chile y america latina: apertura comercial y acuerdos

APERTURA
CHILE Y AMERICA LATINA:
COMERCIAL
Y ACUERDOS
BILATERALES
RAKJI. E. SAEZ
INTRODUCCION
1.
II.
EL COMERCIO DE CHILE CON AMERICA LATINA EN
AÑOS RECIENTES
248
APERTURA E INTEGRACION ECONOMICA EN AMERICA
LATINA A COMIENZOS DE LOS NOVENTA
252
1. Los procesos de apertura unilateral en América Latina
2. Los procesos de integración: ALADI, Pacto Andino Y
MERCOSUR
III.
247
252
256
ACUERDOS BILATERALES RECIENTES DE CHILE EN
AMERICA LATINA
263
1. Acuerdos de complementación econúmica en el marco de ALADI
2. Otros acuerdos bilaterales en la región
263
268
IV. LOS ACUERDOS BILATERALES EN LA REGION Y LA
POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR DE CHILE
269
V.
275
CONCLUSIONES
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
276
CHILE Y AMERICA LATINA:
APERTURA COMERCIAL Y ACUERDOS
BILATERALES*
KAUL
E. SAEZ
INTRODUCCION
Hacia comienzos de los años noventa, el comercio de Chile con América
Latina muestra una significativa rcactivación al tiempo que se discuten una serie
de iniciativas de carácter bilateral, una de las cuales se concretó en un acuerdo de
libre comercio con México. Los empresarios chilenos realizan inversiones de
monto significativo cn Argentina y las informaciones de prensa dan cuenta de un
interés por exportar a los mercados de la región. Por otra parte, se observa en los
países de la región un movimiento generalízado hacia la liberalización comercial,
lo cual beneficiará a los exportadores chilenos. El tema de las relaciones
económicas con América Latina vuelve al debate entre economistas, políticos y
empresarios.
El mercado latinoamericano representa sólo un 14% de las exportaciones
chilenas. Sin embargo, en un mundo que va hacia la formación de bloques
comerciales y en el cual se hace un uso cada vez más frecuente de restricciones
administrativas y técnicas a las importaciones, es relevante discutir la perspectiva
que ofrece este mercado, de manera que puedan diversificarse aún más IOS
mercados de destino de las exportaciones.
El crecimiento de las exportaciones a países de América Latina no se
explica por las exportaciones de recursos naturales como cs el caso del
incremento registrado hacia otras regiones del mundo’. Ello plantea otro tema:
itenemos ventajas comparativas cn ciertos bienes manufacturados respecto de
America Latina? Xuál debiera ser entonces la estrategia de la política comercial
chilena? ¿Dcbe ser la misma para todos los mercados de exportación?
El objetivo de este trabajo es presentar las características del comercio con
América Latina en los últimos años, describir la reformas comerciales
l
1
El autor agradece la valiosa colaboración de Juan Jks en la elaboración dc los datos, la ayuda
prestada por Catalina Rau y I.u~y Cangas, del Ministerio de Economía, y Ricardo Vicuña, del
Ministerio de Ilacienda y los comentarios y sugerencias dc Andrea Butelmann, Pablo González y
Patricio Meller. Las opiniones vertidas son de la exclusiva responsabilidad del autor y no
comprometen a ninguna de estas personas.
La clasificación de las exportaciones en recursos naturales, recursos naturales procesados y otros
productos industriales que se usa aquí es la misma que SCencuentra en el artículo de Campcro y
Escobar en este libro. Cn el Anexo 1 de ese artículo se describe la metodología de clasificación.
248
RAUL E. SAEZ
recientemente adoptadas en América Latina, así como cl estado de los procesos
de integración en la región, y entregar elementos para la discusión de la
estrategia de Chile frente a América Latina.
En la sección siguiente se ilustran las características del comercio de Chile
con los países miembros de la Asociación Latinoamericana de Integración
(ALADI), con énfasis en la composición sectorial de las exportaciones. Los
programas recientes de apertura en América Latina y la evolucihn reciente dc los
procesosde integración se describen en la segundasección.
Se mencionó antes que SChan tomado una serie de iniciativas comerciales
de carácter bilateral en los últimos dos anos,algunasde las cualesse formalizaron
en acuerdos. Los objetivos y contenido de estos acuerdos se presentan en la
tercera sección. El propósito de la cuarta sección es entregar elementos para la
discusión de las alternativas abiertas para la política comercial de Chile:
icontinuar sólo con apertura unilateral o complementarla con acuerdos
bilaterales?, iacucrdos con paísesde América Latina o con paísesdesarrollados
(Estados Unidos, la CEE, Japón)? Ello se hace en base a la teoría de las uniones
aduaneras, la estrategia comercial seguida hasta ahora por Chile y las
caracterfsticas de las economías latinoamericanas. Al final se entregan algunas
conclusiones.
1.
EL COMERCIO DE CHILE CON AMERICA
AÑOS RECIENTES
LATINA
EN
La ALADI como socio comercial de Chile presenta una asimetría entre las
exportaciones y las importaciones. Como destino de las exportaciones representa
menos del 15% e incluso, como lo muestra el cuadro NQ 1, hasta 1989 su
importancia disminuyó. Sin embargo, son el principal origen de las
importaciones, representando mas del 25% en algunos años, observándoseque la
balanza comercial con estaAsociación es defrcitaria2.
La relativa menor importancia del mercado latinoamericano para las
exportaciones chilenas se explica por el menor tamaño de estas economías en
comparación con otros (como la CEE, EE.UU. y Japón) y las restricciones a las
importaciones que se mantuvieron como parte de las políticas de sustitución de
importaciones o incrementaron, en varios casos,como respuesta a la crisis de la
deuda externa durante los años ochenta. En 1991, las exportaciones a la zona
ALADI crecen en un 22,1% en comparación con un crecimiento del 5,5% para el
total de las exportaciones. Este mayor dinamismo se explica fundamentalmente
por el comportamiento de las exportaciones a los países vecinos: Argentina,
Bolivia y Perú.
Un examen más desagregadode las exportaciones a los países de ALADI
permite detectar tendencias de interés. En el cuadro Ne 3 del trabajo de
2
Además, junto con Africa son las dos únicas regiones del mundo con las que se mantiene un
d6ficit comercial. El existente con Africa se expka por las Importaciones de petróleo.
CHILE Y MERICA
LATINA
APERTURA
Cuadro NQ 7.
Año
1986
1987
1988
1989
1990
1991
BILATERALES
249
Comercio de Chile con ALADI
Eqm-tnciones
(Millones
% Exportmiones
US$ FOB)
totales
685,2
835,3
871,l
959,2
1.014,3
1.238,6
Y ACUERDOS
l6,2
l6,4
12,4
ll,7
ll,8
13,7
Importaciones
(Millones % Importaciones
totales
US$ UF)
732,4
950,2
1.356,3
1.753,8
1.731,1
2.032,O
Saldo
Balanza
Comercial
(Millones US$)
-
23,2
23,6
27,5
26,0
23,8
26,4
-47,2
-114,9
-485,2
-194,6
-716,8
-193,4
Fuente: Banco Central de Chile.
Cuadro
N” 2. Composición dc las exportacionesa ALADI
(Millones de US$ FOB y porcentajes)
Composicih
RlW.LKWX
Naturales
Volar Total
Mundo
ALADI
Argentina
1986
1991
1986
1991
4.222,4
68S,2
9.048,4
X238,6
66,l
51,6
5X,8
34,8
29,4
40,6
31,s
3x,0
Fuente
4,s
7,8
%7
27,3
160,6
2.57,4
x,2
M,9
34,s
356
14,3
33,s
30,s
112,s
14,0
2,2
65,o
29,0
21,0
68,7
292,9
6539
447,6
14630
81,7
14,l
6737
17s
74,6
24,s
S2,6
1,3
ll,3
7,8
40,8
Bolivia
BGkl
Perú
Porccm.~l
Elaboración
propiaenbase a cifra
65
del Banco CintraI.
Campero y Escobar (cn este libro) se muestra que, en 1991,las exportaciones de
otros productos industriales rcprcscntaron un porcentaje mayor dc las
exportaciones a esta agrupación de paísesque en el caso de las de otras regiones
del mundo y que además,entre 1986y 1991,se produjo un cambio significativo en
la composición de las exportaciones destinadas a ALADI, con un aumento dc ía
importancia de los otros bienes industriales (dc 7,8Y0a 27,3Yo).Estas cifras se
reproducen aquí en el cuadro NQ2. Ello reflejaría que las ventajas comparativas
dc Chile en relación a América Latina son distintas que aquellas en relación con
el resto del mundo.
El cuadro N” 2 muestra la misma dcsagrcgación (cxportacioncs dc recursos
naturales, de recursos naturales procesados y dc otros productos industriales)
CuadroNe 3. ComDosiciónsectorial de las emortaciones a Drincipales mercados de ALADI
(Millones dê US$ FOB) AL4Dl
SXtlJr
ARGENTINA
1991
1986
1991
1986
0,4
072
5%
Recursos Naturales
FOreStaleS
PeWUiOS
MltXKlS
PeS+lWS
Hortofrutícolas
26
O,9
345’0
310,4
1,O
39,2
0:8
77,s
0,1
O,9
71,6
0,s
9,1
Subtotal
353,s
430,7
Recumos Naturales Procesados
Forestales
143,4
Peculios
12,7
MUleKTS
34,8
Pesqueros
64
Hortofrutfcolas
804
Subtotal
278,l
BOLIHA
1991
1986
1986
1991
1986
PERU
1991
O,l
04
02
0.0
1.1
w
LO
0.4
7,7
0,4
0,7
725
BRASIL
w
03
0:o
15,8
091
O,4
O,4
w
3,3
04
174
225,o
0,4
13,7
26%
0:o
33,0
82,2
79,6
4,3
2,5
239,2
303,o
9,3
995
1%,6
22,s
59,4
23,8
168,l
41,7
197
197
3,s
3,6
2,3
13,6
2,5
17,7
2,3
41,7
0,9
13,6
29.6
66
50,8
10,5
10,o
3,o
17,3
O,4
ll,7
0,7
13,0
O,l
29,l
50,8
2.3
w
ll,2
23,7
7,9
5,6
0,3
39,3
470,3
55,4
91,6
19,8
32,6
50,o
109,7
49.2
76,8
36,7
7,5
49,2
20,o
O,l
095
3,O
w
ll,7
19,8
3x6
04
z7
22,8
2,5
1,7
4,2
0,5
OJ
4,8
w
w
35,2
19,8
4,l
0,s
13
‘46
2x8
03
2x8
0.1
60
Otros Productos Industriales
MetalmecAnicos
Qufmicos
Textiles
otros
27,3
24,9
0,9
0,5
124,2
147,2
60,5
5>7
17,l
5,6
O,l
O,l
Subtotal
53,6
337,6
22,9
62
6,4
76,7
3,7
35,0
7,5
59,6
685,3
1.238,6
NO,6
257,4
30,5
111,9
292,9
447,7
65,9
146,0
Total
Fuente:
sola:
242
Elaboración propia en base a cifras del Banco Central.
