Las relaciones internacionales en la constitución colombiana1

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PERSPECTIVAS INTERNACIONALES
Las relaciones
internacionales en la
constitución colombiana1
Por: Ricardo Zuluaga Gil∗
C
olombia es un Estado soberano e independiente. Y así lo ha sido desde que el
art. 1º de la Constitución de Cúcuta de
1821 dispuso que: “La Nación Colombia es para
siempre, e irrevocablemente libre e independiente
de la Monarquía española; y de cualquier otra
Potencia o dominación extranjera, y no es, ni
será nunca el patrimonio de ninguna familia ni
persona.” Una declaración como estas, que ha sido
reiterada sistemáticamente a lo largo de nuestra
historia constitucional, significa, ni más ni menos,
que el Estado colombiano es un sujeto de derecho
internacional2 y que como tal, tiene la potestad,
y en la mayoría de las ocasiones, la necesidad de
interactuar con los restante sujetos de derecho que
reconoce el orden internacional, máxime en los
tiempos actuales que son los de la globalización
de casi todas las facetas de la vida institucional e
individual, lo cual genera el evidente incremento
de los niveles de comunicación e interdependencia
entre los distintos países del mundo.
Ahora bien, esa capacidad relacional que abarca
los ámbitos cultural, económico y político, es una
función tan consubstancial a la vida del Estado,
que un teórico tan significativo con Locke ya la
consideraba así al hablar de la necesaria existencia de un poder federativo, entendió como
“Es el poder de hacer la guerra y la paz. Surge
de la necesidad de defenderse frente a otras
sociedades o Estados”.3 Además, se trata de un
función que se desarrolla de forma permanente,
de tal manera que desde una perspectiva positiva,
las relaciones internacionales se llevan a cabo
en tiempos de paz mediante el reconocimiento
de nuevos estados, la suscripción de convenios
y tratados, o el envío de agentes diplomáticos;
mientras que desde una perspectiva negativa,
ellas también tienen lugar en épocas de beligerancia, ya sea declarando la guerra, suscribiendo
alianzas, decretando armisticios, o celebrando la
paz. La naturaleza fundamental de esta función
llega a ser tan evidente que parte importante de
la doctrina afirma que además de la tradicional
tríada de elementos constitutivos del Estado
∗
Abogado, doctor en derecho de la Universidad
de Salamanca y Director del Departamento de
Ciencias Jurídica y Política
1
Como una muestra del escaso cuidado y diligencia al momento de redactarse la Constitución, hay
que decir en su texto ella habla indistintamente de
relaciones internacionales y relaciones exteriores.
(territorio, población y poder), se hace necesario
que él goce de reconocimiento internacional.
Ahora bien, no está de más advertir desde ahora que
las relaciones internacionales han sido profusamente
recogidas por la Constitución de 1991, pero lo han
sido en una clave específica, tal como queda enunciado incluso desde el mismo preámbulo, donde se
expresa que la expedición del texto superior busca,
entre otras finalidades “impulsar la integración de
la comunidad latinoamericana”. Propósito que
es ratificado y elevado a la categoría de principio
fundamental en el art. 9 de la Constitución, en el
que después de advertir que nuestras relaciones
internacionales se fundamentan en la soberanía
nacional, en el respeto a la autodeterminación de
los pueblos y en reconocimiento de los principios
de derecho internacional aceptados por Colombia,
agrega que: “... la política exterior colombiana se
orientará hacia la integración latinoamericana
y del Caribe”. Pero no suficiente con esto, este
mandato es ratificado por el art. 227, que dispone
que el Estado debe promover la integración económica, social y política con las demás naciones,4
pero “especialmente con los países de América
Latina y del Caribe”, con los cuales es posible,
sobre la base de tratados fundados en la equidad,
la igualdad y la reciprocidad, crear “... organismos
supranacionales, inclusive para conformar una
comunidad latinoamericana de naciones.”
