido contribuir a fortalecer lazos con el tejido empresarial
local o a promover en mayor o menor medida las capacidades productivas del país receptor.
– El carácter ligado de la ayuda incide en los objetivos de los instrumentos de cooperación. Los
instrumentos de cooperación, al estar ligados, deben contribuir al cumplimiento de objetivos ajenos a la política de cooperación y no siempre compatibles. En el caso FAD, la primacía de los
intereses comerciales de las empresas españolas y/o las orientaciones de la política económica
internacional española y de internacionalización de las empresas, limitan su utilización como instrumento de cooperación para el desarrollo. El resultado es un instrumento, cuya planificación
y objetivos no responden más que de manera forzada a los marcados en la Ley de Cooperación.
Los créditos FAD apenas operan en los sectores que mayor impacto pueden tener en la erradicación de la pobreza, como educación primaria y salud básica, salud reproductiva, acceso a agua potable, etc. Este tipo de proyectos no son tan rentables para las empresas como el montaje de hospitales o universidades. Sin embargo, algunas opiniones consideran que parte del sector empresarial
español estaría bien posicionado para contribuir a reorientar el instrumento FAD, por ejemplo hacia
proyectos medioambientales, dónde las empresas españolas tienen una importante experiencia en
energías renovables y tratamiento de aguas.
La mayoría de los entrevistados considera que los créditos FAD continuarán dirigiéndose a países
como China porque para que el instrumento funcione es necesario que se trate de países solventes, con cierto nivel de crecimiento económico y una administración relativamente ágil y estable.
Presupuestos, éstos, que no suelen darse en los PMA.
14
De la misma manera, el programa de conversión de deuda por inversiones no se ha orientado a la
erradicación de la pobreza, como ha ocurrido en otros programas de conversión diseñados por
países como Suiza, Canadá, etc. sino hacia inversiones convenientes para el sector empresarial español o hacia intervenciones seleccionadas en función de otros intereses. El principal efecto de esta
vinculación es que el programa de conversión de deuda por inversiones privadas funciona mejor
allí donde las empresas españolas tienen mayor interés en promover inversiones, como en el caso
de Marruecos, y no funciona en los países en los que no hay un mercado atractivo para los inversionistas españoles.Asimismo el programa de conversión de deuda por inversiones públicas, en ocasiones, se ha utilizado para complementar las aportaciones locales de un crédito FAD en marcha o
se ha dirigido a sectores que no resultan los más prioritarios desde una perspectiva de erradicación de la pobreza.
– Las aportaciones locales a muchos de los proyectos llevados a cabo con ayuda ligada, y con
créditos FAD en concreto, se ven limitadas. Aunque suele exigirse una aportación por parte
del gobierno local, en el marco del proyecto los porcentajes del 15% de bienes y servicios contratados localmente son muy pequeños. Desde algunos sectores se alega que la ayuda ligada
puede, incluso, llegar a constituir una competencia desleal para las empresas del Sur, que podrían tener capacidad para ejecutar algunos (o parte) de los proyectos financiados por el FAD.
También los porcentajes podrían ampliarse o darse cierta flexibilidad para que varíen según el
tipo de proyecto. Igualmente dar cabida a aportaciones provenientes de la región contribuiría a
fomentar el comercio intrarregional, aunque pudiera suponer, en algunos casos, cierta competencia para el sector empresarial español. Sin embargo, ciertas opiniones creen que en los PMA,
por lo general, el sector privado es muy débil y no tiene la tecnología adecuada ni la capacidad
para emprender los proyectos que se financian a través de los FAD, de manera que resultaría
muy difícil darles mayor protagonismo.
– La ayuda ligada limita la capacidad de elección del país receptor sobre el tipo de proyecto a
ejecutar y los equipos suministrados e incrementa los costes de los proyectos. Esta afirmación ha sido matizada por representantes del sector privado, que argumentan que no todos los
proyectos se diseñan como resultado de una ofensiva comercial sino que son producto de una
negociación con las autoridades locales. Éstas suelen saber lo que quieren y lo que cuestan los
proyectos, por lo que no aceptarían excesivos sobreprecios. En otras ocasiones, los proyectos
son el resultado de identificaciones hechas por las autoridades del país receptor o conjuntamente con las autoridades españolas. Pero evidentemente, lo principal que ofrece el FAD es una
financiación concesional para llevar a cabo proyectos en los que se combine un interés mutuo.
