Informe AnuAl de PolítIcAs de InmIgrAcIÓn y AsIlo

Informe Anual
de Políticas
de INMigraciÓn
y Asilo
españa
2007
Red
Europea de
Migraciones
N.I.P.O.: 790-09-180-7
Proyecto cofinanciado
por la
Comisión Europea
La Red Europea de Migraciones (REM) es una
iniciativa de la Comisión Europea.
Su objetivo es satisfacer las necesidades de información
de las instituciones comunitarias y de las autoridades e
instituciones de los Estados Miembros, proporcionando
información actualizada, objetiva, fiable y comparable en
materia de migración y asilo, con el fin de respaldar el
proceso de toma de decisiones de la Unión Europea en
estos ámbitos. La REM también pone dicha información
al alcance del público en general.
Con este fin, la REM está formada por una red de
Puntos de Contacto Nacional (PCNs).
En España el PCN está compuesto por expertos
procedentes de cuatro ministerios (Ministerio de
Trabajo e Inmigración, Ministerio del Interior,
Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación y
Ministerio de Justicia), de cuya coordinación se
encarga el Observatorio Permanente de la
Inmigración, órgano colegiado adscrito al Ministerio
de Trabajo e Inmigración. El PCN asimismo colabora
con expertos independientes para la realización de
estudios e informes de la REM.
Contacto
Observatorio Permanente de la Inmigración
(Coordinador del Punto de Contacto Nacional de la
Red Europea de Migraciones)
José Abascal, 39. 28071 Madrid
E-mail: [email protected]
Internet: http://extranjeros.mtin.es
Este documento está disponible en:
http://extranjeros.mtin.es
http://emn.sarenet.es
Informe Anual de Políticas
de Inmigración y Asilo
España
2007
Este Informe Nacional describe las novedades y desarrollos políticos y legislativos
más significativos en materia de inmigración y asilo, así como los principales
debates públicos en ese ámbito, que han tenido lugar en España durante 2007.
Informe producido por la Red Europea de Migraciones,
elaborado por el Punto de Contacto Nacional de España.
Enero 2009
Índice
Resumen....................................................................................................................... 7
1. Novedades
España................................................................................. 9
1.1.Estructura General del sistema político y del contexto institucional en
materia de inmigración y asilo.................................................................. 9
políticas en
1.2. Novedades políticas generales................................................................... 13
1.3. Novedades en el ámbito institucional........................................................ 16
2. Novedades
políticas y legislativas en el área de la Inmigración y el asilo..................... 17
2.1.Estructura General del Ordenamiento Jurídico en el área de la inmigración
y el asilo.................................................................................................... 17
2.2.Contexto general: Principales debates políticos o legislativos en materia
de inmigración y asilo acontecidos en 2007............................................. 19
2.3. Novedades por áreas políticas................................................................... 21
2.3.1. Protección al refugiado y asilo...................................................... 21
2.3.2. Menores no acompañados y otros grupos vulnerables................. 23
2.3.3. Control y supervisión de la inmigración........................................ 26
2.3.4. Inmigración económica.................................................................. 29
2.3.5. Reagrupación familiar.................................................................... 32
2.3.6. Otros aspectos de la inmigración legal......................................... 33
2.3.7. Nacionalidad.................................................................................. 33
2.3.8. Integración.................................................................................... 36
2.3.9. Inmigración ilegal.......................................................................... 40
2.3.10.Retorno......................................................................................... 41
2.3.11.Otras áreas: Acuerdos con terceros países.................................... 43
3. Implementación
UE................................................................. 44
Anexo – Metodología,
conceptos y definiciones............................................................... 5
46
Migraciones
3.1. Transposición de la legislación de la UE en 2007..................................... 44
de
de la legislación de la
Red Europea
Resumen
E
l año 2007 destaca por la estabilidad y continuidad, tanto en lo que respecta a los
órganos de dirección política e instituciones en materia de inmigración, como en la
orientación política iniciada por el gobierno desde el año 2004.
La actividad del Gobierno y la Administración en materia de inmigración se centra en tres
líneas básicas: el reforzamiento de la lucha contra la inmigración irregular, la consolidación
del vínculo entre la inmigración y el mercado de trabajo y la promoción de una estrategia
de integración de los inmigrantes en consonancia con la realidad de nuestro país.
• La lucha contra la inmigración irregular se ha visto revitalizada mediante un refuerzo
significativo del control de las fronteras (especialmente de la costa norteafricana) y un
aumento de los retornos de inmigrantes en situación irregular. Un avance significativo
en este campo lo ha constituido la firma de Acuerdos con terceros países en materia
de extranjería e inmigración: los Acuerdos de regulación y ordenación de flujos migratorios y los Acuerdos de Readmisión (incluyendo los Acuerdos Marco de cooperación
migratoria).
Migraciones
7
de
• En materia de integración, las acciones del Gobierno se han concretado en:
Red Europea
• La vinculación de la inmigración al acceso al mercado laboral, que ya empezó a expresarse con el Proceso de Normalización de trabajadores inmigrantes en situación irregular
en el año 2005, se ha impulsado mediante la renovación de los instrumentos públicos
de gestión de las migraciones para potenciar la contratación en el país de origen.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
– El desarrollo de un Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010, pensado
como marco de cooperación para la acción conjunta de todos los actores implicados
en las políticas de integración de la población inmigrada, tanto en cuanto se refiere
a las diferentes Administraciones Públicas como a la sociedad civil. El plan está dotado con 2.000 millones de euros para el conjunto de su período de vigencia y se
estructura en doce áreas de actuación, entre las que acogida, educación y empleo
son las que cuentan con mayor apoyo económico.
– La distribución de un fondo para la integración, dotado con 200 millones de euros
anuales, como instrumento de concertación de las políticas de integración de inmigrantes entre el Estado y las comunidades autónomas y entidades locales.
– La concesión de subvenciones, a entidades locales, para programas innovadores en el
área de la integración, y subvenciones de integración sociolaboral para inmigrantes,
solicitantes de asilo y otras personas bajo protección internacional.
En el ámbito institucional, estas líneas básicas de la política también se han traducido en
un impulso institucional en determinadas áreas. Así, durante 2007:
• Se ha consolidado la nueva etapa del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes,
iniciada en 2005, en la que goza de más independencia —al tener capacidad para
elaborar informes a iniciativa propia— y relevancia —debe emitir informe preceptivo
sobre los proyectos, planes y programas de ámbito estatal que afecten a la integración
de los inmigrantes—.
• Se sustituye la anterior AECI (Agencia Española de Cooperación Internacional) por la
nueva Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), una
agencia con una mayor red exterior de oficinas técnicas de cooperación en los diferentes países, y sobre todo con el nuevo objetivo de considerar la región del África
Subsahariana como una nueva región prioritaria para la cooperación española.
Red Europea
de
Migraciones
• Se ha aprobado la creación de una nueva Conferencia Sectorial de Inmigración, que
tiene como objetivo fortalecer la coordinación entre las administraciones públicas con
el fin de potenciar el ejercicio de las competencias del Estado y de las comunidades
autónomas.
8
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
1. Novedades políticas en España
1.1. E
structura General del sistema político y del contexto institucional
en materia de inmigración y asilo
E
n el Estado español, las competencias relativas a migración y asilo se reparten principalmente entre tres Ministerios: el Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales 1,
el Ministerio del Interior y el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, siendo el
primero el que tiene el mayor número de responsabilidades en materia de inmigración,
además de ser el encargado de la dirección política y de coordinar con los demás ministerios las políticas que necesitan ser desarrolladas de forma transversal. A continuación
se presentan aquellos órganos e instituciones que se encargan de ejecutar y gestionar
las políticas del gobierno.
En primer lugar, el máximo órgano encargado de la gestión de la inmigración es la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, dependiente del Ministerio de Trabajo y de
Asuntos Sociales y en el que Dª María Consuelo Rumí Ibáñez es su máxima responsable.
La Secretaría tiene un Gabinete como órgano de apoyo y de asistencia, y tres órganos
directivos: la Dirección General de Inmigración (encargada básicamente de coordinar la
participación de la Secretaría de Estado en el seno de la UE y en otros foros internacionales, del régimen jurídico, de la gestión y coordinación de flujos migratorios y de
la modernización en la gestión), la Dirección General de Integración de los Inmigrantes
(encargada de las políticas de intervención social y de las relaciones institucionales en
el seno del país) y la Dirección General de Emigración (que orienta los programas de
actuación hacia los emigrantes españoles).
Para completar el organigrama, existen cinco órganos colegiados que realizan diferentes tareas
de apoyo para orientar y definir las decisiones políticas. Cuatro de ellos dependen directamente de la Secretaria de Estado de Inmigración y Emigración, y uno de la DG de Integración.
Migraciones
9
de
Actualmente Ministerio de Trabajo e Inmigración.
1
Red Europea
Los cuatro órganos dependientes de la Secretaria de Estado son: el Consejo Superior de Política de Inmigración (encargado de asegurar una coordinación adecuada de las actuaciones
de las Administraciones Públicas con competencias en la integración de los inmigrantes y
desarrollo de una política global); el Observatorio Permanente de la Inmigración (que tiene
principalmente las funciones de recoger, analizar y difundir información relacionada con
los movimientos migratorios en España), la Comisión Interministerial de Extranjería (que
tiene como función analizar, debatir e informar aquellas propuestas de los Departamentos
ministeriales que tengan incidencia en el tratamiento de la extranjería, la inmigración y
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
el asilo) y, por último, la Comisión Laboral Tripartita, creada por orden del Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales de 3 de junio de 2005. Esta Comisión, de carácter consultivo, se constituye como un órgano de interlocución permanente entre la Administración
General del Estado, las organizaciones sindicales y las organizaciones empresariales más
representativas de carácter estatal, en materia de gestión de flujos migratorios.
El órgano colegiado dependiente de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes
es el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes. El Foro es el órgano del Gobierno
de consulta, información y asesoramiento en materia de integración de los inmigrantes
y su objetivo es servir de cauce para la participación y el diálogo en la búsqueda de soluciones requeridas por la población inmigrada, conjuntamente con otras organizaciones
e instituciones. Su composición es tripartita y equilibrada, en él se encuentran representadas las Administraciones Públicas, las asociaciones de inmigrantes y refugiados y las
organizaciones sociales de apoyo, entre las que se hallan las organizaciones sindicales
y empresariales más representativas. La consulta a este órgano consultivo es preceptiva
en relación con cualquier proyecto de ley o el diseño de políticas relacionadas con la
integración de la población inmigrante.
