amparo en revisión 29/2015 quejosa

AMPARO EN REVISIÓN 29/2015
QUEJOSA: **********
PONENTE:
MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN
SECRETARIO:
JOSÉ ÁLVARO VARGAS ORNELAS
Vo. Bo.
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día
VISTOS para resolver el recurso de revisión identificado al rubro
y;
RESULTANDO:
Cotejó:
PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo. Por
escrito presentado el diez de febrero de dos mil catorce en la Oficina
de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia
Administrativa en el Distrito Federal, **********, por conducto de su
apoderado **********, solicitó el amparo y la protección de la Justicia
Federal, en contra de las siguientes autoridades y actos:
“III. AUTORIDADES RESPONSABLES.
1. Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos en sus dos
cámaras:
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [2]
1.1 La Cámara de Senadores […]
1. 2 La Cámara de Diputados […]
2. El C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
3. El C. Secretario de Hacienda y Crédito Público.
4. El Jefe del Servicio de Administración Tributaria.
5. El C. Titular de la Unidad Especializada en Análisis Financiero
adscrita a la Procuraduría General de la República”.
“IV. NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN QUE DE CADA
AUTORIDAD SE RECLAME:
1.1 De la Cámara de Senadores, del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos, se reclama:
a) La aprobación en lo general y particular, según consta en el Diario
de Debates del 28 de Abril de 2011, de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, específicamente en sus artículos 17, fracción XV
y penúltimo párrafo, 18, 21 y 32.
1.2 La Cámara de Diputados, del Congreso General de los Estados
Unidos Mexicanos.
a) La aprobación en el Diario de Debates de fecha 30 de Abril de
2012, para finalmente aprobarse con modificaciones en el Diario de
Debates de fecha 11 de Octubre de 2012, la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, específicamente en sus artículos 17, fracción XV
y penúltimo párrafo, 18, 21 y 32.
2. Del C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama:
a) La promulgación y publicación de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, específicamente en sus artículos 17, fracción XV
y penúltimo párrafo, 18, 21 y 32.
b) La expedición y publicación del Reglamento de la Ley Federal para
la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita publicado en el Diario Oficial de la Federación de
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fecha 16 de agosto del 2013,
específicamente sus artículos 3,
fracción II, 4, fracciones III, IV y VII, 7, 8,
9, 10, 12, 13, 15, 16, 20, 22, 23, 31, 42, 43,
44, 55 y 56.
3. El C. Secretario de Hacienda y
Crédito Público.
La expedición de las Reglas de Carácter General a que se refiere la
Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, publicadas en el Diario Oficial de la
Federación del 23 de agosto de 2013, específicamente sus artículos
4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27,
33, 34 y 37.
4. El C. Jefe del Servicio de Administración Tributaria, se reclama:
La recepción de la Presentación del Aviso de actividades vulnerables
realizada[s]; a que refiere el punto 2 (procedencia de la vía), que
como anexo 3 se acompaña. El inminente requerimiento de
información, documentación y elementos de prueba en general, e
imposición de sanciones, estipulados en la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, Reglamento y Reglas a que se refiere el [sic]
puntos 1 y 2 del presente capítulo.
5. El C. Titular de la Unidad Especializada en Análisis Financiero
adscrita a la Procuraduría General de la República, se reclama:
El inminente requerimiento de informes, documentos, opiniones y
elementos de prueba en general, estipulados en la Ley Federal para
la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, Reglamento y Reglas a que se refiere el [sic]
puntos 1 y 2 del presente capítulo”.
La quejosa señaló como derechos violados los contenidos en los
artículos 1o., 5o., 13, 14, 16, 21, 25, 26, 28, 34, fracción IV y 102 de la
Constitución Federal; 1o., 6, apartado 2, 11, 21, apartado 1 y 26 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; 3, inciso l), 30, 33,
34, incisos g) y m) y 45, incisos a), b) y e) de la Carta de la
Organización de los Estados Americanos; 2, 8, numeral 3.a), 17 y 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Asimismo,
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [4]
relató los antecedentes del caso y expresó los conceptos de violación
que estimó pertinentes.
Correspondió conocer de la demanda de amparo, por cuestión
de
turno,
al
Juzgado
Decimotercero
de
Distrito
en
Materia
Administrativa en el Distrito Federal, en donde se admitió a trámite por
acuerdo del once de febrero de dos mil catorce y se registró con el
número de expediente **********. En el propio acuerdo, se señaló día
y hora para la celebración de la audiencia constitucional y se solicitó el
informe justificado a las autoridades responsables.
Previos los trámites de ley, la Juez de Distrito celebró la
audiencia constitucional el veintiuno de mayo de dos mil catorce, en la
que dictó sentencia, firmada hasta el treinta de junio siguiente, en la
que resolvió sobreseer en el juicio de amparo.
SEGUNDO. Trámite del recurso. Inconforme con el fallo
anterior, la quejosa interpuso recurso de revisión, del cual conoció, por
razón de turno, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito, en donde se admitió a trámite mediante acuerdo
del uno de agosto de dos mil catorce, con el número de expediente
**********.
Una vez notificados de la admisión del recurso de revisión
principal, el Presidente de la República interpuso revisión adhesiva.
En sesión del tres de diciembre de dos mil catorce, el
mencionado tribunal dictó sentencia, en la que resolvió lo siguiente:
“PRIMERO. En la materia del recurso, competencia de este Tribunal
Colegiado, se MODIFICA la sentencia recurrida.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [5]
SEGUNDO. Se declara la incompetencia
legal de este órgano colegiado respecto
del problema de constitucionalidad
subsistente.
TERCERO. Remítanse los autos a la
honorable Suprema Corte de Justicia de
la Nación”.
Recibidos los autos en este Alto Tribunal, mediante proveído del
doce de enero de dos mil quince, el Presidente de esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación determinó asumir la competencia originaria
para conocer del recurso de revisión y de la adhesión a dicho recurso
y ordenó su registro con el número de amparo en revisión 29/2015;
asimismo, turnó el expediente para su estudio al Ministro Alberto Pérez
Dayán; ordenó su envío a la Sala de su adscripción y, en la misma
providencia, ordenó notificar al Agente del Ministerio Público de la
Federación.
Por acuerdo del veintiocho de enero de dos mil quince, el
Presidente de la Segunda Sala determinó que ésta se avocara al
conocimiento del asunto y ordenó remitir el expediente relativo al
Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución
respectivo.
El proyecto de sentencia fue publicado de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo en vigor; y,
CONSIDERANDO:
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [6]
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver
este recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de
Amparo; y, 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, con relación a lo previsto en los puntos
Primero y Segundo, fracción III, del Acuerdo General 5/2013, del
Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se
promueve contra la sentencia dictada por una Juez de Distrito en un
juicio de amparo indirecto, en el que se reclamó la inconstitucionalidad
de diversos artículos de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y
otros ordenamientos; y no resulta necesaria la intervención del Pleno
de este Alto Tribunal.
SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. El Tribunal Colegiado
de Circuito que previno en el conocimiento del recurso de revisión, en
los considerandos segundo y tercero de su resolución del tres de
diciembre de dos mil catorce, determinó que tanto ese recurso como
el adhesivo se interpusieron en tiempo y por partes legítimas.
Consecuentemente, es innecesario pronunciarse al respecto.
TERCERO.
Antecedentes. En los considerandos de la
sentencia recurrida, la Juez Decimotercero de Distrito en Materia
Administrativa en el Distrito Federal determinó lo siguiente:
En el primero justificó su competencia para conocer del asunto.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [7]
En el segundo señaló que la
jurisprudencia emitida antes del dos de
abril de dos mil trece puede ser aplicada
siempre y cuando no se oponga a la
nueva Ley de Amparo.
En el tercero precisó los actos reclamados.
En el cuarto señaló que no son ciertos algunos de los actos
reclamados.
En el quinto indicó que son ciertos otros de los actos reclamados
y decretó el sobreseimiento en el juicio de amparo al considerar
actualizadas las causas de improcedencia previstas en el artículo 61,
fracciones XIV y XXIII, de la Ley de Amparo, la primera en relación con
el 17, párrafo primero, y la segunda relación con el 108, fracción VIII,
todos de la misma Ley.
Por su parte, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, en los considerandos de su
resolución del tres de diciembre de dos mil catorce, dictada en el
amparo en revisión ********** de su índice, determinó lo siguiente:
En el primero justificó su competencia para conocer de este
recurso.
En el segundo consideró que los recursos de revisión principal y
adhesivo se interpusieron por partes legítimas.
En el tercero estimó que los mencionados recursos se
interpusieron en tiempo.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [8]
En el cuarto señaló que no era necesario transcribir la sentencia
recurrida ni los agravios expresados en su contra.
En el quinto realizó una síntesis de la sentencia recurrida.
En el sexto sintetizó los agravios hechos valer.
En el séptimo, octavo y noveno analizó los agravios primero,
segundo, tercero y cuarto del recurso de revisión y los declaró
ineficaces unos y fundados otros.
En el décimo, décimo primero, décimo segundo y décimo tercero
estudió los planteamientos de causales de improcedencia cuyo estudio
omitió la Juez de Distrito, así como de los propuestos en la revisión
adhesiva.
En el décimo cuarto reservó jurisdicción a esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación para pronunciarse respecto de la
constitucionalidad y convencionalidad de los artículos 17, fracción XV
y penúltimo párrafo, 18, 21 y 32 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 3,
fracción II, 4, fracciones III, IV y VII, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 20, 22,
23, 31, 42, 43, 44, 55 y 56 de su Reglamento; 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12,
15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 33, 34 y 37 de las
Reglas de Carácter General a las que se refiere la legislación en
cuestión.
CUARTO. Fijación de la litis. El Tribunal Colegiado que
inicialmente conoció de este recurso, declaró fundados los agravios
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [9]
primero, segundo y tercero formulados
por la recurrente, en los que impugnó el
sobreseimiento decretado en el juicio de
amparo.
En ese sentido, en esta instancia
subsiste el problema de constitucionalidad de los artículos 17, fracción
XV y penúltimo párrafo, 18, 21 y 32 de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita; 3, fracción II, 4, fracciones III, IV y VII, 7, 8, 9, 10,
12, 13, 15, 16, 20, 22, 23, 31, 42, 43, 44, 55 y 56 de su Reglamento; 4,
5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27,
33, 34 y 37 de las Reglas de Carácter General a las que se refiere la
legislación en cuestión.
Ahora bien, toda vez que no existió un pronunciamiento de
constitucionalidad sobre las normas cuestionadas, esta Segunda Sala
reasume jurisdicción para conocer de este asunto, a la luz de los
conceptos de violación formulados en la demanda de amparo, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 93, fracciones I y V, de la
Ley de Amparo vigente.
Cabe señalar que aunque es cierto que conforme al punto cuarto
del Acuerdo General Plenario 5/2013, corresponde en principio a los
Tribunales
Colegiados
constitucionalidad
de
de
Circuito
reglamentos
el
conocimiento
federales,
o
de
sobre
la
cualquier
disposición general, esta Segunda Sala considera necesario reasumir
su competencia originaria, por lo que hace a las disposiciones del
reglamento de la ley citada, así como de las Reglas de Carácter
General respectivas.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [10]
Lo anterior es así, porque dada la estrecha relación entre los
ordenamientos indicados, esta Segunda Sala considera necesario
evitar la posibilidad de que se emitan resoluciones contradictorias,
además de que se busca evitar que se aplace la resolución
respectiva, en atención a lo dispuesto en el artículo 17 de la
Constitución Federal.
Por ende, se reasume la competencia originara para conocer,
además de los preceptos legales mencionados, de los artículos del
Reglamento de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de las Reglas de
Carácter General correspondientes.
QUINTO. Conceptos de violación. En su escrito de demanda,
la parte quejosa formuló los siguientes conceptos de violación:
 Los artículos 17, 18, 21 y 32 de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita violan la libertad de trabajo y de comercio,
porque
imponen
al
quejoso
diversas
obligaciones
que
obstaculizan el desarrollo normal de su actividad económica,
incluyendo la distribución de bienes.
 El artículo 32 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia
Ilícita restringe la libertad de comercio al prohibir la aceptación
del pago de operaciones en las que se transmitan derechos
personales de uso y goce por un valor igual o superior al
equivalente a mil seiscientas cinco veces el salario mínimo
vigente en el Distrito Federal. Asimismo, esto constituye una
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [11]
violación al artículo 25 constitucional, en
tanto que no se protege la actividad
económica que realizan los particulares.
 Los artículos 17, fracciones VI,
VII, XV y último párrafo, 18 y 21 de la
Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita establecen una restricción a
la libertad de comercio que no se justifica, ya que la actividad
que realiza el quejoso es lícita, no afecta derechos de terceros ni
de la sociedad en general.
 Aunado a lo anterior, las obligaciones que establecen esos
numerales
convierten
a
la
quejosa
en
un
instrumento
coadyuvante de la Unidad de Inteligencia Financiera para
investigar y perseguir delitos de operaciones con recursos de
procedencia ilícita; no obstante que esto es una facultad del
Ministerio Público y de las policías, en términos del artículo 21
constitucional.
 Los artículos 17, 18, 21 y 32 de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, al establecer diversas obligaciones, como las
de recabar elementos útiles para investigar y perseguir los
delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita y
llevar una base de datos que permita investigar actos u
operaciones por persona susceptible de ser investigada cuando
se supere en el plazo de seis meses los montos establecidos en
cada supuesto, violan lo dispuesto en el artículo 5°, párrafo
tercero, de la Constitución General, toda vez que imponen la
obligación de realizar un trabajo forzado sin retribución alguna.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [12]
 Además, lo anterior viola el derecho a la igualdad porque las
normas reclamadas dan un trato diferente a los destinatarios de
la Ley, es decir, a las personas que realizan actividades
consideradas vulnerables, y a aquellas que no llevan a cabo
dichas actividades.
 Los artículos 17, 18, y 21 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia
Ilícita violan el derecho a la intimidad de terceros, porque
imponen la obligación de identificar a los clientes o usuarios a
través de sus datos generales, incluyendo el nombre, lugar y
fecha de nacimiento e impresión de huellas digitales.
 El artículo 17 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia
Ilícita considera como actividades vulnerables la constitución de
derechos personales de uso y goce de bienes inmuebles; sin
embargo, esta actividad no se distingue de las operaciones
realizadas con bienes y servicios de alto valor, que son los que
acostumbran adquirir las organizaciones delictivas. De esta
manera, existe un trato diferenciado que viola el derecho a la
igualdad, razón por la cual se debe determinar si dicho trato
persigue una finalidad constitucionalmente válida, que sea
adecuada y estrictamente proporcional.
 La quejosa también interviene como comprador o destinatario de
los servicios a los que se refiere el artículo 17 de la legislación
impugnada, lo cual implica una serie de obligaciones que no
están previstas para las operaciones que se realizan con bienes
y servicios de alto valor, lo cual también constituye un trato
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [13]
discriminatorio, respecto del cual se
solicita la aplicación del principio pro
persona.
 Los artículos 7, 12, 16, 20, 22 y 23
del Reglamento de la Ley Federal para
la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita violan los principios de reserva de ley y
subordinación jerárquica, porque incluyen actividades que si bien
no son consideradas como vulnerables, sí están sujetas a las
mismas obligaciones previstas en la ley correspondiente para las
actividades
vulnerables.
De
esta
manera,
se
incluyeron
supuestos normativos cuyo establecimiento constituye una
facultad reservada al Congreso de la Unión.
 Los artículos 4, 5, 8, 9, 11, 12, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 25, 26,
27, 33, 34 y 37 de las Reglas de Carácter General a las que se
refiere la legislación combatida violan el principio de primacía de
ley, porque crean obligaciones a cargo de quienes realizan
actividades vulnerables, las cuales no fueron previstas por el
Congreso de la Unión en la ley en cuestión.
