análisis y evaluación de los mecanismos de control ciudadano

INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE LOS MECANISMOS DE
CONTROL CIUDADANO EN LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA NACIONAL
LÍMITES Y POSIBILIDADES PARA SU EJERCICIO
DOCUMENTO DE TRABAJO
COORDINADOR
FLAVIO FUERTES
INVESTIGADORES
CAROLINA KOSTENBAUM
CAROLINA NAHÓN
SEBASTIÁN PEREYRA
ASISTENTE TÉCNICO
DARÍO IMPALA
DIRECCIÓN NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACIÓN
DIRECCIÓN DE ESTUDIOS E INVESTIGACIÓN
DICIEMBRE DE 2000
ÍNDICE
Introducción
3
Capítulo I. ¿ Por qué surgen los mecanismos de control social?
5
I.1. Los déficits institucionales de la democracia representativa
I.2. Oportunidades y desafíos: las relaciones Estado-sociedad y la reforma del Estado
I.3. Accountability o el arte de rendir cuentas
I.4. Control social, control ciudadano y accountability
Capítulo II. La experiencia nacional
18
II.1. El caso nacional: una experiencia deficitaria
II.2. Avances institucionales en el diseño de mecanismos de control de la Administración Pública: la reforma de la administración financiera y los nuevos órganos de control
II.3. Los nuevos mecanismos de control social en la Constitución reformada
II.4. El "desalentador" panorama del mapa provincial de los mecanismos de control social
II.5. El derecho a la información pública en perspectiva comparada
II.6. El derecho a la información pública en la Ciudad de Buenos Aires
II.7. La utilización de Internet como herramienta de control de gestión: proyecto de Gobierno
Electrónico
Capítulo III. Análisis de los casos: AFIP-DGI y CONICET
43
III.1. Los canales de difusión de la información y los mecanismos de control ciudadano
III.2. Mecanismo de accountability: la Defensoría del Contribuyente
III.3. Comentarios sobre las páginas web de AFIP y CONICET
III.4. Balance de situación de los dos organismos objetos de estudio
Conclusiones
56
Anexo metodológico y de cuadros
59
Bibliografía
61
2
INTRODUCCIÓN1
Unas instituciones políticas que, por su diseño, no facilitan sino que obstaculizan la
participación ciudadana en el proceso de toma de decisiones colectivas; una burocracia
imposibilitada de satisfacer el interés público como consecuencia de los sucesivos planes de racionalización y ajuste que disminuyen su capacidad institucional; un Estado
incapaz de garantizar el imperio de la Ley sobre su territorio y que ejerce el poder de
manera patrimonialista; una sociedad signada por relaciones asimétricas de poder, con
grupos y sectores de excluidos sin voz, que sufren reiteradas lesiones de sus derechos
por la actuación del Estado, de sus agencias o de los privados. Estos son algunos de los
principales problemas que aquejan a la mayoría (¿o deberíamos decir a todos?) de los
países latinoamericanos. La temática del control ciudadano en la Administración Pública puede ser situada entonces en el contexto del problema de la representación política y de la relación entre la gestión estatal y el ciudadano. En otras palabras, al problema de la rearticulación de las relaciones del Estado con la sociedad.
El proceso de reconstrucción institucional del Estado presenta, al menos, dos dimensiones: primero, dotar al aparato estatal de los instrumentos necesarios para el logro
de una intervención efectiva en la formulación e implementación de políticas públicas
y, segundo, crear las estructuras institucionales necesarias que aseguren que las agencias estatales -y sus funcionarios- actúen como representantes del interés público.
Además de la creación de incentivos institucionales que fomenten el compromiso y
aseguren la probidad de los funcionarios públicos, la realización de este doble objetivo
requiere la institucionalización de mecanismos de supervisión y control ciudadano
sobre la Administración Pública. Este aspecto alude a la exigencia de la rendición de
cuentas -accountability- por parte de los funcionarios públicos a la ciudadanía.
El control social en la Administración Pública puede ser visto como la contracara de
este proceso de accountability en la medida que su objetivo es poner en práctica la
capacidad de los funcionarios públicos de rendir cuentas por las acciones realizadas.
De esta manera, el control social puede definirse como aquellas acciones formales e
informales de control que son ejercidas por la ciudadanía no sólo en el plano electoral
sobre los representantes políticos sino también -y esto es lo más importante a los efectos de nuestro trabajo- sobre los comportamientos individuales de los administradores
públicos y las organizaciones que brindan servicios públicos, cualquiera sea su carácter. Definido en estos términos, el control social sobre la Administración Pública se
ejerce de abajo hacia arriba, cuando la sociedad se organiza autónomamente para ejercer el control sobre aquellas instituciones en las cuales no tiene poder formal; o de
arriba hacia abajo, cuando el espacio para el ejercicio del control social es generado
desde el mismo Estado y se lleva a la práctica, por ejemplo, a través de la participación
ciudadana en los consejos directivos de las instituciones públicas.
El objetivo de este trabajo es analizar las posibilidades de incorporar en el ámbito de
1
Agradecemos la colaboración de todo el personal del INAP en la elaboración de este proyecto, especialmente a Diego Grillo, Ernesto Calvo, Juan Pablo Micozzi, Belén Alonso y Julieta Suárez Cao.
Siendo tan valiosas las ideas y sugerencias recibidas a lo largo de este trabajo, sólo podemos culpar a
nuestra torpeza los errores u omisiones que aparezcan en el mismo.
3
la Administración Pública Nacional mecanismos de control social. En particular, nos
interesan los mecanismos que aquí denominamos de control ciudadano, es decir, aquellos mecanismos en los cuales el ciudadano como tal puede controlar la gestión de la
Administración Pública sin mediaciones políticas, organizativas o de otro tipo ni interferencias de terceros2. En este sentido, la disponibilidad y el libre acceso a la información gubernamental se convierte en un insumo clave y la condición necesaria
(aunque no suficiente) para la existencia de un efectivo control ciudadano.
Nuestro trabajo entonces se propone evaluar el estado de la cuestión a partir de un
relevamiento de las distintas fuentes de acceso a la información pública así como proponer algunos diseños institucionales que puedan hacer efectivo el control ciudadano
sobre la Administración.
Para ello, nuestras unidades de análisis serán dos organismos descentralizados de la
Administración Pública: la AFIP-DGI, dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros y el CONICET, dependiente de la Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva.
El trabajo está dividido en tres capítulos. En la primera parte del capítulo 1, presentamos una hipótesis sobre el surgimiento de los mecanismos de control social en las
democracias latinoamericanas. La diferencia de funcionamiento de estas democracias
respecto de las del norte occidental y el particular tipo de relación estado-sociedad que
surgió producto del agotamiento de la matriz estadocéntrica contribuyen a explicar el
surgimiento de estos nuevos mecanismos de control. En la segunda parte del capítulo,
definimos el concepto de mecanismo de control ciudadano como un subtipo de los
mecanismos de control social. Más allá del trabajo que realizan algunas organizaciones
no gubernamentales (ONG´s) en materia de fiscalización y control de los actos de
gobierno, nuestra postura privilegiará la posibilidad de generar en el ámbito de la
Administración Pública Nacional mecanismos de control ciudadano, es decir, instancias que fomenten el control ciudadano independientemente de las mediaciones políticas u organizativas. En el capítulo 2 presentamos una evaluación de los mecanismos
de control de la Administración Pública Nacional (Ombudsman, Auditoría General
de la Nación y Sindicatura General) que fueron jerarquizados con la reforma de la
Constitución de 1994 y un mapa de los mecanismos de control social a nivel provincial. En la segunda parte de este capítulo analizamos el proyecto de Ley nacional sobre acceso a la información pública en perspectiva comparada y el proyecto de Gobierno Electrónico que se desarrolla en el marco del Plan de Modernización del Estado. Por último, en el capítulo 3 presentamos el trabajo de campo de los dos organismos, un análisis sobre la importancia de internet como herramienta de control de
gestión y las conclusiones del trabajo.
2
Este enfoque se centra en la relación ciudadano-estado para pensar los mecanismos de control de la
Administración Pública. Como tal, es un enfoque parcial que debe ser complementado con otras perspectivas que coloquen el acento, por ejemplo, en los problemas específicos qu supone la defensa de
derechos colectivos o la mediación de redes u organizaciones sociales.
4
Capítulo I. ¿Por qué surgen los mecanismos de control social?
I.1. Los déficits institucionales de la democracia representativa
En la democracia representativa las decisiones vinculantes son tomadas por los representantes políticos. ¿Por qué, entonces, con todo el poder que disponen los gobernantes actuarían en beneficio del interés de los ciudadanos?
Las instituciones representativas fueron elegidas porque en teoría son las que mejor
combinan 1) que los representantes reciban la autoridad necesaria para gobernar y 2)
que lo hagan en defensa de los intereses de la sociedad. Estas instituciones, sin embargo, no confían en la virtud de los representantes sino que introducen algunas precauciones (“verticales” y “horizontales”) que tienen como objetivo asegurar una correcta
representación de los intereses de la sociedad.
Las elecciones son la principal faceta de la accountability vertical. Sartori (1992) señala
que el voto y la posibilidad de no reelección son los únicos elementos que tienen los
ciudadanos para asegurar la responsabilidad de los representantes políticos3. Sin embargo, como Przeworski y Stokes (1996) señalan, no está claro cuán efectiva es esta
faceta de la accountability para obligar a los políticos a no desviarse del interés general
dado que, por una parte, “las instituciones democráticas no contienen mecanismos de
efectivización de la representación prospectiva” y, por la otra, “la votación retrospectiva, que toma como información sólo el desempeño pasado de los políticos, no es
suficiente incentivo para inducir a los gobiernos a actuar con responsabilidad”.
En un trabajo más reciente Przeworski (1999) insiste en que “las elecciones son inherentemente un instrumento burdo de control dado que los votantes sólo tienen una
decisión que tomar en relación con todo el paquete de políticas gubernamentales tomadas a lo largo de una gestión de gobierno”4. En consecuencia, una evaluación única,
esporádica y global sobre la eficacia y calidad de las funciones del Estado dificulta tanto la visibilidad como la valoración del ciudadano sobre las acciones estatales. Todo lo
cual genera aún más dudas sobre la efectividad del voto como método de responsabilización política.
Como señalamos, la democracia prevé otras precauciones que impedirían la desviación de la representación. Si las elecciones son el mecanismo de accountability vertical,
la accountability horizontal estaría dada por la existencia de organismos estatales que
tienen la autoridad legal y están fácticamente dispuestos y capacitados para emprender
acciones que van desde el control administrativo rutinario hasta sanciones legales en
relación con actos u omisiones de organismos del Estado o de otros agentes que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos.
O’Donnell (1998) señala que “para que este tipo de accountability sea efectivo deben
3
Sartori, G., Elementos de teoría política, Alianza, Madrid, España, cap. 11, 1992.
Przeworski, A., Stokes, S. y Manin, B. (comps), Democracy, accountability and representation, Cambridge, Cambridge University, introd., 1999.
4
5
existir agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y/o
sancionar actos ilícitos de otras agencias del Estado. Las primeras agencias deben poseer
no sólo autoridad legal para proceder de esta forma, sino también, de facto, autonomía
suficiente respecto de las segundas. Este es, por supuesto, el viejo tema de la división
de poderes y de los pesos y contrapesos”. El autor advierte, además, que “un punto
importante pero poco reconocido es que, para ser efectivas, estas agencias no pueden
operar de forma aislada. La accountability horizontal efectiva no es producto de agencias aisladas sino de redes de agencias que incluyen en su cima, porque es allí donde
“cierra” con la última palabra todo sistema legal constitucional, un Poder Judicial
comprometido con esa accountability”5.
La vigencia de la efectividad de la accountability horizontal es muy importante si tenemos en cuenta que gran parte de las funciones que el Estado realiza y de los servicios que brinda no sólo se encuentran bajo control de los funcionarios públicos sin
responsabilidad electoral sino que además sus extra-limitaciones implican una seria
lesión de los derechos de los ciudadanos. Pero, como sostiene el mismo O’Donnell
(1998) “el interés en la accountability horizontal en los países de América latina surge
de su ausencia”6.
El último aspecto que afecta la representación es la relación entre los políticos electos
y los funcionarios públicos, o sea, la estructura del gobierno. Cuando se establecieron
por primera vez las instituciones representativas no existían burocracias de las dimensiones actuales. En consecuencia, dentro del marco de la democracia representativa,
no se diseñaron mecanismos que permitan a los ciudadanos sancionar directamente las
acciones ilícitas de los burócratas. En este esquema original, el ejercicio del control
ciudadano sobre la Administración Pública fue pensado exclusivamente en términos
indirectos. El control directo de la burocracia es ejercido únicamente por los políticos
electos, quienes, a su vez, rinden cuentas periódicamente a la ciudadanía. A través del
acto electoral, ésta podrá aprobar o desaprobar las actuaciones de los políticos, incluida su capacidad de controlar a la burocracia. Desde esta perspectiva, el control ciudadano sobre la gestión pública se descompone en dos vectores: por un lado, la relación
de representación entre ciudadanos y representantes y, por el otro, la relación de control entre representantes y funcionarios públicos. De esta manera, como demuestra
Przeworski (1998), no sólo los ciudadanos tienen un control indirecto sobre la Administración Pública sino que, y esto es más grave aún, los políticos no tienen la información suficiente como para controlar las agencias públicas y evaluar su desempeño7.
De ahí que la estructura del gobierno también puede afectar la representación de los
5
O’Donnell, G., “Accountability horizontal”, Agora, Buenos Aires, año 4, Nº 8, Verano de 1998, págs.
19-22. La bastardilla es nuestra.
6
Ibid. op. cit, página 3.
7
Debe tenerse en cuenta que el agente (el funcionario público) no es un mero subordinado del principal (representante) sino que tiene intereses propios y que posee información privilegiada y una expertise
susceptibles de ser utilizadas en su propio beneficio, todo lo cual dificulta el efectivo control sobre el
agente. Este tema llamó la atención particularmente de Weber. Para un análisis desde la perspectiva del
principal-agente, véase Przeworski, Adam, “Acerca del diseño del Estado: una perspectiva principalagente”, Revista Argentina de Ciencia Política, Eudeba, Nº 2, 1998; Shepherd, G., “El desafío de la reforma administrativa en América latina”, Reforma y Democracia, Revista del CLAD, Nº 13, 1999, págs.
101-103.
6
intereses de la sociedad.
A pesar que la afirmación de que los gobiernos que son electos, con poderes divididos
y limitados constitucionalmente actúan en forma representativa se encuentra muy
difundida, debemos reconocer que el diseño de la democracia representativa presenta
importantes déficits institucionales que no aseguran la representación como responsabilidad. Razón que no debería sorprender si tenemos en cuenta que los arreglos formales del gobierno representativo no han sido cuestionados desde fines del siglo
XVIII8.
Por todo lo dicho, creemos necesario crear o profundizar en el diseño institucional de
la democracia representativa mecanismos que viabilicen el control ciudadano de la
gestión pública entre elecciones. Esto, a su vez, requiere explorar en el desarrollo de
un tercer vector de control y supervisión directa de los ciudadanos sobre los funcionarios públicos (Grupo Sophia; 1998).
Queremos señalar, una vez más, que de ningún modo esta tarea significa sustituir los
mecanismos tradicionales de control ciudadano previstos en la democracia representativa. Por el contrario, nuestro interés es tender a la configuración de un sistema integral de control de la gestión pública en el cual la ciudadanía tenga reservado un papel
central. Por eso, y desde el punto de vista de la reforma política del Estado, consideramos que es necesario concentrar la atención en las instituciones que garanticen o
aumenten la responsabilización de los gobernantes, incluso la de los funcionarios públicos. Si la tarea es reformar al Estado para hacerlo más democrático, entonces el
acceso y la difusión de la información gubernamental, como insumo para el desarrollo
de mecanismos de control ciudadano, debe ser uno de sus pilares.
I.2. Oportunidades y desafíos: las relaciones Estado-sociedad y la reforma del Estado
En toda la región latinoamericana la década del ‘80 ha sido testigo de dos transformaciones fundamentales: de las relaciones entre los Estados y sus sociedades y del modelo de desarrollo económico y organización política. Como afirma Cavarozzi (1991)
“...las transiciones a la democracia -es decir, las transiciones de un tipo de régimen
político a otro- han velado la percepción de un segundo cambio de igual importancia
al primero que consistió en el agotamiento de la matriz Estado-céntrica que se había
estructurado gradualmente a partir de la década del ‘30”9. El funcionamiento de esta
matriz descansó en dos pares de mecanismos que relacionó, por un lado, al Estado
con el mercado y, por el otro, al Estado con la sociedad. A pesar de la diversidad de
los regímenes políticos, esta combinación de mecanismos funcionó con relativo éxito
en casi todos los países de la región hasta la década del ‘70. Sin embargo, no fue capaz
8
Los avances institucionales más importantes del siglo fueron la reforma de los sistemas electorales y la
incorporación de la figura del Ombudsman.
9
Cavarozzi, M., “Más allá de las transiciones a la democracia en América latina”, Revista de Estudios
Políticos, Nº 74, Madrid, 1991.
7
de responder a los desafíos derivados de las crisis del petróleo y la deuda. Los fenómenos más importantes que pusieron en evidencia el colapso de la matriz políticoeconómica fueron la crisis fiscal del Estado; las altas tasas de inflación y el proceso de
erosión intra e interorganizacional de los actores colectivos predominantes del pasado.
Como respuesta a la crisis, los países iniciaron una serie de reformas con el objetivo
de rearticular las relaciones Estado-mercado-sociedad civil. Las primeras reformas,
conocidas con el nombre de reformas de primera generación, se caracterizaron por el
imperativo reduccionista. Estas reformas mantuvieron una íntima relación con la
apertura de la economía, la liberalización económica, la desregulación de los mercados
y, consecuentemente, la reducción del contenido y alcance de la intervención estatal,
el número de unidades organizativas y el tamaño del personal del Estado.
Como señala Oszlak (1992) “...esta simple reducción del aparato estatal no condujo a
su fortalecimiento (...) en la reforma del Estado, el cambio intraburocrático se convierte en un aspecto parcial y, en buena medida, subordinado a la estrategia de reforma. El meollo de la reforma estatal se traslada hacia la redefinición de las fronteras entre
el dominio de lo público y lo privado (...) la transformación de las relaciones entre el
Estado y la sociedad implica una externalización de la reforma. El alcance de la reforma tiende a involucrar al conjunto de la sociedad civil, en la medida en que las
fronteras se corren, se adjudican nuevos papeles a diferentes grupos o actores sociales
o se priva a otros de los beneficios de la actividad del Estado” por lo tanto “estos programas de reforma del Estado, partiendo de un diagnóstico que remarcaba más la hipertrofia que la deformidad del Estado, han producido efectos devastadores sobre su
capacidad de gestión (...) estas medidas sólo consiguieron desnaturalizar aún más la
función de producción del Estado, es decir, le impidieron adecuar la combinación de
recursos requerida para el logro de sus fines y, por lo tanto, redujeron su capacidad
institucional” 10.