E
n cuanto a la dirección de las relaciones
internacionales hay que decir que nuestro país es un Estado que goza de una
inveterada tradición presidencialista, fuertemente
presidencialista, y lo es en la medida que el Presidente de la Republica ostenta las calidades tanto
de Jefe de Estado, como de Jefe de Gobierno y
Suprema Autoridad Administrativa.5 Además, y
teniendo en cuenta que en los términos del art. 1
de la C.P., Colombia opera bajo el modelo republicano de gobierno, esto permite, según lo dispuesto
por el art. 188, que sea el Presidente de la República quien simbolice la unidad nacional6 y consecuencialmente resulta natural que en virtud de tal
prerrogativa ejerza la representación del Estado,
especialmente en el ámbito internacional.
2
En el plano internacional, el Estado sigue
siendo el sujeto de derecho preponderante, pero
no es el único. Bien se afirma que: “... en la
Comunidad Internacional contemporánea actúan
y se relacionan entre sí una serie de entes de
diferente naturaleza que poseen la subjetividad internacional en algún grado.” Cf. Mariño
Menéndez, Fernando M. Derecho Internacional
Público. Parte General, 3ª, Trotta, Madrid, 1999,
p. 81. Y agrega el mismo autor que una posible
enumeración de tales sujetos sería: los estados,
las organizaciones internacionales intergubernamentales, la persona humana (dentro de precisos
límites, los pueblos (en ciertos supuestos), los
grupos alzados en armas, y la Santa Sede.
3
Cf. Locke, John: Segundo Tratado sobre el
Gobierno Civil, Capítulo XII
En virtud de lo anterior y no obstante que la Constitución no distinga las diferentes funciones que en
relación con cada cargo ejerce el Presidente de la
República, es fácil saber, a partir de lo dispuesto
por el art. 189, que las obligaciones que a este
funcionario la conciernen en su calidad de Jefe
de Estado y que tengan relación con la actividad
exterior del Estado, son las siguientes:
Dirigir las relaciones internacionales
Nombrar agentes diplomáticos y consulares
 Recibir los agentes diplomáticos que acrediten
los otros sujetos internacionales
 Celebrar con otros estados y entidades de
derecho internacional, tratados o convenios que
someterá a la aprobación del Congreso.
 Dirigir la fuerza pública y disponer de ella como
comandante supremo de las fuerzas armadas de
la República.7
 Dirigir las operaciones de guerra cuando lo
estime conveniente
 Proveer la seguridad exterior de la República,
defendiendo la independencia y la honra de la
Nación y la inviolabilidad del territorio.
 Declarar la guerra con permiso del Senado,
o hacerlo sin tal autorización para repeler una
agresión extranjera.
 Convenir y ratificar los tratados de paz


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4
La utilización de esta expresión resulta problemática, en la medida que el concepto nación es
más una referencia de carácter sociológico y no
jurídico. De lo que la Constitución debe hablar es
de estados, que son los sujetos reconocidos por el
derecho internacional, y no las naciones.
5
Cf. arts. 115 y 189 de la Constitución Política.
6
Distinto fuera si se tratara de un sistema monárquico, donde la naturaleza hereditaria, así como
el carácter vitalicio del cargo, hacen al Jefe de
Estado absolutamente irresponsable y le confieren
una condición simbólica y no representativa.
Corte Suprema de justicia.
7
 Permitir, en receso del Senado, previo dictamen
del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la república
 Expedir cartas de naturalización
P
ero la Constitución no es sistemática en
esta materia, y existen otras referencias a
la actividad exterior, diseminadas por el
texto de la Constitución. Tal es el caso de la extradición, que es un instrumento de cooperación penal
internacional que esta recogido en el art. 35.
Ahora bien, el Jefe de Estado no ejerce estas
funciones de manera solitaria. Al fin y al cabo, el
art. 113 de nuestra Constitución si bien reconoce
el principio de separación del poder en diversas
ramas, es decir acoge el tradicional principio de
la tridivisión del poder, a renglón seguido enuncia
que ellas cumplen “... funciones separadas pero
colaboran armónicamente en la realización de
sus fines”. De tal suerte que en este caso no se
trata de una función exclusiva de la rama ejecutiva, sino de una función que se ejerce de manera
compartida con las ramas legislativa y judicial.