El organigrama general de la dirección política en materia de inmigración queda representado de la forma siguiente:
Red Europea
de
Migraciones
Organigrama 1. Organización de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración
10
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
El Ministerio del Interior tiene también funciones específicas de gestión de los aspectos
de seguridad, de control migratorio y las políticas de asilo, a través de tres Direcciones
Generales: la Dirección General de Relaciones Internacionales y de Extranjería, la Dirección
General de la Policía y de la Guardia Civil y la Dirección General de Política Interior. La
primera distribuye sus funciones a través de dos Subdirecciones Generales: Subdirección
General de Cooperación Policial Internacional (encargada de la definición de las acciones
y programas de actuación de los órganos técnicos del Ministerio del Interior existentes
en las Misiones Diplomáticas) y la Subdirección General de Relaciones Internacionales,
Inmigración y Extranjería (que tiene funciones de coordinación de la participación de
los representantes del ministerio en los grupos y comités con comisiones del Consejo
Europeo, organizar las relaciones del ministerio en esta materia y las relaciones con el
Ministerio de Exteriores). La Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil ejerce
sus competencias en relación con la extranjería e inmigración en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a través de la Secretaría de Estado de Inmigración
y Emigración. En el ámbito de las competencias del Cuerpo Nacional de Policía y bajo
la dirección, supervisión y coordinación de su Dirección Adjunta Operativa, las funciones
policiales operativas en el nivel central son realizadas por las Comisarías Generales, más
específicamente la Comisaría General de Extranjería y Documentación en lo que respecta
a la organización y gestión de los servicios de expedición del documento nacional de
identidad, de los pasaportes y de las tarjetas de extranjeros; el control de entrada y salida
del territorio nacional de españoles y extranjeros; la prevención, persecución e investigación de las redes de inmigración ilegal y, en general, el régimen policial de extranjería,
refugio y asilo e inmigración. Asimismo, en lo que compete a las funciones propias de
la Guardia Civil, de su Director Adjunto Operativo depende la Jefatura Fiscal y de Fronteras, al mando de un Oficial General de la Guardia Civil en situación de servicio activo,
a la que corresponde organizar y gestionar el resguardo fiscal del Estado, las actuaciones
encaminadas a evitar y perseguir, entre otras competencias, la custodia y vigilancia de
las costas, fronteras, puertos, aeropuertos y mar territorial y, en este ámbito, el control
de la inmigración irregular.
Migraciones
11
de
La Oficina de Asilo y Refugio es el órgano especializado encargado de la instrucción
en materia de asilo. Está dirigida por el Subdirector General de Asilo y depende de la
Dirección General de Política Interior del Ministerio del Interior.
Red Europea
La Dirección General de Política Interior es la responsable de la aplicación del sistema de
Protección Internacional. En concreto, entre sus competencias se encuentran la determinación del derecho de asilo, el régimen jurídico de los refugiados, desplazados, apátridas,
así como la denominada protección internacional subsidiaria, cuyo conjunto forma lo que
se denomina Protección Internacional. Sin embargo, como se dijo antes, las políticas de
acogida e integración dependen del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
La concesión del derecho de asilo, así como la concesión de otras formas de protección
por razones humanitarias (protección subsidiaria) se llevan a cabo mediante un proceso
individualizado que permite reconocer la condición de refugiado del solicitante, o bien
su derecho a acceder a otro tipo de protección subsidiaria. La formulación de la correspondiente propuesta de resolución al Ministro del Interior es competencia de la Comisión
Interministerial de Asilo y Refugio, integrada por representantes de los Ministerios de
Justicia, Trabajo y Asuntos Sociales, Exteriores y de Cooperación e Interior. Está presidida
por la Dirección General de Política Interior. A todas sus sesiones es convocado el Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR).
El organigrama general del Ministerio del Interior, referente a sus competencias sobre
inmigración, extranjería y asilo, es el siguiente:
Organigrama 2. Organización del Ministerio del Interior, referente a sus competencias sobre
Red Europea
de
Migraciones
inmigración, extranjería y asilo
El Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación dispone de la Dirección General de
Asuntos y Asistencia Consulares, que asume la coordinación y supervisión de todas las
12
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
actuaciones de las oficinas consulares españolas en la gestión de los servicios de la
Administración General del Estado que se presentan en el exterior, y le compete la propuesta, elaboración y aplicación de la política en materia de protección y asistencia a los
ciudadanos españoles en el extranjero y en materia de inmigración y asilo, en la esfera
de actuación del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación y sin perjuicio de las
competencias atribuidas en estas materias a otros ministerios; y una Agencia adscrita a la
Secretaría de Estado de Cooperación Internacional: la Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo (AECID). A pesar de no ser un órgano específico, la AECID
participa cada vez más en los temas de inmigración, fundamentalmente a través de los
programas de cooperación internacional para el desarrollo en algunos países de origen/
tránsito de la inmigración. La Agencia es responsable del diseño, la ejecución y la gestión
de los proyectos y programas de cooperación para el desarrollo, ya sea directamente, con
sus propios recursos, o bien mediante la colaboración con otras entidades nacionales e
internacionales y organizaciones no gubernamentales.
Contextualizando, podemos decir que las instituciones encargadas de la dirección política
en materia de inmigración expresan de por sí la orientación que ha tomado el Gobierno,
especialmente enmarcada en el vínculo entre inmigración y mercado de trabajo, con una
explícita preocupación por los temas asistenciales y sociales, en temas vinculados a la
seguridad, especialmente centrada en las fronteras, y una cada vez más decidida apuesta
por vincular la gestión de fronteras con la cooperación al desarrollo.
En lo relativo a la concesión o denegación de la nacionalidad española por residencia,
corresponde al Ministro de Justicia, estando esta competencia delegada en la Directora
General de los Registros y del Notariado (Ministerio de Justicia).
1.2. Novedades políticas generales
Migraciones
13
de
Esta voluntad de querer introducir en la agenda de la UE la cuestión del control de las
fronteras marítimas también están contribuyendo a “africanizar” el tema en Europa, en
el sentido de sensibilizar a los gestores europeos de la importancia de tener una política
Red Europea
Desde el punto de vista político, el año 2007 destaca por la estabilidad y continuidad
de todos los órganos de dirección política en materia de inmigración. Los órganos del
sistema político de inmigración han desarrollado sus funciones sin grandes conflictos. En
general, el año 2007 consolida la orientación política iniciada por el gobierno desde el
año 2004, siguiendo dos grandes estrategias, una hacia el exterior: europeizar el control
de fronteras españolas, especialmente las marítimas de las Islas Canarias; y otra hacia el
interior: vincular la inmigración con el acceso al mercado laboral.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
global común para gestionar las causas de la inmigración, especialmente debido a la situación del tercer mundo africano 2. En 2007 se consolida también la estrategia de tener
como principal marco de referencia para generar criterios y orientaciones políticas el vínculo
entre la inmigración y el mercado de trabajo, que ya empezó a expresarse con el proceso
de normalización de trabajadores inmigrantes en situación irregular en el año 2005.
Si analizamos las acciones políticas, podemos destacar tres dimensiones que conforman su
política general. En materia de integración, el desarrollo de un Plan Estratégico y la distribución de un fondo para la integración; en materia europea, la gradual transición normativa de
estatuto de unos inmigrantes inicialmente extra-comunitarios a comunitarios (especialmente
rumanos y búlgaros), y por último, la continuidad en materia de gestión de fronteras marítimas, especialmente la frontera norteafricana. Veamos cada acción por separado.
En el ámbito nacional, el Gobierno depositó amplios esfuerzos en dos pilares estratégicos
básicos. Por un lado, desarrolló al principio de la Legislatura un proceso de normalización
de trabajadores inmigrantes en situación irregular y, por otro, implicó a comunidades
autónomas, ayuntamientos, agentes sociales, asociaciones de inmigrantes, ONGs y el
Foro para la Integración Social de los Inmigrantes en la elaboración del Plan Estratégico
de Ciudadanía e Integración 2007-2010.
Red Europea
de
Migraciones
Las acciones del gobierno y la práctica institucional nos permiten afirmar que, si bien la
gestión de fronteras y de los flujos migratorios es materia exclusiva del Gobierno central,
muchas políticas sectoriales relacionadas con la integración de la población inmigrante,
tales como educación, sanidad, vivienda o servicios sociales, recaen en importante medida
sobre las administraciones autonómicas (en España existen 17 comunidades autónomas
y dos ciudades autónomas, Ceuta y Melilla) y locales. Por esta razón, el Gobierno ha
buscado apoyar las acciones de integración de los inmigrantes desarrolladas por los ayuntamientos y las comunidades autónomas mediante la creación del Fondo de apoyo a la
acogida y la integración de inmigrantes así como el refuerzo educativo de los mismos,
dotado con 200 millones de euros anuales. Dicho Fondo se distribuye en función de
criterios objetivos relacionados con el número de inmigrantes presentes en el respectivo
territorio y las políticas a desarrollar.
Una segunda materia de acción que ha caracterizado la política española durante 2007
ha sido consecuencia de la adhesión efectiva a la Unión Europea de Rumanía y Bulgaria como países miembros de pleno derecho. Para esta reciente incorporación España
Conclusiones del Consejo Europeo en Bruselas del 21 y 22 de Junio 2007 (Puntos 16-22-49): http://www.
consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/fr/ec/94933.pdf
- Nota de Prensa de La Moncloa: 19 Diciembre 2007. “El Presidente asegura que las conclusiones del Consejo
Europeo son muy positivas para España” http://www.la-moncloa.es/ActualidadHome/191207-Congreso.htm
2
14
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
aprobó un período transitorio de dos años con el objetivo de avanzar con la mayor rapidez posible hacia la plena aplicación del acervo comunitario sobre libre circulación de
trabajadores a los nacionales de dichos Estados. De esta forma, desde el 1 de Enero de
2007 los ciudadanos de Rumanía y Bulgaria se encuentran en igualdad de derechos que
los del resto de los Estados miembros de la UE para entrar, trabajar, estudiar o residir
en nuestro país. Aunque, debido al periodo transitorio, aquellos ciudadanos búlgaros o
rumanos que pretendan realizar actividades laborales por cuenta ajena y que no fueran
residentes en España a fecha 1 de enero de 2007, o que, siéndolo, no fueran titulares
de una autorización de trabajo por cuenta ajena de duración igual o superior a un año
a fecha de 1 de enero de 2007, se les aplica, en lo relativo al acceso a actividades lucrativas por cuenta ajena, el Régimen General de extranjería, si bien disfrutan de algunas
ventajas, como la no consideración de la situación nacional de empleo.
Por último, una tercera dimensión que caracteriza la política general de España ha sido
la consolidación de la nueva estrategia española basada en combatir la inmigración irregular en origen procedente del continente africano, mediante acuerdos de Cooperación
al desarrollo y de cooperación migratoria con los países emisores de migrantes de la
fachada occidental de África 3. Dicha estrategia ha contribuido, por un lado, a reducir
la inmigración procedente de dicho continente 4, pero también está contribuyendo a
“africanizar” el tema en Europa. En este sentido, la novedad política es que España se
presenta como un país innovador y pionero en la gestión de la inmigración, buscando
superar uno de los grandes dilemas políticos en materia de políticas de flujos migratorios:
combinar los derechos humanos con el control estricto de llegada de inmigrantes. Es un
hecho que, a pesar de las grandes dificultades de gestión de fronteras y las evidentes
imágenes dramáticas que acompañan muchas noticias procedentes de Canarias, de lo
que no es acusada España es de vulnerar los derechos humanos. Todo lo contrario, está
siendo vista como un actor que contribuye a la acogida humana de los inmigrantes 5.
- Boletín Oficial de las Cortes Generales num.381 del 25 de Mayo 2007- Acuerdo Marco de cooperación
entre el Reino de España y la República de Mali, hecho en Madrid 23 de Enero de 2007.
