CONSEJO CONSULTIVO DE CASTILLA LA MANCHA DICTAMEN N

CONSEJO CONSULTIVO DE CASTILLA LA MANCHA
DICTAMEN N.º 290/2015 de 30 de septiembre
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento de Ciudad Real instado
por D. T, en nombre y representación de R, por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la
devolución de garantías definitivas al contratista M, tras haberse acordado judicialmente el embargo de los
derechos de crédito que el mismo tuviera frente al Ayuntamiento.
ANTECEDENTES
Primero. Reclamación.- En fecha 12 de septiembre de 2014 D. T, en nombre y representación de R,
presentó reclamación dirigida al Ayuntamiento de Ciudad Real, solicitando el abono del importe de 12.861,65
euros, correspondientes al valor de garantías definitivas devueltas por el Ayuntamiento a M, pese a que esta
mercantil tenía embargados judicialmente los derechos y créditos que pudiera ostentar frente al
Ayuntamiento.
Se indicaba en el escrito que la sociedad interesada “ha seguido varios procedimientos judiciales en
reclamación de cantidad frente a la mercantil M […] Concretamente, en la ejecución de títulos judiciales
198/2012 del Juzgado de 1ª Instancia nº 1 de Ciudad Real se decretó en fecha 28/09/2012 el embargo de los
derechos y créditos que ostentara M frente al Ayuntamiento de Ciudad Real, hasta cubrir el importe de las
responsabilidades reclamadas de 40.642,72 euros […]”. Señalaba la parte que en fecha 17 de octubre de
2012 la Corporación Municipal tuvo conocimiento del embargo señalado y, sin embargo, con posterioridad ha
procedido a acordar el pago y devolución de algunas cantidades a favor de la contratista deudora.
El origen de la reclamación se situaba en haberse liberado cantidades a favor de M, con posterioridad a
haberse ordenado judicialmente su retención.
Al escrito se adjuntaban, entre otros, los siguientes documentos:
- Escritura notarial de constitución de R, en la que consta el nombramiento del representante de la mercantil
como Administrador Único de la misma.
- Decreto de 28 de septiembre de 2012 dictado por el Juzgado de 1ª Instancia n.º 1 de Ciudad Real en
procedimiento de ejecución de títulos judiciales número 198/2012 por el que se acuerda el embargo de los
derechos de crédito que M, pudiera ostentar frente al Ayuntamiento de Ciudad Real.
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- Acuse de recibo del Ayuntamiento, dirigido al Juzgado de 1ª Instancia n.º 1 de Ciudad Real, de la orden
judicial de embargo de los derechos de créditos, indicando que “una vez consultada la contabilidad de este
Ayuntamiento no existe deuda alguna pendiente a favor del ejecutado a fecha de la presente comunicación”,
de 11 de octubre de 2012
- Escrito presentado ante el Ayuntamiento el 21 de mayo de 2014 por el representante de la parte interesada,
solicitando la entrega de copia del acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 11 de noviembre de 2013
Segundo. Admisión a trámite.- Mediante Decreto 2014/9605 del Concejal de Hacienda de la Entidad Local
de 11 de noviembre de 2014 se acordó iniciar el procedimiento de responsabilidad patrimonial y, designar
instructor del procedimiento. No consta en el expediente la fecha de la efectiva notificación del referido
acuerdo a la representación de la parte reclamante.
Tercero. Documentos unidos al expediente.- Constan incorporados al expediente los siguientes documentos:
- Informe de fiscalización emitido por el Interventor General Municipal el 5 de diciembre de 2013 sobre
devolución de fianza en relación con las obras de Reforma Interior en el Edificio de la Policía Local,
constituida por importe de 3.355,09 euros, en el que a la vista del acta de recepción de la obra de 25 de julio
de 2011 escrito del contratista de 21 de septiembre de 2012 solicitando la devolución del aval y la propuesta
a la Junta de Gobierno Local del Concejal Delegado de Urbanismo, Obras y Mantenimiento de 28 de
noviembre de 2012 se concluye la procedencia de devolver la garantía al contratista.
- Certificación expedida por la Secretaria de la Junta de Gobierno Local, del acuerdo de dicha Junta de 11 de
noviembre de 2013 por medio del cual se acuerda que no procede la incautación de la garantía constituida
por M por valor de 9.261,60 euros, en el contrato de obras de rehabilitación de la fachada del Museo “Elisa
Cendrero”, disponiendo su devolución al contratista.