Ellas cumplen funciones de control; mientras
que el Jefe del Estado se encarga de la dirección
y ejecución, entre otras razones, porque como
se ha dicho: “La acción exterior se identifica
con la unidad y la celeridad, la constancia y
la continuidad de los objetivos, la discreción
-incluso la simulación- y el secreto, la pericia y
especialización y hasta la madurez biológica”,8
condiciones todas que no muy propias de una
asamblea representativa, que por definición debe
ser dialéctica y pública.
Por una parte, al Congreso de la República le
corresponde aprobar, mediante su incorporación en una ley, los tratados que el gobierno
celebre con otros estados o sujetos de derecho
internacional (art. 150.16 de la C.P.). No obs-
tante, existe la posibilidad de que el Presidente
pueda dar aplicación provisional a un tratado de
naturaleza económica y comercial acordado en
el ámbito de organismos internacionales, que así
lo dispongan. En este caso tan pronto como el
tratado entre en vigor provisionalmente, deberá
ser enviado al Congreso para su aprobación y si
este no lo aprueba, se suspenderá la aplicación
del tratado (art. 224 de la C.P.). Habría que anotar
una inquietud en relación con los tratados de paz,
pues si se sigue el tenor literal de la Constitución
(art. 189.6), al Presidente le corresponde “convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual
dará cuenta inmediata al Congreso” y por consiguiente no pareciera necesaria la ratificación
congresional de que venimos hablando.
P
or otro lado, además del control político
que se acaba de ver, el art. 241.10 de la
C.P. dispone que a la Corte Constitucional le corresponde decidir sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes
que los aprueben. Si ella los declara ajustados a la
Constitución, el Gobierno podrá efectuar el canje
de notas; en caso contrario no serán ratificados.
Cuando una o varias disposiciones de un tratado
sean declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el Presidente sólo podrá manifestar el
consentimiento formulando la correspondiente
reserva. Finalmente, otro mecanismo de control
entre las ramas viene dado por el hecho de que si
bien quien concede la extradición es el gobierno
(arts. 491 y 492 del Código de Procedimiento
Penal), la misma, según el art. 501, requiere concepto previo de la Sala Penal de la Corte Suprema
de Justicia, que será obligatorio en tanto el sea
negativo y facultativo si es positivo.
Adicionalmente, y conforme lo dispone el art.
225 de la C.P., existe un órgano, la Comisión
Asesora de Relaciones Exteriores, que sirve
En este punto es preciso distinguir que de conformidad con la Constitución (art. 216) la fuerza
pública está integrada por las fuerzas militares
y la policía nacional. Y agrega el art. 217 que
las fuerzas militares, integradas por el ejercito,
la armada y la fuerza aérea “... tendrán como
finalidad primordial la defensa de la soberanía,
la independencia, la integridad del territorio
nacional y del orden constitucional”.
8
Cf. Remiro Brotons, Antonio. La acción exterior
del Estado, Tecnos, Madrid, 1984, p. 15
9
Cf. Ley 68 de 1992
como cuerpo consultivo del Presidente de la
República. Ella está integrada por los ex presidentes de la República elegidos popularmente,
6 miembros elegidos por el Congreso (3 por el
Senado y 3 por la Cámara de Representantes. Dos
de cada uno de estos, deberán ser miembros de la
respectiva Corporación y uno de ellos, por cada
Cámara, pertenecerá a la Comisión de Relaciones
Exteriores), y dos miembros designados por el
Presidente de la República. El Vicepresidente
asiste con voz a las reuniones.9
Por último, anotar que en esta materia, la Constitución en el art. 289 reconoce una ligera facultad
a las entidades territoriales (departamentos y
municipios) para llevar a cabo acciones en materia de relaciones internacionales, consistentes
en la posibilidad de adelantar directamente con
una entidad territorial limítrofe de igual nivel,
programas de cooperación e integración dirigidos
a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del
ambiente. Para ello, los respectivos gobernadores
y alcaldes deberán estar previamente autorizados
por las asambleas departamentales y concejos
municipales respectivos (art. 7 de la Ley 191 de
1995 Zonas de Frontera).