- Acuerdo Marco de cooperación en materia de inmigración entre el Reino de España y la República de
Gambia, hecho “Ad referéndum” en Banjul el 9 de Octubre de 2006.
- Nota de Prensa de la Moncloa: 20 de Marzo 2007. “Reunión del Ministro de Asuntos Exteriores y de
Cooperación con el Primer Ministro de Cabo Verde, José Maria Pereira Neves y con el Ministro de Asuntos
Exteriores, Víctor Manuel Barbosa Borges”.
- Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Junio 2006: “Libro Plan África 2006-2008”.
4
El Mundo 01/04/2007 “Desciende un 60% la llegada de cayucos a Canarias en el primer trimestre de
2007” según Datos facilitados por la Delegación de Gobierno de Canarias a Europa Press.
5
R. Zapata-Barrero y N. de Witte (2007) “The Spanish governance of EU borders: Normative questions”
Mediterranean Politics, vol.12, nº 1; 85-90.
3
Red Europea
de
Migraciones
15
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
1.3. Novedades en el ámbito institucional
Estabilidad, continuidad e innovación serían las palabras que resumen las acciones en
el ámbito institucional. Como ya hemos avanzado, no ha habido grandes cambios en
el organigrama institucional en materia de migración y asilo durante el año 2007. Sin
embargo, a pesar de la estabilidad y continuidad de las funciones de los órganos existentes, se han creado dos nuevos órganos y otro más ha sido reforzado con tal de
mejorar algunos aspectos de la gestión de la inmigración que hasta ahora tenían ciertas
deficiencias administrativas.
Una de estas novedades ha sido la aprobación, en Acuerdo de Ministros de 2 de marzo de 2007, de la creación de una nueva Conferencia Sectorial de Inmigración, que
tiene como objetivo fortalecer la coordinación entre las administraciones públicas con
el fin de potenciar el ejercicio de las competencias del Estado y de las comunidades
autónomas.
Por otro lado, en septiembre se creó el Consejo para la Promoción de la Igualdad de
Trato y no Discriminación de las Personas por el Origen Racial o Étnico. Este Consejo
es un órgano colegiado, adscrito al Ministerio de Trabajo y de Asuntos Sociales a través
de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, y tiene como objetivo la
promoción de la igualdad de trato y no discriminación de las personas por su origen
racial o étnico en la educación, sanidad, prestaciones y servicios sociales, vivienda y,
en general, la oferta y el acceso a cualesquiera bienes y servicios, así como el acceso
al empleo.
Red Europea
de
Migraciones
Respecto a las instituciones del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, en octubre
2007 se sustituye la anterior AECI (Agencia Española de Cooperación Internacional) por
la nueva Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), una
agencia con una mayor red exterior de oficinas técnicas de cooperación en los diferentes
países, y sobre todo con el nuevo objetivo de considerar la región del África Subsahariana
como una nueva región prioritaria para la cooperación española, con un departamento
propio que contará con 150 millones de euros el próximo año 6.
En lo que se refiere al Ministerio del Interior, durante 2007 se ha creado la Dirección
General de Relaciones Internacionales y de Extranjería, cuyos principales objetivos son
definir las acciones y programas de actuación de los órganos técnicos del Ministerio del
Interior existentes en las Misiones Diplomáticas, coordinar la participación de los repre Nota de Prensa: “Aprobada en Consejo de Ministros la nueva Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo”. Madrid, 26 de Octubre 2007.
6
16
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
sentantes del ministerio en los grupos y comités con comisiones del Consejo Europeo y
organizar las relaciones del ministerio en esta materia y las relaciones con el Ministerio
de Asuntos Exteriores y Cooperación.
2. Novedades políticas y legislativas en el área
de la Inmigración y el asilo
2.1. E
structura General del Ordenamiento Jurídico en el área de la inmigración y el asilo
L
a Constitución Española establece en su artículo 13.1, que “los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título (Título I
sobre Derechos y Deberes Fundamentales) en los términos que establezcan los Tratados
y la Ley”. La norma reguladora básica que desarrolla el mandato constitucional es la
Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros
en España y su integración social, modificada por las Leyes Orgánicas 8/2000, de 22
de diciembre, 11/2003, de 29 de septiembre y 14/2003, de 20 de noviembre. Esta
ley conjuga el mandato constitucional con los compromisos internacionales adquiridos
por España, especialmente como país miembro de la Unión Europea 7. La norma de
desarrollo de la citada Ley Orgánica, lo constituye el Reglamento aprobado por el Real
Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, modificado por Real Decreto 1019/2006, de 8
de septiembre. Además se ha contado con la interpretación del Tribunal Supremo sobre
determinados artículos del Real Decreto, acreditando de esta manera la conformidad a
la Ley de ese Reglamento.
Migraciones
17
de
Para toda la jurisprudencia, véase la web del ministerio (http://extranjeros.mtin.es/) en la sección de Normativa y Jurisprudencia.
7
Red Europea
Por otra parte, existe una normativa que regula las condiciones para el ejercicio de los
derechos de entrada y salida, libre circulación, estancia, residencia y trabajo en España para
los ciudadanos europeos o de estados del Espacio Económico Europeo: el Real Decreto
240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de
ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el
Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo. Con la aprobación de este Real Decreto
se incorpora al Ordenamiento Jurídico español el contenido de la Directiva 2004/38/CE,
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004. Este nuevo texto normativo deroga al Real Decreto 766/1992 de 26 de junio, sobre entrada y permanencia en
España de nacionales de Estados Miembros de las Comunidades Europeas, Real Decreto
737/1995 de 5 de mayo que lo modificaba, Real Decreto 1710/1997 de 14 de noviembre
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
y Real Decreto 178/2003 de 14 de febrero sobre entrada y permanencia de nacionales
de Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre
el Espacio Económico Europeo.
Las normas nacionales que rigen el derecho de asilo en España, recogido en el artículo
13 de la Constitución de 1978, son la “Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del
derecho de asilo y de la condición de refugiado, modificada por la Ley 9/1994 de 19
de mayo” y por la “Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo de 2007, para la igualdad
efectiva de mujeres y hombres”; el “Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, de 26
de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, aprobado por
Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero” y el “Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas aprobado por Real
Decreto 1325/2003, de 24 de octubre”.
En España la adquisición de la nacionalidad está regulada por el Código Civil (artículos
17 al 26). El Código Civil es una norma de rango legal aprobada por el Estado. Las entidades subestatales no tienen competencia en materia de nacionalidad.
Existen diferentes vías de adquisición de la nacionalidad. Unas vías son automáticas (atribución de la Ley sin necesidad de que intervenga la voluntad del interesado) y otras, no
automáticas (interviene la voluntad del interesado).
La adquisición de nacionalidad por residencia supone que una vez que se ha residido
en España durante el periodo que fija el Código Civil se puede solicitar la nacionalidad
española. Es la vía no automática más común para adquirir la nacionalidad, habiendo
sido utilizada en los últimos años por miles de inmigrantes. La residencia ha de ser legal,
continuada e inmediatamente anterior a la petición. El periodo de residencia general es
de 10 años pero se establecen periodos reducidos:
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de
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• De cinco años: para quienes hayan aportado la condición de refugiados.
• De dos años: para quienes sean nacionales de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial, Portugal o sefardíes (descendientes de los judíos expulsados
de España en el siglo XV).
De un año: cuando el solicitante hubiera nacido en territorio español, cuando no hubiera
ejercitado oportunamente la facultad de optar, cuando lleve un año casado o sea viudo
de un español, cuando es nacido fuera de España de padre, madre, abuelo o abuela que
originariamente hubieran sido españoles.
18
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
En los casos de la adquisición por residencia habrá de renunciarse a la nacionalidad
anterior, salvo que la nacionalidad anterior sea la de un país iberoamericano, Andorra,
Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal. La concesión ha de inscribirse en el Registro Civil.
En la tabla siguiente se resume el marco legal de extranjería y se añaden otras novedades
normativas habidas durante el año 2007.
Tabla 1. Marco Legal de extranjería en España vigente en 2007
• Constitución Española: artículo 13.
• Código Civil (artículos 17 al 26).
• Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, modificada por las Leyes Orgánicas 8/2000, de 22 de diciembre,
11/2003, de 29 de septiembre y 14/2003, de 20 de noviembre.
• Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, modificado por Real Decreto 1019/2006, de
8 de septiembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000.
• Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en
España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados
parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
• Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado,
modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo y por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo.
• Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo
y de la condición de refugiado, aprobado por Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero.
• Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas
desplazadas, aprobado por Real Decreto 1325/2003, de 24 de octubre.
2.2. C
ontexto general: Principales debates políticos o legislativos en materia de inmigración y asilo acontecidos en 2007
Migraciones
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de
En resumen, las actuaciones del gobierno se han caracterizado por su capacidad de
reacción rápida ante las urgencias y los desafíos planteados por los diferentes conflictos
relacionados con la inmigración. Los temas más destacables han estado centrados en la
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Para conformar el contexto general de debate durante el año 2007, se presentan aquí
los principales temas pertenecientes a la agenda política y social y se identifican los principales conflictos sociales y políticos.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
gestión internacional de los flujos migratorios, la acomodación e integración laboral y
social, la lucha contra la inmigración clandestina e irregular, y contra las discriminaciones
hacia los inmigrantes en los diferentes ámbitos de la vida cotidiana.
Estos desafíos se han centrado básicamente en tres aspectos: la gestión de la diversidad
cultural (y religiosa), los temas relacionados con el racismo y la xenofobia, y finalmente,
pero no menos importante, la politización de la inmigración, en el sentido de que se
instrumentaliza el tema de la inmigración para obtener apoyos de determinados sectores
sociales. Esta politización de la inmigración tiene dos formas discursivas de expresión:
argumentos basados en la seguridad y otros basados en el bienestar, esto es, un discurso
que relaciona la inmigración con nuestra capacidad de continuar distribuyendo asistencia
social y bienestar, y asegurar la protección social de los ciudadanos.
Tomando como base el informe del Foro para la Integración Social de los Inmigrantes,
podemos destacar los términos de referencia de la agenda social, centrados en las siguientes categorías: acogida, educación, empleo, vivienda, servicios sociales, salud, infancia y juventud, igualdad de trato, mujer, participación, sensibilización, co-desarrollo y
asilo. En general, se reclama una mayor capacidad administrativa de gobernar los temas
relacionados con la inmigración, así como seguir orientaciones de igualdad de derechos
y deberes, y recursos necesarios para una mayor participación de los colectivos inmigrantes. Se incide, por ejemplo, en que los inmigrantes, aparte de ser actores económicos,
también son actores sociales y políticos, y se recomienda al gobierno que además de
vincular, como ya lo hace, la inmigración con el mercado laboral, concentre también sus
esfuerzos en estos aspectos directamente relacionados con la mejora de las condiciones
y oportunidades sociales y políticas de los inmigrantes.
