justificación de la integración económica en áreas subdesarrolladas

JUSTIFICACIÓN DE LA INTEGRACIÓN
ECONÓMICA EN ÁREAS SUBDESARROLLADAS:
ALALC
MARÍA DEL ROSARIO GREEN,
E l C o l e g i o d e México
UNO DE LOS CONCEPTOS más a m p l i a m e n t e discutidos en los últimos años
d e n t r o d e l c a m p o de las relaciones i n t e r n a c i o n a l e s es e l de integración
e c o n ó m i c a . I n i c i a l m e n t e f o r m u l a d a p a r a y p o r países desarrollados, h a
t e n i d o g r a n aceptación e n las áreas subdesarrolladas q u e l a h a n incorp o r a d o a su o r t o d o x i a . M u c h o se h a d i c h o , s i n embargo, q u e e l é x i t o
d e los esquemas de integración de las economías europeas, n o p u e d e
g a r a n t i z a r e l de aquellos q u e se i n t e n t a n en países menos desarrollados
pues las condiciones teóricas p a r a e l l o n o se d a n e n estos últimos. E l
presente ensayo tiene p o r tanto c o m o objeto m o s t r a r — i l u s t r a n d o c o n
el caso p a r t i c u l a r de l a A s o c i a c i ó n L a t i n o a m e r i c a n a de L i b r e C o m e r cio
q u e si b i e n es cierto q u e d e n t r o d e l m a r c o de l a teoría estática
d e las u n i o n e s aduaneras l a integración entre países subdesarrollados
t i e n e pocas p o s i b i l i d a d e s de salir adelante, existe u n a serie de factores
d i n á m i c o s i m p o r t a n t e s , c u y a consolidación teórica es i n d i s p e n s a b l e p a r a
f o r m a r u n cuerpo de p r i n c i p i o s q u e r e s p a l d e n o j u s t i f i q u e n los esquemas de integración de los países menos desarrollados.
C o n c e p t o y f o r m a s d e integración
económica
P a r a los propósitos de este trabajo, d e f i n i r e m o s integración económ i c a c o m o el r e s u l t a d o de u n a decisión, t o m a d a p o r u n cierto país, de
a p l i c a r u n a política de d i s c r i m i n a c i ó n favorable e n m a t e r i a de comercio y tarifas, a las u n i d a d e s económicas de otros países, sobre l a base
de r e c i p r o c i d a d ; política ésta antes sólo ejercida e n favor de sus p r o p i a s
u n i d a d e s económicas. D e acuerdo c o n esta definición, las varias formas
de integración e c o n ó m i c a r e p r e s e n t a n diferentes grados de d i s c r i m i n a ción favorable. E n u n área de l i b r e c o m e r c i o p o r e j e m p l o , las tarifas
y las restricciones c u a n t i t a t i v a s entre los países p a r t i c i p a n t e s son a b o l i das, p e r o cada país retiene su p r o p i a t a r i f a frente a los n o m i e m b r o s .
P o r o t r a parte, e l e s t a b l e c i m i e n t o d e u n a u n i ó n a d u a n e r a i m p l i c a l a
creación de u n a r a n c e l e x t e r n o c o m ú n frente a terceros países, además
de l a e l i m i n a c i ó n de t o d a práctica d i s c r i m i n a t o r i a e n relación c o n e l
l i b r e m o v i m i e n t o de bienes d e n t r o de l a u n i ó n . U n a f o r m a más c o m p l e t a d e integración e c o n ó m i c a l a constituye e l m e r c a d o c o m ú n , d o n d e
no sólo las restricciones a l c o m e r c i o son a b o l i d a s , s i n o t a m b i é n aquei5S
¡
MARÍA DEL ROSARIO GREEN
54
FI
IX-2
lias q u e i m p i d e n el l i b r e m o v i m i e n t o d e factores. U n a u n i ó n económ i c a s u p e r a a l m e r c a d o c o m ú n pues c o m b i n a l a desaparición d e restricciones a l l i b r e m o v i m i e n t o de bienes y factores, c o n u n cierto g r a d o
de armonización de las políticas económicas, monetarias, fiscales, sociales y anticíclicas. F i n a l m e n t e , l a integración e c o n ó m i c a total presupone
la u n i f i c a c i ó n de las diferentes políticas, y r e q u i e r e e l establecimiento
d e u n a a u t o r i d a d s u p r a n a c i o n a l cuyas decisiones c o m p e l e n a los estados
miembros.
1
Señalábamos c o n a n t e r i o r i d a d , q u e a c t u a l m e n t e l a idea d e integración e c o n ó m i c a entre países menos desarrollados, c o m o u n m e d i o i m p o r t a n t e p a r a p r o m o v e r e l d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o , e n c u e n t r a g r a n aceptación. D e acuerdo c o n R o b e r t L . A l i e n , se h a d e s a r r o l l a d o u n a "míst i c a " e n t o r n o a l a integración e c o n ó m i c a . H a s t a hace m u y poco, s i n
e m b a r g o , y especialmente e n los países desarrollados, existía u n g r a n
escepticismo c o n respecto a l a justificación y p o s i b i l i d a d e s de éxito d e
esquemas de integración entre países subdesarrollados.
2
El enfoque
estático
Las actitudes escépticas e n t o r n o a l a integración económica entre
países m e n o s desarrollados se j u s t i f i c a b a n p r i n c i p a l m e n t e , c o n base e n
la teoría o r t o d o x a de las u n i o n e s a d u a n e r a s . D e acuerdo c o n los criterios a p l i c a d o s p o r d i c h a teoría y sobre l a base de las conclusiones a
q u e ésta llegó, l a integración entre países subdesarrollados n o tenía
p o s i b i l i d a d e s de éxito. J u z g a r l a c o n v e n i e n c i a de u n d e t e r m i n a d o esq u e m a d e integración, d e acuerdo c o n l a teoría q u e se desarrolló a
p a r t i r d e l trabajo de V i n e r y las posteriores extensiones y m o d i f i c a ciones realizadas p o r M e a d e , L i p s e y y otros, es equivalente a e v a l u a r
las ganancias y pérdidas de bienestar q u e se d e r i v a n d e l j u e g o d e los
l l a m a d o s "efectos de l a p r o d u c c i ó n " , "efectos d e l c o n s u m o " y "efectos
de los términos de i n t e r c a m b i o " . E s t a teoría considera sólo los efectos d e u n a reducción p r e f e r e n c i a l d e l a t a r i f a e i g n o r a los efectos de
otras características, r e s u l t a d o de u n a f o r m a d e integración más a m p l i a .
3
4
N o s o t r o s restringiremos n u e s t r a presentación d e l a teoría o r t o d o x a
de las u n i o n e s aduaneras a dos conceptos i n t r o d u c i d o s p o r V i n e r , par1 Bela Balassa. "Toward a Theory of Economic Integration". K i k l o s , vol. XIV,
núra. i , 1961, p. 5.
2 Robert R. Alien, "Integration in Less Developed Areas". K i k l o s , vol. XIV,
n ú m . 3, 1961, p. 315.
3 L a teoría de las uniones aduaneras tiene que ver con las reducciones arancelarias preferenciales no sólo dentro del marco de una u n i ó n aduanera propiamente
dicha, sino también dentro de la estructura de una zona de libre comercio y otras
formas de integración económica regional.
* Jacob Viner, T h e C u s t o m s U n i o n s I s s u e .
New York, Carnegie Endowment
for the Maintenance of Peace, 1950; James Meade, T h e T h e o r y of C u s t o m s U n i o n s .