Expuesto lo dicho, cabe señalar, en relación con las alegadas
violaciones a diversos derechos humanos, que esta Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver en sesión del
veintiuno de enero de dos mil quince, por unanimidad de votos, un
asunto similar, concretamente el amparo en revisión 610/2014,
sostuvo lo siguiente:
“SEXTO. Estudio. Toda vez que la quejosa impugna normas generales
de tres ordenamientos distintos, aunque relacionados, el presente estudio
se dividirá en tres apartados, correspondientes al estudio de
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [14]
constitucionalidad de los artículos combatidos de 1) la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia
Ilícita; 2) su correspondiente reglamento, y 3) las reglas de carácter
general a las que alude dicha legislación.
1) Constitucionalidad de los artículos 17, fracción XV, 18, 21 y 32,
fracción VII, de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.
En sus conceptos de violación, el quejoso aduce que los artículos
mencionados violan lo dispuesto en los artículos 5 (derecho al trabajo,
libertad de comercio y prohibición de trabajos forzados), 25 (desarrollo
económico nacional) y 26 (crecimiento económico) de la Constitución
Federal; 26 (providencias económicas y desarrollo progresivo) de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos; 30 (desarrollo
económico), 33 (desarrollo de un orden económico y social justo), 34,
incisos g) (condiciones de trabajo aceptables para todos) y m) (promoción
de la iniciativa y la inversión privadas en armonía con la acción del sector
público) y 45, incisos a) (derecho al bienestar material), b) (derecho al
trabajo) y e) (funcionamiento de la empresa, distribución y ventas en
armonía con el sector privado) de la Carta de la Organización de los
Estados Americanos.
Asimismo, sostiene que los artículos 18, 21 y 32 de la legislación
impugnada contravienen lo dispuesto en el artículo 1º (igualdad y no
discriminación) de la Constitución Federal; 1, apartado 1 (prohibición de
discriminación), y 24 (igualdad ante la ley) de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos; 3, inciso l) (derechos fundamentales y no
discriminación); 45, inciso a) (no discriminación) de la Carta de la
Organización de los Estados Americanos.
Lo anterior porque, a su juicio, la realización de actividades vulnerables se
traduce en la imposición de una serie de obligaciones que afecta su
derecho a la libertad de comercio respecto de la actividad económica que
realiza, concretamente, el otorgamiento de derechos personales de uso o
goce de inmuebles en arrendamiento. De igual forma, se restringe el
crecimiento económico, la promoción de la inversión y la generación de
empleos; imponen la realización de trabajos forzados sin retribución
alguna. Aunado a que esas obligaciones afectan el derecho a la intimidad
de terceros, en virtud de la información que tiene que solicitar a los
clientes o usuarios de las actividades consideradas vulnerables, lo cual a
su vez convierte a la parte quejosa en coadyuvante en labores de
investigación de delitos.
Además, la participación en una actividad vulnerable (aun como
comprador) no se distingue de otras operaciones de alto valor que son a
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [15]
las que recurren las organizaciones
delictivas. De esta manera, se trata de una
situación de igualdad, pero de trato
diferenciado que no tiene justificación, toda
vez que se restringe la libertad de
comercio.
Para poder analizar la constitucionalidad
de los preceptos impugnados, es
necesario conocer su contenido:
“Artículo 17. Para efectos de esta Ley se entenderán Actividades
Vulnerables y, por tanto, objeto de identificación en términos del artículo
siguiente, las que a continuación se enlistan:
XV. La constitución de derechos personales de uso o goce de bienes
inmuebles por un valor mensual superior al equivalente a un mil
seiscientas cinco veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, al
día en que se realice el pago o se cumpla la obligación.
Serán objeto de Aviso ante la Secretaría las actividades anteriores,
cuando el monto del acto u operación mensual sea igual o superior al
equivalente a tres mil doscientas diez veces el salario mínimo vigente en el
Distrito Federal.
Los actos u operaciones que se realicen por montos inferiores a los
señalados en las fracciones anteriores no darán lugar a obligación alguna.
No obstante, si una persona realiza actos u operaciones por una suma
acumulada en un periodo de seis meses que supere los montos
establecidos en cada supuesto para la formulación de Avisos, podrá ser
considerada como operación sujeta a la obligación de presentar los
mismos para los efectos de esta Ley.
La Secretaría podrá determinar mediante disposiciones de carácter
general, los casos y condiciones en que las Actividades sujetas a
supervisión no deban ser objeto de Aviso, siempre que hayan sido
realizadas por conducto del sistema financiero”.
“Artículo 18. Quienes realicen las Actividades Vulnerables a que se refiere
el artículo anterior tendrán las obligaciones siguientes:
I. Identificar a los clientes y usuarios con quienes realicen las propias
Actividades sujetas a supervisión y verificar su identidad basándose en
credenciales o documentación oficial, así como recabar copia de la
documentación;
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [16]
II. Para los casos en que se establezca una relación de negocios, se
solicitará al cliente o usuario la información sobre su actividad u
ocupación, basándose entre otros, en los avisos de inscripción y
actualización de actividades presentados para efectos del Registro Federal
de Contribuyentes;
III. Solicitar al cliente o usuario que participe en Actividades Vulnerables
información acerca de si tiene conocimiento de la existencia del dueño
beneficiario y, en su caso, exhiban documentación oficial que permita
identificarlo, si ésta obrare en su poder; en caso contrario, declarará que
no cuenta con ella;
IV. Custodiar, proteger, resguardar y evitar la destrucción u ocultamiento
de la información y documentación que sirva de soporte a la Actividad
Vulnerable, así como la que identifique a sus clientes o usuarios.
La información y documentación a que se refiere el párrafo anterior deberá
conservarse de manera física o electrónica, por un plazo de cinco años
contado a partir de la fecha de la realización de la Actividad Vulnerable,
salvo que las leyes de la materia de las entidades federativas establezcan
un plazo diferente;
V. Brindar las facilidades necesarias para que se lleven a cabo las visitas
de verificación en los términos de esta Ley, y
VI. Presentar los Avisos en la Secretaría en los tiempos y bajo la forma
prevista en esta Ley”.
“Artículo 21. Los clientes o usuarios de quienes realicen Actividades
Vulnerables les proporcionarán a éstos la información y documentación
necesaria para el cumplimiento de las obligaciones que esta Ley
establece.
Quienes realicen las Actividades Vulnerables deberán abstenerse, sin
responsabilidad alguna, de llevar a cabo el acto u operación de que se
trate, cuando sus clientes o usuarios se nieguen a proporcionarles la
referida información o documentación a que se refiere el párrafo anterior”.
“Artículo 32. Queda prohibido dar cumplimiento a obligaciones y, en
general, liquidar o pagar, así como aceptar la liquidación o el pago, de
actos u operaciones mediante el uso de monedas y billetes, en moneda
nacional o divisas y Metales Preciosos, en los supuestos siguientes:
VII. Constitución de derechos personales de uso o goce de cualquiera de
los bienes a que se refieren las fracciones I, II y V de este artículo, por un
valor igual o superior al equivalente a tres mil doscientas diez veces el
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [17]
salario mínimo vigente en el Distrito
Federal, mensuales al día en que se
realice el pago o se cumpla la obligación”.
El artículo 17 enumera las actividades que,
para efectos de la legislación impugnada,
se entenderán como vulnerables. En su
fracción XV, específicamente, establece
que entre dichas actividades se encuentra
la relativa a la constitución de derechos personales de uso o goce de
bienes inmuebles por un valor mensual superior al equivalente a un mil
seiscientas cinco veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.
Asimismo, el precepto dispone que en caso de que el monto mensual de
una operación o el acumulado de varios actos u operaciones supere el
límite establecido, se deberá dar aviso a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público de las actividades realizadas. En cambio, si los montos
son inferiores al límite, no habrá obligación alguna de reportar la operación
que se haya hecho.
En caso de que la liquidación o pago se haga mediante el uso de monedas
y billetes, en moneda nacional o divisas y metales preciosos, el artículo 32,
fracción VII, prohíbe que se dé cumplimiento a las obligaciones
correspondientes cuando el valor (mensual) sea igual o superior a tres mil
doscientas diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.
El hecho de que una persona actualice cualquiera de los supuestos
normativos previstos en el artículo 17, implica una serie de obligaciones
establecidas en el artículo 18 de la legislación impugnada. Estas
obligaciones incluyen, medularmente, la solicitud de información que
permita la identificación de los clientes o usuarios con quienes se realicen
las actividades vulnerables, así como la custodia, protección y resguardo
(físico o electrónico) de la información obtenida por un plazo de cinco años
(salvo que las leyes de la materia en las entidades federativas establezcan
un plazo diferente). Aunado a lo anterior, quien realice las actividades en
comento deberá brindar las facilidades necesarias para que se lleven a
cabo las visitas de verificación, así como presentar los avisos a los que
alude la legislación.
En correspondencia con lo anterior, el artículo 21 de la legislación
impugnada establece como obligación, para los clientes o usuarios de
esas actividades, el dar la información necesaria. De lo contrario, quienes
realizan las actividades vulnerables están obligados a abstenerse de llevar
a cabo el acto u operación en cuestión.
A partir de lo expuesto, esta Segunda Sala considera que los artículos
impugnados no violan el derecho a la libertad de trabajo y comercio del
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [18]
quejoso ni tampoco impiden el desarrollo económico y bienestar generales
del Estado.
Ha sido criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que los
derechos humanos no son absolutos y en esa medida pueden ser
restringidos; sin embargo, con fundamento en el artículo 1º de la
Constitución Federal y 30 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, las suspensiones o restricciones no pueden hacerse de manera
arbitraria sino, en todo momento, en los casos y bajo las condiciones que
establece la propia Constitución y conforme a las leyes que se emitan por
razones de interés general y con el propósito para el cual han sido
establecidas.
Al respecto, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte ha sostenido que la
libertad de trabajo no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que su
ejercicio está condicionado a que la actividad realizada sea lícita, que no
afecte derechos de terceros ni de la sociedad en general. En cuanto a la
libertad de comercio, se ha establecido que sólo puede limitarse en dos
supuestos: primero, por determinación judicial y cuando se afecten
derechos de terceros y, segundo, por resolución gubernativa en los casos
específicos previstos en ley, y cuando se afecten derechos de la sociedad.
Lo anterior se desprende de la jurisprudencia P./J. 28/99 y de la tesis
aislada P. LXXXVIII/2000, de rubros y textos siguientes:
“LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON
LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o.,
PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad de
trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e
ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben
atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes
presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se
afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la
sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garantía
constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad
lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto
normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la
que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un
derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el
tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando
la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es,
existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en
lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que
se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [19]
protege el interés de la sociedad por
encima del particular y, en aras de ese
interés mayor se limita o condiciona el
individual cuando con éste puede
afectarse aquél en una proporción mayor
del beneficio que obtendría el gobernado”.1
“LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES
DE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO
5o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la interpretación que esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido sobre el artículo
5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se
desprende que, por un lado, la garantía de libre comercio no es absoluta,
irrestricta e ilimitada, sino que requiere que la actividad que realice el
gobernado sea lícita, es decir, que esté permitida por la ley; y, por el otro,
que el propio precepto establece que su ejercicio sólo puede limitarse en
dos supuestos: por determinación judicial, cuando se lesionen los
derechos de tercero, o bien, por resolución gubernativa en los casos
específicos que marque la ley, siempre y cuando se ofendan los derechos
de la sociedad. Lo anterior implica que la garantía en cuestión será
exigible en aquellos casos en que la actividad, aunque lícita, no afecte el
interés público, entendido éste como el imperativo que subyace frente al
derecho de los gobernados en lo individual que se traduce en la
convivencia y bienestar social. En ese sentido, cuando a través de una
resolución gubernativa se limite el ejercicio de la citada garantía, se
requiere, necesariamente, que el ordenamiento que la restringe contenga
un principio de razón legítima que sustente el interés de la sociedad y que
tienda a proteger sus derechos”.2
En congruencia con lo anterior, cualquier limitación deberá analizarse con
el objeto de determinar si la medida legislativa persigue una finalidad
constitucionalmente admisible, si resulta un medio instrumentalmente apto
para conseguir tal finalidad, y si además se trata de un medio necesario y
estrictamente proporcional que no implica una afectación desmedida de
otros derechos fundamentales.
En el caso concreto, resulta indudable que los artículos bajo análisis
establecen una restricción a la actividad desempeñada por el quejoso, que
está englobada en la categoría de actividad vulnerable y, por ende,
disponen limitaciones para llevar a cabo actos y operaciones a través del
establecimiento de ciertos montos a razón de salarios mínimos, e imponen
la obligación de recabar información para la verificación de identidad de
clientes o usuarios, así como dar avisos a la Secretaría de Hacienda y
1
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IX, abril de 1999, página
260. Registro IUS: 194152.
2
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XI, junio de 2000, página
28, registro IUS: 191691.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [20]
Crédito Público de las transacciones que superen los montos regulados.
Por ende, es posible sostener que se actualiza una restricción a la libertad
de trabajo y a la libertad de comercio, razón por la cual se evaluará el
cumplimiento de los requisitos mencionados.
En cuanto a la primera de las condiciones mencionadas, esta Segunda
Sala considera que la medida legislativa examinada persigue una finalidad
constitucionalmente legítima y admisible, como a continuación se
justificará:
En la exposición de motivos de la iniciativa de la ley presentada por el
Presidente de la República, se señaló lo siguiente:
“En el país existen otros sujetos, de naturaleza jurídica diversa a las
instituciones financieras, dedicados a actividades legales que pueden
llegar a ser utilizados e incluso obligados por las organizaciones criminales
a llevar a cabo procesos de lavado de dinero o de financiamiento al
terrorismo. Son personas que por sus actividades, sus conocimientos, la
naturaleza de sus servicios o los giros comerciales a que se dedican,
pueden usarse como medios de acceso para incorporar a la economía
formal los recursos de procedencia ilícita. A estos sujetos se les conoce
internacionalmente bajo el concepto de “gatekeeper”.
[…]
Estos sujetos corresponden a negocios o profesiones no financieras que
han sido designados por la comunidad internacional como aquellos más
susceptibles a ser empleados en esquemas de lavado de dinero y
financiamiento al terrorismo y, por lo tanto, ameritan quedar sujetos a un
régimen especial de prevención.
En consecuencia, resulta necesario, como una medida adicional a las ya
realizadas, establecer un régimen de prevención aplicable a tales negocios
y profesiones, que hoy son altamente vulnerables, a fin de que se blinden
los actos u operaciones en que participan y con ello se reduzca el riesgo
de que sean utilizados por las organizaciones criminales para lavar dinero
y financiar al terrorismo.
En este contexto, se inscribe la iniciativa que ahora se somete a la
consideración de esa H. Soberanía, la cual propone aplicar a dichos
sujetos las disposiciones relativas a los dos principios fundamentales que
están reconocidos en los estándares mínimos promovidos por la
comunidad internacional y expertos en la materia, que son:
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [21]
1. La implementación de medidas básicas
que permitan a los sujetos obligados
conocer la verdadera identidad de las
personas que realicen actos u operaciones
con ellos o que soliciten sus servicios, y
2. El establecimiento de un mecanismo
adecuado para que los sujetos obligados
reporten a la autoridad competente
información sobre operaciones que pueden ser susceptibles de formar
parte de una mecánica de lavado de dinero o de financiamiento al
terrorismo.
Con lo anterior, México estaría atendiendo las diversas recomendaciones
emitidas por el GAFI, al fijar un régimen de prevención en el que participen
los llamados “gatekeepers”, en los procesos de identificación de
operaciones en las que pudieran estar involucrados recursos de
procedencia ilícita o bien, recursos destinados al financiamiento al
terrorismo.
[…]
En este contexto, la iniciativa propone que se expida una Ley Federal para
la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita y de Financiamiento al Terrorismo, misma que tendría
dos grandes propósitos, el primero de ellos es dotar a México de
instrumentos suficientes para el combate contra la delincuencia a través
de mecanismos que permitan a las autoridades prevenir y detectar
aquellas operaciones llevadas a cabo con recursos de procedencia ilícita o
tendientes a financiar actos de terrorismo, y el segundo, colocar a México
entre aquellas jurisdicciones que cuentan con los sistemas de prevención
más desarrollados en estos temas, cumpliendo así los compromisos
internacionales de nuestro país.