Este último punto es, a nuestro juicio, el más crítico ya que afecta tanto la gobernabilidad como la gobernancia11 del sistema político. Un gobierno puede tener gobernabilidad en la medida en que sus dirigentes cuenten con los necesarios apoyos políticos
para gobernar y, sin embargo, hacerlo mal porque le falta capacidad de “gobernancia”.
Como señala Bresser Pereira (1998:539) “esta existe cuando en un Estado su gobierno
posee las condiciones financieras y administrativas para transformar en realidad las
decisiones que toma. Un Estado en crisis fiscal, con ahorro público negativo y sin
recursos para realizar inversiones y mantener en funcionamiento las políticas públicas
existentes es un Estado inmovilizado. La crisis del Estado de los años ‘80 fue más que
nada una crisis de gobernancia pues se manifestó, primariamente, como una crisis
fiscal. Por eso las políticas de ajuste fiscal fueron colocadas en primer plano en esa
década. En los años ‘90 el ajuste fiscal continuó siendo fundamental pero fue necesario
10
Oszlak, O., “Estado y sociedad. Las nuevas fronteras”, mimeo, Buenos Aires, 1992.
El término en inglés es governance. Para más detalles véanse Bresser Pereira, “La reforma del aparato
del Estado y la Constitución brasileña”, Reforma y Democracia, Revista del CLAD, Caracas, Nº 4,
1995; World Bank, “Governance and development”, World Bank Publication, Washington, 1992.
11
8
combinarlo con una visión más amplia de la reforma del Estado”12.
En esta visión más amplia, el problema de la capacidad gerencial del Estado y, por lo
tanto, de la reforma administrativa se convirtió en el objeto de las nuevas reformas13.
Por eso, como sostiene Oszlak (1992), la gran tarea política de los próximos años será
la reconstrucción del Estado, una tarea que, creemos, no se consigue demoliéndolo sino
todo lo contrario.
Las reformas administrativas, la capacidad estatal y el control social
Inspirada en los nuevos modelos de gestión implementados en los años ‘80 en países
como Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y los Estados Unidos, la segunda ola de
reformas (reformas de segunda generación) comienza a mediados de los años ‘90. Entre
otras cosas, estas reformas tenían como objetivo la incorporación de nuevos criterios
gerenciales de gestión a la Administración Pública y la satisfacción de los derechos de
los ciudadanos-usuarios14. Por lo tanto, si las reformas de primera generación se caracterizaron por el traslado de actividades en poder del Estado a la sociedad civil, estas
reformas se vuelcan hacia el interior del aparato estatal con el objetivo de aumentar su
capacidad administrativa.
La nueva Administración Pública y los espacios para el control social
Las ideas-fuerza del nuevo modelo de gestión, la “administración basada en el desempeño o la administración gerencial”, pretenden introducir un cambio significativo en
la cultura organizativa de la Administración Pública. Básicamente, el objetivo es que
deje de ser autocentrada y se convierta en una organización abierta y sensible a las
necesidades del público.
Para la OCDE (1991:39), por ejemplo, estas reformas son necesarias dado que “la
Administración Pública tiene que ser receptiva”15. Una receptividad que se alcanza
cuando: 1) el sistema administrativo es comprensible para los ciudadanos; 2) responde
12
Bresser Pereira, L.,“La reforma del Estado en los años noventa. Lógica y mecanismos de control”,
Desarrollo Económico, Buenos Aires, vol. 38, Nº 150, 1998, página 539.
13
Estas reformas llevan el nombre de “segunda generación”.
14
Vale en este punto hacer una aclaración. Nuestro continente se caracteriza por la heterogeneidad de
las condiciones contextuales no sólo entre los países sino al interior de los mismos. Por lo tanto, así
como los teóricos de la modernización cayeron en el error de suponer que no moderno era igual a tradicional, sería incorrecto pensar que los Estados latinoamericanos cuentan con una Administración
Pública burocrática al estilo weberiano. En la práctica, encontramos que los Estados funcionan a partir
de la combinación de dos lógicas de funcionamiento administrativo, la patrimonialista y la burocrática.
Si esto es así, no sería erróneo pensar que, en las condiciones actuales, los Estados latinoamericanos,
una vez introducida la lógica gerencial, operarían a partir de tres lógicas de funcionamiento y ya no de
dos: la patrimonialista, la burocrática y la gerencial al mismo tiempo. Todo lo cual aumenta la fragmentación de la actuación del Estado y atenta contra su eficacia. Por lo tanto, cualquier programa de
reforma debe tener en cuenta esta lógica heterogénea de funcionamiento estatal si quiere alcanzar los
objetivos que proclama.
15
OCDE, La Administración al servicio del público, Ministerio de Administraciones Públicas, Madrid,
1996, páginas 39-41.
9
a las necesidades de los clientes; 3) es accesible y 4) fomenta la participación activa de
la ciudadanía (OCDE, 1991; 39-41).
A continuación presentamos las líneas centrales que caracterizan a la “Nueva Administración Pública” (Banco Mundial, 1998) que son relevantes a los efectos de nuestro
trabajo.
· Delegación de la toma de decisiones. Este principio implica una ruptura radical con
el modelo burocrático weberiano. Se promueve una reducción de la carga de las
reglas jerárquicas y la promoción de una mayor discreción en los niveles inferiores
de la jerarquía.
· Orientación hacia el desempeño. Se pasa el énfasis de la preocupación de los insumos y el cumplimiento legal hacia los productos. Esta es una innovación central
pues estimula las posibilidades de desarrollo de los mecanismos de control ciudadano, al establecer que los organismos públicos presenten una definición clara y
precisa de las metas que se propone alcanzar así como la fijación de los indicadores
que permitan establecer en qué medida estas metas se han logrado. Un correcto
funcionamiento de la gestión por resultados posibilita, al menos en teoría, superar
el mayor obstáculo para el funcionamiento de los mecanismos de control ciudadano como es “la asimetría de información entre políticos y administradores por
un lado y entre estos últimos y los ciudadanos, por el otro”16.
· Orientación hacia el cliente. Como sostiene Richards (1994:12), “con este nuevo
modelo emerge progresivamente una nueva arena política en la cual se formulan,
implementan y evalúan las políticas públicas, cuya nota distintiva es la de ser un
espacio concurrido simultáneamente por políticos, administradores y ciudadanos/clientes; de tal forma que mediante la incorporación de este último como actor legítimo, se supera el monopolio del mandato político y de la expertise profesional”17. En la medida en que la organización se orienta al cliente y procura ajustarse a sus expectativas y requerimientos, trasciende la preocupación por los procedimientos –propia del modelo tradicional- para pasar a centrarse en los resultados. De esta forma, la actividad de la administración “privilegia la calidad de la
prestación, la información del cliente y su participación en el servicio ofrecido”18.
· Orientación hacia el mercado. La apertura de los servicios públicos a la acción de
las fuerzas del mercado se convierte en la estrategia privilegiada para transformar
el rol del ciudadano -el cual deja de ser un mero receptor pasivo, para convertirse
en un consumidor activo y poseedor de derechos específicos-. Estos derechos son:
recibir información sobre los niveles de calidad de los servicios y de desempeño de
sus prestadores -producto de la gestión por resultados-; expresar las distintas necesidades individuales, elecciones y preferencias sobre la base de contar con canales
16
Fundación Grupo Sophia, Mecanismos de control social, Grupo Sophia, Buenos Aires, 1998, página
41.
17
Richards, S., “El paradigma del cliente en la gestión pública”, Gestión y Análisis de Políticas Públicas,
GAP, Nº 1, INAP, España, 1994, página 12.
18
López, A. y Ruffolo, F., “Análisis y evaluación del proceso de implementación del programa Carta
Compromiso con el Ciudadano”, DNEyD, INAP, Subsecretaría de la Gestión Pública, Buenos Aires,
2000, página 4 y ss.
10
de comunicación con los productores -como consecuencia de la emergencia de una
administración orientada al cliente-; recibir resarcimientos por fallas o deficiencias
en los servicios prestados -debido a la presencia de una orientación de mercado-; y,
en consecuencia, poseer una adecuada representación de intereses frente a los decisores, producto del emergente aumento de poder del ciudadano.
Como sostienen Elcock (1991) y Barzelay (1992), los tres grandes ejes del paradigma
posburocrático son “a) una organización flexible, capaz de apoyar nuevos principios
de gestión pública de raíz empresarial; b) un sistema de prestación pluralista, basado
en relaciones competitivas de carácter mercantil y c) una tendencia hacia la clientelización de las relaciones de la administración con sus públicos”19. De esta manera, el
paradigma “gerencial”, la “gestión por resultados” o “el new public management” privilegian la orientación al ciudadano y lo convierten en un actor central de su acción.
En consecuencia, es razonable pensar que con este paradigma se abren, por lo menos
teóricamente, nuevos espacios para el ejercicio del control ciudadano.
I.3. Accountability o el arte de rendir cuentas
En el debate sobre la modernización del Estado fue superada la reflexión en torno a la
lógica administrativa. La discusión actual asume la modernización del Estado como
un proceso de constitución de ciudadanía, siendo el foco de su acción la satisfacción
de los usuarios, la transparencia de sus actos y la calidad de los servicios públicos. En
este nuevo esquema, la noción de accountability entonces asume un valor de primer
orden. Sin embargo, este es un concepto bastante polémico ya que no encontramos en
la literatura especializada un consenso sobre el significado del mismo20. A continuación presentamos los argumentos más importantes de este debate y nuestra posición
al respecto.
March y Olsen (1995), desde una visión radicalizada de la democracia, presentan una
definición “extrema” del concepto de accountability. Para los autores, el rendir cuentas se desprende de explicaciones elaboradas (accounts), cuyo significado debe ser entendido y aceptado por todas las partes involucradas, para que se pueda plantear y
evaluar la acción colectiva. En este sentido, la relación entre accountability y gestión
democrática se enfatiza cuando los autores consideran que “el gobierno democrático
incluye la gestión de los disensos sobre significados y la construcción de instituciones
que permiten que los ciudadanos creen, sustenten y cambien sus interpretaciones de la
realidad en un mundo ambiguo e incierto. Implica hacer del proceso de explicaciones
una contribución al desarrollo de la inteligencia colectiva, del aprendizaje institucional y de la igualdad política (...) las instituciones y los procesos democráticos posibilitan que los ciudadanos y las autoridades elaboren explicaciones morales sobre una
buena sociedad, reconozcan las tareas, los objetivos y las formas de gobierno apropia19
Citado en Brugué, Amorós y Goma, “La Administración Pública y sus clientes: ¿moda organizativa
u opción ideológica?”, Gestión y Análisis de Políticas Públicas, GAP, Nº 1, INAP, Madrid, 1994, página
35.
20
Véase, Oszlak, O., “El Estado irresponsable: conceptos foráneos y conductas autóctonas”, Aportes,
Nº 11, año 5, 1998.
11
das y desarrollen confianza en su mutua voluntad y en su capacidad de raciocinio.
Unas y otros definen y mantienen sistemas de rendición de cuentas formales e informales que hacen posible aprender de la experiencia y convocar a los ciudadanos, autoridades y otras instituciones e individuos con poder a rendir cuentas en el marco de
los patrones democráticos”21.
Planteada en estos términos, la accountability no se refiere solamente a la rendición de
cuentas sino también a la definición plural de los objetos sobre los cuales han de rendirse dichas cuentas. En otras palabras, que la definición de los objetos a rendir cuenta
tiene que ser conjunta y, por lo tanto, definidos de una manera pluralista.
En otro lugar, los autores llaman la atención acerca de que “la idea de accountability a
veces ha sido transformada en la idea de co-accountability. La concepción que enfatiza
en tales aspectos pone el acento en la importancia de tomar en cuenta las consecuencias de las acciones de uno para el bienestar de los otros, reforzando con ello la propia
importancia de la naturaleza del proceso de decisión. En efecto, si se asume que la
accountability se refiere a la satisfacción de las legítimas expectativas acerca del uso de
la discrecionalidad administrativa, o sea, a la legitimación de la discreción, las demandas por accountability no sólo obligan a centrar la atención sobre lo que la gente que
integra la administración “hace” sino también “cómo” piensa, de modo tal que lo que
“decida hacer” tenga en cuenta las consecuencias para el conjunto de la sociedad. La
accountability de la administración remarca expresamente en la necesidad de la deliberación en la adopción de las decisiones”22.
Desde esta perspectiva, la noción de accountability se desplegaría en tres planos 1) explicación de los objetivos e intenciones de la política pública; 2) explicitación del desempeño y de los resultados esperados y 3) explicitación de la probidad y de la integridad de los funcionarios públicos. Una noción que es, a nuestro entender, excesivamente amplia.
Por su parte, para Cunill Grau (1997) la concepción de la accountability no excede “la
tradicional de dar razones; o sea, explicar y justificar las acciones realizadas. Si se conviene que la institucionalidad relativa a la participación ciudadana debiera mantener
sólo una relación regulativa -y no constitutiva- de la política, y a la vez se acepta que
la autonomía del aparato del Estado es una condición de su funcionamiento democrático, la accountability comprendida como ‘dar razones’ constituye una dimensión
fundamental de la institucionalidad pública”23. En este mismo sentido se expresa
Oszlak (1998) cuando sostiene que “debemos entender la accountability como la obligación de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a
aquéllos que detentan el poder del Estado”24.
Teniendo en cuenta estas definiciones y a los efectos de nuestro trabajo, la accountabi21
March, J. y Olsen, J., Democratic governance, New York, The Free Press, 1995, páginas. 167-180.
March, J. y Olsen, J., Rediscovering Institution: the organizational basis of politics, New York, The
Free Press, 1989, páginas 143-160.
23
Cunill Grau, N., Repensando lo público a través de la sociedad, Caracas, Nueva Sociedad, 1997, página
293.
24
Véase Oszlak, O., “El Estado irresponsable: conceptos foráneos y conductas autóctonas”, Aportes,
año 5, Nº 11, 1998.
22
12
lity debe ser entendida en su forma tradicional de dar razones y justificaciones por
parte de los funcionarios públicos por las acciones realizadas. Especialmente cuando
éstas implican, como en el caso de las políticas públicas, una alteración en la distribución del poder de la sociedad. Pero, al mismo tiempo, la accountability implica no sólo
la obligación del gobierno de mantener informados a los ciudadanos sino también la
posibilidad de que ello dé lugar a denuncias, a quejas y a posteriores sanciones por
parte del Estado a aquellos funcionarios que no cumplan con su deber25. Por lo tanto,
la capacidad institucional del Estado de responder a las denuncias ciudadanas (registradas, por ejemplo, en los antiguos libros de quejas) se revela como un aspecto vital de
esta faceta de la accountability.
I.4. Control social, control ciudadano y accountability
La idea de control social pertenece al campo de la accountability, en la medida en que
la participación ciudadana se propone como una manera de control de las acciones del
Estado, diferente y complementaria a la forma establecida por la democracia representativa. En otras palabras, el control social es aquel movimiento que, llevado adelante
por la ciudadanía, intenta poner en funcionamiento los mecanismos institucionales
que “prueben” la accountability, o la capacidad de rendir cuentas de los funcionarios
públicos.
Para autores como Bresser Pereira y Cunill Grau (1998) “el control social constituye
la forma a través de la cual la sociedad puede controlar directamente al Estado, en
adición a las formas de control representativas tradicionales. El control social constituye también un control sobre las organizaciones públicas no estatales y las entidades
descentralizadas del Estado, distinto y complementario del control de procedimientos, del control por resultados y del control por los mercados”26. Asimismo, los autores distinguen entre “el control social difuso y el institucionalizado, así como el ejercido a través de organizaciones y el de los ciudadanos como tales, es decir, sin mediaciones de partidos o movimientos y el de aquellas organizaciones y movimientos que
apelan a la propagación de convicciones prácticas más ligadas a la defensa de derechos
que de intereses”27.
En un trabajo reciente, Bresser Pereira (1998) sostiene que toda sociedad utiliza una
serie de mecanismos de control para su acción coordinada. A partir de lo que el autor
llama un criterio funcional, clasifica a los mecanismos en una escala que va del más
difuso y automático al más concentrado y democrático. Según este criterio, el principio general es que será más preferible el mecanismo de control que sea más general,
más difuso y más democrático. Por lo tanto, después del control por los mercados, el
control social es el mecanismo de control más democrático y difuso. La razón de ello
es que “el control social se efectúa cuando la sociedad se organiza formal e informal25
Grupo Sophia, Mecanismos de control social, Fundación Grupo Sophia, Buenos Aires, 1998, página
29.
26
Bresser Pereira, L. y Cunill Grau, N., Lo público no estatal en la reforma del Estado, Paidós, Bs. As.,
1998, páginas 29-39.
27
Ibid. op. cit., página 35.
13
mente para controlar no sólo los comportamientos individuales sino también las organizaciones públicas. Puede ejercerse también en el plano político, a través del sistema de plebiscitos o referéndum. El control social de las organizaciones públicas puede
ejercerse de dos maneras: de abajo hacia arriba, cuando la sociedad se organiza políticamente para controlar o influir en instituciones sobre las cuales no tiene poder formal; o de arriba hacia abajo, cuando el control social es ejercido formalmente a través
de consejos directivos de instituciones públicas no estatales”28.
El cuadro nº 1 relaciona ambas variables de los mecanismos de control social: el origen y el ámbito sobre el que se ejerce el control, que puede ser político (Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial) o administrativo (Administración Pública,
empresas públicas no estatales).
Cuadro nº 1
Origen de las acciones
Ámbito de control
Político
·
a)
(Poder Ejecutivo, Legislati- b)
vo y Judicial)
c)
Administrativo
·
Generadas por el Estado
a)
(empresas públicas estatales
y públicas no estatales)
b)
Revocatoria de mandato
Generadas por la Sociedad
Civil
a)
Acciones de interés público (Argentina, México)
Organizaciones Sociales
(Brasil)
a)
Veedurías ciudadanas (Colombia)
Presupuesto participativo
(Porto Alegre, CABA)
b)
Comités de vigilancia (Bolivia)
Iniciativa popular
Referéndum
c)
Veedurías distritales (Colombia)29
d)
Audiencia Pública (Argentina)
Desde una perspectiva histórica, podríamos afirmar que los principales actores de esta
función de control social de las acciones estatales fueron, en el siglo XVIII, los Parlamentos; en el siglo XIX, los partidos políticos y, en la actualidad, las organizaciones
no gubernamentales (ONG’s). Sin embargo, nuestra preocupación se concentra en las
posibilidades que el ciudadano como tal tiene de constituirse en el actor principal de
esta función de contralor30. Por ello, y teniendo en cuenta la relación que existe entre
accountability y control ciudadano, podemos afirmar que la democratización del acce28
Bresser Pereira, L., “La reforma del Estado de los años noventa. Lógica y mecanismos de control”,
Desarrollo Económico, Vol. 38, Nº 150, 1998, página 537.
29
Existen en Colombia dos tipos de veedurías. A diferencia de las ciudadanas, las veedurías distritales
son reguladas y convocadas por las autoridades públicas.