Amsterdam, North Holand Publishing Co., 1955; R. G. Lipsey, "The Theorv of
Customs Unions: A General Survev", T h e E c o n o m i c J o u r n a l , vol. L X X , Septiembre,
1960, pp. 496-513-
o c r r - D i c 68
155
JUSTIFICACIÓN DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
tes i n t e g r a n t e s de s u análisis de los "efectos de l a p r o d u c c i ó n " , q u e
d o m i n a n esta teoría y q u e c o n s t i t u y e n a ú n los criterios p r e d o m i n a n t e s
e m p l e a d o s e n l a valoración de los efectos de u n esquema de i n t e g r a c i ó n
e c o n ó m i c a , y a u n a breve discusión d e los "efectos d e l c o n s u m o " . L o s
dos conceptos " v i n e r i a n o s " a l u d i d o s s o n los d e "creación de c o m e r c i o "
y " d e s v i a c i ó n de c o m e r c i o " . A m b o s términos d e s c r i b e n dos efectos q u e
p u e d e n presentarse c o n l a f o r m a c i ó n d e c u a l q u i e r esquema de integrac i ó n , basado p r i n c i p a l m e n t e e n u n a reducción d i s c r i m i n a t o r i a de l a
t a r i f a . U n a r r e g l o de t a l n a t u r a l e z a i m p l i c a l a liberalización de comerc i o d e n t r o d e l g r u p o y esto p u e d e crear c o m e r c i o , l o c u a l es consider a d o ventajoso. A l m i s m o t i e m p o , s i n e m b a r g o , e l carácter d i s c r i m i n a t o r i o de l a liberalización d e l c o m e r c i o d e n t r o d e l a u n i ó n e n cuestión,
c a u s a u n a desviación d e c o m e r c i o más o menos i m p o r t a n t e q u e es, gen e r a l m e n t e , desventajosa.
D e a c u e r d o c o n e l c o n c e p t o subyacente de bienestar, basado e n e l
c o n s u m o i n d i v i d u a l y a p l i c a d o a u n m u n d o estático, e l bienestar es
m a x i m i z a d o c u a n d o todos los bienes s o n a d q u i r i d o s e n l a fuente de
a b a s t e c i m i e n t o más económica. J a c o b V i n e r sostiene q u e e l p r o p ó s i t o
p r i m o r d i a l de u n a u n i ó n a d u a n e r a , y s u m a y o r consecuencia, es trasl a d a r fuentes de oferta a otras de costo más b a j o o más a l t o . D e acuerd o c o n esta l í n e a de r a z o n a m i e n t o , d o n d e dos países protegen u n g r u p o
s i m i l a r d e i n d u s t r i a s , u n a u n i ó n a d u a n e r a entre ellos tenderá a conc e n t r a r l a p r o d u c c i ó n e n las f i r m a s m á s eficientes, d e más bajo costo.
P o r o t r a p a r t e , si las i n d u s t r i a s protegidas e n los dos países s o n diferentes, es m u y p o s i b l e q u e u n a u n i ó n a d u a n e r a h a r á q u e cada país se
m u e v a d e fuentes de o f e r t a d e b a j o costo e n terceros países, a fuentes
d e más a l t o costo d e n t r o de l a u n i ó n . D e esta m a n e r a , V i n e r l l e g a a
s u c e l e b r a d a conclusión d e q u e e l b a l a n c e de v e n t a j a y desventaja e n
u n a u n i ó n a d u a n e r a d e p e n d e r á de c u á n t o c o m e r c i o es creado y c u á n t o
desviado.
5
Sobre l a base de este "efecto de l a p r o d u c c i ó n " , i n i c i a l m e n t e anal i z a d o p o r V i n e r , él m i s m o , M e a d e , L i p s e y y otros h a n d e s a r r o l l a d o
ciertas c o n c l u s i o n e s generales e s t a b l e c i e n d o las circunstancias p a r t i c u lares bajo las cuales es p r o b a b l e q u e u n a r e d u c c i ó n d i s c r i m i n a t o r i a de
l a t a r i f a , e n f o c a d a geográficamente, i n c r e m e n t e e l bienestar.
U n a u n i ó n a d u a n e r a resultará p r o b a b l e m e n t e e n u n a g a n a n c i a neta
de bienestar,
1. m i e n t r a s m a y o r sea e l g r a d o d e " r i v a l i d a d "
entre los artículos
p r o d u c i d o s bajo protección a r a n c e l a r i a e n los países m i e m b r o s ;
2. m i e n t r a s m a y o r sea e l t a m a ñ o d e s u m e r c a d o i n t e g r a d o ;
6
5 O p . c i t . , pp. 41-45.
6 "Rivalidad" es definida por Viner como "una correspondencia en la clase de
productos procedentes de industrias de alto costo, así como entre las diferentes partes integrantes de una unión aduanera, que contaban con la protección de tarifas,
en los dos países miembros, antes de que se estableciera la u n i ó n aduanera". Por
lo tanto, la "rivalidad" representa un alto grado de superposición en el ámbito de
i 6
5
MARÍA DEL ROSARIO GREEN
FI
IX-a
3. m i e n t r a s m a y o r sea l a p r o p o r c i ó n de comercio e x t e r i o r q u e los
presuntos m i e m b r o s l l e v a n a cabo c o n sus socios e n l a u n i ó n , y m a y o r
sea l a p r o p o r c i ó n de su gasto t o t a l e m p l e a d a e n e l c o m e r c i o doméstico;
4. m i e n t r a s m e n o r sea l a d i s t a n c i a económica entre los países m i e m bros y m á s bajos sean los costos d e transporte entre e l l o s .
7
A u n u n a breve consideración d e estas proposiciones a l a l u z de las
condiciones económicas q u e prevalecen e n los países l a t i n o a m e r i c a n o s ,
p e r m i t e v e r q u e n o se p u e d e n esperar ganancias i m p o r t a n t e s d e l estab l e c i m i e n t o de l i b r e c a m b i o sobre u n a base r e g i o n a l .
L a e v i d e n c i a d i s p o n i b l e sugeriría q u e l a "desviación de c o m e r c i o "
p r o b a b l e m e n t e superaría l a "creación d e c o m e r c i o " . E n l a m a y o r í a de
los países l a t i n o a m e r i c a n o s , l a p r o d u c c i ó n de productos p r i m a r i o s p a r a
ser exportados a los países desarrollados, o c u p a e l l u g a r más i m p o r tante e n e l p r o d u c t o n a c i o n a l t o t a l . E n e l caso de estos artículos (e. g.,
café, p l á t a n o , cacao, oleaginosas, etc.), prácticamente n i n g u n a creación
de c o m e r c i o puede resultar d e l establecimiento de u n área de l i b r e
c o m e r c i o l a t i n o a m e r i c a n a o u n m e r c a d o c o m ú n . Esto t a m b i é n es cierto
c u a n d o nos referimos a aquellos p r o d u c t o s t r a d i c i o n a l m e n t e i n t e r c a m biados entre los países l a t i n o a m e r i c a n o s , pero cuyo comercio se e x p l i c a
más b i e n e n términos de diferencias e n las condiciones climáticas o e n
las dotaciones de recursos nacionales. L o q u e q u e d a , entonces, es u n
sector i n t e g r a d o p o r i n d u s t r i a s c o m p e t i d o r a s de i m p o r t a c i o n e s q u e m a n u f a c t u r a n bienes de c o n s u m o tales c o m o textiles, zapatos, c i g a r r i l l o s ,
p r o d u c t o s a l i m e n t i c i o s , etc. L a s ganancias de u n a m a y o r especialización
d e n t r o de este sector c o n t i n u a r í a n siendo s i n d u d a l i m i t a d a s , y a q u e los
países l a t i n o a m e r i c a n o s n o parecen deseosos de aceptar acuerdos q u e
resultarían e n l a e l i m i n a c i ó n de t o d a su p r o d u c c i ó n ineficiente. M a y o r
especialización y u n a m á s eficiente asignación de recursos p r o d u c t i v o s
entre los países m i e m b r o s les traerían mayores beneficios. S i n embargo,
t a m b i é n h a b r í a pérdidas considerables, resultado de l a desviación de
c o m e r c i o q u e surge c u a n d o las i m p o r t a c i o n e s d e bienes de c a p i t a l y
c o n s u m o d u r a b l e s o n reemplazados p o r ofertas regionales, c u y o costo
es m a y o r .
Se p u e d e usar el p r o d u c t o n a c i o n a l b r u t o c o m o u n i n d i c a d o r aprox i m a d o d e l tamaño económico de u n mercado integrado latinoamericano. S u m a n d o los varios p r o d u c t o s nacionales descubrimos q u e a u n
en e l caso de u n a área i n t e g r a d a de l a i m p o r t a n c i a de l a Asociación
L a t i n o a m e r i c a n a de L i b r e C o m e r c i o (ALALC), ésta es de m u c h o m e n o r
t a m a ñ o que, p o r e j e m p l o , e l M e r c a d o C o m ú n E u r o p e o , l o c u a l e l i m i n a
las p o s i b i l i d a d e s implícitas e n l a s e g u n d a condición.
