Sentencia de 28 marzo 2012

Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección
4ª).Sentencia de 28 marzo 2012JUR\2012\154402
Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo,
Sección 4ª).
Sentencia de 28 marzo 2012
JUR\2012\154402
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA:
Funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos: función pública: tramitación de expediente disciplinario que se ha
prolongado en exceso hasta el punto de haber provocado la suspensión cautelar de su condición de
funcionario más allá de los límites de la pena realmente impuesta: examen: indemnización
improcedente.
Jurisdicción: Contencioso-Administrativa
Recurso contencioso-administrativo núm. 210/2011
Ponente: Excmo Sr. javier eugenio lópez candela
SENTENCIA
Madrid, a veintiocho de marzo de dos mil doce.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ( Sección Cuarta )
ha
pronunciado la siguiente Sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 210/2011
interpuesto por D. Jesús Manuel , representado por el Procurador Sr. Antonio Javier Campal Crespo, y
asistido por el letrado D. Joaquín Ruiz Infante Abella, contra el Ministerio de Trabajo e Inmigración
representado y asistido por la Abogacía del Estado, sobre responsabilidad patrimonial de la
Administración.
Ha sido Ponente el Ilmo. Señor
de la Sala.
Don JAVIER EUGENIO LOPEZ CANDELA
quien expresa el parecer
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO .- Por la representación de la parte actora en escrito presentado en el Registro de esta Sala
en fecha 10 de junio de 2011 interpuso el presente recurso contra la resolución de fecha 7 de abril de
2011 del Ministerio de Trabajo e Inmigración por la que se desestima la reclamación de responsabilidad
patrimonial que formula el actor.
SEGUNDO .- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto en la
Ley reguladora de esta jurisdicción, habiendo despachado la parte actora y demandada el trámite
conferido en la demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos, en virtud de los hechos y
fundamentos de Derecho que constan en ellos suplicaron respectivamente la estimación de la demanda
con la consiguiente anulación de la resolución impugnada y abono de la cantidad de 101.629#21 euros e
intereses legales por la parte actora; y respecto de la Administración demandada su desestimación, por
entender que dicha resolución es conforme a Derecho.
TERCERO.- Recibido el proceso a prueba por auto de fecha 11 de octubre de 2011, y practicada la
misma, continuó el proceso por sus trámites con el resultado que aparece en autos, evacuándose por las
partes por escrito y por su orden, el trámite de conclusiones sobre demanda y contestación, señalándose
día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en fecha de 21 de marzo de 2012.
CUARTO .- En la sustanciación del presente pleito se han observado las prescripciones legales,
siendo la cuantía del mismo de 101.629#21 #.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO
.- En el presente recurso contencioso-administrativo se impugna la resolución del Ministerio de Trabajo
e Inmigración de 7 de abril de 2011 que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial que
formula la actora de fecha 7 de marzo de 2009.
SEGUNDO
.- Son hechos acreditados que constan documentalmente en el expediente administrativo o son
reconocidos por las partes, sin perjuicio de lo ulteriormente se exponga que por escrito de fecha 7 de
marzo de 2009, don Jesús Manuel formula reclamación por responsabilidad patrimonial de la
Administración, solicitando una indemnización que cuantifica en la cantidad de 95.616,52 euros.
El actor es funcionario del Cuerpo Auxiliar de la Administración de la Seguridad Social desde 20 de
julio de 1977 y fue suspendido provisionalmente de sus funciones por resolución de la Tesorería General
de la Seguridad Social, entidad en la que estaba destinado, de fecha 27 de enero de 1999, como
consecuencia de la incoación de un expediente disciplinario, conforme lo dispuesto en el art. 33.2 del
Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado aprobado por
Real Decreto 33/1986 ( RCL 1986, 148 ) . En fecha 4 de febrero de 1999 se acordó por el Director
General de la TGSS la suspensión de la tramitación del expediente disciplinario hasta que recayera la
correspondiente resolución judicial derivada de un proceso penal por delito de cohecho y revelación de
secretos. Durante dicho proceso penal, la Administración solicitó información sobre la situación del
procedimiento judicial.
La Sección Séptima de la Audiencia Provincial de Madrid dictó sentencia nº 32/07 de fecha 14 de
marzo de 2007 , que se declaró firme mediante Auto de 18 de enero de 2008, por la que se condena a
don Jesús Manuel a las penas de un año y nueve meses de prisión, inhabilitación especial para el
ejercicio del derecho de sufragio pasivo durante el mismo tiempo, inhabilitación especial para empleo o
cargo público durante cinco años y multa, reduciéndose la pena de prisión al aplicar la atenuante
analógica de dilaciones indebidas.
Con fecha 12 de febrero de 2008 la Subsecretaría de Trabajo y Asuntos Sociales dictó resolución por
la que resolvía ejecutar la citada sentencia y, en consecuencia, se declara la pérdida de la condición de
funcionario del actor, lo que fue publicado en el BOE de 8 de marzo de 2008.
