ROBERTO BOUZAS (UdeSA/CONICET)

ACTORES E INSTITUCIONES DE
LA POLÍTICA COMERCIAL ARGENTINA (*)
ROBERTO BOUZAS (UdeSA/CONICET)
PAULA GOSIS (FLACSO)
DOCUMENTO DE TRABAJO N° 18
Departamento de Ciencias Sociales
Universidad de San Andrés
Buenos Aires – Argentina
(*) Este artículo será publicado en el libro Dilemas del Estado Argentino, Carlos H. Acuña
(comp.), Siglo XXI Editores.
1
Introducción
La configuración estructural de la economía argentina y la fuerte puja distributiva que la caracteriza
han hecho de la política comercial un ámbito de política muy conflictivo, colocándola en el centro
del debate en torno a modelos alternativos de desarrollo. Este papel protagónico de la política
comercial en la caracterización de los clivajes que organizan la economía y la sociedad argentinas no
ha perdido su vigencia en las tres últimas décadas.
Este trabajo se propone analizar el vínculo entre actores e instituciones en el diseño e
implementación de la política comercial argentina desde el restablecimiento de la democracia en
diciembre de 1983. Sus principales argumentos son dos. El primero es que la política comercial ha
sido esencialmente producto de un proceso político doméstico en el que los factores externos
desempeñaron un papel secundario y esencialmente instrumental. El segundo es que para explicar la
dinámica de la política comercial argentina es necesario no sólo tomar en consideración la
interacción de los actores internos con el entorno institucional en el que esa política se formuló e
implementó, sino que es necesario incorporar al análisis el papel de las ideas que movilizaron a los
principales actores, tanto públicos como privados. Sin este ingrediente no es posible comprender
cabalmente el proceso de formulación e implementación de políticas resultante ni hacer un
diagnóstico realista sobre las transformaciones necesarias.
Este trabajo está organizado en siete secciones. La primera hace referencia a la centralidad de la
política comercial en el debate sobre el desarrollo económico argentino. En los dos apartados
siguientes se identifican algunos rasgos estilizados de ese régimen y del proceso de formulación e
implementación de esa política pública a lo largo de las tres últimas décadas. La cuarta sección revisa
el papel de los condicionantes externos como paso previo a un analisis sobre el rol de los actores
internos tomando en consideración dos dimensiones, a saber: los intereses y los recursos. La sexta
sección pone el foco sobre el papel de las instituciones públicas en el proceso de formulación e
implementación de la política comercial, antes de abordar el rol desempeñado por las ideas. Cierra el
trabajo una sección de conclusiones.
1.
La política comercial: siempre en el centro de la escena
La orientación de la política comercial (y el control de los recursos involucrados) siempre fue un
tema de intenso debate en la Argentina. En efecto, en los dos primeros tercios del siglo XIX el
conflicto entre el puerto de Buenos Aires y las economías regionales, así como la disputa por los
recursos de la aduana porteña, fueron ingredientes clave del largo y turbulento proceso de
organización nacional. Superado ese conflicto en el último tercio del siglo XIX, las oportunidades
creadas por la abundancia de tierra fértil, las innovaciones tecnológicas en los medios de transporte y
la disponibilidad de financiamiento externo dieron origen a un período de rápido crecimiento
económico e intensa integración a la división internacional del trabajo, inaugurando una “época de
oro” de crecimiento (Taylor, 2003).
La historiografía recoge dos visiones sobre el régimen comercial de ese período. Para Ferrer (1977)
la adopción “de un tratamiento liberal frente a las importaciones (…) frustró la posibilidad de
diversificar progresivamente la estructura productiva interna” (pág. 54). Según esta perspectiva el
rápido crecimiento de la demanda mundial de alimentos y la expansión de la frontera agrícola
consolidaron un perfil productivo desequilibrado y vulnerable a shocks externos en el que la
manufactura ocupó un papel secundario. Los orígenes del subdesarollo argentino deberían buscarse
2
en las decisiones de política adoptadas en ese período, reflejo de los intereses de una élite
exportadora fuertemente integrada a la economía mundial.
Para Díaz Alejandro (1970), en cambio, no hay evidencia suficiente para sostener que “los intereses
rurales y exportadores (diseñaron) la tarifa de forma tal de proporcionar a la industria una protección
efectiva negativa” (pág. 316). Gerchunoff y Llach (1998) coinciden con este diagnóstico cuando
señalan que “es difícil (…) reconocer algo como una estrategia de desarrollo en la política comercial
de la época. El manejo de los aranceles fue bastante errático y no parece el resultado de un
planeamiento de largo plazo, ni pro-industrial, ni anti-industrial.” (pág 40) Sin embargo, e
independientemente del diagnóstico que se haga sobre su perfil durante el período, la política
comercial estuvo lejos de ser el resultado de un consenso extendido. Más bien por el contrario, fue
tema de un intenso debate en torno al cual se alinearon intereses diversos.
Después de la primera guerra mundial la política comercial fue adquiriendo un abierto y progresivo
sesgo anti-exportador (ver gráfico 1). En una primera etapa este régimen tuvo como objetivo
administrar el impacto de los shocks externos negativos de fines de la tercera década del siglo XX,
para luego abrazar de manera explícita la promoción de la industrialización. La producción industrial
fue estimulada a expensas de las actividades tradicionales ligadas a la explotación de recursos
naturales, las que se desalentaron a través de impuestos a la exportación y altos aranceles y
restricciones cuantitativas a la importación de bienes industriales. En repetidas ocasiones este marco
general de política se reforzó con regímenes de tipo de cambio múltiple o controles cambiarios que
desalentaron las exportaciones y promovieron la sustitución de importaciones.
Gráfico 1
Nota: el índice de Política Comercial Relativa es la relación entre los términos de intercambio y los precios mayoristas
relativos de los productos agropecuarios y no agropecuarios. Un aumento del índice sería indicativo de una política
comercial más restrictiva.
Fuente: Ferreres (2010) e INDEC
Si bien las actividades protegidas se expandieron a lo largo de varias décadas, el sector exportador
perdió dinamismo y el desempeño económico agregado resultó bastante menos satisfactorio que en la
etapa precedente. Un rasgo de este período fueron las dificultades recurrentes de balanza de pagos y
la sucesión de ciclos de stop and go. Como resultado, hacia principios de la década del setenta el
dinamismo del proceso de sustitución de importaciones parecía agotado, los ciclos de stop and go se
habían vuelto cada vez más agudos y los desequilibrios macroeconómicos se habían tornado
crecientemente disruptivos. Estos desarrollos se acompañaron de una fuerte distorsión de precios
3
relativos y de una intensificación de la puja distributiva (Mallon and Sourrouille, 1975 y O`Donnell,
1977).
En este contexto hubieron varios intentos frustrados de reforma del régimen de política comercial. El
primero de naturaleza verdaderamente radical tuvo lugar a partir de 1976, cuando el gobierno militar
implementó una drástica reducción de los aranceles y de las restricciones cuantitativas en el marco de
un ambicioso programa de reformas económicas.1 La apertura comercial se combinó con otras
medidas que estimularon la apreciación real de la moneda doméstica y un acelerado proceso de
endeudamiento externo. A comienzos de los ochenta ese experimento desembocó en una grave crisis
financiera externa que echó por tierra el ensayo liberalizador y abrió la puerta a un período de
“proteccionismo forzado”. Cuando se produjo la transición a la democracia a fines de 1983, al
todavía elevado nivel promedio de aranceles se sumaba una amplia batería de restricciones
cuantitativas que configuraba un régimen de rigurosa administración del comercio.
2.
El régimen comercial en democracia
En las tres últimas décadas el régimen de política comercial se caracterizó por cuatro rasgos
estilizados. El primero es la supervivencia, en un contexto relativamente volátil, del sesgo antiexportador. Como lo muestra el gráfico 2 en el sub-período 1980-2009 el índice de política comercial
relativa se mantuvo muy por arriba del correspondiente al período de referencia (1913-15), pero
registró una volatilidad considerable reflejada en un coeficiente de variación superior al 20 por
ciento.
El índice de política comercial relativa registró sus valores máximos en 1985 y, hacia finales del
período, en el año 2009. Estos picos coincidieron, además, con los valores más altos registrados
desde fines de la década del cuarenta (ver gráfico 1). El pico del primer período fue simultáneo a la
profundización del régimen de comercio administrado que el nuevo gobierno democrático heredó de
su predecesor y debió continuar como consecuencia de la aguda crisis de pagos.2
1
Los intentos previos de reforma no modificaron sustancialmente el perfil del régimen comercial. Para una síntesis de la
evolución de largo plazo de la política comercial argentina véase Berlinski (2003).
2
El decreto 319/83 creó tres listas de bienes a las que aplicaban distintos tipos de restricciones cuantitativas y que
cubrían más de la mitad de las posiciones del nomenclador. Estas medidas se complementaron con impuestos a las
exportaciones tradicionales e incentivos fiscales a las manufactureras. En 1985 la relación interna de intercambio (los
precios relativos mayoristas de productos agropecuarios e industriales) alcanzó el valor más bajo de la serie histórica con
excepción del trienio 1942-44
4
Gráfico 2
Política comercial relativa y tipo de cambio real, 1980-2009
600
140,0
130,0
500
120,0
110,0
400
100,0
300
90,0
80,0
200
70,0
60,0
100
50,0
0
40,0
1980
1983
1986
1989
1992
Tipo de cambio real bilateral 1980=100 (eje izquierdo)
1995
1998
2001
2004
2007
Política comercial relativa (eje derecho)
Fuente: Ferreres (2010) e INDEC
El segundo pico coincidió con un período de protección basada en la aplicación de medidas noarancelarias y prácticas de comercio administrado, combinados con una fuerte imposición sobre las
exportaciones. En efecto, la crisis de 2001-02 (y la fuerte desvalorización del peso que la acompañó)
llevó al restablecimiento de los impuestos a la exportación una década después de que estos habían
sido eliminados en medio de un ambicioso programa de reformas. La medida, que se justificó como
una acción de emergencia dirigida a asegurar la participación del sector público en la renta
extraordinaria derivada del nuevo régimen cambiario, disminuir el impacto de la brusca modificación
del tipo de cambio sobre los salarios reales, y aumentar la consistencia de la posición fiscal
indexando parte de los ingresos públicos a la evolución del tipo de cambio, acabó siendo bastante
más duradera que la emergencia económica. En el año 2004 el gobierno implementó un sistema de
retenciones móviles para la exportación de hidrocarburos y en 2008 intentó extender este esquema a
la soja y los cereales, pero su iniciativa fue derrotada en el Congreso. A partir de 2005 el carácter
crecientemente restrictivo de la política comercial se materializó a través de una variedad de
instrumentos no arancelarios y medidas no documentadas que se agudizaron después de la crisis
internacional de 2008.
Es interesante observar que el gráfico 2 no muestra una reducción sensible del indicador de política
comercial relativa durante la década del noventa, cuando se produjo una significativa caída en la
protección arancelaria y se eliminaron los impuestos a la exportación. En efecto, a partir de 1988 y
en el marco de un programa de reformas estructurales apoyado por financiamiento del Banco
Mundial, el gobierno había comenzado a eliminar gradualmente las restricciones cuantitativas y,
posteriormente, los aranceles.3 Esta política fue profundizada por la nueva administración que
3
Paralelamente introdujo derechos específicos para algunos productos sensibles (principalmente textiles) y un mercado
cambiario dual con un tipo de cambio más alto para las importaciones. Hacia fines de la década un nuevo fracaso de la
5
asumió en julio de 1989 como parte de un programa de reformas estructurales que incluyó la
adopción de un tipo de cambio fijo y una caja de conversión, la eliminación de todas las restricciones
al movimiento de capitales y el mercado cambiario y la privatización de empresas públicas.
Paralelamente se eliminaron los impuestos a la exportación (con excepción de los que se aplicaban a
las semillas oleaginosas y los cueros sin curtir) y se desmanteló la Junta Nacional de Granos y la
Junta Nacional de Carnes que intervenían en la comercialización de esos productos (ambas creadas
después de la crisis del trienta).4
El gráfico 2 también muestra el comportamiento en espejo de los indicadores de tipo de cambio real
y de “arancel equivalente”, sugiriendo la existencia de un vínculo estrecho entre la inestabilidad
macroeconómica (y su reflejo sobre el tipo de cambio real) y volatilidad de la política comercial.
La supervivencia del sesgo anti-exportador en un marco relativamente volátil se acompañó de una
cierta estabilidad en la estructura inter-sectorial de protección. En efecto, como muestran Brambilla,
Galiani y Porto (2010) a lo largo del período analizado el ranking de actividades más protegidas se
mantuvo bastante estable: tres de los cuatro sectores con aranceles más altos en el período 1991-2005
también estaban al tope de esa lista en los períodos 1966-70, 1971-76, 1977-79 y 1980-90. La misma
tendencia se aprecia entre los sectores con menor protección nominal. Esta relativa estabilidad va
más allá del tratamiento arancelario y se replica en el uso de medidas no-arancelarias y de la
legislación de alivio comercial.