Por otra parte, la iniciativa busca dotar de un marco jurídico que atienda al
objetivo previsto en el artículo 21 constitucional de establecer un régimen
que ayude a prevenir la comisión de los delitos federales, entre ellos los de
operaciones con recursos de procedencia ilícita y de financiamiento al
terrorismo. Lo anterior resulta procedente en virtud de que, como es bien
conocido, la autoridad no puede hacer nada que no tenga expresamente
conferido en una ley. Luego entonces, para que la Federación esté en
posibilidad jurídica de cumplir con la función de prevención del delito que
le encarga el artículo 21 constitucional, requiere ser dotada de una ley que
le dé marco y sustento a su actuación.”
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [22]
Al respecto, las Comisiones Unidas de Justicia, Gobernación y Estudios
Legislativos de la Cámara de Senadores manifestaron lo siguiente en el
dictamen que elaboraron de la iniciativa propuesta:
“…I. Vistas las disposiciones legales que se plantean y conocidos los
argumentos en que se sustentan, coincidimos con los motivos sobre los
que se basa dicha iniciativa, ante lo cual resaltamos la necesidad de su
aprobación. No obstante ello, también se reconoce la necesidad de
modificarla, a fin de atenuar las implicaciones negativas que la misma
hubiera tenido, y que fueron identificadas al escuchar a los principales
actores económicos que se relacionan con la aplicación de la misma. De
esta manera la intención del Senado es la de proveer al Estado con las
mejores herramientas jurídicas para prevenir en México la comisión del
delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita, comúnmente
conocido como lavado de dinero. No obstante la responsabilidad de las
autoridades para combatir la delincuencia en el país, cuyos resultados aún
distan de alcanzar niveles deseados, se debe también canalizar, en forma
segura y confiable, la participación activa de la sociedad en la consecución
de este fin.
Para ello, el Estado debe contar con mecanismos eficaces que permitan
integrar la contribución de los ciudadanos en la detección de posibles
actividades ilícitas, así como en su comunicación oportuna y reservada a
las autoridades, para que estas puedan reaccionar a tiempo. Entre los
mecanismos de mayor utilidad para las autoridades, están los reportes que
deben presentar quienes realicen las actividades de mayor vulnerabilidad
para ser utilizadas por organizaciones criminales en sus procesos de
lavado de dinero…”
De lo anterior se advierte que entre los principales objetivos que subyacen
a la emisión de la legislación en comento, se encuentra la necesidad de
establecer medidas preventivas para el combate a los delitos federales
que estuvieran relacionados con operaciones con recursos de procedencia
ilícita. Una de esas medidas atiende a las recomendaciones emitidas por
el Grupo de Acción Financiera Internacional (por sus siglas GAFI), del cual
México es miembro desde el año dos mil, que tiene entre sus objetivos la
implementación efectiva de medidas legales, regulatorias y operativas
para combatir el lavado de activos, el financiamiento al terrorismo y otras
amenazas a la integridad del sistema financiero internacional.
De esta manera, los objetivos o finalidades del legislador resultan
constitucionalmente relevantes, toda vez que obedecen a la necesidad de
prevenir la comisión de los delitos relacionados con recursos de
procedencia ilícita, lo cual constituye una parte de la función de seguridad
pública a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los
Municipios, en términos del artículo 21 constitucional; asimismo, buscan
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [23]
atender a las recomendaciones del GAFI
en materia de prevención y combate al
lavado de dinero, sobre todo en cuanto a
la participación de agentes financieros a
través de avisos de actividades
vulnerables
a
las
autoridades
correspondientes.
De igual forma, esta Segunda Sala
considera que las medidas legislativas examinadas son instrumentalmente
aptas y susceptibles de alcanzar los objetivos anteriormente identificados.
Uno de los objetivos del GAFI consiste en fijar estándares internacionales
que los países deberían implementar por medio de medidas adaptadas a
sus circunstancias específicas. Una de esas medidas consiste en la
aplicación de medidas preventivas para el sector financiero y otros
sectores designados, concretamente:
“D. MEDIDAS PREVENTIVAS
9. Leyes sobre el secreto de las instituciones financieras
Los países deben asegurar que las leyes sobre el secreto de la institución
financiera no impidan la implementación de las Recomendaciones del
GAFI.
DEBIDA DILIGENCIA Y MANTENIMIENTO DE REGISTROS
10. Debida diligencia del cliente *
Debe prohibirse a las instituciones financieras que mantengan cuentas
anónimas o cuentas con nombres obviamente ficticios.
Debe exigirse a las instituciones financieras que emprendan medidas de
Debida Diligencia del Cliente (DDC) cuando:
(i) establecen relaciones comerciales;
(ii) realizan transacciones ocasionales: (i) por encima del umbral aplicable
designado (USD/EUR 15,000); o (ii) están ante transferencias electrónicas
en las circunstancias que aborda la Nota Interpretativa de la
Recomendación 16;
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [24]
(iii) existe una sospecha de lavado de activos o financiamiento del
terrorismo; o
(iv) la institución financiera tiene dudas sobre la veracidad o idoneidad de
los datos de identificación sobre el cliente obtenidos previamente.
El principio de que las instituciones financieras deben llevar a cabo la DDC
debe plasmarse en ley. Cada país puede determinar cómo impone
obligaciones específicas de DDC, ya sea mediante ley o medios
coercitivos.
Las medidas de DDC a tomar son las siguientes:
(a) Identificar al cliente y verificar la identidad del cliente utilizando
documentos, datos o información confiable, de fuentes independientes.
(b) Identificar al beneficiario final y tomar medidas razonables para verificar
la identidad del beneficiario final, de manera tal que la institución financiera
esté convencida de que conoce quién es el beneficiario final. Para las
personas jurídicas y otras estructuras jurídicas, esto debe incluir que las
instituciones financieras entiendan la estructura de titularidad y de control
del cliente.
(c) Entender, y cuando corresponda, obtener información sobre el
propósito y el carácter que se pretende dar a la relación comercial.
(d) Realizar una debida diligencia continua de la relación comercial y
examinar las transacciones llevadas a cabo a lo largo de esa relación para
asegurar que las transacciones que se realicen sean consistentes con el
conocimiento que tiene la institución sobre el cliente, su actividad
comercial y el perfil de riesgo, incluyendo, cuando sea necesario, la fuente
de los fondos.
Debe exigirse a las instituciones financieras que apliquen cada una de las
medidas de DDC bajo los párrafos (a) al (d) anteriores, pero deben
determinar el alcance de tales medidas utilizando un enfoque basado en
riesgo (RBA) de conformidad con las Notas Interpretativas de esta
Recomendación y la Recomendación 1.
Debe exigirse a las instituciones financieras que verifiquen la identidad del
cliente y del beneficiario final antes o durante el curso del establecimiento
de una relación comercial o al realizar transacciones para clientes
ocasionales. Los países pueden permitir a las instituciones financieras que
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [25]
completen la verificación tan pronto como
sea razonablemente práctico luego del
establecimiento de la relación, cuando los
riesgos de lavado de activos y
financiamiento del terrorismo se manejen
con eficacia y cuando resulte esencial para
no interrumpir el curso normal de la
actividad.
Si la institución financiera no pudiera cumplir con los requisitos aplicables
en los párrafos (a) al (d) anteriores (sujeto a la modificación acorde al
alcance de las medidas partiendo de un enfoque basado en riesgo), se le
debe exigir a ésta que no abra la cuenta, comience relaciones comerciales
o realice la transacción; o se le debe exigir que termine la relación
comercial; y debe considerar hacer un reporte de operaciones
sospechosas sobre el cliente.
Estos requisitos se deben aplicar a todos los clientes nuevos, aunque las
instituciones financieras deben aplicar también esta Recomendación a los
clientes existentes atendiendo a la importancia relativa y al riesgo, y deben
llevar a cabo una debida diligencia sobre dichas relaciones existentes en
los momentos apropiados.
[…]
11. Mantenimiento de registros
Debe exigirse a las instituciones financieras que mantengan, por un
período de al menos cinco años, todos los registros necesarios sobre las
transacciones, tanto locales como internacionales, para que éstas puedan
cumplir con rapidez con las peticiones de información solicitadas por las
autoridades competentes. Estos registros tienen que ser suficientes para
permitir la reconstrucción de transacciones individuales (incluyendo los
montos y tipos de moneda involucrada, de haber alguna) de manera tal
que se ofrezca evidencia, de ser necesario, para el procesamiento de una
actividad criminal.
Debe exigirse a las instituciones financieras que conserven todos los
registros obtenidos a través de medidas de DDC (ej.: copias o registros de
documentos oficiales de identificación como pasaportes, tarjetas de
identidad, licencias de conducción o documentos similares), expedientes
de cuentas y correspondencia comercial, incluyendo los resultados de los
análisis que se hayan realizado (ej.: investigaciones preliminares para
establecer los antecedentes y el propósito de transacciones complejas,
inusualmente grandes), por un período de al menos cinco años luego de
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [26]
terminada la relación comercial o después de la fecha de efectuada la
transacción ocasional.
Debe exigirse a las instituciones financieras, por ley, que mantengan los
registros sobre las transacciones y la información obtenida mediante las
medidas de DDC.
La información de DDC y los registros de transacciones deben estar a
disposición de las autoridades competentes locales con la debida
autorización.”3
De esta manera, si entre los objetivos principales de la legislación
impugnada fue la de incorporar en el orden jurídico mexicano las
recomendaciones del GAFI en materia de prevención de delitos
relacionados con recursos de procedencia ilícita, válidamente puede
concluirse que entre los preceptos impugnados y las finalidades
mencionadas existe un nexo causal, toda vez que las obligaciones
impuestas a quienes realizan actividades vulnerables consisten en general
en: 1) identificación y verificación del cliente o usuario de ese tipo de
actividades; 2) solicitud de información a clientes sobre la existencia de la
persona que en última instancia se beneficia de los bienes adquiridos o los
servicios prestados; 3) obligación de mantener información o registros por
un periodo de al menos cinco años, y 4) obligación de no establecer
relaciones comerciales con quienes se nieguen a otorgar la información o
documentación solicitada.
Por lo tanto, si las medidas en cuestión se ajustan en lo medular a las
recomendaciones del referido organismo, sobre todo al incluir la
participación de quienes realizan actividades con mayor susceptibilidad de
recibir recursos de procedencia ilícita, es posible sostener que son idóneas
en relación con las finalidades mencionadas anteriormente.
Finalmente, las medidas legislativas bajo análisis cumplen con el requisito
de proporcionalidad (en sentido estricto). Es decir, los medios adoptados
son proporcionales al fin y no producen efectos desmesurados o
desproporcionados para otros bienes y derechos constitucionalmente
tutelados, como lo son la libertad de trabajo y la libertad de comercio.
En principio, el quejoso conserva su derecho para constituir derechos
personales de uso o goce de bienes inmuebles (artículo 17). Sin embargo,
en caso de que el monto de la operación sea igual o sobrepase el monto
establecido, se tendrá que dar aviso a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. Ahora, en caso de que los clientes o usuarios se abstengan de
3
Documento consultable en:
http://www.hacienda.gob.mx/inteligencia_financiera/ambito_internacional/grupo%20egmont/nueva
s_recomendaciones_español.pdf
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [27]
dar la información que les sea solicitada, el
quejoso tendría que abstenerse de llevar a
cabo la operación. Asimismo, en términos
del artículo 32, no podría aceptar el
cumplimiento de obligaciones de actos
mediante el uso de monedas y billetes, en
moneda nacional o divisas y metales
preciosos, en los casos enumerados en el
citado precepto.
Es en dichos puntos en donde resulta patente la restricción que el quejoso
combate; sin embargo, esta Segunda Sala considera que lo anterior no
constituye una afectación desproporcionada, tomando en cuenta los fines
que busca la legislación en cuestión, ya que en este caso debe prevalecer
el interés de la sociedad en la prevención de los delitos relacionados con
recursos de procedencia ilícita, lo cual constituye una función de Estado,
en términos del artículo 21 de la Constitución Federal, función que
además, como lo ha recomendado el GAFI y como lo sostuvo el Senado
de la República en el dictamen que elaboró sobre el ordenamiento en
cuestión, requiere de la participación de agentes que participan en las
actividades financieras en las que resultan más probables las
transacciones con recursos de origen ilícito.
En efecto, si uno de los fines de la legislación en comento consiste en
fortalecer la prevención de los delitos relacionados con recursos de
procedencia ilícita, es claro que esto no se podría llevar a cabo sin
establecer medidas restrictivas, particularmente, a la libertad de comercio,
porque entonces se permitiría la introducción de ese tipo de recursos en el
sistema financiero, y una vez hecho esto las labores de prevención serían
inútiles.
De esta manera, las obligaciones impuestas a quienes realizan actividades
vulnerables, si bien son restrictivas de la libertad de comercio y de trabajo,
lo cierto es que obedecen a finalidades constitucionalmente legítimas, son
idóneas y no son desproporcionales (en sentido estricto), teniendo
presente los beneficios que se obtienen al evitar que los recursos de
procedencia ilícita fortalezcan las estructuras financieras de las
organizaciones delictivas.
Es importante mencionar que las limitaciones analizadas tampoco podrían
considerarse restrictivas del desarrollo económico, en general, toda vez
que no se está prohibiendo de manera absoluta el desempeño de una
determinada actividad comercial, sino que se busca prevenir que en el
sistema financiero ingresen recursos de origen ilícito, lo cual afectaría en
mayor medida los derechos de la sociedad, ya que quienes obtienen
ingresos a partir de actividades ilegales incrementarían su poder
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [28]
económico, en contraposición con quienes desempeñan actividades
profesionales y comerciales dentro del marco legal, lo cual contribuiría al
fortalecimiento de las organizaciones delictivas y sería un incentivo que
podría generar inestabilidad a nivel de Estado.
Además, el quejoso parte de una situación hipotética al sostener que las
medidas a las que están sujetos quienes realizan actividades vulnerables
implican una afectación al crecimiento económico, a la inversión y a la
generación de empleo; sin embargo, entre la condición y la consecuencia
que plantea no existe una relación de necesidad, ya que en la economía
nacional y su correspondiente nivel de desarrollo están en juego múltiples
factores, incluyendo el jurídico. No obstante, no puede tenerse por un
hecho probado el que este último factor lleve forzosamente a la situación
que plantea el quejoso; de ahí que su planteamiento deba desestimarse.
Por otra parte, el quejoso aduce que los artículos 17, 18, 21 y 32 de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos
de Procedencia Ilícita, al establecer diversas obligaciones, como la de
recabar elementos útiles para investigar y perseguir los delitos de
operaciones con recursos de procedencia ilícita y llevar una base de datos
que permita investigar actos u operaciones por persona susceptible de ser
investigada cuando se supere en el plazo de seis meses los montos
establecidos en cada supuesto, violan lo dispuesto en el artículo 5°,
párrafo tercero, de la Constitución General, toda vez que imponen la
obligación de realizar un trabajo forzado sin retribución alguna.
El concepto de violación es infundado.
El artículo 5° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
establece:
“5o.- A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión,
industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de
esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se
ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en
los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la
sociedad. Nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino por
resolución judicial.
La Ley determinará en cada Estado, cuáles son las profesiones que
necesitan título para su ejercicio, las condiciones que deban llenarse para
obtenerlo y las autoridades que han de expedirlo.
Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa
retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [29]
pena por la autoridad judicial, el cual se
ajustará a lo dispuesto en las fracciones I y
II del artículo 123.
En cuanto a los servicios públicos, sólo
podrán ser obligatorios, en los términos
que establezcan las leyes respectivas, el
de las armas y los jurados, así como el
desempeño de los cargos concejiles y los
de elección popular, directa o indirecta. Las funciones electorales y
censales tendrán carácter obligatorio y gratuito, pero serán retribuidas
aquéllas que se realicen profesionalmente en los términos de esta
Constitución y las leyes correspondientes. Los servicios profesionales de
índole social serán obligatorios y retribuidos en los términos de la ley y con
las excepciones que ésta señale.
El Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningún contrato, pacto o
convenio que tenga por objeto el menoscabo, la pérdida o el irrevocable
sacrificio de la libertad de la persona por cualquier causa.
Tampoco puede admitirse convenio en que la persona pacte su
proscripción o destierro, o en que renuncie temporal o permanentemente a
ejercer determinada profesión, industria o comercio.
El contrato de trabajo sólo obligará a prestar el servicio convenido por el
tiempo que fije la ley, sin poder exceder de un año en perjuicio del
trabajador, y no podrá extenderse, en ningún caso, a la renuncia, pérdida
o menoscabo de cualquiera de los derechos políticos o civiles.
La falta de cumplimiento de dicho contrato, por lo que respecta al
trabajador, sólo obligará a éste a la correspondiente responsabilidad civil,
sin que en ningún caso pueda hacerse coacción sobre su persona”.
La disposición constitucional transcrita establece de manera general el
derecho a la libertad de trabajo y, en el párrafo tercero, establece la
prohibición de que alguien sea obligado a prestar trabajos personales sin
la justa retribución y sin su pleno consentimiento, a menos que el trabajo
se le imponga como pena por la autoridad judicial.
Por otra parte, el párrafo cuarto, en lo que interesa, establece que, en
cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, en los
términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los
jurados, así como el desempeño de los cargos concejiles y los de elección
popular, directa o indirecta.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [30]
Para resolver el planteamiento del quejoso, es necesario acudir al
concepto de “trabajos personales”, empleado por el constituyente en la
citada disposición, pues es necesario determinar si las obligaciones que
derivan de los preceptos combatidos constituyen trabajos de esa
naturaleza.
El concepto de “trabajos personales” deriva de la Constitución Política de
la República Mexicana de mil ochocientos cincuenta y siete, que en su
artículo 5 establecía:
“5. Nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales, sin la justa
retribución y sin su pleno consentimiento. La ley no puede autorizar ningún
contrato que tenga por objeto la pérdida o el irrevocable sacrificio de la
libertad del hombre, ya sea por causa de trabajo, de educación o de voto
religioso. Tampoco puede autorizar convenios en que el hombre pacte su
proscripción o destierro.”
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil
novecientos diecisiete, se recogió la idea básica de la Constitución de mil
ochocientos cincuenta y siete, pues así se reconoció en el dictamen
respectivo, que en lo conducente dice:
“…La idea capital que informa el artículo 5o. de la Constitución de 1857 es
la misma que aparece en el artículo 5o. del proyecto de la primera jefatura.
El primero fue reformado por la ley de 10 de junio de 1898. especificando
cuáles servicios públicos deben ser obligatorios y cuáles deben ser,
además, gratuitos. También esta reforma se incluye en el proyecto; pero
sólo se dejan como gratuitas las funciones electorales. La prohibición de
las órdenes monásticas es consecuencia de las Leyes de Reforma. El
proyecto conserva la prohibición de los convenios en los que el hombre
renuncia a su libertad, hace extensiva aquélla a la renuncia de los
derechos políticos. Todas estas ideas fueron discutidas en el Congreso de
1857 o se han estudiado posteriormente en la prensa: la comisión no
tiene, pues, necesidad de desarrollarlas para demostrar su justificación.
El artículo del proyecto contiene dos innovaciones: una se refiere a
prohibir el convenio en que el hombre renuncia, temporal o permanente, a
ejercer determinada profesión, industria o comercio. Esta reforma se
justifica por el interés que tiene la sociedad de combatir el monopolio,
abriendo ancho campo a la competencia. La segunda innovación consiste
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [31]
en limitar a un año el plazo obligatorio del
contrato de trabajo; y va encaminada a
proteger a la clase trabajadora contra su
propia imprevisión o contra el abuso que
en su perjuicio suelen cometer algunas
empresas…”
Así, el concepto de “trabajos personales”
que instituyo el Constituyente de mil ochocientos cincuenta y siete sigue
vigente hasta la fecha, puesto que fue adoptado por el Constituyente de
mil novecientos diecisiete y no ha sido materia de reforma, como se
desprende del texto actual del artículo 5° de la Constitución Federal,
transcrito en líneas precedentes.
Ahora, para conocer el alcance de ese concepto, es necesario acudir a los
debates del Congreso Constituyente de mil ochocientos cincuenta y seis,4
en relación con el artículo 5º de la Constitución de mil ochocientos
cincuenta y siete.
En la sesión de dieciocho de julio de mil ochocientos cincuenta y seis, se
mencionó lo siguiente:
“…SESIÓN DE 18 DE JULIO DE 1856. --- El Sr. Barrera pidió que se
dividiese en partes, y la primera le pareció mal redactada, pues parece
indicar que a veces se podrá compeler a los hombres a prestar servicios
personales, lo cual es contrario a nuestras leyes, que cuando más
establecen que se pague el interés de la parte. Las leyes de Partida que
establecían el trabajo por fuerza, ya no están vigentes, y el artículo, en vez
de dar una garantía para la libertad del trabajo, parece establecer lo
contrario y llegar hasta la tasa. --- El Sr. Cerqueda diciendo que la
proscripción y el destierro son verdaderas penas, que sólo pueden
provenir de sentencias judiciales, previas las formalidades de un juicio, no
comprende la última parte del artículo que establece que nadie puede
oponerse a la proscripción o destierro, y pide explicaciones en este punto,
seguro de que la Comisión no querrá prohibir la libre salida del país. --- El
Sr. Gamboa aclara la duda del preopinante atribuyéndola a mala redacción
del artículo, que debe decir que nadie puede celebrar convenios en virtud
de los cuales se imponga la proscripción o destierro. --- El Sr. Arriaga
contesta al Sr. Barrera que el espíritu del artículo es, que jamás pueda
obligarse a nadie a trabajar contra su voluntad. Sostiene con buenas
razones la libertad del trabajo, y pregunta, ¿puede haber casos en que sea
4
Véase Historia del Congreso Constituyente de 1857 de Francisco Zarco, Editado por la Mesa
Directiva del Senado de la República, páginas 80 a 86.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [32]
lícito exigir trabajos forzosos?. --- Sí, sí, dicen algunos diputados. --- El
orador continúa: Si algunas voces dicen por lo bajo que sí, su señoría
sostiene que no, pues aun en el caso de que el trabajo sea obligación que
resulte de algún contrato si el obligado a trabajar se niega, no se le puede
obligar por la fuerza, y la otra parte tendrá derecho sólo a la
indemnización. Explica la última parte del artículo del mismo modo que el
Sr. Gamboa. --- El Sr. Prieto, proclamando la inviolabilidad del trabajo
oponiéndose a toda violencia, ataca sin embargo el artículo porque cree
que el principio absoluto que establece puede extenderse al servicio
público, llegando el caso de que los ciudadanos se nieguen a apagar un
incendio, a reparar un puente destruido, porque no se les ofrezca justa
retribución con su libre y pleno consentimiento. --- El Sr. Arriaga le parecen
más fundadas estas reflexiones que las anteriores, pues no hay motivo
para confundir los servicios públicos con los personales que un hombre
presta a otro hombre. Sostiene que el artículo no se refiere a casos de
incendió, y que por tanto no son oportunas las objeciones del Sr. Prieto. --El Sr. Vallarta ataca la parte que dice que no puede haber promesa que
tenga por objeto el sacrificio de la libertad del hombre por causa de delito,
pues entiende que toda prisión importa la pérdida temporal de la libertad.
Observa también que el cambio de residencia no puede ser considerado
como destierro, y declara que no alcanza cuáles son los contratos o
convenios que pueden llamarse de proscripción. --- El Sr. Morales Ayala
truena contra el artículo, o más bien contra las explicaciones que de él han
dado la Comisión. Reclama la división en partes, apoyando la petición del
Sr. Barrera; cree fundarse en el reglamento, y prevé que si no se hace la
división, el debate va a ser confuso y desordenado, sin que pueda servir
para ilustrar la opinión del Congreso. Las especies que acaban de vestirse
son peligrosas, alarmantes, tienden a subvertir todo principio de orden
social. El artículo no escandalizó al orador, pero sí lo escandaliza que se
sostenga que la Constitución va a autorizar a los hombres a faltar a su
trabajo, a violar sus contratos, a negarse a trabajar cuando a ello se
obligan. Su señoría se figura caminando de México a Zacatecas, y que el
cochero que está obligado a conducirlo, se niega a cumplir su
compromiso, y enseñándole el texto de la Constitución, lo deja plantado en
el camino. Se figura también el caso de que un artesano se niega a acabar
las obras que se le encarguen. Se habla de indemnización, exclama, y si
el que se niega trabajar no tiene con qué indemnizarme ¿qué he de
hacer? respetar su libertad, puesto que este escándalo se llama libertad, y
que la ley a mí no me ha de proteger. ---Cree que se confunde la idea de
libertad con la de trabajo, aunque entre ellas hay una gran diferencia. Enhorabuena que no se atente a la libertad de nadie; pero cuando los
hombres comprometen su trabajo, es preciso que se les obligue a cumplir
sus compromisos. Refiere que casi todos los operarios piden dinero
adelantado, y que si se les dice que cuando quieran pueden negarse a
trabajar, se autorizará un lamentable abuso, y que las más veces no habrá
indemnización. Cree que la libertad es una casa muy sagrada; quiere que
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [33]
nunca se force a nadie; pero sostiene que
una vez comprometido un hombre a
trabajar, las leyes deben obligarlo. Al
concluir insiste en que el artículo se divida
en partes. --- El Sr. Arriaga renuncia la
palabra para que hable el Sr. Ramírez
(Don Ignacio). --- Este señor dice, que con
escándalo acaba de oír, que se atacan, no
sólo los principios republicanos, no sólo la
libertad del hombre, sino todas nuestras leyes comunes, vigentes bajo
todos los sistemas políticos. ¿Cómo se quiere, pregunta, que la ley obligue
a un hombre a trabajar, cuando tiene motivos para no quererlo hacer?
¿Cómo se quiere exigir indemnización al que no tiene con qué pagarla?
Esto es inocuo. Por esto se ha abolido la prisión por deudas, y se ha
reconocido que el crimen y o la insolvencia, debe ser el motivo para
mandar a un hombre a la cárcel. Cree que generalmente cuando los
hombres se niegan a trabajar, tienen para ello algún motivo y no obran por
puro capricho; que el artesano que no quiere concluir una obra, obra lo
mismo que el abogado que no quiere seguir un pleito. Es cierto que a los
jornaleros se les anticipa dinero, pero no por favorecerlos, sino para
esclavizarlos e imponerles un yugo, abusando de su trabajo. Ellos van
contentos al trabajo, lo buscan, y cuando se niegan, es porque están
cansados de las crueldades del propietario, porque están enfermos, o
porque se retraen de la leva y de los impuestos excesivos. --- La ley es
justa estableciendo la indemnización cuando es posible; y es también justa
no confundiendo los servicios personales con los servicios a la patria, con
los servicios a la sociedad, que la ley puede y debe exigir. – Se habla de
contratos entre propietarios y jornaleros, y tales contratos no son más que
un medio de apoyar la esclavitud. Se pretenden prisiones o que el deudor
quede vendido al acreedor, cosa que sucede en las haciendas que están
lejos de la Capital, y también en las que están demasiado cerca. --- Si la
libertad no ha de ser una abstracción, si no ha de ser una entidad
metafísica, es menester que el Código fundamental proteja los derechos
todos del ciudadano, y que en vez de un amo no críe millares de amos,
que trafiquen con la vida y con el trabajo de los proletarios. --- El jornalero
hoy, no sólo sacrifica el trabajo de toda su vida, sino que empeña a su
mujer, a sus hijos, los degrada esclavizándolos para saciar la avaricia de
los propietarios. --- Dirigiéndose después al Sr. Morales, el orador lo ataca
con la mayor vehemencia; le dice que en los caso que ha previsto del
cochero y del artesano, por ahora usará del látigo; pero que una vez
proclamada la libertad y la inviolabilidad del trabajo, lo que hará será
cuidar de tratar con gentes que inspiren confianza, respetando a las clases
del pueblo. El Sr. Ramírez concluye con una fogosa peroración, que es
estrepitosamente aplaudida por las galerías. --- El Sr. Prieto quiere que no
se confunda la cuestión del trabajo con la del derecho civil, y que la
Constitución se ocupe de fijar los verdaderos derechos del hombre. Dice
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [34]
que no se unirá jamás al hacendado tiránico que oprimió a los jornaleros;
pide que el artículo se divida en partes, y protesta solemnemente, que en
nada participa de las ideas del Sr. Morales, porque importan la coacción
sobre el hombre, la violación de la libertad, la explotación del hombre por
el hombre. --- El Sr. Arriaga dice que lo que pretende el Sr. Morales es
imposible; que este señor fija la cuestión considerándola sólo en las
últimas clases de la sociedad, olvidando lo noble, lo sagrado que es el
trabajo. El orador hace un entusiasta elogio del trabajo, viendo en él la
gloria y la civilización del género humano. --- En lugar de considerar sólo a
un cochero; desea que se piense en un compositor como Bellini, en un
pintor como Cordero, en una cantatriz como la Sontang, en un escritor
eminente. ¿Habrá poder humano para obligar al genio a producir? ¿Habrá
leyes que obliguen a un hombre a componer una ópera o escribir un
drama? Pues el mismo respeto merece toda clase de trabajo; y toda
coacción, toda violencia es un atentado a la libertad humana. El orador
desarrolla estas últimas ideas con bastante entusiasmo, y es muy
aplaudido. --- SESIÓN DE 21 DE JULIO DE 1856. --- La Comisión de
Constitución reformó el art. 12 que empezó a discutirse el viernes, y
pedida la división en partes por el Sr. Barrera, quedó como primera la
siguiente: --- “Nadie puede ser obligado a prestar trabajos personales sin
justa retribución, y sin su pleno consentimiento.” --- El Sr. Barrera observó,
que el artículo parece prohibir los servicios gratuitos, estableciendo como
condición precisa, la justa retribución, y pidió que a la palabra,
“consentimiento”, se añadiera “expreso o tácito”, para que así quedaran
comprendidos los cuasi contratos. --- El Sr. Mata dijo: que conforme al
artículo, uno puede obligarse por sí mismo, y no puede ser obligado por
otro; que al hablar de justa retribución, se entiende que la justicia será
determinada por el arbitrio del que reciba la indemnización. Se niega
aceptar la adición del consentimiento tácito, porque el silencio no puede
interpretarse como consentimiento, y porque así habría abusos que
nulificarían la garantía del artículo. --- El Sr. Morales Ayala, creyendo que
el artículo dice “nadie puede obligarse”, lo encuentra obscuro y poco
inteligible; cree que está de más hablar de retribución, y basta fijar como
condición el consentimiento, para que cada cual fije la indemnización
como más le convenga y pueda cuando le parezca servir gratuitamente. --El Sr. Mata da lectura al artículo que no dice: “Nadie puede obligarse”, sino
“nadie puede ser obligado.” --- El Sr. Barrera dice, que no se trata de exigir
el cumplimiento de un contrato, o se trata de compeler por la fuerza al
trabajo y que la Comisión no establece entre estos dos casos las
distinciones debidas. Tampoco se distingue entre el servicio personal y el
servicio público. Concluye proponiendo como nueva redacción, que no
habrá coacción corporal para obligar al cumplimiento de contratos, de que
resulte la obligación de prestar servicios personales. --- El Sr. Cerqueda
ataca la segunda parte del artículo, y el Sr. Guzmán le advierte que dicha
parte no está a discusión. --- El Sr. Morales Ayala se decide por el artículo
tal cual está, y teme que más explicaciones produzcan escollos y
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [35]
dificultades. --- El Sr. Ruiz cree, que
proposiciones tan absurdas como las que
en sus dos diferentes redacciones ha
tenido el artículo, asentando que no puede
haber servicios personales sin retribución,
se prestan a que se crea que en la regla
general están comprendidos los trabajos
de utilidad pública que se exigen a los
pueblos, como poner una estacada cuando
se desborda un río, etc., y teme también que se crea que el artículo
alcanza a las cargas concejiles de regidor, síndico, etc. Si hasta allá llegan
las ideas de la Comisión es menester pesar las consecuencias que esto
tendrá en el orden administrativo municipal, y recordar la escasez de
fondos que sufren los municipios. --- El Sr. Guzmán, diciendo que no son
nuevas estas objeciones, espera no se extrañe que su respuesta sea
también una repetición. La Comisión no habla de deberes para con la
patria; se ocupa sólo de las ocupaciones de persona a persona, y no de
las que tienen para con la sociedad. --- En los casos de servicios al público
se ve que los ciudadanos los presten voluntariamente, y cuando se trate
de poner estacadas u otros trabajos de esta naturaleza, es claro que el
que no quiera trabajar está en su derecho; que la autoridad lo que puede
hacer es, ordenar que los ciudadanos contribuyan pecuniariamente a
estos objetos, como a todos los que son de utilidad pública. --- El Sr.