Cuarto. Informes emitidos.- A requerimiento del instructor del procedimiento se emitieron los siguientes
informes:
- Informe del Tesorero Municipal de 27 de enero de 2015 en el que respecto de deudas del Ayuntamiento
pendientes frente a M, constataba que a fecha 31 de diciembre de 2014 en la contabilidad municipal no
aparece deuda alguna. Se completaba el informe señalando que a la misma fecha existían “dos avales
depositados en esta Tesorería a mi cargo presentados por esta empresa como garantías para responder de
los siguientes objetos: Aval por importe de 7.996,91 euros, prestado por la entidad K, para responder como
garantía provisional de las obras de rehabilitación de la fachada del Museo Elisa Cendrero, de fecha 14 de
julio de 2010 [ ] Aval por importe de 3.355,09 euros, prestado por la entidad W, como garantía para
responder de las obligaciones derivadas de la adjudicación del contrato consistente en la obra de reforma del
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edificio de la Policía Local sito en la C/ Calatrava, con fecha 10 de marzo de 2011”. Al informe se adjuntaban
copia de los referidos avales, así como copia de aval a nombre de M y de S, por importe de 12.861,65 euros
prestado por la entidad K, para responder como garantía de las obras de rehabilitación de la fachada del
Museo “Elisa Cendrero”, de fecha 7 de octubre de 2010
- Informe de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento, de 27 de enero de 2015 en el que se transcriben los
preceptos del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público reguladores del régimen jurídico de
las garantías definitivas.
- Informe de la Técnico de Gestión de Contratación Administrativa de 19 de febrero de 2015 en el que se
especificaba que el acta de recepción de las obras de rehabilitación de la fachada del Museo “Elisa
Cendrero” se levantó con fecha 19 de agosto de 2011 y que en el departamento de Contratación
Administrativa “no figura ninguna devolución de fianza pendiente de tramitar su devolución”.
Quinto. Trámite de audiencia.- Con fecha 23 de febrero de 2015 el instructor cursó notificación al
representante de la reclamante, con indicación de todos los documentos que conforman el expediente,
otorgándole trámite de audiencia por plazo de diez días para que formulara las alegaciones y presentara
cuantos documentos y justificaciones estimara pertinentes.
Dentro del plazo conferido la parte interesada presentó escrito alegando la existencia de errores u omisiones
en el expediente, para cuya subsanación solicitó la aportación de los siguientes documentos:
- Informe íntegro de fiscalización emitido por el Sr. Interventor del Ayuntamiento, al que se refiere el acuerdo
de la Junta de Gobierno Local de 11 de noviembre de 2013 toda vez que se aprueba la devolución de un
aval por importe de 9.261,60 euros que no corresponde con ninguna de las garantías que se dicen
constituidas.
- Copia íntegra del acta de la Junta de Gobierno Local de 11 de noviembre de 2013
- Informes de los Servicios Técnicos Municipales, en especial de Tesorería, para que indiquen si con
posterioridad a la fecha en la que fueron embargadas las cantidades por parte del Juzgado (17 de octubre de
2012), se ha efectuado algún pago, o devuelto alguna otra cantidad a M, sea en el concepto que sea.
Sexto. Nuevos informes.- Atendiendo a la petición formulada por la reclamante, y previo requerimiento por
parte del instructor del expediente, sobre las cantidades devueltas por el Ayuntamiento a M, con
posterioridad al 17 de octubre de 2012 fecha en que la Corporación Municipal acusó recibo del embargo
trabado por el Juzgado, se han aportado los siguientes informes:
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- Informe de la Técnico de Gestión de Contratación Administrativa de 6 de marzo de 2015 en el que se
relacionan las siguientes cantidades: “mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local, en sesión celebrada
el día 9 de diciembre de 2013 se acordó la devolución de fianza definitiva, por importe de 3.355,09 euros, por
la realización de obras de reforma interior en el edificio de la Policía Local. […] Mediante acuerdo de la Junta
de Gobierno Local, en sesión celebrada el día 11 de noviembre de 2013 se acordó la devolución de garantía
por importe de 9.261,60 euros, por la realización de las obras de rehabilitación de la fachada del Museo Elisa
Cendrero […] Mediante acuerdo de la Junta de Gobierno Local, en sesión celebrada el día 15 de octubre de
2012 se acordó la devolución de fianza definitiva, por importe de 15.601,30 euros, por la realización de obras
de rehabilitación del sótano del antiguo casino, y de 740 euros por modificación de esta obra […] Mediante
acuerdo de la Junta de Gobierno Local, en sesión celebrada el día 15 de octubre de 2012 se acordó la
devolución de fianza definitiva, por importe de 16.138 euros, por la realización de las obras de centro lúdico
deportivo José María de la Fuente”. Al informe se adjuntan certificaciones expedidas por la Secretaria de
todos los acuerdos referidos.
- Informe del Tesorero del Ayuntamiento de 6 de marzo de 2015 poniendo de manifiesto lo siguiente: “1º Con
posterioridad a la fecha de 17 de octubre de 2012 el Ayuntamiento de Ciudad Real no ha realizado ningún
pago ni abonado cantidad alguna a la mercantil M”. Completaba el informe indicando cuatro avales devueltos
a la contratista, sus importes y las obras para cuya ejecución fueron constituidos, todos ellos devueltos con
posterioridad a la fecha señalada, pero cuya devolución fue aprobada por la Junta de Gobierno Local antes
de dicha fecha.