De la agenda política, los temas más relevantes, siguiendo los debates y actuaciones parlamentarias en el Congreso de los Diputados a lo largo del 2007, han continuado estando
centrados en la gestión de fronteras, tanto en los mecanismos de control y el papel de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad 8, como en aspectos de acuerdos con terceros países
y cooperación al desarrollo 9. También, aunque en menor medida, temas relacionados con
las afiliaciones de los inmigrantes a la seguridad social 10. Particularmente importante fue
- Preguntas Orales al Gobierno en Comisión: Previsiones del Gobierno en orden a lograr el funcionamiento
permanente de la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores
(FRONTEX) en aguas internacionales. (181/003111)
- Pregunta al Gobierno con respuesta escrita: Previsiones del Gobierno en orden a lograr el funcionamiento
permanente de la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores
(FRONTEX) en aguas internacionales. (184/123951)
9
Este debate parlamentario fue en torno a los acuerdos mencionados en el apartado 2.3.11.
10
Pregunta al Gobierno con respuesta escrita. Número de extranjeros en España afiliados a la Seguridad
Social y el mismo dato en los diez años previos referidos al mismo mes. (184/113579)
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Migraciones
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Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
la comparecencia del Gobierno para explicar la gestión de la llegada de inmigrantes en
las Islas Canarias 11.
Finalmente, los conflictos sociales más destacables que han ocupado gran parte de la
agenda mediática y los discursos públicos han continuado la temática de la entrada de
inmigrantes en “cayucos” a las Islas Canarias 12, con el interés de implicar a la UE e introducir el tema en la agenda europea 13. Los grandes temas que ocasionan campañas
sociales siguen siendo la demanda del derecho al voto, por parte de colectivos de inmigrantes y ONGs 14, y la moratoria impuesta a ciudadanos rumanos y búlgaros.
2.3. Novedades por áreas políticas
2.3.1. Protección al refugiado y asilo
España, en cumplimiento de las obligaciones que ha contraído con su adhesión a los
diferentes Instrumentos Internacionales de defensa de los Derechos Humanos, dispone de
un sistema de Protección Internacional, cuya aplicación compete a la Dirección General
de Política Interior, dependiente del Ministerio del Interior.
En el año 2007 se han registrado un total de 7.664 solicitudes de asilo en España, cifra
que supera largamente las 5.297 solicitudes que se presentaron en 2006, es decir un
44,7% más. Este aumento se debe mayoritariamente a las solicitudes presentadas en
Misiones diplomáticas o Consulares. En particular destaca el espectacular incremento de
solicitudes de ciudadanos iraquíes 15, que pasan de 42 solicitudes en 2006 a 1.598 en
2007, de las cuales 1.474 se registraron en la Embajada de España en Egipto. Debido al
hecho de que este país, según todos los informes, incluidos los del ACNUR, garantiza la
protección de los refugiados iraquíes en los términos que establece el artículo 5.6.f) de
la Ley de Asilo, estas peticiones han sido rechazadas.
Comparecencia del Gobierno en Comisión (art. 44). Solicitud de comparecencia del Ministro del Interior,
ante la Comisión de Interior, para que explique la actual avalancha de inmigrantes ilegales a Canarias.
(213/000983)
12
EL País. 05/11/2007. “73 inmigrantes llegan en cayuco a Canarias en el fin de semana” / El País 18/11/2007.
“Salvamento Marítimo intercepta a 19 magrebíes cuando se dirigían en patera a Canaria”
13
R. Zapata-Barrero y N. de Witte (2007) “The Spanish governance of EU borders: Normative questions”
Mediterranean Politics, vol.12, nº 1; 85-90.
14
Por ejemplo, El País. 19/05/2007. “Los inmigrantes quieren votar”
15
La crisis por la que atraviesa Irak ha producido una ingente cantidad de desplazados internos y externos,
lo cual se ha reflejado en el sistema de asilo español.
11
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Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
Por otro lado, destaca el incremento de los solicitantes de asilo colombianos registrado
en puestos fronterizos. Durante 2007 se recibieron un total de 2.498 solicitudes de ciudadanos colombianos, de las que 2.224 se registraron en puestos fronterizos, principalmente en el aeropuerto de Barajas (Madrid), lo que significa un incremento de 354 con
respecto a las presentadas en 2006 en puestos fronterizos. Este fenómeno, que no es
reciente, se ha hecho más evidente durante el último trimestre de 2007, pero ya desde
2005 ha ido en aumento el número de solicitantes de esa nacionalidad que utilizan la
vía del asilo para intentar ingresar a España.
Los colectivos nacionales más numerosos que solicitaron asilo durante 2007 correspondieron a: Colombia (2.498), Irak (1.598), Nigeria (680), Costa de Marfil (336), Marruecos
(263) y Argelia (247).
La distribución de solicitantes de asilo por lugar de solicitud es: en territorio nacional,
3.296; en puestos fronterizos, 2.644 y en Misiones Diplomáticas, 1.724.
Novedades legislativas
Como novedad producida en 2007 en el marco normativo nacional, cabe mencionar
la segunda modificación de la “Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho
de asilo y de la condición de refugiado”, que ha sido llevada a cabo por la Disposición
adicional vigésimo novena de la “Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo de 2007, para
la igualdad efectiva de mujeres y hombres”. La reforma consiste en añadir una nueva
Disposición Adicional Tercera a la Ley de Asilo que establece que: “Lo dispuesto en el
apartado 1 del artículo 3 será de aplicación a las mujeres extranjeras que huyan de sus
países de origen debido a un temor fundado a sufrir persecución por motivos de género”. Es decir, que se les reconocerá la condición de refugiada y se concederá el derecho
de asilo en el marco de lo establecido en la Convención de Ginebra de 1951, sobre el
estatuto de los refugiados.
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Otras cuestiones de interés
Los días 25 y 26 de octubre se celebró en Madrid la “III Conferencia Europea de Asilo”,
bajo el marco del GDISC (General Directors’ Immigration Services Conference) y organizada por la Dirección General de Política Interior. Durante las dos jornadas de trabajo se
presentaron interesantes estudios sobre los últimos avances en el proceso de armonización
y de construcción del Sistema Europeo Común de Asilo, en las que participaron más de
setenta participantes procedentes de treinta países europeos.
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Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
La Dirección General de Política Interior, en colaboración con la Agencia Española de Cooperación Internacional, organizó el Seminario sobre “Derecho de Asilo y Reconocimiento de
Refugiados”, celebrado en Cartagena de Indias (Colombia) entre los días 12 y 15 de junio.
Ha constituido la primera ocasión en que la política de asilo es objeto de una actividad formativa enmarcada en el ámbito de la cooperación española con los países de Iberoamérica.
Se puede encontrar más información en la bibliografía:
• Memoria estadística de la Oficina de Asilo y Refugio 2007.- Madrid: Ministerio del
Interior, Secretaria General Técnica: 2008 (en prensa).
• Boletines estadísticos de asilo. Mensuales. Enero-Diciembre de 2007.
• Normativa de asilo y apátridas.- 3ª ed.- Madrid: Ministerio del Interior, Secretaría General Técnica, 2007.
2.3.2. Menores no acompañados y otros grupos vulnerables
Se considera menor extranjero no acompañado (MENA) a todo ciudadano menor de edad
que entra irregularmente en España, sin la compañía de ningún familiar mayor de edad.
Estos menores se encuentran en situación de desamparo y desarraigo familiar.
Normativa que regula la realidad de los MENA en España
El menor extranjero que llega solo al territorio español está sujeto a la protección que
dispensa tanto la Normativa jurídica internacional como la Normativa jurídica española,
abordando ésta una doble perspectiva: por un lado, desde la óptica de los derechos de
la infancia y adolescencia, y, por otro lado, desde la ejecución y aplicación de medidas
de política de extranjería, de gestión y control de flujos migratorios.
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De la Normativa jurídica internacional, un instrumento de referencia es la Convención de
las Naciones Unidas sobre los Derechos del niño, de 20 de noviembre de 1989, encargado
de promover y proteger los derechos fundamentales de los menores de edad. Fue ratificado por España en noviembre de 1990. Este instrumento fue recogido específicamente
en la Constitución Española, en su artículo 39.4, que establece que “los niños gozarán
de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos”.
Recoge como principio general el que “en toda actuación y decisión que afecte a los
menores de edad debe prevalecer el supremo interés del menor”.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
Otro instrumento de referencia es la Resolución del Consejo de Europa de 26 de junio
de 1997, que establece que sólo es posible la devolución del menor al país de origen
o a un tercer país dispuesto a admitirlo, “cuando a su llegada se reúnan en éstos las
condiciones necesarias para la adecuada acogida y asistencia del menor, en función de
sus necesidades, de su edad y de su nivel de autonomía”.
El régimen jurídico interno que regula la situación de los menores extranjeros no acompañados en España se enfoca desde dos regímenes legales: la Normativa de protección
de menores y la Normativa de extranjería.
La protección de menores está regulada por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de
Protección Jurídica del Menor, que establece el marco de intervención de las administraciones públicas en materia de protección. Esta Ley está regida por el interés superior del
menor, recogiendo la concepción internacional de los derechos de los menores de edad
y regulando los principios que deben regir los distintos supuestos de desamparo en los
que pueden verse involucrados.
La Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la Responsabilidad Penal del
Menor, recoge los principios de la normativa sobre protección de la infancia.
La Normativa de Extranjería, regulada por la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, así como su Reglamento de ejecución, regulan la situación jurídica de los menores extranjeros en situación de desamparo.
Administraciones competentes en la protección de menores
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De acuerdo con la legislación vigente, son las comunidades autónomas las entidades
que tienen asumida la tutela y guarda de los menores extranjeros no acompañados y
quienes disponen de los recursos especializados que exige la ley para la atención a dichos
menores La protección del menor, cuando se encuentra en situación de desamparo, está
encomendada a los organismos de protección existentes en cada comunidad autónoma.
La Administración General del Estado, de acuerdo con el principio de interés superior del
menor, lleva a cabo las actuaciones necesarias para la reagrupación familiar del menor
si se dan las condiciones adecuadas. Así mismo, lleva a cabo actuaciones de apoyo financiero hacia las comunidades autónomas donde el número de menores extranjeros no
acompañados exige un mayor número de recursos y elabora programas que permitan la
colaboración entre las comunidades autónomas en la protección de MENA trasladados
desde comunidades que se encuentren en situaciones excepcionales.
24
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
Por ejemplo, como medida especial derivada de las circunstancias excepcionales que se
dieron por el incremento de menores no acompañados llegados de las costas de las Islas
Canarias durante 2006, se ha aprobado el Real Decreto 868/2007, de 2 de julio, por
el que se regula la concesión directa de subvenciones a las entidades encargadas de la
atención de menores extranjeros no acompañados en el marco del Programa Especial
para el traslado y atención de menores extranjeros no acompañados desde la Comunidad
Autónoma de Canarias.
Actuaciones habitualmente desarrolladas en relación con los menores
extranjeros no acompañados
El modelo habitual de intervención con los MENA se basa fundamentalmente en aplicar
dispositivos de acogida y de intervención socio-educativa con dichos menores por parte
de las Instituciones que tienen encomendada su tutela, siendo ejercida la guarda bien a
través de centros públicos o concertados con los organismos de protección de menores.
Paralelamente, se inician los procedimientos administrativos encaminados a la repatriación
del menor a su país de origen, bien a su familia bien a las instituciones responsables de
tutela de dichos menores.