El Cuadro 1 muestra un grupo de actividades que, además de mantener niveles comparativamente
altos de protección arancelaria, se beneficiaron de un uso intensivo de otros instrumentos de
protección y han recibido tratamientos especiales dentro del Mercosur. Resulta ilustrativo que los
mismos sectores que a principios de los noventa (en pleno etapa de liberalización comercial) se
beneficiaron de cronogramas de desgravación más extensos tanto en relación al libre comercio
intrazona como a los plazos de convergencia al AEC, siguieron luego favorecidos por regímenes
especiales, derechos compensatorios y antidumping y medidas no arancelarias, incluyendo prácticas
de comercio administrado. El tratamiento especial no sólo tuvo lugar en el período posterior a la
crisis del 2001-02, cuando fueron protegidos a través de la aplicación de licencias automáticas y noautomáticas, requisitos informales de balance de divisas, precios mínimos de referencia, derechos
antidumping y acuerdos privados de ordenamiento de mercados, sino también en la segunda mitad de
los noventa (cuando recibieron la protección de la aplicación de derechos antidumping, derechos
mínimos de importación y cláusulas de salvaguardia).
política de estabilización y el deterioro de la situación fiscal desembocaron en dos episodios hiperinflacionarios que
forzaron una transferencia anticipada del gobierno en 1989.
4
La relación interna de intercambio volvió a tocar un piso histórico en 1991.
6
Cuadro 1
Sectores con uso intensivo de medidas no-arancelarias y de defensa comercial
Automóviles y
Autopartes
Tasa de
Protección
Nominal (%)
MERCOSUR
Tratamiento
Arancelario
Medidas No
Arancelarias
Alta
Especial
Requisitos de
desempeño/
Requisitos de
balance de
divisas/LAPI/
LNA/DJNI
Azúcar
Calzado y sus
partes
Electrodomésticos
Juguetes
Papel
Acero
Textiles y
Vestimenta
Alta
Muy Alta
Intermedia
Alta
Intermedia
Intermedia
Muy Alta
Especial
Régimen de
Adecuación/
Excepción
transitoria
AEC
Régimen de
Adecuación/
Excepción
transitoria
AEC
Régimen
general
Régimen de
Adecuación/
Excepción
transitoria
AEC
Régimen de
Adecuación/
Excepción
transitoria
AEC
Régimen de
Adecuación/
Excepción
transitoria
AEC
Cláusula de
salvaguardias/
Acuerdos de
organización de
mercados/
Derechos
específicos/
LAPI/LNA
DJNI/
Derechos
antidumping/
Requisitos de
balance de
divisas
Tarifa
Variable
Cláusula de
salvaguardias/
Cláusula de
Cláusula de
Acuerdos de
salvaguardias/
salvaguardias/
organización de
Acuerdos de
Derechos
mercados/
organización de
Cláusula de
específicos/
Derechos
mercados/
salvaguardias/
LAPI/LNA/
LAPI/LNA/
específicos/
LAPI/LNA/
DJNI/Derechos
LAPI/LNA/
DJNI/ Derechos
DJNI/Derechos
antidumping/
DJNI/Derechos
antidumping/
antidumping
Requisitos de
antidumping/
Requisitos de
balance de
balance de
Requisitos de
divisas
divisas
balance de
divisas
Derechos
antidumping/
Acuerdos de
organización
de mercados/
LAPI/DJNI
Fuente: Bouzas y Cabello (2007), Leiras y Soltz (2006), Secretaría de Comercio Exterior, CNCE, AFIP.
LAPI: licencias automáticas: LNA: licencias no-automáticas; DJNI: Declaración Jurada de Necesidades de Importación
Un tercer rasgo del régimen comercial del período democrático fue la tendencia a la reducción de la
protección arancelaria que se había iniciado a mediados de la década del setenta (gráfico 3). En
efecto, en 1988 y después del período de “proteccionismo forzado” impuesto por la crisis de pagos,
el primer gobierno democrático inició un proceso de desmantelamiento de las restricciones
cuantitativas y de reducción de la protección nominal. El nuevo gobierno que asumió en 1989
profundizó esas medidas, llevando el arancel promedio (ponderado) del 48 por ciento en 1998 a 19
por ciento en 1991 y a 17 por ciento en 1993 (Berlinski, 2003). Un pequeño número de productos
(los automóviles, los textiles y el calzado) quedó sujeto a un tratamiento especial a través de
restricciones cuantitativas, derechos específicos mínimos y exigencias de balance de divisas.
El nuevo gobierno también modificó radicalmente la modalidad de liberalización preferencial
adoptada por el Programa de Intercambio y Cooperación Económica (PICE) acordado en julio de
1986. Su objetivo original había sido estimular el “crecimiento equilibrado del comercio bilateral” a
través de la apertura administrada y la complementación intra-sectorial, combinando el
“proteccionismo forzado” con la liberalización preferencial administrada. Los nuevos acuerdos
acortaron los plazos para la creación un mercado común y dejaron atrás el enfoque selectivo y
gradual. El Acta de Buenos Aires (julio de 1990) abrió la puerta para la adhesión de otros miembros
de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), lo que se formalizó en marzo de 1991
con la firma del Tratado de Asunción que creó el Mercado Común del Sur (Mercosur) con la
participación de Paraguay y Uruguay.
Gráfico 3
7
Nota: Los valores correspondientes a 1976, 1988 y 1991 corresponden a estimaciones de Berlinski (2003). Los restantes
valores son de WITS. El año 1994 no está disponible.
Fuente: Berlinski (2003) y WITS
El Tratado de Asunción tuvo dos implicaciones importantes para la política arancelaria. Por un lado
dispuso la eliminación automática de los aranceles al comercio entre los miembros según un
cronograma que debía culminar a fines de 1994.5 Por el otro, estableció el mandato de negociar y
adoptar un arancel externo común (AEC) a partir de 1995. La eliminación completa de los aranceles
al comercio intra-zona no se alcanzó a fines del año 1994 como había sido originalmente previsto,
pero tuvo un alto grado de implementación. Un pequeño número de productos (poco más de
doscientas posiciones arancelarias) continuó gravado con aranceles después de 1994, los que se
eliminaron progresivamente siguiendo un cronograma que concluyó cuatro años más tarde. La
adopción de un AEC también exigió una compleja negociación, pero se alcanzó un acuerdo dentro
del plazo establecido. Una vez que estuviera plenamente implementada, la nueva estructura de
protección llevaría el AEC promedio ligeramente por encima del 11 por ciento (no muy distinto del
que entonces aplicaba la Argentina). Las diferencias entre el AEC negociado y los aranceles
efectivamente aplicados se zanjaron a través de un cronograma de convergencia (ascendente o
descendente) para un número limitado de bienes sensibles.
Otro ingrediente clave de la política comercial de la primera mitad de los noventa fue la ratificación
de los acuerdos de Marrakesh que crearon la Organización Mundial del Comercio (OMC). En el
plano arancelario esto implicó la consolidación de la totalidad del nomenclador a una tasa del 35 por
ciento. La consolidación fue el resultado de demandas externas pero, sobre todo, del interés del
gobierno argentino por poner un techo a una eventual reversión de las políticas de apertura. El hecho
de que el arancel consolidado superara el nivel aplicado para la mayoría de las posiciones reflejó la
decisión de conservar alguna flexibilidad para eventuales aumentos puntuales y de alguna capacidad
de regateo para futuras negociaciones de acceso a mercados.6 De hecho, después de la crisis de 2008
el gobierno aprovechó el “agua” existente en las tarifas consolidadas en la OMC para incrementar
algunas de ellas (en ciertos casos en coordinación con sus socios del Mercosur). Así, en el año 2010
ya había mas de cuatrocientas posiciones arancelarias que calificaban como “picos arancelarios” en
comparación con apenas un puñado diez años antes, en un contexto de protección nominal promedio
5
El Tratado y el cronograma automático de desgravación arancelaria (este último incluido en un anexo) fueron
ratificados por el Congreso argentino.
6
Históricamente las negociaciones de acceso a mercados se hicieron en base a los aranceles consolidados y no a los
efectivamente aplicados.
8
relativamente estable.7 No obstante la reaparición de “picos arancelarios” en casi cinco por ciento de
las posiciones del nomenclador, la dispersión siguió siendo sensiblemente más baja que a comienzos
del período, cuando el arancel promedio oscilaba en el 50%.
La tendencia a la caída en la protección nominal, ya sea por iniciativas unilaterales o como resultado
de negociaciones preferenciales (principalmente en el ámbito del Mercosur), fueron parcialmente
compensadas por una creciente utilización de instrumentos no-arancelarios de protección y de
prácticas de administración del comercio. La utilización de esos instrumentos fue un rasgo
característico de los períodos en que la política comercial adoptó una retórica más proteccionista
(como en la década del ochenta o del dos mil), pero no fue exclusiva de ellos.
En efecto, después de la reforma comercial de principios de los noventa el reclamo de los
productores que competían con las importaciones por la apertura y la apreciación real del peso fue
respondida a través de una batería de medidas ad hoc como el aumento de la tasa de estadística del 3
al 10 por ciento en 1992, el uso más agresivo de las salvaguardias, la tolerancia (y con frecuencia la
promoción) de acuerdos privados de “ordenamiento de mercados” (especialmente en el ámbito del
comercio preferencial con Brasil) y una aplicación más agresiva de la legislación de defensa
comercial. En particular, entre 1995 y 2001 el promedio anual de apertura de investigaciones y de
investigaciones efectivas por denuncias de dumping fue ligeramente superior al de la década
siguiente, a pesar de que la retórica del régimen comercial fue más “liberal” durante el primer
período y más “proteccionista” durante el segundo.8 De hecho, durante la segunda mitad de los
noventa la Argentina se convirtió en uno de los usuarios más intensivos de derechos antidumping
medidos por el valor de las importaciones totales por unidad de derecho aplicado.9
El uso de medidas no arancelarias se intensificó notablemente después de la devaluación de la
moneda brasileña en 1999. Para entonces, una sucesión de shocks externos negativos había vuelto a
combinar recesión y déficit externo, ante lo que las autoridades respondieron con nuevas baterías de
medidas ad hoc. Entre éstas destacó la aplicación de “planes sectoriales de competitividad” (basados
en exenciones impositivas selectivas), un nuevo mecanismo contingente de fijación de la paridad y
modificaciones unilaterales de los aranceles aplicados (profundizando los desvíos con relación al
AEC negociado en Mercosur). El abandono del régimen de convertibilidad en enero de 2002 y la
7
Los “picos arancelarios” se definen como aquellos aranceles que triplican el promedio nacional (Banco Mundial,
WITS).
8
El número de derechos definitivos y provisionales efectivamente aplicados, en contraste con el número de
investigaciones, fue ligeramente inferior en el primer período, reduciendo la relación entre derechos aplicados e
investigaciones iniciadas (Comisión Nacional de Comercio Exterior, 2011). Si bien es cierto que el período 1995-2001
incluye tres años de recesión y una moneda apreciada (dos variables que se correlacionan positivamente con la intensidad
en el uso del antidumping), lo que interesa mostrar aquí es la relativa independencia del uso del instrumento de la
orientación declarada de la política comercial.
9
En el período 1995-2001 la relación entre el valor de las importaciones totales y la cantidad de medidas aplicadas fue
casi cuatro veces superior en la Argentina que en Brasil (Drope, 2006). En el período 2005-2011 la Argentina también
inició un mayor número de investigaciones y aplicó un mayor número de derechos antidumping que Brasil, a pesar de
que el valor de sus importaciones fue alrededor de un tercio de las de ese país (CNCE, 2011). La diferencia en el número
de medidas se explica en parte porque Brasil fue uno de los principales destinatarios de las investigaciones y medidas
aplicadas por la Argentina. La utilización de instrumentos de defensa comercial por parte de la Argentina contra su
principal socio comercial (con el que se registró el proceso más intenso de reducción de aranceles) sugeriría que la
protección no-arancelaria actuó como sustituto del arancel. Si bien esto no es consistente con la evidencia referida por
Kee, Nicita y Olarreaga (2009), la conclusión de estos autores descansa en evidencia derivada de un panel de países y
productos en un punto en el tiempo y no de la utilización de esos instrumentos a través del tiempo.
9
fuerte depreciación del peso que le siguió mejoraron notablemente el precio relativo de los productos
exportables y de los sustitutos de importación.10
La fuerte depreciación nominal y real del peso que siguió al abandono de la convertibilidad actuó
como protección natural después de la crisis de 2002. Sin embargo, a partir del año 2004 la moneda
doméstica volvió a tomar una senda de gradual apreciación real que incentivó un uso más intensivo
de las medidas de defensa comercial. Luego de alcanzar un máximo de 83 investigaciones por
dumping en 2002 (el mayor número desde la creación de la Comisión Nacional de Comercio Exterior
–CNCE- en 1995), las investigaciones cayeron a un mínimo de 30 en 2004 para luego volver a crecer
sostenidamente hasta un nuevo pico de 96 en 2009. Entre los sectores que recibieron el mayor
número de medidas se encontraban la industria básica de hierro y acero, el calzado, la industria textil,
los plásticos, los aparatos de uso doméstico y la maquinaria general (Comisión Nacional de
Comercio Exterior, 2011).