Tramitado el expediente de responsabilidad patrimonial, previa audiencia del interesado, de la
Abogacía del Estado y del Consejo de Estado en fecha 24 de enero de 2011, se dictó la resolución
impugnada de fecha 7 de abril de 2011.
TERCERO
Como sabemos, la responsabilidad patrimonial de la Administración se fundamenta en el contenido del
art.106.1 de la Constitución , el cual dispone que "
los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda
lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo los casos de fuerza mayor, siempre que
la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos
".
La remisión legal viene ahora cubierta por la
Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( RCL 1992, 2512 ,
2775 y RCL 1993, 246) , que en su artículo 139 establece: "
Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas
correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos
de fuerzas mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e
individualizado con relación a una persona o grupo de personas"
, texto que no representa novedades respecto a la normativa anterior, que venía integrada
sustancialmente por el Art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de
Julio de 1957, y los artículos 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa ( RCL 1954, 1848 ) .
Reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido indicando que para que resulte
29 de junio de 2012
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viable la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (
STS 7-10-2008 (
RJ 2008, 6886 ) Rec. 5007/2004 ), es preciso que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos
que no tenga obligación de soportar y que sea real, concreta y susceptible de evaluación económica; que
la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los
servicios públicos y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del
servicio y la lesión, sin que ésta sea producida por fuerza mayor ( SSTS 3-10-2000 , 9-11-2004 ,
9-5-2005 ).
Por otra parte, como indica la sentencia de 7 de febrero de 2006 , la doctrina jurisprudencial
consolidada entiende que la responsabilidad patrimonial "es objetiva o de resultado, de manera que lo
relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión (
Sentencias de 10 de mayo , 18 de octubre y 4 de diciembre de 1993 , 14 de mayo , 4 de junio , 2 de julio ,
27 de septiembre y 19 de noviembre de 1994 , 11 , 23 y 25 de febrero y 1 de abril de 1995 , 5 de febrero
de 1996 , 25 de enero de 1997 , 21 de noviembre de 1998 y 24 de mayo de 1999 -recurso de casación
1311/95 )", pero no lo es menos que, como también señala la misma sentencia, es imprescindible que
exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o
dañoso producido.
Tal y como el Tribunal Supremo ha declarado con reiteración (
STS 9-10-2007 ( RJ 2007, 7218 ) Rec.
3194/2003 , por todas) y según deriva de los
artículos 141.1 y 139.1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre , "no basta que el daño sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos sino
que, ante todo, es preciso que el daño sea antijurídico, dado que la antijuricidad es un presupuesto o
requisito de la imputación del daño y del deber de resarcimiento que ésta genera en la Administración..."
CUARTO
La pretensión del actor se fundamenta en esencia en que la tramitación del expediente disciplinario se
ha prolongado en exceso hasta el punto de haber provocado la suspensión cautelar de su condición de
funcionario más allá de los límites de la pena realmente impuesta -suspensión de empleo o cargo público
por 5 años- mientras que la situación de suspensión de funciones se prolongó desde el 23 de junio de
2000 hasta el 16 de abril de 2008, fecha de la resolución por la que se comunica la definitiva pérdida de
la condición de funcionario. Según se alega, la ejecución de la sentencia le ha generado un doble
perjuicio, lo que vulnera el principio
non bis in idem
, toda vez que el Sr. Jesús Manuel ha permanecido 8 años suspendido de funciones que la ejecución
administrativa de la sentencia no ha tenido en cuenta, sino que ha aplicado la pérdida de la condición de
funcionario como consecuencia automática. Considera que se ha mantenido cautelarmente una medida
mucho más gravosa que la que finalmente ha recaído, lo que supone un doble gravamen y vulneración
del principio
non bis in idem
que rige el derecho sancionador-disciplinario. Cuantifica la indemnización que solicita en función de las
retribuciones dejadas de percibir.
QUINTO
Para la resolución del presente recurso contencioso-administrativo ha de ponerse de relieve, en primer
término que en la vía judicial penal no fue ratificada la suspensión provisional del actor tal como indica la
resolución impugnada, toda vez que el citado auto de fecha 31 de marzo de 2000 al que se alude en el
expediente administrativo es el que se refiere a la apertura del proceso oral, y ratificada las medidas
adoptadas, pero respecto a la situación personal del actor en el proceso penal. Precisamente, por ello,
quedaba justificada la aplicación de lo dispuesto en el art. 24 del Reglamento disciplinario, aprobado por
Real Decreto 33/1986 de 10 de enero ( RCL 1986, 148 ) , en el sentido de que el párrafo 1º condiciona la
aplicación de dicho precepto al hecho de que la pérdida de suspensión provisional "no haya sido
adoptada por la autoridad judicial que dictó el auto de procesamiento", pudiendo "prolongarse durante
todo el procesamiento, esto es, durante el tiempo en que el actor estuviese encartado o sujeto al proceso
penal, sin que ello suponga una aplicación retroactiva de la condena penal.