Hacia un enfoque global del tratamiento de MENA
Con objeto de abordar de una forma más integrada el tratamiento de los MENA, se ha
avanzado hacia un enfoque global, considerando la prevención de la emigración irregular
de dichos menores, su protección y su repatriación asistida.
Para favorecer este enfoque global se requiere:
• Establecer una estrecha cooperación con los países de origen de dichos menores.
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de
Los Acuerdos bilaterales con los países de origen recogen formalmente las obligaciones y
actuaciones de los mismos en materia de prevención, protección y reagrupación asistida
de dichos menores.
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• Apoyar técnicamente a los países de origen de los menores para contribuir a la creación y desarrollo de estrategias de intervención con menores en situación de riesgo,
así como a generar oportunidades en esos países, de manera que se pueda prevenir
la inmigración irregular de dichos menores.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
En diciembre de 2005 se firmó un Acuerdo entre Rumanía y España sobre cooperación
en el ámbito de la protección de los menores de edad rumanos no acompañados en
España, su repatriación y lucha contra la explotación de los mismos. En noviembre de
2007 fue firmado el Protocolo para la aplicación de dicho Acuerdo.
En la actualidad, están en trámite Acuerdos similares con Marruecos y Senegal.
En lo que respecta a los menores no acompañados que solicitan asilo, su situación es
objeto de preocupación constante por parte de las instituciones que trabajan en el ámbito
del asilo y, en consecuencia, para la Dirección General de Política Interior y la Subdirección
General de Asilo.
Aun cuando el número de menores no acompañados solicitantes de asilo es muy reducido, durante 2007 se tramitaron 12 solicitudes, se han llevado a cabo una serie de
actuaciones que tienen como objetivo la defensa del mejor interés del menor en cuanto
solicitante de asilo con la finalidad de evitar situaciones de desprotección.
De conformidad con lo establecido en el artículo 15.4 del Reglamento de aplicación de
la Ley de Asilo, se procede a registrar al menor como solicitante, y una vez amparado
por el principio de no devolución, es remitido a los servicios de protección de menores
de las comunidades autónomas y ciudades autónomas a la vez que se comunica su situación al Ministerio Fiscal, sin perjuicio de que haya de procederse a la determinación
de la edad.
Asimismo, se aplican instrucciones internas por las que se otorga prioridad a la tramitación
de las solicitudes atendiendo a las recomendaciones que a este respecto han formulado
las instituciones y organizaciones con competencia en este ámbito.
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de
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El tratamiento de la solicitudes de asilo de los menores ha sido especialmente tenido en
cuenta en la “Guía de Buenas Prácticas de formalización de solicitudes de asilo”, elaborada por la Dirección General de Política Interior en 2007.
2.3.3. Control y supervisión de la inmigración
La política de inmigración del Gobierno de España, desde el año 2004, ha tenido como
uno de sus objetivos principales la ordenación de los flujos migratorios mediante la canalización de la llegada de la inmigración legal, ya sea a través del contingente anual o
a través del denominado régimen general, vías con las que se atiende a la demanda de
mano de obra del mercado de trabajo español.
26
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
Sin embargo, no se puede olvidar que el control y la lucha contra la inmigración irregular, incluyendo la lucha contra la contratación clandestina de trabajadores extranjeros en
situación irregular (donde los empleos se ofertan en la esfera de la economía sumergida, siendo la causa principal del efecto llamada de la inmigración irregular), es otro de
los objetivos con los que se pretende garantizar una adecuada ordenación de los flujos
migratorios.
Por ello, junto a los instrumentos necesarios para el control de fronteras y para la materialización de las diferentes medidas de retorno forzoso (retornos, devoluciones y expulsiones), se está luchando contra este aspecto negativo del fenómeno migratorio a
través del control de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, con el fin de perseguir
y corregir conductas relacionadas con la explotación laboral y con la contratación irregular
de trabajadores.
En último lugar, dentro de esta política integral en materia de inmigración, se está
impulsando la colaboración con los países de origen de la inmigración tanto en el ámbito de los Acuerdos de regulación y ordenación de flujos migratorios, los Acuerdos de
readmisión y los nuevos Acuerdos Marco de cooperación migratoria, como en materia
de cooperación al desarrollo.
Durante el año 2007 se han aprobado varias disposiciones legales que suponen un impacto directo sobre el control y monitorización de la inmigración y que a continuación
se relacionan:
Migraciones
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de
• RESOLUCIÓN 3381, de 14 de febrero de 2007, de la Subsecretaría (del Ministerio de
Presidencia), por la que se dispone la publicación de la Resolución de las Secretarías
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• REAL DECRETO 523/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la exigencia de aportar
el certificado de empadronamiento, como documento probatorio del domicilio y residencia, en los procedimientos administrativos de la Administración General del Estado
y de sus organismos públicos vinculados o dependientes y ORDEN PRE/4008/2006 de
27 de Diciembre (Ministerio de la Presidencia) por la que se establece la configuración,
características, requisitos y procedimientos de acceso al Sistema de Verificación de Datos
de Residencia (publicado oficialmente el 01.01.07). Esta disposición regula las normas
que rigen la consulta y comprobación de los datos sobre residencia de los ciudadanos
mediante el acceso a los Padrones municipales, lo que incluye datos relativos a residentes
nacionales de terceros países y sujetos a libre circulación en el espacio de libertad y seguridad europeo. Según otra disposición anterior se exigía Certificado de Empadronamiento
como documento probatorio de domicilio y residencia, por lo que esta Orden facilita
la relación de los ciudadanos nacionales y extranjeros con la Administración Pública.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior y de Inmigración y Emigración del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por las que se determinan las rutas sobre las
que se establecen obligaciones de información por parte de las compañías, empresas
de transportes o transportistas. Según lo dispuesto en la legislación vigente en materia
de inmigración en España, se establece la facultad de las autoridades españolas para
obligar a las compañías, empresas de transporte o transportistas a la remisión a las
autoridades encargadas del control de entrada de la información relativa a los pasajeros
de rutas procedentes de fuera del Espacio Schengen que accedan al territorio español,
ya sea en tránsito o destino final. Todo ello, en consonancia con la Directiva 2004/82/
CE del consejo del 29 de abril, y en el caso del transporte aéreo, de lo establecido
para la puesta en marcha del sistema API (Advanced Passenger Information).
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• INSTRUMENTO 11128, de Ratificación del Protocolo facultativo a la Convención contra
la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes (BOE núm. 148 de
22 de junio de 2006) y normas sobre “Aplicación del Protocolo facultativo a la Convención contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”
(marzo 2007). Este Protocolo, que ratificó España el 22 de junio de 2006 (publicado
en esa fecha en el Boletín Oficial del Estado), incluye la supervisión por parte de los
instrumentos previstos por el Convenio contra la tortura y otros tratos o penas crueles,
de aquellos lugares donde se encuentren personas privadas de libertad, lo que incluye
Comisarías de policía, instalaciones de las fuerzas de seguridad, centros de detención
preventiva, centros penales para sentenciados, instalaciones para menores de edad,
centros de confinamiento de inmigrantes, zonas de tránsito en los aeropuertos internacionales, centros para solicitantes de asilo, instituciones psiquiátricas y lugares de
detención administrativa. Por parte del Ministerio del Interior se llevarán a cabo visitas
informativas y divulgativas a estos centros y lugares para difundir las disposiciones previstas en el citado Protocolo y sus consecuencias en el funcionamiento y gestión de las
referidas dependencias, que son competencia de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
• ORDEN PRE/1282/2007, de 10 de mayo, sobre medios económicos cuya disposición
habrán de acreditar los extranjeros para poder efectuar su entrada en España. En virtud
del Código Comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras, en su
artículo 5.3, regula las condiciones de entrada para los nacionales de terceros países,
entre las que se establece la de estar en posesión de medios de subsistencia suficientes
y adecuados al período y modalidad de estancia prevista y el regreso al país de origen
o tránsito. La cantidad a acreditar será en euros el 10% del Salario Interprofesional
bruto o su equivalente en moneda extranjera multiplicado por el número de días. En
todo caso, será un mínimo que represente el 90% del Salario Mínimo Interprofesional
bruto vigente en cada momento. También se regula la forma de acreditación de estos
medios.
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Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
• 9609 ORDEN PRE/1283/2007, de 10 de mayo, por la que se establecen los términos
y requisitos para la expedición de la carta de invitación a los particulares a favor de
extranjeros que pretenden acceder al territorio nacional por motivos de carácter turístico o privado. Esta norma afecta a aquellos extranjeros nacionales de países que no
formen parte de la Unión Europea o de aquellos otros a los que no sea de aplicación el
régimen comunitario de extranjería, con el fin de presentar documentos en un formato
uniforme y seguro, que justifiquen el objeto y condiciones de estancia en España, lo
que no exime de justificación de otros requisitos exigibles para su entrada.
• Real Decreto 732/2007, de 8 de junio, por el que se establecen las normas especiales
sobre ayudas en el ámbito de la cooperación policial internacional, en desarrollo de
las políticas exterior y de seguridad del Gobierno.
• LEY ORGÁNICA 13/2007, de 19 de noviembre, para la persecución extraterritorial del
tráfico ilegal o la inmigración clandestina de personas. Por medio de esta Ley Orgánica
se modifican dos Leyes: La Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley Orgánica del Código
Penal en vigor para facilitar la puesta en marcha de la convención de Naciones Unidas
contra la Delincuencia Organizada Transnacional (15.11.2000 Nueva Cork) y el Protocolo
contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire, en los que las conductas contempladas como delito punible cumplan una serie de requisitos de carácter transnacional
y participación de un grupo delictivo que suponga la obtención directa o indirecta de un
beneficio económico o material que no se adecuaban a los límites y extensión de la jurisdicción española. De esta forma se amplían los supuestos de tráfico ilegal o inmigración
clandestina de personas desde, en tránsito o con destino a España o cualquier otro país
de la Unión Europea y se considera competente la jurisdicción española para conocer de
hechos cometidos por españoles o extranjeros fuera del territorio español susceptibles
de tipificarse según la legislación nacional, como una serie de delitos que incluyen, entre
otros, la inmigración clandestina o tráfico ilegal de personas, sean o no trabajadores.
2.3.4. Inmigración económica
Migraciones
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La Ley Orgánica 4/2000, de 11 enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en
España y su integración social, ha establecido el marco jurídico por el que se regula la
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Se puede afirmar que en España la inmigración de carácter económico y, más concretamente, la de las personas que buscan empleo, es la predominante frente a otros tipos
de migraciones. De hecho, de la totalidad de la población extranjera con autorización
para residir en España a 31 de diciembre de 2007, el 83,35% tenía entre 16 y 64 años,
y su media de edad era de 33 años.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
situación de los extranjeros que se encuentran en España, fruto de la necesidad de que
el fenómeno migratorio deba ser entendido como un hecho estructural que ha convertido
a España en un país de destino de los flujos migratorios.
Mediante el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, aprobado por Real Decreto 2393/2004,
de 30 diciembre, y en vigor desde el 7 de febrero de 2005, se materializa una nueva
gestión de la política migratoria, que además de incentivar una inmigración legal y ordenada, ha pretendido:
• Facilitar la gestión mediante la simplificación de los trámites administrativos.
• Incentivar la denuncia de los extranjeros que son víctimas de la explotación, y la cooperación de éstos en los procesos judiciales.