- Informe de fiscalización emitido el 8 de noviembre de 2013 por el Interventor General Municipal, según el
cual no procede la incautación de la garantía definitiva constituida mediante aval por importe de 9.261,60
euros a que ascendían las deficiencias valoradas por la Dirección de la obra de rehabilitación de la fechada
del Museo “Elisa Cendrero”, sobre el total de la garantía por importe de 12.861,65 euros.
Séptimo. Propuesta de resolución.- A la vista de todo lo actuado, con fecha 9 de marzo de 2015 el instructor
suscribió propuesta de resolución en sentido desestimatorio de la reclamación al entender que no existía
relación de causalidad entre los hechos reclamados y el funcionamiento del servicio público, puesto que “no
constan derechos de crédito que ostente el ejecutado (M) frente al Ayuntamiento de Ciudad Real que
pudieran ser objeto de embargo en virtud de lo decretado por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción
nº 1 de Ciudad Real, en ejecución de títulos judiciales 198/2012 de 28 de septiembre de 2012 pues sólo
constan garantías (avales y fianzas) de contratos de obras, que estaban afectos al cumplimiento de dichos
contratos, teniendo en cuanta lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley de Contratos del Sector Público, por lo
que no ha lugar a la petición formulada”.
Octavo. Acuerdo del Consejo Consultivo.- Remitido el expediente a este Consejo para la emisión de su
preceptivo dictamen, el Pleno del mismo acordó en sesión de 15 de abril de 2015 devolverlo a la
Administración instructora, a fin de que se otorgase nuevo trámite de audiencia a la reclamante, para la
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puesta de manifiesto de los nuevos informes relacionados en el antecedente sexto y de los que no tuvo
conocimiento.
Noveno. Nuevo trámite de audiencia.- En cumplimiento del acuerdo del Consejo, el día 6 de mayo de 2015
se acordó conceder a la parte interesada un plazo de 10 días para vista del expediente y presentación de
alegaciones.
Dentro del trámite conferido, se presentó escrito de alegaciones, reiterando la responsabilidad patrimonial del
Ayuntamiento, por no constar justificados los conceptos e importes de las cantidades devueltas a la
contratista M, en contra del embargo acordado por el Juzgado de Primera Instancia n.º 1 de Ciudad Real, a
favor de la reclamante.
El mismo escrito concluía solicitando que por el instructor se “dicte resolución por la que con estimación de
las presentes alegaciones: acuerde requerir a la Dirección Facultativa (…) para que adjunten al presente
expediente cuantos informes y documentos, por ellos se hayan emitido, referentes a la devolución de la
garantía a M, por su intervención en la obra de rehabilitación de la fachada del Museo Elisa Cendrero”.
Décimo. Nuevos documentos.- Atendiendo a la petición de la parte, previo requerimiento del instructor, se
incorporaron al expediente, entre otros, los siguientes documentos:
- Informe emitido por el Arquitecto y el Aparejador Municipales el 14 de enero de 2013 desfavorable a la
devolución de la fianza, por existir deficiencias que deben ser subsanadas con cargo a la misma. Dicho
informe fue notificado al Concejal Delegado de Urbanismo con fecha 25 de abril de 2013
- Acuerdos de la Junta de Gobierno Local de 21 de mayo de 2013 y 17 de junio de 2013 disponiendo la
incautación de la garantía para responder de la reparación de las deficiencias detectadas en la obra
ejecutada.
- Comunicación suscrita por la Dirección Facultativa de la obra y por la contratista con fecha 22 de noviembre
de 2013 en la que se manifestaba que las deficiencias de la obra, detectadas durante el plazo de garantía,
fueron comunicadas de forma verbal en diversas ocasiones, dentro del citado plazo de garantía.
- Informe de la Dirección Facultativa de la obra de rehabilitación de la fachada del Museo “Elisa Cendrero”,
de 2 de diciembre de 2013 sobre la devolución de la garantía al contratista por importe de 9.261,60 euros,
aprobada por la Junta de Gobierno Local en sesión de 11 de noviembre de 2013 en el que por
incumplimiento de los preceptos de la Ley de Contratos del Sector Público 30/2007 reguladores del régimen
jurídico de las garantías, se considera que no procede tal devolución, por existir informes técnicos previos
que ponen de manifiesto la defectuosa ejecución de la obra que el aval garantizaba. Asimismo, el informe
mostraba su confusión respecto de la cantidad por la que la Junta de Gobierno Local acordó la devolución de
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la garantía, puesto que la constituida ascendía a 12.861,65 euros, mientras que el acuerdo municipal de 11
de noviembre de 2013 dispone la devolución de 9.261,60 euros, que se corresponden con la valoración que
de las deficiencias apreciadas e informadas por la Dirección Facultativa de la obra se pusieron de manifiesto
tanto a la Entidad Local como a la contratista.