A medida que la apreciación real de la moneda se agravó, y en el marco de un escenario económico
internacional más desfavorable, el gobierno complementó el uso de medidas de defensa comercial
con otros instrumentos no-arancelarios como las licencias automáticas y no-automáticas de
importación, los precios de referencia y otras prácticas comerciales de carácter restrictivo (algunas de
ellas no documentadas). También por el lado de las exportaciones los instrumentos de precio (como
los impuestos a la exportación) fueron complementados con medidas de intervención directa como
las restricciones cuantitativas a la exportación de cereales, carne y productos lácteos. La justificación
para estas medidas de control directo fue “garantizar el abastecimiento del mercado interno” y
moderar el impacto de la suba en los precios internacionales sobre el precio interno de los alimentos.
La aplicación de licencias no automáticas comenzó en el año 2005, principalmente en el sector de
calzados y juguetes, pero se multiplicó después de la crisis internacional de 2008 (Dalle y Lavopa,
2010). Para el año 2011 la cobertura de licencias no-automáticas se había extendido a más de 600
productos. Como regla, el otorgamiento de estas licencias no respetaba el plazo máximo de 60 días
establecido por la normativa internacional, lo que llevó a varios países a solicitar consultas y, más
tarde, a iniciar una queja en el mecanismo de solución de controversias de la OMC. Los precios de
referencia (o “valores criterio”) también comenzaron a aplicarse en el año 2005 y su uso se extendió
posteriormente.
A partir del año 2011 las restricciones al comercio se intensificaron con la aplicación de medidas no
documentadas como la exigencia compensar importaciones con exportaciones, incluso en el caso de
importadores que no desarrollaban actividades de exportación. A principios de 2012 las trabas se
extendieron con la implementación por parte de la Agencia Federal de Ingresos Públicos (AFIP) de
la Declaración Jurada Anticipada de Importaciones (DJAI), que exigió la presentación de una
declaración jurada previa a la nota de pedido, orden de compra o documento utilizado para concertar
operaciones de importación. Las DJAI se sometían a un proceso de análisis y autorización por
distintos organismos, además de la propia AFIP, como la Secretaría de Comercio Interior y otras
agencias del Poder Ejecutivo. Según un relevamiento privado de medidas restrictivas del comercio
aplicadas desde la crisis internacional del año 2008, la Argentina encabezó el ranking de países con
mayor número de sectores afectados por medidas de protección (Evenett, 2012).11 En la práctica, la
10
En 2002 el precio relativo mayorista de los productos agropecuarios e industriales creció casi 30% a pesar de una caída
del 4% en los términos de intercambio.
11
Desde la crisis internacional de 2008 Global Trade Alert releva la aplicación de medidas de protección comercial en
base a distintas fuentes y clasifica a los países en cuatro categorías según el número de: a) medidas de protección
aplicadas, b) posiciones arancelarias afectadas, c) sectores afectados y d) socios comerciales afectados. En el
relevamiento de medidas aplicadas desde 2008, además de encabezar el ranking en la categoría de mayor número de
10
existencia de disciplinas internacionales más laxas en el campo de las medidas no-arancelarias y el
costo de iniciar procedimientos jurisdiccionales en órganos multilaterales o regionales creó
condiciones favorables para un uso más intensivo de estos instrumentos.12 Lo mismo ocurrió en el
plano del comercio preferencial: la falta de avance en la implementación de disciplinas que regularan
la utilización de medidas no-arancelarias en el comercio intra-Mercosur permitió recurrir a esos
instrumentos de política con bastante flexibilidad.
En resumen, cuando se analizan los rasgos generales del régimen de política comercial de las tres
últimos décadas destaca la persistencia del sesgo anti-exportador (no obstante los intentos de reforma
radical de la política comercial), la relativa estabilidad de la estructura de protección inter-sectorial,
una tendencia a la caída en la protección nominal y su reemplazo por medidas no-arancelarias de
diverso tipo. En la sección que sigue analizamos las principales características del proceso a través
del cual esta política se formuló e implementó a lo largo de ese mismo período.
3.
La formulación e implementación de la política comercial
Desde el punto de vista de su formulación e implementación, en el período post-1983 la política
comercial argentina se caracterizó por tres rasgos principales, a saber: a) el predominio de la
macroeconomía, b) la creciente opacidad y discrecionalidad y c) problemas recurrentes de
coordinación y consistencia.
La dominancia de la macroeconomía fue consecuencia directa de la bien documentada volatilidad
económica (Fanelli y Albrieu, 2012). Sus fuentes principales fueron la intensa puja distributiva y la
exposición de la economía a shocks externos reales y financieros. La primera es una característica de
larga data de la Argentina, consolidada durante el período de sustitución de importaciones. La
elevada concentración de las exportaciones en productos intensivos en recursos naturales también
expuso la economía a shocks recurrentes de términos de intercambio. Si bien los shocks negativos
tuvieron efectos particularmente adversos, los shocks positivos también generaron tensiones por la
distribución de la renta y la “administración de la bonanza” con repercusiones sobre la política
comercial.13 En las últimas tres décadas la vulnerabilidad a los shocks reales característicos del
patrón de especialización de la Argentina se agravó por una creciente vulnerabilidad financiera que
desencadenó varios episodios de grave crisis financiera. Como resultado, los ciclos de stop-and-go
característicos del período de sustitución de importaciones fueron reemplazados por dinámicas de
go-and-fail (Fanelli y Albrieu, 2008). En estos ciclos las fases de aceleración en el crecimiento no se
siguen de períodos clásicos de recesión, sino que desembocan en crisis agudas reflejadas en caídas
excepcionales del producto, episodios de extrema volatilidad macroeconómica y otros
comportamientos negativos como “fuga de capitales”, grandes transferencias inter-personales e intersectoriales de ingresos y riqueza y un deterioro de la sustentabilidad financiera.
sectores afectados, la Argentina ocupa posiciones destacadas en las otras categorías. Si bien la base de datos tiene
diversos problemas metodológicos, es consistente con lo que surge de la evidencia circunstancial.
12
Entre 1995 (año de creación de la OMC) y 2012 la Argentina debió responder 22 consultas en el marco del Mecanismo
de Solución de Diferencias de la OMC. En el mismo período Brasil enfrentó 14 casos. La mayor parte de las consultas
correspondieron a medidas de protección aplicadas a textiles, calzados y alimentos. En mayo de 2012 la Unión Europea
realizó una consulta más general que incluyó prácticas tales como la Declaración Jurada Anticipada de Importaciones, las
Licencias no Automáticas de Importación, las Licencias Automáticas Previas de Importación, los Certificados de Libre
Circulación (para alimentos), y los requisitos impuestos a los importadores para que asuman determinados compromisos
que restringen el comercio. Esta consulta fue luego replicada por Estados Unidos, Japón, México y Panamá.
13
Las tensiones experimentadas por la política comercial durante la segunda mitad de la década del dos mil, en un
contexto de altos precios de los productos primarios, son ilustrativas.
11
La reiteración de episodios de grave crisis macroeconómica concentró el uso de los instrumentos de
política en la administración y el control de sus consecuencias más disruptivas, reduciendo el
“espacio” para la implementación de políticas en otras áreas (Fanelli y Tommasi, 2013). El ámbito de
la política comercial ha sido un campo en el que estas dinámicas se manifiestaron con particular
claridad. En contextos de crisis el papel de la política comercial como proveedora de señales de largo
plazo fue desplazado a un segundo plano, eclipsado por la necesidad de responder a las urgencias de
la coyuntura, que normalmente incluye mejorar el saldo de la balanza comercial, moderar la caída de
la actividad económica y proteger el nivel de empleo.
Pero la dominancia de la macroeconomía sobre la política comercial se manifiesta no sólo en el
climax de las crisis, sino también en los períodos de auge a través de la emergencia de presiones para
que esa política desempeñe un papel “paliativo” o “compensatorio” frente a desequilibrios sostenidos
del tipo de cambio real. Así, durante las fases de apreciación real de la moneda (generalmente
asociadas a la vigencia de regímenes cambiarios rígidos en los que el tipo de cambio se utiliza como
ancla nominal o mecanismo de credibilidad) la política comercial opera como sustituto de la
flexibilidad cambiaria, respondiendo a las demandas de protección de los productores de bienes que
compiten con las importaciones y de los exportadores que ven caer su rentabilidad. Alternativamente,
en los períodos que siguen a una fuerte depreciación real de la moneda (normalmente en el contexto
de una crisis externa), la mejora en el precio relativo de los bienes transables desplaza a un segundo
plano los instrumentos de política comercial cuyo propósito es enfrentar fallas de mercado (como los
instrumentos de promoción de exportaciones) cuya efectividad depende, además de su diseño, de una
implementación adecuada y sostenida en el tiempo. En períodos de fuerte depreciación real de la
moneda también aumentan los incentivos para re-introducir o incrementar los impuestos a la
exportación con el propósito de mejorar la posición fiscal, contener el impacto sobre los precios
domésticos y reducir el efecto negativo sobre los salarios reales.
En síntesis, la política comercial no ha sido ajena al fenómeno más general de subordinación de las
distintas áreas de la política pública a las consideraciones y urgencias macroeconómicas. En los
períodos de crisis (fail) la política comercial se subordina a los objetivos de la estabilización,
alterando radicalmente su horizonte temporal. Pero dicha dominancia no se limita a esos períodos: en
las fases de “normalidad” (go) la inconsistencia de la política macroeconómica (reflejada entre otras
cosas en la progresiva acumulación de desequilibrios en el tipo de cambio real) impone a la política
comercial roles compensatorios que la desvían de sus objetivos de largo plazo. Esta reducción en el
“espacio de política” tiene efectos heterogéneos sobre los agentes económicos según su capacidad de
adaptación u obtención de concesiones y tratamientos ad hoc. El resultado ha sido no sólo una
sucesión de experiencias truncas de reforma del régimen de política comercial, sino la volatilidad en
el uso de instrumentos dentro de un mismo régimen de política.14
14
Un ejemplo ilustrativo fue el tratamiento arancelario a los bienes de capital a lo largo de la década del noventa, cuando
durante una fase de apertura comercial y en el marco de una misma administración, la política arancelaria sectorial
mostró gran volatilidad. Así, mientras negociaba el AEC del Mercosur en 1993 el gobierno argentino decidió reducir
unilateralmente a cero los aranceles que gravaban los bienes de capital con el propósito de alentar la modernización del
aparato productivo y, al mismo tiempo, fijar una precedente en las negociaciones con Brasil. El gobierno también
estableció un reembolso del 15 por ciento para los bienes de capital producidos localmente a fin de que la eliminación de
los aranceles no tuviera un efectivo negativo sobre los productores establecidos. No obstante, sólo un año más tarde el
gobierno argentino se avino a fijar el AEC para los bienes de capital en 14 por ciento, incluyendo un cronograma de
convergencia ascendente que llevaría el arancel nacional vigente al nivel del AEC negociado en el año 2001. Sin
embargo, apremiado por consideraciones fiscales y la crisis mexicana de 1994, a los pocos meses de la entrada en vigor
del AEC (enero de 1995) el gobierno argentino decidió unilateralmente aumentar el arancel para los bienes de capital
importados de extra-zona al 10 por ciento y reducir en el mismo porcentaje el reembolso otorgado a los productores
domésticos. Un año más tarde, a mediados de 1996, el gobierno nuevamente aumentó el arancel sobre los bienes de
capital y redujo el subsidio a los productores locales, medida que volvió a revertir en 1999 cuando los aranceles se
llevaron otra vez a cero y se restablecieron los reembolsos. Esta última decisión requirió una dispensa del Mercosur ya
12
Un segundo rasgo ha sido la creciente opacidad y discrecionalidad del proceso de formulación e
implementación de la política comercial. Tradicionalmente la complejidad de la estructura de
protección arancelaria, los numerosos regímenes especiales y la existencia de impuestos y subsidios
a la exportación plantearon graves problemas de transparencia a la política comercial argentina. La
existencia de múltiples niveles arancelarios y su combinación con instrumentos no-arancelarios
también resultó en una alta heterogeneidad de las tasas de protección efectiva, lo que incluso produjo
fenómenos de protección efectiva decreciente según la intensidad del valor agregado.15
La opacidad y discrecionalidad se agravó con la utilización más intensa de las medidas noarancelarias y de prácticas de administración del comercio. Esta tendencia fue independiente del
régimen más general de política comercial y se reflejó claramente en la utilización de la legislación
de defensa comercial16. El cuadro se agudizó durante la última década, cuando se generalizó el uso
de otras medidas no-arancelarias como las licencias, los precios de referencia (o precios mínimos de
importación), las restricciones a la exportación o las declaraciones juradas previas. Durante este
período las medidas no-arancelarias no se limitaron a prácticas documentadas, sino que incluyeron
intervenciones administrativas ad hoc que tomaron la forma de “acuerdos privados de ordenamiento
de mercados” (especialmente en el marco del Mercosur) o exigencias de balance de divisas. La
reducción de la protección arancelaria pudo ser así parcial o totalmente compensada por
intervenciones más opacas y focalizadas en la protección de intereses especiales. En este contexto,
los incentivos para la búsqueda de rentas previsiblemente se multiplicaron.