8
productos manufacturados, mientras que complementariedad se refiere a importantes
diferencias en la clase de mercancías producidas. Jacob Viner, o p . c i t . , p. 51.
7 Solamente se establecen aquellas condiciones que son particularmente importantes dentro del contexto de los países subdesarrollados.
s Mientras que el valor del producto nacional bruto agregado de la ALALC
—un área integrada por once países y 214.4 millones de habitantes— era de 95065
OCT-DIC 68
JUSTIFICACIÓN DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
157
T a m p o c o podría u n esquema de integración económica entre los
países de A m é r i c a L a t i n a satisfacer l a c o n d i c i ó n establecida en nuestra
tercera proposición. A d e m á s d e l hecho de q u e l a m a y o r parte d e estos
países d e d i c a n u n a elevada p r o p o r c i ó n de su gasto t o t a l a f i n a n c i a r su
c o m e r c i o e x t e r i o r , l a m a y o r parte d e éste, e n l a a c t u a l i d a d , es l l e v a d a
a cabo c o n los países desarrollados y n o c o n los de l a región.»
Las conclusiones de l a teoría t r a d i c i o n a l de las u n i o n e s aduaneras
se basan e n e l supuesto de q u e los costos de transporte entre los países
son n u l o s . T a n t o este supuesto c o m o las conclusiones s o n más o menos
realistas, d e p e n d i e n d o de l a m a g n i t u d e n q u e e l costo de transporte de
u n país m i e m b r o a otro, exceda a l costo de transporte d e l p r o d u c t o r
al c o n s u m i d o r d e n t r o d e l p r o p i o país. S i n embargo, l a actual r e d de
transportes i n t r a r r e g i o n a l e s e n A m é r i c a L a t i n a n o está e n condiciones
de p e r m i t i r u n a u m e n t o s i g n i f i c a t i v o d e l c o m e r c i o i n t r a z o n a l . C o n s i d e raciones de distancias económicas entre estos países disminuirían entonces, a ú n más, l a esperanza de q u e u n a e l i m i n a c i ó n de las barreras
arancelarias entre ellos llevará a u n a m a y o r creación de comercio.
millones de dólares aproximadamente, en 1966, la cifra correspondiente para el
Mercado C o m ú n Europeo —integrado por seis países y 185.2 millones de habitantes— era de 323001.3 millones de dólares. Es decir, el tamaño integrado en el caso
de la ALALC era más de dos veces inferior al del Mercomún.
Los datos para calcular las cifras anteriores fueron obtenidos de: International
Monetarv Fund. I n t e r n a t i o n a l F i n a n c i a l S t a t i s t i c s , vol. X X I , n ú m . 10, octubre 1968.
Puesto que las cifras del producto nacional bruto de los diferentes países se
expresan en las respectivas monedas nacionales, se hizo la conversión a dólares
obteniendo una media de las tasas de cambio registradas en 1966 (tomando en
cuenta no sólo sus fluctuaciones en ese año, sino también la existencia en ocasiones,
de varias tasas para un solo país).
Por ejemplo, para el país A tendríamos que:
P N
B
T C
TC
A
=
P N B
l
expresado en dólares de Estados Unidos.
A
E X i
A
donde:
=
i = trimestres de 1966
n = numero de periodos considerados.
Si se registraron varias tasas de cambio para el país A tendríamos que:
P A #A
;
=
—>
T C =
1
k
P N B
E T C j
N
A
expresado en dólares de Estados Unidos.
donde:
j = tasas de cambio existentes
N = numero de tasas consideradas.
9 E l volumen de comercio intrazonal en el caso de LAFTA existente en 1966, fue
calculado por el Banco Interamericano de Desarrollo en un poco m á s del 1 1 % de
la corriente total de comercio exterior de la región. Inter-American Development
Bank, T h e I n t e r - A m e r i c a n D e v e l o p m e n t B a n k a n d t h e I n t e g r a t i o n of L a t i n A m e r i c a .
Washington, D. C , 1967 p. 11.
158
MARÍA DEL ROSARIO GREEN
FI IX-2
Los "efectos de l a p r o d u c c i ó n " e n u n a u n i ó n a d u a n e r a s o n e x a m i nados p o r V i n e r bajo e l supuesto de q u e las mercancías son c o n s u m i d a s
en l a m i s m a p r o p o r c i ó n antes y después de l a integración. C u a n d o este
supuesto es e l i m i n a d o , l a d e s e a b i l i d a d de u n a u n i ó n a d u a n e r a depende
no sólo de l a e f i c i e n c i a e n l a p r o d u c c i ó n sino también de l a e f i c i e n c i a
en el i n t e r c a m b i o .
M i e n t r a s q u e l a e f i c i e n c i a p r o d u c t i v a , según señalábamos anteriormente, resulta afectada p o r l a sustitución entre fuentes de oferta de
la m i s m a mercancía, l a e f i c i e n c i a e n e l c a m b i o está r e l a c i o n a d a c o n l a
sustitución entre bienes de c o n s u m o q u e son de d i s t i n t a especie. L a s
tarifas crean diferencias i n t e r n a s a l a u n i ó n , entre las relaciones de
precios d e las mercancías o b j e t o de comercio; de a q u í q u e s u e l i m i nación mejore l a eficiencia de c a m b i o a través de l a e q u i p a r a c i ó n de
esas relaciones. D e esta f o r m a , los consumidores domésticos q u e se v e n
restringidos e n s u d e m a n d a de bienes de i m p o r t a c i ó n p o r l a existencia
del arancel, u n a vez e l i m i n a d a s las tarifas p u e d e n ajustar s u c o n s u m o ,
c o m p r a n d o bienes de i m p o r t a c i ó n de alto v a l o r c o n p r e f e r e n c i a a bienes
domésticos de v a l o r más b a j o .
10
M i e n t r a s q u e los efectos de u n a u n i ó n a d u a n e r a sobre l a e f i c i e n c i a
m u n d i a l d e p e n d e n de los cambios resultantes en los patrones de prod u c c i ó n y de c o n s u m o , e l ingreso m u n d i a l r e a l puede incrementarse
aun c u a n d o n o se registre mejoría a l g u n a e n l a e f i c i e n c i a p r o d u c t i v a ,
s i e m p r e y c u a n d o se mejore l a eficiencia cambiaría. E s t o nos señala
la clase de v i n c u l a c i ó n q u e existe entre los dos tipos de efectos. D e
ahí q u e l a separación q u e se h a establecido entre los "efectos de l a
p r o d u c c i ó n " y los "efectos d e l c o n s u m o " n o deba entenderse c o m o l a
ausencia de u n a m u t u a interacción. E s evidente q u e los cambios e n los
modelos de p r o d u c c i ó n afectarán a l c o n s u m o , y l a sustitución de unas
mercancías p o r otras c o n d u c i r á a su vez, a m o d i f i c a c i o n e s de los m o delos de p r o d u c c i ó n .
C o m o e n e l caso de l a p r o d u c c i ó n , existen varios efectos positivos
respecto a l c o n s u m o q u e p r o b a b l e m e n t e p r e d o m i n a r á n ,
1. si los c o n s u m i d o r e s sustituyen mercancías domésticas p o r las de
países socios, más q u e p o r p r o d u c t o s extranjeros;
2. s i las diferencias i n i c i a l e s e n las relaciones de precios de las mercancías negociadas entre los países m i e m b r o s son m u y grandes, dados
los cambios e n los patrones de c o m e r c i o .
los
11
N u e v a m e n t e a l l l e v a r estas p r o p o s i c i o n e s teóricas a l a r e a l i d a d l a t i n o a m e r i c a n a , r e s u l t a evidente q u e e l esfuerzo de u n a u n i ó n aduan e r a entre los países de l a región, n o se vería c o m p e n s a d o p o r las escasas
ganancias q u e de e l l a se d e r i v a r a n . B a s t a c o n i n s i s t i r e n e l p e q u e ñ o
10 R. G. Lipsey, o p . c i t . , p. 501.
11 Bela Balassa, T h e T h e o r y of
Richard D. Irwin, Inc., 1961, p. 65.
Economic
Integration.