• La creación del Catálogo de Ocupaciones de Difícil Cobertura (CODC), que se actualiza
trimestralmente, con el fin de vincular la inmigración y el acceso al mercado de trabajo,
previa valoración de la situación nacional de empleo y de las necesidades de mano de
obra por sectores de actividad y por provincias.
• La disposición de la figura del contingente anual de trabajadores extranjeros como
instrumento de contratación programada de trabajadores, mediante procedimientos
de selección y formación en el país de origen.
Dentro de estos objetivos que inspiran el ordenamiento jurídico español, se regulan las
diferentes situaciones de los trabajadores extranjeros en el mercado de trabajo, que son,
básicamente, las siguientes:
• Autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena.
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• Autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia.
• Autorización de residencia permanente (residencia de larga duración en la terminología
de la Directiva 2003/109/CE), que permite residir en España indefinidamente y trabajar
en igualdad de condiciones que los españoles.
• Autorizaciones de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena de duración determinada, que engloba a contratos:
– De temporada o campaña
30
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
– De obras o servicios para el montaje de plantas industriales o eléctricas, construcción
de infraestructuras, etc.
– De carácter temporal realizadas por personal de alta dirección, deportistas profesionales, artistas en espectáculos públicos, etc.
– Para formación y prácticas profesionales.
• Autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena en el marco de prestaciones
transnacionales (referidas a prestaciones de servicios), que se conceden a los trabajadores
extranjeros que, reuniendo los requisitos del trabajo transnacional, dependan, mediante
expresa relación laboral, de una empresa establecida en un Estado no perteneciente a
la Unión Europea ni al Espacio Económico Europeo, cuando se desplace por cuenta de
la misma en ejecución de un contrato celebrado entre la misma y el destinatario de la
prestación de servicios que esté establecido o ejerza su actividad en España.
• Autorizaciones de trabajo por cuenta propia o ajena para trabajadores transfronterizos
que residen en la zona fronteriza de un Estado limítrofe al que regresan diariamente.
Como ya se ha mencionado en apartados anteriores, dentro de los objetivos de la política
de inmigración del Gobierno de España figura, con carácter prioritario, lograr una canalización eficaz de la llegada de inmigración legal. Bien a través del contingente anual de
trabajadores, como a través de otras vías, y buscando la mejora de la información de las
condiciones de acceso a nuestro mercado laboral en los países de origen y tránsito de
inmigración, así como el establecimiento de una cooperación con los países interesados
en materia de formación y selección de trabajadores.
En 2007 se concedieron un total de 331.625 autorizaciones de trabajo, de las que 116.994
son iniciales y 214.631 corresponde a renovaciones.
Migraciones
31
de
Así, en el ejercicio 2007, la Resolución de 26 de diciembre de 2006, de la Secretaría de
Estado de Inmigración y Emigración, dispone la publicación del Acuerdo de Consejo de
Red Europea
Por lo que se refiere al contingente como vía de contratación en origen, éste consiste en
una contratación programada de trabajadores extranjeros en la que se tiene en cuenta la
situación nacional de empleo. Al contingente sólo tienen acceso aquellos extranjeros que
no se hallen ni residan en España, mediante procedimientos de selección en sus países
de origen a partir de las ofertas genéricas de empleo presentadas por los empleadores o
vía ofertas nominativas (ofertas destinadas a personas concretas por las que el empresario
manifiesta un interés particular).
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
Ministros, de 22 de diciembre de 2006, por el que se regula el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el año 2007. El balance de
contratación vía contingente durante el año 2007 se cifra en algo más de 56.000 ofertas
de trabajo autorizadas, incluyendo tanto trabajadores estables como autorizaciones de
duración determinada.
Para el ejercicio 2008, el pasado 26 de diciembre de 2007 se dictó Resolución de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración, por la que se dispone la publicación del
Acuerdo de Consejo de Ministros, de 21 de diciembre de 2007, por el que se regula el
contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario en España para el
año 2008. La cifra provisional de contingente de trabajadores extranjeros en régimen no
comunitario de carácter estable asciende a 15.731 y a 500 para visados de búsqueda de
empleo dirigidos a hijos y nietos de español de origen (ambas cifras de carácter provisional,
reconociéndose la posibilidad de revisar tanto el número como la distribución de las ofertas de empleo admisibles, con el fin de adaptarlo a la evolución del mercado de trabajo).
2.3.5. Reagrupación familiar
De acuerdo con la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de
los extranjeros en España y su integración social, plenamente en línea con la Directiva
2003/86/CE, la reagrupación familiar es en España el derecho del extranjero residente en
España a reagrupar con él a su cónyuge, hijos (menores de dieciocho años o mayores
incapaces cuando el residente extranjero sea su representante legal), o ascendientes. Su
concesión queda condicionada a haber residido legalmente durante un año en España y
haber obtenido otra autorización para residir durante al menos, otro año.
Red Europea
de
Migraciones
Asimismo, la norma exige que, para el ejercicio de este derecho, se acredite por el familiar
reagrupante la disposición de medios suficientes para atender las necesidades de la familia (incluyendo la asistencia sanitaria, de no estar cubierta ésta por la Seguridad Social),
así como de la disponibilidad de una vivienda adecuada para atender las necesidades
del reagrupante y de la familia (artículo 42.2.d) y e) del Reglamento de la Ley Orgánica
4/2000, aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre).
Por lo que respecta a su consideración desde el punto de vista del ejercicio de un
derecho, se puede afirmar que el derecho de reagrupación familiar corresponde a los
residentes extranjeros, y que su ejercicio y disfrute ha sido favorecido por las novedades
introducidas por el citado Reglamento, que facilita el que la autorización de residencia
del reagrupado se pueda solicitar junto con la solicitud de renovación de autorización
de residencia del reagrupante.
32
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
Durante el año 2007 fueron concedidas 98.276 autorizaciones de residencia temporal
iniciales por reagrupación familiar.
2.3.6. Otros aspectos de la inmigración legal
Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de febrero de 2007, por el que se aprueban
las Instrucciones por las que se determina el procedimiento para autorizar la entrada,
residencia y trabajo en España de extranjeros en cuya actividad profesional concurran
razones de interés económico, social o laboral, o relativas a la realización de trabajos de
investigación y desarrollo, o docentes, que requieran alta cualificación, o de actuaciones
artísticas de especial interés cultural, en cuyo preámbulo se recuerdan la Recomendación
2005/762/CE del Consejo de la Unión Europea, de 12 de octubre de 2005, destinada a
facilitar la admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica
y la Directiva 2005/71/CE del Consejo, de 12 de octubre de 2005, relativa a un procedimiento específico de admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación
científica.
2.3.7. Nacionalidad
En España la adquisición de la nacionalidad está regulada por el Código Civil (artículos
17 al 26). El Código Civil es una norma de rango legal aprobada por el Estado. Las
entidades subestatales (Comunidades Autónomas) no tienen competencia en materia de
nacionalidad.
La nacionalidad, a diferencia de la autorización de residencia, supone que la persona que
la adquiere disfrute de la totalidad de los derechos que las leyes españolas contemplan
para sus nacionales, como por ejemplo, el derecho de sufragio activo y pasivo en los
procesos electorales de todos los niveles de gobierno.
Red Europea
Existen diferentes vías de adquisición de la nacionalidad. Unas vías son automáticas (atribución de la Ley sin necesidad de que intervenga la voluntad del interesado) y otras no
automáticas (interviene la voluntad del interesado).
de
Migraciones
Vías automáticas
Son españoles de origen:
33
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
• Ius sanguinis:
– Los nacidos de padre o madre españoles.
– El extranjero menor de edad adoptado por un español.
• Ius soli:
– Los nacidos en España de padres extranjeros si al menos uno de ellos hubiera nacido
también en España. Se exceptúan los hijos de funcionario diplomático o consular
acreditado en España.
– Los nacidos en España de padres extranjeros si ambos carecieren de nacionalidad o
si la legislación de ninguno de ellos atribuye al hijo una nacionalidad.
– Los nacidos en España cuya filiación no resulte determinada. A estos efectos, se
presumen nacidos en territorio español cuyo primer lugar conocido de estancia sea
territorio español.
Vías no automáticas
• Opción: Podrán optar (mediante una declaración) a la nacionalidad española las personas que:
– Que estén o hayan estado sujetas a la patria potestad de un español.
– Aquéllas cuyo padre o madre hubieran sido españoles de origen nacidos en España
(y después hubieran perdido la nacionalidad).
Red Europea
de
Migraciones
– Aquéllas cuya filiación como hijos de españoles o la determinación de que nacieron
en territorio español se produjo después de los 18 años.
– Aquéllas mayores de 18 años que sean adoptadas por un español.
La declaración de opción se realiza en los Registros Civiles.
• Posesión de estado: Es un caso muy poco frecuente, que supone considerar nacionales a aquellas personas que hayan estado disfrutando de la condición de tal, sin
realmente serlo, pero en base a un título inscrito en el Registro Civil por un periodo
34
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
de 10 años, siempre que hayan tenido buena fe en el uso de esa condición de nacionalidad.
• Carta de Naturaleza: La Carta de Naturaleza es aprobada por el Consejo de Ministros
y supone la concesión discrecional de la nacionalidad a las personas en quienes concurran circunstancias excepcionales.
Residencia: Supone que una vez que han residido en España durante el periodo que fija
el Código Civil se puede solicitar la nacionalidad española. Es la vía no automática más
común para adquirir la nacionalidad. La residencia ha de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición. El periodo de residencia general es de 10 años, pero
se establecen periodos reducidos (ver apartado 2.1).
Corresponde la concesión o denegación de la nacionalidad por residencia al Ministro
de Justicia, estando esta competencia delegada en la Directora General de los Registros
y del Notariado (Ministerio de Justicia). En el expediente, el interesado además, ha de
acreditar que ha tenido un comportamiento cívico tanto en su país como en España, que
tiene arraigo en la sociedad española y que está lo suficientemente integrado (idioma,
conocimiento de las instituciones).
Tanto en el caso de la adquisición por opción, por carta de naturaleza y por residencia
habrá de renunciarse a la nacionalidad anterior, salvo que la nacionalidad anterior sea la
de un país iberoamericano, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal. La concesión
ha de inscribirse en el Registro Civil.
Año
Concesiones de nacionalidad
por residencia
2004
38.335
2005
42.829
2006
62.339
2007
71.810
Migraciones
35
de
La gran novedad del año 2007 es la contemplada en la Disposición Adicional Quinta
de la Ley 52/2007, de 26 de diciembre, por la que se reconocen y amplían derechos y
se establecen medidas a favor de quienes padecieron persecución o violencia durante la
guerra civil y la dictadura. Esta Disposición entrará en vigor el 27 de diciembre de 2008.
Red Europea
Novedades legislativas
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
A partir de entonces, mediante la vía no automática de la opción podrán optar (sin
necesidad de residir en España) por la nacionalidad española de origen: a) Las personas
cuyo padre o madre hubiese sido español de origen. Tendrán que realizar la declaración
de opción en el plazo de dos años desde el 27 de diciembre de 2008; b) Los nietos de
quienes perdieron o tuvieron que renunciar a la nacionalidad española como consecuencia
del exilio.
