El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes

ISSN 0717-9987
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
en foco
El seguro de desempleo en Chile:
Reformas pendientes*
Kevin Cowan y Alejandro Micco
(*) Esta es una versión resumida del estudio “Crecimiento, Empleo y Estabilidad del Ingreso”. Agradecemos la valiosa colaboración de Danielken Molina, María Eugenia Genoni y Erwin Hansen en la
preparación de este documento. Las opiniones expresadas en él reflejan la visión de los autores y no la
del Banco Interamericano del Desarrollo. Agradecemos también los comentarios de Eduardo Engel y
demás participantes del seminario “Políticas para la creación de empleos”, organizado por Expansiva, el
1 de abril de 2005.
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El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
Introducción
En este trabajo se presenta y discute la evidencia nacional e internacional que existe sobre los beneficios y costos de la alta rotación de trabajadores. Respecto a los beneficios, se analiza la literatura teórica y empírica que
examina el efecto que tiene la reasignación de empleos en el crecimiento de
la productividad agregada. Desde la óptica de los costos, en tanto, se estudia
el impacto de una alta rotación y, por ende, la inestabilidad laboral que va en
contra del bienestar de los hogares. En particular, se investiga el impacto que
el desempleo del jefe de hogar ejerce en el ingreso familiar, y la existencia de
mecanismos de autoseguro o de transferencias públicas y privadas que permiten suavizar su caída. Por último, se discuten políticas públicas para enfrentar
el problema de la inestabilidad de los ingresos de los trabajadores. En un
escenario óptimo, estas políticas deben proveer un seguro de desempleo a los
hogares, minimizando las distorsiones en el crecimiento de la productividad(1). En particular, se discuten variaciones al mecanismo de indemnizaciones y del seguro de desempleo vigentes hoy en Chile.
Rotación en el mercado de trabajo
Los cambios netos en el empleo capturan una pequeña parte de su dinámica total, a la vez que esconden altos niveles de rotación de empleados y
puestos de trabajo entre sectores y empresas. En cualquier momento del tiempo
existen firmas que crean nuevos puestos de trabajo y otras que los destruyen.
Adicionalmente, existe un movimiento de trabajadores que se genera cuando
los individuos se mueven entre puestos de trabajo existentes. El resultado de
esto es un mercado de trabajo extremadamente dinámico, en el cual una importante fracción del empleo es reasignada en cada periodo y en donde inevitablemente una porción de los empleados enfrenta periodos de cesantía.
La tabla 1 muestra la creación, destrucción y rotación de puestos de
trabajo como porcentaje del empleo total para una muestra de países desarrollados y latinoamericanos, entre estos últimos Chile, a partir de los datos
de la OIT (2004) sobre el empleo de las empresas cubiertas por la Asociación Chilena de Seguridad durante el período 1996–2002. Estos arrojan que
durante este tiempo se crearon nuevos puestos de trabajo, a una tasa de
(1) Desde una perspectiva conceptual, también se analiza cómo las medidas que neutralizan la caída de
los ingresos durante el desempleo ayudan a incrementar la eficiencia del match entre trabajadores y
empleos, aumentando tanto la eficiencia como el nivel de ocupación.
1
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
12,9%, mientras que la tasa de destrucción de ellos alcanzó una tasa de
13,2%. Por lo tanto, la rotación total de puestos de trabajo es de 26,2% por
año, siendo dos órdenes de magnitud
Cada año una gran cantidad de pues- superior al cambio en el empleo neto
tos de trabajos se crean pero también (0,3%). Cada año una gran cantidad
una cifra similar se destruye, impli- de puestos de trabajos se crean pero
cando que existe una pequeña varia- también una cifra similar se destruye,
ción del número neto de empleos, implicando que existe una pequeña
pero sí una gran rotación de ellos.
variación del número neto de empleos, pero sí una gran rotación de
ellos. Las magnitudes observadas en Chile son similares a la observadas en
los otros países considerados en la muestra.