Undécimo. Nueva propuesta de resolución.- Finalmente, el instructor del procedimiento, con fecha 22 de
julio de 2015 suscribió propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación de responsabilidad
patrimonial presentada, en los mismos términos y por iguales fundamentos que la propuesta anterior.
En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que
tuvo entrada con fecha 2 de septiembre de 2015
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- El expediente remitido por el Ayuntamiento de Ciudad Real versa sobre la
reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración municipal, presentada por la mercantil R
como consecuencia de los daños y perjuicios que se le han ocasionado al proceder a la devolución de
derechos de crédito embargados judicialmente a otra mercantil contratista del Ayuntamiento y deudora de la
reclamante.
El artículo 142 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común, establece los elementos esenciales del procedimiento de
responsabilidad patrimonial que han de seguir todas las Administraciones Públicas -tal y como indica su
apartado 1 y, por tanto, también las Corporaciones Locales. El apartado 3 del citado artículo en la nueva
redacción otorgada por la disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011 de 4 de marzo, de Economía
Sostenible, dispone lo siguiente: “Para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá
reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado para los
supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En el procedimiento
general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 € o
a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica”.
Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003 de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, dispone que este último deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los
expedientes tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha referidos “a
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reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros”; y el artículo 57 de
la misma Ley establece que “Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del
Consejo Consultivo, a través de la Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga
establecido en las leyes”.
Este Consejo, en sesión celebrada el 25 de enero de 2012 acordó que “su dictamen ha de ser solicitado,
conforme al artículo 142.3 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, y a los artículos 54.9.a) y 57 de la Ley
11/2003 de 25 de septiembre, en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial
tramitados por las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha de cuantía superior a seiscientos un euros”.
En el presente supuesto, la parte reclamante solicita una indemnización de 12.861,65 euros, por lo que el
dictamen se emite con el carácter de preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- Las normas aplicables a los procedimientos tramitados como
consecuencia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas a la Administración se
encuentran plasmadas primordialmente en el citado Real Decreto 429/1993 de 26 de marzo, disposición
mediante la que se produjo el desarrollo reglamentario expresamente previsto en el artículo 142.3 de la Ley
30/1992 de 26 de noviembre.
Partiendo de este principal referente normativo, el examen de las actuaciones realizadas en el curso de la
instrucción, que ya han quedado suficientemente descritas en los antecedentes, no evidencia vulneración
esencial alguna de las reglas formales de aplicación.
No obstante, es preciso advertir que la excesiva dilación con la que se ha llevado a cabo la instrucción del
procedimiento es reprochable por contrariar los principios de celeridad y eficacia que deben guiar la
actuación administrativa, conforme disponen los artículos 103.1 de la Constitución y 3.1 y 74.1 de la Ley
30/1992 de 26 de noviembre, lesionando además la confianza de los ciudadanos en la obtención de una
respuesta en plazo. Debe significarse además, que aun cuando la parte interesada tiene a su alcance la
posibilidad de acudir a la vía contenciosa ante la desestimación presunta de su reclamación por el transcurso
del plazo fijado para resolver sin que haya recaído resolución expresa, ex artículo 13.3 del Real Decreto
429/1993 de 26 de marzo, lo haría privándosele de la garantía de objetividad e independencia respecto del
interés general, de la legalidad objetiva y de los derechos de los particulares, que supone la intervención de
este Consejo Consultivo en el procedimiento de responsabilidad patrimonial sustanciado; y por supuesto
respecto de la resolución que adopte la Administración.
En último extremo, hay que poner de manifiesto que con posterioridad al segundo trámite de audiencia se
han incorporado al expediente informes y documentos nuevos de los que, sin embargo, no se ha dado
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traslado a la parte reclamante. No obstante, comoquiera que dicha unión al proceso está basada en un error
de concepto cometido por el instructor, al atender la petición de práctica de prueba formulada por la
interesada en su escrito de alegaciones, alterando el orden natural del procedimiento legalmente establecido,
toda vez que el trámite de audiencia se confiere una vez concluida la instrucción para que, sobre el contenido
del expediente, pueda alegar el administrado, haciendo valer y dando fundamento, de hecho y de derecho, a
sus pretensiones. Pero no puede convertirse en un periplo infinito de peticiones y proposiciones de pruebas
que alargarían excesivamente el procedimiento, en contra del principio de celeridad en su tramitación.
A mayor abundamiento, atendiendo al carácter de la pretensión ejercitada y a la naturaleza propia de las
obligaciones que se dicen incumplidas por la Administración Local, no se estima necesario retrotraer el
procedimiento a fin de otorgar un nuevo trámite de audiencia a la parte, pues nada aportaría a la resolución
de la reclamación ni al sentido del presente dictamen.