Los totales pueden no coincidir con la suma de los componentes debido al redondeo de las cifras.
02
CHILE Y AMERICA
LATINA:
APIXI’UBA
Y ACUURDOS
2.51
BILATERALES
para los cuatro mercados más importantes de ALADI para las exportaciones
chilenas: Argentina, Bolivia, Brasil y Perú3. Se observa que sólo en el caso de
Brasil, a pesar del fuerte aumento de las exportaciones de otros bicncs
industriales entre 1986 y 1991, SCrcproducc la estructura prevaleciente para el
resto del mundo. En cambio, en las exportacionesa los otros tres países,los otros
productos industriales representaron en 1991 entre un tercio para Argentina y
dos tercios para Bolivia. El mayor crecimiento de las exportacionestotales a estos
mercados es atribuible a la evolución de las exportaciones de recursos naturales
procesadosy de otros bienes industriales, y no a los recursos naturales.
Como puede verse en el cuadro NP 3, todos los grupos de productos
clasificados como recursos naturales procesados o como otros productos
industriales muestran una expansión significativa entre 1986 y 1991. Los
incrementos más notables en el valor de las exportaciones se registran en los
rubros metalmécanico, químico y textil de los otros productos industriales. En
1991las ventas a la ALADI en estos rubros representaron el 68,7%, el 29% y el
40,9% de las exportaciones de estosproductos a todo el mundo, respectivamente.
Aquí nuevamente se destacan Argentina, Bolivia y Perú como mercados para
estos productos. El 63,9% de las exportaciones a ALADI de productos
metalmecánicos y el 775% de las de textiles tuvieron como destino a los tres
paíseslimítrofes.
En conclusión, las exportaciones clasificadas como otros productos
industriales se han expandido fuertemente hacia América Latina, teniendo a los
paíseslimítrofes como principales mercados.
El mayor dinamismo de las exportaciones a América Latina y el cambio en
su composicibn en los últimos dos años puede deberse a una combinación de
factores: una mayor competitividad de las exportacionesmanufacturadaschilenas
en relación a América Latina, la reducción de la protección efectiva a los bienes
manufacturados y la eliminación de barreras no arancelarias, ambas resultantes
de los procesos de apertura en la región en los últimos años, una recuperación de
los niveles de importación, comprimidos por la crisis de la deuda, y los retrasos
cambiarios consecuenciade políticas de estabilizacióny entradas dc capitales.
Es posible entonces, que parte de esta expansión de las exportaciones sea
transitoria al ser insostenible el incremento de las importaciones en nuestros
socios comerciales. Ello tendrá un efecto negativo sobre las exportaciones
chilenas de productos manufacturados. Sin embargo, en la medida que se
consoliden los procesos de apertura habrá permanentemente un mejor acceso a
estos mercados y son los bienes que hemos clasificado aquf como recursos
naturales procesados y otros productos industriales los que tienen las mayores
posibilidades de crecimiento.
El 40% del déficit comercial con los países de ALADI se explica por las
importaciones de petróleo. S610los déficit con Argentina, Brasil y México no se
deben a las importaciones de crudo. La balanza comercial con Bolivia y Perú,
3
En 1991, el 78% de las eqmtaciones
a ALADI
tuvieron como destino estos cuatro
países
2.52
RAUL E. SAEZ
países de los que no se importa petróleo, es positiva. En el caso de Mcxico, las
importaciones también están algo concentradas: los vehículos representaron en
1991el 40% del total. En cambio, las importaciones provenientes de Argentina y
Brasil están muy diversificadas, cubriendo muchos sectores.Esta diferencia tiene
implicancias para los efectos de eventuales acuerdos comerciales con estos
países,tema que requiere de mayor investigación.
II.
APERTURA E INTEGRACION
ECONOMICA
LATINA A COMIENZOS DE LOS NOVENTA
EN AMERICA
Los años finales de la década de los ochenta y los primeros de esta década
marcan el inicio de procesos de reforma económica en la mayor parte de los
paises de América Latina, aunque algunos -Chile en los años setenta, México y
Bolivia a mediados de los ochenta- ya los habían iniciado o completado con
anterioridad. Un elemento importante de estas reformas son los programas de
apertura y liberalización de los regfmenes de comercio exterior, poniendo fin a
décadas de políticas comerciales caracterizadas por una alta protección
arancelaria y el uso generalizado de restricciones cuantitativas, por motivos que
no es del caso discutir aqu?.
Dado que estas políticas de apertura tendrán un impacto en las relaciones
económicas de Chile con los países de la región, en esta sección revisamos el
contenido de estas reformas en algunos países con los cuales Chile tiene un
intercambio comercia1 de alguna importancia y/o ha tenido negociaciones
comerciales recientemente, para luego examinar el estado de los procesos de
integración económica.
1.
LOS PROCESOS DE APERTURA
UNILATERAL
EN AMERICA
LATINA’
En Bolivia y México, la liberalización del comercio exterior se inició en 1985
en el marco de un programa de estabilización y de reformas estructurales, antes
que en otros países de la región. La apertura comercial fue bastante rápida en
Bolivia (Morales, 1992).El primer paso consistió en una rebaja de los arancelesy
la eliminación de las restricciones cuantitativas. En 1986 los aranceles fueron
uniformados en 20%, pero luego en 1987 fueron rebajados a 10% para ciertos
bienes de capital. Al año siguiente, se estableció un cronograma de reducciones
trimestrales para llevar el arancel general a 10%. A comienzos de 1990, se fijó
una estructura arancelaria en dos niveles: 5% para una lista de bienes dc capital y
10% para el resto. Sin embargo, se restableció el mecanismo de las licencias
previas para el azúcar, la harina y los aceites comestibles(Morales, 1992).
4
5
Para un análisis reciente de distintos casos, véase Pensamimientollxroomeiicano 21, enero-junio
1592.
Los ptwcesos de aperturanosólohan significado la reforma de los regímenes de control a las
importaciones, sino que también de los incentivos a las exportaciones. Esto último no se aborda
en este documento. Además, nos concentramos cn los aranceles y cuotas aplicadas al comercio
dc bienes.
CIIILEY
AMERICA LATINA: APEK’I’UKA Y ACUERDOS BILATERALI
2%
El programa de liberalización fue más gradual en México (Ten tile, 1992;
Ros, 1992). Las barreras a la importación en México estaban constituidas por
aranceles,un sistemade precios oficiales para evitar la subfacturación y controles
cuantitativos (cuotas y permisos previos). De hecho, eran estos últimos los que
efectivamente restringían las importaciones, iniciándose a partir de 1984 su
reemplazo por aranceles. En el curso de 1985, se eliminaron los permisos de
importación para la mayor parte de los bienes intermedios, quedando bajo
control principalmente bienes de consumo. En marzo de 1986 se anunció un
calendario de reducción escalonada de aranceles que debía culminar con un
arancel m&dmo de 30% en 1988. Al acceder al GATT a mediados de 1986,
México debió comprometerse a eliminar por complelo el sistema de precios
oficiales, el cual ya habla comenzado a ser desmantelado,cn cl plazo de un año y
medio, ademásde continuar con el programa de desgravación.
Sin embargo, en diciembre de 1987, en conjunto con el plan de
estabilización denominado “Pacto de Solidaridad Económica”, se acordó ir más
alla de lo programado inicialmente en la reforma arancelaria, fijándose una
estructura arancelaria con cinco tasas entre 0% y 20%. El arancel promedio
ponderado quedó en alrededor de lo%, dependiendo del sistema de
ponderación que se use. La cobertura de los permisos de importación se redujo,
quedando actualmente sujetos a esta restricción fundamentalmente productos
agrícolas y algunas industrias manufactureras bajo regirnenes especiales de
promoción, como la automotriz (Ros, 1992).
A comienzos de 1989el nuevo gobierno de Venezuela, simultáneamentecon
un drástico plan de estabilización, inicia un programa de reformas estructurales
que incluye, entre otras cosas,una apertura al comercio internacional (Guerra y
Tylki, 1990). Esta SC dcfinc como gradual, anunciándose el progresivo
desmantelamiento de las restricciones cuantitativas, un programa de reducción
de aranceles y la eliminación de las exoneraciones al pago de aranceles. La
liberalización de importaciones se inició en junio de 1989 en el sector
manufacturero y un año más tarde en la agricultura.
Al inicio del programa, los aranceles variaban de 0 a 147%, siendo
complementados por un sistema de “Notas” como régimen de control
cuantitativo. Los bienes podían ser clasificados en alguna de estas notas; por
ejemplo, estar en la Nota 1 significaba que la importación estabaprohibida; en la
Nota 2 implicaba que la importación estaba rcscrvada al gobierno, pero éste
otorgaba una licencia para su importación, etc. A marzo de 1991, el arancel
máximo ya había sido reducido a 40% y el número de niveles de 40 a 8. Las
restricciones cuantitativas cubrían un porcentaje bajo de las importaciones y las
exoneraciones estaban eliminadas. Durante 1992, el arancel máximo debía
reducirse a 30% y en 1993a 20%. Sin embargo, a partir de 1992,Venezuela inicia
la adopción del arancel externo común acordado en el Pacto Andino, el cual se
describe aquí mas adelante, y que no difiere significativamente de la meta a la
que este país esperaba llegar unilateralmente. Por otro lado, se ha estado
implcmcntando un mecanismo de derechos específicos variables para ciertas
cadenasde productos de origen agropecuario.
254
RAlL
E. SAEZ
La velocidad de la apertura en Argentina fue mayor que la de los dos casos
anteriores. En octubre de 1989se elimina gran parte de los permisos previos, los
que continuaron siendo reducidos gradualmente hasta llegar a la situación actual,
en que sólo se mantiene a la industria automotriz en un régimen especia1de
cuotas de importación (Damill y Keifman, 1992). Dos mesesdespués se decreta
una significativa reducción de los aranceles, continuando la liberalización a
finales de 1990 con la eliminación de un derecho adicional transitorio y de gran
parte de los derechos específicos. La reforma culmina en abril de 1991 con ia
fijación de una nueva estructura de aranceles con tres niveles, de 0% a 22%,
manteniéndose un arancel mas alto (35%) para los automóviles y los productos
electrónicos.
Esta estructura sufrió un ajuste en noviembre dc 1991, quedando cuatro
tasas arancelarias: 0% para bienes de capital no producidos en Argentina, 5%
para materias primas y productos alimenticios, 13% para los insumos intermedios
y 22% para los bienes finale@.
Si bien en 198.5hubo en Colombia una liberalización de las importaciones,
incrementándose el número de bienes de libre importación (no sujetos a licencia
previa), es a partir de 1990 que se producen los cambios más significativos
(Ocampo y Villar, 1992;Lora, 1992).En febrero de ese último año se traspasaron
al régimen de libre importación un número de posiciones arancelariasy se definió
un programa por el cual se eliminarían gradualmente los controles
administrativos para, en una segundaetapa, comenzar a reducir los aranceles.Sin
embargo, el gobierno que asumió en la segundamitad del año aceleró el proceso,
descartando el programa de transición diseñado por el anterior gobierno y en
noviembre de 1990 prácticamente quedaron liberadas de licencia todas las
importaciones, con la excepción de algunas correspondientes al sector
agropecuario, a la espera de la introducción de un sistema de bandas de precio y
de otros productos controlados por motivos de seguridad y narcotráfico.