30
El problema de la autonomía del ciudadano como tal excede las posibilidades de este trabajo. Para
una interesante discusión, remítase a Kymlicka, W. y W. Norman, "El retorno del ciudadano", Agora,
Nº 7, Buenos Aires, Invierno de 1997.
14
so a la información se convierte en una variable clave para el desarrollo de una Administración Pública responsable. En consecuencia, el reconocimiento del derecho a la
información pública, la exposición pública de los proyectos de Ley y programas y la
institucionalización de las audiencias públicas en los organismos públicos son los insumos clave para el surgimiento de mecanismos de control ciudadano en la Administración Pública. En este sentido, creemos que el proyecto de Carta Compromiso con
el Ciudadano impulsado por el Poder Ejecutivo nacional31 constituye un paso fundamental en este proceso de "empoderamiento"32 de la sociedad a través de la información.
Dado que una gran parte de la información acerca de la actuación del gobierno cae en
la categoría de ser ni rutinariamente disponible para el público ni fácilmente comprensible, la accountability democrática depende, entre otros factores, de una estructura institucional que facilite la efectividad de los auditores independientes y de que el
costo de oportunidad de acceder a la información sea relativamente bajo. Para esto, se
revela como requisito indispensable no sólo contar con una legislación que posibilite
el acceso a la información a todo ciudadano interesado en un ente que cumpla funciones públicas sino además que la información disponible sea objetiva, fidedigna y técnicamente comprensible.
31
El decreto 229/2000 crea el Programa “Carta Compromiso con el Ciudadano”. El objetivo del mismo es lograr una mayor receptividad y mejor respuesta del Estado a las necesidades y prioridades de los
ciudadanos en lo referente a la prestación de los servicios a su cargo, estableciendo los principios y
criterios generales que propendan a la mejora de la calidad de los mismos y reafirmando los derechos de
los que goza el ciudadano frente a la Administración Pública nacional, entre el derecho obtener una
información clara, veraz y completa de los actos del gobierno. Los organismos públicos que hasta el
momento firmaron voluntariamente la Carta Compromiso son: AFIP, Subsecretaría de la Gestión
Pública, ANMAT, INTI y SEGEMAR.
32
La palabra en inglés es empowerment, de difícil traducción al castellano.
15
Capítulo II. La experiencia nacional
El objetivo de esta sección es analizar la experiencia nacional. Para ello, dividimos el
capítulo en tres secciones: en la primera, se analizan las innovaciones institucionales
en materia de accountability horizontal; en la segunda, presentamos un diagnóstico
sobre la incorporación de los nuevos mecanismos de control social en la Constitución
nacional de 1994 y un mapa de los mecanismos de control existentes en las provincias;
en la tercera, analizamos el derecho argentino sobre el acceso a la información gubernamental en perspectiva comparada y los avances del proyecto de Gobierno Electrónico que se desarrolla en el marco del Plan de Modernización del Estado.
II.1. El caso nacional: una experiencia “deficitaria”
En la Constitución de 1853 la función de control de la actividad estatal quedaba librada al diseño de las instituciones de gobierno. Inspirados en la idea de los pesos y contrapesos de los padres fundadores de la democracia americana, nuestros constituyentes
creyeron ver en la necesidad de gobernar en conjunto y de mantener relaciones entre
los poderes del Estado asegurado un estricto, estrecho y recíproco control de las funciones de gobierno. A poco de iniciado el siglo XX y con el desarrollo burocrático del
aparato estatal como consecuencia de la ampliación de sus funciones, este diseño de
control se volvió insuficiente y defectuoso. Para esa época ya era evidente entonces
que el diseño constitucional requería de una actualización que incorporara nuevos
sistemas de control que se agregarían así a la tradicional tripartición de órganos y funciones.
II.2. Avances institucionales en el diseño de mecanismos de control de la Administración Pública: la reforma de la administración financiera y los nuevos órganos de control.
El primer gran avance en la actualización del sistema de accountability horizontal fue
la regulación producida por el Congreso de la Nación con la sanción de la Ley Nº
24.156 del año 1992. Las disposiciones de esta Ley regulan lo que se ha dado en llamar
la administración financiera y los sistemas de control del sector público nacional.
Conforme surge del texto de la Ley, el nuevo sistema de control se basa fundamentalmente en la organización de dos estructuras diferenciadas. La Auditoría General de
la Nación, dependiente del Poder Legislativo, como órgano de control externo del
sector público nacional y la Sindicatura General de la Nación, dependiente del Poder
Ejecutivo Nacional, como órgano de control interno de toda la Administración Pública nacional. Estas instituciones tienen entre sus antecedentes al Tribunal de Cuentas de la Nación y la Sindicatura General de Empresas Públicas como órganos de con-
16
trol externo y la Contaduría General de la Nación, como órgano de control interno33.
En sus principios, el diseño del nuevo modelo debía responder a los criterios de control integral e integrado de la Administración Pública. Integral porque debería abarcar
los aspectos vinculados a la legalidad, presupuestarios, financieros, patrimoniales,
normativos y de gestión. E integrado por cuanto debería formar parte de los procedimientos que se establezcan para la correspondiente toma de decisiones. A continuación, describimos las principales características de funcionamiento de ambos órganos.
El sistema de control interno: SiGEN y UAI
El art. nº 100 de la Ley 24.156 dispone que el “sistema de control interno queda conformado por la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de supervisión y
coordinación y por las Unidades de Auditoría Interna que serán creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional. Estas unidades
dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada organismo y actuarán
coordinadas técnicamente por la Sindicatura General”.
En este punto es importante resaltar la diferencia de la actividad que llevan a cabo las
Unidades de Auditoría Interna (UAIs) de la SiGEN y su ubicación respecto del órgano u organismo a controlar. En primer lugar las UAI, aunque se encuentren separadas
del resto de la organización, conforman la estructura del órgano emisor de los actos
administrativos mientras que la SiGEN, por el contrario, se encuentra fuera de la organización del órgano a controlar. En segundo lugar, la Ley define para las primeras
al control interno como un sistema que incluye, por un lado, los instrumentos de
control previo y posterior incorporados en el plan de organización de cada organismo
y, por el otro, la auditoría interna (art. Nº 102), entendida ésta como “un servicio a
toda la organización que consiste en un examen posterior de las actividades financieras y administrativas”. Por el contrario, el art. Nº 97 de la Ley Nº 24.156 establece
que la actividad de la SiGEN está orientada a ser el órgano normativo, de coordinación y supervisión del sistema de control interno de todo el ámbito de la Administración Pública Nacional. Por lo tanto, mientras la competencia de esta última se ejerce
desde afuera de la organización controlada, las funciones de las UAI se engarzan con
las que desarrolla el órgano que ejerce la actividad administrativa.
Esta diferenciación (de funciones y ubicación) entre la SiGEN y las UAI nos impide
caracterizar a la actividad de la primera como integrativa del “procedimiento” del acto
administrativo, al contrario de lo que sucede en el actual esquema de control interno
desarrollado por las Unidades de Auditoría Interna, en la medida en que su actividad
de control está integrada a la decisión administrativa.
Principales características del control externo
La derogada Ley de Contabilidad juridizó la expresión control externo, que corres33
Estos órganos entraron en vigencia a partir del decreto-ley Nº 23.354/56 y funcionaban en la órbita
del Poder Ejecutivo. Su reemplazo se produce con la sanción de la ley Nº 24.156 del año 1992.
17
ponde al control que cumple un órgano que no se ubica en relación jerárquica con los
organismos controlados. La Ley Nº 24.156 reserva el denominado control externo del
Sector Público nacional a la Auditoría General de la Nación, que se instala en el ámbito del Congreso Nacional y que mantiene autonomía funcional para el ejercicio de
las actividades que le asigna la citada Ley.
La Auditoría General de la Nación tiene la responsabilidad de asistir técnicamente al
Congreso de la Nación, quien se encuentra obligado a fundar sus opiniones relacionadas con el desempeño y situación general de la Administración Pública en los dictámenes entregados por la Auditoría General. Además, se le confía el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la Administración Pública. En consecuencia, el control que realiza es muy amplio en su ámbito (pues abarca toda la Administración centralizada, descentralizada y las entidades públicas no estatales, cualquiera fuera su modalidad de organización); en su contenido (pues comprende la legalidad, o sea la observancia de la Ley que regula la realización del gasto; la gestión, o sea
la eficacia técnica y la eficiencia del gasto público y la auditoría, o sea la regularidad
contable del gasto) y en la oportunidad de su realización (previa, concomitante y posterior a la actividad controlada).
La reforma de la Constitución y la jerarquización de los órganos de control
La Convención constitucional de 1994 decidió jerarquizar con rango constitucional
dos organismos de control creados anteriormente por Ley (la Auditoría General de la
Nación y el Defensor del Pueblo) e incorporó diferentes mecanismos de control y
fiscalización ciudadana de la acción de gobierno. Esta nueva legislación jerarquizó de
hecho los antiguos controles introducidos por la Ley 24.156 e introdujo algunos mecanismos capaces de, por lo menos potencialmente, neutralizar la comprobada fragilidad de las instituciones de control existentes mediante la ampliación de los espacios de
participación ciudadana. Estas nuevas posibilidades de participación en los diferentes
niveles de gobierno (nacional, provincial y local) ofrecen al ciudadano no sólo la
oportunidad de ejercer un mayor control sobre la gestión de gobierno sino también
de fiscalizar la actuación de sus representantes.
Las instituciones “asignadas”: la Auditoría General de la Nación y el Defensor
del Pueblo
El art. nº 85 de la Constitución Nacional jerarquiza a la Auditoría General de la Nación al instalarla como parte de la estructura del Poder Legislativo Nacional, en su
calidad de órgano de control de las cuentas de inversión34. El propósito de esta medida
fue el fortalecimiento de la función de control propia del Congreso de la Nación, dotando a la estructura parlamentaria de un órgano técnico que le permita desarrollar
esta función con solvencia.
El artículo de creación de la AGN no contiene reglas detalladas respecto de su estruc34
Esta previsión constitucional coincide con el art. Nº 116 de la ley Nº 24.156, el que prescribe la
“dependencia” del organismo con relación al Congreso nacional.
18
tura pero contiene dos importantes exigencias: primero, que la Ley orgánica sea
“aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara” y, segundo, que el
presidente del nuevo organismo se designe “a propuesta del partido político de oposición con el mayor número de legisladores en el Congreso”. Dos imperativos que tienen como objetivo asegurar que las minorías parlamentarias tengan real incidencia en
la organización e integración del cuerpo creado35 y garantizar una estricta independencia del órgano de control respecto del controlado.
En consonancia con el art. nº 116 de la Ley Nº 24.156 la Constitución reconoce la
autonomía funcional de la Auditoría General en el ejercicio de sus funciones de manera que “no esté sujeta a instrucciones de ningún organismo, ni aun del propio Congreso”. Por último, cabe señalar que el desarrollo de la labor de control de la AGN se
realiza a través de la emisión de dictámenes técnicos y que, por ende, su tarea es eminentemente consultiva. Esto sin perjuicio de la declaración constitucional que afirma
la intervención obligatoria del órgano de control en determinadas circunstancias, en
la medida en que dicha obligatoriedad no significa que su actividad posea carácter vinculante para el Congreso de la Nación.
Otra de las innovaciones institucionales importantes que se introduce con la sanción
de la nueva Constitución es la figura del Defensor del Pueblo36. Esta institución fue
adoptada originalmente por Suecia en el siglo XVIII y se fue expandiendo a lo largo y
a lo ancho del mundo durante la segunda mitad del siglo XX hasta ocupar, en la actualidad, un lugar de relevancia entre las instituciones de la democracia moderna.
El Defensor del Pueblo es un órgano del Estado que cumple, fundamentalmente, una
función de control desde distintas posiciones, según lo establece la legislación particular de cada país. A pesar de ello, su singularidad se localiza en el modo de actuación,
distinto del tradicional formalismo con que los órganos estatales ejercen las funciones
asignadas. Su actividad se orienta a conciliar los intereses del Estado con los de la sociedad, por medio de recomendaciones, informes y consejos que, por el prestigio técnico y social de quien ejerce la función y la publicidad de sus intervenciones, son capaces de rectificar la actividad estatal.
El art. nº 86 de la Constitución nacional le reconoce las funciones de “defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en
la Constitución y las Leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración y el
control del ejercicio de las funciones administrativas públicas”.
De esta manera, el Defensor del Pueblo controla a la Administración Pública (y en
ocasiones también al Poder Judicial) con la simple verificación de un atentado a los
derechos individuales o sociales. Posteriormente recomienda su reparación y la eventual rectificación de las prácticas que produjeron la lesión del/los derecho/s para pre35
Algunos constitucionalistas señalan que el propósito buscado ha sido en alguna medida disminuido al
asegurar la participación de la primera minoría parlamentaria y excluir sectores minoritarios cuya voluntad también debió tener eficacia para decidir la estructura e integración del nuevo organismo. Véase
al respecto Quevedo Mendoza, E., “Nuevos órganos de control”, en García Wenk, A., (comp.), La
Reforma Constitucional Interpretada”, Depalma, Buenos Aires, 1995, página 494.
36
El Defensor del Pueblo, al igual que la Auditoría General de la Nación, adquiere jerarquía constitucional con la sanción de la carta magna de 1994. Su origen se remonta a la ley Nº 24.284.
19
venir otras de igual naturaleza.
En lo que hace a su actividad específica, la línea de acción del Defensor del Pueblo se
desprende de la Ley nº 24.284, que se detalla a continuación:
1. La intervención se inicia a partir de la presentación por escrito de una queja, firmada por el afectado y con la declaración de su domicilio legal, sin necesidad de
cumplir con otra formalidad ni contar con la asistencia legal de, por ejemplo, un
abogado.
2. Cuando el reclamo no está contemplado dentro de la jurisdicción del Defensor,
debe derivarlo al organismo correspondiente e informar al afectado.
3. El Defensor debe atender y recibir todos los reclamos que pertenecen a su jurisdicción, excepto cuando éstos impliquen un daño para otro ciudadano o estén indebidamente justificados.
4. El Defensor efectuará recomendaciones o advertencias a las instituciones responsables de los daños efectuados a los ciudadanos. Dicha institución se encuentra
obligada, según el art. 28 de la Ley nº 24.284, a responder en un plazo no mayor a
30 días. Cumplido el plazo dispuesto, el Defensor debe comunicar la resolución al
titular del área. En caso de nuevo incumplimiento, se deberá comunicar la medida
a la Auditoría General de la Nación y al Congreso.
5. Cuando la institución denunciada obstaculiza la labor del Defensor y éste sospecha de la existencia de actos delictivos, el caso debe ser enviado a la Procuración
General de la Nación.
6. El Defensor debe informar al ciudadano acerca de la resolución tomada y la respuesta que debe esperar por parte de la institución que causó la lesión de su derecho.
Por último, el art. nº 86 establece que “el Defensor del Pueblo cuenta con legitimación procesal”. Esto significa que cuenta con el poder-deber de ejercer la acción judicial
en aquellos casos en que la violación cometida por la Administración Pública de un
derecho humano o de un derecho, garantía o interés protegido por la Constitución,
no puede ser reparada con la actividad extrajudicial de aquel órgano. Por lo tanto, esta
cláusula constitucional le atribuye un poder pero también el deber de promover la
acción judicial en defensa de los derechos e intereses que se le confían.
Teniendo en cuenta las actividades atribuidas por la legislación, queremos hacer algunos comentarios sobre la capacidad de control del Ombudsman. En primer lugar, dado que el Defensor del Pueblo es un órgano que carece de un poder especial de sanción, la efectividad de su función como órgano de control disminuye considerablemente. En consecuencia, su papel queda relegado a una función de veedor de la Administración Pública que puede, agotadas las instancias de mediación informal, recurrir a
otros mecanismos e instituciones gubernamentales capaces de remediar los derechos
dañados. Esta disminución de las atribuciones de poder del Ombudsman no debería
sorprender en la medida en que el objetivo del proyecto -de la Convención Constituyente- era contar con un mecanismo que no fuera parte de la Administración Pública
pero que tuviera la suficiente confianza del pueblo para controlarla, sin embargo, in20
fluye decisivamente en su autonomía e independencia37.
La dependencia respecto del Poder Legislativo deja fuera de toda duda la posibilidad
de imprimir al Ombudsman el carácter de órgano extrapoder. En este punto, es interesante mostrar la opinión de uno de los constitucionalistas que participaron de la
Convención Constituyente para mostrar las razones de esta medida. El Dr. Masnatta
sostuvo que “no se corresponde con la dogmática constitucional argentina hablar de
un cuarto poder, siendo preferible que hablemos de una función especializada que
busca radicarse en el Parlamento para vigorizarlo y hacerle recobrar credibilidad y
contenido técnico en busca del mayor prestigio de la democracia”38.
Según nuestra opinión, no es necesario llegar a la creación de un “cuarto poder” para
separar, estructuralmente, ciertos órganos de la organización tripartita del Estado.
Esta es una práctica que no es ajena a la tradición del derecho público argentino, pues
basta con recordar, por ejemplo, los casos de “órganos extrapoderes” como la Fiscalía
de Estado o el Ministerio Público. El olvido de estas experiencias, que la Convención
del ‘94 se negó inexplicablemente a tener en cuenta a la hora de diseñar la figura del
Defensor del Pueblo explicarían, en parte, la dependencia estructural del nuevo instituto con el Parlamento.
El segundo aspecto que atenta contra la autonomía del Defensor del Pueblo se relaciona con las inmunidades y los privilegios. La Constitución le atribuye las mismas
inmunidades y privilegios que los legisladores. Medida que, como sabemos, se orienta
a garantizar la independencia del órgano de control. Sin embargo, su asimilación a la
estructura legislativa lo privó de la garantía de la intangibilidad de sus remuneraciones
–reconocida, por ejemplo, a los integrantes del Poder Judicial por el art. nº 110 de la
Constitución nacional- y que constituye sin lugar a dudas, un importante reaseguro
de la autonomía que debería tener el Ombudsman. En consecuencia, la independencia
del Defensor del Pueblo, que enfáticamente proclama el art. nº 86 de la Constitución,
queda sólo parcialmente garantizada, lo cual disminuye las posibilidades de un efectivo funcionamiento de esta figura.
Por último, la autonomía funcional puede no resultar suficiente para garantizar con
amplitud la independencia del Defensor del Pueblo, debilitándose, indirectamente,
con el manejo de los resortes propios de la dependencia estructural. En el plano administrativo y político estos riesgos no tienen graves consecuencias pero en el plano
técnico (de la defensa judicial de los derechos), los peligros de la dependencia son mayores.
De esta manera, la función técnica que se le atribuye al Defensor del Pueblo (legitimación procesal) y la dependencia estructural respecto del Poder Legislativo sugieren la
necesidad de dotar al nuevo órgano de control de mayor independencia. En concreto,
creemos que debería gozar de una autonomía que lo proteja adecuadamente de las
injerencias externas de los otros poderes del Estado, en la medida en que éste es un
37
Esto se desprende de los diarios de sesiones de la Convención reformadora y de las palabras del Dr.