III
Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La
responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de
rango constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales
establece que “los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados
por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal
formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que
se establece que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas
correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios
públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e
individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán indemnizables las lesiones
producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo
con la Ley.
A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado
una compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para imputar a la Administración la
responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en
primer lugar, la efectiva realidad de un daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo,
que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa
y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su origen (Reglamento, acto administrativo,
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legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se haya producido por fuerza
mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la Ley” Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha de 23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006 entre otras
muchas, o, en parecidos términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ
1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos precitados cabría agregar también, como elemento de singular
significación para apreciar la referida responsabilidad patrimonial, que el reclamante no tenga el deber
jurídico de soportar el daño producido.
El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido
calificado por la doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia
señalando que “al afirmar que es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el
autor del daño, a diferencia de la tradicional responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se
trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del
agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí la referencia al funcionamiento
normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de Régimen Jurídico de la
Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre], pues cualquier consecuencia
dañosa derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se
produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe
ser soportada por la comunidad” -Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ
1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ 1998\9967)-.
Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999 “este carácter objetivo,
tal y como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la
doctrina del Consejo de Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos
sanitarios sean indemnizables, pues ello llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos
casos, de forma tan amplia y contraria a los principios que la sustentan, que supondría una desnaturalización
de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para apreciar la existencia de responsabilidad
patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan solo en el caso de una
infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios sanitarios la
responsabilidad por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que
tales perjuicios no son imputables a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que
generen, en modo alguno, el derecho a percibir una indemnización”. En idéntica línea el Tribunal Supremo en
su Sentencia de 4 de abril de 2000 declaró que “el criterio fundamental para determinar si concurre
responsabilidad patrimonial en materia de asistencia sanitaria es la de la adecuación objetiva del servicio
prestado, independientemente de que existan o no conductas irregulares por parte de los agentes de la
Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo buen fin no siempre puede quedar
asegurado”, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que “prestada la asistencia sanitaria con
arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia de la enfermedad o
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padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no
pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas”.
Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto
técnico de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de
soportar. Dicho deber existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general
que todos los administrados afectados por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir
determinado por la concurrencia de una concreta imposición legal o por otros factores vinculados
ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con incidencia sobre la entidad del riesgo
generado por el actuar de la Administración.
La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae
necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada,
de los daños producidos y de su evaluación económica. Es ésta una formulación enunciada
sistemáticamente por nuestra jurisprudencia, que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del
Real Decreto 429/1993 de 26 de marzo, y 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000 de 7 de enero,
que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de las obligaciones, sentando la
conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su cumplimiento y la de su
excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración en la
depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos
78.1 y 80.2 de la citada Ley 30/1992 de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y
funcionarios. De otro lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse
sobre la eventual concurrencia de una conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la
presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo
de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000 (Ar. RJ 2000\4049)-.
También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento
lesivo y el ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos
142.5 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993 de 26 de marzo, el derecho a
reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o desde la
manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.
El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos
producidos aparece de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en
materia de responsabilidad patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de
sus notas caracterizadoras, se dispone de una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino
tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho vínculo teleológico su carácter directo, su
inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la reclamación -así, Sentencias del
Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar. RJ 1994\4783)-.
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Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de
producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la
responsabilidad cuando intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la
indemnización -Sentencias del Tribunal Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril
de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999 (Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en
cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes y a la búsqueda de referentes en la
abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.
Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia
de reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los
elementos aludidos en el artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993 de 26 de marzo, en el que se dispone: “Se
solicitará que el dictamen se pronuncie sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el
funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado
y la cuantía y modo de indemnización [...]”.
IV
Requisitos para el ejercicio de la acción.- Expuestos los presupuestos jurídicos exigidos legalmente para el
reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, y antes de pasar al examen de los
elementos sustantivos configuradores de la misma, procede analizar la concurrencia de las legitimaciones
activa y pasiva inherentes a la reclamación.
En relación con la primera, la misma se encuentra acreditada en el expediente, ya que la persona jurídica
que reclama es la que ha sufrido el daño.
Resta señalar en este punto que la reclamante, al ser persona jurídica, actúa por medio de representante,
representación que se encuentra debidamente acreditada mediante la escritura notarial de constitución de la
sociedad mercantil, en la que aquel figura como administrador único de la misma, señalando el artículo
21.A.a) de los Estatutos Sociales que “la representación de la Sociedad en juicio y fuera de él corresponde a
la Administración que se podrá confiar: a) A un Administrador único, al que se confiere el poder de
representación”. Por tanto, se da cumplimiento a la exigencia de acreditar la representación prevista en el
artículo 32.3 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre.