Finalmente, el tercer rasgo del proceso de formulación e implementación de la política comercial
argentina fue la ausencia de coordinación y la frágil coherencia en el uso de los distintos
instrumentos. Esto es problemático porque la diversidad de instrumentos que se utilizan en la
Argentina y la complejidad del marco regulatorio en el que se implementan habrían requerido una
intensa coordinación para asegurar su consistencia. Sin embargo, la evidencia indica que esa
coordinación ha sido excepcional. La dominancia de la macroeconomía y la volatilidad de las
políticas comerciales han dado lugar a “capas” o “generaciones” de medidas que conviven en el
tiempo, creando una estructura compleja, poco trasparente y de precaria racionalidad agregada.
Estos problemas han sido particularmente visibles en dos campos intensivos en coordinación, a
saber: las negociaciones comerciales externas y la política de promoción de exportaciones. En el
primer caso las dificultades de coordinación se reflejaron en divergencias u objetivos contrapuestos
por parte de distintas agencias y funcionarios, tanto en el ámbito de las negociaciones multilaterales
como preferenciales. Si bien la existencia de divergencias interburocráticas es un hecho previsible, la
peculiaridad del caso argentino es que aquéllas no se agotan en el proceso de construcción de una
posición negociadora sino que se expresan en el desarrollo mismo de las negociaciones. Si bien la
evidencia disponible es anecdótica, la reiteración de episodios en distintos momentos del tiempo y
que el cronograma de convergencia acordado en 1994 establecía que para ese año ya debían regir aranceles positivos, en
su trayectoria hacia el nivel acordado del 14 por ciento. Esta sucesión de modificaciones en un período relativamente
breve de tiempo, en el marco de un mismo gobierno y en el contexto de un régimen de políticas que no experimentó un
cambio sustancial de orientación es sólo un ejemplo, pero ilustra el tipo de dinámica a la que se hace referencia.
15
Episodios de este tipo ocurrieron en períodos en que la reducción de la protección arancelaria nominal coincidió con el
mantenimiento de restricciones no-arancelarias para sectores productores de insumos o bienes intermedios, como a fines
de la década del setenta.
16
A pesar de que desde 1995 estas prácticas están reguladas por el Acuerdo sobre Derechos Compensatorios y el
Acuerdo sobre Antidumping que administra la OMC, subsisten importantes elementos de discrecionalidad en su
aplicación. Por otra parte, la determinación de la existencia de inconsistencias entre la práctica y los compromisos
internacionales requiere la intervención de mecanismos juridsdiccionales con ritmos de funcionamiento y niveles de
eficacia disímiles.
13
bajo distintos regímenes de política comercial sugiere determinantes más permanentes. Ejemplos de
estos episodios fueron las divergencias expresadas por distintas agencias del Ejecutivo en relación a
las negociaciones preferenciales con Brasil y Estados Unidos en la primera mitad de los noventa, la
ausencia de representación ministerial en la reunión que elaboró el mandato de negociación de la
Ronda de Doha (en noviembre de 2001)17, o la imposición en agosto de 2007 de restricciones a la
importación de ciertos productos provenientes de China por parte del Ministerio de Economía, en
forma sorpresiva y simultánea al desarrollo de una misión comercial argentina en ese país
(organizada por la Cancillería).
En el campo de la política de promoción de exportaciones los problemas han sido aún más evidentes.
La promoción de exportaciones persigue dos objetivos no excluyentes, a saber: a) la neutralización
del sesgo anti-exportador y b) la compensación de fallas de mercado que obstaculizan el desarrollo
de las exportaciones. Las evaluaciones disponibles indican que la política de promoción de
exportaciones argentina ha mostrado un bajo nivel de coordinación y efectividad: si bien se utiliza
una gran cantidad de instrumentos su eficacia es baja (Bouzas y Pagnotta, 2003). Baruj, Kosacoff y
Ramos (2009) lo confirman cuando señalan que el sistema de promoción de exportaciones constituye
“un abanico desarticulado de instrumentos” con un impacto “más limitado del que podrían tener si se
coordinaran esfuerzos”. En el campo de la promoción de exportaciones la debilidad del sistema de
evaluación de políticas ha sido particularmente costosa, por cuanto ha limitado las posibilidades de
aprendizaje y mejora incremental.
En resumen, los cuatro rasgos del régimen de política comercial analizados en la sección 2 se
combinaron con un proceso de formulación e implementación de políticas que produjo resultados
ineficientes, consolidando el status quo y discriminando contra la innovación y el riesgo. ¿Cuál fue el
impacto de los condicionantes externos sobre esa política? ¿Qué papel jugaron los actores
domésticos y la organización institucional para producir ese resultado? Las próximas tres secciones
se ocupan de esas preguntas.
4.
La política comercial y los condicionantes externos
Aunque la literatura no ofrece una respuesta unívoca, la política comercial no puede entenderse
adecuadamente al margen de su interacción con los condicionantes externos. En efecto, mientras que
una tradición intelectual explica el comportamiento externo a partir de las “estructuras domésticas”
à-la-Katzenstein (1985), otra hace esas “estructuras domésticas” endógenas al contexto externo à-laGourevitch (1978). Según el primer enfoque los intereses domésticos son una variable independiente
y constituyen el principal factor explicativo de las elecciones de política externa. Para el segundo son
los determinantes externos los que modelan los intereses y acaban impactando sobre las elecciones
de política (Keohane and Milner, 1996).18 Pero en rigor la identificación de una relación causal
válida para todo tiempo y circunstancia parece ser una tarea estéril: en efecto, la variable
independiente dependerá en buena medida del tipo de problema analizado y de su horizonte
temporal.
17
Esta ausencia resultó más llamativa porque en las reuniones preparatorias la Argentina había asegurado una de las vicepresidencias de la reunión. A modo de comparación valga señalar que la delegación brasileña estuvo representada en esa
ocasión por cuatro ministros.
18
Algunos enfoques más eclécticos (como los “juegos de doble nivel”) han intentado endogeneizar esta relación: las
políticas aparecen como el resultado de la interacción entre un “nivel doméstico” en el que operan actores sociales y
estatales internos y un “nivel internacional” en el que interactúan principalmente gobiernos, quienes serían una suerte de
“mediadores” entre fuerzas internas y externas (Cohen, 2008).
14
En una perspectiva de largo plazo resulta imposible desvincular la configuración de intereses
internos y el proceso político resultante de factores como el cambio técnico, el comportamiento de
los precios relativos o la evolución de la demanda mundial. Todos ellos ejercieron influencias clave
en distintos momentos de la historia económica argentina. En particular, durante las tres últimas
décadas los shocks financieros externos y las tendencias de la demanda mundial de alimentos jugaron
un papel relevante, afectando el comportamiento y el peso relativo de distintos actores e influyendo
sobre el contenido de la política comercial. Pero esas influencias operaron sobre estructuras que
cambian lentamente en el tiempo, creando oportunidades o planteando restricciones que son
procesadas por actores e instituciones históricamente situadas.
En vez de indagar sobre la causalidad última de la interacción entre factores domésticos y externos
esta sección tiene un propósito más acotado. Lo que nos interesa es clarificar en qué medida los
compromisos regulatorios externos plantearon restricciones efectivas a las elecciones internas de
política. Cuando se ve desde esta perspectiva la experiencia argentina de las tres últimas décadas
sugiere que los condicionantes externos jugaron un papel relativamente secundario vis-a-vis los
actores e instituciones domésticas. En efecto, los acuerdos internacionales y sus condicionamientos
parecen haber sido más un instrumento de actores internos que intentaron fortalecer su posición en el
marco de una política pública altamente contestada, que el resultado de demandas o restricciones
exógenas.
Durante la mayor parte del período de posguerra la Argentina pudo sustraerse de las disciplinas y la
lógica de la reciprocidad propia del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) a través
de su incorporación tardía y, posteriormente, por medio del uso de excepciones y tratamientos
especiales. La incorporación tardía al régimen del GATT fue consistente con la orientación
dominante de la política comercial argentina durante la década que siguió al fin de la segunda guerra
mundial. Posteriormente, en la década del sesenta los obstáculos para obtener concesiones
significativas en áreas en las que la Argentina tenía intereses comerciales ofensivos (principalmente
el comercio de productos agrícolas de clima templado) desestimuló un involucramiento más activo
en negociaciones de acceso a mercados basadas en el principio del intercambio de “concesiones
equivalentes”.
Este cuadro comenzó a modificarse a fines de los setenta cuando los países desarrollados aumentaron
sus demandas de reciprocidad y redujeron la flexibilidad para tratamientos excepcionales. El
restablecimiento de la democracia coincidió con las negociaciones preparatorias para el lanzamiento
de la Ronda Uruguay, lo que finalmente ocurrió en 1986. Si bien el inicio de las negociaciones
coincidió con la fase de “proteccionismo forzado” del primer gobierno democrático, las mismas
prácticamente no registraron avances sino hasta los primeros años de la década del noventa, cuando
la Argentina ya se había embarcado en un ambicioso programa de reformas comerciales
liberalizadoras. Las demandas crecientes de los países industrializados (principalmente Estados
Unidos) en temas no tradicionales y la inclusión por primera vez en la agenda de negociaciones de la
agricultura fueron factores que alentaron un involucramiento más activo. Sin embargo, más que las
demandas externas, el factor crítico para explicar los compromisos asumidos por la Argentina
durante la ronda Uruguay fue el interés por “poner un candado” a las reformas unilaterales
implementadas desde fines de la decada del ochenta.
En efecto, si bien la consolidación de todo el nomeclador a una tasa del 35% no implicó una
modificación sustantiva de la política comercial vigente (los aranceles aplicados eran en general
inferiores al nivel consolidado), puso un techo a su aumento futuro. Del mismo modo, si bien las
nuevas disciplinas que se acordaron en el ámbito de las prácticas no-arancelarias limitaron la
discrecionalidad para usar esos instrumentos, la ambigüedad remanente y las dificultades de
15
enforcement acabaron teniendo una modesta efectividad. Algo similar ocurrió en relación al nuevo
acuerdo sobre “comercio de servicios”: como se muestra en Bouzas y Soltz (2006) la construcción de
la lista de compromisos de la Argentina también tuvo el propósito de “poner un candado” a las
medidas unilaterales de reforma (especialmente en el sector financiero y de telecomunicaciones) a
través del expediente de aumentar el costo de futuras reversiones de política.19
El desarrollo de la nueva ronda de negociaciones lanzada en Doha en noviembre de 2001 confirmó
que los condicionantes externos dejaban bastante espacio para la elección de políticas. Durante las
negociaciones de la Ronda de Doha la Argentina volvió a adoptar una posición fuertemente
defensiva en relación a las demandas de reducción de la protección al sector industrial como
consecuencia, entre otras razones, de la presión de los intereses domésticos potencialmente afectados
por una reducción de la protección y el menor interés en obtener concesiones en materia de comercio
agrícola en un contexto de precios en ascenso y rápido crecimiento de nuevos mercados de destino
(China).20
Uno de los principales resultados de la Ronda Uruguay y de la creación de la OMC fue la
implementación de un mecanismo de solución de controversias más efectivo que los tradicionales
paneles del GATT, regidos por la regla del consenso. Si bien el nuevo mecanismo indujo la
modificación de algunas medidas de política en la década del noventa (como los derechos específicos
sobre los productos textiles que resultaban en aranceles superiores a los consolidados o el aumento
de la “tasa de estadística”), la inclinación a cumplir con las determinaciones del mecanismo de
solución de controversias fue un factor clave para explicar su efectividad. En efecto, durante la
última década la acumulación de “incumplimientos” (aún no sancionados por dictámenes
desfavorables) tuvo pocos efectos prácticos excepto un difícil de estimar impacto reputacional.21
Los compromisos asumidos en el marco de las negociaciones preferenciales, particularmente en el
Mercosur, tuvieron mayor impacto ya que la eliminación de aranceles para todo el comercio
intrazona (con excepción del azúcar y el equipo de transporte) limitó considerablemente la
discrecionalidad de la política arancelaria.22 Nuevamente, un determinante importante de los
compromisos arancelarios asumidos en el Mercosur fue la intención del gobierno de turno de
“consolidar” las reformas unilaterales llevadas a cabo en la política comercial, utilizando los
acuerdos preferenciales como “candados” de procesos de reforma que se insertaban en un marco más
amplio.23 Sin embargo, la discrecionalidad remanente en el campo de las medidas no
19
El único aspecto en el que las presiones externas tuvieron un efecto significativo sobre el resultado fue en relación a la
implementación del Acuerdo sobre Derechos de la Propiedad Intelectual vinculados con el Comercio (ADPIC),
especialmente en materia de protección de las patentes farmacéuticas. En este campo las resistencias domésticas fueron
eventualmente vencidas por la amenaza de sanciones por parte de Estados Unidos en el marco de la sección especial 301
de la Ley de Comercio de ese país.