Durante 1990también se redujeron los aranceles,incluyendo una reducción
de la sobretasa (arancel adicional) de 18% a 13%. Inicialmente, el nuevo
gobierno mantuvo el cronograma de reducciones arancelarias que debía terminar
en 1994, con un arancel promedio ponderado de 6,9% y una sobretasa de 8%
(Lora, 1992). Sin embargo, en un marco de importan& entradas de divisas, en
junio de 1991 SCadelantaron las rebajas arancelarias programadas para enero de
1992 y dos meses más tarde, a finales de agosto, se adoptaron los aranceles y
sobretasa que debían regir en 1994 (Ocampo y Villar, 1992). Al igual que
Venezuela, en 1992Colombia está adoptando el arancel externo común acordado
en cl Pacto Andino; además, la sobrctasa fue derogada y se implementó un
mecanismo de bandas de precio para productos agrícolas.
En marzo de 1990 se inicia en Brasil la reforma de la política industria1 y
comercia1 (Fritsch y Franco, 1992). Si bien el programa de liberalización
implementado en Brasil tiene en común con otros de América Latina la
6
A estos aranceles debe agregársele la tasa estadística de 3% sobre el valor CIF de las
impmtacioncs.
CHILE Y AMERICA
LATINAI
APERTURA
Y ACUERDOS
BILATERALES
255
gradualidad y, en alguna medida, el nivel del arancel promedio al cual se llegará,
aunque con una tasa máxima algo mayor (40%) se diferencia en la mantención
de ciertas barreras para-arancelarias. Por ejemplo, los requisitos de integración
nacional y la aplicación de la “ley de los similarcs”7 (Fritsch y Franco, 1992).
Como primeras medidas se pone tin a exenciones de aranceles, se elimina la lista
de bienes con importación prohibida y se reduce la tasa adicional aplicada a los
fletes (AFRMN). Sin embargo, se mantiene la sobretasa por servicios portuarios
(ATP).
A partir de 1991 comienza a aplicarse el programa de desgravación
anunciado, el cual debe culminar en 1994 con una nueva estructura arancelaria
con siete niveles, de 0 a 40%. En alguna medida, la protección es creciente según
el nivel de elaboracibn con los aranceles más altos aplicados a los productos del
sector automotor (35%) y los de informática (40%)8. Respecto del programa
especial de desarrollo del sector de informática, la prohibición de importar
ciertos productos se mantiene hasta tines de 1992.
La primera reforma al régimen de importaciones de Perú consistió en una
racionalización de la estructura arancelaria en octubre de 1990 (Escobal, 1992).
Esta consistió en la reducción del número de niveles de 56 a 3 (15%, 25% y 50%).
Dos meses después, en diciembre, se anunció un cronograma de reducciones
semestrales de los aranceles, el cual debe terminar en 1995 con un arancel
uniforme de 15%.
En marzo dc 1991, el nuevo Ministro de Economía descartó el cronograma
anterior, rebajándose el arancel máximo a 25% y reduciendo a 15% el arancel
para la mayor parte de los bienes que tenían un arancel superior. Con ello el
arancel promedio ponderado por importaciones quedó en 1.5,1% (Escobal,
1992). Basándose en el argumento de distorsiones en los precios internacionales,
se han introducido sobretasas para ciertos productos de origen agrícola (Escobal,
1992).
En conclusión, observamos un movimiento generalizado hacia la apertura y
liberalización de los regímenes de comercio exterior en América Latina. Esta
apertura aparece definitivamente consolidada en México y Bolivia, además de
Chile. Dada la tradicional estabilidad de las políticas económicas en Colombia, es
posible pensar que también se consolidará en ese país. La debilidad política que
actualmente exhiben los gobiernos de Brasil, Perú y Venczucla pone un signo de
interrogación a la permanencia de las reformas económicas.
En Argentina, la liberalización ha estado muy ligada a la estabilización
macroeconómica, pudiéndose pensar que su mantención depende de su éxito.
Esto es particularmente cierto dado que uno de los clcmcntos claves del plan de
estabilización es la mantención del tipo de cambio nominal fijo, lo cual ha
generado un atraso cambiarío y un fuerte aumento de las importaciones.
7
8
Esta “ley” consiste en la investigación de la existenoa de pmducción nacional similar a lo que se
desea importar, antes de autorizar su importación.
VCase Fritsch y Franco (1992) para mayores detalles de la nueva estructura arancelaria de Brasil.
RAUL E. SAEZ
256
2.
LOS PROCESOS
MERCOSIJR9
DE INTEGRACION:
ALADI,
PACTO
ANDINO
Y
Simultáneamente con los procesos de apertura y liberalización comercial,
en el comienzo de la década de los noventa, ha resurgido cl interés por la
integración económica en América Latina. Esto SCrcflcja tanto en la reactivación
de procesos tales como el Pacto Andino y el Mercado Común Centroamericano
(MCCA), como en la creación de nuevasagrupacionescomo MERCOSUR y el
Grupo de los Tres”, y en la aparición de un activo bilateralismo. En esta sección
revisamos el estado actual de los esquemasde integración de ALADI, Grupo
Andino y MERCOSUR únicamente, puesto que aún no terminan las
negociacionesdel Grupo de los Tres y las relaciones económicas de Chile con el
MCCA son poco importantes aún.
A.
ALADI
La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) fue creada por el
Tratado de Montevideo de 1980,cn reemplazo de la Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio (ALALC). Aunque se mantiene nominalmente la meta de un
mercado común latinoamericano existen importantes diferencias entre la
ALALC y la ALADI (CEPAL, 1991a;Laredo, 1991).
En primer lugar, cn la ALADI se abandona el mecanismo de compromisos,
metas cuantitativas y plazos de carácter automático y compulsivo para avanzarcn
la integración económica, y se adopta un esquema más flexible y gradual, que
deja más opciones a los países miembros para escoger la oportunidad para
adoptar compromisos. En segundo lugar, se privilegia el bilatcralismo por sobre
el multilateralismo. Esto se refleja en que existe un solo instrumento de carkter
regional, la Preferencia Arancelaria Regional (PAR), por el cual los países
miembros de la ALADI se otorgan una preferencia básica respecto del resto del
mundo, excluyendo los productos contenidos cn listas de excepciones de cada
país. En este sentido, la ALADI es un área dc preferencia comercial, es decir, el
menor grado de integración económica teóricamente posible.
Por otro lado, existe una serie de acuerdos que son suscritos por dos o más
países sin que los beneficios se extiendan al resto de los miembros de la
Asociación, sin embargo deben contener cláusulas que permitan su eventual
incorporación para avanzar en la multilatcralización de la integración. Entre este
tipo de convenios, se destacan los acuerdos de alcance parcial (AAP) y los
acuerdos de complementación económica (ACE).
En los AAP los paísestirmantcs SCotorgan preferencias arancelarias sobre
la base de una rebaja porcentual respecto de los aranceles aplicados a
9
Un análisis detallado de la evolución reciente de los procesos de integración regional y
subregional de América Latina se encuentra en CEPAL (199la).
10 Grupo compuesto por Colombia, México y Venezuela, cuyo objetivo es la formación de una zona
dc libre comercio.
CHILE Y AMERICA
LATINA:
APERTURA
Y ACUERDOS
BILATERALES
257
importaciones de países no participantes. Estas preferencias se conceden
únicamente para los productos que cada país negocia; es decir, cubren un
número limitado de productos y no son los mismos para ambos países.Los AAP
tienen una duración mínima de un tio y pueden contener normas respecto dc
reglas de origen, barreras para-arancclarías, cláusulas de salvaguardia,y retiro y
renegociación de concesiones.
Los ACE tienen objetivos más amplios; por ello deben contener un
programa de desgravación arancelaria para el o los sectores que se negocian,
pudiendo considerar también la eliminación de las restricciones no arancelarias.
Pueden además incorporar disposiciones referentes a la coordinación de
programas y estímulos gubernamentales para facilitar la complementación
económica, las prácticas deslealesde comercio, y la armonización de políticas e
instrumentos. Estos acuerdos también contienen normas de origen y cláusulas de
salvaguardia. Dado que el programa de desgravación de los ACE no tiene que
abarcar todos o la mayorfa de los sectores, estos acuerdos no necesariamente
llevan a la constitución de zonasde libre comercio.
Dado que en estos dos tipos de acuerdo no se unifica la política arancelaria
frente a terceros países,un elemento importante son las normas de origen que se
utilizan. Por medio de la Resolución 78 el Comité de Re rcsentantes de ALADI
aprobó el Régimen General de Origen de la AsociaciónE , por el cual se califica
como originarios de un país miembro participante de un acuerdo: 1) a los
productos elaborados íntegramente en el territorio de una de las partes
exclusivamente con materiales provenientes de cualquiera de los miembros del
acuerdo; 2) a productos mineros, vegetales,de origen animal o extraídos del mar
en base a un anexo contenido en la misma Resolución; 3) a los bienes elaborados
con materiales de países no participantes del acuerdo, siempre que resulten de
una transformación sustancial definida como un salto en la clasificación
arancelaria de ALADI; 4) a los bienes que se elaboran en procesos de
ensamblaje o montaje, siempre que el valor CIF de los materiales provenientes de
terceros países no supere el 50% del valor FOB de exportación; 5) a los
productos contenidos en un anexo especial, elaborados en el territorio dc una de
las partes cumpliendo con los requisitos especificados en ese anexo, los que
consistenen que la materia prima provenga de un país signatario del acuerdo.
El único avancereciente a nivel multilateral en ALADI es la profundización
de la PAR acordada en junio de 1990. El margen de preferencia regional fue
incrementado, quedando entre 8% y 40% respecto del arancel aplicado a países
que no son miembros de la ALADI, según el nivel de desarrollo relativo del país
receptor y del otorgante de la preferencia”. Al mismo tiempo, fue reducido el
ll
12
Ekte Regimen se aplicatambién a las exportaciones que se benefician de la PAR.
AI,ADI clasifica a los países en tres categorías scpún el nivel de desarrollo relativo @íses de
menor desarrollo económico relativo, países de desarrollo
intermedio
y los otros países
miembros,
que son los de mayor desarrollo relativo). Como es obvio, los paises de menor
desarrollo relativo son los que obtienen un mayor margen de preferencia y conceden el menor
margen de preferencia.
RAUI. E. SAEZ
258
número de productos que pueden contener las listas de productos exceptuados
de la PAR. El número de ítems en lista de excepciónva de 480 a 1.920,según el
nivel de desarrollo relativo del psis importador. No todos los miembros han
adoptado los nuevosniveles de la PAR.
En el caso cspccífico de Chile, como país intermedio, debe conceder una
preferencia arancelaria que va de 12% para los “otros países miembros” a 34%
para los paises de menor desarrollo relativo y mediterráneos. En cambio Chile
recibe una preferencia que va de 8% por parte de los paísesde menor desarrollo
a 20% por parte de los “otros miembros”. La lista de excepcibn a la PAR de Chile
debe contener un máximo de 960 ítems.