Mariscal combate el artículo en su redacción primitiva; y el Sr. Guzmán,
leyendo la modificación le hace notar que están prevenidas sus ideas. --E. Sr. Ruiz rectifica e insiste en sus objeciones. La primera parte del
artículo es aprobada por 43 votos contra 37.
De acuerdo con los trabajos del Constituyente de mil ochocientos
cincuenta y siete, se desprende que con concepto de “trabajo personal” se
refiere al que se presta de persona a persona, y que se distingue de aquél
que se presta en favor de Patria o la sociedad.
Así, de acuerdo con la idea del Constituyente de mil novecientos
diecisiete, que recoge el concepto general del artículo 5 de la constitución
de mil ochocientos cincuenta y siete, debe estimarse la prohibición a que
se refiere el tercer párrafo del artículo 5° de la Constitución Federal
vigente, tiene como idea central el trabajo que una persona presta a otra,
sin que se incluyan dentro de ese concepto los trabajos a favor de la
sociedad, que constituyen un servicio distinto.
Dicho en otras palabras, el concepto de “trabajo personal” se aplica a los
servicios que una persona presta directamente a otra persona
determinada; de ahí que los trabajos personales a que se refiere el artículo
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [36]
5° de la Norma Fundamental sean diferentes de los servicios a favor de la
sociedad o a la Patria, precisamente por no tener éstos la calidad de
trabajos personales realizados en favor de una persona determinada.
Esta conclusión ya ha sido adoptada por este Alto Tribunal en algunos
precedentes que a continuación se invocan:
“MANIFESTACIONES
RELATIVAS
A
SUELDOS,
CONSTITUCIONALIDAD DE LA EXIGENCIA DE SU PRESENTACIÓN.
El artículo 5o. constitucional, según los comentaristas de nuestra
Constitución, se refiere a los servicios que los particulares presten a otros
particulares o corporaciones; por tanto, las obligaciones que impusieron
los artículos 22 y 23 de la ley del impuesto sobre sueldos, salarios,
etcétera, y el 16 de su reglamento, no pueden ser considerados como las
de prestar trabajos personales sin la justa retribución, pues las actividades
que determinan, son de las que el poder público puede imponer a los
particulares, con el propósito de que sea factible la tributación.”5
“LIBERTAD DE TRABAJO. El artículo 5o. constitucional, al disponer que
nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa
retribución y sin su pleno consentimiento, define una garantía individual y
establece, por tanto una limitación a la actividad de los órganos del
Estado; pero el "principio" que contiene es válido en todos los lugares de
la República, como disciplina de las relaciones entre particulares. No cabe
cuestionar seriamente si puede una persona de derecho privado, obligar a
otra a prestar su trabajo sin la justa retribución, o si debe prevalecer, ante
la estimación de un tribunal, el pacto en que se estableciere lo contrario.”6
“REGISTRO NACIONAL DE VEHÍCULOS. EL DEBER IMPUESTO POR
LA LEY DE LA MATERIA A LAS COMPAÑÍAS ASEGURADORAS, DE
PROPORCIONAR AL MENCIONADO REGISTRO LOS AVISOS
RELACIONADOS CON SEGUROS DE VEHÍCULOS, NO TRANSGREDE
LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO. Es cierto que el artículo
5o., párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, prohíbe que alguien sea obligado a prestar trabajos
personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento; sin
5
Registro IUS: 331238. Tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo LVII, materia administrativa,
página 1938.
6
Registro IUS: 370703. Tesis sustentada por la entonces Tercera Sala de este Alto Tribunal,
Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Tomo XCV, materia laboral, página 1639.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [37]
embargo, el deber impuesto en los
numerales 7o., fracción III y 26, fracción II,
de la Ley del Registro Nacional de
Vehículos a las instituciones de seguros,
de proporcionar a aquel órgano los avisos
de expedición de seguros de vehículos, de
la cancelación de la póliza del seguro y del
robo, recuperación o pérdida total del
vehículo, no transgrede el mencionado precepto constitucional, pues no se
trata de trabajos personales que una persona tenga que prestar
directamente a otra determinada, sino de simples actos de cooperación o
de colaboración de las aseguradoras en las tareas encomendadas a la
Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, en beneficio de la
colectividad. Lo anterior se confirma con el hecho de que los artículos 2o.,
fracciones III y IV, así como 5o. de la ley citada, prevengan que la
operación de aquel registro es un servicio público a cargo de la citada
secretaría y que debe contar con una base de datos propiedad exclusiva
del Gobierno Federal que estará integrada por la información que de cada
vehículo proporcionen las autoridades, fabricantes y ensambladores,
comercializadoras, aseguradoras, particulares o cualquier otra fuente, la
cual podrá ser consultada por cualquier persona en los términos que
determine el reglamento respectivo.”7
Precisado lo anterior, es importante destacar que esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha introducido el concepto de “cooperación” para
referirse a las obligaciones que tienen los individuos frente al Estado para
auxiliarlo en el desempeño de ciertas actividades, respecto de las cuales
no se puede originar una fuente de ingresos para quien presta ese tipo de
servicios.
En la Quinta Época, la Segunda Sala de esta Suprema Corte sostuvo que
si bien el artículo 5o. de la Constitución establecía que nadie puede ser
obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su
pleno consentimiento, las obligaciones que tenían los individuos frente al
Estado para cooperar con el personal fiscal en la supervisión de libros,
documentos, no podían relacionarse con el derecho previsto en el citado
precepto constitucional, ya que dichas actividades estaban encaminadas a
generar un control y otorgar facilidades para la inspección fiscal; aunado a
7
Registro IUS: 185912. Tesis 1a. LXXII/2002, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, septiembre de 2002, materias constitucional y administrativa,
página 263.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [38]
que sostener un criterio contrario, se alteraba el orden constitucional, para
hacer de un simple acto de colaboración necesaria entre el Estado y los
particulares, una fuente de ingresos para los causantes.8
En un precedente más reciente, la Primera Sala de este Alto Tribunal
resolvió que el deber impuesto a las instituciones de seguros, de
proporcionar al Registro Nacional de vehículos los avisos de expedición de
seguros de vehículos, de la cancelación de la póliza del seguro y del robo,
recuperación o pérdida total del vehículo, no transgredía el derecho que
tutela el artículo 5°, párrafo tercero, de la Constitución Federal, ya que no
se trataba de trabajos personales que una persona tuviera que prestar
directamente a otra determinada, sino de actos de cooperación o de
colaboración de las aseguradoras en las tareas encomendadas a la
Secretaría de Comercio y Fomento Industrial, en beneficio de la
colectividad.9
Por su parte, esta Segunda Sala ha sostenido que la obligación impuesta
a los contribuyentes para autodeterminar las contribuciones a su cargo, no
implica que se viole el artículo 5º de la Norma Fundamental, en virtud de
que el gobernado debe colaborar con la administración pública para lograr
la efectiva recaudación de las contribuciones, no como consecuencia de
un trabajo impuesto por ministerio de ley que deba realizarse
aisladamente, sino por encontrarse dicha obligación intrínsecamente
relacionada con el deber de contribuir al gasto público.10
En ese sentido, es posible concluir que si bien los artículos 17, 18, 21 y 32
de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con
Recursos de Procedencia Ilícita, establecen diversas obligaciones a cargo
del quejoso, como la de recabar elementos útiles para investigar y
8
“LIBERTAD DE TRABAJO.” Registro IUS: 317703. Tesis publicada en el Semanario Judicial de la
Federación, Quinta Época, Tomo CXX, materia administrativa, página 650.
9
“REGISTRO NACIONAL DE VEHÍCULOS. EL DEBER IMPUESTO POR LA LEY DE LA MATERIA A LAS
COMPAÑÍAS ASEGURADORAS, DE PROPORCIONAR AL MENCIONADO REGISTRO LOS AVISOS
RELACIONADOS CON SEGUROS DE VEHÍCULOS, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE
TRABAJO.” Registro IUS: 185912. Tesis 1a. LXXII/2002, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVI, septiembre de 2002, materias constitucional y
administrativa, página 263.
10
“CONTRIBUCIONES. EL ARTÍCULO 6o. DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE
ESTABLECE LA OBLIGACIÓN A CARGO DEL CONTRIBUYENTE DE AUTODETERMINAR
LAS CONTRIBUCIONES, SIN PREVER REMUNERACIÓN, NO VIOLA EL ARTÍCULO 5o. DE
LA CONSTITUCIÓN.” Registro IUS: 173346. Tesis 2a. V/2007, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, febrero de 2007, materias constitucional y
administrativa, página 741.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [39]
perseguir los delitos de operaciones con
recursos de procedencia ilícita y llevar una
base de datos que permita investigar actos
u operaciones por persona susceptible de
ser investigada cuando se supere en el
plazo de seis meses los montos
establecidos en cada supuesto, no
transgreden lo dispuesto en el artículo 5°,
párrafo tercero, de la Constitución General, ya que no se traduce en un
trabajo personal prohibido, en tanto que no está dirigido a una persona
determinada, sino que constituye una colaboración con el Estado para
prevenir la comisión de los delitos relacionados con recursos de
procedencia ilícita.
Es decir, las personas obligadas por las disposiciones reclamadas tienen
el deber de colaborar con la autoridad para la debida observancia de Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos
de Procedencia Ilícita, con el fin de establecer medidas preventivas para el
combate a los delitos federales relacionados con operaciones con
recursos de procedencia ilícita, no como consecuencia de un trabajo, sino
como una medida de cooperación que tiende a cumplir con las
disposiciones que regulan tales aspectos.
Por tanto, no es posible estimar que las obligaciones impuestas en las
disposiciones cuestionadas puedan generar el derecho a obtener alguna
remuneración, ya que, en este caso, los destinatarios de la norma se
encuentran vinculados a colaborar con el Estado para cumplir con los fines
de la Ley, sin que por ello deba generarse una contraprestación en su
favor.
En las relatadas condiciones, debe concluirse que las obligaciones que
refiere el quejoso en sus conceptos de violación, no constituyen un trabajo
personal que una persona debe prestar directamente a otra; sino que se
trata de actos de cooperación o de colaboración que tienen como finalidad
prevenir la comisión de los delitos relacionados con recursos de
procedencia ilícita que no pueden generar en su favor una
contraprestación y, por tanto, esta Segunda Sala determina que los
artículos 17, 18, 21 y 32, fracción VII, de la Ley Federal para la Prevención
e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, no
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [40]
contravienen lo dispuesto por el artículo 5°, párrafo tercero, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por los mismos motivos, debe desestimarse el argumento del quejoso, en
el que sostiene que las disposiciones impugnadas vulneran lo dispuesto
por el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estrados
Unidos Mexicanos, al considerar que se impone un gasto adicional a lo
previsto en la ley, toda vez que no se impone el pago de contribución
alguna, sino que se trata exclusivamente de actos cooperación o de
colaboración que tienen como finalidad prevenir la comisión de los delitos
relacionados con recursos de procedencia ilícita que no pueden generar
en su favor una contraprestación.
Por otra parte, el quejoso argumenta que la obligación de solicitar
información afecta el derecho a la intimidad de terceros, en virtud de la
información que tiene que solicitar a los clientes o usuarios de las
actividades consideradas vulnerables, lo cual a su vez convierte a la parte
quejosa en coadyuvante en labores de investigación de delitos.
Dicho concepto de violación es infundado.
Lo anterior es así porque la propia Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita prevé,
en su capítulo sexto, un régimen relativo a la reserva y al manejo de la
información o documentación que sustenta los avisos que tienen la
obligación de dar quienes realizan actividades vulnerables. Y lo relevante
para el caso concreto es que dicha información es considerada
confidencial y reservada en términos de la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental (artículo 38) y, en caso de
ser utilizada, esto será sólo para efectos de prevención, investigación y
sanción de operaciones con recursos de procedencia ilícita y demás
delitos relacionados (artículo 39).
Lo anterior incluye el proceso de investigación y el proceso penal federal,
en el cual se mantendrá el resguardo absoluto de la identidad y de
cualquier dato personal obtenido con motivo de la presentación de avisos
(artículo 40).
Aunado a ello, el capítulo VIII de la citada legislación, en su artículo 62,
establece un régimen de sanciones que incluye la pena de prisión y la
imposición de multas a quienes utilicen indebidamente información, datos,
documentos o imágenes a las que tengan acceso con motivo de lo que
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [41]
establece el propio ordenamiento. Por
ende, la ley tutela el derecho a la intimidad
del quejoso y el de sus potenciales clientes
o usuarios.
De igual forma, la circunstancia de que el
quejoso tenga diversas obligaciones
relacionadas con la verificación de
identidad de sus clientes o usuarios, así
como la recopilación de información y la presentación de avisos, no viola
la competencia del Ministerio Público y de la policía para la investigación
de los delitos, toda vez que esas obligaciones de manera alguna implican
la investigación de los delitos, sino que constituyen un medio para que la
autoridad pueda detectar y, en su caso, investigar la posible comisión de
delitos federales que estuvieran relacionados con operaciones con
recursos de procedencia ilícita.
Es decir, no es al quejoso a quien se asigna la función de investigar y
perseguir delitos federales relacionados con operaciones con recursos de
procedencia ilícita, sino únicamente la obligación de llevar a cabo diversas
acciones para que sea la autoridad competente, en este caso, el Ministerio
Público, quien en el ámbito de sus atribuciones lleve a cabo la
investigación de los delitos que resulten de la información que se
proporcione.
Por lo tanto, contrariamente a lo que sostiene el promovente del amparo,
las disposiciones cuestionadas no otorgan competencia al quejoso para
investigar delitos, que es competencia exclusiva de las autoridades
mencionadas en términos del artículo 21 de la Constitución Federal.
En otra parte de sus conceptos de violación, el quejoso aduce que se viola
su derecho a la igualdad respecto de personas que prestan servicios
turísticos de lujo, arrendamiento de vehículos aéreos o marítimos, venta
de materiales de construcción, animales exóticos, entre otros, toda vez
que si bien la actividad es la misma, a saber, la comercialización, el trato
es distinto.
El concepto de violación es infundado.
Lo anterior es así, porque el quejoso parte de la consideración de que la
legislación impugnada establece una distinción de trato entre sujetos
iguales. No obstante, del dictamen elaborado por la Cámara de Senadores
a la iniciativa de ley se advierte que la intención fue enfocar las
obligaciones no en los sujetos, sino en determinadas actividades, como se
desprende del siguiente fragmento:
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [42]
“VIII. La utilidad del régimen mencionado ha sido ampliamente reconocida
y aceptada por la sociedad, especialmente por las entidades financieras.
Esto en virtud de su potencial para reducir el riesgo que cargan tales
personas de convertirse en objeto de abusos por parte de organizaciones
criminales.
No obstante ello, existen en el país otros actores económicos, dedicados a
actividades legítimas, que son también considerados como vulnerables en
función de que las actividades lícitas que realizan, son utilizados con cierta
frecuencia en operaciones de lavado de dinero por las organizaciones
criminales, en su afán de introducir en la economía formal los recursos que
genera su actividad ilícita.