Homewood,
Illinois,
o c T - D i c 68
JUSTIFICACIÓN DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
159
p o r c e n t a j e q u e el c o m e r c i o i n t r a z o n a l representa e n relación c o n e l com e r c i o t o t a l de cada país m i e m b r o de l a u n i ó n , c o n l o c u a l deja de
c u m p l i r s e a q u e l l o de q u e c u a n t o m a y o r sea e l v o l u m e n de comercio
l l e v a d o a cabo c o n países asociados, respecto a l efectuado c o n econom í a s n o p a r t i c i p a n t e s , t a n t o más p r o b a b l e será que los efectos d e l cons u m o sean positivos, a l m a x i m i z a r s e o a m p l i a r s e el c a m p o de acción
de las dos condiciones antes anotadas.
E s i m p o r t a n t e t a m b i é n señalar, q u e a u n q u e existe u n proceso de
sustitución de i m p o r t a c i o n e s en A m é r i c a L a t i n a , éste está lejos de satisfacer l a p r i m e r a proposición anotada, y a q u e se trata de l a sustitución
d e p r o d u c t o s extranjeros t r a d i c i o n a l m e n t e i m p o r t a d o s p o r mercancías
domésticas y n o p o r mercancías provenientes de los países socios. E n
c u a n t o a l a segunda proposición, p o d r í a n hacerse u n estudio d e t a l l a d o
de las mercancías negociadas entre los países m i e m b r o s de l a ALALC
p a r a establecer las diferencias i n i c i a l e s en sus relaciones de precios, pero
a u n en e l caso de q u e d i c h a investigación nos i n d i c a r a l a existencia
d e poderosos efectos positivos e n e l c o n s u m o , éste sería solamente u n
a r g u m e n t o favorable que se vería s u p e r a d o p o r todos aquellos argum e n t o s q u e , c o n base en l a teoría o r t o d o x a de las u n i o n e s aduaneras,
nos l l e v a n a c o n c l u i r que n o h a y suficiente justificación o p o s i b i l i d a d e s
p a r a e l d e s a r r o l l o exitoso de esquemas de integración entre países menos
desarrollados.
T o d o s estos argumentos, s i n e m b a r g o , basados en u n análisis estát i c o , t a l c o m o l o r e q u i e r e l a teoría, a r r o j a n más l u z sobre el estado de
l a teoría e c o n ó m i c a que sobre los p r o b l e m a s de los países subdesarrol l a d o s . M i e n t r a s q u e u n a apreciación basada e n las ganancias o pérd i d a s de bienestar, vistas desde l a perspectiva de u n m u n d o estático,
p u e d e tener sentido a l menos en cierto grado, e n l a evaluación de los
esquemas d e integración económica entre países desarrollados, el m i s m o
m é t o d o n o p u e d e p r o d u c i r resultados significativos c u a n d o se a p l i c a a
países subdesarrollados. E l d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o es l a preocupación
c e n t r a l e n estos países y en consecuencia l a integración e c o n ó m i c a entre
ellos es j u z g a d a de acuerdo c o n su c o n t r i b u c i ó n p a r a alcanzar u n a tasa
más elevada de c r e c i m i e n t o económico. E n t r e otras cosas, l a teoría que
d e s c r i b i m o s a n t e r i o r m e n t e supone p l e n o e m p l e o de todos los recursos
d i s p o n i b l e s , de ahí que n o p u e d a p r o p o r c i o n a r n o s u n a m e d i d a adecuada
d o n d e el p r o b l e m a p r i n c i p a l es e l desempleo o s u b e m p l e o de u n a parte
i m p o r t a n t e de los recursos d i s p o n i b l e s . D e esta f o r m a , p o r lo q u e respecta a los países subdesarrollados, l a teoría o r t o d o x a de las u n i o n e s
aduaneras, parece pasar p o r alto e l p u n t o básico. E l a b o r a d a c o n el
objeto de e x p l o r a r los p r o b l e m a s d e l a asignación ó p t i m a de recursos
dados bajo c o n d i c i o n e s fijas de p r o d u c c i ó n d e n t r o d e u n m a r c o comp e t i t i v o , n o puede i l u s t r a r situaciones c o m o las q u e se d a n en países
subdesarrollados, d o n d e n i los recursos n i las c o n d i c i o n e s de p r o d u c ción p u e d e n tomarse c o m o dados y d o n d e l a i n m o b i l i d a d de los factores d e p r o d u c c i ó n o b s t a c u l i z a l a o p e r a c i ó n de las fuerzas d e m e r c a d o
i6o
MARÍA DEL ROSARIO GREEN
FI
IX-2
E n estos países, l a cuestión p r i m o r d i a l n o es l a ó p t i m a asignación
de recursos p e r se, sino más b i e n d e t e r m i n a r si l a estimulación d e l comercio entre ellos, sobre u n a base d i s c r i m i n a t o r i a p a r a c o n e l resto
del m u n d o , llevará a l a aceleración de l a tasa de c r e c i m i e n t o .
D e b i d o a q u e l a teoría c o n v e n c i o n a l de las u n i o n e s aduaneras p r o b ó
ser i n a d e c u a d a p a r a t r a t a r c o n e l caso de los países menos desarrollados,
recientemente surgió otro enfoque cuya f i n a l i d a d fue l a de verter l a
teoría d e las u n i o n e s aduaneras e n u n m o l d e c o m p l e t a m e n t e n u e v o
pero q u e r e t u v o e l carácter estático de l a teoría c o n v e n c i o n a l , a f i n de
presentar u n m o d e l o estricto. L a " n u e v a " teoría reviste p a r t i c u l a r i m p o r t a n c i a p a r a los países menos desarrollados p o r q u e i n t r o d u c e ciertas
consideraciones q u e d e s e m p e ñ a n u n p a p e l destacado e n l a formulación
de su política c o m e r c i a l .
E l p r o t e c c i o n i s m o e n los países subdesarrollados es a m e n u d o justificado, o r a c i o n a l i z a d o , c o n base e n e l a r g u m e n t o de u n a i n d u s t r i a l i zación acelerada. D e a h í q u e l a " n u e v a " teoría d e las u n i o n e s aduaneras g i r e e n t o r n o a l a " p r e f e r e n c i a p o r l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l " .
E l análisis t o m a c o m o p u n t o de p a r t i d a l a distinción entre bienes
y servicios de c o n s u m o p r i v a d o ( p r o p o r c i o n a d o s e n f o r m a p r i v a d a ) y
bienes y servicios de c o n s u m o colectivo ( p r o p o r c i o n a d o s p o r e l gob i e r n o a costa de sacrificios d e l c o n s u m o p r i v a d o ) . A esta distinción,
H . G . J o h n s o n , i n t r o d u c i e n d o u n a terminología n u e v a , añade l a existente entre " i n g r e s o r e a l " , d e f i n i d o c o m o l a s u m a de l a u t i l i d a d derivada d e l c o n s u m o p r i v a d o y colectivo, y " p r o d u c t o r e a l " , d e f i n i d o c o m o
la p r o d u c c i ó n t o t a l de bienes y servicios p r i v a d o s . L a teoría supone q u e :
1 2
1. los p a r t i d o s políticos e n u n país democrático persiguen obtener
y retener e l p o d e r p r o m e t i e n d o e i m p l e m e n t a n d o las políticas deseadas
por e l electorado, y q u e l a c o m p e t e n c i a p o r los puestos a d m i n i s t r a t i v o s
resulta e n l a a d o p c i ó n de aquellas políticas q u e t i e n d a n a m a x i m i z a r
la satisfacción d i s f r u t a d a p o r e l electorado, d e r i v a d a d e l c o n s u m o de
los bienes y servicios p r i v a d o s y colectivos. L a c o m p e t e n c i a entre los
partidos llevará a l a asignación de los recursos p r o d u c t i v o s de l a economía, entre c o n s u m o p r i v a d o y colectivo, e n f o r m a t a l que e l r e n d i m i e n t o m a r g i n a l d e satisfacción p o r u n i d a d d e recursos gastados será
la m i s m a e n cada u n o de los dos usos. E s t a es u n a p r i m e r a condición
de e q u i l i b r i o ;
2. existe u n a c i e r t a p r e f e r e n c i a colectiva p o r l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l e n e l s e n t i d o de q u e e l electorado está dispuesto a i n v e r t i r recur12 Entre los economistas que iniciaron el "nuevo" enfoque podemos mencionar
a: Jagdish Bhagwati, T r a d e L i b e r a l i z a t i o n A m o n g L D C ' s T r a d e , T h e o r y a n d
GATT
R u l e s (material mimeografiado). C. A. Cooper y B. F. Massee, "Toward a General
Theory of Customs Unions for Developing Countries". J o u r n a l of P o l i t i c a l E c o n o m y .