En cuanto a los AAP, estos sólo han recogido las preferencias
originalmente otorgadas en el marco de la ALALC. La mayoría de los ACE
suscritos entre dos países han incorporado como programa de liberación del
comercio las preferencias negociadas anteriormente, profundizándolas en
algunos casosa 100% del arancel a terceros. Tal es el caso de los acuerdos entre
Chile y Uruguay de 1985,entre México y Uruguay y entre México y Argentina,
ambos de 1986, entre Argentina y Chile y entre Bolivia y Uruguay, ambos de
1991. Sin embargo, en ellos se incorpora algún mecanismo (renegociación de
preferencias, acuerdos sectoriales, etc.) que permite ampliar las nóminas de
productos beneficiados.
En diciembre de 1990 Argentina y Brasil formalizaron en un ACE el
programa automático de desgravacióny de reducción de las listas dc cxccpciones
para llegar a la formación de un mercado común cn diciembre de 1994.En este
acuerdo se incorporaron las concesiones negociadas en acuerdos de
complementación económica y de alcance parcial anteriores. Otro ACE que va
más alla del traspaso de preferencias de un AAP es el suscrito por Chile y MExico
en septiembre de 1991. Como se verá más adclantc, este acuerdo tiene como
objetivo la formación de una zona de libre comercio; por lo tanto, sólo quedó
excluido del programa de liberacion un número reducido de bienes.
B.
El Pacto Andino
El Pacto Andino nace en 1969 con la suscripción del Acuerdo dc
Cartagena. Sus miembros originales fueron Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y
Perú. En 1973se incorpora Venezuela; en 1976se retira Chile.
El Pacto Andino de definió como un proceso de integración más ambicioso
de lo que era ALALC en ese entonces (y ALADI actualmente). El propósito de
los países miembros era, a través de un proceso de desgravación automático,
llegar a un arancel cero para el comercio intrasubregional y a la conformación de
una unión aduanera con la fijación de un arancel externo común (AEC). Se
estableció también un mecanismo de programación regional de inversiones
sectoriales, centrado en los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, y la
armonización de políticas económicas.como el tratamiento común a la inversión
CHILE Y AMERICA
LATINA:
APERTURA
Y ACUERDOS
BILATERALES
259
extranjera13.Además contemplaba la creación de una institucionalidad jurídica y
económica tendiente a la formación de un mercado común.
Aunque hubo progresos significativos a comienzos de los años setenta, el
avance hacia los objetivos finales sufrió retrasos en aspectos importantes tales
como el proceso de desgravación para el comercio recíproco, la adopción del
arancel externo mínimo común y la determinación del AEC, postergándoselos
plazos para su entrada en vigencia. Respecto de los programas industriales, sólo
se concretaron los del sector metahnecánico y petroquímico. Sin embargo, se
dieron pasos hacia la creación de una institucionalidad subregional (Parlamento
Andino, Tribunal de Justicia Andino) y de mecanismosmonetarios y financieros
(Fondo Andino de Reservasy Corporación Andina de Fomento).
Las dificultades macroeconómicasen general, los problemas de balanza de
pagos y la crisis de la deuda paralizaron el proceso durante los anos ochenta, e
incluso ocurrieron retrocesos en materia de liberalización comercial. En un
esfuerzo por mantener los avances, se flcxibilizó el esquema de integración,
tendiendo a hacerlo menos regulado e imperativo (CEPAL, 1991a).
A partir de la reunión de los presidentes andinos en las Islas Galápagos,
efectuada en diciembre de 1989, se inicia un período de reactivación,
reformulación y aceleración del proceso de integración andino. Si bien la
Declaración de Galápagosenfatiza temas tales como la cooperación, la confianza
mutua, el combate contra el terrorismo y el narcotráfico, y la seguridad
alimentaria, en ella se incorpora un documento titulado “Disefio estratégico para
la orientación del Grupo Andino”. En éste se hace un diagnóstico de la situación
del Grupo Andino a la luz de las condiciones de la economía mundial y se plantea
el relanzamiento de la integración subregional, pero como complemento de y
apoyo a los procesos de liberalización comercial y apertura externa de los países
miembros. Los dos grandes objetivos que guiarán las acciones durante los anos
noventa son la consolidación del espacio económico andino y el mejoramiento de
la inserción del Grupo Andino en la economíamundial.
De los lineamientos de política contenidos en cl documento se desprende el
propósito de priorizar la desgravación arancelaria del comercio recíproco, la
eliminación de los tratamientos comerciales de excepción14,la formación de la
unión aduanera, la armonización de algunas políticas económicas y el diseño de
otras comunes a toda la subregión, y reducir el énfasis en la programación
industrial.
Desde esa cumbre presidencial se sucedenuna serie de decisiones,tanto en
las siguientes reuniones semestralesde los presidentes como en las sesionesde la
Junta del Acuerdo. Estas decisiones se han traducido en un avance significativo
13 Este dgimen común contenido en la Decisión 24 provocó
cl retirode Chile al ser considerado
por este país como muy restrictivo para la inversión extranjera.
14 Esta incluyen las Listas de Fkcepciones, el Régimen de Comercio Administrado y la Nómina de
Reserva (productos resenados para alguno de los Programas Sectoriales de Dcsarollo
Industrial).
260
RALLE.
SAEZ
de la integración económica, adelantándose en algunos casos los plazos
originalmente acordados.
El régimen de comercio administrado y la nómina de reserva fueron
eliminados durante 1990. El programa de desgravacihn del comercio recíproco
fue acelerado, de manera que la zona de libre comercio andina debía concretarse
en diciembre de 1991,en lugar de diciembre de 1!395 como inicialmente se había
acordado. La reducción sustancial de las listas de excepcionesfue adelantada a
diciembre de 1991, quedando sólo listas residuales que debían eliminarse en
diciembre de 1995,pero ello fue adelantado a enero de 1993.
La adopción del AEC quedo programada para 1992 en el caso de
Colombia, Perú y Venezuela y durante 1992y 1993para Bolivia y Ecuador, con lo
cual se adelantaría en dos anos la formación de la unión aduanera. Las
características y niveles del AEC fueron acordadas en diciembre de 1991: a)
habra cuatro nivclcs -5, 10, 15 y 20 por ciento, según el grado de elaboración- a
partir de enero de 1992y hasta enero de 1994,fecha a partir de la cual serán sólo
tres niveles: 5, 10 y 15 por ciento; b) se permite a Bolivia mantener su actual
estructura arancelaria de sólo dos niveles, 5 y 10 por ciento; y c) las excepciones
están constituidas por el sector automotor para el cual se podrá adoptar un
arancel máximo de 40% hasta enero de 1994y de 25% despuésde esa fecha; el
sector agrícola, cuyos aranceles serán fijados por fa política agrícola común, fas
materias primas o insumos no producidos o de producción insuficiente para los
cuales se podrá negociar un arancel cero, y los productos no producidos que
podrán tener un arancel de 5 por ciento.
Simultáneamente SChan tomado diversas decisiones que han tendido a
liberalizar normas comunitarias, como las disposiciones sobre inversiones
extranjeras y el tráfico aéreo dentro de la subregión. También se ha acordado
trabajar en la armonización de normas de competencia comercial (subsidios y
dumping), incentivos a las exportaciones, franquicias arancelarias, políticas
macroeconómicas, y en la elaboración de políticas comunitarias como una
política agropecuaria común y una estrategia común de modernizacibn industrial
y productiva.
En la primera mitad de 1992 sólo Colombia y Venezuela hicieron avances
significativos hacia la formación de la unión aduanera, completando la
constitución de una zona de libre comercio. Los eventos políticos en Perú, y la
consecuente ruptura dc relaciones entre este pafs y Venezuela, pusieron
nuevamente un signo de interrogación al cumplimiento de las metas a nivel del
Grupo Andino en su conjunto.
En agosto de 1992 Perú solicitó formalmente su exclusión hasta diciembre
de 1993del proceso de liberación del comercio, en tanto que Bolivia, Colombia y
Venezuela acordaron conformar un área de libre comercio a partir de octubre de
1992.Ecuador negoció plazos más largos para su incorporación a la zona dc Iibre
comercio, dcbicndo completar el proceso a finales de 1993.Por último, el AEC
(con las tasas seiialadas arriba) sería adoptado gradualmente entre noviembre de
1992 y diciembre de 1993 y se armonizarán los mecanismos de incentivo a las
CHILE Y AMERICA
LATINA:
--
APERTURA
Y ACUERDOS
BII.ATERALES
261
exportaciones, eliminándose el uso de los actualmente existentes para el
comercio intrasubregional.
A pesar de lo anterior, informaciones de prensa dan cuenta de la posiblidad
que Bolivia solicite su incorporación al MERCOSUR, lo cual requeriría de SU
retiro del Pacto Andino”.
C.
El MERCOSUR
En marzo de 1991 Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay suscribieron el
Tratado de Asunción, por el cual estos países se comprometen a crear el
Mercado Común del Sur (MERCOSUR), fijando diciembre de 1994como plazo
para ello16. Para alcanzar este objetivo, el Tratado contempla una serie de
acciones como la eliminación de las barreras arancelarias y no arancelarias para
el comercio entre los paísesmiembros, la fijación de un AEC, la coordinación de
políticas macroeconómicas y sectoriales, y la armonización de legislaciones y
normas en las áreasrelevanles.
El instrumento de integración totalmente definido en el Tratado es la
liberación del comercio recíproco con un programa de desgravación,el cual se
inició en noviembre de 1991,al completarse la ratificación del acuerdo, con una
preferencia inicial de 47% sobre el arancel a terceros. Esta preferencia se
incrementa lineal y automáticamente cada seis meses, hasta alcanzar la
preferencia de 100% (o arancel cero para cl comercio entre los paísesmiembros)
a fines de 1994. Los productos contenidos en listas de excepcionespresentadas
por cada país quedaron excluidos de este programa”. Sin embargo, estas listas
son transitorias: en forma automática, cada ano se reducen en un 20% hasta
eliminarse en diciembre de 1994,excepto para Paraguayy Uruguay que tienen un
plazo adicional de un año para eliminar sus exclusiones. En cuanto a las
restricciones no arancelarias, los países miembros acordaron congelarlas al
comprometerse a aplicar únicamente aquellas expresamente declaradas en las
Notas Complementarias al Tratado y sólo a los productos en lista de excepción. A
partir de diciembre de 1994 quedarían eliminadas todas las barreras
para-arancelarias.
Durante el período de transición, es decir hasta la constitución del mercado
común, el órgano ejecutivo del MERCOSUR será el Grupo Mercado Común
integrado por cuatro miembros por país, representando a los ministerios de
RR.EE., Economía o sus equivalentes, y los bancos centrales. Este Grupo
constituirá subgrupos de trabajo, los que se encargarán de aspectos tales como
1.5 Dchido a una cláusula sobre adhesiones en el Tratado de MERCOSLJR como se menciona más
adelante. Cabe destacar que en 1990, un 34,5% de las exportaciones totales de Bolivia tuvk~n
como destino países del MERCOSUR, principalmente Argentina, en cambio ~610 un 6,5% tuvo
como destino el Pacto Andino (CEPAL, 1991b).