Se trata de acceder a dicha financiación, aunque el costo de los suministros pueda ser mayor. La
existencia de concursos ha podido contribuir a generar cierta competencia entre las empresas
con el posible efecto de bajar los precios. A pesar de estos argumentos, en España no se ha realizado ningún estudio en detalle que permita afirmar que efectivamente las restricciones a la
competencia no han producido un aumento de precios de los bienes y servicios suministrados,
en relación a los precios del mercado internacional.
Para paliar parte de estos inconvenientes, tras la aprobación de la ley de cooperación, se impulsó
el denominado FAD social que fundamentalmente ha consistido en dos medidas:
• Todos los proyectos en los sectores de educación y sanidad son discutidos con el Ministerio de
Asuntos Exteriores (MAE) y la AECI.
15
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
• Se incluye un 8% del proyecto que va destinado a formación para facilitar al sostenibilidad del
proyecto.
Su impacto no ha sido estudiado en profundidad y su carácter continúa siendo ligado pero no ha
producido el efecto de reorientar los proyectos FAD hacia las necesidades sociales básicas. Muchos
sectores han cuestionado su practicidad y utilidad real.
Desde otros sectores se defiende que todos los proyectos FAD contribuyen al desarrollo económico o a incrementar la capacidad productiva de todos los países en desarrollo. La sostenibilidad
de los proyectos ha dependido de muchos factores, no todos ellos directamente relacionados con
el tipo de instrumento y, de hecho, en muchas ocasiones los proyectos han continuado funcionando una vez terminada la financiación. Igualmente se defiende que los proyectos FAD pueden contribuir a la creación de empleo local. Normalmente son puestos de trabajo con carácter temporal
y poco cualificados, sobre todo en proyectos de infraestructura, pero con todos los requisitos legales y derechos sociales, es decir, se trata de empleo formal.
Finalmente, desde algunos sectores empresariales se han realizado propuestas que permitan reorientar el instrumento FAD hacia los objetivos de la cooperación para el desarrollo sin desligar
la ayuda, que consisten fundamentalmente en transformarlo en donaciones. Esto presentaría una
serie de ventajas:
– No se contribuye a generar deuda en los países receptores.
– Muchas de las limitaciones del paquete Helsinki dejarían de operar si se tratara de donaciones.
– Se produciría un ahorro de costes en la gestión, como la estructura de gestión en el Instituto
de Crédito Oficial (ICO) de un crédito durante el plazo de amortización que suele ser 30 años.
– Se impulsarían proyectos más orientados a la transferencia de tecnología y a la asistencia técnica. Hasta ahora los proyectos FAD han estado orientados a la exportación de bienes y servicios. No obstante, desde la perspectiva de la empresa en proceso de internacionalización, a
medio plazo puede resultar también muy ventajoso ofrecer capacitación y asistencia técnica a
potenciales socios, algo que con la actual estructura FAD no se facilita.
– Se promoverían mayores programas de asistencia técnica y formación con cargo al FAD.
• La desvinculación de la ayuda y las empresas españolas
Las principales opiniones sobre la desvinculación de la ayuda y las empresas españolas defienden
el carácter vinculado de la ayuda. Sus argumentos están relacionados fundamentalmente con la
competitividad de las empresas españolas en los mercados internacionales pero en ningún caso con
argumentos basados en los principios de la política de cooperación y la contribución a la erradicación de la pobreza. Otros sectores de opinión abogan por la reforma de instrumento FAD y/o su
desaparición de la AOD.
La vinculación de la ayuda, sobre todo a través del instrumento FAD, es percibida todavía por una
parte importante del sector empresarial (algunas empresas exportadoras y sobre todo empresas
agrupadoras) como clave para su proceso de internacionalización, tanto en países donde España ya
tiene cierta presencia como América Latina, como en nuevos mercados o mercados muy cerrados
de difícil penetración como China. Sin embargo, hay sectores que opinan que de producirse la des16
vinculación de la ayuda las empresas españolas estarían mejor posicionadas en el mercado de
América Latina23., donde ya poseen una larga experiencia, tienen lazos comerciales y podrían acceder con cierta facilidad a financiación desligada de otros países europeos. De todas maneras este
argumento es muy controvertido pues en América Latina la principal competencia de las empresas españolas podría provenir de Estados Unidos.