Asimismo, corresponde la legitimación pasiva al Ayuntamiento de Ciudad Real, por virtud del artículo 118 de
la Constitución Española, dado que la actuación generadora del daño reclamado fue el incumplimiento del
decreto judicial de embargo de derechos de crédito, dictado por el Juzgado de Primera Instancia número 1
de Ciudad Real en autos de ejecución de títulos judiciales 198/2012 de cuya efectiva notificación el
Ayuntamiento cursó acuse de recibo al órgano judicial.
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Por lo que al plazo del ejercicio de la acción se refiere, los artículos 142.5 de la Ley 30/1992 de 26 de
noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993 de 26 de marzo, establecen que el derecho a reclamar prescribe
al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo. En el
presente supuesto, el acto administrativo que, según la parte, dio origen a la reclamación que se examina,
viene constituido por el acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 11 de noviembre de 2013 en virtud del cual
se dispone la devolución de la garantía definitiva supuestamente embargada. Como quiera que la
reclamación fue presentada el día 12 de septiembre de 2014 la misma ha sido formulada dentro del plazo del
año legalmente establecido.
V
Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- La parte reclamante solicita
una indemnización por valor de 12.861,65 euros, correspondiente al importe de la garantía definitiva que la
mercantil M, tenía constituida para responder de la ejecución de las obras de rehabilitación de la fachada del
Museo “Elisa Cendrero”, de Ciudad Real.
La indemnización pretendida lo es en concepto de los daños y perjuicios que, según la parte, se le han
ocasionado al proceder a la devolución de la garantía al contratista, incumpliendo el Ayuntamiento la orden
judicial de embargo de derechos de crédito de la constructora frente a la Entidad Local, decretada a favor de
la ahora reclamante.
A la vista de la reclamación y demás documentos obrantes en el expediente, resulta acreditado que con
fecha 17 de octubre de 2012 el Ayuntamiento acusó recibo al Juzgado de Primera Instancia n.º 1 de Ciudad
Real del decreto de 28 de septiembre de 2012 por el que se acordaba el embargo de los derechos de crédito
que M tuviera frente al Ayuntamiento, en favor de la ahora reclamante R. La conexión entre la Corporación
Municipal y la empresa de construcciones se encuentra en diversos contratos públicos de obras que le
fueron adjudicados y, entre ellos, el de rehabilitación de la fachada del Museo “Elisa Cendrero”, en cuya
garantía se constituyó, por tiempo indefinido, aval bancario por importe de 12.861,65 euros, en el que figura
como avalista K y como beneficiario el Ayuntamiento de Ciudad Real. Concluida la ejecución de las obras el
19 de agosto de 2011 se pusieron de manifiesto algunas deficiencias, informadas y valoradas por la
Dirección Facultativa (informes de 14 de enero de 2013 y de 30 de julio de 2013), cuya existencia aconsejó la
incautación de la garantía para hacer frente a las mismas (acuerdos de la Junta de Gobierno Local de 21 de
mayo y 17 de junio de 2013). No obstante, previo informe de fiscalización de 8 de noviembre de 2013 la
Junta de Gobierno Local en sesión de 11 de noviembre de 2013 acordó la devolución de la garantía por
importe de 9.261,60 euros.
Igualmente, consta probado que a fecha del acuse recibo por el Ayuntamiento del requerimiento judicial de
embargo (17 de octubre de 2012), en la contabilidad municipal “no existe deuda alguna pendiente a favor del
ejecutado” (M); lo que ratifica el Tesorero Municipal el 31 de diciembre de 2014 (informe de 27 de enero de
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2015); reiterando en informe de 6 de marzo de 2015 que “con posterioridad a la fecha de 17 de octubre de
2012 el Ayuntamiento de Ciudad Real no ha realizado ningún pago ni abonado cantidad alguna a la mercantil
M”. Respecto de la devolución de avales que la contratista tenía constituidos con entidades bancarias, a
favor del Ayuntamiento, para responder de los defectos en la ejecución de las obras públicas que tenía
adjudicadas, consta en el expediente la efectiva devolución de algunos de ellos, así como el sólo acuerdo de
devolución respecto de otros. En este sentido, con posterioridad al 17 de octubre de 2012 desde la Entidad
Local se procedió a la devolución material de cuatro avales constituidos en garantía de las obras del Centro
Lúdico Deportivo “José María de la Fuente” y del sótano del edificio del antiguo Casino, los días 18 y 24 de
octubre de 2012 si bien dichos actos materiales de devolución tuvieron lugar en cumplimiento de los acuerdo
adoptados por la Junta de Gobierno Local el día 15 de octubre de 2012 y, por tanto, con anterioridad al
acuse de recibo de 17 de octubre (informe de Tesorería de 6 de marzo de 2015). De otro lado, pese a
haberse acordado el 9 de diciembre de 2013 y el 11 de noviembre de 2013 la devolución de las garantías
definitivas constituidas para responder de las obras de reforma interior en el edificio de la Policía Local y de
rehabilitación del Museo “Elisa Cendrero”, por importes de 3.355,09 euros y 9.261,65 euros,
respectivamente, no figura en el expediente documento ni alegación alguna que permita tener por acreditado
que tal devolución se ha materializado. Antes al contrario, en el departamento de Contratación Administrativa
del Ayuntamiento “no figura ninguna devolución de fianza pendiente de tramitar” (informe de la Técnico de
Gestión de Contratación Administrativa de 19 de febrero de 2015).