Dinamarca
1.2
2.2 -1.6 -0.1 -3.2
Creación
Bruta
Entrada
Destrucción
Bruta
Salida
Rotación
14.5 15.7 11.4 13.9
3.2
7.4
7.2
11.9 19.8
9.9 13.2
3.1
8.5
7.0
9.0 12.3 16.0 10.4 14.5
2.5
3.9
6.1
3.9
6.5
Méxicod
Italia
1.5
Chilec
Alemania
0.7
1.1 -0.3
6.0
Brasilb
Francia
1.5
Estonia
EE.UU.a
2.6 -4.1
Suecia
Nueva Zelandia
Cambio
Neto
Finlandia
País
Canadá
Tabla No 1
Flujos de empleo (para toda la economía)
9.7 16.0 12.9 19.5
7.2
2.3
7.3
7.5 11.1 13.8 12.0 14.6 12.9 14.9 13.2 13.5
1.9
3.8
5.0
3.4
5.0
5.0
3.1
4.2
26.4 35.5 21.3 27.1 16.5 23.4 29.8 22.4 29.1 22.6 30.9 26.2 33.0
Fuente: ACHS y OIT (2004), OECD Employment Outlook 1996, Davis y Haltiwanger (1999), Kaplan,
González y Roberts (2003) y Menezes-Filho et al (2003).
Notas: a Para EE.UU. la OECD reporta los siguientes valores: Neto 2.6, Creación 13, Entrada 8.4 y
Salida 7.3. b Cubre todas las firmas que pagaron impuestos en Brasil. c Cubre las empresas afiliadas a la
Asociación Chilena de Seguridad. d Cubre los empleos con seguridad social (IMSS)
2
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
Como lo ilustra la misma tabla, la creación de nuevos puestos de
trabajo se debe tanto a la expansión de plantas existentes como a la incursión de otras nuevas en el mercado. A su vez, la destrucción del empleo está
compuesta por la reducción del tamaño de plantas y por el cierre de las ya
existentes. En Chile, cerca del 25% de la creación del empleo se debe a la
entrada de nuevas plantas al mercado, en tanto que una fracción similar de
la destrucción del empleo está explicada por el cierre de ellas. Es decir, uno
de cada cuatro puestos de trabajo que se destruye se debe al cierre de una
planta. Esta característica es muy importante a la hora de proponer políticas
para disminuir los efectos de la caída de los ingresos durante el desempleo
y, en particular, para evaluar las indemnizaciones por años de servicio.
La rotación de trabajadores está estrechamente ligada a la rotación de
puestos de trabajo e incluye tanto el flujo de trabajadores, que resulta de su
creación y destrucción, como el movimiento de empleados entre los ya
existentes. La evidencia internacional (figura 1) muestra que esta rotación
es por lo menos dos veces mayor que la de puestos de trabajo.
Figura No 1
Flujos brutos anuales de empleo y trabajadores
( promedio anual como % del empleo)
Canadá (1987-1988)
EE.UU. (2001)
Brasil (1991-2000)
Finlandia (1986-1998)
Italia (1985-1991)
México (1993-2000)
Alemania (1985-1990)
Fuente: Bertola et al (1999), Davis, Haltiwanger y Schuh (1996), Barnes y Haskel (2002), Kaplan,
González y Roberts (2003) y Menezes-Filho et al (2003).
3
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
En Chile, la rotación de los puestos de trabajo es heterogénea dentro de
la economía. En primer lugar (tabla 2), al desagregar la economía por sector
industrial se observa que la industria de la construcción tiene la mayor tasa
de rotación de puestos de trabajo (dos veces más grande que la tasa promedio), mientras que el sector de electricidad, gas y agua presenta la menor tasa
de rotación. En segundo lugar, la rotación de puestos de trabajo es diferente
según el nivel salarial. Como se observa en la tabla 3, al clasificar los niveles
salariales del sector manufacturero de Chile, México y Estados Unidos –por
quintiles de salario durante el periodo de 1990-2000–, se encuentra una relación siempre decreciente entre el nivel de rotación del empleo y el nivel del
salario. (En Chile, la rotación del primer quintil de salarios es un 75% más
alta que la rotación del quintil superior). En tercer lugar, en el sector manufacturero existe una relación negativa entre el tamaño de la planta y la rotación de empleo. En nuestro país, la tasa de rotación de puestos de trabajo de
las plantas grandes (más de 250 empleados) es menos de la mitad de la tasa
de rotación que alcanzan las plantas pequeñas (menos de 50 empleados).
Tabla No 2
Flujos de empleo en Chile por sectores económicos
Sector
Agricultura, Caza y Pesca
Minas y Canteras
Manufactura
Construcción
Electricidad, Gas y Agua
Comercio
Transporte y Comunicaciones
Servicios
Industrias No Especificadas
Manufactura (ENIA 1979-1999)
Continuas
Rotación
Entradas-Salidas
Total
27,5
23,1
18,9
45,7
13,8
18,9
20,2
16,8
26,8
16,2
15,5
17,4
15,5
11,6
16,3
15,6
16,1
14,3
17,4
19,8
33.5
30,5
24,4
57,3
20,1
24,5
26,3
21,1
34,2
25,9
Fuente: ACHS, OIT (2004) y construcción por parte de los autores.