Vol. L X X I I , octubre, 1965, pp. 462-476.
Harry G . Johnson, " Á n Economic Theory of Protectionism, Tariff Bargaining
and the Formation of Customs Unions". J o u r n a l of P o l i t i c a l E c o n o m y . Vol. LXXIII,
junio, 1965, pp. 256-282.
OCT-DIC 68
JUSTIFICACIÓN DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
161
sos reales, a través de l a acción d e l G o b i e r n o , c o n e l objeto de l o g r a r
u n v o l u m e n de p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l y e m p l e o m a y o r q u e e l que existiría bajo u n régimen de l i b r e c o m p e t e n c i a i n t e r n a c i o n a l . L a producción
i n d u s t r i a l aparece c o m o u n b i e n de c o n s u m o colectivo d e l c u a l el
electorado d e r i v a u n a corriente de satisfacción i n d e p e n d i e n t e de l a
satisfacción que obtiene d e l consumo directo de los productos industriales;
3. los recursos p a r a apoyar l a a c t i v i d a d i n d u s t r i a l c o m o u n b i e n de
c o n s u m o colectivo t i e n e n q u e ser aportados p o r e l G o b i e r n o , puesto
q u e no existe u n interés i n d i v i d u a l p o r ofrecerlos v o l u n t a r i a m e n t e .
Estos recursos p u e d e n ser p r o p o r c i o n a d o s en varias formas: a través
de u n s u b s i d i o d i r e c t o f i n a n c i a d o p o r mayores impuestos a l ingreso,
a través de u n s u b s i d i o i n d i r e c t o c o n base e n concesiones fiscales q u e
i m p l i c a n u n a pérdida d e l i m p u e s t o sobre l a r e n t a , o c o n u n s u b s i d i o
i n d i r e c t o m e d i a n t e u n a t a r i f a . D e estas tres formas, l a de m a y o r aceptación general es l a t a r i f a , sobre l a base de q u e los ingresos p a r a financ i a r u n s u b s i d i o son m u y difíciles de recolectar. O t r a de las razones
q u e a m e n u d o se m e n c i o n a n , es l a de q u e l a " p r e f e r e n c i a p o r l a prod u c c i ó n i n d u s t r i a l " i n c l u y e l a especificación de q u e l a i n d u s t r i a de
u n país debe aparecer c o m o capaz de c o m p e t i r c o n las i m p o r t a c i o n e s ,
s i n e l a u x i l i o e x p l í c i t o d e l G o b i e r n o . Es d e c i r , l a u t i l i d a d colectiva
d e r i v a d a de l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l está c o n d i c i o n a d a a l m a n t e n i m i e n t o de u n a a p a r i e n c i a de c o m p e t i v i d a d ;
4. puesto que los procesos d e l G o b i e r n o se s u p o n e n racionales, éste
tendrá q u e l l e v a r l a proteción hasta u n p u n t o en e l q u e e l v a l o r de l a
u t i l i d a d m a r g i n a l c o l e c t i v a d e r i v a d a d e l c o n s u m o colectivo de l a activ i d a d i n d u s t r i a l doméstica, sea i g u a l a l costo p r i v a d o excesivo marg i n a l de l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l p r o t e g i d a ; ésta es l a segunda c o n d i ción de e q u i l i b r i o . A l hacer esto, el G o b i e r n o m a x i m i z a r á el "ingreso
r e a l " d e l país ( i n c l u y e n d o l a u t i l i d a d d e r i v a d a d e l c o n s u m o colectivo
de l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l ) . Es conveniente hacer n o t a r que n o se
m a x i m i z a r á e l " p r o d u c t o r e a l " d e l país puesto q u e l a m a x i m i z a c i ó n
d e l "ingreso r e a l " r e q u i e r e e l sacrificio de u n a parte d e l " p r o d u c t o r e a l " ,
a f i n de satisfacer l a p r e f e r e n c i a p o r el c o n s u m o c o l e c t i v o de l a prod u c c i ó n i n d u s t r i a l . Es d e c i r , l a satisfacción de l a " p r e f e r e n c i a p o r l a
p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l " i m p l i c a u n cierto costo de o p o r t u n i d a d que se
expresa e n términos de l a c a n t i d a d de " p r o d u c t o r e a l " sacrificado.
1 3
M i e n t r a s más fuerte sea l a " p r e f e r e n c i a p o r l a p r o d u c c i ó n indust r i a l " en u n país, m a y o r será l a c a n t i d a d de p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l
q u e tendrá q u e sacrificarse a f i n de l o g r a r u n a m a y o r expansión i n d u s t r i a l ; es d e c i r , m a y o r será el costo. Este costo, s i n embargo, puede
ser m i n i m i z a d o p o r los países subdesarrollados — d o n d e e l p r o b l e m a es
más a p r e m i a n t e d e b i d o a l a escasez de recursos de c a p i t a l que los car a c t e r i z a — a través de l a integración de sus mercados y l a explotación
13 H . G. Johnson, o p . c i t . , pp. 257-259.
i6a
MARÍA DEL ROSARIO GREEN
FI
IX-2
r a c i o n a l y eficiente de las ventajas comparativas i n t r a r r e g i o n a l e s q u e
presentan.
L a reducción recíproca de las tarifas beneficiará a los países q u e se
i n t e g r a n , f a c i l i t a n d o l a e x p a n s i ó n de sus exportaciones de productos
industriales. D e acuerdo c o n u n o de los supuestos de esta teoría, cada
país se e n c u e n t r a dispuesto a r e d u c i r su " p r o d u c t o r e a l " c o n l a protección d e los p r o d u c t o s industriales nacionales frente a l a c o m p e t e n c i a
extranjera, a f i n de m a x i m i z a r su "ingreso r e a l " y c u a l q u i e r reducción de l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l d e b i d a a u n a e x p a n s i ó n de las i m p o r taciones añade menos a l " p r o d u c t o real' de l o q u e substrae a l a u t i l i d a d
colectiva. Así, l a reducción de las tarifas d e l país A es u n a fuente de
pérdidas q u e tendrá q u e ser compensada c o n l a reducción de las tarifas
del país B . P e r o a l m i s m o t i e m p o existe u n beneficio, y a q u e l a acción
de B p e r m i t e l a e x p a n s i ó n de l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l d e A y d a l u g a r
a u n a c o r r i e n t e i n c r e m e n t a d a de l a u t i l i d a d q u e se d e r i v a d e l cons u m o colectivo de l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l .
D e l o a n t e r i o r p u e d e concluirse q u e los beneficios de u n a reducción
d i s c r i m i n a t o r i a recíproca de las tarifas de u n g r u p o d e países, se obtien e n p r i m o r d i a l m e n t e m e d i a n t e cambios e q u i l i b r a d o s de producción
i n d u s t r i a l de a l t o costo e n u n país p o r p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l de bajo
costo e n o t r o (creación de comercio) v m e d i a n t e sustituciones e q u i l i b r a das de p r o d u c c i ó n e x t r a n j e r a c o n p r o d u c c i ó n doméstica i n d u s t r i a l cuyo
v a l o r de c o n s u m o colectivo supere su costo excesivo (desviación de
comercio). L a m a g n i t u d de las ganancias n o se m i d e e n este m o d e l o
p o r l a p r e p o n d e r a n c i a de u n o u otro efecto, s i n o p o r el i n c r e m e n t o de
las e x p o r t a c i o n e s de p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l de u n país, resultado de l a
acción c o m b i n a d a de los efectos creación y desviación de comercio provocados p o r l a reducción p r e f e r e n c i a l a su favor de las tarifas de o t r o
país q u e es su socio.
E x i s t e n varias c o n d i c i o n e s cuyo c u m p l i m i e n t o es necesario de acuerd o c o n e l " n u e v o " enfoque, p a r a que u n a u n i ó n a d u a n e r a resulte provechosa:
1 . los países q u e i n t e n t a n asociarse d e b e n presentar u n a "preferencia p o r l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l " fuerte y c o m p a r a b l e .