Es decir, que tras la orden judicial de embargo no figuran en la contabilidad municipal deudas pendientes de
pago a favor de M, ni se le ha realizado pago de cantidad alguna, ni se ha procedido a embargar, retener o
bloquear ninguna disposición dineraria a favor de la reclamante por virtud del embargo decretado por el
Juzgado de Primera Instancia n.º 1 de Ciudad Real, y es en esto último donde podría llegar a entenderse que
se encuentra el daño que haya podido ocasionársele a la mercantil interesada, en la falta de embargo, pero
tal circunstancia nada tiene que ver con el incumplimiento por parte del Ayuntamiento de aquel mandato
judicial de embargar derechos de crédito ni con la vulneración de su obligación de cumplir y ejecutar las
resoluciones de los tribunales, sino con la naturaleza de los derechos cuyo embargo se pretenden ahora por
la accionante, lo cual nos conduce directamente al examen de la relación de causalidad entre el daño y el
funcionamiento de los servicios públicos, así como a la antijuridicidad del daño reclamado.
Para ello, es necesario previamente establecer la naturaleza de las garantías administrativas cuyo embargo
se pretende, documentadas y materializadas en aval bancario, naturaleza que, se anticipa de antemano,
nada tiene que ver con la de los derechos de crédito cuyo embargo fue el que realmente dispuso el Juzgado.
Así, la naturaleza jurídica de la garantía que representa el aval no puede confundirse con un crédito personal
del deudor y, por tanto, sujeto a embargo, pues aquel constituye un derecho del contratista que no tiene por
objeto su devolución efectiva en metálico. Se trata de un contrato accesorio de garantía, cuya existencia
aparece ligada íntimamente al contrato principal (el de ejecución de la obra), lo que implica que concluido
este se extingue la obligación accesoria y, por tanto, el avalista nunca podrá extender su garantía más allá
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de lo que hubiera avalado, salvo que se hubiera obligado expresamente al incumplimiento de otras
obligaciones y a otras deudas distintas a aquellas para la que se prestó el aval.
Como consecuencia de lo anterior, puede sostenerse que el régimen de garantías públicas descansa en los
caracteres de unilateralidad, obligatoriedad y accesoriedad respecto de la obligación principal. La
jurisprudencia lo ha señalado así específicamente, estableciendo que “son caracteres de la fianza
administrativa, la unilateralidad, la obligatoriedad, la consustancialidad a la contratación administrativa y la
inembargabilidad. [ ] Este es el caso en que se trata de fianza definitiva, es decir, aquella que trata de
garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por el contratista. En concreto, las penalidades que
se impusieren, los daños y perjuicios que causare a la demandada con motivo de la realización de las obras
y los gastos derivados de la demora en el cumplimiento. [ ] Por tanto, la fianza está primordialmente afecta a
las responsabilidades del contratista por actos propios derivados de la ejecución del contrato” (Sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Baleares de 16 de febrero de 1994 RJCA 378).
Es decir, el aval es un contrato eminentemente finalista, que nace y muere, de manera exclusiva y
excluyente, con la ejecución de la obra para cuya garantía se constituye. Por ello, el ámbito de protección de
las garantías se circunscribe, en principio, exclusivamente al cumplimiento de la obligación garantizada.
Desde luego, su funcionalidad no alcanza al resto de obligaciones del deudor garantizado, pues si bien este
último responde con todos sus bienes presentes y futuros del cumplimiento de sus obligaciones (artículos
1911 del Código Civil), la responsabilidad del avalista se limita a la obligación que garantiza, como
inequívocamente se desprende de la regulación de la fianza en el Código Civil (artículos 1822 al 1856) y del
propio Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, que en su artículo 100 al enumerar los
conceptos de los que responden las garantías definitivas, conexiona lógicamente tales conceptos al
incumplimiento del contratista frente a la Administración y no, pues no parece ser la ratio ni el espíritu del
precepto, frente a terceros. En idéntico sentido ya se pronunció el Tribunal Supremo en sentencia de 30 de
enero de 1985 (RJ. 1985\2592): “Que tampoco puede aceptarse la afirmación de que las fianzas incautadas
estuviesen afectas, a fines distintos de los que han motivado su incautación, pues es bien notorio que las
fianzas constituidas quedan afectadas al estricto cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones
derivadas de la relación contractual para cuya garantía se constituyeren”.