Nota: Para todos los sectores se usa información de la ACHS en el período (1996-2002), salvo para
Manufactura (ENIA 1979-1999) que se obtiene de la Encuesta de Industria Anual.
4
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
Tabla No 3
Flujos de empleos por quintil de salarios
Quintil
Chile
México
EE.UU.
1
2
3
4
5
33
25
24
21
19
24
18
15
14
13
26
21
19
15
15
Período
Sector
1990-1999
Manufactura
1993-2000
Manufactura*
1973-1988
Manufactura
Fuente: Davis, Haltiwanger y Schuh (96) y construcción de los autores.
Nota: Promedios anuales. *Solo firmas continuas.
Rotación, reasignación y productividad
Estudios recientes muestran que una parte importante del crecimiento
de la productividad se debe al proceso de reasignación de puestos de trabajo, que permite el movimiento de trabajadores desde empresas con baja
productividad hacia otras con niveles más altos de eficiencia. Foster, Haltiwanger y Krian (1998) utilizan datos de las plantas del sector manufacturero de Estados Unidos –en el periodo 1977-1987–, a partir de los cuales
analizan la relación que existe entre la dinámica del empleo a nivel microeconómico y el crecimiento de la productividad agregada. Sobre esta
base, los autores determinan que la ganancia en la productividad total de
los factores (PTF) en el sector manufacturero de Estados Unidos se debe,
entre un 35% y un 50%, a la reasignación de los factores entre plantas. Para
el caso de Chile, en tanto, Bergoeing, Hernando y Repetto (2003) realizan
la misma descomposición del cambio en la PTF. Aquí utilizan información
a nivel de planta de la ENIA (Encuesta Industrial Anual) para el sector
manufacturero –durante el periodo 1981-1999– y establecen que el componente de reasignación explica más del 60% de las ganancias de la productividad del agregado de manufactura. Un porcentaje que aumenta al 80%
durante el periodo de estabilidad macroeconómica de 1990-1997 (tabla 5).
5
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
Tabla No 4
Flujos de empleo por tamaño de planta
Número de
Trabajadores
Brasil
Chile
Colombia
México
México
U.S.A.
< 50
50 - 99
100 - 249
> = 250
0,40
0,33
0,30
0,21
0,40
0,30
0,27
0,18
0,29
0,21
0,10
0,08
0,52
0,35
0,31
0,19
0,18
0,17
0,15
0,12
0,34
0,26
0,20
0,14
Período
1991-2000 1986-1999 1977-1999 1993-2000
Sector Todos Sectores Manufactura Manufactura Privadas
1993-2000 1973-1988
Manufactura* Manufactura
Nota: *No considera ni salidas ni entradas.
Fuente: Davis, Haltiwanger and Schuh (1996), Kaplan, González and Robertson (2003), Menéndez
(2002), Menezes-Filho et al. (2003), y cálculo de los autores.
Tabla No 5
Descomposición crecimiento TFP Chile
Total
Within Between
Cross
Entry
Exit
Net
Entry
Total
Reallocation
1981-1983
1983-1990
1990-1997
1997-1999
-246
-35
713
635
-697
-145
137
-71
-254
-272
-268
-269
658
367
570
758
17
-68
82
333
-29
-83
-192
116
46
15
274
217
451
110
576
706
1981-1999
758
286
-144
264
503
151
352
471
Fuente: Bergoeing, Hernando y Repetto (2003).
Nota: Valores en miles de Pesos de 1985.
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El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
Regulación y reasignación laboral
Considerando que una parte importante del crecimiento de la productividad está asociada a la reasignación de empleados desde plantas con
bajos niveles de productividad hacia otras con un nivel superior de ella, se
podría esperar que regulaciones laborales que reducen la flexibilidad laboral de las firmas –para ajustar sus niveles de empleo– tengan un efecto
negativo sobre el crecimiento de la productividad. Dos estudios empíricos
recientes confirman esta hipótesis.
Caballero et al. (2004) encuentran que firmas del sector manufacturero en países donde los costos de despido son altos, tienen una mayor dificultad para ajustar el empleo a los niveles óptimos. En base a estos resultados, si un país incrementara sus costos de despido, desde un nivel
equivalente al de un país ubicado en el percentil 20 de rigidez a uno que se
encontrara en el percentil 80, la velocidad de ajuste de las empresas se
reduciría en un 35%. Esta baja implica una limitación del crecimiento del
producto equivalente al 0,85% anual y supone una disminución del PTF
superior al 10%(2).