Los FAD se consideran especialmente útiles para mercados dónde los productos españoles son
poco conocidos y resulta difícil competir con otros productos norteamericanos, japoneses o europeos. Los créditos FAD pueden favorecer la internacionalización de las empresas a medio plazo y
esa ha sido la experiencia en muchos de los casos españoles24. Los resultados de la internacionalización de empresas españolas en China hoy en día habrían sido impensables sin el FAD.
Esta postura totalmente contraria a desligar la ayuda, también argumenta que la desvinculación
suele ser defendida por los países más fuertes comercialmente. España es un país con menos desarrollo que los competidores y que juega todavía con importantes desventajas en su proceso de
internacionalización empresarial. Por tanto, para una parte del sector empresarial desvincular la
ayuda es privarle de un apoyo importante. Si este apoyo se supliera mediante otros mecanismos
no considerados AOD parte del problema se desdibujaría. Ahora bien la percepción de algunos
sectores sociales sigue siendo que las ayuda públicas españolas no deben tener por efecto el apoyo
a sectores empresariales de otras nacionalidades.
Aunque se defienda el carácter vinculado, desde estos sectores empresariales se proponen una
serie de reformas al instrumento FAD que podrían resumirse en las siguientes:
23
24
Algunos de los
entrevistados han
señalado cómo la
existencia de los FAD
desde los años setenta
ha sido muy importante
en el proceso de
internacionalización de
la empresa española, no
sólo porque ha
minimizado el coste de
realización de
inversiones sino porque
además ha contribuido
a cambiar la mentalidad
del empresariado
español, que tras un
proyecto financiado por
un FAD adquirió
experiencia en le
mercado internacional.
Existen una serie de
mecanismos formales
de control como, por
ejemplo, el pago
fraccionado a la
empresa conforme va
terminando las distintas
fases del proyecto.
También existen
mecanismos informales
pues al tratarse de
empresas españolas con
sede en España, a pesar
de que la relación
contractual es con el
gobierno local, el
diálogo directo con la
Administración española
es muy fluido.
– Flexibilización del instrumento que resulta demasiado rígido por los excesivos controles impuestos por la Administración española. La normativa está poco adaptada a las situaciones actuales
en las que es necesario actuar con dinamismo, rapidez y flexibilidad.
– Eliminación de los concursos, que no garantizarían una mayor transparencia sino que desmotivan las iniciativas comerciales de las empresas para identificar futuros proyectos.
– Aumento del porcentaje extranjero de bienes y servicios, ya que en el contexto actual cada vez es
más difícil que los productos se fabriquen totalmente en un sólo país. Esta reivindicación implicaría
una desvinculación parcial del FAD al dejar entrar de manera indirecta a empresas de otros países
de la OCDE como subcontratistas pero siempre bajo el paraguas de una empresa española.
Estas reformas son contestadas por sectores gubernamentales y de la sociedad civil, fundamentalmente con estos argumentos:
– La rigidez se justifica por el alto grado de concesionalidad de los fondos que para la empresa
vienen a suponer una importante ayuda a una operación de exportación.
– Los concursos son un instrumento introducido en los últimos años para aportar más transparencia a la gestión de los créditos FAD, que fue muy criticada por diversos sectores sociales y
empresariales por su opacidad. Igualmente permite el acceso a esta financiación, no sólo a las
empresas más fuertes con capacidad para mantener largos procesos comerciales sino a empresas más pequeñas o con menos experiencia.
– El incremento del porcentaje extranjero desvirtúa parte de la naturaleza del FAD cuya finalidad es
apoyar la exportación de bienes y servicios españoles, de manera que ante la posibilidad de incrementarlo lo más eficaz sería desligar los fondos FAD y abrirlos a la competencia internacional.
17
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
Desde otros sectores empresariales se aboga por una reforma total del instrumento e, incluso, su
desaparición de la AOD. En este sentido coinciden también con algunas posturas defendidas desde
la sociedad civil, en que se considera que el principal problema radica en la contabilización como
AOD de un instrumento que responde a una lógica de apoyo a la internacionalización de la empresa y no de cooperación para el desarrollo. Estas posiciones implican la búsqueda de otros instrumentos de apoyo a la internacionalización de la empresa distintos de los créditos FAD y fuera del
marco de la AOD.