20
Durante el pico del precio internacional de los alimentos una preocupación del gobierno argentino fue cómo neutralizar
sus efectos sobre el mercado interno, para lo que diseñó distintos tipos de intervenciones (como el aumento en los
impuestos a la exportación o la restricción cuantitativa de las exportaciones) que hicieron lucir inconsistente la histórica
demanda de apertura de los mercados agrícolas y reducción de los subsidios a la exportación y a la producción.
21
Si bien las consecuencias prácticas podrían hacerse sentir en el futuro a medida que se multipliquen las
determinaciones del MSC en relación a algunas prácticas argentinas, la discrecionalidad remanente ha sido significativa y
ha permitido una utilización estratégica de instrumentos de política comercial de dudosa consistencia con los
compromisos internacionales.
22
La eliminación de los aranceles al comercio intrazona fue incluida en un Anexo del Tratado de Asunción, ratificado
por el Congreso argentino y así convertido en norma legal interna. Dado que este compromiso no dejó “agua en el
arancel” (como sí ocurrió con la consolidación realizada en la OMC), el margen de flexibilidad fue sustancialmente
disminuido.
23
La inclinación del gobierno argentino a notificar el Mercosur a la OMC bajo el Artículo XXIV (y no al amparo de la
cláusula de habilitación como insistía Brasil) refuerza esta interpretación.
16
arancelariaspermitió que el activismo de la política comercial se despazara hacia esos instrumentos,
permitiendo así responder a demandas sectoriales específicas. Esta tendencia se agravó durante la
década del 2000, cuando las prácticas de comercio administrado con Brasil experimentaron una
fuerte expansión. La dependencia de la eficacia del mecanismo de solución de controversias regional
de la disposición a cumplir con los dictámenes también fue evidente: mientras que en la década del
noventa la Argentina modificó algunas prácticas como consecuencia de resoluciones emanadas del
órgano de solución de controversias regional, éste fue perdiendo dinamismo progresivamente hasta
prácticamente paralizarse durante buena parte de la última década. En la práctica, las amenazas de
retorsión quedaron como el único instrumento efectivo para condicionar el unilateralismo en la
formulación e implementación de la política comercial.
En síntesis, en las tres últimas décadas los condicionantes externos para la formulación e
implementación de la política comercial argentina parecen haber tenido un carácter instrumental
asociado a las heterogéneas preferencias de política (e intereses) de los actores domésticos. En el
contexto de un régimen comercial contestado los compromisos internacionales fueron usados con
propósitos instrumentales, pero con una eficacia limitada. La principal restricción provino de los
compromisos asumidos en materia arancelaria (especialmente en el Mercosur), los que fueron
originalmente impulsados por el deseo de utilizar los acuerdos internacionales como un “candado”
para las reformas unilaterales de política. La misma lógica se aplicó en el plano multilateral, si bien
en este caso la discrecionalidad remanente fue mayor debido a la persistencia de una brecha entre el
arancel consolidado y el efectivamente aplicado. La progresiva transferencia del activismo de la
política comercial desde el plano arancelario hacia el no-arancelario también hizo posible conservar
una dosis significativa de flexibilidad. Dadas las regulaciones más laxas y la mayor sensibilidad de
las medidas no-arancelarias al modo de implementación la discrecionalidad remanente fue
significativa y, en el caso de la Argentina, se usó intensivamente. Los mecanismos jurisdicciones,
tanto en el régimen multilateral como en el Mercosur, limitaron sólo parcialmente la
discrecionalidad, registrándose una relación directa entre el grado de cumplimiento y las preferencias
de política comercial del Ejecutivo del momento. En síntesis, vistos en perspectiva los compromisos
internacionales parecen haber sido utilizados con propósitos instrumentales (y efectividad limitada)
por parte de distintos actores internos, más que haber sido el resultado de demandas y
condicionamientos externos.
5.
La política comercial y los actores domésticos: intereses y recursos
Como señalan Acuña y Chudnovsky (2013) la incorporación de los actores al análisis de la política
pública implica identificar sus intereses, los recursos con que cuentan para promoverlos y las
interpretaciones que modelan su visión de mundo y su conducta. Ninguno de estos pasos, así como
su interacción, resulta un problema sencillo. Los enfoques pluralistas sobre los determinantes de la
política comercial han puesto tradicionalmente el foco en el papel clave de los intereses. En los
modelos clásicos de comercio internacional los intereses o preferencias se derivan de la estructura de
propiedad de los factores de producción y de otros atributos como el grado de movilidad intersectorial. Estos modelos enfrentan el problema de la distinción entre intereses “objetivos” y
“subjetivos” omitiendo a los segundos e identificando los primeros en hase al impacto de la política
comercial sobre el ingreso real.24 Por lo tanto, la principal dificultad práctica a la que este enfoque
debe dar respuesta es la especificación de los agregados de intereses homogéneos que se alinean en
torno a diferentes opciones de política comercial. La literatura sobre la economía política de la
24
El supuesto implícito es que los agentes económicos son capaces de identificar ex ante los efectos sobre el ingreso real
de distintas medidas de política comercial y que conocen el modelo causal con el cual hacerlo.
17
política comercial complementó el papel de los intereses con la incorporación de otras variables
como los recursos y los obstáculos para promoverlos así como la influencia de distintos tipos de
arreglos institucionales para procesarlos (como el proceso de toma de decisiones o el sistema
electoral y de representación) (Mayer, 1984; Rogowski, 1989; y Alt y Gilligan, 1994). De este modo,
las preferencias “brutas” se ajustan por la capacidad para intervenir políticamente con mayor o
menor eficacia.
El modelo clásico de Stolper-Samuelson (en su versión à-la-Rogowski) ha sido usado para explicar
la política comercial argentina durante el período de sustitución de importaciones. Según este modelo
los alineamientos de política comercial se caracterizaron por un clivaje entre intereses rurales
agroexportadores (favorables a la apertura) y una coalición urbana de capitalistas y asalariados que
promovía la protección del mercado interno. El carácter fuertemente distributivo del proteccionismo
estaba explicado por el sesgo trabajo-intensivo de muchas de las actividades protegidas, la elevada
contribución de esas actividades al empleo total y una alta participación de bienes salario en las
exportaciones (Gerchunoff y Fajgelbaum, 2006). Estos rasgos le otorgaban especial fortaleza a la
coalición de intereses urbanos, la que no obstante mostraba recurrentes conflictos internos.
Un trabajo reciente de Galiani y Somaini (2010) utiliza un modelo à-la Ricardo-Viner con tres
factores de producción (tierra, capital y trabajo) y tres sectores, dos de ellos productores de bienes
transables (agricultura y manufactura) y un tercero productor de bienes no-transables (servicios).
Mientras que el sector agropecuario emplea tierra y capital y el sector manufacturero capital y
trabajo, el sector de servicios utiliza solamente el factor trabajo. En este modelo las dinámicas intersectoriales están afectadas por el supuesto de que el capital se mueve más lentamente entre el sector
agropecuario y el manufacturero, que lo que lo hace que el trabajo entre el sector manufacturero y los
servicios. En el largo plazo la inversión y la asignación de recursos son el resultado de la evolución
de los términos del intercambio y de la política comercial. La ventaja de este modelo con relación a
la interpretación à-la-Rogowski es su mayor generalidad y capacidad explicativa, ya que sus
predicciones serían consistentes con las elecciones de política comercial de la Argentina, tanto
durante el período de autarquía e integración a la economía mundial como durante el régimen de
sustitución de importaciones.
La introducción de un sector no transable que usa intensivamente el factor trabajo (los servicios)
permite mostrar que con términos de intercambio favorables la retribución real del trabajo puede ser
más alta en un contexto de liberalización que de proteccionismo, creando condiciones para una
coalición pro-apertura que agrupe a los propietarios del capital y la tierra empleados en la actividad
agrícola y a los trabajadores ocupados en el sector servicios. Esta configuración de intereses
explicaría tanto las políticas de apertura en el período previo a la primera guerra mundial, como la
creciente influencia de una coalición de intereses favorable al abandono de la situación de quasiautarquía a la que la Argentina llegó como consecuencia de las políticas de sustitución de
importaciones. En este sentido, las reformas liberalizadoras de la década del noventa habrían sido
una forma abrupta y desordenada de promover la transición desde una situación de quasi-autarquía a
otra de diversificación y comercio como resultado de esas transformaciones.25 Dichas reformas redireccionaron el capital del sector manufacturero hacia el sector primario y el trabajo desde la
industria hacia los servicios, reforzando el desplazamiento de la economía hacia un esquema de
diversificación y comercio. Estas influencias habrían seguido operando durante la última década
como consecuencia de la mejora de los términos de intercambio, desplazando el polo de poder
dominante desde la industria y las coaliciones urbanas favorables a la protección hacia una alianza
25
El argumento clave es que en el contexto de una economía con un sector de servicios más desarrollado, un número
creciente de trabajadores se beneficiaría en el largo plazo de los aumentos en la productividad del sector agrícola o de
mejores términos de intercambio. Esto resultaría en un debilitamiento de la coalición favorable a la protección.
18
del campo con el sector servicios. La consecuencia sería un retroceso de la influencia de los sectores
alineados detrás de las políticas proteccionistas.26
El trabajo de Galiani y Somaini (2010) identifica los intereses de los principales actores internos que
participan del juego de la política comercial y su cambiante configuración en el tiempo, pero no se
ocupa de la asimetría en los recursos de que disponen los distintos actores para influir sobre el
proceso de formulación e implementación de esa política. En un contexto de especifidad factorial
(los factores de producción incurren en costos para desplazarse entre actividades), las diferencias en
los costos de organización de la acción colectiva implican capacidades diferentes para influir en la
política comercial (Alt y Gilligan, 1994). La literatura identifica distintos atributos que pueden
afectar los costos de organizar la acción colectiva, como la concentración geográfica o económica o
la tradición y pre-existencia de asociaciones colectivas.
Sturzenegger y Salazni (2007) aplicaron un enfoque similar a la Argentina al hacer referencia a un
“mercado político” en el que compiten intereses industriales y agropecuarios con capacidades
asimétricas: mientras que los primeros constituirían un agregado monolítico y concentrado, los
segundos serían un colectivo mucho más numeroso y disperso. En la misma línea, Castro y Díaz
Frers (2008) identifican la alta dispersión territorial y la atomización del sector agropecuario como
obstáculos para organizar su acción colectiva en comparación con los sectores que compiten con las
importaciones. Los obstáculos se agravarían por la heterogeneidad estructural del sector reflejada en
el bajo nivel de cohesión de sus organizaciones empresarias y su perfil altamente diferenciado.27 Esta
heterogeneidad es consistente con el hecho de que los episodios de activismo conjunto (como el que
tuvo lugar durante el conflicto sobre las retenciones móviles en 2008) fueron francamente
excepcionales.28 29
26
Galiani y Somaini (2010) señalan la derrota de la propuesta de retenciones móviles a las exportaciones agrícolas en
2008 y la caída en el apoyo electoral al gobierno en el año 2009 como indicadores de la decreciente sustentabilidad del
modelo de política comercial basado en la protección y de creciente influencia de la coalición pro-apertura. Los eventos
que siguieron a estos dos episodios, sin embargo, no fueron en la misma dirección.
27
Las propias organizaciones empresarias del sector agropecuario tienen perfiles fuertemente diferenciados. Por un lado
se encuentra la Sociedad Rural Argentina (SRA), que representa a los grandes propietarios, principalmente de la Pampa
Húmeda, con intereses diversificados hacia otros sectores, mayor acceso a las esferas de poder y estrechos vínculos con
otras entidades empresarias (como UIA y ABA) (Lissin, 2006). Por otro lado se encuentran las Confederaciones Rurales
Argentinas (CRA), que representan a productores medianos y grandes con un perfil ideológico más cercano al de la SRA,
la Confederación Inter-cooperativa Agropecuaria Cooperativa Limitada (CONINAGRO) que agrupa trece federaciones
regionales de cooperativas agrarias (dedicadas principalmente a la industrialización y comercialización de la producción),
y la Federación Agraria Argentina (FAA), que representa a los productores pequeños y medianos con fuerte peso de las
economías regionales y menos canales de comunicación con los decisores de política.