Micco y Pagés (2004), por su parte, cuantifican en forma directa el
impacto de la regulación laboral que norma los despidos de trabajadores
sobre la rotación del empleo en la economía. Usando una metodología de
diferencias-en-diferencias, muestran que la reasignación del empleo disminuye en los países en los cuales la regulación laboral hace más difícil o
costoso el despido de los trabajadores. En su muestra, al pasar del nivel de
regulación laboral del percentil 10 al percentil 90, se reduce la reasignación
de puestos de empleo en un 30%.
Desempleo, consumo y bienestar de las familias
La alta rotación del empleo se traduce en periodos de desempleo que
disminuyen el nivel de ingreso y consumo de las familias. La magnitud de la
reducción de este último dependerá de su capacidad para encontrar fuentes
alternativas de ingreso familiar, así como de su habilidad para suavizar los
efectos de su reducción temporal. Las potenciales fuentes de ingreso alterna(2) Caballero et al. (2004) desarrolla un modelo AK con heterogeneidad de plantas para estimar el
impacto de las rigideces laborales en el crecimiento de la productividad. Como los autores indican, esta
es una aproximación sobre el verdadero impacto de la regulación laboral en la productividad.
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El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
tivo son: las transferencias estatales, las transferencias efectuadas por individuos fuera del hogar (familiares u otros) y el autoseguro, en el cual la principal variable de ajuste es la participaLa alta rotación del empleo se tradu- ción laboral de los otros miembros de
ce en periodos de desempleo que la familia. A su vez, la capacidad que
disminuyen el nivel de ingreso y con- la familia tenga para suavizar su consumo de las familias. La magnitud de sumo dependerá de su acceso al sistela reducción de este último depende- ma financiero y del stock de activos
rá de su capacidad para encontrar líquidos al que pueda recurrir durante
fuentes alternativas de ingreso fami- los periodos de desempleo.
liar, así como de su habilidad para
Estudios para países desarrollasuavizar los efectos de su reducción dos evalúan la efectividad de estos
temporal.
mecanismos a la hora de estabilizar
el consumo familiar ante cambios en
el ingreso del jefe de hogar. Dynarski y Gruber (1997) realizan este ejercicio para Estados Unidos, encontrando que ante una disminución de un dólar
en el ingreso del jefe de familia (producto del desempleo), que el consumo
total del hogar disminuye en 10 centavos, que sus otros ingresos (incluyendo transferencias) aumentan en 50 centavos, y que se genera una reducción
de 40 centavos en el stock neto de los activos de la familia. El seguro de
desempleo, por su parte, juega un papel importante en el incremento de los
otros ingresos: 22 centavos son generados por el pago del seguro de desempleo.
Ingresos y desempleo en Chile
En esta sección se analizan los efectos del desempleo sobre el nivel de
ingreso total del hogar, así como sobre sus componentes en Chile. Para ello
se utiliza información sobre los hogares urbanos de la encuesta CASEN 2003
donde el jefe de hogar tiene entre 18 y 65 años, y es asalariado o está
desempleado. Con esto se deja fuera a las familias donde el jefe de hogar es
un trabajador independiente y a las familias rurales, ya que para este grupo la
definición de empleo/no empleo es más tenue. Las categorías de ingreso
consideradas son: i) el ingreso principal de los otros miembros del hogar, ii)
los pagos que reciben los hogares por trabajos anteriores, indemnizaciones y
por concepto del seguro de cesantía y iii) las transferencias privadas.
8
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
La figura Nº 2 resume el efecto del desempleo del jefe de hogar sobre
las demás categorías de ingreso (y el ingreso total familiar), controlando
por la escolaridad y experiencia del jefe de hogar y de los demás miembros
de la familia, y por la región en donde viven las familias. En la figura se
normaliza el ingreso total del hogar “empleado” a 100. Se reportan los
resultados para dos muestras de hogares: i) aquellos en los que el jefe de
hogar está empleado o ha buscado trabajo por no más de 12 semanas (columna 2), y ii) la muestra total (columna 3)(3).
En la figura se observa que:
– En la muestra que solo incluye a los desempleados que han durado menos de 12 semanas sin empleo el ingreso total del hogar baja en un 48%,
mientras que en la muestra completa el ingreso total del hogar se reduce
en un 38%.
– Cuando el jefe del hogar no tiene empleo (columnas 2 y 3), el ingreso de
los otros integrantes de la familia solo aumenta en la muestra que incluye a los no empleados de largo plazo (desde 21,3 a 26,6). Esto sugiere
que la respuesta de la oferta laboral de los demás miembros del hogar no
es inmediata.