En segundo término ha de afirmarse que no puede decirse que haya existido una vulneración del
principio
non bis in idem
por el hecho de que el actor haya estado sujeto a una situación de suspensión provisional durante casi
8 años (del 17 de noviembre de 2000 al 8 de marzo de 2008), a la que siguió una pena de inhabilitación
especial que conllevó la pérdida de la condición de funcionario. Y así ha de entenderse, pues, pese a la
doctrina del Tribunal Constitucional que cita la actora ( STC 2/2003 ) lo cierto es que la medida adoptada
lo ha sido conforme al art. 24 de RD 33/86 antes mencionado, lo que supone que quedaba condicionada
a la duración del proceso penal, cuyas posibles dilaciones indebidas son objeto de otro tipo de acción
diferente, la de responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia
ex art. 121 de la CE . Por consiguiente, no queda sujeta dicha suspensión provisional derivada de un
proceso penal a los límites previstos para lo que se acuerda en el seno de un procedimiento disciplinario
( art. 33.2 del RD 33/86 , en relación con el art. 49.2 de la Ley de Funciones Civiles del Estado aprobada
por Decreto 315/64 de 7 de febrero ( RCL 1964, 348 ) al que se remite o al art. 21.2 del RD 365/95 de 10
de marzo ( RCL 1995, 1134 ) que contiene el Reglamento de situaciones administrativas de los
funcionarios civiles de la Administración General del Estado), y ello aunque supere el período máximo de
sanción prevista de seis años, conforme al art. 16.2 del RD 33/86. Ello se justifica, precisamente, porque
el funcionario que se haya encartado con un proceso penal que no ha concluido, estando en situación de
suspensión provisional, no puede reincorporarse al ejercicio de sus funciones por el hecho de haber
transcurrido seis meses o seis años, sin grave deterioro de la imagen pública y del respeto a la dignidad
de las funciones públicas.
Por otro lado, la declaración de la pérdida de la condición de funcionario es consecuencia de lo
dispuesto en los art. 63.e) y 66 de la Ley 7/2007 de 12 de abril ( RCL 2007, 768 ) , del Estatuto del
Empleado Público, no correspondiendo a esta Sala valorar si para el caso de que se imponga pena de
inhabilitación especial la sentencia penal debió computar el tiempo de suspensión provisional, lo que por
otro lado, no es procedente en la medida en que no fue penalmente acordada. Por otro lado dicha
pérdida de la condición de funcionario hacía innecesaria la continuación del expediente disciplinario, que
por ello, a la vista de la condena penal y dicha pérdida, carecía de objeto alguno su continuación.
De igual forma ha de admitirse que mal puede hablarse de la existencia de daño derivado de la
duración del proceso penal, cuando a raíz del exceso de tiempo que invoca el actor ha eludido la pena de
prisión al aplicarse la atenuante analógica de dilaciones indebidas del
art. 21.6 del Código Penal ( RCL
1995, 3170 y RCL 1996, 777) y obtener la suspensión de la pena ( art. 80 C.P .), además de percibir las
retribuciones correspondientes durante el tiempo de suspensión provisional, que no hubiera percibido de
haber sido dictada con anterioridad la sentencia condenatoria penal. Además de ello, la Administración
demandada solicitó reiterados informes a la jurisdicción penal sobre la situación del proceso penal.
Conviene recordar además, que esta Sala no aprecia la existencia de daño cuando la concurrencia de
dilaciones indebidas impide la ejecución de la pena de prisión al obtener la suspensión de la pena
mediante la aplicación de una atenuante cualificada ( SAN Sección 3ª de 28 de abril de 2011, recurso
575/2009 ).
SEXTO
Por las razones expuestas el presente recurso debe ser desestimado, sin que se haya apreciado
temeridad o mala fe a los efectos previstos en el artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción en
materia de costas procesales.
VISTOS los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación.
FALLAMOS
En atención a todo lo expuesto,
(Sección 4º) ha decidido:
la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
1º
DESESTIMAR
el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Antonio Javier Campal Crespo
en representación de D. Jesús Manuel contra la resolución del Ministerio de Trabajo e Inmigración de
fecha 7 de abril de 2011, expresada en el fundamento jurídico primero por la que se desestima la
reclamación de responsabilidad patrimonial formulado por la actora en fecha 7 de marzo de 2.009, por
ser la misma conforme a Derecho.
2º
No hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales.
Notifíquese la presente resolución a las partes haciéndoles saber que frente a la misma no cabe
recurso ordinario alguno, por lo que resulta firme, llevándose testimonio de la misma a los autos
Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección
4ª).Sentencia de 28 marzo 2012JUR\2012\154402
principales.
Así por ésta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION
: Fue publicada la anterior sentencia en la forma acostumbrada. Madrid a
El presente texto se corresponde exactamente con el distribuido de forma oficial por el Centro de Documentación Judicial
(CENDOJ), en cumplimiento de lo establecido en el artículo 3.6 b) del Reglamento 3/2010 (BOE de 22 de noviembre de
2010). La manipulación de dicho texto por parte de Editorial Aranzadi se puede limitar a la introducción de citas y
referencias legales y jurisprudenciales.
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