INSTRUCCIÓN DE 26 DE JULIO DE 2007 de la Dirección General de los Registros y del
Notariado, sobre la tramitación de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia. (BOE nº189; 08/08/2007). Esta instrucción nace con la finalidad de
mejorar y unificar la tramitación de los expedientes de adquisición de nacionalidad por
residencia, suprimiendo el requisito de aportación por parte del extranjero solicitante de
la nacionalidad española del certificado de residencia, siempre que aporte el documento
que como extranjero residente en España le hayan facilitado las autoridades españolas
(Tarjeta de Identidad de Extranjero, Tarjeta de Residencia de Familiar de ciudadano de la
Unión, Certificado del Registro Central de Extranjeros).
2.3.8. Integración
Administraciones responsables del desarrollo de la política de integración en España
Red Europea
de
Migraciones
En la Administración estatal, el desarrollo de la política de integración corresponde a
la Dirección General de Integración de los Inmigrantes, perteneciente a la Secretaría
de Estado de Inmigración y Emigración, en el seno del Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales. Sin embargo, dado el alto grado de descentralización política y administrativa
que caracteriza a España, la mayoría de las competencias sectoriales relevantes para las
políticas de integración (educación, políticas activas de empleo, vivienda, salud, servicios
sociales) corresponden a las comunidades autónomas y a las entidades locales.
Por otro lado, como se dijo antes, el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes,
órgano colegiado dependiente de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes,
es el órgano del Gobierno de consulta, información y asesoramiento en materia de integración de los inmigrantes. En el año 2005, el Foro inicia una nueva etapa, consolidada a
lo largo de 2006 y 2007, en la que goza de más independencia, ya que tiene capacidad
para elaborar informes a iniciativa propia; de más relevancia, ya que debe emitir informe
preceptivo sobre los proyectos, planes y programas de ámbito estatal que afecten a la
integración de los inmigrantes; de más pluralidad, ya que se ha aumentado en seis el
número de vocales que lo componen; de más capacidad de trabajo, ya que el número
36
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
de Comisiones que lo componen se ha incrementado en uno; y de más diversificación,
ya que como observadores pueden participar las entidades cuya actividad, sin estar directamente relacionada con la inmigración, contribuya a mejorar la integración social de
las personas inmigrantes.
Entre las actividades desempeñadas por el Foro en esta nueva etapa merece destacarse:
• Dictamen sobre el borrador del Real Decreto 240/2007 sobre entrada, libre circulación
y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y
de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
• Dictamen sobre el Plan estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010.
• Dictamen sobre el proyecto de Real Decreto 1262/2007 por el que se regula la composición, competencias y régimen de funcionamiento del Consejo para la Promoción de
la Igualdad de Trato y no Discriminación de las Personas por el Origen Racial o Étnico.
• Informe sobre la situación de la Integración Social de los Inmigrantes y Refugiados en 2007.
Aprobación del Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración
En el mes de febrero de 2007, el Gobierno español aprobó el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración para los años 2007-2010. Este Plan aspira a convertirse en el marco
de cooperación para la acción conjunta de todos los actores implicados en las políticas
de integración de la población inmigrada, tanto en cuanto se refiere a las diferentes
Administraciones Públicas como a la sociedad civil.
37
Migraciones
Para su elaboración se siguió una metodología ampliamente participativa que incluyó
un proceso de consulta on-line abierto a todos los ciudadanos. El Plan fue informado
de
En su conjunto, el plan estratégico está orientado por tres principios básicos: igualdad
de derechos y oportunidades; ciudadanía e interculturalidad.
Red Europea
El plan está dotado con 2.000 millones de euros para el conjunto de su período de vigencia y se estructura en doce áreas de actuación: acogida, educación, empleo, vivienda,
salud, servicios sociales, infancia y juventud, igualdad de trato, mujer, sensibilización,
participación y co-desarrollo. De ellas, las áreas presupuestariamente más importantes son
acogida, educación y empleo. Cada una de las áreas consta de un apartado de análisis
y diagnóstico, así como de objetivos específicos, programas y medidas.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
favorablemente por el principal órgano consultivo español en materia de integración
de inmigrantes, el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, y aprobado por el
Consejo de Ministros en febrero de 2007.
Fondo de Apoyo a la Acogida y a la Integración de los Inmigrantes, así como al Refuerzo Educativo
El Fondo de Integración, creado en 2005, constituye el principal instrumento de concertación de las políticas de integración de inmigrantes entre el Estado y las comunidades
autónomas y entidades locales. Su dotación ha venido incrementándose hasta llegar a
200 millones de euros anuales, que se distribuyen entre las distintas comunidades autónomas en función de criterios objetivos de presencia de inmigrantes en su territorio,
sobre la base de los planes de acción anuales que las comunidades autónomas presentan
y acuerdan con la Dirección General de Integración de los Inmigrantes.
Para la gestión del Fondo se establece un Marco de Cooperación, que detalla las líneas de actuación a incluir en los planes de acción y que coinciden con las del Plan
Estratégico de Ciudadanía e Integración: acogida, educación, empleo, vivienda, salud,
servicios sociales, infancia y juventud, igualdad de trato, mujer, sensibilización, participación y co-desarrollo y establece un porcentaje de co-financiación de las comunidades
autónomas. Hay que destacar que el 45% de este Fondo se destina al desarrollo de
las actuaciones de refuerzo educativo y un 40% se deriva para actuaciones que tienen
lugar en el ámbito local.
La implementación del Fondo incluye el proceso de su evaluación anual, iniciado en 2007,
con el objetivo de valorar el modelo de gestión y cooperación entre las administraciones,
medir resultados y valorar impactos en el proceso de integración de los inmigrantes como
consecuencia de las actuaciones realizadas.
Red Europea
de
Migraciones
Subvenciones a Entidades Locales para el desarrollo de programas innovadores
a favor de la integración de inmigrantes
Desde el año 2005 se realiza una convocatoria anual dirigida a subvencionar programas
que se desarrollen en el entorno local, incidiendo especialmente en el carácter innovador
de los mismos a favor de la integración de los inmigrantes.
A través de las convocatorias de 2005 a 2007 se han destinado un total de 19,1 millones
de euros para subvencionar el desarrollo de 532 programas de 352 Entidades locales.
38
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
Los programas objeto de financiación, en especial, son aquéllos que fomenten la inclusión
social y cultural y prevengan riesgos de exclusión; planes de intervención social integral
en hábitat y entorno urbano; los dirigidos al fomento de la participación de inmigrantes
en distintos ámbitos de la vida municipal, con especial atención a las mujeres; y los dirigidos a la prevención de conductas discriminatorias, racistas, xenófobas y programas de
sensibilización dirigidos a la población en general.
Con objeto de hacer el seguimiento y evaluación de estas subvenciones se han realizado cuatro seminarios con las entidades locales subvencionadas, agrupadas por líneas
de actuación. Además de llevar a cabo el seguimiento de los programas, los seminarios
permitieron el intercambio de experiencias, crear una red y resaltar y compartir buenas
prácticas.
Subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes de asilo
y otras personas con protección internacional
Con carácter anual, la Dirección General de Integración de los Inmigrantes realiza una
convocatoria de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, para la realización de programas que fomenten la integración sociolaboral del colectivo de personas
inmigrantes, solicitantes de asilo y otras personas con protección internacional. Las ayudas
se destinan al desarrollo de programas financiados con cargo al presupuesto de la Dirección General (programas de acogida integral, educativos extracurriculares, de salud, en
favor de la mujer, de mejora organizativa y equipamiento) y cofinanciados por el Fondo
Social Europeo (programas de empleo, de fomento de la participación, de formación y
sistemas de calidad y programas de sensibilización, promoción de la igualdad de trato y
no discriminación).
Migraciones
39
de
También con carácter anual, se efectúa la convocatoria de subvenciones para programas
cofinanciados por el Fondo Europeo para los Refugiados, por un importe que en el ejercicio 2007 fue ligeramente superior a 1.300.000 euros y que fueron distribuidos entre 6
entidades beneficiarias para un total de 12 programas subvencionados.
Red Europea
En la convocatoria del año 2007, fueron subvencionadas 110 entidades para el desarrollo
de un total de 304 programas, por un importe total concedido de cerca de 19 millones
de euros. Además, en ese mismo año, la Dirección General realizó una convocatoria
extraordinaria para el fortalecimiento de las organizaciones de inmigrantes en España,
en la que fueron asignados 1.300.000 euros, siendo beneficiarias 25 entidades para 51
programas.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
2.3.9. Inmigración ilegal
En el período comprendido entre 2004 y 2007, y en el seno de las competencias del Ministerio del Interior, se han llevado a cabo varias medidas orientadas a la mejor gestión de
la inmigración y la extranjería, así como aquellas actividades relativas a las competencias
de dicho Ministerio en estas materias. Entre las medidas se incluyen:
• Creación de la Dirección General de Relaciones Internacionales y Extranjería.
• Extensión de agregados de Interior a los países de la fachada occidental de África:
Mauritania, Senegal, Mali, Guinea Bissau, Guinea Conakry y Cabo Verde.
• Firma de Acuerdos de cooperación en la lucha contra la inmigración ilegal con 10 países
africanos: Marruecos, Argelia, Mauritania, Senegal, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial,
Mali, Cabo Verde, Ghana y Gambia.
• En particular, se ha establecido un importante Acuerdo entre el Reino de España y el
Reino de Marruecos sobre cooperación en el ámbito de la prevención de la emigración
ilegal de menores no acompañados, su protección y su retorno concertado (Consejo de
Ministros de 31 de agosto de 2007, y se dispone su remisión a las Cortes Generales).
• Se han reforzado los controles fronterizos y se ha mejorado la eficacia de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado en el control de la inmigración ilegal, cuyos efectivos
han sido incrementados.
Asimismo, se han puesto en práctica las siguientes actuaciones para aumentar la eficacia
en el control de las fronteras exteriores de la Unión Europea, medidas que han contado
con la participación de la Agencia FRONTEX y varios Estados miembros:
• Puesta en marcha de las operaciones de FRONTEX en el Atlántico y el Mediterráneo.
Red Europea
de
Migraciones
• Desde 2006, han participado medios y expertos de 7 países europeos, permitiendo la
detección de 12.864 inmigrantes ilegales que intentaban acceder de forma clandestina
a través de las fronteras marítimas a bordo de 155 embarcaciones.
• Aprobación del Plan Integral de Seguridad de Canarias 2006-2008, coordinado por
la Vicepresidenta Primera del Gobierno, que implica a ocho Ministerios. De los ocho
objetivos que contiene, cinco están relacionados directamente con el control de la
inmigración irregular.
• Despliegue progresivo del SIVE: (Sistema Integrado de Vigilancia Exterior).
40
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
• Puesta en marcha del Sistema API (Sistema de Información Avanzada de Pasajeros).
2.3.10. Retorno
El objeto de los Acuerdos de Readmisión es el de facilitar el procedimiento de identificación y readmisión de personas en situación irregular. Éstos pueden estar referidos:
• A los nacionales propios de una Parte (readmisión que constituye una obligación de
Derecho Internacional consuetudinario o ius cogens) que vayan a ser repatriados desde
la otra Parte,
• A nacionales de terceros países o apátridas que hayan llegado a una Parte mediante
el tránsito por el territorio de la otra Parte,
• A ambas categorías.