– Las transferencias privadas hacia la familia crecen cuando el jefe de
hogar no tiene empleo.
– El desempleo lleva a un aumento en los pagos que reciben los hogares
por trabajos anteriores, indemnizaciones y por concepto del seguro de
cesantía. Debido al diseño de los dos últimos elementos, este componente es mayor cuando el jefe de hogar ha quedado recientemente desempleado (columna 2). En estos casos, este rubro crece de 0,6 a 4%, y
corresponde a cerca de un 8% del ingreso total.
Usando una metodología similar para analizar los efectos del no empleo
del jefe de hogar en la participación laboral y la escolaridad de los otros
miembros de la familia (por grupos de edad) se encuentra que, para la muestra completa, el no empleo del jefe de hogar resulta en una aumento de la
participación laboral de los otros miembros del hogar mayores de 25 años.
(3) La metodología detrás de este cálculo se describe en detalle en Cowan y Micco (2005).
9
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
Figura No 2
Efecto del desempleo del jefe de hogar en el ingreso familiar
Ing. Princ. Jefe
Otros
Ind. Seg. Sub. Des.
Transf. Privadas
Ing. Princ. Otros
Asalariado
Sin Empleo (t<12)
Sin Empleo
Ingreso total Asalariado = 100,0
Ing. Princ. Otros
Transf. Privadas
Ind. Seg. Sub. Des
Otros
Ing. Princ. Jefe
Ingreso Total
21,3
1,6
0,6
13,2
63,3
100,0
Ing. Princ. Otros
Transf. Privadas
Ind. Seg. Sub. Des.
Otros
Ing. Princ. Jefe
Ingreso Total
21,3
1,6
0,6
13,2
63,3
100,0
20,1
6,9
4,0
21,1
0,0
52,0
26,6
8,8
1,8
24,9
0,0
62,1
Ingreso total = 100,0
38,7
13,2
7,7
40,4
0,0
100,0
42,8
14,2
2,9
40,1
0,0
100,0
Nota: Cálculos de los autores en base a una muestra de la CASEN 2003. La muestra incluye hogares
donde el jefe de hogar es asalariado o no tiene empleo, su edad es entre 18 y 65 años y reside en zonas
urbanas. Además, en la columna (2) se reportan resultados para una submuestra que excluye a aquellos
hogares donde el jefe de hogar ha estado sin empleo por más de 12 semanas (t>12). La figura corresponde a los valores del primer panel de la tabla, es decir, normalizados por el ingreso total de las
familias donde el jefe de hogar esta empleado. En el segundo panel de la tabla se normaliza por el
ingreso total (Ing. Princ.) de cada categoría (empleado y no empleado). Otros corresponde al ingreso
principal del trabajo de miembros del hogar distintos del jefe de hogar. Transferencias privadas incluyen pensiones alimenticias. Ind. Seg. Sub. Des. corresponde a pagos por trabajos realizados en periodos anteriores (incluye las indemnizaciones por años de servicio) y pagos del seguro de desempleo.
10
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
Consistente con los resultados sobre ingreso, este efecto es menor si se
excluye a aquellos jefes de hogar que han estado sin empleo por más de 12
semanas. Adicionalmente, al separar la muestra por quintiles de ingreso, se
observa que los mayores efectos de participación de los miembros del hogar de más de 25 años se dan en los quintiles con menores ingresos. De
hecho, en los quintiles 1 y 2 también se encuentra una mayor participación
(y menor escolaridad) de los jóvenes de entre 18 y 25 años.
En resumen, ante el no empleo del jefe de hogar se observa una caída
importante en el ingreso de la familia. Incluso si la capacidad de sustitución
intertemporal de los hogares en Chile fuese similar a la de Estados Unidos,
esta caída en el ingreso implicaría una importante baja en el consumo. Más
aún –en especial en lo quintiles más pobres– parte del ajuste de los otros
ingresos se realiza a expensas de la inversión en capital humano de la
familia, lo que sugiere costos adicionales de largo plazo ante un período de
no empleo en Chile.