16 El Tratado del MERCOSUR
~¡CIIC como antecedentes el Programa de Integración y
Caoperación Fronómica argentino-brasileño iniciado en 1986 y el Tratado de Integración entre
Argentinay Brasil de 1988. Véase el artículo de Mizala en este libro.
17 El número de productos excluidos va desde 324 en la lista de Brasil a 960 cn la de Uruguay.
262
RAUL E. SAEZ
los asuntos comerciales y aduaneros, las normas técnicas, las políticas fiscal y
monetaria relacionadas con el comercio, el transporte terrestre y marítimo, las
políticas industrial y tecnológica, agrícola, y energética, y finalmente, la
coordinación de políticas macroeconómicas. En esto último se incluye la
defmicibn del AEC, sobre cuyo nivel parecen haber diferencias significativas
entre algunos de los miembros del MERCOSUR.
En la primera reunión del Consejo del MERCOSUR, en diciembre de 1991,
se suscribió el Protocolo sobre Solución de Controversias entre los países
miembros y se adoptaron decisiones sobre los certificados de origen y la
reglamentación de los acuerdos de complementación sectorial, así como aspectos
de carácter institucional. En la reunión de presidentes, efectuada en junio de
1992, se acordb un cronograma de acciones que incluye la elaboración de un
reglamento para enfrentar situaciones dc competencia desleal en el comercio
interno del MERCOSUR (octubre de 1992), de un documento final sobre el
AEC (marzo de 1993), de diversos documentos sobre armonización de políticas
sectoriales y macroeconómicas,la evaluaciónde los acuerdosbilaterales suscritos
con países no miembros (abril de 1993) y otros aspectos del programa de
integración.
D
Chile y los procesos de integración
latinoamericanos
Desde el abandono del Pacto Andino en 1976,cl único acercamiento a ese
bloque consistió en la reincorporación de Chile como accionista de la
Corporación Andina de Fomento (CAF) en 1992. Chile se convierte así, junto
con México, en accionista “c”, lo cual permitirá la obtención de líneas de crédito
para el financiamiento del comercio e inversiones conjuntas con los paises
miembros del Grupo.
En cuanto a apertura comercial, Chile ha preferido la negociación bilateral
con países miembros del Pacto, descartándose una reincorporación a esta
agrupación. Es así como negoció un acuerdo de libre comercio con Venezuela, se
estudia la posibilidad de uno con Colombia y se negocian preferencias con
Bolivia.
El Tratado del MERCOSUR contiene una cláusula que permite la
adhesión de otros paísesmiembros de ALADI, pero las solicitudes para ello sólo
serán consideradas después de cinco anos de vigencia del Tratado, con la
excepción dc aquellas presentadaspor paísesque “no forman parte de esquemas
de integración subrcgional o de una asociaciónextrarregional”. Esto se interpretó
como una forma de permitir la incorporación anticipada de Chile, dado que al
momento de la firma del Tratado sólo Chile cumplía con dicha condición. Sin
embargo, no queda claro en qué situación queda Chile luego de la suscripción del
Acuerdo de Libre Comercio con México y, si ocurriera, de un acuerdo del mismo
tipo con Estados Unidos.
En todo caso,Argentina y Uruguay han rcitcrado en diversasoportunidades
su posición favorable a la incorporación de Chile. A pesar de ello, la posición de
Chile es la de observar cl desarrollo del proceso y no considerar el ingreso hasta
CHILE Y AMERICA I.ATINA: APIKKJXA
Y ACUERDOS BILATERALES
263
que, por un lado, no se definan aspectos claves como el AEC, y por otro lado
Argentina y Brasil no consoliden una mayor estabilidad macroeconómica.
III.
ACUERDOS BILATERALES
AMERICA LATINA
RECIENTES
DE CHILE EN
En los últimos dos anos, Chile ha suscrito varios acuerdos bilaterales con
países de América Latina. Estos acuerdos involucran distintos niveles de avance
hacia una mayor apertura comercial con estos países: algunos llevarán a la
formación de zonas de libre comercio, otros enfatizan aspectos distintos de la
desgravacibn arancelaria como mecanismo para incrementar el intercambio
comercial y otros simplemente lijan el marco para las relaciones económicas
bilaterales y para futuras negociacionesde ampliación de acuerdosya existentes.
Dos de los acuerdos firmados y un tercero por suscribirse son ACE en el
marco de la ALADI, por lo que en primer lugar analizamos estosacuerdos; luego
mencionamos los acuerdos de otro tipo. En la sección anterior sobre la ALADI
hicimos una breve descripción del contenido general de un ACE, por lo que no se
repetirá aqui.
1.
ACUERDOS
DE ALADI
DE COMPLEMENTACION
ECONOMICA
EN EL MARCO
Si bien en febrero de 198.5Chile suscribió un ACE con Uruguay, es a partir
de mediados de 1990 cuando SCinicia un período más activo de negociaciones
bilaterales. Ello coincide con el cambio de gobierno en Chile, cl nuevo impulso
que toma la integración económica entre paíseslatinoamericanos y el movimiento
global hacia la formación de bloques comerciales.En 1990se acordaron las bases
para la negociación de tres ACE bilaterales: con Argentina, con México y con
Venezuela.
Estos acuerdos comparten algunos objetivos y contenidos como el tener
programas de liberación de distinta intensidad y cobertura, pero que implican la
eliminación tanto de barreras arancelarias como para-arancelarias y listas de
excepciones con los productos que se excluyen dc la eliminación de estas
barreras. Pero como éstas no constituyen las únicas trabas al comercio
internacional, tambien se promueven iniciativas para la liberalización del
transporte, el intercambio de información sobre, y cuando sea posible, la
armonización, normas fito y zoosanitariasy bromatológicas, normas técnicas en
general y la no discriminación en las compras estatales.
Un objetivo adicional es el aprovechamiento de los mercados ampliados
para mejorar la competitividad en los mercados del mundo. Para ello se busca
incluir mecanismos para estimular la inversión extranjera recíproca y la
formación de empresas con capitales de los paísessuscriptores. Por último, estos
acuerdos contienen normas sobre origen, dumping, subsidios y otras prácticas
desleales de comercio, cláusulas de salvaguardia, solución de controversias,
administración del acuerdo, así como también disposiciones comunes a los
RAUL E. SAW
264
acuerdos de ALADI respecto de adhesión de terceros países, vigencia y
denuncia.
Naturalmente, la vecindad geográfica con Argentina implica que existen
aspectos adicionales a los que se consideran en los acuerdos con México y
Venezuela. Por ejemplo, la circulación de mano de obra y maquinaria, la
promoción del turismo, la complementación y coordinación en los sectores
minero, agrícola y hortofrutícola, infraestructura y energético, y el tránsito de
mercaderías hacia y desde terceros mercados. Sin embargo, el acuerdo con
Argentina, a diferencia de los otros dos, no tiene como objetivo final la formación
de una zona de libre comercio.
A.
Acuerdos para la formación de zonas de libre comercio
Dos son los acuerdos bilaterales de libre comercio que Chile ha estado
negociando con paises latinoamericanos. El acuerdo con México se suscribió en
septiembre de 1991y entró en vigencia el 1Qde enero de 1992.Las negociaciones
del acuerdo con Venezuela concluyeron en el segundo semestre de 1992. Las
características generales de los dos acuerdos serán muy similares,
diferenciándose principalmente en aspectos tales como el ritmo y plazo de la
desgravación arancelaria y el contenido de las listas de desgravación lenta y de
excepciones”.
Las materias centrales en el Acuerdo dc Libre Comercio entre Chile y
México son: i) el programa de liberación general; ii) las excepcionesal programa
general, iii) las normas para el comercio recíproco; y iv) las disposicionespara la
administración del Acuerdo.
El programa de liberación, es decir de eliminación de las barreras al
comercio recíproco, se aplica a la mayor parte de los bienes, detiniéndose sólo
listas de productos excluidos de este programalg. En primer lugar, a partir del 1”
de enero de 1992,fecha en que entró en vigencia el Acuerdo, se eliminaron todas
las barreras para-arancelarias para los productos incluidos en el programa de
liberación. En segundolugar, a partir de esamisma fecha el arancel máximo para
los bienes no incluidos en la lista de exccpcioncs o cn alguna de las listas de
desgravación especial es de 10%. Este arancel máximo se reduce en 2,5 puntos
porcentuales el l* de enero de cada año, hasta llegar a 0 en 199620.
El Acuerdo contiene tres listas de productos sujetos a un programa distinto
o totalmente exceptuados de sus beneficios. Una primera lista contiene aquellos
18 La desgravación arancelaria en el acuerdo con Venezuela se inicia el 19 de enero de 1993 y
temrina en 1996 con arancel 0 para los bienes en el programa general. Si bien, al igual que en cl
acuerdo con México, al entrar en vigencia el acuerdo habrá una reducción inicial de los aranceles
para 10s productas en la lista de desgravación lenta, la siguiente rebaja de los aranceles se
producirá en 1995, llegándose a arancel 0 en 1999.
19 A diferencia de los acuerdos parciales en que se elabora sólo una lista de productos incluida en
el acuerdo.
20 Las preferencias ya otorgadas en el AAP NQ 37 se conselva” en el acuerdo y cuando el programa
de desgravación signifique un arancel menor, comienza a aplicarse el arancel correspondiente al
programa de desgravación general.
CHILE Y AMERICA
1ATINA:
APERTURA
Y ACUERDOS
BILATERALES
265
sectoresconsiderados como sensiblesy que, por lo tanto, requieren un programa
de desgravaciónmás lento para permitir su ajuste a la reducción de aranceles.Si
bien el arancel máximo para estosproductos es desde la entrada en vigencia del
Acuerdo también lo%, las rebajas adicionales sólo se inician en 1994para llegar
al arancel 0 en 199S21.
Una segunda lista contiene todos los productos excluidos de los beneficios
del Acuerdo, hasta una nueva negociación. Ambos países incluyeron aquf
productos que no pueden ser liberados porque son altamente sensibles a la
competencia externa, porque la eliminación del arancel tendría un fuerte impacto
en el presupuesto fiscal, para mantener la consistenciade un política de carácter
sectorial o debido a limitaciones constitucionales.
Por último, los vehículos (buses,camiones, camionetasy automóviles) están
sometidos a un tratamiento especial dado que en ambos paísesexisten políticas
especialesen este sector. Estos bienes quedan excluidos hasta el 1” de enero de
1996, cuando su arancel para el intercambio recíproco se reduce a 0 en ambos
paisesy en México se eliminan todas las restricciones no arancelarias existentes,
que constituyen la barrera efectiva a las importaciones, para las exportaciones
chilenas.