Desde estos sectores se argumenta que los créditos FAD no están siendo un instrumento de internacionalización suficientemente potente y eficaz para la promoción de la internacionalización de la
empresa:
– Los países y los sectores que pueden acceder a financiación FAD son cada vez más reducidos.
Los proyectos comercialmente viables no pueden llevarse acabo con financiación FAD, salvo en
los PMA, en la mayoría de los cuales las empresas españolas no tienen mucha presencia o son
mercados muy frágiles para favorecer un proceso de internacionalización a más largo plazo, más
allá de operaciones puntuales. De manera que, a través del FAD, se pueden estar financiando
operaciones de exportación que quizás no sean las más relevantes para la internacionalización
de la empresa española o que favorecen a un determinado tipo de empresa exclusivamente
como las agrupadoras.
– El FAD no se ha adaptado a los nuevos cambios, por ejemplo, el Estado en el mundo actual cada
vez se retira de más sectores y esto excluye la utilización del FAD porque se trata en último
término de un acuerdo entre gobiernos.
– Como los créditos FAD implican una excepción a la libre competencia internacional España
puede estar financiando operaciones de exportación que no sean realmente competitivas.
Igualmente se ha llegado a poner en tela de juicio el supuesto beneficio económico que los créditos FAD generan para la economía española, como en todo caso algo coyuntural. Pero no hay estudios en profundidad sobre este tema.
• Principales obstáculos para desvincular la ayuda ligada
Los principales obstáculos identificados por los actores sociales para la desvinculación de la ayuda
son políticos y técnicos.
Obstáculos de carácter político
• El apoyo a la empresa exportadora española. Existen importantes sectores empresariales, y en
concreto parte del sector exportador, que ejercen una fuerte presión en contra de la desvinculación de la ayuda porque puede implicar una merma en los recursos económicos destinados
a la internacionalización de la empresa.
• La reasignación de recursos. Sería necesaria una reasignación de recursos públicos con un
doble criterio: mantener el nivel actual de ayudas a la internacionalización de las empresas, fuera
del marco de la AOD y a la vez, mantener las actuales contribuciones del gobierno español a la
AOD para poder cumplir con los compromisos de incremento de la AOD en torno al 0,33%
para el año 2006.
18
• El control sobre la política española de cooperación para el desarrollo. La desvinculación de
la ayuda puede reabrir el debate sobre el control de algunos de los recursos de la política de
cooperación entre el Ministerio de Asuntos Exteriores y el Ministerio de Economía.
• La legitimación utilitarista de la ayuda. Existen sectores sociales para los que la ayuda perdería
parte de su legitimación, ya que ésta proviene parcialmente de la contribución que la ayuda también hace a los sectores socioeconómicos españoles mediante el apoyo a las empresas españolas e indirectamente a la creación de empleo en España.
• La desvinculación de la ayuda debería ser una medida universal y realmente aplicada por el
resto de países de la OCDE. Si la ayuda se desligara debería hacerse bajo unas premisas que
garantizaran una competencia leal entre las empresas y de obligado cumplimiento para todos
los países.
Obstáculos de carácter técnico
• El rediseño de instrumentos tanto de apoyo a la internacionalización de las empresas como de
cooperación para el desarrollo. El rediseño de nuevos instrumentos de apoyo a la internacionalización que resulten más eficaces y adaptados a las necesidades actuales, así como fuera del
ámbito de la AOD. Asimismo, para evitar la pérdida de los recursos de AOD sería necesario
rediseñar instrumentos como los créditos FAD (que permiten llevar a cabo grandes proyectos
para los que las ONG no tienen capacidad) o los programas de conversión de deuda para reorientarlos a la erradicación de la pobreza. Esta reconversión exigiría nuevos procedimientos de
gestión y un nuevo equipo técnico capaz de gestionar los nuevos instrumentos.
• El control sobre la gestión de la ayuda. La desvinculación de la ayuda implicaría el rediseño de
los actuales mecanismos de control y transparencia sobre la gestión de la ayuda en los países
receptores, con el fin de garantizar que el Estado receptor utilizará los recursos para el fin acordado con el donante. La vinculación facilita el control a través de los agentes (empresas en el
caso del FAD) españoles que participan en los proyectos25. Pero el problema de la fungibilidad
de la ayuda es un riesgo constante en todos los instrumentos de cooperación y no es específico de la ayuda desligada.