Políticas de estabilización del ingreso y en el match entre
trabajadores y empleos
La implementación de un seguro de desempleo no solo reduce la
volatilidad del ingreso de los hogares, sino que también aumenta el rendimiento laboral, al permitir que los
trabajadores busquen trabajos de ma- La implementación de un seguro de
yor productividad. Acemoglu y Shi- desempleo no solo reduce la volatilimer (2004) argumentan que si dad del ingreso de los hogares, sino
EE.UU. redujera la generosidad de su que también aumenta la rendimiento
seguro de desempleo, con el fin de laboral, al permitir que los trabajadoreducir los problemas de riesgo mo- res busquen trabajos de mayor proral que este produce, su efecto sería ductividad.
negativo. Es decir, aumentaría la volatilidad de los ingresos de los trabajadores, al tiempo que se reduciría el
nivel de empleo en la economía. Esto último ocurriría porque los trabajadores se verían forzados a reducir su tiempo de búsqueda de empleo y, por
ende, terminarían tomando trabajos para los cuales no tienen las cualidades
indicadas, diminuyendo de esta forma su productividad. Dado que el seguro
de desempleo chileno es menos generoso que el americano, el estudio ante-
11
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
rior sugiere que en nuestro caso, un aumento de la generosidad del seguro
podría tener un efecto positivo, no solo para el bienestar de las familias
sino que también para el nivel de empleo y la productividad.
a) El seguro de desempleo en Chile
En nuestro país, el sistema de protección del trabajador sin empleo
está constituido por tres componentes. La primera es un sistema obligatorio
de ahorro forzoso. La segunda es un seguro que equivale al 0,8% del salario, el cual tiene un componente solidario redistributivo, debido a los máximos y mínimos en los retiros del fondo común y a los aportes que realiza el
Estado a dicho fondo. La tercera componente de este sistema, en tanto, es la
indemnización por años de servicio.
Si se considera que, en el largo plazo, la oferta de trabajo es inelástica, esto quiere decir que un 2,2% del salario disponible se destina al
componente de ahorro forzoso del sistema (4). Esto le genera al trabajador
un colchón de ahorros que le permite autoasegurarse a través del tiempo.
Dos son las razones por las que esta componente debe ser obligatoria.
Primero, estudios recientes muestran que la caída en la valoración entre
consumir hoy y mañana es muy superior a la caída entre consumir mañana
o pasado mañana, lo que hace que las personas tiendan a subahorrar para
eventos futuros(5). Segundo, existe un problema de riesgo de abuso. Si el
desempleo aumenta mucho, los trabajadores saben que el gobierno tendrá
que implementar programas para paliar sus efectos (mediante subsidios
directos o a través de planes de empleo de emergencia), por lo tanto,
deciden subahorrar.
Ahora bien, los seguros son más eficientes que el ahorro forzoso para
hacer frente a eventos fortuitos (quedar cesante, por ejemplo), ya que permiten asegurar el ingreso traspasando recursos individuales de un periodo a otro
(como lo hace el ahorro forzoso) y de un individuo a otro en un momento
dado. En este sentido, el fondo común juega un rol de un seguro en el sistema
chileno. En este contexto, se puede pensar que el 0,8% del salario que se
destina al fondo común es la prima que debe pagar el trabajador.
(4) Con una oferta inelástica de trabajo, los descuentos los termina pagando en un 100% el trabajador
con salarios más bajos.
(5) En economía este fenómeno se conoce como tasa de descuento hiperbólica.
12
El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
Los principales problemas de un sistema de seguro de desempleo se
originan por la selección adversa, el riesgo de abuso en la búsqueda de
empleo y un problema de los comunes en la decisión de despedir al trabajador. En el primer caso, las personas que tienen una mayor probabilidad de
quedar desempleadas serán quienes primero tomen el seguro. Esto aumenta
aun más la prima y, eventualmente, hace que el sistema no sea viable (este
efecto se elimina cuando se hace obligatoria la participación en el seguro,
como sucede en el caso chileno). En el segundo caso, el trabajador tiene
menos incentivos para buscar un nuevo empleo. El sistema chileno busca
evitar este problema a través del componente de ahorro forzoso, el que
tiene beneficios inferiores al salario del trabajador, es decreciente en el
tiempo y está sujeto a un límite. En el tercer caso, la empresa no internaliza
correctamente el costo social que implica para el sistema la decisión de
despedir al trabajador. Para que la empresa lo haga, se puede introducir un
impuesto al despido, una indemnización o una prima que sea creciente con
el número de despidos.
Actualmente, la estructura de beneficios (giros) que tiene un trabajador chileno cesante que accede al fondo común, genera una distribución
progresiva de sus recursos. Esta es la componente distributiva del sistema
chileno. Pensemos en dos empleados que son despedidos después de trabajar 12 meses (mínimo para acceder al fondo solidario). El trabajador A
ganaba el salario mínimo ($ 120.000) y el trabajador B, el máximo imponible ($ 1.530.000). Con el ahorro forzoso de sus cuentas individuales, ninguno de ellos puede financiarse el equivalente de dos meses de salario que
otorga nuestro sistema, luego ambos pueden acceder al fondo común. El
trabajador A, por su bajo salario, obtiene los giros mínimos establecidos
por la ley y utiliza del fondo común el equivalente a 175% de su salario.