Masnatta.
38
Véase Quevedo Mendoza, E., “Nuevos órganos de control”, en García Wenk (comp.), La Reforma
Constitucional Interpretada, Depalma, Buenos Aires, 1995, página 475.
21
requisito sine qua non para su correcto funcionamiento.
A modo de conclusión, podemos afirmar que las líneas generales que guiaron el nuevo
diseño institucional de control fueron: 1) la actividad controlante se concentra en el
Poder Legislativo nacional, al que se pretendió fortalecer en sus funciones de contralor de los otros dos poderes del Estado; 2) el objeto de la función de control se aloja
en el Poder Ejecutivo, en tanto titular de la función administrativa del Estado; 3) el
sistema se orienta a un método de control a posteriori (vinculado a la voluntad de
otorgar mayor libertad al administrador), externo (en manos de órganos distintos e
independientes del controlado) y con predominio del aspecto subjetivo (sobre la conducta del agente); 4) si bien los antiguos mecanismos de control no quedaron desplazados no se puede afirmar que el nuevo diseño constitucional organizó un cuarto poder para el ejercicio de la función de control en la medida en que todos los resortes
continúan en manos de órganos instalados en la estructura de alguno de los tres poderes tradicionales del Estado y 5) las nuevas instituciones fueron creadas con una tarea
“asignada” que fueron definidas legalmente en forma detallada, con una actuación
intermitente (una vez causado el daño y a pedido del dañado) y con un objetivo definido (evitar que se repita el daño o repararlo).
II.3. Los nuevos mecanismos de control social en la Constitución reformada
Con la reforma de la Constitución se incorporaron nuevas figuras legales que posibilitan una mayor participación de la ciudadanía en distintos niveles de decisión política
y control de gobierno, llamadas formas semi-directas de democracia. A pesar del carácter habitualmente “conservador” que pueden tener los procedimientos legales, no
podemos dejar de reconocer la capacidad de cambio que pueden tener los recursos
legales ni la optimista certeza acerca de las potencialidades de la acción de los ciudadanos.
En este punto, sin embargo, creemos que vale la pena hacer una nueva aclaración. Es
amplio el debate que actualmente se realiza entre aquellos que centran la atención en
las posibilidades legales que los ciudadanos tienen de participar, por ejemplo, en el
control del gobierno y aquellos que sostienen que lo único que verdaderamente interesa es la efectiva utilización que los ciudadanos hacen de esos derechos en la práctica
y no lo que la Ley prescribe.
Es nuestra opinión que la normativa legal es importante en la medida que define un
marco de acción posible para los ciudadanos. Sin embargo, también creemos que la
extensión y alcance de los derechos que efectivamente un ciudadano puede realizar no
están definidos ex ante sino que dependen de la práctica y el ejercicio que se haga de
los mismos en la esfera pública. Esto es, que los derechos que un ciudadano peticione
y las garantías que exija para su realización resultan, en principio, contingentes a su
propia práctica política. En consecuencia, la ciudadanía y los derechos no son atributos naturales sino que están siempre en un proceso de construcción y transformación
y su definición dependerá, entre otros factores, de la participación ciudadana y de los
resultados de la lucha política.
A los efectos de nuestro trabajo, de los nuevos derechos y garantías incorporados en
22
la nueva Constitución, nos interesan los siguientes:
Artículo nº 39: “Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa legislativa para presentar proyectos de Ley en la Cámara de Diputados”.
Artículo nº 40: “El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a
consulta popular un proyecto de Ley”.
Artículo nº 43: “toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo,
siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de
las autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione,
restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un Tratado o una Ley”.
Estas herramientas constitucionales se suman a la posibilidad con que cuentan los ciudadanos de fiscalizar el funcionamiento y la gestión de las empresas públicas privatizadas a través de los entes reguladores39.
Un estudio sobre estos nuevos derechos, también llamados republicanos, nos revela
que muchos de ellos aún no han sido reglamentados o que fueron reglamentados de
tal manera que es prácticamente imposible su efectivización. Un caso de este tipo representa, por ejemplo, la iniciativa popular que establece que las propuestas legislativas deben ser firmadas por un número de ciudadanos no inferior al 1,5% del padrón
electoral utilizado en las últimas elecciones nacionales de diputados40. Según Smulovitz (1998:168) “la demora en tratar la reglamentación de estos artículos indica la escasa predisposición del Ejecutivo para efectivizar los derechos en ellos incluidos así como la debilidad de la oposición para conseguir realizar algunos de los logros que había
obtenido en la redacción del texto de la nueva constitución (...) la demora también
podría estar indicando que la reglamentación de estos derechos no se ha constituido
en un motivo de preocupación para el accionar de los ciudadanos o de las organizaciones no gubernamentales”.
En consecuencia, como dijimos anteriormente, la extensión de los nuevos derechos y
garantías resultantes de la nueva Constitución dependerán, entre otros factores, de la
capacidad de los ciudadanos y de la forma en que éstos organicen sus recursos para
extender sus atribuciones, de la forma en que los partidos políticos hagan valer sus
recursos y capacidades políticas en el Congreso y de la orientación que adopten las
futuras interpretaciones de la Corte Suprema de Justicia sobre el conjunto de cláusulas
que han quedado abiertas a sus pronunciamientos.
39
Véase López, A. y Felder, R., “Nuevas relaciones entre el Estado y los usuarios de servicios públicos
en la post-privatización”, DNEyD, INAP, Buenos Aires, Serie II, Doc. Nº 30, 1997.
40
El constitucionalista Pedro Frías, por ejemplo, se mostró en contra de esta reglamentación por considerar que “aunque la iniciativa popular tienda a la participación del pueblo, no siempre es eficaz” y
criticó el elevado número de firmas que se requieren para que el proyecto sea considerado. Diario La
Nación, 29 de noviembre de 1996.
23
II.4. El "desalentador" panorama del mapa provincial de los mecanismos de control social
A partir del estudio de la Constitución nacional, decidimos hacer lo mismo con el
texto de las Constituciones provinciales. Nuestro objetivo aquí fue analizar los mecanismos de control social que, incorporados en el texto legal de las provincias argentinas, permiten al ciudadano tener acceso al diseño y ejecución de las políticas públicas
y al control de la gestión de gobierno. Con estos datos, concentramos nuestra atención en construir un mapa de los mecanismos de control social previstos en las Constituciones provinciales.
Antes de presentar el mapa provincial, queremos hacer una aclaración. La misma se
relaciona con el hecho de que si bien desde antes de la reforma de la Constitución
muchas provincias reconocían instrumentos de democracia semi-directa, el uso del
recurso y la participación alcanzada por estos medios fue realmente escaso.
La construcción de este mapa se realizó sobre la base de ponderar con mayor puntaje
aquellos mecanismos que, por lo menos desde el punto de vista legal, entregan a los
ciudadanos un potencial poder de veto sobre el accionar de los representantes y los
funcionarios públicos. Por el contrario, se otorgó el menor puntaje a aquellas herramientas que representan los insumos mínimos para la existencia y puesta en práctica
de los mecanismos de control social como el derecho a la información o la carta compromiso con el ciudadano. Según este criterio, nuestra ponderación de los mecanismos fueron:
· Posibilidad de veto (3 puntos): iniciativa popular, revocatoria de mandato y de
Ley.
· Posibilidad de negociación (2 puntos): presupuesto participativo, acción de amparo.
· Posibilidad de contemplación como actor del proceso político (1 punto): audiencia
pública, consulta popular y referéndum.
· Insumos mínimos (1/2 punto): carta compromiso con el ciudadano, derecho (explícito) de acceso a la información y publicidad de los actos de gobierno.
A continuación presentamos el índice con el puntaje obtenido por las provincias argentinas, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y la Constitución nacional:
24
Indice de los mecanismos de control social
Provincia/País
Año de
Sanción de la Iniciativa Consulta
Constituyen- Popular Popular
te
Referéndum
Audiencia Presupuesto Revocatoria
Pública Participativo de mandato
Derecho
Publicidad
Revocatoria
a la
de los
de Ley
Información
actos
Carta
Comprom.
Puntaje
obtenido
Argentina
1994
3
1
1
0
0
0
0
0
0
0.5
5.5
Bs. As.
1994
3
1
0
0
0
0
0.5
0
0
0
4.5
Catamarca
1988
0
1
0
0
0
0
0.5
0
0.5
0
2
Chaco
1994
3
1
0
0
0
3
0.5
0
0.5
0
8
Chubut
1994
3
1
0
0
0
3
0
0
0.5
0
7.5
Ciudad de Bs.
As.
1996
3
1
1
1
2
3
0.5
0
0
0
11.5
Córdoba
1987
3
1
0
0
0
0
0.5
0
0.5
0
5
Corrientes
1993
0
0
0
0
0
0
0
0
0.5
0
0.5
Entre Ríos
1933
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Formosa
1991
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Jujuy
1986
0
0
0
0
0
0
0
0
0.5
0
0.5
La Pampa
1994
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
La Rioja
1987
3
1
0
0
0
3
0
0
0
0
7
Mendoza
1965
0
0
0
0
0
0
0.5
0
0.5
0.5
1.5
Misiones
1958
3
0
1
0
0
0
0
3
0
0
7
Neuquén
1957
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Río Negro
1988
3
1
1
0
0
0
0.5
3
0.5
0
9
Salta
1986
0
0
1
0
0
0
0.5
0
0.5
0
2
San Juan
1987
0
1
0
0
0
0
0.5
0
0.5
0
2
San Luis
1987
3
0
0
0
0
0
0.5
0
0.5
0
4
Sant.del Estero
1986
0
0
0
0
0
0
0
0
0.5
0
0.5
Santa Cruz
1994
0
0
0
0
0
0
0
0
0.5
0
0.5
Santa Fe
1962
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Tierra del Fuego
1991
3
1
0
0
0
3
0.5
0
0
0
7.5
Tucumán
1990
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
26
Cuadro nº 2: Ubicación de las provincias en la escala
12
CABA
10
Río Negro
8
P
u
n
t
a
j
e
Chaco
T. del Fuego
Misiones
La Rioja
6
Chubut
Córdoba
Argentina
4
San Luis
San Juan
2
0
Mendoza
Entre Ríos
Neuquén
Salta Catamarca
Jujuy
Santiago del E
Santa Fe
Buenos Aires
Formosa
Corrientes
S. Cruz
Tucumán
La Pampa
-2
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Año de sanción
Los resultados de la escala se relacionaron con variables como el año de sanción de la
Constitución (como se muestra en el cuadro nº 2), el porcentaje de urbanidad de la
población, la cantidad de población, el tamaño del electorado, diversos indicadores de
modernización de las provincias y su población (tales como alcance de la electricidad,
alfabetización, cantidad de habitantes por vivienda, etc.) y en todos los casos se obtuvieron correlaciones negativas.
¿Qué podemos decir al respecto?:
· Los datos demuestran que la reforma de la Constitución nacional no actuó como
disparador de las posteriores reformas provinciales ni fue tomada como ejemplo.
Por lo tanto, podríamos afirmar que los mecanismos de control social en la Administración Pública no formaron parte de la agenda de reforma.
· Existe lo que usualmente se denomina casos aislados tanto hacia arriba (Ciudad de
Buenos Aires) como hacia abajo (Entre Ríos).
· Los resultados negativos de las regresiones nos indican que la lógica que determina
la posibilidad de participación de los ciudadanos en la función de control de la gestión pública no está determinada por razones sociales y/o demográficas. Por lo
tanto, los resultados de las Constituciones provinciales se explicarían por otras razones, como por ejemplo, la cultura política, la particular orientación política de
las fuerzas locales o la incorporación en el gobierno de terceras fuerzas (como el
Frepaso en la Ciudad de Buenos Aires).
· Por su antigüedad, algunas Constituciones, como la de Entre Ríos (1933), Neuquén (1957), Mendoza (1965), Misiones (1958) y Santa Fe (1962) necesitan ser actualizadas para adecuar su normativa a la existente en la Constitución nacional.
Con estos datos podemos dividir a las provincias en tres zonas: a) blanca, integrada
por aquellas provincias que se ubican con un puntaje entre 14-10, que facilitan o consideran valiosa la participación del ciudadano en el control de los actos del gobierno
(Ciudad de Buenos Aires); b) gris, está integrada por las provincias que, con un puntaje de entre 9 y 5, se encuentran en una zona intermedia de participación permitida
(Río Negro, La Rioja, Chaco, Tierra del Fuego, Chubut, Córdoba, Misiones, Buenos
Aires, San Luis y Argentina) y c) zona negra, donde se ubica la mayoría de las provincias argentinas, en las cual la participación del ciudadano no se toma en cuenta ni siquiera desde el punto de vista legal/formal (Entre Ríos, Neuquén, Santa Fe, Mendoza,
Santiago del Estero, Tucumán, La Pampa, Santa Cruz, Jujuy, Formosa, Salta, Catamarca, San Juan y Corrientes).
II.5. El derecho a la información pública en perspectiva comparada
Repetidas veces a lo largo del trabajo hemos señalado que el acceso a la información
del gobierno es un requisito fundamental para la existencia de un efectivo control
ciudadano de la Administración Pública ya que todo análisis o evaluación se asienta
sobre la base de una correcta información. La información gubernamental se presenta
entonces como la herramienta imprescindible para que el ciudadano pueda analizar,
juzgar y evaluar en forma completa los actos de gobierno.
El derecho de acceso a la información gubernamental se transforma, de esta manera,
en una de las fuentes de desarrollo y fortalecimiento de la democracia representativa
en tanto permite el control de los representantes y estimula la transparencia de los
actos de gobierno y la Administración Pública.
La existencia de este derecho presenta su contracara en la existencia del deber del Estado de informar con veracidad, el cual resalta la función por parte de las autoridades
estatales de rendir cuentas a la ciudadanía. Por otro lado, este derecho encuentra su
fundamento en el principio republicano de la publicidad de los actos de gobierno. A
pesar de esto, consideramos que es necesario, más allá de esta existencia implícita, un
reconocimiento explícito de este derecho a través de la sanción de la legislación correspondiente.
Teniendo en cuenta que la normativa jurídica sobre el derecho a la información puede
ser abordada desde distintos aspectos41, queremos identificar nuestro objeto de estudio. Nuestro interés consiste en evaluar el “estado del arte” de nuestra legislación res41
Esto es, tanto desde la óptica del hábeas data, como del derecho a la información relacionada con la
transparencia en los mercados y en cuanto a la libertad de prensa y a la difusión de la información.
Véase Chumbita, H. (coord.), Nuevos derechos a la información, DNEyD, INAP, Ciudad de Buenos
Aires, 1999.
28
pecto de la posibilidad de que los ciudadanos puedan acceder a la información elaborada y utilizada por el gobierno, tanto en su nivel nacional como provincial. Esto es,
de acceder a la documentación que manejan los organismos públicos -tanto centralizados como descentralizados- más allá de los bancos de datos personales. Si bien este
principio está garantizado en el artículo nº 1 de nuestra Constitución42, los progresos
legislativos en la materia han sido hasta el momento incipientes43.
El Congreso Nacional y el libre acceso a la información pública44
Hasta el momento, el Poder Legislativo no sancionó una Ley que regule el derecho de
acceso a la información pública. Sin embargo existen diversas propuestas (exactamente
ocho, siete de las cuales tienen como origen a la Cámara de Diputados y la restante, la
de Senadores45) que fueron giradas en su mayoría a las Comisiones de Asuntos Constitucionales y Derechos Humanos y Garantías. La orden Nº 506 de la Cámara de Diputados de la Nación deja constancia del proyecto de Ley aprobado con dictamen
mayoritario -con dos disidencias parciales46 y tres totales47- en las dos comisiones mencionadas. El mismo surge de la consideración del proyecto de Ley de la diputada E.
Carrió y de tener a la vista los restantes proyectos girados hasta la fecha a ambas comisiones.
A los fines de nuestro trabajo, introducimos los puntos que consideramos mejor dan
cuenta de las posibilidades formales de acceso a la información que garantizaría esta
Ley, de prosperar el proceso legislativo en cuestión. Para ello, se organizan los contenidos del proyecto según cuatro variables: 1) requisitos y costos previstos para el acceso a
la información; 2) limitación temática a la información pasible de ser consultada; 3) plazo
42
El artículo nº 1 dice “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución”. La bastardilla es nuestra.
43
No queremos dejar de mencionar en este punto el Decreto del PEN 229/2000 por medio del cual se
crea el Programa “Carta Compromiso con el Ciudadano”, un claro ejemplo de hasta qué punto se está
intentando lentamente avanzar en dirección a una administración verdaderamente pública, en la cual el
derecho del ciudadano a informarse se encuentre plenamente garantizado. Véase al respecto López, A.
y Ruffolo, F., “Carta Compromiso con el Ciudadano”, DIEI, INAP, Buenos Aires, 2000.
44
Ya en el marco de los debates de la Convención Constituyente de 1994, la Comisión de Nuevos
Derechos y Garantías consideró cuatro (4) proyectos de reforma en los cuales se propugnaba la incorporación de un derecho más general que el de hábeas data en cuanto al acceso a la información pública
o gubernamental. El dictamen de minoría alcanzado por esta Comisión, así como el último intento
conducido por la Comisión de Redacción –la cual tampoco consiguió más que un dictamen minoritario-no lograron la incorporación de una medida más explícita. Para un estudio de los argumentos que
dan cuerpo al debate en torno a la incorporación expresa del derecho a la información pública en el
marco del capítulo segundo de la parte dogmática de la CN -denominada “Nuevos Derechos y Garantías”, véase Chumbita, H., op. cit.
45
J. Domingo Zacarías-PJ, Entre Ríos; Nilda Garré-Frepaso, Capital y Gustavo C. Galland-Frepaso,
Pcia. de Bs.As.; Alfredo Bravo-Frepaso, Capital y Otros; Elisa Carrió-UCR, Chaco; Alejandro M.
Nieva-UCR, Jujuy y Jesús Rodríguez-UCR, Capital; Marta Palou-PJ, Misiones y Mario Das Neves-PJ,
Chubut; Simón Hernández-Frente Cívico y Social, Catamarca. El único proyecto que tiene al Senado
por Cámara de Origen es de Mario Losada-UCR, Misiones. Nótese que el Poder Ejecutivo Nacional
no ha presentado ningún proyecto de ley en la materia.
46
De Simón F. Hernández y Alberto A. Natale.
47
De Alfredo J. Castañón, Eduardo R. Di Cola y Guillermo A. Francos.
29
de entrega previsto para que el organismo consultado facilite la información y 4) formalización de las quejas. Posibilidad de denuncias, reclamos y sanciones frente a eventuales
transgresiones del derecho.
Proyecto de Ley: Derecho de Acceso a la Información. Reglamentación48.
Antes de introducirnos en el análisis de las cuatro variables mencionadas, resulta pertinente citar el artículo nº 1 de la Ley en el cual se manifiesta su objeto:
Artículo nº 1 -Objeto. La presente Ley tiene como finalidad reglamentar el derecho de
acceso a la información y la obligación de la administración central y descentralizada
de los poderes del Estado de hacer pública la información que obre en su poder o bajo
su control o que haya sido producida por o para dicha administración.