2. es necesario q u e los países m i e m b r o s antes de su integración e n
u n a u n i ó n a d u a n e r a , e x p o r t e n cantidades r e l a t i v a m e n t e pequeñas de
p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l y satisfagan su " p r e f e r e n c i a p o r l a producción
i n d u s t r i a l " p r i n c i p a l m e n t e a través de l a p r o d u c c i ó n de sus i n d u s t r i a s
sustitutivas de i m p o r t a c i o n e s .
3. los países asociados d e b e n tener diferentes ventajas comparativas
en varias líneas de p r o d u c c i ó n a f i n de q u e cada u n o p u e d a beneficiarse d e las preferencias dadas e n los otros.
4 . las ventajas c o m p a r a t i v a s d e b e n encontrarse d i s t r i b u i d a s d e n t r o
d e l g r u p o e n f o r m a más o menos e q u i t a t i v a . Es d e c i r , l a hipótesis de l a
" p r e f e r e n c i a p o r l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l " i m p l i c a q u e c u a l q u i e r acuer-
OCT-DIC 68
JUSTIFICACIÓN DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
163
d o d e u n i ó n a d u a n e r a i n c l u y a ciertas provisiones a f i n de asegurar que
c a d a país m i e m b r o o b t e n g a u n a " p a r t e j u s t a " de l a p r o d u c c i ó n indust r i a l , y p a r t i c u l a r m e n t e q u e el c r e c i m i e n t o de l a p r o d u c c i ó n e n l a u n i ó n
no se concentre e n u n o o algunos países a expensas de los demás.
A l l l e v a r los p r i n c i p a l e s postulados de l a teoría " n u e v a " de las u n i o nes aduaneras a l caso específico de A m é r i c a L a t i n a observamos que, a
d i f e r e n c i a de l a teoría o r t o d o x a , l a hipótesis de l a " p r e f e r e n c i a p o r l a
p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l " , tiene m u c h a s p o s i b i l i d a d e s de aplicación y eval u a c i ó n . E n p r i m e r término, los países m i e m b r o s de l a ALALC satisfacen
en su mayoría el r e q u e r i m i e n t o de presentar u n a fuerte " p r e f e r e n c i a
por l a producción i n d u s t r i a l " . L a industrialización y s u aceleración form a n parte d e l i d e a r i o de estos países y de su concepción d e l a v i d a econ ó m i c a n a c i o n a l ; d e n t r o de este m a r c o , sus gobiernos establecen programas p a r a tratar de l l e g a r a esa meta. E s t a " p r e f e r e n c i a p o r l a p r o d u c c i ó n
i n d u s t r i a l " s i n embargo, n o es en todos los casos c o m p a r a b l e y a q u e n o
todos los m i e m b r o s se e n c u e n t r a n e n l a m i s m a e t a p a de d e s a r r o l l o . Este
c o n s t i t u y e u n serio p r o b l e m a e n e l caso de l a ALALC y p o r e l l o el T r a t a d o de M o n t e v i d e o , q u e l a constituyó e n 1960, establece u n a serie de med i d a s en favor de países de m e n o r desarrollo económico r e l a t i v o . "
L a segunda c o n d i c i ó n i n d i c a d a , se c u m p l e a l menos p a r c i a l m e n t e en
el caso de l a ALALC, ya q u e los países m i e m b r o s antes de s u integración
e x p o r t a b a n cantidades m u y p e q u e ñ a s de p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l y satisfacían su " p r e f e r e n c i a p o r l a p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l " p r i n c i p a l m e n t e a
través de l a protección de las i n d u s t r i a s domésticas en c o n t r a de las i m portaciones (sustitución de i m p o r t a c i o n e s ) . A h o r a b i e n , su asociación
h a p e r m i t i d o l a e x p a n s i ó n de sus exportaciones y a u n q u e e l v o l u m e n de
c o m e r c i o i n t r a r r e g i o n a l c o n t i n ú a siendo r e d u c i d o , es s i n e m b a r g o super i o r a l que existía e n e l m o m e n t o de su constitución e n u n a z o n a de l i bre comercio.
Por l o que hace a l a necesidad de q u e las ventajas c o m p a r a t i v a s se
den e n diferentes líneas de p r o d u c c i ó n i n d u s t r i a l entre los países, nuestra tercera condición, p u e d e decirse q u e también se satisface e n e l caso
de l a ALALC a u n q u e q u i z á n o e n su interpretación e x t r e m a de q u e cada
país e x p o r t e cierta c a n t i d a d de u n p r o d u c t o q u e e l o t r o i m p o r t a r í a a
pesar d e l a protección a su i n d u s t r i a doméstica. Se c u m p l e s i n embargo, e n l a m e d i d a en q u e las tasas arancelarias varían e n f o r m a t a l que
los costos domésticos de p r o d u c c i ó n de las varias mercancías exceden
a sus precios m u n d i a l e s p o r p r o p o r c i o n e s diferentes e n los dos países,
encontrándose los costos más bajos a veces e n u n país y a veces e n el
otro.
Por l o q u e hace a l a c u a r t a c o n d i c i ó n , l a d e l " d e s a r r o l l o e q u i l i b r a do", puede decirse q u e e l T r a t a d o de M o n t e v i d e o l a satisface en f o r m a
and
14 U n i t e d Nations. M u l t i l a t e r a l E c o n o m i c C o o p e r a t i o n i n L a t i n A m e r i c a , I : T e x t s
D o c u m e n t s . N u e v a Y o r k , 1962. T r a t a d o de Montevideo, art. 32.
i6
MARÍA DEL ROSARIO GREEN
4
FI
IX-2
explícita, ya q u e en sus provisiones establece l a necesidad de u n a justa
distribución de las nuevas i n d u s t r i a s entre los países p a r t i c i p a n t e s .
D e acuerdo c o n las consideraciones anteriores, l a integración económica q u e d a r í a j u s t i f i c a d a en el caso de los países de l a ALALC y de
otras áreas subdesarrolladas que presentan características similares. E n
este sentido, el " n u e v o " enfoque de las u n i o n e s aduaneras constituye
u n g r a n a d e l a n t o frente a l a teoría c o n v e n c i o n a l . S i n embargo, permanece aún d e n t r o d e l análisis estático o de estática c o m p a r a t i v a , ya que
también establece los beneficios de los esquemas de integración p r i n c i p a l m e n t e en términos de creación y desviación de comercio, a pesar de
q u e va más allá de l a teoría c o n v e n c i o n a l a l a f i r m a r que e l "efecto
desviación de c o m e r c i o " n o sólo es p o s i t i v o s i n o p r e f e r i b l e a l de "creación de c o m e r c i o " p o r q u e n o i m p l i c a el sacrificio de l a producción i n d u s t r i a l doméstica.
15
El enfoque
dinámico
L a s características d e l s u b d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o y el deseo de los países menos desarrollados de escapar a sus efectos, c o n f i e r e n p a r t i c u l a r
i m p o r t a n c i a a ciertos factores " d i n á m i c o s " q u e se v e n afectados p o r el
e s t a b l e c i m i e n t o y f u n c i o n a m i e n t o de u n a u n i ó n a d u a n e r a y cuya discusión satisfactoria n o p u e d e darse d e n t r o d e l m a r c o d e l enfoque estático
a l q u e hemos hecho referencia. Estos factores son: economías de escala,
cambios e n los términos de comercio, c o m p e t e n c i a i n t e r n a c i o n a l , problemas de b a l a n z a de pagos, economías externas, i m p o r t a c i o n e s de c a p i t a l
y desempleo. Estos factores h a n r e c i b i d o t r a t a m i e n t o e n f o r m a aislada
en l a l i t e r a t u r a , p e r o n o h a n sido considerados colectivamente. D e ahí
q u e l a m e t a ú l t i m a de u n a teoría más general de las uniones aduaneras
p a r a los países menos desarrollados d e b a ser l a de c o n s t r u i r u n m a r c o
analítico i n t e g r a d o d e n t r o d e l c u a l estos factores o c u p e n el l u g a r que les
corresponde. E n ausencia de t a l teoría general, s i n embargo, l a única
a l t e r n a t i v a posible p a r a nosotros parece ser l a de esquematizar los argumentos de carácter d i n á m i c o más i m p o r t a n t e s e n favor de la integración
e c o n ó m i c a entre países subdesarrollados, ilustrándolos u n a vez más con
el caso l a t i n o a m e r i c a n o y d e n t r o de los l i n c a m i e n t o s establecidos p o r
ciertos economistas. L a f o r m u l a c i ó n más o p t i m i s t a se desarrolla en los
siguientes términos: l a liberalización r e g i o n a l d e l c o m e r c i o entre los países menos desarrollados a ) les p e r m i t i r á beneficiarse de l a explotación
de economías de escala m e d i a n t e e l e s t a b l e c i m i e n t o de plantas de tamañ o eficiente, en l u g a r de las m u c h a s p l a n t a s ineficientes que actualmente
o p e r a n e n los r e d u c i d o s y aislados mercados de los países subdesarrollados tomados i n d i v i d u a l m e n t e ; b ) les p e r m i t i r á h a c e r posible el uso de
economías externas c o m o las q u e r e s u l t a n d e l c a m b i o tecnológico, las
relaciones i n t e r i n d u s t r i a l e s y u n a m a y o r especialización a n i v e l de l a
p l a n t a (especialización i n t r a i n d u s t r i a l ) - c ) h a r á p o s i b l e el p l e n o e m p l e o
i s U n i t e d Nations, o p . c i t . , art. 15.