En cuanto al comercio de servicios, el Acuerdo contiene disposiciones
específicas sobre transporte marítimo y aéreo únicamente. Ambos países se
otorgaron recíprocamente el libre acceso de las empresasnavieras nacionales a
todas las cargas de su comercio exterior. También se negoció una mayor apertura
en el transporte aéreo, pero con una limitación “. En cuanto a otros servicios,
sólo se encomendó a la Comisión Administradora la búsqueda y propuesta de
mecanismos para facilitar la apertura recíproca en la prestación de servicios,
tomando en cuenta las negociacionesde la Ronda Uruguay sobre la materia. Por
último, cn materia de inversiones extranjeras, los capitales dc cada país recibirán
el mejor tratamiento contemplado en sus respectivas legislaciones de inversión
extranjera. En otras palabras, ambospaísesse conceden mutuamente un trato de
nacion más favorecida, no pudiendo otorgar beneficios mayores a terceros países.
Las compras gubernamentales,las normas técnicas y las barreras sanitarias
pueden también usarse como restricciones al comercio, por lo que deben ser
tratadas en un acuerdo de libre comercio. No quedaron especificadas normas
sobre compras gubernamentales,pero se encargó a la Comisión Administradora
la elaboración, en el curso del primer año de vigencia del Acuerdo, de las
disposiciones que regularán estascompras, considerando los criterios del GATT.
Esta misma Comisión deberá analizar las normas técnicas, industriales,
comerciales, de salud pública y de seguridad de cada país, y luego recomendar
accionespara evitar que constituyan barreras al comercio.
Las normas para el comercio recíproco están constituidas básicamente por
la regla de origen, las disposiciones sobre prácticas desleales, promoción de
21 Las uvas quedaron sometidas a un calendario de desgravación distinto, que rige durante la mayor
parte del abo, pero totalmente excluidas del acuerdo durante seis semanas de cada afio.
22 Referente a los vuelos desde las ciudades capitales.
266
RAUL E. SAEZ
exportaciones y políticas de precios, y la cláusula de salvaguardia. La regla de
origen general para el Acuerdo es la definida en la Resolución 78 de ALADI,
quedando exceptuadosúnicamente los vehículos (buses, camiones, camionetasy
automóviles) para los cuales se permite un porcentaje máximo de insumos
importados de paísesno miembros de este Acuerdo de 68%, superior al 50% de
la regla de ALADI para bienes ensamblados.Este porcentaje puede ser aún
mayor (84%) en el caso de los automóviles, pero se impuso una restricción al
número de automóviles que se pueden intercambiar con este menor contenido
nacional.
La cláusula de salvaguardia del Acuerdo permite suspender
transitoriamente, previo aviso a la contraparte, los compromisos del acuerdo en
base a la Resolución 70 de ALADI, pero bajo ciertas limitaciones. Si al aplicarse
las medidas de salvaguardia se invocan desequilibrios en la balanza de pagos,
tendrán un plazo de un afro y no podrán ser discriminatorias (entre países de
origen de las importaciones) ni selectivas,debiendo aplicarse sobretasasa todos
los bienes importados. Si las medidas sejustifican porque la importación de uno o
más productos beneficiados con desgravaciónarancelaria está causandoun dario
significativo a la producción interna de bienes similares o competitivos, también
tienen un plazo de un ano y no pueden ser discriminatorias. En ambos casos,las
medidas pueden renovarse por un ano, previo estudio conjunto de los
fundamentos invocados en su aplicación.
El dumping y otras prácticas desleales de comercio, los subsidios a la
exportación y otros subsidios de efecto equivalente quedan prohibidos. De surgir
alguna de estas situaciones, el país afectado puede recurrir a las medidas
contempladas en su legislación sobre la materia, procurando seguir los criterios y
procedimientos acordados en el GATT. Un aspecto novedoso lo constituye el
reconocimiento que las políticas de precios públicos, entendidos como de
empresas públicas, pueden tener efectos distorsionadores sobre cl comercio
bilateral. Es decir, se reconoce que una política de carácter general, como podría
ser la venta de un insumo básico de la producción en muchos sectoresa un precio
tal que constituye un subsidio, afecta la competitividad internacional. Este tipo de
situaciones serán examinadaspor la Comisión Administradora del Acuerdo.
Respecto del uso de instrumentos de promoción de exportaciones en el
comercio recíproco, el Acuerdo no hace ninguna mención a ellos, aparte de los
subsidios, a pesar que el uso de regímenesde dmwback u otros que suspendenel
pago de arancelesa los insumos incorporados en la producción de exportacion;;
no son compatibles con el intercambio dentro de una zona de libre comercro .
Estos mecanismosde incentivos a las exportacionesdeben ser eliminados cuando
éstastienen por destino otro pafs miembro de un acuerdo de libre comercio.
23 Existen dos motivos por los cuales las cxportacioncs dentro de un área de libre comercio no
deben beneficiarse de este tipo de qfmcncs. En primer lugar, porque se estarían negando los
beneficios del acuerdo a los productores de insumos de los otros países miembros. En segundo
lugar, porque los productores de bienes competitivos con esas cqxxtaciones en el país socio de
destino no pueden beneficiarse de la misma rcducaón de aranceles a los insumos porque venden
en su propio mercado.
CHILE Y AMERICA
LATINA:
APERTURA
Y ACUERDOS
BILATERALES
267
El resto de las disposiciones del Acuerdo tienen que ver con los
mecanismos de solución de controversias, la administración del mismo, la que
está a cargo de una Comisión Administradora, y otros objetivos menores del
Tratado de Libre Comercio.
B.
Otros acuerdos de complementación económica
En febrero de 1985 Chile y Uruguay suscribieron un ACE. El programa de
desgravaciónconsisteen el otorgamiento de preferencias arancelarias,en general
de 100% respecto del arancel a terceros países,únicamente para los productos
que se negociaron. En materia de restricciones no arancelarias, los dos paísesse
comprometieron a no aplicar a los productos negociados medidas adicionales a
las declaradas en el acuerdo. El ACE conticnc además normas sobre
preservación, renegociación y retiro de las preferencias, régimen de origen,
cláusulasde salvaguardiay administración del acuerdo.
En agosto de 1991 Chile y Argentina suscribieron un ACE que cubre una
serie de materias como preferencias arancelarias, normas de acceso a los
mercados y prácticas leales de competencia, complementación económica e
integración física. Además varios protocolos adicionales complementan diversas
disposiciones del acuerdo mismo.
El programa de liberación consiste en la incorporación de las preferencias
arancelarias contenidas en el AAP N* 26 y en tres AAP de Naturaleza
Comercia12L’.Por tanto, al entrar en vigencia cl ACE no hubo ninguna reducción
de arancelespara el comercio recíproco. Sin embargo, durante el año 1992 deben
efectuarse negociacionespara ampliar los márgenes de preferencia e incorporar
otras mercaderías. En cuanto a las barreras para-arancelarias, éstas quedaron
identificadas en un protocolo adicional, con el compromiso de no aplicar nuevas
restricciones de este tipo.
El acuerdo sefiala también que se buscará eliminar gradualmente las
normas administrativas (prohibiciones, licencias previas, permisos de
importación) que restringen el acceso a los mercados. Con respecto a barreras
técnicas al comercio, deberán dctinirse los mecanismospor los cualesse facilitará
el comercio recíproco de productos sujetos a normas zoo y titosanitarias,
bromatológicas, de metrologia y otros aspectostécnicos.
Con respecto a subsidios y dumping, el acuerdo indica que cada país
afectado podrá aplicar las medidas que su legislación interna prevé para estos
casos.También se señala el principio de seguir los criterios y procedimientos del
GATT y sus Códigos.
En el acuerdo se plantea ademásuna scric dc accionesde complementación
económica en diversas áreas (estímulo a inversiones recíprocas, promoción y
facilitación de la prestación de servicios, complementación y coordinación a nivel
24 Vhse Mizala (Wl)
para un análisis del contenido del AAP NQ 26
268
RAUL E. SAEZ
sectorial, fortalecimiento de las comunicacionesy fluidez de tránsito entre los dos
países), pero en estas &reasno se propone nada concreto ni se definen acciones
específicasni plazos para avanzar.
Los reglamentos bilaterales para el transito de productos vegetales y de
animales y productos pecuarios también se incorporan como protocolos
adicionales al Acuerdo. El primero se encuentra como Protocolo N* 1 y cl
segundo aún estri siendo negociado. Cabe destacar que aunque el tránsito de
productos argentinos por territorio chileno, y viceversa, estaba autorizado con
anterioridad por el Tratado de Montevideo de 1980,se reconoce cn el ACE que
este transito puede tener efectos negativos sobre el comercio del país por el cual
transitan los productos por el mayor uso al cual se somete la infraestructura
caminera y portuaria. En particular, puede afectar la competitividad de las
exportaciones chilenas. El artículo 19 del Acuerdo determina que deben
realizarse estudios de factibilidad destinados a establecer los efectos de la
utilización de la infraestructura y las condiciones de acceso a ésta considerando
los efectos sobre el comercio con terceros y la eficiencia y costos de operación de
los puertos.
Otros protocolos adicionales al ACE contienen las normas para el
suministro de gas natural proveniente de la Cuenca de Neuquén (Protocolo
Np 2), las disposiciones sobre cooperación e integración en el sector minero
(Protocolo N* 3), y las medidas que tienden a desregular el transporte terrestre
entre Chile y Argentina (Protocolo N* 4). Además, como complemento a este
Acuerdo, los dos países suscribieron un Tratado sobre Promoción y Protección
Recfproca de Inversiones, el cual contiene normas, garantíasy protecciones para
la inversión extranjera recíproca en materias tales como trato nacional,
expropiación y nacionalización, repatriación del capital y utilidades, acceso al
mercado cambiario, solución de controversias entre los Estados y entre un
inversionista de uno de los paísesy el Estado receptor de la inversión.
2.
OTROSACUERDOSBILATERALES EN LA REGION
En los últimos dos años otras acciones de carácter bilateral se han iniciado
con diversos países de América Latina como Bolivia, Colombia, Costa Rica,
Ecuador y Uruguay. El proceso, normalmente, ha consistido en la firma de
acuerdos “marco” para encauzarlas relaciones económicasbilaterales.
El acuerdo “marco” con Colombia es cl que podría tcncr un mayor alcance
en el mediano plazo puesto que una de las labores del Consejo Bilateral, creado
por el acuerdo, es la celebración de consultas en la perspectiva de negociar un
acuerdo de libre comercio. Este Consejo también tiene por tarea la
identificación, para su posterior levantamiento, de las barreras que restringen el
comercio, las inversiones y la prestación de servicios entre los dos países.
Actualmente se estarían haciendo consultas y estudios para un posible acuerdo
dc libre comercio entre Chile y Colombia.
CHILE Y AMERICA
LATINA:
APIXIURA
Y ACUERDOS
BILATERALES
269
IV. LOS ACUERDOS BILATERALES
EN LA REGION Y LA
POLITICA DE COMERCIO EXTERIOR DE CHILE
A partir de 1974 la política comercial de Chile consistió únicamente en la
apertura unilateral a través de la reducción de aranceles y la eliminación de las
barreras para-arancelarias. Actualmente, el arancel a las importaciones es
uniforme con una tasa ad valorem de ll%, con la excepción de los productos
agrícolas sujetos a banda de precio y las sobretasas transitorias aplicadas por
situaciones de competencia desleal. Además no existen barreras no arancelarias
aplicadas a bienes sin uso. A partir de 1990, además de mantener la apertura de
la economía y reducir unilateralmente los aranceles en junio de 1991, se toman
una serie de iniciativas de carácter bilateral. Estas incluyen la decisión de
negociar un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos y, como se vio en la
sección anterior, varios acuerdos con países de América Latina.