Variable Nº 1. Requisitos y costos previstos para el acceso a la información
A continuación se citan los artículos dos (2), cinco (5) y siete (7), en los cuales se evidencia que son formalmente escasos los requisitos y costos previstos para el acceso a la
información, facilitándose de este modo la democratización de su demanda.
Artículo nº 2 -Legitimación. Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano perteneciente a la administración central y descentralizada
de los poderes del Estado, sin que sea necesario acreditar derechos subjetivos, interés
legítimo o las razones que motivan el requerimiento.
Artículo nº 5 -Tipo de información. La persona solicitante abonará los costos de la
reproducción o proveerá los medios para tal reproducción.
Artículo nº 7 -Solicitud de información. La solicitud de información a un organismo
comprendido en esta Ley deberá ser realizada por escrito, con el detalle necesario para
identificar la misma con un esfuerzo razonable. El organismo receptor no podrá denegar la información por no cumplir con este requisito, sin antes haber dado posibilidad a la persona solicitante de reformular el pedido y haberle brindado el asesoramiento pertinente a tal efecto.
Si bien el hecho de que el requirente deba abonar los costos de la reproducción o proveer los medios para su reproducción cercena de algún modo la igualdad en cuanto al
ejercicio de este derecho, la normativa propuesta se encuentra dentro de los parámetros de gratuidad de la legislación comparada49. Por ejemplo, la Ley de Libertad de
48
Nos basamos en el proyecto de la Dip. Carrió (1429 –D.2000).
De hecho, debemos tener en cuenta que, por ejemplo, la Freedom of Information Bill inglesa de 1999
(18/11/1999 – Bill 5; página web: www.publications.parliament.uk) carga a cualquier requeriente no
solo en relación a los costos de reproducción de la información solicitada, sino que incluso es parte del
“fees notice” el tiempo que utiliza el funcionario en la búsqueda de información. A su vez, es llamativo
el que la clause once (11) de la propia ley desligue a las autoridades públicas de la obligatoriedad de
proveer la información demandada, en los casos en que los costos de hacerlo excedan ciertos límites –
fijados por el Secretario de Estado-. De esta manera, puede sostenerse, en principio, que nuestra legislación se encuentra un paso más adelante que la del Reino Unido en cuanto a la gratuidad del acceso a la
información.
49
30
Información (Freedom of Information Act, FOIA, 5 U.S. Code, Sec. 55250) de los Estados Unidos establece que no sólo se cargarán al solicitante los costos de búsqueda y
reproducción una vez superado cierto límite preestablecido51, sino que incluso el “fee”
(tasa) diferencia positivamente los aranceles en función del interés manifestado, sea
éste comercial, científico, educativo, o de otro tipo52. En este sentido, podemos afirmar que nuestra legislación se ubicaría en un paso intermedio entre la Ley americana
y la inglesa.
A su vez, el hecho de que “toda persona tenga derecho a solicitar y recibir información de cualquier órgano perteneciente a la administración central y descentralizada
de los poderes del Estado, sin que sea necesario acreditar derechos subjetivos, interés
legítimo o las razones que motivan el requerimiento”, nos coloca en sintonía con la
legislación analizada53.
Variable Nº 2. Limitación temática a la información pasible de ser consultada
En este caso no se transcribirá la letra de los artículos en cuestión (13, 14, 15, 16 y 17)
debido a su extensión y minuciosidad. De todos modos, podemos sostener que en
clara sintonía con la legislación de los Estados Unidos, Gran Bretaña, España, Brasil y
la Ciudad de Buenos Aires, el proyecto en cuestión establece como límite la prohibición de suministrar información en las siguientes situaciones:
· Siempre que medie Ley del Congreso o disposición del Poder Ejecutivo Nacional
(PEN) en cuanto a clasificación de información como reservada por razones de defensa, política exterior y seguridad interior54.
50
Esta ley rige desde al año 1966 y puede ser consultada en la siguiente página web:
htpp://frwebgate.5access,qpo.gov/cgibin/waisgate.cgi?WAISdocID=521701160+25+0+0&WAISaction=retrieve.
51
Para el caso de pedido de información para uso educativo o de investigación, dos horas de trabajo en
la búsqueda del material representa el umbral a partir del cual se cobra una determinada tasa. En cuanto a los costos de reproducción, la misma se la proporciona en forma gratuita hasta las primeras cien
páginas de duplicación.
52
En este caso, por ejemplo, la ley especifica claramente que los costos de búsqueda y los de reproducción deben aplicarse a las solicitudes con fines comerciales. Sin embargo, para el caso de demandas para
uso científico o educativo las cargas tan solo incluyen costos de reproducción –de acuerdo a los umbrales mencionados en la nota precedente-. Por último, se garantiza la completa gratuidad a las solicitudes
catalogadas como de “interés público”.
53
Es interesante destacar que la clause siete (7) de la ley inglesa especifica que no es necesario que el
solicitante sea residente o un ciudadano inglés.
54
En cuanto a las autoridades para establecer limitaciones, observamos que nuestra legislación se encontraría en un punto intermedio en relación a la de Estados Unidos y el Reino Unido. Esto es la ley
Argentina atribuye tanto al Congreso como al Presidente la prerrogativa de clasificar determinada
información como “reservada”, mientras que en los Estados Unidos la Freedom of Information Act sólo
habilita al Congreso, excluyendo de tal atributo al Presidente. Una diferencia que se explica por la
histórica tendencia de los países latinoamericanos de dotar al Poder Ejecutivo de amplios poderes. De
todos modos, el artículo catorce (14) de nuestro proyecto de ley fija expresamente las temáticas en las
cuales tanto el Presidente de la Nación como el Congreso pueden establecer tal “reserva”. Por su parte,
en el caso del Reino Unido se habilita tanto al Parlamento y al Secretario de Estado, cargo que carece
31
· Cuando se afecte la intimidad de las personas o se incurra en una invasión a la
privacidad personal.
· Cuando implique la desprotección del secreto profesional o bancario.
· Cuando se trata de notas internas que sean parte del proceso previo a la toma de
decisiones y no formen parte de los expedientes.
· Cuando se trata de secretos industriales, comerciales, financieros, científicos o
técnicos cuya revelación perjudique la competitividad de la Nación Argentina.
· Cuando se comprometan los derechos legítimos de un tercero, siempre y cuando,
el interés vinculado a la salud, medio ambiente y seguridad públicas no se vean
desprotegidos.
· Cuando se trata de secretos comerciales, y todo cuanto sea referido a información
financiera o bancaria, cuya publicación pudiera poner en peligro el correcto funcionamiento del sistema financiero o bancario.
· Cuando pueda ocasionar un peligro a la vida o seguridad de una persona55.
Pese que a primera vista parecen ser muchas las materias que se clasifican como reservadas, el proyecto de Ley –tal como se viene de mencionar- se encuentra dentro de los
parámetros de la legislación comparada.
En aras de realizar una lectura prudente de los avances en la materia, debemos señalar
que representa una novedad que el derecho a la información pública se convierta en
un derecho explícito. Si bien en los Estados Unidos existe la mencionada Freedom of
Information Act desde el año 1966, en países como Gran Bretaña56 y algunos de nuestra región como Brasil, este derecho sólo se volvió explícito a partir de las décadas del
ochenta y noventa. Esto sin mencionar aquellos como Chile o Argentina, en los cuales tal legislación aún no se hizo efectiva.
Por último, cabe mencionar que el proyecto de Ley establece dos limitaciones a la
prohibición de acceder a la información. La primera introduce lo que jurídicamente se
denomina “suspensión limitada del derecho”. Esto se debe a la exigencia al Poder Legislativo como al Ejecutivo de fundamentar las razones de clasificar la información
reservada y, a su vez, que fijen la fecha a partir de la cual la información pasaría nuede accountability vertical. Por el contrario, la Ciudad de Buenos Aires se ajusta al caso americano dado
que autoriza a la legislatura.
55
En este punto, cabe destacar que la Freedom of Information Act de los Estados Unidos, hace mención
a “cierta información de fuerzas de seguridad o policiales cuya difusión pueda provocar peligro a la vida
o seguridad de una persona”; es entonces que surge la reflexión al respecto de la existencia de un vacío
en nuestra legislación, en cuanto en ella no se fija posición al respecto de la apertura al público de la
información manejada por las fuerzas de seguridad o policiales.
56
Si bien en Gran Bretaña existe desde 1958 la Public Records Act -la cual fija obligaciones al responsable de la Public Record Office de proveer razonables facilidades en la obtención de copias e inspección
del material por él clasificado y ordenado- no puede, de ninguna manera, compararse este primer paso
con el dado por los Estados Unidos en 1966; o mismo por la formalización del derecho de acceso a la
información generada por el sector público nacional, regional o local, previsto en la ley de 1999.
32
vamente a ser de acceso público. Este último punto se ve reforzado por el artículo
quince (15), que postula que toda información clasificada como reservada, adquirirá
nuevamente carácter público una vez cumplidos los diez (10) años de la fecha de la
decisión que la clasificó como reservada. La segunda limitación prevista implica un
verdadero progreso en nuestra legislación pues el último párrafo del artículo catorce
(14) afirma que no puede invocarse el carácter reservado de la información cuando se
trate de la investigación de violaciones a los derechos civiles y políticos contemplados
en las Leyes 23.054 y 23.31357.
Variable Nº 3. Plazo de entrega previsto para que el organismo consultado facilite la información
El artículo noveno (9) de la Ley en estudio sostiene:
Artículo nº 9 -Plazos. El órgano de la administración central o descentralizada al cual
se le haya presentado una solicitud de información deberá otorgar la misma en un
plazo no mayor de diez (10) días hábiles [...] El plazo se podrá prorrogar en forma
excepcional por otros diez (10) días hábiles de mediar circunstancias que hagan inusualmente58 difícil reunir la información solicitada. En su caso, el órgano deberá comunicar por notificación escrita al peticionante, antes del vencimiento del primer
plazo de diez (10) días y le informará acerca de la posibilidad de que presente un reclamo por esta causa ante el organismo de aplicación de la presente Ley. Asimismo,
informará a la persona solicitante la posibilidad de acotar la búsqueda o información
requerida con el fin de evitar la aplicación de esta prórroga. Cuando se tratare de información que presumiblemente obre en poder del Estado y la demora en acceder a la
información tornara inconducente la solicitud a los fines de evitar daños para el interés público, el plazo para responder el pedido será de 48 horas.
Una vez más vemos que el proyecto se ajusta a los parámetros de la legislación comparada59. Si ordenamos de menor a mayor tiempo de respuesta previsto, el orden sería: 1) Argentina y CABA; 2) Gran Bretaña y 3) EEUU.
Teniendo en cuenta la lentitud de nuestra Administración Pública, nos surgen algunas
57
La ley 23.054 ratifica la adhesión a la Convención Americana sobre Derechos Humanos-Pacto de San
José de Costa Rica y la 23.313 al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y
al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos-Protocolo facultativo.
58
Cabe aclarar que en párrafos posteriores la ley especifica las circunstancias que se consideran inusuales.
59
En el caso de la Freedom of Information Bill, la clause nueve (9) prevé un plazo de entrega de la información por parte de la autoridad pública de veinte (20) días hábiles; lo cual implica en comparación
con el proyecto de ley argentino una potencial diferencia de hasta diez (10) días de respuesta para aquellos casos en que en nuestro país no se presenten situaciones inusuales. En cuanto a la ley vigente en los
Estados Unidos, la misma prevé un plazo máximo de entrega de veinte (20) días hábiles, con posibilidad de prórroga por un máximo de diez (10) días hábiles más para situaciones inusuales especificadas.
De esta forma, en relación al proyecto de ley de nuestro país podrías darse el caso de una diferencia en
el plazo de entrega de hasta veinte (20) días hábiles. En cuanto a la Ciudad de Bs.As. su legislación prevé un plazo de diez (10) días hábiles para satisfacer la requisitoria, pudiéndose prorrogar por diez (10)
días más en casos excepcionales no especificados.
33
dudas respecto de la posibilidad de que dichos plazos puedan ser cumplidos en la práctica. Planteamos, entonces, la necesidad de que Ley establezca plazos de respuesta más
relacionados con la capacidad institucional de la Administración Pública nacional que
con la adecuación a los estándares internacionales del derecho. Más allá de esto, creemos que el plazo de 48 horas para los casos en que la demora en acceder a la información tornara inconducente la solicitud a los fines de evitar daños para el interés
público proporcionaría, sin dudas, una garantía central para el cumplimiento de este
derecho. Por último, cabe resaltar que tal previsión está ausente en las otras tres Leyes
estudiadas.
Variable Nº 4. Formalización de las quejas. Posibilidad de denuncias, reclamos y
sanciones frente a una potencial transgresión de este derecho.
En este punto el proyecto presenta una interesante novedad respecto de la legislación
considerada. Nos referimos, concretamente, a la creación de una instancia a la cual los
ciudadanos podrían concurrir y efectuar una denuncia en el caso de sentir cercenado
su derecho de acceso a la información.
A continuación citamos los párrafos que consideramos centrales del segundo capítulo
que versa sobre el organismo de aplicación.
Artículo nº 19 -Organismo de aplicación. Créase el Comisionado de la Información,
en el ámbito de la Defensoría del Pueblo, con autonomía funcional. El Comisionado
será designado a propuesta de una comisión constituida a tal fin por el Congreso Nacional en sesión pública por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes. Durará cinco (5) años en sus funciones, pudiendo ser reelegido una sola vez y removido cuando los dos tercios del Congreso Nacional así lo determinen.
Artículo nº 23 -Funciones. El Comisionado de la Información tendrá las siguientes
funciones:
a) Velar por la correcta aplicación de la legislación nacional en la esfera de su competencia;
b) Recibir, investigar y resolver las quejas y reclamos que se le presenten y tomar las
medidas necesarias para asegurar el pleno ejercicio del derecho de acceso a la información en los términos de la presente Ley; [...].
h) Realizar los demás actos que considere necesarios para que los órganos de la administración faciliten el acceso a la información de acuerdo con los principios de celeridad, eficiencia, oportunidad, austeridad, honestidad, idoneidad y publicidad en
el ejercicio de la función pública, teniendo legitimación para interponer las acciones y recursos que sean necesarios ante los tribunales nacionales. [...].
Artículo nº 28 -Presentación de quejas ante el Comisionado de la Información. (...) el
Comisionado de la Información recibirá, investigará y resolverá las quejas de: [las personas a quienes se les ha denegado el acceso a la información solicitada, aquellas a
quienes se les ha requerido el pago de un arancel o no han obtenido respuesta en los
plazos previstos por la Ley; y aun sobre cualquier materia relativa a la dificultad para
34
obtener el acceso a los archivos que signifique maltrato, abuso de poder o desconsideración por parte de los funcionarios responsables]. En todos los casos acusará recibo
del reclamo o de la denuncia interpuesta. Sin perjuicio de lo anterior, el Comisionado
de la Información podrá actuar de oficio cuando estime que hay motivos suficientes
para iniciar una investigación sobre cualquier cuestión contemplada en la presente
Ley.
Artículo nº 29 -Plazo. Las quejas deberán presentarse por escrito o verbalmente en el
plazo de un (1) año contado a partir del hecho o decisión de la administración que
causa el agravio.
Artículo nº 31 -Informalidad y Gratuidad. La actuación del Comisionado de la Información no estará sujeta a formalidad alguna. Las presentaciones serán gratuitas, quedando expresamente prohibida la actividad de gestores e intermediarios.
Artículo nº 34 -Procedimiento. Presentada la queja, el Comisionado de la Información
se expedirá sobre la procedencia del reclamo en el plazo de quince días hábiles. El
Comisionado de la Información pedirá a la autoridad interviniente que, en un plazo
determinado, informe sobre las causas de la demora o denegatoria.... El Comisionado
podrá prohibir al organismo la retención de la información y ordenarle la presentación de la información denegada al requirente (...). Las decisiones que el Comisionado
de la Información adopte serán susceptibles de revisión judicial.
Artículo nº 35 -Responsabilidades. El funcionario público o agente responsable que en
forma arbitraria obstruyere el acceso del solicitante a la información requerida, o la
suministre en forma incompleta u obstaculice de cualquier modo el cumplimiento de
esta Ley, o permita el acceso injustificado a información clasificada como reservada,
será considerado incurso en grave falta a sus deberes y le será aplicable el régimen sancionatorio vigente en el lugar donde presta funciones. Ello, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiera caberle por aplicación del Código Penal de la Nación. El Comisionado de la Información o el juez que interviene en la acción de amparo informarán
al organismo encargado de aplicar el régimen sancionatorio pertinente... remitiéndoles la decisión definitiva y el expediente correspondiente.
Como vemos, son amplios y variados los motivos por los cuales los ciudadanos pueden hacer uso de su derecho a reclamar ante la autoridad competente; esto es, el Comisionado de la Información. Su función es recibir, investigar y resolver las quejas y
reclamos presentadas con el objeto de tomar las medidas necesarias para asegurar el
pleno ejercicio del derecho de acceso a la información. Para ello, se encuentra facultado tanto para prohibir al organismo la retención de la información denegada como
para interponer las acciones y los recursos legales que sean necesarios para que el derecho sea cumplido.
A la luz de la posible creación de esta nueva figura, podemos señalar ventajas y desventajas de la misma. Las ventajas podrían ser: facilita el proceso de centralización de
las quejas y reclamos; libera al Poder Judicial de esta nueva fuente de demandas; aumenta la visibilidad del organismo de control y aplicación de la Ley; contribuye a
35
efectivizar el derecho en aquellos casos en que la denegatoria se deba a negligencia o
falta de voluntad de los empleados públicos. Los puntos débiles podrían ser: aumenta
la fragmentación de la estructura institucional del Estado; crea una nueva figura con
autonomía funcional en el ámbito de la Defensoría del Pueblo presunta inconstitucionalidad, puesto que se trata éste de un cargo unipersonal. Por último, queremos
señalar que la facultad de sanción por parte del Comisionado no solucionaría el déficit
institucional que tiene la Administración Pública para adecuarse a los tiempos de respuesta establecidos por la Ley.
II.6. El derecho a la información pública en la Ciudad de Buenos Aires
El derecho de acceso a la información pública en la Ciudad de Buenos Aires también
encuentra su fundamento en el principio republicano de la publicidad de los actos de
gobierno. Además, podemos afirmar que el carácter participativo de la Constitución
así como las Leyes sancionadas por la Legislatura de la Ciudad sobre participación
ciudadana “serían ilusorias sin el derecho de acceder a la información”60.
La Ley nº 104 de acceso a la información pública fue sancionada por la Legislatura de
la Ciudad de Buenos Aires el 19 de noviembre de 1998. Siguiendo el análisis realizado
anteriormente del proyecto de Ley que se encuentra en el Congreso Nacional, describimos a continuación los puntos más importantes de la Ley nº 104.