Ahora bien, la iniciativa identificaba a estos actores bajo el concepto de
sujetos obligados, concepto que estas dictaminadoras consideran
equivoco, pues generaliza la idea errónea de que éstos son los sujetos
que llevan a cabo las actividades ilícitas de lavado de dinero, dejando de
lado el hecho de que en realidad ellos son quienes por las actividades que
realizan, son vulnerables a las acciones del crimen organizado.
En este contexto, estas dictaminadoras efectuamos una profunda
reestructuración de la iniciativa, a efecto de enfocar la misma no en los
sujetos, sino en las actividades vulnerables a ser utilizadas en los
procesos de lavado de dinero.
Al respecto, la comunidad internacional y los expertos en materia de
prevención al lavado de dinero insisten en la gran utilidad que, para un
Estado preocupado por erradicar esa actividad, conlleva la implementación
de un régimen que permita identificar aquellos actos u operaciones
vinculados a actividades vulnerables y a quienes los llevan a cabo y con
ello proteger las puertas de acceso a la economía formal.
En este sentido, la agrupación intergubernamental denominada Grupo de
Acción Financiera sobre el Blanqueo de Capitales y Financiamiento al
Terrorismo (GAFI) -en la que México participa junto con otras naciones
hermanas como Brasil, Argentina y España, y que nuestro país
actualmente preside-, recomienda que los Estados adopten políticas
adecuadas para permitir a quienes realizan las actividades vulnerables,
coadyuvar en la protección de la integridad de la economía formal, a
través de alertar, mediante avisos, a las autoridades de la celebración de
operaciones que por su naturaleza pueden llegar a representar un riesgo
de vulneración para la economía, y con ello dotar a las autoridades
competentes de información oportuna que le permita a estas investigar y,
en su caso, combatir los procesos de lavado de dinero.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [43]
Así, en la medida en que el régimen de
prevención de operaciones de lavado de
dinero pueda extenderse a otros actores
económicos, México dejaría de colocarse
en el nivel de prevención bajo y reprobable
en que actualmente se encuentra.
En consideración a lo anterior, estas
Comisiones coinciden con el propósito de
establecer un régimen, pero que este sea el más adecuado para la
detección y prevención de operaciones de lavado de dinero, y que sea
seguro para aquellos negocios y profesiones no financieros que realicen
actividades con mayor vulnerabilidad para la comisión de operaciones de
lavado de dinero.
En este sentido, se modifica el régimen propuesto en la iniciativa que se
dictamina, para establecer, en la Sección Segunda del Capítulo Tercero,
que no son las personas sino ciertas actividades, las que quedarían
sujetas a la aplicación de la ley.
En este contexto, estas dictaminadoras procedimos a modificar
sustancialmente el catálogo amplio de actos y operaciones que la iniciativa
pretendía sujetar al régimen de reporte, para sustituirlo por uno nuevo, que
se centre sólo en aquellas actividades que por su naturaleza puedan ser
las más vulnerables de involucrarse en esquemas de lavado de dinero.
Además, estas dictaminadoras diferimos del esquema propuesto por el
Ejecutivo en la iniciativa en cuanto a que los montos de tales operaciones
fueron determinados en reglamento. En este contexto, se propone que sea
la propia Ley la que determine tanto los actos u operaciones como los
montos de éstos que den lugar a la presentación de avisos a la autoridad.”
De esta manera, el punto de comparación para determinar si existe una
situación de desigualdad tendría que hacerse, en todo caso, a partir de
sujetos que desempeñaran la misma actividad que el quejoso, a saber, la
constitución de derechos personales de uso o goce de bienes inmuebles.
Sin embargo, respecto de dicha actividad el artículo 17, fracción XV, de la
legislación combatida no hace distinción de trato alguna, sino que abarca a
todas las personas que realicen ese tipo de actos u operaciones, siempre
y cuando el monto de éstos alcance el valor establecido a razón de
salarios mínimos vigentes en el Distrito Federal.
Sin que en el caso pueda establecerse como punto de comparación la
actividad de comercialización, porque una violación al derecho a la
igualdad debe examinarse a la luz de la disposición impugnada y, sobre
todo, a partir de las clasificaciones específicas que estableció el legislador
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [44]
para las actividades que consideró especialmente vulnerables. De otra
manera, se estarían analizando regímenes jurídicos y actividades que no
necesariamente fueron previstos en la normatividad combatida.
Al respecto es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 42/2010, sustentada por
esta Segunda Sala, de rubro y texto siguientes:
“IGUALDAD. CRITERIOS QUE DEBEN OBSERVARSE EN EL
CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS QUE SE
ESTIMAN VIOLATORIAS DE DICHA GARANTÍA. La igualdad normativa
presupone necesariamente una comparación entre dos o más regímenes
jurídicos, ya que un régimen jurídico no es discriminatorio en sí mismo,
sino únicamente en relación con otro. Por ello, el control de la
constitucionalidad de normas que se estiman violatorias de la garantía de
igualdad no se reduce a un juicio abstracto de adecuación entre la norma
impugnada y el precepto constitucional que sirve de parámetro, sino que
incluye otro régimen jurídico que funciona como punto de referencia a la
luz de un término de comparación relevante para el caso concreto. Por
tanto, el primer criterio para analizar una norma a la luz de la garantía de
igualdad consiste en elegir el término de comparación apropiado, que
permita comparar a los sujetos desde un determinado punto de vista y,
con base en éste, establecer si se encuentran o no en una situación de
igualdad respecto de otros individuos sujetos a diverso régimen y si el trato
que se les da, con base en el propio término de comparación, es diferente.
En caso de que los sujetos comparados no sean iguales o no sean
tratados de manera desigual, no habrá violación a la garantía individual.
Así, una vez establecida la situación de igualdad y la diferencia de trato,
debe determinarse si la diferenciación persigue una finalidad
constitucionalmente válida. Al respecto, debe considerarse que la posición
constitucional del legislador no exige que toda diferenciación normativa
esté amparada en permisos de diferenciación derivados del propio texto
constitucional, sino que es suficiente que la finalidad perseguida sea
constitucionalmente aceptable, salvo que se trate de una de las
prohibiciones específicas de discriminación contenidas en el artículo 1o.,
primer y tercer párrafos, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, pues respecto de éstas no basta que el fin buscado sea
constitucionalmente aceptable, sino que es imperativo. La siguiente
exigencia de la garantía de igualdad es que la diferenciación cuestionada
sea adecuada para el logro del fin legítimo buscado; es decir, que la
medida sea capaz de causar su objetivo, bastando para ello una aptitud o
posibilidad de cumplimiento, sin que sea exigible que los medios se
adecuen estrechamente o estén diseñados exactamente para lograr el fin
en comento. En este sentido, no se cumplirá el requisito de adecuación
cuando la medida legislativa no contribuya a la obtención de su fin
inmediato. Tratándose de las prohibiciones concretas de discriminación,
en cambio, será necesario analizar con mayor intensidad la adecuación,
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [45]
siendo obligado que la medida esté
directamente conectada con el fin
perseguido.
Finalmente,
debe
determinarse si la medida legislativa de
que se trate resulta proporcional, es decir,
si guarda una relación razonable con el fin
que se procura alcanzar, lo que supone
una ponderación entre sus ventajas y
desventajas, a efecto de comprobar que
los perjuicios ocasionados por el trato diferenciado no sean
desproporcionados con respecto a los objetivos perseguidos. De ahí que
el juicio de proporcionalidad exija comprobar si el trato desigual resulta
tolerable, teniendo en cuenta la importancia del fin perseguido, en el
entendido de que mientras más alta sea la jerarquía del interés tutelado,
mayor puede ser la diferencia”.11
2) Constitucionalidad de los artículos 7, 12, párrafos primero y
tercero, y 20 del Reglamento de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.
En sus conceptos de violación, el quejoso sostiene que los artículos
citados violan los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica,
toda vez que imponen obligaciones que no fueron previstas en la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos
de Procedencia Ilícita.
Los artículos mencionados establecen:
“Artículo 7.- Los actos u operaciones que celebren quienes realicen las
Actividades Vulnerables establecidas en el artículo 17 de la Ley con sus
Clientes o Usuarios cuya suma acumulada, por tipo de acto u operación,
en un periodo de seis meses alcance los montos para la presentación de
Avisos a que se refiere el mencionado artículo estarán sujetas a la
obligación de presentar Avisos, debiendo considerarse, para tales efectos,
únicamente los actos u operaciones que se ubiquen en los supuestos de
identificación establecidos en el artículo 17 de la Ley”.
“Artículo 12.- Quienes realicen las Actividades Vulnerables establecidas en
el artículo 17 de la Ley, deberán estar inscritos en el Registro Federal de
Contribuyentes y contar con el certificado vigente de la Firma Electrónica
Avanzada correspondiente, a fin de realizar las acciones relativas al alta
ante el SAT para la presentación de los Avisos”.
11
Jurisprudencia publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo
XXXI, abril de dos mil diez, página 427. Registro IUS: 164779.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [46]
[…]
Para efectos de que el SAT lleve a cabo las acciones relativas al alta de
quienes realicen las Actividades Vulnerables establecidas en el artículo 17
de la Ley, estos deberán enviar a dicho órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría la información de identificación que
establezca la Secretaría mediante Reglas de Carácter General, y a través
de los medios y en el formato oficial que para tales efectos determine y
expida la UIF, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación”.
“Artículo 20.- Quienes realicen las Actividades Vulnerables establecidas en
el artículo 17 de la Ley deberán conservar copia de los Avisos
presentados, así como los acuses correspondientes que el SAT les haya
proporcionado por un plazo no menor a cinco años, contado a partir de la
fecha de presentación de los Avisos correspondientes y de la emisión del
acuse respectivo.
Quienes realicen las Actividades Vulnerables a que se refiere este artículo
deberán cumplir con criterios de integridad, disponibilidad, auditabilidad y
confidencialidad en materia de conservación y resguardo de información y
documentación, en términos de las disposiciones jurídicas aplicables”.
A partir de lo expuesto, esta Segunda Sala considera que el concepto de
violación bajo análisis es infundado.
El artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal establece la facultad
reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, que lo habilita para emitir los
reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes emanadas del
órgano legislativo.
Dicha facultad está sujeta, fundamentalmente, al principio de legalidad y a
dos principios subordinados a éste, como lo son el de reserva de ley y el
de subordinación jerárquica a esta última.
Por un lado, el principio de reserva de ley consiste en que el reglamento
no puede abordar de manera novedosa materias reservadas en forma
exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión. Por otro lado, el
principio de subordinación jerárquica consiste en la exigencia de que el
reglamento esté precedido de una ley, cuyas disposiciones debe
desarrollar, complementar o detallar.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [47]
De esta manera, es la ley la que determina
y delimita el qué, quién, dónde y cuándo
de una situación jurídica general,
hipotética y abstracta; pero es el
reglamento el que se ocupa de definir
cómo se va a regular lo que la ley
previamente estableció. En otras palabras,
es el reglamento el que depende de la ley,
en tanto que actúa en estricta observancia
de esta última.
Algunas de estas consideraciones están contenidas en la jurisprudencia
P./J. 79/2009, de rubro y texto siguientes:
“FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL.
SUS PRINCIPIOS Y LIMITACIONES. La Suprema Corte ha sostenido
reiteradamente que el artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal
establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo Federal, la que se
refiere a la posibilidad de que dicho poder provea en la esfera
administrativa a la exacta observancia de las leyes; es decir, el Poder
Ejecutivo Federal está autorizado para expedir las previsiones
reglamentarias necesarias para la ejecución de las leyes emanadas por el
órgano legislativo. Estas disposiciones reglamentarias, aunque desde el
punto de vista material son similares a los actos legislativos expedidos por
el Congreso de la Unión en cuanto que son generales, abstractas e
impersonales y de observancia obligatoria, se distinguen de las mismas
básicamente por dos razones: la primera, porque provienen de un órgano
distinto e independiente del Poder Legislativo, como es el Poder Ejecutivo;
la segunda, porque son, por definición constitucional, normas
subordinadas a las disposiciones legales que reglamentan y no son leyes,
sino actos administrativos generales cuyos alcances se encuentran
acotados por la misma Ley. Asimismo, se ha señalado que la facultad
reglamentaria del Presidente de la República se encuentra sujeta a un
principio fundamental: el principio de legalidad, del cual derivan, según los
precedentes, dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de
subordinación jerárquica a la misma. El primero de ellos evita que el
reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma
exclusiva a las leyes emanadas del Congreso de la Unión o, dicho de otro
modo, prohíbe a la ley la delegación del contenido de la materia que tiene
por mandato constitucional regular. El segundo principio consiste en la
exigencia de que el reglamento esté precedido de una ley, cuyas
disposiciones desarrolle, complemente o detalle y en los que encuentre su
justificación y medida. Así, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo
Federal tiene como principal objeto un mejor proveer en la esfera
administrativa, pero siempre con base en las leyes reglamentadas. Por
ende, en el orden federal el Congreso de la Unión tiene facultades
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [48]
legislativas, abstractas, amplias, impersonales e irrestrictas consignadas
en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para expedir
leyes en las diversas materias que ésta consigna; por tanto, en tales
materias es dicho órgano legislativo el que debe materialmente realizar la
normatividad correspondiente, y aunque no puede desconocerse la
facultad normativa del Presidente de la República, dado que esta
atribución del titular del Ejecutivo se encuentra también expresamente
reconocida en la Constitución, dicha facultad del Ejecutivo se encuentra
limitada a los ordenamientos legales que desarrolla o pormenoriza y que
son emitidos por el órgano legislativo en cita”.12
Expuesto lo anterior, resulta válido sostener que las disposiciones bajo
análisis no violan los principios de reserva de ley ni de subordinación
jerárquica.
Los artículos reglamentarios citados disponen diversas obligaciones a
cargo de quienes realicen actividades vulnerables en términos del artículo
17 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones
con Recursos de Procedencia Ilícita.
El artículo 7 establece que estarán obligados a presentar aviso de los
actos u operaciones correspondientes cuando el monto correspondiente,
en un periodo semestral, alcance los parámetros dispuestos en el artículo
17 de dicha ley.
El artículo 12, párrafos primero y tercero, establece que para efectos de
realizar las acciones de alta ante el Servicio de Administración Tributaria
de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para la presentación de
avisos, deberán estar inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes y
tener certificado vigente de la Firma Electrónica Avanzada. Asimismo, que
deberán enviar a dicho órgano la información que establezca la secretaría
en Reglas de Carácter General, a través del formato y los medios que
establezca la Unidad de Inteligencia Financiera.
En relación con lo anterior, el artículo 20 del reglamento en cuestión
dispone que deberán conservar copias de los avisos presentados y de los
acuses proporcionados por el Servicio de Administración Tributaria por un
plazo no menor a cinco años, y de acuerdo con los criterios de integridad,
disponibilidad, auditabilidad y confidencialidad.
De esta manera, es posible concluir que no se violan los principios de
reserva de ley ni de subordinación jerárquica, en principio, porque el
artículo 7 reitera la obligación de quienes realicen actividades vulnerables
de presentar los avisos de sus actos y operaciones cuando rebasen los
12
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, agosto de 2009,
página 1067. Registro IUS: 166655.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [49]
montos de éstas rebasen los límites
establecidos en el artículo 17 de la Ley
Federal para la Prevención e Identificación
de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita, lo cual sustancialmente
consiste en una reproducción de los
mismos términos del último precepto
citado, específicamente su penúltimo
párrafo, el cual establece que “…Los actos
u operaciones que se realicen por montos inferiores a los señalados en las
fracciones anteriores no darán lugar a obligación alguna. No obstante, si
una persona realiza actos u operaciones por una suma acumulada en un
periodo de seis meses que supere los montos establecidos en cada
supuesto para la formulación de Avisos, podrá ser considerada como
operación sujeta a obligación de presentar los mismos para efectos de
esta Ley.”