El objetivo de esta sección es abrir la discusión sobre algunos elementos
que deben guiar la estrategia comercial hacia América Latina, exclusivamente
desde el punto de vista de sus efectos económicos. Tres tipos de temas,
relacionados entre sí, nos preocupan. En primer lugar, qué signitica para una
economía abierta, con una política arancelaria basada en un arancel parejo, el
negociar acuerdos bilaterales. En segundo lugar, qué elementos deben
considerarse en la elección de un socio para un acuerdo de integración, en
particular si se trata de países latinoamericanos. En tercer lugar, serialar
eventuales alternativas e incompatibilidades entre acuerdos con países de
América Latina y acuerdos con países de fuera de la región.
La opción de Chile en los años noventa no está entre abrirse
unilateralmente y abrirse bilateralmente a través de un acuerdo de integración.
Esta discusión era relevante cn los años sesenta, pero actualmente la economía
chilena es una economía abierta y no se descarta que se tomen nuevas decisiones
que profundicen la apertura unilateral. Los acuerdos de integración no deben
plantearse como sustitutos de la apertura unilateral; la discusión de fondo cs si
debe (y puede) o no complementarse la apertura unilateral con acuerdos de
integración, bilaterales o regionales.
Dado que el proceso de apertura unilateral SCinició hace casi dos décadas y
que la política arancelaria se ha mantenido estable en los últimos años, la
reasignación de recursos y ajuste estructural que provoca la apertura ya
ocurrieron. Por tanto, los beneficios adicionales que puedan obtenerse de nuevas
reducciones unilaterales de aranceles no serían considerables desde ese punto de
vista. Las aperturas discriminatorias también generan efectos reasignadores al
cambiar los precios relativos, pero tienen características distintas a las de una
apertura unilateral. Nos referimos esencialmente a los efectos dc creación y
desviación de comercio, pero también, en el caso específico de Chile, al
establecimiento de aranceles diferenciados.
Considerando el alto valor del comercio internacional de Chile (en relación
al PGB) y el bajo nivel del arancel, la probabilidad de desviación de comercio en
un acuerdo bilateral es relativamente baja. Sin embargo, también lo es la de
270
RAIL
E. SAEZ
creación de comercio por el lado de las importaciones. L.a inexistencia de
barreras para-arancelarias en Chile refuerza esto último.
La suscripción de acuerdosbilaterales de integración implica que un mismo
producto tendrá un arancel distinto dependiendo del país de origen. El arancel
nominal deja de ser uniforme. La relación entre el grado de diferenciación en el
arancel nominal y el número de acuerdos tiene la forma de una U invertida. A
medida que aumentan los acuerdos bilaterales con distintos países,cl grado de
diferenciación aumenta, pero sólo hasta cierto punto, puesto que al seguir
incrementándose el número de acuerdos se aproxima a la situación de libre
comercio con todo el mundo. Al pasarse a una situación con aranceles
diferenciados se afecta la protección efectiva de los distintos sectoresy, por tanto,
también la asignación de recursos2s.Una estrategia que privilegie los acuerdos
con los mayores socios comerciales minimizará la dispersión de las tasas dc
protección efectiva.
Una fuente de disminución en la protección efectiva de algunos sectoresen
acuerdos bilaterales se origina en el hecho que, incluso en los de libre comercio,
algunos insumos quedan excluidos de la desgravaciónarancelaria pero no así el
bien final. Un efecto similar pucdc darse cuando existen insumos intermedios
diferenciados. El productor de un bien final que utiliza insumos intermedios
originarios de terceros países,que no son sustitutos perfectos de los que exporta
el país socio en un acuerdo, enfrentará una disminución en su protección efectiva
al no poder compensar la reducción en el arancel del bien que produce, con la de
los insumos. En el fondo, esta no es más que otra forma en la que se da la
desviación de comercio.
La teoría de las uniones aduaneras predice que, dado un volumen de
comercio internacional, la probabilidad que un acuerdo de integración sea
beneficioso está directamente relacionada con la proporción que representa el
potencial socio en el comercio exterior (Lipscy, 1960). En este argumento está
implícito el supuesto que en un acuerdo bilateral sólo habría desviacibn de
comercio y, por tanto, ésta se minimiza si ya existe una signiticativa proporción
del comercio con el otro país.
Todos los argumentos anteriores apuntan a que el candidato para un
acuerdo bilateral tiene que ser un socio comercial importante, principalmente
como origen de las importaciones; sin embargo, Chile no tiene un socio
claramente dominantel’. Los cuatro principales mercados de destino de las
exportaciones, la CEE, Japón, EE.UU. y MERCOSUR, representaron en 1991el
31,8%, 18,2%, 17,6% y 8,5% de los envíostotales, respectivamente.Por el lado de
las importaciones también se observa una diversificación de los paísesde origen.
Los cuatro más importantes, EE.UU., la CEE, MERCOSUR y Japón
25 Sin embargo, dado que el nivel de los arancclcs cs bajo, la dispersión de las tasas de protección
efectiva no será muy grande.
26 Esta es una diferencia importante con Mc’xico, por ejemplo. En 1990, el 73% de las exportaciones
y el 71% de las importaciones de este país tuvieron como destino y origen, respectivamente. a
Estados Unidüs (FMI, 1991).
CHILE Y AMERICA
LATINA:
APERTURA
Y ACUERDOS
BILATERAI
.IiS
271
representaron en el mismo año el 20,6%, 18,3%, 17,3% y 8,4% del total,
respectivamente. Sólo en base a esto no puede determinarse un candidato obvio
para un acuerdo bilateral.
No obstante, un acuerdo bilateral puede tener beneficios que no se obtienen
con la apertura unilateral. Esto fue planteado y desarrollado hace más dc una
década por Wonnacott y Wonnacott (1981)27.Mencionaremos dos efectos de un
acuerdo bilateral discutidos en ese trabajo: el acceso a un mercado y la
incorporación de costos de transporte diferenciados.
A diferencia de la apertura unilateral, un acuerdo bilateral puede permitir o
mejorar el acceso al mercado del país socio al eliminarse las barreras
para-arancelarias y arancelarias. El acceso privilegiado a un mercado grande,
protegido de otros competidores, resulta en un mejoramiento de los términos de
intercambio. Esto se vuelve cada vez más importanle al perder importancia el
segundo tipo de barreras y hacerse más evidentes las primeras. Como se destaca
en la literatura más reciente sobre bilateralismo, los acuerdos de este tipo
aseguran un acceso más estable al otro mercado en un período en que se ha
hecho más común el recurso a barreras al comercio en la denominada “zona gris”
del GATT, a la imposición de medidas antidumping y derechos compensatorios,y
al establecimiento de normas técnicas con un claro propósito proteccionista.
La existencia de costos de transporte diferentes hacia distintos mercados
hace que ciertos bienes puedan exportarse únicamente a países geográficamente
cercanos, en cambio otros a todos los mercados. Esto implica que para ciertos
bienes habrá comercio sólo con algunos países. En tal caso, una eliminación
recíproca de aranceles con el o los paísescon los que se comercia en esosbienes
será preferible a la apertura unilatera12*.
De lo anterior se deduce que debieran escogersesocios de gran tamaño y
geográficamente cercanos. El tamaño del mercado hace más atractivo negociar
acuerdos con EE.UU., Japón o la CEE que con paísesde América Latina, dado
que existiría un mayor potencial de crecimiento de las exportaciones.Además, en
la medida que los países de América Latina han ido reduciendo sus barreras al
comercio, el argumento de mejor acceso al mercado ha perdido alguna fuerza
como motivacibn para estos acuerdos, excepto cn cl caso de Brasil en que
ademásse combina con un mercado de tamaño significativo.
Por otro lado, los menores costos de transporte hacen más favorables los
acuerdos con países geográficamente cercanos. En la primera sección de este
trabajo se destacó la importancia que han adquirido los países limítrofes como
mercados para las exportacionesmanufactureras,si bien pueden haber elementos
de transitoriedad. A pesar de ello, este hecho refleja que estos mercados son una
opción para la diversificación de las exportacioneshacia esetipo de bienes29.
27 Véase también Dombusch (lY89).
28 Lo que ocurre es que el problema se hace equivalente al caso de sólo dos economías, en que el
óptimo es el libre comercio entre ellas. Véase Wonnacoll y Wonnacott (1381).
29 En esto, nuevamente, México tenía una opción clara: un vecino con un mercado de gran tamaño.
272
RAUL E. SAEZ
El análisis dc los acuerdos de integración con América Latina debe
incorporar otros aspectos,tales como las políticas económicas en general, y de
comercio exterior en particular, aplicadas por los paises de la región, las
condiciones macroeconómicas prevalecientes y la evolución de los bloques
comerciales.También debe discutirse el tipo de acuerdos que puede negociarse.
Una característica de América Latina en la última década es la inestabilidad
macroeconómica, cuyas causasno corresponde discutir aquí. Sin embargo, esta
inestabilidad tiene dos efectos negativos sobre las perspectivas de acuerdos de
integración. El primero resulta de las altas tasas de inflación y la inestabilidad
cambiaria. Las fuertes fluctuaciones que ellas provocan en los precios relativos y
en la competitividad de los sectores transables atentan contra el desarrollo del
comercio intralatinoamericano y su expansión por medio de acuerdos de
desgravación arancelaria. El segundo se asocia con la necesidad de recurrir
frecuentemente a polfticas de estabilización que contraen la demanda agregada.
Ello lleva a variabilidad en las exportacionesde los socios comerciales y a que los
sectores internos afectados por la recesión coloquen sus excedentes en los
mercados vecinos, de más fácil acceso,a precios que dañan la producción local.
Además las exportaciones de los socios se ven afectadas por aumentos de
aranceles e imposicibn de restricciones para-arancelarias por motivos de balanza
de pagos y recaudación fiscal.
La compatibilidad de políticas de estímulo a nivel sectorial y de toda la
economía es otro elemento a incorporar en la evaluación de un posible acuerdo.
Si bien estas pueden tener efectos distorsionadores del comercio
independientemente de la existencia de un acuerdo, la liberalización del
comercio recíproco puede hacerlas más evidentes.Las consecuenciaspueden ser
la activación frecuente de los mecanismosde defensaante la competencia desleal
y la emergencia de presiones sectorialespara un aumento de la protección. Entre
las políticas que tienen efectos sobre la competitividad cabe mencionar las de
precios y tariticación de las empresas públicas, en particular cuando producen
insumos básicos (combustibles, electricidad, etcS”.
Las consecuenciaspara ciertas polfticas sectoriales de Chile de los acuerdos
de integración también deben ser consideradas. Por ejemplo, para mantener la
coherencia de una política de bandas de precio los productos que se benefician
de ésta debieran excluirse de los programas de desgravación arancelaria. Ello
dificulta las negociaciones con países que tienen ventajas comparativas en esos
mismos productos.