Variable Nº 1. Requisitos y costos previstos para el acceso a la información
Según el artículo nº 1, toda persona tiene derecho a solicitar y recibir información
completa, veraz, adecuada y oportuna de cualquier órgano perteneciente a la administración central, descentralizada u otros entes con participación del Estado de la Ciudad, incluyendo el Poder Legislativo y el Poder Judicial, en cuanto a su actividad administrativa.
Asegurando la igualdad de oportunidades, el artículo nº 5 establece que el acceso a la
información es gratuito, salvo en los casos en que se requiera su reproducción. En
estos casos los costos corren por cuenta del solicitante. El pedido de información debe
ser realizado por escrito, con la simple identificación del solicitante sin necesidad de
explicación por la solicitud (art. nº 6).
Variable Nº 2. Limitación temática a la información pasible de ser consultada
El artículo nº 3 prevé limitaciones en el acceso a la información en caso de que pueda
afectar la intimidad de personas; la obtenida con carácter confidencial; la protegida
por secreto bancario o profesional; la contenida en notas con recomendaciones u opiniones producidas como parte del proceso previo a la toma de una decisión que no
forma parte de los expedientes; ni la información sobre materias excepcionadas por
60
Lorences, V., “El derecho de acceso a la información gubernamental”, en Chumbita, H. (coord.),
Nuevos Derechos a la Información, DNEyD, INAP, Buenos Aires, 1999, página 103.
36
Leyes específicas.
Variable Nº 3. Plazo de entrega previsto para que el organismo consultado facilite la información
Con respecto a los plazos de respuesta, el artículo nº 7 establece un plazo de diez (10)
días para satisfacer la requisitoria pudiéndose prorrogar por diez (10) días más, en casos excepcionales.
Variable Nº 4. Formalización de las quejas. Posibilidad de denuncias, reclamos y
sanciones frente a una potencial transgresión de este derecho.
En caso de que la demanda no se haya satisfecho de manera completa o parcial, según
el artículo nº 8 queda habilitada la acción de amparo ante el fuero contencioso administrativo de la Ciudad de Buenos Aires. Por otra parte, el artículo nº 9 afirma que la
denegatoria debe estar fundada y sólo puede ser dispuesta por un funcionario de jerarquía.
Finalmente, el artículo nº 10 establece que el funcionario que, de manera arbitraria,
obstruya el acceso a la información será considerado incurso en falta grave.
Desde nuestra perspectiva, queremos resaltar el carácter progresista de la Ley no sólo
por su contenido y estructura clara y simple, sino también por la innovación que supone en el ámbito de la legislación nacional. De hecho, la Ley nº 104 implica “un
paso importante en dirección al objetivo de la democratización del Estado y la transparencia de la administración, que debería generalizarse en las demás jurisdicciones de
nuestro sistema federal”61. De todos modos, es objetable que la Ley no establezca sanciones más explícitas para aquellos funcionarios que impidan el acceso a la información o mecanismos de defensa más expeditivos que la acción de amparo.
II.7. La utilización de Internet como herramienta de control de gestión: Proyecto
de Gobierno Electrónico62
En la actualidad, buena parte de las orientaciones del Plan Nacional de Modernización del Estado se concentra en desarrollar el proyecto de Gobierno Electrónico. El
mismo se ha comenzado a implementar en varios países del mundo y se sustenta en la
idea de que la utilización de tecnología informática permite mejorar la calidad de las
democracias representativas, achicando las distancias entre el individuo y el Estado.
En el caso de nuestro país, el uso de internet como herramienta de mejoramiento de
la gestión se orienta, por un lado, a suplir por medio de la reducción de costos de gestión la restricción presupuestaria imperante y, por el otro, a brindar mayor transparencia a los actos administrativos que se encuentran sospechados de corrupción por la
opinión pública.
Desde el punto de vista del acceso a la información como insumo para control ciuda61
62
Chumbita, H., ibid. op. cit., página 18.
Agradecemos la colaboración de Federico Riccardi.
37
dano, el proyecto de Gobierno Electrónico presenta en nuestro país algunas aristas
interesantes de señalar, en la medida que se plantean algunos de los problemas centrales que vuelven problemática la relación entre los individuos y las agencias estatales:
a) Complejidad del Estado
b) Tiempo y costo de la realización de trámites en el Estado
c) Problemas de comunicación entre las agencias estatales
d) Ausencia de información
El desarrollo de este proyecto supone dos etapas de incorporación de tecnología a la
Administración Pública. Por un lado, para la realización de este proyecto es necesario
informatizar los organismos públicos, es decir, lograr una “despapelización del Estado” y, en segundo lugar, a partir de la consolidación de una gestión informática incorporar los organismos públicos a internet logrando así un mejor acceso a la información.
El primer aspecto -interno- supone como objetivo último la creación de una Red Telemática, es decir, una red interna de la Administración Pública. Para tal fin, el proyecto prevé la unificación de criterios utilizados para los distintos sistemas de seguimiento de expedientes así como para la confección de bases de datos en cada organismo.
Para el segundo aspecto –externo- el proyecto de Gobierno Electrónico supone “publicar” páginas de todos los organismos públicos atendiendo al desarrollo de tres pautas: en primer lugar, la difusión de información; cuyo objetivo es la publicación de información relevante sobre la estructura de los organismos, la normativa vinculada con
su funcionamiento, la nómina de funcionarios e información de gestión. En segundo
lugar, la utilización de internet permite un intercambio entre los organismos y los
usuarios. La herramienta más elemental de intercambio es el correo electrónico. Todas las páginas oficiales ponen a disposición de los usuarios una dirección de correo
electrónico para consultas, quejas o sugerencias. Si bien no tenemos información precisa sobre la efectividad de este sistema para atender los reclamos, puede mencionarse
que existe una diferencia significativa entre aquellos organismos cuyas páginas tienen
centros de atención o consulta (como por ejemplo, la AFIP) y aquellas que sólo ponen a disposición una dirección de correo electrónico.
Cuando un organismo desarrolla un centro de atención, en general éste posee personal a cargo que releva los mensajes enviados periódicamente y se encarga de contestarlos o darles curso; por el contrario, las consultas realizadas por correo electrónico no
suelen atenderse con la misma celeridad. Los expertos sugieren que los sistemas de
consultas o quejas más estructurados son, a la vez, los más útiles para el organismo
dado que “filtran” -al requerir mayor precisión o más datos del interesado- los mensajes enviados. Por último, la herramienta informática permite establecer un tercer tipo
de mecanismo de comunicación entre el organismo y el usuario: la transacción.
La posibilidad de realizar trámites vía internet comenzó a difundirse hace muy poco
tiempo en nuestro país dado que actualmente hay sólo 115 trámites públicos disponibles para realizar on line. De entre ellos, más del 86% son formularios que sólo permi38
ten iniciar trámites y apenas el 1,7% corresponde a trámites on line63.
La realización de trámites supone una mayor elaboración de las páginas web atendiendo, por un lado, al desarrollo de sitios seguros de manera que la información no pueda
ser violada y, por otro lado, para la mayor parte de los trámites debe esperarse aún la
legislación específica que valide la infraestructura de firma digital.
Hasta el momento, cada organismo público se encarga de la confección y publicación
de sus páginas en internet. Si bien existe una serie de pautas unificadas para la publicación de páginas web oficiales aun no existe una definición ni un control del tipo, la
cantidad y la calidad de la información que se ofrece ni de los trámites que brinda cada
organismo. El Poder Ejecutivo Nacional viene trabajando en el desarrollo de un catálogo centralizado y unificado de páginas web de organismos oficiales. El intento más
fructífero es el portal www.gobiernoelectronico.ar que incluye una nómina completa de
organismos públicos por poderes del Estado y por provincia y a través de la cual se
puede ir accediendo a las páginas de los organismos que estuvieran disponibles.
En el caso del Poder Ejecutivo Nacional el 77% de los organismos listados en el portal
tiene actualmente páginas web disponibles. Como lo muestra el siguiente cuadro, el
Ministerio de Economía es el organismo que posee la mayor cantidad de páginas web
disponibles. Sin duda, esta rama del Estado se ha favorecido en los últimos años con
un proceso de profesionalización e informatización singular dentro de la APN.
Organismos del PEN con páginas web
Area PEN
Presidencia
Cantidad de
Organismos
Organismos con
web
% de organismos con
página web
34
22
64,7%
s/d
0
s/d
Jefatura de Gabinete de Ministros
11
7
63,6%
Ministerio de Educación
13
12
92,3%
Ministerio de Defensa
21
13
61,9%
Ministerio de Economía
53
48
90,6%
Ministerio del Interior
29
21
72,4%
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
18
12
66,7%
Ministerio de Relaciones Exteriores
10
9
90,0%
Ministerio de Salud
13
7
53,8%
4
4
100,0%
Ministerio de Desarrollo Social
21
20
95,2%
Ministerio de Infraestructura
21
16
76,2%
248
191
77,0%
Vicepresidencia
Ministerio de Trabajo
Total PE
Fuente: elaboración propia en base a datos proporcionados por la Subsecretaría de la Gestión
Pública
63
Véase: www.gobiernoelectronico.ar
39
A su vez, el Estado ha desarrollado otros mecanismos centralizados de utilización de
internet. Este es el caso de los denominados “portales”. Actualmente, el Estado tiene
cuatro portales en funcionamiento, dos de los cuales se detallan a continuación64:
1) Argentina portal del Estado (www.gobiernoelectronico.ar): Este portal posee dos
proyectos similares que se desarrollan en paralelo (www.info.gov.ar y
www.nacion.gov.ar) y tiene por función ofrecer un listado organizado de los organismos públicos, nacionales y provinciales con sus rutas de acceso, así como la
lista de trámites disponibles en internet. La función de este portal resulta importante, dado que para que internet permita mejorar el control de la gestión estatal
es necesario no sólo que los organismos publiquen datos sino que exista cierta organización y centralización de los mismos para que no se reproduzcan en la Administración Pública virtual los mismos problemas propios de la Administración
“física”.
2) Cristal (www.cristal.gov.ar): esta página organiza y centraliza la información de
las cuentas públicas en el ámbito de la Administración Pública Nacional. Este portal está ideado para presentar información actualizada en los siguientes rubros:
a) Estados de ejecución de los presupuestos de gastos y del cálculo de recursos
b) Ordenes de compra y de pagos
c) Datos financieros y de ocupación del Sistema Integrado de Recursos Humanos
d) Listado de beneficiarios de jubilaciones, pensiones y retiros de las Fuerzas
Armadas y de Seguridad
e) Estado de situación, perfil de vencimientos y costo de la deuda pública
f) Listado de cuentas a cobrar
g) Inventarios de bienes inmuebles y de inversiones financieras
h) Estado de cumplimiento de las obligaciones tributarias, previsionales y aduaneras de las sociedades y las personas físicas ante la AFIP
i) Información acerca de la regulación y control de los servicios públicos
j) Información para realizar el “control comunitario” de los gastos sociales
Queremos resaltar que el portal ofrece un espacio dedicado al “Presupuesto al alcance
de todos”, en el cual se detalla de manera precisa y accesible datos del gasto consolidado, del sistema impositivo, del déficit fiscal y la deuda pública.
Principales problemas para el desarrollo del proyecto de gobierno electrónico y la
utilización de Internet como herramienta de control de gestión
La aplicación de nuevas tecnologías a la gestión pública, cuando son parte de políticas
específicas de largo plazo, permitiría afrontar algunos de los problemas básicos de la
relación entre los ciudadanos y el Estado. Considerando el uso de internet para dar
64
Los otros dos portales del Estado son Educar (www.educ.ar) y Exportar (www.export.ar).
40
publicidad a los actos de gobierno o facilitar el control de gestión, el proyecto de Gobierno Electrónico puede ser una buena iniciativa. Aún así, es necesario señalar dos
obstáculos principales que se observan para el desarrollo de este proyecto.
En primer lugar, es destacable un obstáculo de orden externo que se refiere a las posibilidades de conexión y acceso a internet por parte de la ciudadanía en general. Lograr
un acceso universal a los recursos informáticos es un objetivo loable y deseable pero
que sin embargo parece poco factible en un país que muestra un Estado poco capacitado para brindar este tipo de garantías.
En segundo lugar, existen ciertas dificultades de orden interno al Estado que vuelven
problemático el efectivo funcionamiento del proyecto. En primer lugar, el Estado
nacional y los Estados provinciales se encuentran fuertemente segmentados en lo que
hace a disponibilidad de recursos materiales y humanos para encarar procesos de informatización total. En segundo lugar, el proyecto debe respetar las autonomías provinciales que plantean algunos problemas específicos sobre todo en lo que hace al desarrollo de la Red Telemática (criterios normalizadores de los enlaces, los protocolos
de comunicación, compatibilidad de las bases de datos, etc.)
Algunas líneas de trabajo
La utilización de internet como herramienta para mejorar el control ciudadano sobre
la Administración Pública es todavía una incógnita. En el caso argentino, la impronta
de este tipo de utilidad es fuerte dado que el proyecto de Gobierno Electrónico no se
ha planteado como una estrategia de redefinición del funcionamiento del sistema representativo sino que la planificación de este tipo de iniciativas se orienta a posibilitar
un mayor y mejor acceso a la información como insumo para el control de gestión.
Mencionamos más arriba que la iniciativa no se refiere únicamente a la "publicación"
de los organismos en internet sino que aún se encuentran dificultades y desafíos en la
instancia previa de informatización del Estado. En este sentido, si bien la utilización
de tecnología informática permite reducir costos de gestión en el mediano y largo
plazo, también requiere de importantes inversiones que no son compatibles con la
actual situación de restricción presupuestaria.
Se han logrado avances significativos, especialmente en lo que se refiere a la capacitación de recursos humanos, la utilización del correo electrónico y la digitalización de
las contrataciones del Estado pero aún son poco significativos los avances en materia
de control ciudadano. De las tres fases que supone la utilización de internet para la
gestión pública en su relación con el ciudadano, sólo la difusión de información ha
tenido prioridad en los desarrollos de los sitios oficiales. La difusión de la normativa
relativa a cada organismo así como la estructura de los mismos aparece en la mayoría
de las páginas, pero los datos de gestión que se brindan resultan insuficientes. Cabe
destacar en este sentido aquí el proyecto del portal "Cristal" desarrollado por el gobierno nacional que brinda datos pormenorizados y a la vez de fácil consulta sobre el
presupuesto nacional. Por el contrario, las etapas de intercambio y transacción, que
son las que ofrecen una mayor posibilidad de apertura de los organismos al público,
son apenas incipientes.
41
De todos modos es necesario señalar que, en el mejor de los casos, este tipo de iniciativas tiene un alcance relativamente restringido en lo que se refiere a su impacto en la
población. Las condiciones y posibilidades de acceso a internet distan de ser universales y aquellos sectores sociales que tienen mayores dificultades en términos de disponibilidad de tiempo y recursos tampoco son beneficiarios directos de las posibilidades
que ofrece la utilización de internet como herramienta de control de gestión.
42
Capítulo III. Análisis de los casos: AFIP-DGI y CONICET
En este capítulo se expondrán los resultados obtenidos en el estudio de los dos organismos seleccionados después de una breve justificación de la elección de los organismos estudiados.
¿Por qué organismos descentralizados? La organización formal de la Administración
Pública puede considerarse desde el punto de vista funcional (la división en ministerios y secretarías, por ejemplo) y desde el punto de vista territorial (nivel nacional,
provincial o local). Esta última es importante para mejorar la accountability y la “receptividad” del organismo ya que determina la distribución de las tareas y la estructura de las responsabilidades hacia los niveles infranacionales o locales. En consecuencia,
el término descentralización debe entenderse como parte de una política más global
que consiste en aumentar la receptividad del organismo, conocer las necesidades de los
usuarios locales y, además, como una manera de acercar el Estado al ciudadano. Sin
entrar en la polémica sobre los conceptos que incluye el término descentralización
(desconcentración, descentralización administrativa, descentralización política), creemos que los organismos descentralizados deberían tener una orientación al ciudadano y un grado de apertura hacia la comunidad mayor que el resto de los organismos
públicos, razón por la cual fueron elegidos dos organismos descentralizados65.
¿Por qué la AFIP-DGI y el CONICET? La razón en este caso fue su relevancia político-institucional dentro de la Administración Pública Nacional. La AFIP-DGI cumple
una función vital para el funcionamiento de cualquier país como es la tarea de recaudar los impuestos nacionales. En nuestro caso, su importancia es mayor teniendo en
cuenta la compleja estructura tributaria de nuestro país. Desde el punto de vista económico-financiero, el organismo maneja un presupuesto anual que ronda los $1.000
millones y cuenta con una estructura de personal de alrededor de los 20.000 empleados. Por el lado del CONICET, el mismo fue seleccionado por la sencilla razón de
que creemos que sin ciencia no hay proyecto de país posible. En los países desarrollados,
la importancia de estos organismos se verifica en la proporción del PBI que los países
invierten en ciencia y tecnología. Por el contrario, como sabemos, nuestro país tiene
el privilegio de tener una de las peores tasas de inversión en ciencia de América latina.
Razón por la cual, el organismo estaría obligado a realizar un uso eficiente de sus recursos, motivo suficiente además para generar mecanismos de accountability. Por último, desde el punto de vista institucional, el organismo cuenta con un presupuesto
anual de $200 millones y tiene una estructura de personal de más de 6.000 empleados
en todo el país.
65
Descentralizar significa, entonces, estar más cerca de la comunidad de usuarios, conocer mejor su
realidad y, en consecuencia, estar en condiciones de ofrecer mejores respuestas a los problemas cotidianos de los usuarios. Si esto es correcto, los organismos descentralizados deberían tener mecanismos de
accountability más desarrollados que el resto de los organismos, que se encuentran más distantes de la
ciudadanía y, por lo tanto, con pocas posibilidades para estos últimos de poner en práctica la capacidad
de rendición de cuentas de los funcionarios públicos.
43
En segundo lugar, fueron seleccionados en virtud de la distinta posición que ocupan y
que ellos mismos adoptan frente a la sociedad. En otras palabras, mientras la AFIPDGI es uno de los pocos organismos que firmó la carta compromiso con el ciudadano, que se orienta a dar satisfacción a un viejo reclamo ciudadano como es mejorar la
atención cotidiana del público, el CONICET vivió encerrado en los últimos meses en
una serie de conflictos internos a consecuencia de un polémico proyecto de reforma
que costó la renuncia del presidente del organismo y duras críticas a la gestión actual.
Por último, se eligieron porque el criterio metodológico recomienda comparar dos
objetos similares para encontrar los puntos de diferencia o, por el contrario, comparar
objetos completamente diferentes entre sí con el objetivo de encontrar puntos en común o similitudes. En nuestro caso, los dos organismos se seleccionaron porque comparten una propiedad (manejan fondos públicos) y se diferencian en todas las demás
características (clientela, funciones y responsabilidades).
La Dirección General de Ingresos (DGI) y el Consejo Nacional de Investigaciones
Científicas y Técnicas (CONICET)
Sobre la base de observaciones empíricas, informes del Poder Ejecutivo (SIGEN), Legislativo (AGN), documentos y una serie de entrevistas en profundidad a funcionarios
de los dos organismos, a continuación presentamos los resultados de nuestro estudio.