De esta manera, el artículo 100 del Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 de noviembre, enumera como
responsabilidades a las que están afectas las garantías, única y exclusivamente, las siguientes: “a) de las
penalidades impuestas al contratista conforme al artículo 212. [ ] b) De la correcta ejecución de las
prestaciones contempladas en el contrato, de los gastos originados a la Administración por la demora del
contratista en el cumplimiento de sus obligaciones, y de los daños y perjuicios ocasionados a la misma con
motivo de la ejecución del contrato o por su incumplimiento, cuando no proceda su resolución. [ ] c) De la
incautación que puede decretarse en los casos de resolución del contrato, de acuerdo con lo que en él o en
esta Ley esté establecido (…)”. Entre ninguna de ellas se encuentra la posibilidad de destinar la garantía, por
mandato legal o judicial, a la satisfacción de deudas u obligaciones que el avalado tenga contraídas con un
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tercero ajeno al aval constituido, como viene a pretender la parte reclamante en el supuesto que
examinamos.
La garantía definitiva prestada por la empresa M, lo fue por medio de un aval bancario para responder de la
responsabilidad que por defectos de ejecución de la obra de rehabilitación del Museo “Elisa Cendrero”
pudieran derivarse, por lo que al no constituir una garantía personal de dicha empresa, en ningún caso
puede convertirse en un derecho de crédito, ya que el obligado directo frente al incumplimiento del contratista
es el avalista, K, que no puede ser obligado a más de lo que estuviere el obligado principal, ni a garantizar
otras obligaciones o cumplimientos contractuales que aquellos para los que expresamente se hubiere librado
el aval. Dice literalmente el aval: “Avala solidariamente a las personas cuyos datos se indican, hasta la
cuantía máxima que se especifica, ante el beneficiario que se señala, y por el concepto también indicado”, en
consecuencia, y sin dejar la letra del documento bancario, se está avalando a “M”, hasta la cuantía máxima
de “12.861,65 euros”, ante el “Ayuntamiento de Ciudad Real”, y por las obras de “rehabilitación de la fachada
del Museo Elisa Cendrero”.
En consecuencia, ni el aval de 12.861,65 euros referido, ni ningún otro constituido para idéntico fin, pueden
tener la consideración de crédito embargable, porque no es propiamente un crédito a favor del contratista,
sino a favor del Ayuntamiento de Ciudad Real y para una finalidad concreta y determinada. Solamente podría
exigirse al avalista la entrega o disposición del importe garantizado en el caso de incumplimientos
contractuales por parte del contratista u otros gastos avalados con la garantía constituida conforme al pliego
del contrato, pero nunca para responder de unas obligaciones para las que no se constituyó, como la
satisfacción de la deuda que el contratista tiene contraída con un tercero en virtud de negocios jurídicos
distintos de aquel.
Más aún, un dato adicional que permite concluir que ni la constitución ni la devolución de la garantía suponen
entrega de dinero viene recogido en el propio texto del aval, al señalar que “este aval (…) se hará efectivo al
beneficiario (…) al primer requerimiento del mismo, sin que este deba justificar el incumplimiento ni la
negativa al pago”. Esta estipulación es lo que la doctrina viene denominando “pago al primer requerimiento”,
admitido por la Jurisprudencia, es decir, sólo se produce ingreso de efectivo en la tesorería municipal al
primer requerimiento del beneficiario por incumplimiento del contrato, sin necesidad de tener que justificar el
mismo.
En razón de cuanto ha quedado expuesto, el aval bancario constituye un derecho frente a la entidad avalista
que solamente puede ser materializado por el incumplimiento de las obligaciones de que responde dicho
aval, pero que en modo alguno puede responder de otras deudas del contratista principal, motivación esta
que permite descartar tanto la relación de causalidad como la antijuridicidad del daño reclamado, pues en
estricto cumplimiento de la legalidad y por la naturaleza de la garantía constituida, el Ayuntamiento de
Ciudad Real no podía proceder al embargo de este ni de otro aval, para satisfacer las deudas que el
contratista tenía contraídas con la reclamante.
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VI
Sobre la indemnización solicitada.- Considerándose improcedente la declaración de responsabilidad
patrimonial solicitada, no cabe hacer una valoración sobre el monto de la indemnización que, en su caso,
correspondería percibir a la parte interesada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que no existiendo relación de causalidad entre el servicio público prestado por el Ayuntamiento de Ciudad
Real y los daños y perjuicios alegados por D. T, en nombre y representación de R, como consecuencia de la
devolución de garantías definitivas al contratista M, tras haberse acordado judicialmente el embargo de los
derechos de crédito que el mismo tuviera frente al Ayuntamiento, procede dictar resolución desestimatoria de
la reclamación de responsabilidad patrimonial examinada.
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