Las negociacionesbilaterales con países de América Latina han tendido a
centrarse en los Acuerdos de Alcance Parcial, en los que se otorgan preferencias
sólo a bienes seleccionados.Tal como lo señalan Wonnacott y Lutz (1989), la
dinámica de estas negociaciones de listas selectivasde productos lleva a que el
30 Como se vio antes, en el acuerdo de libre comercio entre Chile y M&co se reconoció
explícitamente la impatancia de estas políticas. Recientemente en la prensa han aparecido
informaciones que dan cuenta de la disconformidad de los empresarios argentinos por la
dtferencias en Ics costas de la energia entre Argentina y Brasd.
CIIILE Y AMERICA
LATINA:
APERTURA
Y ACUERDOS
BILATERALES
213
resultado sea solamente desviación de comercio. Las preferencias tienden a
otorgarse únicamente para aquellos bienes que se importan de terceros países
sin producción interna significativa y tienden a rechazarse cuando ésta existe3Y.
Además, el rechazar preferencias y hacer fracasar las negociaciones no tiene
ningún costo, no habiendo entonces incentivos para liberalizar el comercio por
este mecanismo.
Por ello y por el efecto que tienen las excepcionesdiscutido anteriormente,
es del todo deseableque las negociacionesbilaterales evolucionenhacia acuerdos
que abarquen un número signilicativo de bienes, en los que la desgravación sca
generalizada. iDebieran estos acuerdos tener como objetivo la formación de
areasde libre comercio o de uniones aduaneras?Si bien los recientes procesos de
liberalización, descritos en una sección anterior, han reducido el promedio de los
aranceles a niveles similares al vigente en Chile, la existencia de estructuras
arancelarias diferenciadas dificulta la posibilidad de negociar un arancel externo
común. Pero en términos más generales, mientras los procesos y los niveles de
apertura no estén consolidados, los acuerdos de libre comercio tienen la ventaja
que permiten la mantención de una política comercial independiente.
Una alternativa que puede usarse como primer paso para negociaciones
más amplias, en términos de cobertura de bicncs, son los acuerdosscctorialcs. En
este caso, los ganadores y perdedores se encuentran en un mismo sector en lugar
de sectores diferentes (Schott, 1989), lo cual puede hacer más fácil una
negociación. El sector que tiene que reducir su protección es también el que se
beneficiará con la apertura (Schott, 1989).
Aún es prematuro alirmar que en América Latina se están formando
bloques comerciales o que la región misma se vaya a constituir en un bloque.
México tomó la opción de pertenecer al bloque de América del Norte, lo cual es
razonable si se considera que su comercio con otras regiones del mundo
representa sólo un 25% del total. La reactivación del Pacto Andino y la creación
del MERCOSUR harían presumir la formación de dos bloques en América del
Sur, pero aún es prematuro adelantar una conclusión al respecto.
En todo caso, la evolución del MERCOSUR tiene más trascendencia para
Chile puesto que Argentina y Brasil son los socios comerciales más importantes
en América Latina y los mercados más grandes en América del Sur. Un posible
efecto de su formación será una desviación de comercio en contra de Chile, que
podría afectar a las exportaciones no cobreJ2. Esto se verá agravado cuando el
MERCOSUR reduzca a 50% del arancel externo común todas las preferencias
superiores otorgadas a terceros paísesmiembros de ALADI. Esto implica que se
debe diseñar una estrategia para las relaciones económicascon esta agrupación.
Después de la suscripción del acuerdo de libre comercio con México, el
énfasisen la discusión sobre contratos de integración se ha puesto en un eventual
tratado de libre comercio con Estados Unidos, si bien simultáneamente
continuaron las negociaciones y se llegó a un acuerdo con Venezuela y se ha
31 En ocasiones, incluso se suspende la preferencia cuando aparece producción interna.
32 Véase el trabajo de Mizala en este libro para una discusión de este tema.
274
RAUL E. SAEZ
anunciado el estudio de un posible convenio del mismo tipo con Colombia. iQué
implicancias ticne el preferir un acuerdo con EE.UU.?
El primer punto es que un tratado de libre comercio con EE.UU. puede
tener dos complicaciones institucionales para las relaciones económicas dc Chile
con América Latina. La primera cs que cl Tratado dc ALADI tiene una cláusula
de nación más favorecida para acuerdos no previstos en ese tratado: según el
artículo 44 toda concesión se hace extensiva al resto de los miembros de la
Asociación. Lo que ocurra en el caso de México será un precedente para Chile,
pero debe considerarse que un eventual retiro de ALADT tendría mayores costos
para Chile que para México. Sólo el 2,4% de las exportaciones mexicanas tiene
como destino los países de ALADI (CEPAL, 1991b), en comparación con 13,7%
para Chile. Además, las preferencias ALADI tienen una importancia significativa
en las exportaciones chilenas a Argentina y Brasi13’. La segunda se relaciona con
la cláusula de adhesión al MERCOSUR que se señaló en una sección anterior y
que permite la incorporación de Chile cn cualquier momento mientras no
pertenezca a otra agrupación de integración económica.
En la discusión pública de acuerdos con países de América Latina, en
particular con Argentina, se destaca los costos de ajuste que significaría para
ciertos scctorcs un acuerdo de integración, a pesar de que no se han hechos
estudios recientes sobre el tema, al menos para el sector manufacturero. En el
caso de Argentina, se reitera el temor respecto del futuro de la agricultura
dedicada a los denominados “cultivos tradicionalcs” (i.e., cereales). Sin embargo,
Estados Unidos tiene ventajas comparativas en los mismos cereales que
Argentina.
Contrariamcntc
a lo que se expresa comúnmente, un acuerdo de
integración debiera hacerse entre economías similares más que entre economías
disímiles o complementarias. Si la complementariedad se define en términos de
las estructuras productivas bajo protección, la teoría predice que mientras más
similares sean éstas, mayores serán los beneticios de un acuerdo de integración
(Lipsey, 1960; Michacly, 1977, cap. 6). Esto se explica porque en estos casos
mayores serán los efectos reasignadores de recursos que genera el acuerdo al
expandirse en cada país la producción de los bienes en que es relativamente más
eficiente y contraerse la de los bienes, en que es relativamente más ineticiente. El
potencial para creación dc comercio cs mayor.
Curiosamente, en las discusiones públicas se enfatiza la complementariedad
de las economías como un elemento en favor de la integración. Ello se explica
porque si las estructuras productivas de las economías son distintas entre sí habrá
muy pocos sectores perdedores con la integración. Por tanto, la economía política
de la integración es más fácil que cuando existe similitud en las estructuras
productivas.
Dada la política comercial seguida por Chile en los últimos veinte años, el
patrón de especialización rcsultantc rctlcja las ventajas comparativas respecto de
33 Véase Mirala (1990) y (1991).
CHILE Y AMERICA
LATINA:
APERTURA
Y ACUERDOS
BILATERALES
275
los países desarrollados. Por tanto, un acuerdo con EE.UU. podría significar
menores efectos reasignadoresque contratos con paísesde America Latina. Pero
también que las gananciaspotenciales del libre comercio con ese país no pueden
ser exageradas.
En la primera sección de este trabajo se vio que las exportaciones
clasificadas aquí como otros productos industriales explican el alto crecimiento
de las exportaciones hacia paísesvecinos en los ííllirnos años.De hecho, tal como
se observa en el cuadro 4 del artículo de Campero y Escobar en este libro, los
paisesde ALADI representan el principal mercado de las exportacionesde otros
productos industriales con una participación del 38,3%. En 1986 estas
exportaciones a EE.UU. y ALADI tenían un monto similar (USS 47,5 millones y
US%55,3 millones, respectivamente); sin embargo en 1991 las exportaciones de
este tipo con destino a Estados Unidos fueron iguales a la mitad de las que
tuvieron como destino los países de ALADI (US$ 165,2 millones y US$ 343,7
millones, respectivamente). Las razonespara estas diferencias en la expansión de
estas exportaciones requieren de mayor investigación, pero en una estrategia de
diversificación de las exportaciones este hecho debe ser evaluado en la elección
de socios para acuerdos bilaterales. Cabe señalar, eso sí, que cs probable que en
el crecimiento de estas exportaciones hacia EE.UU. tengan relativamente mayor
importancia factores permanentes que en la expansión hacia Latinoamérica
debido a la mayor estabilidad del mercado norteamericano y del tipo de cambio
real bilateral.
V.
CONCLUSIONES
América Latina no ha estado ausente del renovado interés en los acuerdos
de integración económica que se da en todo el mundo. Además de la reactivación
de antiguos grupos subregionalesse observala creación de nuevasagrupaciones,
un activo bilateralismo e incluso Estados Unidos ha propuesto la formación de un
área de libre comercio cn las Américas. En agosto de 1992 concluyeron las
negociacionespara un tratado de libre comercio entre México, Canadá y Estados
Unidos. Sin embargo, una diferencia importante con los años sesenta,Cpocaen la
cual tambien hubo un alto interés en la integración económica, es que ahora
ocurre simultáneamente con procesosde apertura comercial unilateral en casi la
totalidad de los países dc la región. Esto significa que el contexto en el cual se
dará el comercio de Chile con América Latina en los años noventa será distinto
del que prevaleció en décadasanteriores.
Si bien Chile no se ha incorporado a algún esquema de integraci6n
subregional, en los últimos dos años SChan negociado varios acuerdos bilaterales
con distintos objetivos en términos de liberalización comercial recíproca. ES así
como se suscribió un acuerdo de libre comercio con México y se negoció otro con
Venezuela. El ACE firmado con Argentina enfatiza aspectos distintos de la
desgravaciónarancelaria, pero que también influyen en el comercio bilateral, en
RAUL E. SAEZ
276
particular entre dos paíseslimítrofes. Otros acuerdos han tenido como propósito
darle un marco a las relaciones económicasbilaterales.
Por otro lado, a partir de 1990 se observa un fuerte crecimiento de las
exportaciones a los países de ALADI, particularmente a Argentina, Bolivia y
Perú. Un aspecto interesante de esta expansión es que ésta SC explica por
exportaciones de bienes manufacturados, tanto basados en el procesamiento de
recursos naturales como otros bienes industriales (metalmecánicos, químicos y
textiles). Este dinamismo se debe a factores permanentesy transitorios, no siendo
posible aún determinar cuáles predominan. Sin embargo, es destacable que el
crecimiento de las exportaciones manufacturadas sea mayor hacia los mercados
latinoamericanos que hacia el resto del mundo.
Chile no tiene un socio comercial que sca un candidato obvio para un
acuerdo de integración. Las opciones que se escojan deben buscar minimizar los
efectos negativos de la desviación de comercio y maximizar los potenciales
beneficios de los acuerdos bilaterales, como el que puede ser un mecanismo para
obtener un acceso privilegiado y estable a otro mercado. En tal caso, los
mercados de mayor tamaño son los que debiera preferirse; no obstante, la
cercanía geográfica de algunos mercados permite exportar a éstos ciertos bienes
que por costos de transporte no son competitivos en otros. Ambos elementosson
relevantesen una estrategia comercial que busca diversificar las exportaciones.
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