El criterio de selección para las entrevistas fue no probabilístico dado que nuestra intención aquí era recoger la opinión tanto de los funcionarios “políticos” como de los
funcionarios administrativos de carrera, que tienen un profundo conocimiento del
organismo y un trato cotidiano con los usuarios y sus problemas más comunes.
A partir de la información recolectada en las entrevistas elaboramos un cuadro en el
cual se presentan en forma organizada las variables más significativas de nuestro análisis. Luego, se desarrollan en detalle las cuestiones que resultaron más relevantes para
la temática estudiada.
Variables para el análisis de las entrevistas
Variable
AFIP
CONICET
Actualización de la información Permanente
Carece de un mecanismo de
actualización permanente
Limitación temporal
No existe
Presentan limitaciones, ya que
carecen de un registro detallado
de gestiones anteriores
Secreto fiscal
No han sido estipuladas
Lenguaje de la información
Términos técnicos
Términos técnicos
Requisitos
No se exigen
Explicitación de las razones de
la solicitud
Costos
No existen
Los costos de reproducción
están a cargo del solicitante
(información de gestiones anteriores)
Limitación
Temática
44
Plazos de entrega
No establecidos
No establecidos
Sistema de quejas
-
Libro de quejas (en desuso)
-
Libro de quejas (en desuso)
-
Cartas (mecanismo más
frecuente)
-
Cartas (mecanismo más
frecuente)
-
Defensor del Contribuyente (en
-
No posee un sistema estandarizado de respuesta
-
desarrollo)
III.1. Los canales de difusión de la información y los mecanismos de control ciudadano
Una de las primeras cuestiones que queremos resaltar de las dos instituciones que fueron nuestro objeto de estudio es la presencia de distintos mecanismos de acceso a la
información disponibles a la ciudadanía.
Debemos señalar que en el caso de la AFIP, encontramos una política de mayor apertura de cara a la ciudadanía con respecto a brindar información del organismo. Sin
embargo, y esto es aún más resaltable, debería relativizarse dicha afirmación puesto
que, en verdad, lo que pudo observarse a través de las entrevistas es que el organismo
tiene una mayor predisposición a brindar información con respecto a las obligaciones
fiscales de la ciudadanía (es decir, el pago de impuestos) que con sus derechos como
contribuyente. Es para ello que, según los entrevistados, se encuentran aceitados los
variados mecanismos existentes de acceso a la información –tales como los comunicados de prensa, la página web de internet, la atención directa al público, en forma personalizada en las distintas dependencias del organismo o, también, a través de las líneas telefónicas creadas para ello-. Asimismo, la puesta en marcha del programa
“Control Activo”66 en el marco de este organismo representa otra experiencia en esta
dirección, aunque en este caso sean los proveedores y compradores de la AFIP los
destinatarios de la información.
Con respecto a la atención personalizada, los responsables de la institución manifestaron que todo el personal está capacitado para responder a todas las requisitorias de los
pedidos de información –íntimamente ligado con la propuesta de polifuncionalidad de
los recursos humanos-. Por el contrario, podemos afirmar que estos mismos mecanismos no parecen tan aceitados para responder a temáticas referidas a una posible
66
Control Activo es un software creado por la Fundación Transparencia en los Estados para la AFIP.
El objetivo del sistema es construir una plataforma de datos que muestra, en “tiempo real”, todas las
licitaciones, compras y gastos que efectúan las direcciones del organismo. Esta información se coloca en
Internet y le da la posibilidad al ciudadano de acceder a todos los datos que le interesan y no sólo a los
que el organismo decida publicar. De acuerdo a los creadores del sistema, este software es único en el
mundo dado que, a diferencia de los conocidos hasta ahora, toma los datos directamente del sistema de
gestión. El programa tiene otros adicionales que facilitan al ciudadano la interconexión; como por
ejemplo, la suscripción en forma gratuita a la página de la AFIP y la recepción en forma automática de
la información referida a las compras, de acuerdo al rubro de interés (personal o profesional) que manifiesta cada ciudadano. Este proyecto busca brindar mayor transparencia al sistema de compras y licitaciones del organismo y a reducir los costos de tales compras a través del aumento de la competencia y
la cantidad de ofertas.
45
accountability: en parte, se declaró, porque esas situaciones no se dan en la práctica. La
pregunta que nos hacemos en este caso es: ¿qué sucedería si, efectivamente, esa situación se diera en los hechos? Algo que ningún funcionario respondió.
Por distintas razones, el caso del CONICET se presenta más problemático. En primer lugar, resulta llamativo el alto grado de contradicción que se detectó en las respuestas de los entrevistados –y no sólo entre ellos sino, al mismo tiempo, en sus mismos discursos-67. En segundo lugar, en el caso del CONICET no existen fluidos mecanismos de acceso a la información por parte de la ciudadanía. Por lo tanto, tampoco
existen instancias que permiten ejercer una accountability ni disposiciones para el desarrollo de esta actividad. De acuerdo a las contradicciones descriptas en el párrafo
precedente, podría ser que esto sucediera, que los mecanismos funcionaran, pero también resulta plausible afirmar todo lo contrario.
Por otro lado, cuando afirmamos que la AFIP-DGI parece tener mayores y mejores
mecanismos de acceso a la información que el CONICET, debemos tener en cuenta
una variable interviniente: la finalidad de la institución. Dado que la AFIP-DGI tiene
como objetivo recaudar los ingresos públicos y que, para ello, resulta imprescindible
la interacción con la ciudadanía, es evidente que la posibilidad de brindar información
que facilite dicha relación se convierte en un elemento central.
Asimismo, cuando se analizan los modos en que se brinda dicha información, se puede observar que la misma es brindada en forma selectiva en ambas instituciones: tanto
en el CONICET como en la AFIP-DGI se admitió que el tipo de información publicada o entregada requiere una capacitación (o especialización) previa para poder decodificarla, es decir, entenderla. Así, la información llegaría a circuitos muy reducidos o,
si se quiere, cerrados. De esta forma, no resulta extraño que la información entregada
por parte del CONICET sea brindada y planificada para una comunidad cerrada –la
científica- y no a la totalidad de la ciudadanía, pero sí es contradictorio en el caso de
las posturas más abiertas manifestadas por los entrevistados de la AFIP-DGI. En consecuencia, la información entregada no cumple con los requisitos de facilidad y objetividad que, suponemos, puede ser útil para el ejercicio del control ciudadano.
En pocas palabras, podríamos afirmar que la falta de recursos económicos, la ausencia
de voluntad política o de capacidad institucional impiden el desarrollo de mecanismos
de difusión de la información que facilitarían un efectivo control ciudadano en ambas
instituciones. En resumen, en la lógica de los discursos expuestos, para una institución
-CONICET- la ciudadanía es un actor completamente ajeno a su práctica cotidiana y,
para la otra -AFIP-DGI-, la ciudadanía es un actor con el que se necesita interactuar
para solicitarle algo a cambio –extracción de recursos a cambio de bienes públicos-,
pero al que no se tiene en cuenta a la hora de permitirle la fiscalización o el control de
la institución.
Para finalizar con este análisis, nos parece importante destacar las falencias que presenta un mecanismo de accountability “tradicional” como es el caso del libro de quejas. Mientras en el caso de la AFIP-DGI fuimos informados que el mismo no es prác67
Esto fue particularmente evidente cuando se consultó a los entrevistados acerca de las limitaciones
temáticas y los requisitos para acceder a la información del organismo.
46
ticamente utilizado por los usuarios del organismo; en el CONICET, además de utilizárselo muy poco, el mismo permanece bajo llave –según observaciones empíricas-, lo
que indica que se trata de un mecanismo formal que ha caído en desuso.
Al mismo tiempo fue posible averiguar que, por el contrario, se llevan a cabo mecanismos de accountability informales. En particular, nos referimos a las cartas que los
usuarios dirigen específicamente a los directivos de las dos instituciones. Es justamente a partir de este dato que señalamos no sólo la posibilidad de relegar definitivamente
el mecanismo clásico del libro de quejas sino que planteamos también la posibilidad
de formalizar de alguna manera las respuestas del organismo a las cartas de los usuarios. Creemos que esto podría realizarse construyendo bases de datos públicas que
contengan datos objetivos que resulten comparables y, también, capacitando a los
recursos humanos para que estén en condiciones de contestar las quejas que pudieran
presentarse por esta vía.
A continuación presentamos el proyecto de la Defensoría del Contribuyente que se
desarrolla en el marco de la Dirección de Planificación Estratégica de la AFIP y que
constituye un interesante mecanismo de accountability dentro de la DGI.
III.2. Mecanismo de accountability: la Defensoría del Contribuyente
Desde enero de 1999 funciona en el ámbito de la AFIP el proyecto de la Defensoría
del Contribuyente. El mismo fue creado con el objetivo de:
· Orientar al contribuyente en su relación con el organismo.
· Mejorar el control de gestión.
· Detectar desvíos e ineficiencias.
· Conocer los problemas endémicos de la organización y proponer soluciones de
cara al contribuyente.
· Entregar visión de proceso a la organización.
Su dinámica de trabajo consiste en nombrar en cada agencia de la DGI de Capital y
Gran Buenos Aires a un empleado que demuestre tener vocación de servicio como
Defensor del Contribuyente. Su tarea es cumplir con los objetivos mencionados anteriormente. La recolección de quejas y sugerencias de los contribuyentes se realiza por
medio de una “encuesta permanente de problemas”, que se puede completar en forma
personal, por internet o por teléfono (Centro de Atención Telefónica -CAT-). La
misma requiere datos mínimos de identificación, sólo a los efectos de que la Defensoría pueda contactarse posteriormente con el contribuyente y ofrecerle una respuesta.
Además, para evitar presiones y asegurar al máximo el anonimato, la queja puede ser
presentada por el mismo contribuyente, por un asesor impositivo o por cualquier
otra persona y la misma puede efectuarse en cualquier dependencia de la DGI. Una vez
recibidas las quejas, un equipo compuesto por 8 personas de la Defensoría procede a
clasificarlas. Luego de un minucioso estudio, la Defensoría se comunica con el contribuyente en forma telefónica, por fax, correo electrónico o personalmente.
47
Cabe aclarar que, al estar inspirado en la figura del Ombudsman tradicional, esta instancia carece de facultades legales para imponer sanciones pero está en condiciones de
sugerir cursos de acción alternativos a los departamentos involucrados y su gestión se
relaciona con el asesoramiento al ciudadano.
A continuación presentamos un cuadro con los datos proporcionados por la misma
Defensoría68, en donde se puede apreciar la cantidad de quejas recibidas, el porcentaje
de casos resueltos y las personas que efectúan la presentación:
Cuadro de Estadísticas de la Defensoría del Contribuyente
(periodo enero-octubre de 2000)
Area de Recepción
Cantidad
%
Regiones – Agencias
911
58
Centro de Atención Telefónica
314
20
Internet
111
8
Otros
225
14
Total
1561
100
Casos
%
1149
73
No resueltos
262
17
No corresponde
150
10
1561
100
Casos
%
Contribuyente titular
849
54
Profesional/Asesor
558
36
Otros
154
10
Total
1561
100
Resultados
Resueltos
Total
Categoría
Fuente: Boletín de informaciones, Defensoría del Contribuyente
De la lectura del cuadro, de los boletines internos de la Defensoría y de las entrevistas,
podemos afirmar que hasta el momento se visualizan dos tipos de resultados:
a) Para el contribuyente o hacia afuera: la resolución de más del 70% de los reclamos
presentados.
b) Para el organismo o hacia adentro: detección de casos de corrupción, prácticas ex68
Información publicada en el Boletín de Novedades Nº 13 de la Defensoría del Contribuyente. De
próxima publicación en Internet.
48
torsivas hacia los contribuyentes con la amenaza de violación del secreto fiscal,
obstruccionismo hacia los contribuyentes para evitar que se ejerzan libremente los
reclamos o las quejas. Asimismo, de la clasificación de los reclamos puede observarse que la mayor proporción de problemas para los contribuyentes no se relaciona con la mala atención de los empleados públicos sino con la no resolución de
los trámites y los aplicativos informáticos entregados por el organismo.
Este proyecto tiene, a nuestro entender, una serie de limitaciones que no pueden dejar
de señalarse. En primer lugar, se trata de una figura que no está institucionalizada en
la medida en que carece de régimen legal y, por lo tanto, de asignación presupuestaria
y personal específico abocado a la tarea. Si bien es cierto que esta no institucionalización garantiza un amplio margen de acción a la Defensoría, también sucede que la
continuidad del proyecto depende exclusivamente de la voluntad política del Administrador Federal de Ingresos Públicos. Una señal de la inestabilidad que rodea hasta
el momento el proyecto y explicación de algunas limitaciones importantes (por ejemplo, la no incorporación de la DGA).
En segundo lugar, si tenemos en cuenta la producción casi cotidiana de legislación
tributaria en nuestro país y el hecho que los Defensores de cada agencia sólo hayan
recibido una capacitación inicial para el desarrollo de sus tareas, es posible afirmar que
en la actualidad la efectividad de este mecanismo depende de la firmeza, voluntad y
conocimiento de los integrantes de la Defensoría. Por lo tanto, en el futuro estimamos conveniente la capacitación de todos los integrantes de la Defensoría.
En tercer lugar, se ha observado una limitada capacidad para detectar problemas al
interior del organismo debido a la fuerte resistencia burocrática que enfrenta la figura
del Defensor en cada una de las agencias. Otro punto que limita un efectivo funcionamiento de este mecanismo se vincula con la ausencia de separación entre los procesos de servicio y de control. Situación que conduce a que una misma persona cumpla
simultáneamente la función de Defensor y mantenga sus responsabilidades como empleado de atención al público, lo cual podría limitar la autonomía necesaria para ejercer funciones de control.
Por último, la poca visibilidad pública de la Defensoría y la ausencia de una política
de difusión masiva ponen en cuestión tanto la eficacia como las perspectivas de continuidad del proyecto.
III.3. Comentarios sobre las páginas web de la AFIP-DGI y CONICET
El objeto de este apartado es analizar la estructura de las páginas de internet de la
AFIP-DGI y del CONICET para evaluar la utilización de esta tecnología como un
facilitador para el control ciudadano. Como se mencionó anteriormente, la publicación de páginas web de los organismos oficiales permite un acercamiento entre el ciudadano y el Estado en tres fases y etapas diferenciadas. Se utilizarán entonces las categorías de difusión, intercambio y transacción explicadas anteriormente para analizar las
posibilidades que brinda el acceso virtual a los organismos seleccionados como casos
de estudio.
49
La difusión de la información: el caso del CONICET
En las últimas actualizaciones de la página web del CONICET se observan algunos
cambios significativos en cuanto a la cantidad y calidad de la información brindada
por el organismo a los usuarios y el público en general. Dadas las características particulares del Consejo resulta difícil evaluar a partir de un criterio homogéneo la utilidad
de internet como herramienta que facilite el control ciudadano. Se considerará por
tanto en qué medida los links que ofrece la página se orientan a cumplimentar con los
requerimientos de las distintas etapas de publicación de organismos en internet tal
como se detalló en el apartado sobre Gobierno Electrónico.
Desde el punto de vista de la difusión de la información, la página ofrece una amplia
información institucional actualizada. Se detallan allí la nómina de los miembros del
Directorio así como los responsables de las distintas gerencias administrativas. Asimismo, se observa que el organismo brinda información sobre sus objetivos, el marco
legal y sobre los contenidos del plan estratégico 1999-2000. Del mismo modo, y no
siendo algo común en los organismos oficiales, puede consultarse como parte de la
información institucional el presupuesto desagregado con el que cuenta el organismo
y algunos datos sobre el presupuesto ejecutado. También, desde el punto de vista de la
difusión de la información orientada al público en general, el organismo ofrece una
buena cantidad de información de gestión vinculada con la evolución presupuestaria,
datos sobre investigadores, becarios y personal de apoyo con que cuenta el organismo,
datos sobre subsidios por áreas del conocimiento, etc.
En cuanto al público usuario, el CONICET también ofrece información útil para
aquellos que se relacionan directamente con el organismo. Fundamentalmente se destaca el cronograma con las fechas para presentaciones así como los links en los que se
encuentran novedades de ciencia y tecnología y noticias institucionales. Las páginas
también permiten consultar la nómina de los proyectos subsidiados y de los becarios e
investigadores del Consejo aunque la información brindada sobre los proyectos de
investigación es bastante limitada. Esto puede explicarse, en parte, debido a que entran en juego aquí cuestiones de confidencialidad de la información sobre proyectos
en curso que limita el acceso a la misma. Este punto no es de menor interés dado que
si bien está claro que el CONICET se dedica a promover la actividad científica en
nuestro país, no tiene un papel preponderante en la difusión de los resultados de investigación y no está claro al interior del propio organismo qué tareas le competen en
esta materia.
Como segundo punto, pueden analizarse las posibilidades de intercambio que ofrece la
página. En este aspecto, el organismo no cuenta con un centro de consultas sino sólo
con una dirección de correo electrónico a la que pueden enviarse mensajes y a su vez,
algunas direcciones de las gerencias académicas y administrativas a las que se puede
solicitar información sobre trámites. Al momento de realizar este estudio, los únicos
formularios de acceso on line son los que corresponden a los informes reglamentarios
del personal de apoyo. Por el contrario, los formularios de subsidios y becas sólo están disponibles cuando existen llamados a convocatorias. Es de destacar, sin embargo,
que la página web no permite realizar trámites on line, es decir que no presenta desarrollo en la etapa de transacción. En consecuencia, todos los trámites deben realizarse
50
personalmente en el organismo y con soporte en papel.
Mucha difusión e intercambio; poca transacción: el caso de la AFIP-DGI
En este caso, en lo que se refiere a difusión, el organismo brinda una completa información normativa y de interés para el público en general. En el link de novedades
pueden consultarse las últimas resoluciones del organismo, así como todas las actualizaciones de software y las noticias institucionales. La página también ofrece estadísticas actualizadas de recaudación pero no es posible consultar información de gestión ni
presupuestaria aunque ofrece un link con “control activo”, al que hicimos referencia
en el capítulo anterior. Sí, en cambio, es posible conocer listados de las fechas de vencimiento de los distintos impuestos y datos sobre padrones de inscriptos, imprentas
habilitadas por la AFIP-DGI, datos sobre retenciones impositivas y sobre las distintas
agencias del organismo.