28
Este excepcional episodio de acción colectiva tuvo lugar cuando los impuestos a la exportación de soja ya habían
alcanzado el 35% y el de los cereales superaban el 20%. Después de la derrota de la iniciativa de implantar retenciones
móviles, los impuestos a la exportación de soja y cereales se mantuvieron en los niveles pre-existentes. Incluso después
de la exitosa experiencia representada por la creación de la “Mesa de Enlace” en el año 2008, la influencia del sector
agropecuario como actor colectivo se fue diluyendo, tal como pudo observarse en la pérdida de apoyo que tuvieron otras
acciones de fuerza implementadas posteriormente (como los ceses de comercialización de productos agrícolas).
29
La dispersión que se observa entre los productores agrícolas y los obstáculos para la acción colectiva que ella
representa contrasta con la concentración que predomina entre las empresas que comercializan esa producción en el
mercado externo, las que también participan en la cadena agroindustrial como procesadoras de granos y oleaginosas. La
importancia de este subsector ha crecido a lo largo del período analizado y su poder como grupo de interés se ha
incrementado en forma paralela al crecimiento del complejo oleaginoso. El tratamiento diferenciado de la política
comercial a los productores agropecuarios y a las empresas que se encuentran “aguas arriba” en la cadena agroindustrial
(a través de medidas que discriminan contra los insumos para producir harinas, aceites y residuos vegetales) es
consistente con la hipótesis de asimetría en los costos de organización de la acción colectiva. Esto ha permitido que parte
de la carga del sesgo anti-exportador de la política comercial se haya transferido al sector relativamente más atomizado
de productores no integrados.
19
Por el contrario el sector industrial-urbano, y especialmente algunas actividades manufactureras,
mostraron mayor capacidad para asegurar la protección de sus intereses a través de la política
comercial. Esta capacidad se reflejó no sólo en la supervivencia a lo largo del tiempo de un
paradigma de política inclinado a la protección de las actividades industriales sino también, lo que
resulta aún más ilustrativo, en la influencia selectiva sobre la aplicación de los instrumentos de
política comercial (especialmente de medidas no-arancelarias y de administración del comercio) en
períodos caracterizados como de apertura. El resultado ha sido una estructura relativa de protección
estable para las distintas actividades manufactureras a lo largo del tiempo.
En el sector industrial Leiras y Soltz (2006) distinguen entre grupos de interés con “influencia
política” (political influence) y otros cuyo principal recurso es la “visibilidad” (political salience).
Los primeros se caracterizarían por su capacidad para imponer costos directos sobre los funcionarios
en caso de que éstos decidieran aplicar medidas de política comercial contrarias a sus intereses. Los
recursos para hacerlo estarían más al alcance de aquellas actividades económica y geográficamente
más concentradas. Los autores identifican como sectores con “influencia política” favorecidos por la
protección en las últimas décadas a los productores de bienes intermedios (acero, papel) y de bienes
de consumo durable (electrodomésticos, automóviles) intensivos en capital, los que se beneficiaron
de una protección más o menos continua a través de la utilización de distintas herramientas.30 Si bien
los sectores con “visibilidad política” no contarían con los mismos instrumentos de presión, también
estarían en condiciones de resistir políticas que los afecten negativamente debido a su peso en el
empleo industrial. Entre estos sectores se destacan algunos productores de bienes de consumo final
como los textiles, el calzado y los juguetes, intensivos en trabajo y fuertemente afectados por la
penetración de importaciones en etapas de liberalización.
En resumen, la concentración geográfica y económica (influencia), así como la intensidad en el uso
del factor trabajo (visibilidad), parecen ser factores relevantes para explicar el mantenimiento en el
tiempo de la protección de la que gozan ciertas actividades manufactureras, con independencia del
régimen más general de política comercial. En una perspectiva complementaria Galiani y Porto
(2010) asocian las tendencias en la estructura de protección con la existencia de sindicatos capaces
de apropiarse de parte de la renta generada por el arancel, estableciendo un vínculo entre política
comercial y peso de la organización sindical. Estas explicaciones son consistentes con el argumento
de que las actividades “perdedoras” con la apertura al comercio internacional tienen incentivos para
organizarse y “capturar” la política comercial como mecanismo para preservar las rentas derivadas
de esa protección y financiar los costos hundidos de la actividad (Baldwin y Robert-Nicoud, 2007).31
6.
Las instituciones y la política comercial
Para explicar la supervivencia del régimen de sustitución de importaciones y el carácter radical (con
elevado costo social) de las reformas liberalizadores de los noventa Galiani y Somaini (2010)
recurren a los argumentos de path dependence y baja calidad institucional, respectivamente. La
dinámica de path dependence es consecuencia del hecho de que el capital se desplaza lentamente
entre sectores (en el corto plazo se asimila a un factor específico del sector industrial) y que los
30
La transferencia de recursos a estos sectores se ha dado no sólo a través de medidas de política comercial, sino también
a través de subsidios directos como los programas de promoción industrial o los regímenes especiales.
31
El argumento de que los “sectores perdedores” tienden a capturar la política comercial asigna un papel clave a los
costos hundidos y a las asimetrías en los costos de entrada. Si los costos de entrada a los “sectores ganadores” son bajos,
las rentas tenderán a diluirse rápidamente. Por el contrario, si los costos de entrada a los “sectores perdedores” son altos,
las rentas derivadas de la protección (combinadas con los costos hundidos en la actividad) generarán incentivos para
organizarse y “capturar” la política comercial.
20
trabajadores tienen un horizonte demasiado corto que no les permite advertir las ganancias de largo
plazo de la especialización. El mal desempeño de las instituciones políticas sería responsable de la
dificultad para llegar a acuerdos inter-temporales que permitan doblegar el intenso conflicto
distributivo de corto plazo, reemplazándolo por un horizonte de largo plazo en el que todos ganan.
Algunas de estas características han sido analizadas por Spiller y Tomassi (2010) y se replican en el
caso de la política comercial.
Una primera característica común es el papel marginal del Congreso en el proceso de formulación de
la política comercial.32 Esto contrasta con lo establecido por el Artículo 75 de la Constitución, que le
concede al Congreso la autoridad para fijar derechos de importación y exportación, legislar en
materia aduanera, reglar el comercio con las naciones extranjeras y aprobar o rechazar tratados
internacionales, incluyendo tratados de integración. Para el Ejecutivo el Artículo 99 reserva el poder
de negociar y firmar acuerdos internacionales (que deben ser ratificados por el Poder Legislativo) y
el de implementar las leyes y estatutos comerciales. En las tres últimas décadas el proceso de
formulación de la política comercial, a diferencia de las competencias establecidas por la
Constitución, ha estado fuertemente centralizado en el Poder Ejecutivo y ha mostrado mucha
continuidad con los procedimientos utilizados por los gobiernos de facto que concentraron las
competencias legislativas frente a la disolución del Congreso. En efecto, como regla general desde el
restablecimiento de la democracia el Congreso se ha limitado a ratificar tratados internacionales y a
aprobar la legislación derivada, en un contexto en el que la iniciativa estuvo claramente en manos del
Ejecutivo. Por otra parte, varias competencias primarias del Poder Legislativo se mantuvieron
delegadas al Poder Ejecutivo por largos períodos de tiempo.
El antecedente más relevante es la sanción del Código Aduanero a través de la Ley 22.415 en 1981
(durante el último gobierno de facto). Por este instrumento se delegó al Poder Ejecutivo la autoridad
para gravar o desgravar las importaciones y exportaciones y modificar los derechos de importación y
exportación. No obstante la prohibición de delegar competencias legislativas en el Ejecutivo (excepto
en situaciones especiales y por plazo determinado) introducida por la nueva Constitución de 1994, la
delegación original se prorrogó sucesivamente hasta agosto de 2010, cuando vencieron las facultades
extendidas el año anterior mediante la Ley 26.519. Si bien a partir de ese momento el Poder
Ejecutivo perdió formalmente la capacidad de decidir en algunos ámbitos de la política comercial
(como en el tema sensible de la fijación de los derechos sobre el comercio exterior), en el año 2012
el Decreto 1339/12 aumentó los impuestos a la exportación de biodiesel.33 A pesar de las críticas
sobre la constitucionalidad de la medida, la decisión siguió vigente en una centralización de facto de
atribuciones en el Poder Ejecutivo.
Cabe preguntarse qué factores explican esa delegación, ya que los incentivos del Poder Legislativo
para hacerlo no resultan obvios. Dado que se trata de un rasgo que excede el ámbito de la política
comercial, las razones probablemente deberían buscarse fuera de ese ámbito de política. Algunos
factores explicativos pueden ser la alta correlación entre las mayorías que controlaron el Ejecutivo y
el Legislativo desde 1983, la debilidad estructural de este último vis-a-vis el Ejecutivo y la
recurrencia de episodios de crisis que concentran poderes extraordinarios en la Administración. No
obstante esta delegación el Congreso ha funcionado como un actor de veto en situaciones
excepcionales, interviniendo en forma reactiva frente a episodios puntuales en áreas en las que
32
Spiller y Tomassi (2010) destacan la escasa relevancia del Congreso como una de las características centrales de las
instituciones de formulación de políticas públicas en la Argentina. La debilidad del Poder Legislativo sería el resultado de
sus precarias capacidades técnicas, la elevada rotación de sus miembros y la escasa relevancia de las carreras legislativas
para los políticos ambiciosos.
33
Según se señaló en el mismo decreto la decisión se tomó en ejercicio de las facultades delegadas por la Ley 22.415 que
habían caducado dos años antes.
21
existían fuertes intereses organizados que entraban en colisión con compromisos internacionales con
las preferencias del Ejecutivo. Ejemplos de lo anterior fueron la aprobación de la ley 24.882 por la
que el Congreso condicionó la eliminación de los aranceles a la importación de azúcar proveniente
de los países del Mercosur (bloqueando de hecho la liberalización del sector)34, la introducción de
modificaciones al proyecto de ley propuesto por el Poder Ejecutivo para incorporar las disposiciones
del Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual y Comercio (ADPIC) negociado en la Ronda
Uruguay en 1995 o la derrota del proyecto de ley de aplicación de retenciones móviles para algunos
productos agrícolas en el año 2008.35
Sin embargo, no hay ninguna razón a priori por la cual un legislativo más activo debería resultar en
“mejores” políticas. Como lo demuestra la experiencia comparada una participación más activa del
Poder Legislativo en la política comercial podría introducir un sesgo hacia la protección de intereses
particulares, como ocurrió en Estados Unidos antes de la aprobación de la Ley de Acuerdos
Comerciales Recíprocos en 1934. En cualquier caso, el papel secundario del Congreso sugiere que
los principales rasgos de la política comercial argentina parecerían tener menos que ver con aquél
que con las dinámicas que se desatan en el interior mismo del Ejecutivo y en los vínculos que se
establecen entre éste y los intereses organizados.
En efecto, la centralización del proceso de formulación e implementación de la política comercial en
el Poder Ejecutivo no es un rasgo exclusivo de la Argentina, aunque entre los sistemas
presidencialistas la Argentina destaca como un caso de marcado predominio del Ejecutivo. El Poder
Ejecutivo (y en particular el Presidente) no solo es un poderoso actor de veto, sino que los
presidentes argentinos pueden lanzar nuevas políticas en forma muy próxima a sus deseos (Leiras y
Soltz 2006). El resultado es una alta dosis de discrecionalidad en la formulación e implementación de
políticas. En el campo de la política comercial esa discrecionalidad se incrementó a través del uso
creciente de medidas no-arancelarias (aplicadas por agencias del Poder Ejecutivo), lo que hizo
posible escapar de las limitaciones legales al aumento de los aranceles.
Al interior del Ejecutivo, sin embargo, el proceso de formulación de políticas muestra graves
deficiencias. La centralización de competencias en el Ejecutivo y la decisiva influencia presidencial
no aseguran una coordinación efectiva del proceso de formulación e implementación de la política
comercial porque la cúpula del Poder Ejecutivo se ocupa de esa política publica sólo
esporádicamente. Como señalan Jordana y Ramió (2002) analizando una muestra de países
latinoamericanos, la Argentina aparece como un caso de alta fragmentación y mediana formalización
de la coordinación entre las instituciones que formulan e implementan la política comercial. En los
hechos, la fragmentación de responsabilidades funcionales y de competencias entre agencias del
Ejecutivo ha multiplicado los actores con capacidad de intervención en una misma área de política.
Para funcionar adecuadamente la distribución funcional de responsabilidades dentro de un mismo
ámbito de política requiere procedimientos formales o tradiciones bien asentadas de cooperación y
coordinación.
Por lo que respecta a los primeros, en el campo de la política comercial (incluyendo el ámbito de las
negociaciones internacionales) el desempeño deja mucho que desear. En efecto, los escasos
mecanismos de coordinación formal que se establecieron tuvieron duración y eficacia muy limitados.