Por el contrario, el trabajador B, debido a su alto salario, recibe el tope
superior de los giros y solo retira del fondo común un equivalente a un
7,4% de su sueldo(6).
Finalmente, el sistema de seguridad contra el desempleo que opera en
nuestro país mantiene una componente de pago de indemnización por des-
(6) Después de trabajar 16 meses, un trabajador con salario igual al máximo imponible no recibe
ninguna compensación del fondo común.
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El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
pedido, componente que es muy importante en los beneficios totales. De
hecho, para todos los trabajadores que llevan más de dos años trabajando en
la misma empresa, las indemnizaciones son el principal componente de los
beneficios que recibirían en caso de quedar cesantes.
Esta indemnización (siempre que la empresa no quiebre y pueda pagarla) aumenta la estabilidad laboral y transfiere ingresos al trabajador desempleado. Ambos efectos contribuyen a reducir la varianza del consumo de
los hogares. El costo, por su parte, es un menor crecimiento en la productividad: se reduce la velocidad de ajuste del empleo afectando la reasignación y, por ende, el crecimiento.
Los países en desarrollo, cuyo reducido nivel de avance institucional
no les permite implementar un sistema de seguros –que es más eficiente,
pero a la vez más complejo– utilizan
Los países en desarrollo, cuyo redu- este sistema de indemnizaciones. El
cido nivel de avance institucional no nivel de desarrollo alcanzado por
les permite implementar un sistema Chile en los últimos años hace natude seguros –que es más eficiente, ral que nuestro país se mueva de un
pero a la vez más complejo– utilizan sistema basado en indemnizaciones a
este sistema de indemnizaciones. El otro asentado en un esquema de senivel de desarrollo alcanzado por guro de desempleo.
Finalmente, es importante notar
Chile en los últimos años hace natural que nuestro país se mueva de un que aún en un país con buenas instisistema basado en indemnizaciones tuciones, las indemnizaciones pueden
a otro asentado en un esquema de jugar un rol en un sistema de seguro
de desempleo. Con un seguro de desseguro de desempleo.
empleo (que se extienda más allá de
la componente de ahorro forzoso) las empresas no internalizan el costo
social que tiene despedir un trabajador, con lo que se termina con una
situación de exceso de destrucción de empleos. La idea que hay detrás de
esto es la siguiente: al despedir a un trabajador, el empleador sabe que este
no verá caer su ingreso a cero, porque tendrá acceso al un fondo común
(seguro) al cual la empresa aporta solo una fracción. Para evitar este problema de los comunes, se debe forzar a las firmas a asumir un costo al
momento de despedir al trabajador.
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El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
b) Discusión de posibles reformas
Dado el nivel de desarrollo de Chile, un sistema de seguro de desempleo es la mejor forma de darle estabilidad al ingreso de los trabajadores, a
la vez de permitirles tener un ingreso mínimo durante su proceso de búsqueda de un nuevo empleo. Lo crucial de este seguro es que la empresa no
asume ningún costo al momento de despedir el trabajador, por lo que no se
distorsiona el margen de despido de la compañía. En cuanto a los beneficios que reporta este sistema, el principal es una caída en la varianza del
consumo de los hogares, sin afectar el proceso de reasignación de empleo y,
por ende, la productividad. Si bien el sistema vigente en nuestro país considera muchas de estas características deseables, conserva una serie de elementos que deben ser perfeccionados. A continuación se hacen cuatro propuestas al respecto.
– Consideramos que las indemnizaciones tienen una importancia superior
a la óptima. Como se explicó antes, en el sistema vigente, las indemnizaciones son el principal componente del beneficio que recibe un tra- (…) sugerimos que el tamaño de las
bajador cesante después de estar indemnizaciones se reduzca, al misempleado en una empresa por dos mo tiempo que se aumentan las cotiaños o más. El problema es que zaciones de la cuenta individual y
las indemnizaciones altas distor- del fondo solidario en el seguro de
sionan el proceso de reasignación cesantía.
de empleo en la economía, reduciendo la productividad y el crecimiento. Dado que su función en un
sistema de seguro de desempleo se limita a corregir el problema de los
comunes, y considerando que el componente de seguro en el sistema
chileno es pequeño, sugerimos que el tamaño de las indemnizaciones se
reduzca, al mismo tiempo que se aumentan las cotizaciones de la cuenta
individual y del fondo solidario en el seguro de cesantía(7).