Algunos de ellos incluyen una cláusula de asistencia técnica a las Autoridades del país
de origen, o incluso se han constituido en auténticos Acuerdos marco de cooperación en
materia de inmigración (como los firmados con Gambia, Guinea-Conakry y Cabo Verde,
en los que los firmantes se comprometerían, dentro de los límites de sus posibilidades y
recursos, a asistirse mutuamente en lo que se refiere a materias como el retorno voluntario asistido, impulso de la contratación legal, asistencia policial y operativa en la lucha
contra la inmigración irregular, etc.).
España ha firmado, hasta el momento, Acuerdos de readmisión con 20 Estados, encontrándose otros dos rubricados y pendientes de firma.
Se ha impulsado la cooperación operativa con la Unión Europea y con los Estados de
origen y/o tránsito de los flujos irregulares de inmigrantes.
Migraciones
41
de
El Consejo de Ministros ha autorizado la aplicación del Fondo de Contingencia para financiar diversos gastos derivados de actuaciones contra la inmigración ilegal, destinando
los recursos a:
Red Europea
Se han reforzado los procedimientos de expulsión y devolución de los inmigrantes irregulares llegados a España. Esta medida, unida a las actuaciones dirigidas a mejorar los
controles de inmigración en frontera (ver apartado 2.3.9) han dado como resultado una
disminución notable en la llegada de inmigrantes irregulares y un incremento de las repatriaciones llevadas a cabo en 2007.
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
• Obras de acondicionamiento y mejora en los Centros de Internamiento de Extranjeros
(CIE) y módulos de atención y recepción de inmigrantes, asistencia médica, alimentación, limpieza y mantenimiento de estos centros, sustitución de vehículos cedidos o
desplazados a Senegal y Mauritania.
• Adquisición de recursos materiales relativos a la detección y la interceptación de embarcaciones con inmigrantes irregulares.
• Financiación de comisiones de servicio de los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado desplazados dentro y fuera del territorio nacional.
• Financiación de los gastos de repatriación de los inmigrantes irregulares.
Retorno voluntario
El programa de retorno voluntario va dirigido a personas extranjeras con diferente status
legal de permanencia en España que, por distintas circunstancias, manifiestan su deseo de
retornar a su país: refugiados, desplazados, solicitantes de asilo, personas bajo protección
subsidiaria e inmigrantes con permiso de residencia y trabajo o en situación irregular, que
cumplan los siguientes requisitos mínimos:
• Encontrarse en situación de carencia y vulnerabilidad social.
• Tener una permanencia en España no inferior a seis meses.
Los programas de retorno voluntario se llevan a cabo mediante subvención a ONG y
Convenio con la Organización Internacional para las Migraciones, e incluyen los siguientes
servicios:
• Información y asesoramiento al interesado.
Red Europea
de
Migraciones
• Formación para el retorno.
• Billete de retorno internacional a su país de origen desde el lugar de su domicilio en
España, contemplando el pago de la estancia, manutención y todas aquellas circunstancias excepcionales que pudieran presentarse en el tránsito.
• Gastos imprevistos de medicamentos u otros, como acompañamiento, debidamente
justificados.
42
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
• Provisión de una ayuda económica de viaje, a ser entregada en el momento de la
salida internacional.
• Ayuda económica para la reintegración en su país de origen, que puede ascender a
400€ por adulto y 150€ por menor de edad, hasta un máximo familiar de 1.600€.
• Ayuda económica adicional de un máximo de 5.000€ dirigidos a formación, capacitación e iniciativas socio-productivas en el país de retorno.
Evolución del programa (2006-2007)
Nº de retornados
Año
Cuantía (€)
2006
1.441.259,02
47
911
958
2007
1.694.109,33
59
1.125
1.184
Solicitantes de Asilo
Otros inmigrantes
Total
2.3.11. Otras áreas: Acuerdos con terceros países
España tiene firmados dos tipos de Acuerdos con terceros países en materia de extranjería e inmigración: los Acuerdos de regulación y ordenación de flujos migratorios y
los Acuerdos de Readmisión (incluyendo los recientes Acuerdos Marco de cooperación
migratoria).
La finalidad de los citados Acuerdos de regulación de flujos migratorios es establecer
un marco bilateral para la regulación y ordenación de los flujos migratorios laborales
(comunicación de ofertas de empleo, valoración de requisitos profesionales, derechos
y condiciones laborales y sociales, disposiciones específicas de los trabajadores de temporada, etc.). Actualmente, España ha firmado 8 acuerdos de este tipo. En concreto, y
dentro del planteamiento del Plan África 2006-2008, en 2007 se han firmado Acuerdos
Marco de cooperación en materia de inmigración con Cabo Verde 16 y Mali 17. Asimismo,
se ha firmado con Mauritania 18 un acuerdo sobre regulación y ordenación de los flujos
17
de
Migraciones
43
Red Europea
Firmado el 20 de marzo de 2007 y en vigor desde el 19 de enero de 2008 (BOE nº 39, de 14 de febrero).
El Consejo de Ministros de 22 de febrero de 2008 aprobó la firma “ad referéndum” del Acuerdo Marco
de cooperación en Materia de inmigración entre el Reino de España y la República de Mali, de 23 de enero
de 2007, así como su aplicación provisional.
18
Aplicación provisional del Acuerdo entre el Reino de España y la República Islámica de Mauritania relativo
a la regulación y ordenación de flujos migratorios laborales entre ambos Estados, hecho en Nuakchott el
25 de julio de 2007 (BOE nº 260, de 30 de octubre de 2007).
16
Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
migratorios. Con Senegal 19 existe una Declaración conjunta de los Gobiernos, firmada
en diciembre de 2006, que forma parte de las negociaciones previas a la posible firma
de un acuerdo.
3.
Implementación de la legislación de la UE
3.1. Transposición de la legislación de la UE en 2007
C
on carácter general hay que señalar que la política del Gobierno de España es impulsar y apoyar todos los trabajos que se dirigen a la consecución de los objetivos
de política migratoria que, como política integral, se alcancen en el marco del Consejo
de la Unión Europea y garantizar su implementación en el ordenamiento jurídico español
con la mayor brevedad posible. Así, durante el año 2007 se han aprobado las normas
siguientes:
• Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia
en España de ciudadanos de los Estados miembros de la UE y de otros Estados parte
del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, que incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2004/38/CE.
Red Europea
de
Migraciones
• Acuerdo de Consejo de Ministros de 16 de febrero de 2007, por el que se aprueban
las Instrucciones por las que se determina el procedimiento para autorizar la entrada,
residencia y trabajo en España de extranjeros en cuya actividad profesional concurran
razones de interés económico, social o laboral, o relativas a la realización de trabajos de investigación y desarrollo, o docentes, que requieran alta cualificación, o de
actuaciones artísticas de especial interés cultural, en cuyo preámbulo se recuerdan la
Recomendación 2005/762/CE del Consejo de la Unión Europea, de 12 de octubre de
2005, destinada a facilitar la admisión de nacionales de terceros países a efectos de
investigación científica y la Directiva 2005/71/CE del Consejo, de 12 de octubre de
2005, relativa a un procedimiento específico de admisión de nacionales de terceros
países a efectos de investigación científica.
• RESOLUCIÓN 3381, de 14 de febrero de 2007, de la Subsecretaría (del Ministerio de
Presidencia) por la que se dispone la publicación de la Resolución de las Secretarias
de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior y de Inmigración y Emigración del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, por las que se determinan las rutas sobre las
Nota de Prensa del Ministerio de Asuntos Exteriores del 5 de Noviembre 2007. “Encuentro del Ministro
de Asuntos Exteriores y Cooperación con el Ministro de Asuntos Exteriores de Senegal.
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Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
que se establecen obligaciones de información por parte de las compañías, empresas de
transportes o transportistas, en consonancia con la Directiva 2004/82/CE del Consejo,
de 29 de abril, y en el caso del transporte aéreo, de lo establecido para la puesta en
marcha del sistema API (Advanced Passenger Information).
• ORDEN PRE/1282/2007, de 10 de mayo, sobre medios económicos cuya disposición
habrán de acreditar los extranjeros para poder efectuar su entrada en España. En virtud del Código Comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras,
en su artículo 5.3, regula las condiciones de entrada para los nacionales de terceros
países, entre las que se establece la de estar en posesión de medios de subsistencia
suficientes adecuados al período y modalidad de estancia prevista y el regreso al país
de origen o tránsito.
• Finalmente, cabe señalar que durante el año 2007 se han realizado una serie de estudios
con el objetivo de continuar con la correcta implementación en el Derecho interno de
las normas comunitarias en materia de inmigración.
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Migraciones
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Informe Anual de Políticas de Inmigración y Asilo 2007. España
Anexo – Metodología, conceptos y definiciones
Metodología
El presente informe ha sido realizado conjuntamente por los miembros del Punto de
Contacto Nacional de la REM y por un consultor externo.
Los miembros del PCN han desarrollado los puntos específicos del apartado 2.3, según las
competencias atribuidas a cada miembro en función del departamento al que representan (Ministerio de Trabajo e Inmigración, Ministerio del Interior o Ministerio de Justicia).
Asimismo, se ha acordado la contratación de un consultor externo para la elaboración
de los apartados más generales 1, 2.1 y 2.2. Las aportaciones de cada parte han sido
posteriormente sometidas a reuniones de valoración, en las que se han propuesto modificaciones y se ha aceptado una versión final.
El contenido de las informaciones vertidas en el presente informe proceden de la legislación
nacional vigente en materia de asilo, migración y nacionalidad, de la contribución de los
responsables directos en la Administración Pública —tanto expertos jurídicos, como de
gestión— de las distintas materias recogidas en el informe, del contenido de los debates
parlamentarios, prensa, notas de prensa de los ministerios, así como documentos oficiales
disponibles públicamente a través de las páginas web de los ministerios y de los boletines
oficiales y bibliografía especializada.
Los datos estadísticos que se proporcionan proceden de las fuentes oficiales de cada una
de las estadísticas. En el caso de la reagrupación familiar, los datos proceden de la herramienta de gestión de la concesión de autorizaciones, al no existir, hasta el momento,
una estadística oficial que proporcione dichos datos.
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Migraciones
El criterio seguido para identificar un tema como “debate significativo” ha constado de
dos fases: La primera ha consistido en analizar el contenido de:
• La actividad parlamentaria en el Congreso de los Diputados, al ser éste el espacio
donde interactúan todos los actores políticos. Esto permite analizar tanto el discurso
del Gobierno como el de la oposición. El análisis se ha hecho a través de los documentos oficiales que recogen las iniciativas parlamentarias, las Preguntas Orales al
Gobierno en Comisión, las Preguntas al Gobierno con respuesta escrita, las Comparecencias del Gobierno, etc.
• Los medios de comunicación: principales medios de prensa escrita con distribución nacional.
En una segunda fase, se ha sometido el resultado de la fase de análisis al debate de los
miembros del PCN, para identificar otros posibles temas de relevancia.
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