La lista puede hacerse tan larga como se desee, pero algunos ejemplos destacados son la sección
nacional del Grupo Mercado Común del Mercosur (que sólo en sus etapas iniciales operó como un
34
Esta legislación, aprobada en 1997, fue vetada por el Poder Ejecutivo pero el veto fue anulado por una mayoría
legislativa especial.
35
Este episodio de activismo legislativo parece responder más bien a un grosero error de cálculo del Ejecutivo, que
debido a los poderes delegados con que contaba no necesitaba una ratificación de la medida por parte del Congreso.
22
ámbito efectivo de coordinación), la Comisión Inter-Ministerial de Comercio Internacional creada en
el año 2000 o la Oficina del Representante Comercial establecida en el 2001. Otros rasgos del sector
público argentino (como la debilidad de la burocracia estable) tampoco ayudaron a la emergencia de
rutinas de cooperación y coordinación que reemplacen los procedimientos y mecanismos formales.
En la medida que existieron, dichas rutinas estuvieron limitadas a las cúpulas y su eficacia fue muy
dependiente de la iniciativa y las inclinaciones personales de esos funcionarios.
Las frecuentes reformas en la organización institucional del sector tampoco contribuyó a la creación
de rutinas de coordinación. En un período de tres décadas las responsabilidades sobre la formulación
e implementación de la política comercial cambiaron varias veces de agencia, con frecuencia por
razones no vinculadas con consideraciones de orden técnico sino en razón de la ampliación o
reducción del ámbito de competencia de un área o funcionario, generalmente en el marco de pugnas
personales o inter-burocráticas. Hasta comienzos de los noventa la mayoría de las prerrogativas de
política comercial de que disponía el Ejecutivo estaba concentrada en agencias del Ministerio de
Economía. La Ley 24290/92 distribuyó esas competencias entre el Ministerio de Economía y el
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto (que pasó a llamarse Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto). Mientras que el primero conservó su autoridad sobre la
implementación de la política arancelaria, los impuestos a la exportación, las licencias y regímenes
especiales de importación, el régimen aduanero, los reembolsos y reintegros a la exportación y la
aplicación de la legislación de alivio comercial, el segundo se hizo cargo de las competencias
relativas a las negociaciones comerciales internacionales y la promoción comercial en el exterior.
Esta distribución de competencias se mantuvo inalterada por más de una década, aunque hubo
frecuentes cambios en la organización funcional al interior de cada ministerio, especialmente en el de
Economía (Bouzas y Cabello 2007).
El Decreto 2025 de 2008 modificó el texto ordenado de la Ley de Ministerios de 1992 y creó el
Ministerio de Producción, redistribuyendo las competencias entre éste y el de Economía y Finanzas
Públicas. En su Artículo 4 el mencionado decreto otorgó competencias al nuevo ministerio para la
elaboración de las estructuras arancelarias, la elaboración y ejecución de la política de reembolsos y
reintegros a la exportación, la definición de la política comercial externa, la implementación de los
regímenes de precios índices y de los mecanismos antidumping y otros instrumentos de regulación
del comercio exterior, y el fomento de la producción y el comercio exterior. En una evidente
superposición de funciones, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas conservó la competencia
de entender en la elaboración, aplicación y fiscalización del régimen impositivo y aduanero. Poco
después, el Decreto 1366/09 desdobló el Ministerio de Producción en un Ministerio de Industria y
otro de Agricultura, transfiriendo al primero la gran mayoría de las competencias en materia de
política comercial (particularmente a través de la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y
Mediana Empresa). Las competencias del Ministerio de Agricultura no incluyeron cuestiones
referidas a aranceles o a la política comercial externa, aunque la Oficina Nacional de Control
Comercial Agropecuario (ONCCA) ya había desempeñado un papel clave en la asignación de cuotas
de exportación para productos agropecuarios.36
A fines del año 2011, casi veinte años después de la modificación de la Ley de Ministerios, el
Decreto 2082/11 volvió a concentrar las competencias sobre la política comercial en el Ministerio de
Economía y Finanzas, donde se creó una Secretaría de Comercio Exterior. Esta nueva dependencia
absorbió funciones antes dispersas entre el Ministerio de Industria y el de Relaciones Exteriores.
Entre las competencias que hasta 2011 se encontraban en la órbita de la Cancillería y pasaron
36
La ONCCA fue creada como un organismo descentralizado de la Secretaria de Agricultura y, a partir de 2009,
continuó en la órbita del Ministerio de Agricultura hasta su disolución.
23
nuevamente a Economía estaban participar en la ejecución de la política comercial en el exterior,
incluyendo la promoción y las negociaciones internacionales de naturaleza económica y comercial,
así como la conducción del servicio económico y comercial externo y la formulación y definición de
la política comercial externa, además de entender en las relaciones con los organismos económicos y
comerciales internacionales. La Cancillería, ahora re-bautizada con la vieja denominación de
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, conservó algunas funciones referidas a las
negociaciones internacionales y a la promoción comercial.
Si bien la creación de la Secretaría de Comercio Exterior tuvo como propósito centralizar la gestión
de la política comercial externa, otras áreas del Ejecutivo siguieron teniendo un papel relevante en la
implementación de esa política y, en algunos casos, la incrementaron. Un ejemplo destacado fue el
de la Secretaría de Comercio Interior, que además de organizar misiones comerciales al exterior,
participó a través de la Dirección de Lealtad Comercial de la política de administración de las
importaciones. En efecto, esa Dirección fue la encargada de emitir los certificados de adaptación al
mercado interno para muchos productos afectados por licencias no-automáticas de importación. La
Secretaría de Comercio Interior también adhirió al régimen de Declaración Jurada Anticipada de
Importación (DJAI) que implementó la AFIP, bajo de argumento de que necesitaba contar con
información sobre planes de importaciones para impedir que éstas afectasen negativamente el
mercado interno, para hacer evaluaciones de competitividad y para “tipificar” las estructuras de
costos.37 La creciente utilización de medidas no arancelarias y de prácticas no documentadas facilitó
la discrecionalidad y diluyó las fronteras de las responsabilidades administrativas.
La alta concentración de competencias en el Ejecutivo alentó un tipo de vínculo informal y elitista
entre funcionarios y actores privados, que fue instrumental para ambos. Esta dinámica resultó
atractiva para los funcionarios públicos porque les permitió evitar las complicaciones de los canales
formales y más transparentes, facilitando la interacción con los interlocutores relevantes en un
contexto de formulación de políticas poco estructurado. Los actores privados, por su parte, se
preservaron del escrutinio público y lograron acceso directo a quienes tomaban decisiones. Para los
actores más influyentes con acceso a los niveles superiores de la administración pública (incluyendo
los ministros), este camino fue una vía práctica para obtener concesiones puntuales y respuestas a
demandas particulares. Este modelo de formulación de política tiene rasgos fuertemente
“clientelares” y graves debilidades e inconsistencias desde una perspectiva agregada.
Finalmente, un rasgo de las agencias públicas encargadas de la política comercial es el subdesarrollo
de una burocracia técnica permanente y calificada (una muy excepción relativa ha sido la
Cancillería). La presencia de una elevada proporción de funcionarios temporarios en niveles
jerárquicos y técnicos ha coexistido con estructuras permanentes frágiles, las que con frecuencia se
esgrimieron como justificativo del ensanchamiento de las plantas transitorias a través de un manejo
de recursos presupuestarios que dió flexibilidad a expensas del aprendizaje institucional. En efecto,
el desequilibrio entre funcionarios temporarios y “políticos” y burocracia técnico-administrativa
facilitó la volatilidad de las políticas y obstaculizó el “aprendizaje institucional”, ya que cada cambio
de equipo ejecutivo se suele acompañar de la renovación de buena parte de los cuadros jerárquicos y
técnicos. En este marco, la “burocracia permanente” se convirtió en buena medida en una
“espectadora” del proceso de formulación de políticas.
La desvinculación entre los cargos decisorios de carácter político y técnico por una parte, y los
cuadros burocráticos intermedios por la otra tuvo otra consecuencia negativa, como fue la
emergencia de una brecha entre la capacidad para lanzar nuevas iniciativas y la eficacia con que las
37
Resolución 1/2012 de la Secretaría de Comercio Interior.
24
mismas se implementan. El resultado fue un “activismo impotente” y pocos contrapesos burocráticos
frente a las preferencias de los funcionarios electos o designados. Esas preferencias, no obstante, se
expresan de manera más efectiva en lo que respecta a la formulación y lanzamiento de nuevas
iniciativas que en su capacidad de implementación sostenida en el tiempo.
La debilidad de la burocracia permanente tiene un componente que se retroalimenta: dado que los
actores políticos y sociales perciben esta debilidad, la gestión de intereses se canaliza hacia aquellos
actores de la “burocracia paralela” que cuentan con mayor poder de decisión. La burocracia
permanente adquierió alguna relevancia en aquellos ámbitos, como las negociaciones
internacionales, donde los interlocutores son cuerpos técnicos altamente profesionalizados. Sin
embargo, cuando las negociaciones requirieron de mayor poder de decisión política esta burocracia
fue reemplazada por el cuerpo “paralelo”. Como efecto lateral, muchas negociaciones se
“politizaron” como un modo de desplazar las burocracias estables del centro de la escena. La
coexistencia de una fuerte centralización de competencias en el Ejecutivo y de una alta
fragmentación y debilidad burocráticas favorecieron un precario aislamiento y una baja estabilidad
de las políticas. Como resultado, justamente cuando la coordinación resultó más necesaria (como por
ejemplo cuando co-existieron distintas visiones), las respuestas fueron políticas paralelas e incluso
inconsistentes. Ya se mencionó como ejemplo las políticas duales y los cambios recurrentes de
orientación en la posición negociadora de la Argentina en relación al Mercosur o a la propuesta del
ALCA en distintos momentos de la década del noventa. La existencia de distintas visiones e intereses
al interior del propio Poder Ejecutivo –algo que podría mejorar la capacidad de negociación- rara vez
pudo capitalizarse. Por el contrario, erosionó la credibilidad de los negociadores argentinos y debilitó
su capacidad para obtener concesiones.
Este modelo de interacción contribuyó a que las políticas públicas sean el resultado de una sumatoria
de demandas particulares a expensas de la consistencia.También hizo posible que la satisfacción de
intereses particulares se transforme en un instrumento para obtener el apoyo a políticas que de otro
modo resultarían insostenibles. Una burocracia fragmentada y débil tampoco pudo ser un freno para
las demandas del sector privado ni para la discrecionalidad de los funcionarios electos. Este proceso
de formulación e implementación de políticas funciona “en equilibrio” consolidando el status quo
porque la mayoría de los actores relevantes consigue satisfacer buena parte de sus objetivos
individuales a través de un mecanismo informal que, además, los aisla del escrutinio público.
En parte por las mismas razones la justicia no ha sido un ámbito en el que se hayan dirimido
controversias vinculadas a la aplicación de la política comercial. A diferencia de otros campos en los
que la judicialización ha sido muy extendida (como en el sistema de seguridad social), los
intercambios permitidos y estimulados por los mecanismos institucionales prevalecientes ha relegado
este poder público a un lugar poco relevante.
7.
La política comercial y el papel de las ideas
Los intereses y los recursos son los insumos básicos de los enfoques pluralistas que intentan explicar
los fundamentos detrás de la política comercial. La principal contribución de los enfoques
institucionalistas es indagar acerca de cómo distintos arreglos institucionales transforman esos
intereses y recursos en políticas. En ambos casos, sin embargo, las ideas no aparecen como un factor
explicativo relevante. La subjetividad en la identificación de los intereses o las diferencias en las
interpretaciones acerca de “cómo el mundo funciona” no ocupan un lugar destacado. Sin embargo,
algunos rasgos de la política comercial argentina parecen exacerbados por las ideas y la influencia
que éstas tienen sobre las diversas interpretaciones de la realidad.
25
Sin embargo, la influencia sobre las preferencias de atributos diferentes a la propiedad de factores de
producción o a la posición en el mercado de trabajo ya comenzó a recibir alguna atención en los
enfoques pluralistas sobre los determinantes de la política comercial. Por ejemplo, trabajando con
encuestas Blonigen (2010) encontró que en el caso de Estados Unidos la relación entre los atributos
que caracterizan la inserción de los agentes en el mercado de trabajo y las preferencias de política
comercial no era robusta, excepto por lo que tocaba al nivel de educación. Según su evidencia otras
variables como el género, el nivel de ingresos o la ideología mostraban correlaciones más
significativas y robustas con las preferencias de política comercial.
En un plano más fundamenta Rodrik (2013) señala que que “cualquier modelo de economía política
en el que los intereses organizados no ocupen un lugar prominente probablemente será vácuo e
incompleto. Pero de esto no se sigue que los intereses sean los determinantes últimos de los
resultados políticos. (Que exista)… un trayecto bien definido que va de los “intereses” a los
resultados (…) depende de muchos supuestos implícitos sobre las ideas que los agentes políticos
tienen acerca de: a) la naturaleza de lo que desean maximizar, b) la forma en que el mundo funciona
y c) el conjunto de instrumentos que esos agentes tienen a disposición para promover sus intereses”.