OGT-DIC 68
JUSTIFICACIÓN DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
165
de l a capacidad productiva parcialmente utilizada con anterioridad; y
el) c o n d u c i r á a u n a c o m p e t e n c i a más efectiva p r o m o v i e n d o así e l p r o greso económico y u n a m a y o r p r o d u c t i v i d a d . L a s consecuencias q u e se
d e s p r e n d e r í a n de todo esto serían q u e : 1) los recursos escasos ( c a p i t a l y
hasta cierto p u n t o m a n o de o b r a calificada) p o d r í a n conservarse o "ahor r a r s e " , q u e d a n d o así d i s p o n i b l e s p a r a m u c h o s usos; 11) l a a m p l i a c i ó n
d e l m e r c a d o estimularía nuevas inversiones tanto de c a p i t a l doméstico
c o m o e x t r a n j e r o (los inversionistas extranjeros n o sólo a p o r t a r í a n cap i t a l s i n o también l a tecnología t a n urgentemente necesitada); 111) los
recursos a c t u a l m e n t e empleados ( m a n o de o b r a n o calificada) p o d r í a n
ser absorbidos e n este proceso; y iv) l a i n f r a e s t r u c t u r a d e toda l a r e g i ó n
p o d r í a ser mejorada. E l r e s u l t a d o deseado sería q u e l a p r o d u c c i ó n dent r o d e l área i n t e g r a d a mejoraría t a n t o en términos de e f i c i e n c i a q u e l a
r e g i ó n podría volverse c o m p e t i t i v a en el m e r c a d o m u n d i a l . A s í , se arg u m e n t a q u e l a reducción o e l i m i n a c i ó n de las barreras a l c o m e r c i o
d e n t r o d e l a región p o d r í a p r o m o v e r l a industrialización, e l d e s a r r o l l o
y el progreso, y p r o p o r c i o n a r las bases indispensables p a r a u n f u t u r o
c r e c i m i e n t o acelerado. E s t o significaría, s i n d u d a , l a satisfacción d e l
p r i n c i p a l o b j e t i v o de los países subdesarrollados.
C o m o l o i n d i c a Balassa, e n e l caso d e u n a u n i ó n a d u a n e r a entre
países desarrollados estos efectos " d i n á m i c o s " s u p o n e n m e n o r i m p o r t a n c i a r e l a t i v a (la c u a l p u e d e ser l a razón p o r l a q u e hasta a h o r a h a n
r e c i b i d o t r a t a m i e n t o sólo e n f o r m a aislada). S i n embargo, e n e l caso de
los países subdesarrollados su consideración es f u n d a m e n t a l . "
E l proceso de sustitución de i m p o r t a c i o n e s se h a c o n v e r t i d o e n u n
h e c h o e n l a m a y o r í a de los países subdesarrollados a pesar de q u e existen i m p o r t a n t e s diferencias de grado. L a m a r c h a h a c i a e l d e s a r r o l l o
e c o n ó m i c o a través de l a industrialización, perderá e v e n t u a l m e n t e su
m o m e n t u m si c o n t i n ú a o p e r a n d o c o n base e n u n g r a n n ú m e r o de apretados c o m p a r t i m i e n t o s c o n n i n g u n a o m u y p o c a intercomunicación. L o s
mercados nacionales e n l a m a y o r í a de los países subdesarrollados, tiend e n a conceder l a protección necesaria a c u a l q u i e r i n d u s t r i a cuyo estab l e c i m i e n t o se considera técnicamente v i a b l e . S i n e m b a r g o
algunas
veces estas barreras a l t a m e n t e proteccionistas solo s i r v e n p a r a favorecer
e l memopo 10 y l a m e t i c i e n c i a L a s proyecciones de esta situación pued e n d a ñ a r l a e c o n o m í a n a c i o n a l a través d e sus repercusiones e n e l sector
e x t e r n o : el alto costo de los i n s u m o s i n e f i c i e n t e m e n t e p r o d u c i d o s p o n e
e n p e l i g r o a l sector d e e x p o r t a c i ó n c u y a e x p a n s i ó n es absolutamente i n cuspensawe p a r a el d e s a r r o l l o e c o n ó m i c o , y a q u e es_ esta l a fuente de
ciivisas mas i m p o r t a n t e , necesarias p a r a f i n a n c i a r l a i m p o r t a c i ó n de los
m s u m o s requericios p o r e l c r e c i m i e n t o .
L o q u e es mas, el a c t u a l p a t r ó n
anrovecL^'ÍT .? ?
,
P
P
i m p l i c a r : a ) desp r o v e c n a r o i e n t o cíe las economías d e escala p o r l a instalación de p l a n 1 0
C
m
p
i
m
10 B e l a Balassa o p c i t p 112
IT Staffan B. L i n d e r , Teoría d e l c o m e r c i o
México, CEMLA, 1965, p . 64.
o
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c
l
o
n
e
y política
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e
d
e
comercial
para el desarrollo.
MARÍA DEL ROSARIO GREEN
i66
FI
IX-2
tas q u e n o son óptimas o p o r l a g r a n v a r i e d a d de artículos p r o d u c i d o s
por algunas plantas; b ) l a a c u m u l a c i ó n de c a p a c i d a d que n o es totalm e n t e a p r o v e c h a d a y q u e resulta e n u n a p é r d i d a económica e n l a m e d i da en q u e los recursos escasos, c a p i t a l y m a n o de o b r a c a l i f i c a d a , n o son
p l e n a m e n t e empleados; c ) aún si el e s t a b l e c i m i e n t o de plantas eficientes
es p o s i b l e , las ventajas de l a especialización i n t e r i n d u s t r i a l p a r a obtener
partes, componentes y accesorios, p u e d e n verse d i s m i n u i d a s ; d ) l a form a c i ó n de u n a e s t r u c t u r a monopolística q u e i m p i d a el progreso econ ó m i c o y l a industrialización.
Las l i m i t a c i o n e s d e l tamaño d e l m e r c a d o c o n s t i t u y e n u n i m p o r t a n t e
factor q u e obstaculiza e l c r e c i m i e n t o n o r m a l de u n a economía en desa r r o l l o p o r q u e le i m p i d e moverse h a c i a l a p r o d u c c i ó n de bienes de c a p i tal e i n t e r m e d i o s d o n d e las economías de escala son especialmente i m p o r t a n t e s . C u a n d o u n mercado es a m p l i a d o y se d a l u g a r a l s u r g i m i e n t o
de economías de escala, resulta p o s i b l e : i ) c o n s t r u i r mayores plantas, sup o n i e n d o q u e esto conduce a u n a r e d u c c i ó n de los costos; 2 ) r e d u c i r
el n ú m e r o de variedades de u n cierto artículo q u e tiene que ser p r o d u c i d o e n u n a y l a m i s m a p l a n t a ; 3 ) d i v i d i r entre plantas diferentes las
actividades p r o d u c t i v a s pertenecientes a l a m i s m a línea de producción
o " s u b a r r e n d a r " l a p r o d u c c i ó n de ciertos componentes.