En segundo lugar, el artículo 12 reglamentario, párrafos primero y tercero,
si bien establece la obligación para quienes desempeñen actividades
vulnerables de estar inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes y
contar con el certificado vigente de la Firma Electrónica Avanzada, ello no
puede constituir una transgresión de los principios bajo análisis, toda vez
que conforme al artículo 5 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, la
Secretaría de Hacienda y Crédito público es el órgano competente para
aplicar, en el ámbito administrativo, no sólo dicha legislación, sino el propio
reglamento. Además, entre sus facultades, en términos del artículo 6 del
ordenamiento legislativo se encuentran las de: “…I. Recibir los Avisos de
quienes realicen las Actividades Vulnerables a que se refiere la Sección
Segunda del Capítulo III; II. Requerir la información, documentación, datos
e imágenes necesarios para el ejercicio de sus facultades y proporcionar a
la Unidad la información que le requiera en términos de la presente ley;…”.
De esta manera, ello no constituye un tratamiento novedoso de una
materia reservada al legislador, sino un complemento y precisión de la
obligación general, establecida en ley, de presentar los avisos por actos y
operaciones considerados vulnerables.
En relación con lo dicho, el artículo 20 reglamentario tampoco excede a la
legislación en cuestión, en tanto que retoma la obligación para quienes
realicen actividades vulnerables de conservar copia de los avisos
presentados y de los acuses correspondientes por un plazo no menor a
cinco años, lo cual es congruente con lo que establece el artículo 18,
fracción IV, segundo párrafo de la ley, el cual dispone que: “…La
información y documentación a que se refiere el párrafo anterior deberá
conservarse de manera física o electrónica, por un plazo de cinco años…”.
Y si bien el precepto legal dispone que dicho plazo se contara a partir de la
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [50]
fecha de realización de la Actividad Vulnerable, lo cierto es que el
reglamento no excede esta disposición al establecer “…contado a partir de
la fecha de presentación de los Avisos correspondientes y de la emisión
del acuse respectivo.”, toda vez que a juicio de esta Segunda Sala, ello
constituye una manera de dar certeza al momento a partir del cual se
realiza la actividad vulnerable, esto es, cuando se presenta el aviso del
acto u operación correspondiente a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público y cuando ésta expide a quien dio el aviso el acuse de recibo
correspondiente, lo cual permite fijar una fecha cierta a partir del cual
contar el plazo de cinco años referido.
Por lo tanto, los artículos 7, 12, párrafos primero y tercero, y 20 del
Reglamento de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita no violan los principios
de reserva de ley y subordinación jerárquica.
3) Constitucionalidad de los artículos 4, fracción I, y párrafo
penúltimo, 5, 7, párrafos primero y último, 8, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19,
21, 22, 23, 24, 25, 26, párrafos primero y último, 27, 33 y 37 de las
Reglas de Carácter General a las que alude la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de
Procedencia Ilícita13.
En sus conceptos de violación, el quejoso aduce que los preceptos citados
violan el principio de primacía de la ley, en tanto crean obligaciones a
cargo de quienes realizan actividades vulnerables, que no fueron previstas
en la legislación federal en cuestión.
Los preceptos establecen:
“Artículo 4.- Para efectos de los artículos 12 y 13 del Reglamento, quienes
realicen Actividades Vulnerables, deberán ingresar al Portal en Internet, a
efecto de enviar, bajo protesta de decir verdad, la información siguiente
para su alta y registro:
I. Tratándose de personas físicas, la señalada en el Anexo 1 de las
presentes Reglas.
[…]
13
Estas reglas generales fueron modificadas por acuerdo 9/2014 emitido por la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, el cual fue publicado el veinticuatro de julio de dos mil catorce en el
Diario Oficial de la Federación. No obstante, el análisis de las disposiciones se hará conforme al
texto emitido el veintitrés de agosto de dos mil trece, por ser el que el quejoso impugna y el que
estaba en vigor al momento en el que se acreditó el primer acto de aplicación.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [51]
El envío de la información para el trámite
de alta y registro a que se refiere el
presente artículo, deberá ser firmado con
la FIEL de quien realiza la Actividad
Vulnerable”.
“Artículo 5.- El SAT, una vez que reciba la
información a que se refiere el artículo
anterior, expedirá el acuse electrónico de
alta y registro respectivo con sello digital y otorgará el acceso a los medios
electrónicos a través de los cuales quienes realicen Actividades
Vulnerables enviarán los Avisos correspondientes y recibirán las
notificaciones, informes o comunicaciones por parte del referido órgano,
de la UIF o de la Secretaría, según corresponda.
La información relacionada con los incisos e) del Anexo 1, o e), f), g) y h)
del Anexo 2 de las presentes Reglas, según corresponda, podrá ser
capturada con posterioridad al momento de alta y registro, y no
condicionará la expedición del acuse electrónico y el otorgamiento del
acceso a los medios electrónicos a que hace referencia el presente
artículo, por parte del SAT. Dicha información deberá ser enviada, en caso
de ser aplicable, a más tardar dentro de los sesenta días naturales
siguientes a la fecha en que realizó su alta y registro, mediante el trámite
de actualización a que se refiere el artículo 7 de las presentes Reglas; en
caso de que no se cumpla con la presentación de la información, el SAT
restringirá el acceso a los medios electrónicos a que se refiere el presente
artículo, hasta en tanto sea completada la información de alta y registro
correspondiente.
El trámite de alta y registro, referido en el artículo anterior, así como el de
actualización, a que se refiere el artículo 7 de las presentes Reglas, que
sean presentados de forma extemporánea, que impliquen la realización de
una Actividad Vulnerable, surtirán sus efectos en la fecha señalada en el
trámite respectivo”.
“Artículo 7.- Cuando quien realice las Actividades Vulnerables deba
eliminar, modificar o agregar información de su registro, efectuará el
trámite de actualización correspondiente, mediante el procedimiento
señalado en el artículo 4 de las presentes Reglas, a más tardar dentro de
los seis días hábiles siguientes a que se presente la situación o hecho que
motive la actualización de la información respectiva, utilizando los medios
y en el formato oficial que para tales efectos determine y expida la UIF,
previa opinión del SAT, mediante publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [52]
[…]
Quienes realicen Actividades Vulnerables y lleven a cabo actos u
operaciones que sean objeto de Avisos, deberán presentar los mismos sin
perjuicio del trámite de actualización correspondiente”.
“Artículo 8.- Las personas que se hayan dado de alta y registrado, en
términos de lo establecido en el presente Capítulo, y que por cualquier
circunstancia ya no realicen Actividades Vulnerables, deberán dar de baja
las mismas, mediante el trámite de actualización a que se refiere el
artículo anterior, con la finalidad de que el SAT restrinja el acceso a los
medios electrónicos referidos en el artículo 5 de estas Reglas. La baja
surtirá sus efectos a partir de la fecha en que sea presentado el trámite de
actualización”.
“Artículo 11.- Quienes realicen Actividades Vulnerables elaborarán y
observarán una política de identificación del Cliente y Usuario, la cual
comprenderá, cuando menos, los lineamientos establecidos para tal efecto
en las presentes Reglas, los criterios, medidas y procedimientos internos
que se requieran para su debido cumplimiento y los relativos a la
verificación y actualización de los datos proporcionados por los Clientes y
Usuarios, los cuales deberán formar parte integrante del documento a que
se refiere el artículo 37 de estas Reglas”.
“Artículo 12.- Quienes realicen Actividades Vulnerables deberán integrar y
conservar un expediente único de identificación de cada uno de sus
Clientes o Usuarios.
El expediente se integrará de manera previa o durante la realización de un
acto u operación o, en su caso, con anterioridad o al momento del
establecimiento de una Relación de Negocios; mismo que deberá cumplir
con los requisitos siguientes:
I. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona física y que declare ser
de nacionalidad mexicana o de nacionalidad extranjera con las
condiciones de residente temporal o residente permanente, en términos de
la Ley de Migración, asentar los datos e incluir copia de los documentos
señalados en el Anexo 3 de las presentes Reglas.
II. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona moral de nacionalidad
mexicana, asentar los datos e incluir copia de los documentos señalados
en el Anexo 4 de las presentes Reglas.
III. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona física extranjera con
las condiciones de estancia de visitante o distinta a las establecidas en la
fracción I del presente artículo, en términos de la Ley de Migración,
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [53]
asentar los datos e incluir copia de los
documentos señalados en el Anexo 5 de
las presentes Reglas.
IV. Respecto del Cliente o Usuario que sea
persona moral de nacionalidad extranjera,
asentar los datos e incluir copia de los
documentos señalados en el Anexo 6 de
las presentes Reglas:
V. Tratándose de las personas morales, dependencias y entidades a que
hace referencia el Anexo 7-A de las presentes Reglas, quienes realicen las
Actividades Vulnerables podrán aplicar lo previsto en el artículo 15 del
Reglamento, por lo que en todo caso, integrarán el expediente de
identificación respectivo con los datos señalados en el Anexo 7 de las
presentes Reglas.
Quienes realicen las Actividades Vulnerables podrán aplicar las medidas
simplificadas a que se refiere esta fracción, siempre que las referidas
personas morales, dependencias y entidades a que hace referencia el
Anexo 7-A de las presentes Reglas hubieran sido considerados como
Clientes o Usuarios de bajo Riesgo en términos de los artículos 17 y 34 de
las presentes Reglas;
VI. Respecto del Cliente o Usuario que sea un fideicomiso, asentar los
datos e incluir copia de los documentos señalados en el Anexo 8 de las
presentes Reglas.
VII. Tratándose del Dueño Beneficiario, quienes realicen las Actividades
Vulnerables asentarán y recabarán los mismos datos y documentos que
los establecidos en los Anexos 3, 4, 5, 6 u 8 de las presentes Reglas,
según corresponda, en caso de que el Cliente o Usuario cuente con ellos;
Cuando los documentos de identificación proporcionados presenten
tachaduras o enmendaduras, quienes realicen las Actividades Vulnerables
recabarán otro medio de identificación o, en su defecto, solicitarán dos
referencias bancarias o comerciales y dos referencias personales que
incluyan los datos señalados en el inciso a), numerales i), vi) y vii) del
Anexo 3 de las presentes Reglas, cuya autenticidad será verificada con las
personas que suscriban tales referencias, antes de que se establezca la
Relación de Negocios o se celebre el acto u operación respectivo.
Los expedientes de identificación que integren quienes realicen
Actividades Vulnerables, podrán ser utilizados en todos los actos u
operaciones que lleven a cabo con el mismo Cliente o Usuario.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [54]
Al recabar las copias de los documentos que deban integrarse a los
expedientes de identificación del Cliente o Usuario, quien realice la
Actividad Vulnerable de que se trate deberá asegurarse de que éstas sean
legibles y cotejarlas contra los documentos originales o copias certificadas
correspondientes.
Quienes realicen Actividades Vulnerables podrán conservar en forma
física los datos y documentos que deban formar parte de los expedientes
de identificación de sus Clientes o Usuarios, sin necesidad de
conservarlos de manera electrónica, siempre y cuando cuenten con todos
los datos y documentos del expediente de identificación respectivo dentro
de un mismo archivo físico único.
Los expedientes de identificación deberán mantenerse disponibles para su
consulta por la UIF o el SAT, en términos de la Ley, el Reglamento, estas
Reglas y demás disposiciones aplicables”.
“Artículo 15.- En los casos en que se establezca la Relación de Negocios o
al momento de realizar los actos u operaciones derivadas de una Actividad
Vulnerable se designen Beneficiarios, quien realice la Actividad Vulnerable
deberá requerir a éstos los mismos documentos que para Clientes o
Usuarios señala el artículo 12 de las presentes Reglas, al momento en que
aquellos se presenten a ejercer sus derechos”.
“Artículo 16.- Cuando quienes realicen Actividades Vulnerables a solicitud
de sus Clientes o Usuarios con los que tengan una Relación de Negocios,
realicen actos u operaciones a nombre de los trabajadores o demás
personal contratado por el Cliente o Usuario de que se trate , el expediente
de Identificación de cada uno de esos trabajadores y personal podrá ser
integrado y conservado por el Cliente o Usuario solicitante en lugar de
quien realice la Actividad Vulnerable, durante la vigencia de la relación
laboral con el empleado de que se trate.
En este caso, quien realice la Actividad Vulnerable deberá convenir por
escrito con el Cliente o Usuario solicitante la obligación de éste de
mantener dicho expediente a disposición de aquel para su consulta y
proporcionárselo para que pueda presentarlo a la UIF o el SAT en el
momento en que cualquiera de estas autoridades así se lo requieran”.
“Artículo 17.- Las medidas simplificadas para el cumplimiento de las
obligaciones de identificación de Clientes o Usuarios considerados como
de bajo Riesgo a que se refieren los artículos 19, primer párrafo de la Ley
y 15 del Reglamento, consistirán en integrar los expedientes de
identificación de sus Clientes o Usuarios, únicamente con los datos
señalados en los Anexos 3, 4, 5, 6 u 8 de las presentes Reglas, según
corresponda de acuerdo con el tipo de Cliente o Usuario de que se trate,
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [55]
así como los relativos a la identificación y,
en su caso, la de su representante,
apoderados legales, delegados fiduciarios
o de las personas que realicen el acto u
operación a nombre de dicha persona
moral.
Quienes
realicen
las
Actividades
Vulnerables, estarán obligadas a solicitar a
los Clientes o Usuarios considerados como de bajo Riesgo les sean
presentados en original los documentos de los que se desprendan los
datos a que se refiere el párrafo anterior, como requisito previo o al
momento de celebrar el acto u operación.
Lo previsto en este artículo procederá cuando quien realice la Actividad
Vulnerable de que se trate haya establecido en el documento a que se
refiere el artículo 37 de las presentes Reglas los criterios y elementos de
análisis con base en los cuales considere a tales Clientes o Usuarios como
de bajo Riesgo.
Cuando el Cliente o Usuario se aparte de los criterios y elementos para ser
considerado como de bajo Riesgo, quienes realicen la Actividad
Vulnerable integrarán el expediente de identificación del Cliente o Usuario
con la totalidad de la información y documentación que corresponda, en
términos de lo previsto en el artículo 12 de las presentes Reglas”.
“Artículo 18.- Para la realización de Actividades Vulnerables a través de
medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, quienes las
efectúen integrarán previamente el expediente de identificación del Cliente
o Usuario de conformidad con lo señalado en estas Reglas, establecerán
mecanismos de identificación de los Clientes o Usuarios y desarrollarán
procedimientos para prevenir el uso indebido de dichos medios o
tecnología, los cuales estarán contenidos en el documento a que se refiere
el artículo 37 de las presentes Reglas.
La información y, en su caso, documentación que se obtenga como
resultado de los mecanismos de identificación a que se refiere este
artículo, deberán estar integradas en los expedientes de identificación de
los Clientes o Usuarios respectivos”.
“Artículo 19.- Quienes realicen Actividades Vulnerables establecerán
mecanismos para dar seguimiento y acumular los actos u operaciones
que, en lo individual, realicen sus Clientes o Usuarios, por montos iguales
o superiores a los señalados en los supuestos de identificación previstos
en las fracciones I, II –salvo en los casos de tarjetas prepagadas–, III, IV,
V, VI, VII, VIII, IX, X, XII –excepto cuando se trate de los supuestos
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [56]
establecidos en el incisos b) y e) del Apartado A y de todos los incisos del
Apartado B–, XIII, y XV, del artículo 17 de la Ley que les resulten
aplicables a cada Actividad Vulnerable que se realice.
Para efectos de lo previsto en el párrafo anterior, quienes realicen
Actividades Vulnerables acumularán los montos de los actos y
operaciones a que se refiere dicho párrafo, en periodos de, cuando
menos, seis meses.
A fin de llevar a cabo la acumulación para la presentación de los Avisos
que, en su caso, correspondan de conformidad con lo previsto en la Ley, el
Reglamento y en las presentes Reglas, quienes realicen Actividades
Vulnerables, mediante el establecimiento de un registro de los actos u
operaciones objeto de identificación, realizarán el seguimiento y
acumulación de éstos.