Yendo un paso más allá los enfoques que asignan a las decisiones estatales cierto grado de
autonomía y que conciben las políticas públicas como algo más que el simple resultado de la
interacción de intereses particulares en un contexto institucional determinado, asignan una influencia
más relevante a las ideas, especialmente las de los formuladores de política. Si la política comercial
se concibe, por ejemplo, como un instrumento de fortalecimiento del poder estatal (reminiscente del
rationale mercantilista), las percepciones de los políticos y de los formuladores de política sobre su
contribución a ese objetivo no puede dejar de considerarse como un elemento clave.38
Esta última consideración es particularmente relevante en el caso de los países en desarrollo, donde
la política comercial fue tradicionalmente considerada un instrumento clave (y con frecuencia
dominante) en el arsenal de políticas para la promoción del desarrollo. Esta centralidad estuvo
probablemente basada en las “ventajas” que ofrece la política comercial en relación a otros
instrumentos de política (como su mayor opacidad y su menor complejidad administrativa), las que
la hacen más accesible y aumentan su atractivo en el “tablero de control” de los formuladores de
política. Esta centralidad probablemente contribuyó a sobredimensionar la percepción sobre el poder
y la capacidad de la política comercial para influir sobre el desempeño económico de largo plazo,
eclipsando otras áreas de política más aptas pero también más complejas de administrar.
Adicionalmente, esta jerarquización (sobredimensionada) del rol de la política comercial como
política de desarrollo se dio en un contexto de un intenso debate de ideas normativas. En efecto,
como señala Irwin (2002) la política comercial ha sido tradicionalmente una de las áreas más
contenciosas de la política económica y objeto de un viejo y recurrente debate.
Krugman (1995) ya hizo referencia al carácter cíclico y sucesivo de distintas “modas” en la discusión
sobre políticas de desarrollo, incluyendo la política comercial. Estas ondas sucesivas de “sentido
común” dominante influyeron la visión de las élites políticas y sirvieron como fuente de inspiración
y legitimación de sus elecciones. En un estudio clásico Sikkink (1991) destaca el papel de las ideas
en la consolidación del paradigma “desarrollista” desde la década del cincuenta tanto en la Argentina
como en Brasil. Un impacto similar tuvo la “revolución de mercado” inspirada en las visiones de la
llamada Escuela de Chicago en la década del setenta, la que se transformó en fuente de inspiración
para las reformas liberalizadoras que se pusieron en marcha en ese período no sólo en la Argentina y
38
Estos enfoques centrados en el Estado (más que en los intereses de los individuos) se emparentan con la tradición
realista en el campo de las relaciones internacionales
26
América Latina, sino también en algunos países desarrollados como Estados Unidos y el Reino
Unido. Después del retroceso “obligado” desatado por la crisis de la deuda, el paradigma reformista
se re-editó bajo la forma del denominado “Consenso de Washington”, cuyo diagnóstico y
recomendaciones orientaron muchas áreas de la política pública (incluyendo la política comercial)
desde fines de la década de los ochenta, hasta convertirse en el enfoque dominante durante los
noventa (Bouzas y Keifman, 2003). A comienzos del siglo XXI un nuevo cambio de marea puso en
el centro de la escena un conjunto de visiones más escépticas o críticas de la globalización. En
América Latina esta nueva transición alentó el giro a un populismo de centro-izquierda que
Castañeda (2006) justificó en base a su atractivo para sociedades donde la pobreza, la inequidad y la
concentración de la riqueza, el poder y las oportunidades eran todavía muy altos.
En el caso particular de la Argentina estas ondas sucesivas de paradigmas ideológicos alternativos
tomó la forma de un contrapunto entre proteccionismo y librecambio a lo largo de toda la historia
económica del país desde el siglo XIX. Cuando se recorren los grandes debates en torno a la política
comercial y de desarrollo de las tres últimas décadas (proteccionismo versus librecambio, inserción
en la economía global versus “desarrollo nacional”, ALCA versus Mercosur, agro versus industria)
se advierte una recreación permanente de esa polarización, siempre con nuevos ingredientes pero con
una fuerte carga histórica. Esta visión según la cual hay una competencia permanente entre dos
modelos alternativos de desarrollo e inserción en la economía global con sus respectivos actores
dominantes ha estimulado y se ha acompañado de una lógica política de intenso faccionalismo y
conflicto. En un juego de suma cero, el sector manufacturero se concibe como tributario del primario
o viceversa (Gerchunoff y Llach, 1998).
Esta noción ha servido, a su vez, como fundamento y justificación para políticas cuyo propósito fue
conseguir la “victoria” de un modelo sobre otro, debilitando estructuralmente la coalición opuesta y
sus actores sociales clave. Por eso no es casual que todos los episodios (o intentos) de reforma del
régimen de política comercial durante el período democrático se hayan acompañado de una retórica
fundacional o restauradora, lo que ocurrió tanto con las reformas liberalizadoras de la década del
noventa como con la restauración proteccionista que se inició con el nuevo siglo. Esta tradición de
polarización en el diagnóstico y en las recomendaciones de política tiene una larga tradición de la
que han participado destacados intelectuales combinando componentes técnicos e ideológicos en
proporciones diferentes.
El “relato” de la historia económica argentina como la sucesión de un período exitoso de consenso
político, crecimiento e integración a la economía mundial y otro de conflicto, retroceso y pobre
desempeño económico ha consolidado una visión de dos modelos en pugna permanente. En este
proceso las ideas jugaron un papel decisivo aportando argumentos que modelaron la visión del
mundo y la interpretación de los hechos que hicieron las élites políticas, los grupos de interés y los
actores sociales. Para los formuladores de políticas públicas esas ideas proveyeron hojas de ruta que
balizaron y legitimaron determinados rumbos de acción. En contextos de crisis, cuando los viejos
paradigmas se vuelven incapaces de resolver los problemas e incluso aparecen como responsables de
los mismos, las ideas alternativas ganan peso como inductoras del cambio. En la medida que las
ideas y las percepciones ejercen un papel en la construcción de la visión del mundo que tienen los
actores, también influyen sobre su diagnóstico, sus acciones y sus expectativas sobre las
consecuencias de las elecciones o inclinaciones de sus contrapartes. En el caso particular de la
Argentina la tradición de faccionalismo y conflicto recurrente tuvo un impacto desestructurante sobre
la política comercial, en la que abundaron iniciativas refundacionales en detrimento de una
trayectoria incremental que pudiera basarse más en un proceso de aprendizaje y evaluación de
resultados. En un contexto institucional de decisiones centralizadas el peso de las ideas se hizo sentir
con particular intensidad.
27
8.
A modo de conclusión
El propósito de este trabajo fue vincular la evolución y los rasgos salientes de la política comercial
argentina de las últimas tres décadas con algunos de sus determinantes estructurales e institucionales.
Dada la complejidad y las múltiples variables intervinientes el propósito no fue desarrollar una
explicación causal, sino proponer una lectura que vincule intereses, recursos e ideas con el contexto
institucional en el que se elaboró e implementó dicha política.
En el trabajo argumentamos que si bien los condicionantes externos crearon nuevas oportunidades y
restricciones para el diseño e implementación de la política comercial, los determinantes internos
desempeñaron un papel decisivo. Las transformaciones de la economía modificaron los
alineamientos y peso relativo de intereses que se movilizan alrededor de la política comercial y
pueen explicar algunas tendencias de largo plazo (como la reducción en la protección arancelaria
nominal). Sin embargo, no dan cuenta de otros comportamientos (como el uso creciente de medidas
no arancelarias o la estabilidad de la protección inter-sectorial) que requieren incorporar variables
como la heterogeneidad en los recursos para organizar la acción colectiva y las capacidades para
transformar esos intereses en políticas.
Intereses y recursos operaron en un contexto institucional caracterizado por la concentración de la
capacidad de decisión en el Ejecutivo, lo que potenció la acción de los grupos de interés. La
discrecionalidad en el uso de instrumentos que hizo posible el amplio arsenal de instrumentos noarancelarios escasamente regulados a diposición de los formuladores de política también alimentó el
vínculo entre tomadores de decisión y grupos de interés con capacidad de influencia. Las
características estructurales del sector público (en particular la debilidad de la burocracia)
conspiraron contra la estabilidad de las políticas, su solvencia (y el aprendizaje) y un horizonte de
largo plazo. Los efectos combinados de la volatilidad del contexto y las debilidades institucionales
del sector público se mostraron con especial intensidad en el campo de la promoción de
exportaciones, cuya efectividad (a pesar de la diversidad de instrumentos utilizados) fue muy baja.
Pero resulta difícil comprender las vicisitudes de la política comercial sin hacer referencia al papel
que jugaron las ideas, las que no sólo operaron como moldeadoras de las interpretaciones del mundo
de los actores privados sino también, y tal vez más importante, como proveedoras de hojas de ruta y
fuente de legitimación de las acciones de los actores públicos. En el contexto de un conflicto secular
entre visiones alternativas, el espacio para la evaluación de resultados y el aprendizaje ha sido muy
reducido.
En el marco de este diagnóstico las recomendaciones instrumentales parecen ser de utilidad limitada.
En la medida que prevalezca un contexto de volatilidad macroeconómica que reduzca el “espacio” de
la política comercial y subordine esta última a las urgencias de la coyuntura será extremadamente
difícil (tanto en la crisis como en el auge) darle consistencia y una orientación de largo plazo,
invirtiendo en el desarrollo de instrumentos y capacidades basadas en el aprendizaje y la mejora
incremental. Sin embargo, sería un error concluir que un contexto económico de menor voltilidad
sería una condición suficiente para el diseño e implementación de una política comercial más eficaz.
La “mejora” en la calidad de la política comercial exigirá también de cambios organizacionales y
operativos en la forma en que ésta se diseña e implementa. Cambios necesarios parecen ser la
mejoría en la coordinación entre las agencias públicas que participan de ese proceso; la eliminación
de la duplicación de esfuerzos y recursos, especialmente en el ámbito de la promoción de
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exportaciones; y el fortalecimiento de la calidad del apoyo técnico tanto del sector público como del
privado.
La experiencia internacional indica que una mayor coordinación puede alcanzarse a través de
mecanismos que incluyan dosis mayores o menores de centralización. Pero dada la complejidad
creciente de este campo de política pública (especialmente en el plano de las negociaciones
internacionales) sería importante desarrollar un punto focal que tenga la responsabilidad y cuente con
la capacidad para coordinar y dar una dirección estratégica a esa política. La eficacia de este punto
focal estará en relación directa con su posición en la estructura jerárquica del sector público, su
competencia técnica y su capacidad para desarrollar el diálogo y promover una participación
estructurada del sector privado.
La eliminación de la duplicación de esfuerzos y recursos está íntimamente vinculada con la eficacia
que pueda adquirir este punto focal. El cumplimiento de este objetivo tambiém demandará una
significativa simplificación de los instrumentos de política vigentes. Para ello será necesario
aumentar la transparencia del proceso de formulación de política y de las políticas mismas, de modo
tal de hacer posible un debate más estructurado y un proceso de toma de decisiones más eficaz. El
aumento de la transparencia requerirá una simplificación significativa de las regulaciones del
régimen de comercio exterior y, especialmente, una reducción de la discrecionalidad propia de un
régimen de comercio administrado.
El fortalecimiento del apoyo técnico en el sector público implicará mejorar las plantas técnicas
permanentes, poniendo fin a la elevada rotación de personal que subordina la opinión técnica y
profesional a designaciones políticas transitorias. Aún cuando la política comercial no constituye un
asunto pasible de tratamiento puramente tecnocrático ya que la decisión política (en tanto involucra
la transferencia de recursos) estará siempre presente, la decisiones deben basarse o contrastarse con
fundamentos técnicos que permitan una evaluación adecuada de costos y beneficios. El
fortalecimiento de la provisión de apoyo técnico, sin embargo, no es sólo un problema del sector
público: en efecto, la provisión de análisis técnicos especializados por parte del sector privado
también ha sido modesta, ya que los recursos y la forma de organizar la acción colectiva ha estado
más orientada a la obtención de beneficios particulares.
Estas transformaciones requerirán, además, una modificación de las ideas dominantes acerca de lo
que la política comercial puede hacer en el proceso de desarrollo y de la necesaria
complementariedad que debe procurar con otros instrumentos de política. La dinámica pre-existente
ha favorecido el status quo, discriminando contra el riesgo y la innovación y generando estímulos
para comportamientos defensivos y conservadores. Si bien el conflicto distributivo estará siempre en
su base, un desafío principal para desarrollar una política comercial más eficiente es el de romper la
lógica de faccionalismo que impone la eliminación recíproca del “modelo alternativo” y de sus
actores sociales más representativos.
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