• El control sobre la desvinculación de la ayuda para que sea real y efectiva. La experiencia reciente demuestra que a pesar de la desvinculación de las ayudas, muchos países continúan vinculando por otros medios sus ayudas a sus empresas nacionales. Por tanto, cualquier avance en la desvinculación de la ayuda requiere que se establezcan unos mecanismos de transparencia y control
a nivel nacional e internacional que aseguren que la desvinculación tiene lugar también de hecho.
• Posturas intermedias entre la desvinculación y la vinculación
Muchos de los actores de la cooperación entrevistados han ofrecido propuestas intermedias a
corto plazo que pueden sugerir ciertas soluciones a los problemas que plantea la vinculación.
– El incremento de los porcentajes de contratación de bienes y servicios locales en los créditos FAD. En los últimos cinco años, en los casos en que fondos FAD se destinan a reconstrucción después de emergencias y catástrofes hay flexibilidad total con los porcentajes locales. El gasto local suele ser muy alto, en parte porque se trata de proyectos que a menudo
implican la reconstrucción de infraestructuras locales básicas. Sin embargo, incrementar este
porcentaje en el resto de proyectos financiados con créditos FAD no es tan fácil porque
19
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
generalmente se utilizan para suministrar equipos y tecnología que no suelen producirse ni
estar disponibles localmente. Aún así, en ocasiones puede ser posible dar mayor participación al sector empresarial local, lo que a la larga implicaría un apoyo más directo al sector
privado de los países en vías de desarrollo.
– La proliferación de prácticas que implican cierto grado de desvinculación. Existen también
prácticas intermedias que implican cierto grado de desvinculación, por ejemplo, desde hace
unos 4 años en el Magreb los proyectos se identifican por los gobiernos locales y los sacan
a concurso. Sólo si los gana una empresa española, el gobierno español los financia. La ventaja de este sistema es que permite la competencia entre empresas de diversas nacionalidades que tienen instrumentos similares al FAD, de manera que los gobiernos locales pueden
obtener los mejores precios con mayor seguridad.
– La desvinculación parcial de la ayuda en favor de una mayor participación de los países del
Sur. Esta propuesta consiste en una postura intermedia, en la que España no renunciara totalmente a la ayuda ligada sino que la matiza:
- Desapareciendo totalmente en los casos de los PMA o con situaciones de graves carencias o catástrofes.
- Reduciendo en el resto de los casos la vinculación entre un 40% o 50% a favor del receptor de la ayuda y de otros de su entorno regional.
– El mantenimiento de la ayuda ligada a corto y medio plazo con el compromiso de desligarla a largo plazo. Mientras tanto se tomarían una serie de medidas que permitieran fortalecer al sector empresarial español como:
-
Flexibilizar la gestión del instrumento FAD a corto plazo.
Mejorar la capacidad industrial española.
Apoyar a las empresas españolas en la difusión de su imagen comercial.
Para cerrar este apartado, y a modo de conclusión, en el cuadro 3 se resumen las principales posturas en torno a la desvinculación de la ayuda, expresadas por los disentios actores durante las entrevistas.
LA POSICIÓN DEL GOBIERNO ESPAÑOL
La desvinculación de la ayuda es un proceso en el que España está inmersa en el marco de la
OCDE y de la UE, aunque no es uno de los países que lidera las posiciones en favor de la desvinculación, sobre todo por tres razones:
• La presión social a favor de la desvinculación no es muy numerosa ni está articulada.
• Uno de los principales instrumentos ligados, los créditos FAD, cumple una función de apoyo a
los intereses comerciales españoles y en concreto supone una fuente de financiación importante
para algunas empresas exportadoras.
• Los créditos FAD constituyen alrededor del 20% de la AOD bilateral y las contribuciones españolas de AOD son muy reducidas, por lo que no contabilizar los créditos FAD como AOD dificultaría cumplir con el compromiso de Monterrey.
20
La postura española pone su énfasis en asegurar que el proceso de desvinculación sea real y efectivo en todos los países. Por ello, antes de continuar avanzando en el proceso, se proponen una
serie de medidas previas, fundamentalmente dos:
• Por una parte, valorar los resultados que ha producido la aplicación de la Recomendación sobre
la desvinculación de la ayuda para los PMA y comprobar el nivel real de desvinculación producido antes de continuar con el proceso de desligar la ayuda.