Los mecanismos de seguimiento y de acumulación de actos u
operaciones, así como los registros a que se refiere este artículo, deberán
quedar documentados por quienes realicen Actividades Vulnerables”.
“Artículo 21.- Quienes realicen Actividades Vulnerables verificarán, cuando
menos una vez al año, que los expedientes de identificación de los
Clientes o Usuarios con los que se tenga una Relación de Negocios
cuenten con todos los datos y documentos previstos en los artículos 12 ó
16 de las presentes Reglas, según corresponda, y se encuentren
actualizados”.
“Artículo 22.- Cuando quien realiza una Actividad Vulnerable cuente con
información basada en indicios o hechos acerca de que alguno de sus
Clientes o Usuarios actúa por cuenta de otra persona, sin que lo haya
declarado de acuerdo con lo señalado en el artículo 12 de las presentes
Reglas, deberá solicitar al Cliente o Usuario de que se trate, información
que le permita identificar al Dueño Beneficiario, sin perjuicio de los
deberes de confidencialidad frente a terceras personas que dicho Cliente o
Usuario haya asumido por vía convencional”.
“Artículo 23.- En términos de los artículos 18, fracción I, y 21 de la Ley,
quienes realicen Actividades Vulnerables se abstendrán de llevar a cabo
actos u operaciones con sus Clientes o Usuarios, en aquellos casos en los
que siendo procedente identificarlos, éstos omitan hacerlo. Igualmente,
deberán abstenerse de llevar los registros de sus Clientes o Usuarios bajo
nombres ficticios o confidenciales”.
“Artículo 24.- Quienes realicen Actividades Vulnerables deberán presentar
los Avisos ante la UIF, por conducto del SAT, a través de medios
electrónicos, utilizando la clave del Registro Federal de Contribuyentes y el
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [57]
certificado vigente de la FIEL, y en el
formato oficial que para tal efecto
determine y expida la UIF mediante
publicación en el Diario Oficial de la
Federación, conforme a los términos y
especificaciones señalados en dicho
formato.
Las personas morales y Entidades
Colegiadas deberán utilizar la FIEL asociada a su Registro Federal de
Contribuyentes, por lo que no podrán utilizar la FIEL de su representante
legal.
Los Avisos a que se refiere el artículo 7 del Reglamento se presentarán a
través de los medios electrónicos y en el formato oficial a que se refiere el
presente artículo”.
“Artículo 25.- Para los efectos de los artículos 12, último párrafo del
Reglamento y 24 de estas Reglas, quienes realicen Actividades
Vulnerables y no hayan llevado a cabo actos u operaciones que sean
objeto de Aviso durante el mes que corresponda, deberán remitir en el
formato señalado en el referido artículo 24, un informe en el que sólo se
llenarán los campos relativos a la identificación de quien realice la
Actividad Vulnerable, el periodo que corresponda, así como el
señalamiento de que en el periodo correspondiente no se realizaron actos
u operaciones objeto de Aviso. Lo establecido en este artículo también
será aplicable para las personas que presenten los Avisos conforme a lo
establecido en los artículos 16 y 17 del Reglamento.
Artículo 26.- Para la elaboración de los Avisos, quienes realicen
Actividades Vulnerables tomarán en cuenta las mejores prácticas que dé a
conocer la UIF. Asimismo, quienes realicen Actividades Vulnerables
deberán observar lo previsto en el artículo 34 de las presentes Reglas.
[…]
Asimismo, quienes realicen Actividades Vulnerables para la presentación
de los Avisos a que se refieren las presentes Reglas, deberán considerar
la información, las guías que para tal efecto elabore y les proporcione la
UIF; así como las elaboradas por organismos internacionales y
agrupaciones intergubernamentales en materia de prevención y combate
de operaciones con recursos de procedencia ilícita y de financiamiento al
terrorismo, de los que el Estado Mexicano sea miembro”.
“Artículo 27.- En caso de que quien realice Actividades Vulnerables lleve a
cabo un acto u operación que sea objeto de Aviso en la que cuente con
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [58]
información adicional basada en hechos o indicios de que los recursos
pudieren provenir o estar destinados a favorecer, prestar ayuda, auxilio o
cooperación de cualquier especie para la comisión de los Delitos de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita o los relacionados con
éstos, deberá presentar a la UIF, por conducto del SAT, el Aviso dentro de
las 24 horas siguientes contadas a partir de que conozca dicha
información.
Asimismo, quien realice las Actividades Vulnerables deberá presentar el
Aviso dentro del plazo señalado en el párrafo anterior cuando el Cliente o
Usuario con quien se celebre un acto u operación que sea objeto de Aviso,
se trate de una de las personas incluidas en el listado a que hace
referencia el primer párrafo del artículo 38 de las presentes Reglas.
Lo establecido en el presente artículo no será aplicable para quienes
presenten los Avisos conforme a lo establecido en los artículos 16 y 17 del
Reglamento”.
“Artículo 33.- La información, documentación, datos e imágenes que
requieran la UIF o el SAT en términos del artículo 8 del Reglamento,
deberá ser presentada en copia, salvo que la UIF o el SAT soliciten que
sea certificada, o en archivos electrónicos susceptibles de mostrar su
contenido mediante la aplicación de cómputo que señale la UIF o el SAT,
siempre y cuando quien realice la Actividad Vulnerable cuente con la
aplicación que le permita generar el tipo de archivo respectivo.
La información y documentación requerida deberá presentarse a la UIF o a
la unidad administrativa que para tales efectos designe el SAT, según
corresponda y estar contenida en sobre cerrado o, en su caso, cumpliendo
con las características tecnológicas de seguridad que se señalen en el
requerimiento”.
“Artículo 37.- Quienes realicen Actividades Vulnerables, a los noventa días
naturales de alta y registro referidos en el artículo 4 de estas Reglas,
deberán contar con un documento en el que desarrollen sus lineamientos
de identificación de Clientes y Usuarios, así como los criterios, medidas y
procedimientos internos que deberá adoptar, en términos de lo previsto en
los artículos 11, 17, 18 y 35 de las presentes Reglas, para dar
cumplimiento a lo establecido en la Ley, el Reglamento, estas Reglas y
demás disposiciones que de ellas emanen y ponerlo a disposición de la
UIF o del SAT cuando se lo requieran”.
Esta Segunda Sala considera que los conceptos de violación formulados
son infundados, en tanto que no violan el principio de primacía de ley.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [59]
El principio referido consiste en que
cualquier reglamento debe estar precedido
de un ordenamiento legal que lo justifique
y que establezca las medidas de la
regulación correspondiente. Ello implica
que la ley sólo puede ser modificada
siguiendo el mismo procedimiento para su
creación y, además, que otras
disposiciones de inferior jerarquía o
derivadas de otro procedimiento de creación no pueden modificarla.
Ahora bien, ante todo es necesario precisar que las reglas generales en
cuestión están no sólo precedidas de la ley que reglamentan, sino que la
facultad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para emitirlas
deriva de la propia legislación, que también le otorga facultades para
requerir la información, documentación, datos e imágenes necesarios para
el ejercicio de sus facultades (artículos 5 y 6, fracciones I, II y VII).
En este sentido, el análisis de las normas generales transcritas permite
advertir que no modifican o derogan las obligaciones previstas en la Ley
Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos
de Procedencia Ilícita, toda vez que únicamente precisan los mecanismos
y procedimientos que deben implementar las personas que realizan
actividades vulnerables para cumplir, especialmente, con la obligación de
dar aviso de los actos y operaciones en los términos establecidos por el
artículo 17 de dicha legislación.
El análisis de los artículos en cuestión permite advertir la regulación de los
siguientes tópicos:
 El trámite de alta, baja y registro de las personas físicas que realizan
actividades vulnerables, así como de la actualización de información del
registro. (artículos 4, fracción I, y párrafo penúltimo, 5, 7, párrafos primero
y último, y 8);
 Política de identificación de clientes y usuarios de las actividades
vulnerables, así como los requisitos para la integración y conservación del
expediente único de identificación (artículos 11 y 12);
 Trámite sobre los beneficiarios de los clientes o usuarios de las
actividades vulnerables (artículo 15);
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [60]
 Expediente de identificación de los trabajadores o demás personal del
cliente o usuario (artículo 16);
 Medidas simplificadas para el cumplimiento de las obligaciones de
identificación de clientes o usuarios considerados de bajo riesgo (artículo
17);
 Integración de expediente de identificación tratándose de actividades
vulnerables realizadas a través de medios electrónicos, ópticos o de
cualquier otra tecnología (artículo 18);
 Seguimiento y acumulación de actos u operaciones de actividades
vulnerables (artículo 19);
 Verificación de documentos y datos de expedientes de identificación de
clientes o usuarios (artículo 21);
 Solicitud de información para la identificación del dueño beneficiario
(artículo 22);
 Abstención de realizar actos u operaciones con clientes o usuarios que
omitan su identificación (artículo 23);
 Presentación de avisos a través de medios electrónicos (artículo 24);
 Informe de no realización de actos u operaciones relacionadas con
actividades vulnerables (artículo 25);
 Mejores prácticas para la elaboración de avisos (artículo 26, párrafos
primero y último);
 Información sobre recursos que pudieran estar destinados a la comisión
de delitos relacionados con recursos de procedencia ilícita (artículo 27);
 Forma de presentación de información, documentación, datos e
imágenes requeridos por la Unidad de Inteligencia Financiera y el Servicio
de Administración Tributaria (artículo 33);
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [61]

Documento en el que se desarrollen
los lineamientos de identificación de
clientes o usuarios, así como los criterios,
medidas y procedimientos internos a
adoptar (artículo 37).
En efecto, las disposiciones en cuestión
precisan la información que deben
proporcionar las personas físicas que realicen actividades vulnerables,
para efectos de dar cumplimiento con la obligación correspondiente de dar
aviso de actos u operaciones relacionados con ese tipo de actividades que
rebasen los montos establecidos en el artículo 17 de la Ley Federal para la
Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia
Ilícita, así como la manera de darse de alta o baja o actualizar información
en el sistema del Servicio de Administración Tributaria.
Asimismo, detallan los mecanismos de identificación, verificación,
seguimiento y acumulación de actos de los clientes o usuarios de esas
actividades a través del expediente único de identificación. De igual forma,
se precisa la forma en la que la información, documentación, imágenes y
datos deberán ser presentados ante la autoridad correspondiente.
Es decir, las disposiciones en comento pormenorizan las obligaciones
previstas en la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, tomando en cuenta que
las reglas generales regulan aspectos técnicos y operativos en materias
específicas que el legislador ordinario no está en posibilidad de prever en
todos los supuestos jurídicos susceptibles de ser regulados.
Sirve de apoyo a la consideración que antecede, por las razones que la
informan, la tesis P. XXI/2003 del Tribunal Pleno que es del siguiente
tenor:
“CLÁUSULAS
HABILITANTES.
CONSTITUYEN
ACTOS
FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los últimos años, el Estado ha
experimentado un gran desarrollo en sus actividades administrativas, lo
que ha provocado transformaciones en su estructura y funcionamiento, y
ha sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder Legislativo de
atribuciones de naturaleza normativa para que aquél enfrente eficazmente
situaciones dinámicas y altamente especializadas. Esta situación ha
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [62]
generado el establecimiento de mecanismos reguladores denominados
"cláusulas habilitantes", que constituyen actos formalmente legislativos a
través de los cuales el legislador habilita a un órgano del Estado,
principalmente de la administración pública, para regular una materia
concreta y específica, precisándole bases y parámetros generales y que
encuentran su justificación en el hecho de que el Estado no es un
fenómeno estático, pues su actividad no depende exclusivamente de la
legislación para enfrentar los problemas que se presentan, ya que la
entidad pública, al estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que
deben ser reguladas, adquiere información y experiencia que debe
aprovechar para afrontar las disyuntivas con agilidad y rapidez. Además, la
adopción de esas cláusulas tiene por efecto esencial un fenómeno de
ampliación de las atribuciones conferidas a la administración y demás
órganos del Estado, las cuales le permiten actuar expeditamente dentro de
un marco definido de acción, susceptible de control a través del principio
de legalidad; en la inteligencia de que el establecimiento de dicha
habilitación normativa debe realizarse en atención a un equilibrio en el cual
se considere el riesgo de establecer disposiciones que podrían propiciar la
arbitrariedad, como generar situaciones donde sea imposible ejercer el
control estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría ocurrir de
exigirse que ciertos aspectos dinámicos se normen a través de una ley.14
Por tanto, debe estimarse que los artículos 4, fracción I, y párrafo
penúltimo, 5, 7, párrafos primero y último, 8, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19, 21,
22, 23, 24, 25, 26, párrafos primero y último, 27, 33 y 37 de las Reglas de
Carácter General a las que alude la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita no son
violatorios del principio de primacía de ley”.
Es conveniente señalar que el criterio contenido en la ejecutoria
antes transcrita, fue reiterado por esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación al resolver los amparos en revisión
618/2014, 524/2014, 713/2014, 714/2014, 761/2014, 826/2014 y
814/2014.
14
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVIII, diciembre de
2003, página 9, registro IUS 182710.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [63]
En ese sentido, esta Segunda
Sala, por las consideraciones antes
transcritas, considera que los artículos
17, fracción XV y penúltimo párrafo, 18,
21 y 32 de la Ley Federal para la
Prevención
e
Identificación
de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 3, fracción II, 4,
fracciones III, IV y VII, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 20, 22, 23, 31, 42, 43,
44, 55 y 56 de su Reglamento; 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 18,
19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 33, 34 y 37 de las Reglas de
Carácter General a las que se refiere la legislación en cuestión, no
violan los derechos humanos señalados por la quejosa en su demanda
de amparo, y, por tanto, que los conceptos de violación hechos valer
son infundados.
SEXTO. Al resultar infundados los argumentos que esgrimió la
quejosa, lo procedente es, negar el amparo y la protección de la
Justicia Federal respecto de los artículos 17, fracción XV y penúltimo
párrafo, 18, 21 y 32 de la Ley Federal para la Prevención e
Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 3,
fracción II, 4, fracciones III, IV y VII, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 20, 22,
23, 31, 42, 43, 44, 55 y 56 de su Reglamento; 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12,
15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 33, 34 y 37 de las
Reglas de Carácter General a las que se refiere la legislación en
cuestión.
SÉPTIMO. Por lo que se refiere a la adhesión al recurso de
revisión principal, debe declararse sin materia, toda vez que en
términos de lo previsto en el artículo 82 de la Ley de Amparo, la
adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, de manera que
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [64]
si la revisión principal resultó infundada, la adhesiva debe declararse
sin materia.
Sirve de apoyo la jurisprudencia 2a./J.166/2007 que establece lo
siguiente:
“REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE
DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL
RESULTA INFUNDADA. El artículo 83, fracción IV, de la Ley de
Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las
sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su
último párrafo establece que en todos los casos a que se
refiere ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a
sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora
bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva
carece de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la
adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es
evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél
debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria”. 15
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, en contra de los artículos 17, fracción XV, 18, 21 y 32,
fracción VII, de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de
Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 7, 12, párrafos
primero y tercero, y 20 de su reglamento; 4, fracción I y párrafo
penúltimo, 5, 7, párrafos primero y último, 8, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 19,
21, 22, 23, 24, 25, 26, párrafos primero y último, 27, 33 y 37 de las
Reglas de Carácter General a las que se refiere la legislación en
cuestión, en términos del considerando sexto de esta sentencia.
SEGUNDO. Queda sin materia la revisión adhesiva.
15
Registro: 171304. Época: Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Tipo de
Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
Tomo: XXVI, Septiembre de 2007. Materia(s): Común. Tesis: 2a./J. 166/2007.
Página: 552.
AMPARO EN REVISIÓN 29/2015 [65]
Notifíquese; con testimonio de la
presente resolución, devuélvanse los
autos al lugar de su origen y, en su
oportunidad, archívese el toca como
asunto concluido.