18
D a d a l a existencia de u n m e r c a d o y l a a m p l i a c i ó n d e l t a m a ñ o de l a
p l a n t a , las economías de escala p u e d e n darse c o m o resultado de relaciones tecnológicas q u e c o n l l e v e n l a d i s m i n u c i ó n de las razones capacidad-costo; p u e d e n también deberse a i n d i v i s i b i l i d a d e s en e l e q u i p o
p r o d u c t i v o ; surgirían también e n relación c o n las l l a m a d a s actividades
no p r o p o r c i o n a l e s tales c o m o e l diseño, l a p r o d u c c i ó n , l a investigación
p l a n i f i c a d o r a , etc.; y, f i n a l m e n t e , l a a m p l i a c i ó n d e l tamaño de l a p l a n t a
p o d r í a p e r m i t i r l a aplicación de métodos de p r o d u c c i ó n técnica avanzados q u e darían l u g a r a l a p r o d u c c i ó n de e q u i p o pesado y de ensamblaje y p o d r í a c o n d u c i r también a l a especialización de los trabajadores
y de l a administración. »
1
U n a a m p l i a c i ó n d e l m e r c a d o p e r m i t i r í a u n a h o r r o en los costos de
aquellas i n d u s t r i a s q u e p r o d u c e n u n a g r a n v a r i e d a d de u n cierto artículo.
L a s plantas e n u n m e r c a d o a m p l i o p u e d e n especializarse en u n
espectro más r e d u c i d o de variedades y d i s f r u t a r p o r l o tanto de ciertas
ventajas en e l costo debidas a l a o p e r a c i ó n de u n a producción más
c u a n t i o s a . Estas ventajas en los costos se r e f i e r e n a reducciones d e l costo
fijo p o r u n i d a d , d i s m i n u c i ó n en a l g u n o s elementos de los costos directos y p r o d u c t i v i d a d i n c r e m e n t a d a a niveles más altos de producción.
L a a m p l i a c i ó n d e l m e r c a d o t a m b i é n hace p o s i b l e u n a h o r r o en los
costos a través de l a especialización v e r t i c a l . E s t o i m p l i c a l a segregación
de varias operaciones entre diferentes empresas.
L a integración económica i m p l i c a t a m b i é n u n a c o m p e t e n c i a más
18 H . B . Chenery, "Patterns o£ I n d u s t r i a l G r o w t h " , A m e r i c a n E c o n o m i c
septiembre, 1962, pp. 624-625.
19 B e l a Balassa, T h e T h e o r y o f . . . , pp. 120-124.
Review,
OCT-DIC 68
JUSTIFICACIÓN DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
167
a m p l i a , d i f u n d i d a entre firmas e i n d u s t r i a s . E l resultado sería l a e l i m i n a c i ó n o e l a l i v i o a l menos, de ciertas distorsiones monopolísticas e n l a
economía.
E x p r e s a d a en f o r m a breve y d e n t r o d e l m a r c o analítico p l a n t e a d o , l a
r a c i o n a l i z a c i ó n de l a integración económica e n A m é r i c a L a t i n a (ALALC),
así c o m o e n las regiones subdesarrolladas e n general, sigue l a siguiente
línea:
E s s i n d u d a j u s t i f i c a b l e la f o r m u l a c i ó n d e l p r i n c i p a l o b j e t i v o de l a
p o l í t i c a económica de los países subdesarrollados e n términos de l a m a x i m i z a c i ó n d e l c r e c i m i e n t o económico, o su aceleración hasta u n p u n t o
t a l q u e les p e r m i t a alcanzar niveles más altos de v i d a . D u r a n t e m u c h o
t i e m p o l a visión p r e d o m i n a n t e h a sido l a de q u e u n país puede colabor a r m e j o r a su desarrollo económico a través de l a concentración de sus
efectos p r o d u c t i v o s de acuerdo c o n los l i n c a m i e n t o s de l a ventaja c o m p a r a t i v a i n t e r n a c i o n a l . D a d o s sus supuestos, esta visión es desde luego
c o r r e c t a . S i n embargo, e l p r o t e c c i o n i s m o p r a c t i c a d o i n t e r n a c i o n a l m e n t e
i n t r o d u c e distorsiones tales q u e el e s q u e m a deja d e ser totalmente oper a n t e . A s í , d u r a n t e m u c h o s años, los países menos desarrollados n o h a n
p o d i d o e x p l o t a r p l e n a m e n t e sus ventajas c o m p a r a t i v a s d e b i d o a l p r o t e c c i o n i s m o a p l i c a d o e n los países i n d u s t r i a l m e n t e avanzados. E s t o h a
s i d o t r a d i c i o n a l m e n t e cierto e n el caso de los p r o d u c t o s agrícolas. A c t u a l m e n t e , d o n d e e l progreso tecnológico t r a n s f o r m a las ventajas c o m p a r a t i v a s e n f o r m a t a l que p o r l o menos algunos de los países subdesa r r o l l a d o s deberían e n c o n t r a r y a u n a v e r d a d e r a ventaja c o m p a r a t i v a e n
e l c a m p o de las m a n u f a c t u r a s q u e son trabajo-intensivas e i m p l i c a n u n a
t e c n o l o g í a r e l a t i v a m e n t e s i m p l e , los países desarrollados r e a c c i o n a n c o n
a u m e n t o s en las tarifas y restricciones de cuotas.
P a r a m u c h o s de los países menos desarrollados e l resultado de esta
s i t u a c i ó n es el estancamiento de sus exportaciones o su m u y lento crecim i e n t o , u n a tasa i g u a l m e n t e l e n t a de c r e c i m i e n t o e c o n ó m i c o en gener a l , y l a aparición de recursos desempleados o subempleados. E s t o sign i f i c a q u e p o d r í a n i n i c i a r s e nuevas líneas existentes de producción. D e
a h í q u e prácticamente todos los países de A m é r i c a L a t i n a se h a y a n
d e c i d i d o a seguir, e n m a y o r o m e n o r m e d i d a , u n a política de i n d u s t r i a lización a base de sustitución de i m p o r t a c i o n e s l l e v a d a a cabo detrás
d e barreras proteccionistas n a c i o n a l e s , y c u y o f i n p r i m o r d i a l es e l de
e n c o n t r a r u n e m p l e o p r o d u c t i v o p a r a aquellos recursos q u e n o son plen a m e n t e u t i l i z a d o s . Se h a t o m a d o c o n c i e n c i a , s i n embargo, de que d i c h a
p o l í t i c a de industrialización siendo necesaria n o es suficiente, m i e n t r a s
se dé d e n t r o de los estrechos límites d e l m e r c a d o n a c i o n a l . V i s t a desde
esta perspectiva, l a A s o c i a c i ó n L a t i n o a m e r i c a n a de L i b r e C o m e r c i o res u l t a a l t a m e n t e r a c i o n a l pues d i s m i n u y e e l costo d e l proceso de industrialización (en términos de o p o r t u n i d a d e s alternativas sacrificadas) c o m o
u n a respuesta a u n a m e j o r asignación de recursos p r o d u c t i v o s y a l a l t o
n i v e l de p r o b a b i l i d a d de e x p l o t a r t a n t o las economías de escala c o m o
las externas.
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FI
IX-2
Estas son, pues, las razones de t i p o teórico q u e podrían j u s t i f i c a r los
esfuerzos integracionistas de los países subdesarrollados y e x p l i c a r í a n e l
e j e m p l o concreto d e l establecimiento de u n a z o n a de l i b r e c o m e r c i o
e n A m é r i c a L a t i n a . A h o r a b i e n , l a e v a l u a c i ó n de los resultados o d e l
a p r o v e c h a m i e n t o práctico de tales p r i n c i p i o s e n dichos países o específ i c a m e n t e en e l caso de l a ALALC cae f u e r a d e l á m b i t o d e l presente trabajo, cuyas pretensiones se h a n concretado a resaltar el hecho de q u e
u n a apreciación de t i p o clásico de los esquemas de integración en países
subdesarrollados resulta poco práctica, d a d a l a limitación de sus supuestos y e l carácter estático de su análisis, m i e n t r a s q u e su consideración a
través d e l estudio de ciertos factores dinámicos que, c o m o l a e x p l o t a c i ó n
de las economías de escala, c o n s t i t u y e n elementos determinantes p a r a
estos países, resulta más justa y realista. D e ahí l a necesidad de consol i d a r esos factores dinámicos e n u n a teoría d e u n i o n e s aduaneras q u e
e x p l i q u e e n f o r m a sistemática y a f o n d o , e l caso de los países subdesarrollados.