• Por otra, buscar opciones para reforzar los mecanismos de transparencia (plazos, medios de
difusión, etc.) y control que aseguren que la ayuda se desvincula efectivamente y que se destina a los fines acordados con el país receptor.
En las autoridades gubernamentales hay una voluntad política de incrementar el impacto que los
créditos FAD puedan tener en la lucha contra la pobreza, ya que es una de las principales críticas
que España ha recibido en el examen del CAD.
Finalmente, en relación a la ayuda ligada, ha habido un escaso debate sobre el tema tanto en el
marco del Consejo de Cooperación, como en el de la Comisión de Cooperación para el
Desarrollo del Congreso, así como en otros foros de encuentro entre la administración y otros
actores.
21
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
PRINCIPALES CONCLUSIONES
Cuadro 3: RESUMEN DE LAS PRINCIPALES POSTURAS EXPRESADAS POR LOS DISTINTOS
ACTORES
Temas clave
Desvinculación como
prioridad para la
cooperación española
Principales Posturas
La mayor parte de los actores coinciden en que la desvinculación de la ayuda no es
una cuestión prioritaria para la cooperación española
La desvinculación de
la ayuda y la
erradicación de la
pobreza
La vinculación de los créditos FAD y de
los programas de conversión de deuda
inciden negativamente en la orientación
de dichos instrumentos hacia la erradicación de la pobreza
La desvinculación de
la ayuda y las
empresas españolas
La mayor parte del sector
empresarial exportador
está en contra de la desvinculación de la ayuda
porque los créditos FAD
son un instrumento
importante en el proceso
de internacionalización de
las empresas españolas
Obstáculos para la
desvinculación
Los obstáculos son principalmente
políticos
Los obstáculos son tanto políticos como
técnicos
Posturas intermedias
entre vinculación y
desvinculación
Potenciar las experiencias parcialmente
desvinculadas que ya han tenido lugar
en España, especialmente las que dan
mayor protagonismo al sector privado
del Sur
Mantener la ayuda ligada a corto y medio
plazo con el compromiso de desvinculación total a largo plazo
El instrumento FAD podría reorientarse
hacia la erradicación de la pobreza sin
desligar la ayuda, mediante su conversión
en subvenciones
El instrumento FAD ya no
es un instrumento eficaz
ni eficiente desde la perspectiva de la internacionalización de la empresa
Los créditos FAD no deberían contabilizar como
AOD y deberían buscarse
otros instrumentos de
apoyo a la internacionalización, fuera del marco AOD
Fuente: elaboración propia a partir de las opiniones manifestadas por distintos actores durantes las entrevistas.
ANEXOS
1. RELACIÓN DE PERSONAS ENTREVISTADAS
Organismos Gubernamentales
• Ana de la Cueva, Subdirectora General de Fomento de las Inversiones del Ministerio de
Economía.
• Teresa Ramos, Consejera Técnica de la Subdirección General de Gestión de la Deuda Externa
y Evaluación de Proyectos del Ministerio de Economía.
• Miriam Ciscar, Oficina de Planificación y Evaluación de la AECI.
• Concepción Frutos, Jefa del área FAD, Instituto de Crédito Oficial.
Sector Privado
• Esperanza Rivera Cabello, Departamento de Relaciones Internacionales de la Confederación
Española de Organizaciones Empresariales.
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•
•
•
•
•
•
Enrique Fánjul, Director del Portal Iberglobal.
Rafael Ruiz Villar, Consejero Delegado de Sucomex
Belén Rompinelli, Subdirectora Comercial de Sucomex
Manuel Valencia,Técnicas Reunidas
Balbino Prieto, Presidente del Club de Exportadores
Luis Hernández, Director Gerente de OIP Trading, Grupo Eductrade
ONG
• Carmen González, Departamento de Estudios de Intermón Oxfam.
• Jaime Atienza, Responsable de Codesarrollo y deuda externa de Cáritas Española.
• Dani Gómez Olivé, Observatorio de la Deuda en la Globalización.
• Antonio Bruel, Cruz Roja Española.
Partidos Políticos
• Pablo Izquierdo, Portavoz del Grupo Popular en la Comisión de Cooperación del Congreso de
los Diputados.