Sobre el aspecto de intercambio, la AFIP-DGI ofrece muchas posibilidades en comparación con el CONICET. En principio, más allá de las direcciones de correo electrónico, este organismo cuenta con motores de búsqueda para información pertinente
para los contribuyentes. En la página web pueden realizarse consultas cruzadas de resoluciones, dictámenes y fallos, consultas sobre impuestos (vencimientos por impuesto y por fecha), datos sobre CUIT y CUIL, padrón de inscriptos al monotributo,
consulta de imprentas registradas y búsquedas de las distintas dependencias del organismo. Este punto es de suma importancia dado que estos motores de búsqueda permiten un acceso simplificado y ordenado a la información disponible. En este sentido,
generan mayores posibilidades para que la información sea efectivamente localizada,
lo cual puede ser problemático cuando la información está volcada de manera desorganizada y con acceso sólo mediante listados. Por último, de la página web de la AFIPDGI pueden "bajarse" todos los formularios necesarios para realizar trámites en el
organismo. Además, en la actualidad pueden efectuarse trámites on line, lo que constituye un desarrollo importante en la etapa de transacción siendo uno de los organismos
de la APN que lidera este proceso. En este sentido, en la AFIP-DGI se observa una
efectiva utilización de internet como herramienta para acercar el Estado al ciudadano.
En lo que se refiere a la realización de trámites, actualmente se puede realizar el pago
de impuestos a través de la página de la AFIP así como presentaciones de declaraciones juradas. Por último, también es posible acceder on line a la Defensoría del Contribuyente. Estas dos experiencias son un ejemplo de la manera en que el uso de nuevas
tecnologías de información permitiría mejorar la gestión pública y el control de gestión ciudadano.
A continuación presentamos un cuadro que resume las principales características de
las páginas web de los organismos estudiados.
51
Principales características de las páginas web de los organismos
CONICET
Difusión
De la información
-
Información institucional
-
Novedades
-
Información de gestión
-
Sistema tributario argentino
-
Actualidad científica y tecnoló- gica
Cronograma de presentaciones
Noticias institucionales
Estadísticas de recaudación
Información sobre subsidios, becas e investigadores
Evaluación y acreditación
Agencias
-
Dirección de correo electrónico del CONICET
Dirección de correo electrónico
del organismo
-
Direcciones de correo electró- nico de las gerencias administrativas y académicas
Motores de búsqueda
-
Intercambio
Transacción
AFIP – DGI
-
Formularios para el informe
reglamentario del personal de
apoyo
-
No presenta
Cronograma de vencimientos
Datos sobre retenciones impositivas
Control activo
Formularios
-
Osiris
-
Defensoría del Contribuyente
III.4. Balance de la situación de los dos organismos objetos de estudio
La función que cumplen los organismos y el grado de homegeneidad entre sus directivos condiciona su posición de cara a la sociedad y, por lo tanto, el grado de apertura y
su política de accountability. Entendemos por “función” la actividad que desarrollan
los organismos a los efectos de cumplir con las misiones y objetivos designados para
su correcto desempeño. Por su parte, con “grado de homogeneidad” queremos incorporar la variable política a nuestro análisis. En este sentido, nos referimos a la existencia de un proyecto político coherente al interior de todo el organismo, que incluya los
niveles políticos, gerenciales y administrativos respecto a la visión que el organismo
pretende proyectar hacia la sociedad.
En nuestro estudio, resulta evidente que la distinta función que llevan a cabo los organismos explica la diferente relación que cada uno de ellos entabla con la sociedad y
sus públicos usuarios. Sin embargo, creemos que la “variable política” también puede
contribuir a facilitar u obstaculizar la posibilidad de que los ciudadanos ejerzan un
control de gestión. Tanto es así que mientras en la AFIP-DGI el grado de homegeneidad política es elevado, lo cual contribuye a entablar una relación más abierta con la
ciudadanía, por el contrario, el CONICET presenta un alto grado de heterogeneidad
en la conducción del organismo debido a un importante conflicto entre la Presidencia
52
y el Directorio y cierta desconexión entre el nivel político y el gerencial a cargo de la
gestión.
El proyecto de Defensoría del Contribuyente que está llevando adelante la AFIP para
la DGI representa un claro ejemplo de apertura a la sociedad y un intento de satisfacer
el viejo reclamo ciudadano de mejorar la atención al público. Por otro lado, es de destacar también que este es un proyecto elaborado por el propio organismo. Si a esto
agregamos la firma de la Carta Compromiso con el Ciudadano, el desarrollo del sistema de “Control Activo” y la utilización de la página web, estaríamos en condiciones
de afirmar que existe una voluntad de cambio por parte de la institución en lo que
respecta tanto a mejorar el trato cotidiano con el público como a generar espacios
para el control de gestión por parte de la ciudadanía a partir de la información.
Por el contrario, no se encuentran en el CONICET mecanismos institucionales que
viabilicen el control ciudadano ni políticas claras de apertura a la sociedad dado que
las autoridades del organismo sólo recurren a la utilización de internet como herramienta para la difusión de información del organismo. En este punto, creemos que
este énfasis en la utilización de internet se relaciona más con los problemas de orden
interno del organismo que con la función que desarrolla. En otras palabras, pudimos
observar al interior del organismo la existencia de un conflicto de intereses entre los
funcionarios de más alto rango, en particular, como se mencionó anteriormente, entre los funcionarios políticos y los miembros del directorio. Por este motivo, el organismo está obligado a recurrir a la utilización de internet como medio de difusión y
control de gestión dado que esta decisión no depende de una resolución colegiada de
los directivos del organismo sino de los funcionarios que denominamos “políticos”.
Este choque de intereses impide entonces establecer una política coherente y homogénea en lo que respecta a la creación de mecanismos de control ciudadano de tipo
más institucional y, en consecuencia, obliga a los directivos del organismo a utilizar
mecanismos más informales de control de gestión y priva a la sociedad de un mejor
acceso a la información pública.
53
Cuadro comparativo de los organismos objeto de estudio
AFIP
CONICET
Mayor grado de apertura a la comunidad
Menor grado de apertura
Variados mecanismos de acceso a la información
Internet como único mecanismo
La interacción con la ciudadanía es imprescindible La ciudadanía es vista como un actor ajeno a su
para el correcto desempeño de sus funciones
práctica cotidiana. Problema típico de la APN:
organismo cooptado por su clientela.
La información se relaciona más con las obligacio- La Información se dirige exclusivamente al públines de los contribuyentes que con sus derechos
co usuario
Incipiente mecanismo de control ciudadano: De- No existen mecanismos institucionales que viabilifensor del Contribuyente
cen el control ciudadano
Teniendo en cuenta que cada organismo presenta ciertas particularidades en lo que se
refiere a funciones, clientela, posición frente a la sociedad y en el Estado, no podemos
efectuar recomendaciones ni aconsejar “políticas” generales aplicables a toda la APN
que viabilicen el control ciudadano69. En el caso de los organismos estudiados y a partir de los datos (secundarios y primarios) recogidos, sugerimos:
Sugerencias para los organismos
AFIP-DGI
1.
Institucionalizar el proyecto de “Defensoría
del Contribuyente” de manera que su vigencia y continuidad no dependa de la voluntad del Administrador Federal de Ingresos Públicos.
2.
Difundir en forma masiva la actividad que
desarrolla la Defensoría.
3.
Difundir los derechos de los contribuyentes.
4.
Incorporar a la DGA en el proyecto de la
Defensoría.
5.
Capacitar a los “Defensores” de cada agencia.
6.
Separar los procesos de servicio y control.
CONICET
1.
Generar mecanismos de acceso a la información.
2.
Recomponer el circuito administrativo
interno.
3.
Crear una base de datos con actualización periódica.
-
Eliminar libro de quejas e institucionalizar el sistema de respuesta de cartas dirigidas a las autoridades competentes.
-
Generar una base de datos pública con el seguimiento de las respuestas a las cartas.
-
Crear un cuadro estadístico con los reclamos y quejas de los ciudadanos y las soluciones brindadas por el organismo.
69
Además, claro está, eso dependerá en última instancia de la ciudadanía.
54
Cabe aclarar que estas recomendaciones se realizan sobre la base de tomar como parámetro los dispares niveles de capacidad administrativa de los organismos y los últimos informes de la SIGEN; diferencias que explican, en parte, las potencialidades de
crear mecanismos de control ciudadano en cada uno de ellos. En el caso de la AFIPDGI, la posibilidad de ampliar el control ciudadano se vincula con el aprovechamiento de los recursos administrativos, estructurales y humanos existentes hasta el momento mientras que, en el caso del CONICET creemos que es necesario llevar adelante una reorganización administrativa antes de intentar establecer mayores niveles de
apertura a la sociedad.
55
CONCLUSIONES
El desafío de los mecanismos de control ciudadano para las instituciones públicas
La aparición de mecanismos de control ciudadano se explica como consecuencia de la
crisis de legitimidad de las instituciones políticas. El déficit institucional de la democracia representativa, la incapacidad de los partidos políticos de incorporar a amplios
sectores de la ciudadanía al interior de sus estructuras, la ausencia de debates públicos
que manifiesten con claridad la orientación de las políticas públicas, la debilidad del
Poder Judicial y la incapacidad del Estado de aplicar la Ley en forma homogénea en
todo el territorio nacional son algunos de los factores explicativos para el surgimiento
de los mecanismos de control social en la Administración Pública. En segundo lugar,
las reformas del Estado en América latina abrieron, sin lugar a dudas, importantes
espacios para la participación de la ciudadanía en el proceso de control y fiscalización
de la gestión de gobierno. En algunas oportunidades esto quedó plasmado constitucionalmente y en otras por medio de la promulgación de legislación nacional o la firma de decretos que incorporaron en el ámbito de la Administración Pública mecanismos de control y consulta como las audiencias públicas, la revocatoria del mandato
o el presupuesto participativo, etc. En tercer lugar, la expansión del tercer sector y la
presencia de una sociedad con tradición participativa también son condiciones que
facilitan el surgimiento de estos mecanismos de control. Independientemente de las
tensiones internas que sufren las ONG’s, existen en América latina organizaciones no
gubernamentales que llevan adelante interesantes programas de fiscalización y control
de los actos de gobierno con el objetivo de garantizar el interés público.
Según nuestra perspectiva, que coloca la atención en la relación que existe entre la
accountability y el control ciudadano, la posibilidad de que el ciudadano ejerza algún
tipo de control sobre la Administración Pública estará subordinada a la existencia de
un insumo clave como es el acceso a la información pública. El control sólo podrá ser
ejercido en la medida en que la ciudadanía tenga un acceso relativamente fácil a una
información pública que sea técnicamente objetiva y de sencilla interpretación. Por lo
tanto, todos aquellos mecanismos tendientes a aumentar el poder de la sociedad a través de la información son insumos clave para el surgimiento y efectividad de estos
mecanismos de control. En este sentido, el Estado debería, en primer lugar, abrir espacios públicos para la promoción, discusión y puesta en conocimiento de los distintos proyectos de Ley sobre acceso a la información del gobierno. En segundo lugar,
una vez promulgada la Ley que regula el acceso a la misma, su reglamentación debería
ser lo más detallada posible con el objetivo de posibilitar un ejercicio efectivo del
mismo.
Como vimos en el capítulo 2, el Congreso de la Nación trató en el año 2000 un proyecto de Ley que, creemos, con algunas pequeñas modificaciones debería ser sancionado a la brevedad. Hemos señalado que estas modificaciones no se refieren a cuestiones de fondo dado que el proyecto se ajusta en líneas generales a los parámetros internacionales del derecho. Por el contrario, las reformas propuestas se orientan a lograr
que las prescripciones de la Ley puedan ser cumplidas en la práctica por la Adminis56
tración Pública Nacional. En particular, nos referimos al tiempo de respuesta establecido por la Ley, que debería estar más relacionado con la capacidad institucional de la
Administración Pública que con los estándares internacionales del derecho. Por último, señalamos las ventajas y desventajas que traería aparejada la creación del Comisionado de la Información. Si bien la creación de una ventanilla única aumentaría la
visibilidad pública del organismo de aplicación de este derecho, su creación no solucionaría uno de los puntos débiles de nuestra Administración Pública como es el déficit de capacidad institucional.
A lo largo de las dos últimas décadas hubo en nuestro país una serie de reformas de la
Constituciones provinciales. Con la excepción de Entre Ríos (1933), Neuquén (1957),
Misiones (1958), Santa Fe (1962) y Mendoza (1965) todas las provincias argentinas
experimentaron en este periodo al menos una reforma de su Constitución. A pesar de
que en los proyectos de declaración de reforma se mencionaba la necesidad de incorporar en la Carta Magna, entre otras cosas, nuevos institutos de democracia semidirecta o de adecuar la misma a los ya existentes en la Constitución nacional, en el
capítulo 2 vimos que esa fundamentación no quedó plasmada en la letra de la Ley. El
mapa provincial de los mecanismos de control social nos muestra, en primer lugar,
que la reforma de la Constitución nacional no actuó como disparador para la posterior incorporación de nuevos mecanismos de control en las Constituciones provinciales. En segundo lugar, que la temática del control social no formó parte de la agenda
del proceso de reforma. En otras palabras, podríamos sostener que la participación
ciudadana en los procesos de fiscalización y control de los actos de gobierno no formaron parte de la agenda pública, independientemente del partido político que gobernara en ese momento la provincia en cuestión. Esto dio como resultado que la
mayoría de las provincias argentinas se ubicara en aquella zona que denominamos
negra, es decir, aquella zona integrada por las provincias en las cuales el ciudadano no
es tenido en cuenta como un actor integrante del proceso de implementación y/o
elaboración de las políticas públicas. A pesar de ello, queremos reafirmar la necesidad
de que la ciudadanía promueva acciones tendientes a adquirir estos nuevos derechos
(republicanos) dado que, históricamente, el proceso de adquisición de los mismos estuvo marcado por el conflicto y la lucha.
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires es la excepción en estos dos puntos (derecho
de acceso a la información y grado de participación permitida). Si la Constitución de
la Ciudad de Buenos Aires (de 1996) incorpora novedosos mecanismos de control
social (como la revocatoria de mandato o el presupuesto participativo), la Ley que
regula el acceso a la información del gobierno representa una novedad en el ámbito
del derecho argentino que debería ser imitado tanto por las provincias como por la
Nación.
Al finalizar el capítulo 2, presentamos las principales líneas del proyecto del Gobierno
Electrónico. Allí vimos que la aplicación de nuevas tecnologías de información al sector público representa un desafío para el Estado argentino. La viabilidad de este proyecto está sujeta a la superación de dos tipos de obstáculos: internos y externos al Estado. Al interior del mismo, la heterogeneidad de organismos, la poca disponibilidad
de recursos humanos en algunos sectores de la Administración Pública para encarar
57
procesos de informatización y la permanente crisis fiscal atentan contra la incorporación de nuevas tecnologías de información. Desde el punto de vista externo, la universalización de usuarios conectados a la red es un ideal difícil de alcanzar en el corto
plazo. Por todo esto, aumentan nuestras dudas sobre la efectividad y el impacto de
este proceso a corto y mediano plazo. Si recordamos que nuestra Constitución se ubica en la zona de participación que hemos denominado gris, es decir, que integra la
zona compuesta por aquellas Constituciones que desde el punto de vista legal sólo
permiten un nivel intermedio de participación ciudadana, al lector atento no debería
resultarle extraño el resultado obtenido en nuestro estudio de campo. Por un lado,
señalamos que ni el CONICET ni la AFIP-DGI presentan mecanismos de accountability
que puedan poner a prueba la capacidad de los funcionarios públicos de rendir cuentas por
parte de la ciudadanía. Hasta tanto la AFIP-DGI no institucionalice su proyecto de
Defensoría del Contribuyente, que representaría un buen ejemplo de accountability,
podemos afirmar que este organismo sólo presenta, en términos comparativos, mejores mecanismos de acceso a la información pública que el CONICET. Sin embargo,
también hemos afirmado que esto se explica, entre otras razones, por la distinta función que ambos organismos realizan (lo que determina el tipo de interacción que
mantiene con la ciudadanía), por la diferencia de recursos disponibles (humanos y
financieros) y por su clientela (la cooptación del CONICET vs. el poder de policía de
la DGI). En consecuencia, ninguno de los dos organismos privilegia una política de
apertura amplia a la ciudadanía, en la cual el ciudadano como tal, sin mediaciones políticas ni organizativas, pudiera poner a prueba la capacidad de accountability de los
funcionarios responsables de los organismos estudiados.
Convencidos que la incorporación de mecanismos de control ciudadano es beneficiosa
para la Administración Pública en tanto puede contribuir a superar la ineficiencia y la
crisis de legitimidad que sufren las organizaciones estatales, podemos afirmar que ello
representa un desafío que debe ser encarado por los responsables de los organismos
estudiados a la brevedad. En este sentido, consideramos que la AFIP-DGI cuenta con
los recursos institucionales, humanos, financieros y tecnológicos necesarios como
para llevar adelante este proceso de reforma. Por su parte, creemos que el CONICET
debe superar en primer lugar sus dificultades internas antes de iniciar la reforma. De
lo contrario, es probable que la cooptación del organismo por parte de su clientela sea
mayor que la actual. Un riesgo que, sin dudas, debería evitarse.
58
Anexo metodológico
Se realizaron entrevistas en profundidad a personas que pertenecen a distintos organismos del Poder Ejecutivo, de la Administración Pública nacional, del Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires y de organizaciones del tercer sector. En total se realizaron
3 (tres) entrevistas a representantes de la AFIP-DGI, 2 (dos) del CONICET, 2 (dos)
del Poder Ejecutivo Nacional, 1 (uno) de la Auditoría General de la Nación, 2 (dos)
del Gobierno de la Ciudad, 1 (uno) de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, 1 (uno) del Foro de la Transparencia y 1 (uno) de Poder Ciudadano.
Todos los miembros del Poder Legislativo nacional seleccionados de la muestra se
negaron a contestar la entrevista. Por último, agradecemos la colaboración de las siguientes ONG's que participan del Foro de la Transparencia por el envío de material:
Fundación Compromiso Ciudadano; Asociación Civil Control del Ciudadano; Fundación Grupo Sophia, Fundación Poder Ciudadano y Fundación Trasparencia en los
Estados.
Datos de la Defensoría del Contribuyente
Los datos que se muestran a continuación fueron proporcionados por la titular de la
Defensoría del Contribuyente. A pesar de que pronto serán publicados en internet,
Los mismos no son de dominio público.
Clasificación de los reclamos
1. Atención en la depedencia - Total -
445
Tiempo de espera
128
Calidad técnica de la respuesta que recibe
73
Mala atención o desgano
86
Aspecto del personal
5
Falta de insumos –formularios-
22
Falta de insumos –aplicativos-
33
Ambiente físico –señalización
4
Ambiente físico –climatización
6
Ambiente físico –mobiliario
6
Negativa de los jefes a atender
16
Otros
66
59
2. Trámites - Total -
1182
Excesiva demora en la tramitación
145
No resolución de los trámites
218
Problema en la presentación de diskette
64
Problema para la presentación y pago en bancos habilitados
106
DOSMIL
34
Resto
72
Problemas con el acceso a AFIP en línea
21
Problemas con aplicativos
406
Otros
222
3. Aspectos normativos e institucionales
586
Falta de homogeneidad en las respuestas recibidas
57
Cantidad y diversidad de las normas
22
Falta de claridad en las normas
31
Inadecuada difusión tributaria
54
Problemas con comunicaciones
167
Intimaciones que no correspondían
47
Otros
120
Otros
255
4. Sugerencias
14
Fuente: Boletín de la Defensoría del Contribuyente
60
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