– Las firmas debieran tener una cuenta de ahorro para el pago de las
indemnizaciones. En el sistema actual, estas no siempre proveen de un
seguro a los trabajadores desempleados, pues su pago depende de la
liquidez de la empresa al momento de despedir al trabajador. Si la em(7) La alternativa que se utiliza en EE.UU. son cotizaciones al seguro de desempleo que varían en
función del historial de despido de la empresa. Para una discusión sobre este tema ver Blanchard (2004).
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El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
presa quiebra, no hay garantía de que el empleado reciba sus indemnizaciones, un problema no menor si se considera que uno de cada cuatro
puestos de trabajo que se destruye se debe al cierre de plantas. Este
problema no solo perjudica a los trabajadores sino que también distorsiona la decisión de quiebra de las empresas. Una alternativa (luego de
reducir los montos de la indemnización discutida en el primer punto) es
crear una cuenta a nombre de la empresa, en la cual se mantenga un
monto equivalente a las indemnizaciones que ella debiera pagar en el
caso en que despida a todos sus trabajadores. Al despedir a un empleado,
la firma le traspasaría los derechos sobre los montos en esta cuenta. De
esta forma, este recibiría su indemnización y la compañía no incurriría
en un desembolso en el momento en que requiere de mayor liquidez.
Ahora, si el trabajador renuncia o se jubila, los fondos vuelven a la
empresa. Esta pérdida de un activo al momento de despedir es el impuesto al despido que requiere un sisEl aporte del trabajador a su cuenta
tema con seguro de desempleo
individual debiera ser decreciente
para corregir el problema de los
con los fondos en su cuenta. Si se
comunes.
considera la teoría económica de – El aporte del trabajador a su cuenahorro preventivo (buffer stocks) sata individual debiera ser decrebemos que existe un tamaño óptimo
ciente con los fondos en su cuenta.
del colchón de ahorro que un trabaSi se considera la teoría económijador, sin libre acceso al sistema fica de ahorro preventivo (buffer
nanciero, debe tener para suavizar
stocks) sabemos que existe un tasu consumo.
maño óptimo del colchón de ahorro que un trabajador, sin libre acceso al sistema financiero, debe tener para suavizar su consumo. Por lo
tanto, cuando los fondos en su cuenta individual están por debajo del
óptimo, el aporte que haga a su cuenta debiera ser mayor a los fondos
exigidos cuando estos son mayores al óptimo. Por ejemplo, esta contribución debiera ser una fracción S (salario del trabajador) hasta llegar a
un stock de ahorro igual a A (veces el salario), luego de lo cual la tasa de
aporte debiera bajar a un s (s<S). El parámetro A se debe calcular en
función del colchón óptimo de ahorro que debe tener un trabajador, al
cual le quedan un cierto número de años en la fuerza de trabajo.
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El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
– Finalmente, se debería crear un mecanismo de préstamos para el trabajador a través del fondo común. En la actualidad, este fondo le permite
acceder a un seguro pagando una prima de un 0,8% de su salario. Además de este rol, el fondo podría servir como un mecanismo de préstamos
del Estado a los cesantes contra los ingresos laborales que luego tengan.
En concreto, se les podría permitir que retiraran un monto adicional del
fondo común, pagadero contra sus ingresos futuros. Cada vez que el
trabajador efectuara un retiro generaría una deuda con el Estado, el cual
pagaría con aportes adicionales obligatorios al fondo.
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El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
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– OIT (2004). Global Employment Trends.
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El seguro de desempleo en Chile: Reformas pendientes
Autores
Kevin Cowan
Economista del Departamento de Estudios del Banco Interamericano del
Desarrollo (BID). Ph.D. en Economía de MIT e Ingeniero Comercial de la
Pontificia Universidad Católica de Chile.
Alejandro Micco
Economista del Departamento de Estudios del Banco Interamericano del
Desarrollo. Ingeniero Civil Industrial de la Universidad de Chile. MA y
Ph.D. en Economía de la Universidad de Harvard.
© 2005 Expansiva
La serie en foco recoge las investigaciones de
Expansiva que tienen por objeto promover un
debate amplio sobre los temas fundamentales de
la sociedad actual.
Este documento, cuya presente edición fue editada
por Cony Kerber y contó con la colaboración de
Uca Pérez, es parte de un proyecto de la
Corporación que funcionó con el objetivo de reunir
y examinar propuestas de políticas alternativas para
fomentar la creación de empleo en Chile. Esta
iniciativa fue apoyada por la Fundación Tinker y
coordinada por Jaime Gatica y Pilar Romaguera.
Estos documentos, así como el quehacer de
Expansiva, pueden ser encontrados en
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