• Ricard Pérez Casado, Portavoz del Grupo Socialista en la Comisión de Cooperación del
Congreso de los Diputados.
• Carles Campuzano, Portavoz del Grupo CiU en la Comisión de Cooperación del Congreso de
los Diputados.
Expertos independientes
• Rafael Pampillón, Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad San Pablo
• José Antonio Alonso, Catedrático de Economía Aplicada de la Universidad Complutense de
Madrid.
2. BIBLIOGRAFÍA Y DOCUMENTACIÓN
Action Aid. Making the case for untying European Aid. Briefing paper. Action Aid.
Action Aid. (1998). In whose benefit? The case of untying aid. Action Aid.
Alonso, J.A. (dir). (1999). Estrategia para la Cooperación Española. Ministerio de Asuntos Exteriores. Madrid.
Chinnock, J., Collinson, S. (1999). Aid untying, targeted procurement and poverty reduction. Action Aid, Londres.
Coordinadora de ONG para el Desarrollo. (2003). Análisis de la cooperación oficial descentralizada en el Estado español en
el período 1999-2002. CONGDE, Madrid.
Development Assistance Committee (DAC). (2001). Recommendation on Untying Official Development Assistance to the
Least Developed Countries. OECD.
DAC. (2002). Development Cooperation Review: Spain. OECD.
DAC. (1999). Development Cooperation Review: Spain. OECD.
European Commission. (2002). Communication from the Commission to the Council and to the European Parliament on
Untying: Enhancing the effectiveness of aid. COM (2002) 639 final.
Intermón. La realidad de la Ayuda (diversos años). Departamento de Estudios de Intermón. Madrid.
Intermón (1999). El Fondo de Ayuda al Desarrollo. Departamento de estudios de Intermón. Madrid.
Larrú, J.M. ¿Se debe exportar la Ayuda al Desarrollo? Un análisis sobre los créditos FAD en los países preferentes. Universidad
San Pablo – CEU.
Llistar, D. La deuda externa española. Observatorio de la Deuda en la Globalización y Cátedra UNESCO de la Universitat
Politécnica de Catalunya.
23
LA AYUDA LIGADA
EN
ESPAÑA
Martín, Sergio. (2002). “Línea de créditos FAD desligados para Argentina” en www.iberglobal.com.
Observatorio de la Deuda en la Globalización. La conversión de deuda por inversiones. Una nueva herramienta de sumisión.
Cátedra UNESCO de la Universitat Politécnica de Catalunya.
Observatorio de la Deuda en la Globalización. El negocio de condonar las deudas. Cátedra UNESCO de la Universitat
Politécnica de Catalunya.
Observatorio de la Deuda en la Globalización. Empresas españolas se benefician de la deuda de países pobres. Cátedra
UNESCO de la Universitat Politécnica de Catalunya.
Oficina de Planificación y Evaluación. PACI Seguimiento (diversos años 1998-2001). Ministerio de Asuntos Exteriores.
Subdirección General de Fomento Financiero de la Exportación. (2000). “La actividad del Fondo de Ayuda al Desarrollo
en 1999” en Boletín Económico ICE n 2647. 20-26 de marzo de 2000.
Subdirección General de Fomento de las Inversiones. (2002). El Fondo de Ayuda al Desarrollo en el año 2001.
3. ALGUNOS RECURSOS EN INTERNET
OCDE: www.oecd.org
Portal Iberglobal: www.iberglobal.com
Cinco Días: www.5Dias.com
Observatorio de la Deuda: www.observatoriodeuda.org
Ministerio de Asuntos Exteriores: www.mae.es
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GLOSARIO
AECI
Agencia Española de Cooperación Internacional
AOD
Ayuda Oficial al Desarrollo
CAD
Comité de Ayuda al Desarrollo
CESCE
Compañía Española de Seguro y Crédito a la Exportación
FAD
Fondo de Ayuda al Desarrollo
FEV
Fondo de Estudios de Viabilidad
HIPC
Iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados
ICO
Instituto de Crédito Oficial
IFI
Instituciones Financieras Internacionales
MAE
Ministerio de Asuntos Exteriores
NNUU
Naciones Unidas
OCDE
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico
PACI
Plan Anual de Cooperación Internacional
PMA
Países Menos Adelantados
PYMES
Pequeñas y Medianas Empresas
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