concepto de la protección social

El Concepto
de la Protección Social
Ministerio de la Protección Social
Viceministerio Técnico
El
Concepto
El Concepto
dedelalaProtección
ProtecciónSocial
Social
Ramiro Guerrero
Ramiro Guerrero
Ministerio de la Protección Social
DIEGO PALACIO BETANCOURT
Ministro de la Protección Social
RAMIRO GUERRERO CARVAJAL
Viceministro Técnico
BLANCA ELVIRA CAJIGAS ACOSTA
Viceministro de Salud y Bienestar (E)
JORGE LEÓN SÁNCHEZ MESA
Viceministro de Relaciones Laborales
ROSA MARÍA LABORDE CALDERÓN
Secretaría General
JUAN PABLO TORO ROA
Director General de Planeación y Análisis de Pólítica.
MARÍA DEL PILAR GARCÍA ÁVILA
Coordinadora Grupo Apoyo Territorial
Libertad y Orden
EQUIPO TÉCNICO
Ramiro Guerrero Carvajal
María Del Pilar García Ávila
Tilcia Helena Angarita Baene
Yezid Preciado Guzmán
Gladys Lasprilla Velez
Martha Eugenia Vanegas Alfonso
Sandra Leonor Aponte Aponte
Interventor
Oswaldo Medina Atuesta
AGRADECIMIENTOS
Departamento Nacional de Planeación
Superintendencia Nacional de Salud
Dependencias del Ministerio de la Protección Social
El concepto de la protección social
TABLA DE CONTENIDO
1. DEFINICION ............................................................................................................................... 7
2. COMPONENTES .......................................................................................................................... 7
2.1 PRIMER COMPONENTE: ASEGURAMIENTO ................................................................ 8
2.2 SEGUNDO PILAR: ASISTENCIA SOCIAL ..................................................................... 10
3. COMPLEMENTARIEDAD ENTRE ASEGURAMIENTO Y ASISTENCIA SOCIAL ............... 11
4. PAPEL DEL MERCADO LABORAL ......................................................................................... 14
5. ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL ................. 15
6 RETOS DEL SISTEMA DE PROTECCION SOCIAL EN COLOMBIA ...................................... 19
3
El concepto de la protección social
INTRODUCCIÓN
Este trabajo hace una presentación general de lo que se entiende por protección social y la forma cómo se
ha aplicado, haciendo énfasis en el caso colombiano. Parte con la exposición de la definición de protección
social. Luego describe sus principales componentes, aseguramiento y asistencia social, lo mismo que las
complementariedades entre estos últimos.
Ofrece una explicación sobre el papel del mercado laboral dentro de la protección social y el rol preponderante del contrato de trabajo, al tiempo que describe de forma breve la organización institucional del
sistema de protección social (SPS) en Colombia mostrando los roles de los diversos agentes en cuanto a
regulación, administración, ejecución, financiamiento y vigilancia.
El alcance del presente trabajo se circunscribe a las intervenciones públicas en protección social, bien sea
que éstas sean ejecutadas por entidades estatales o por instituciones privadas bajo un mandato legal o una
delegación del Estado, sin embargo, no cobija, las intervenciones informales que por su cuenta puedan
ejecutar las organizaciones privadas o comunitarias, que pueden contribuir a mejorar el manejo del riesgo
por parte de las comunidades y las familias pero que no se inscriben en la estructura legal del sistema de
protección social, y que serán objeto de estudios y publicaciones posteriores.
5
El concepto de la protección social
PROTECCIÓN SOCIAL:
Es una serie de intervenciones
públicas para:
a) Ayudar a las personas, familias y comunidades a
manejar mejor el riesgo
b) Apoyar a los más pobres en situación crítica.
1. Definicion
Diversos autores han postulado múltiples definiciones del concepto de protección social. En el Anexo se
presenta, a manera de resumen, un cuadro que contiene algunas de ellas. Todas estas definiciones tienen dos
elementos en común. Se refieren, de alguna u otra manera, a la idea de reducir la vulnerabilidad de los hogares frente a eventuales caídas de ingresos, a través de un mejor manejo del riesgo. También hacen alusión
al apoyo que requieren las personas y comunidades que se encuentran en situación de pobreza.
A partir de estos elementos comunes podemos adoptar la siguiente definición1:
PROTECCIÓN SOCIAL: Es una serie de intervenciones públicas para:
a) ayudar a las personas, familias y comunidades a manejar mejor el riesgo
b) apoyar a los más pobres en situación crítica.
Se observa que en esta definición hay dos componentes. El primero, que busca un mejor manejo del riesgo,
corresponde al concepto de aseguramiento. El segundo, que procura prestar ayuda a los más pobres, se
refiere a una intervención de carácter asistencial.
2. Componentes
Abordamos entonces el concepto de Protección Social a través de sus dos componentes: el aseguramiento y
la asistencia social. Deberá quedar claro más adelante en el documento que existe una relación de complementariedad entre ambos componentes, que sustenta la noción de sistema de protección social. Así mismo,
se explicará cómo el mercado laboral juega un papel central como articulador de los dos componentes del
sistema, lo cual se ilustra en la Gráfica 1.
7
1
Corresponde la definición de Holzmann y
Jorgensen (2000), reseñada en el Anexo.
Ministerio de la Protección Social
Gráfica 1: Componentes del Sistema de Protección Social
Protección Social
Aseguramiento
Asistencia Social
MERCADO LABORAL
2.1 Primer Componente: Aseguramiento
El punto de partida es la siguiente pregunta: ¿Cuál es la función que cumplen, desde un punto de vista económico, los tradicionales sistemas de seguridad social? En otras palabras, ¿para qué sirven dichos sistemas,
que existen en el mundo desde hace muchas décadas? La respuesta es sencilla: sirven para proteger a los
trabajadores frente a eventuales caídas de ingresos.
En efecto, protegen a la gente frente a posibles pérdidas de ingresos originadas por una de tres causas:
salud, desempleo o vejez. La mala salud puede lesionar la capacidad económica de una persona porque
pierde capacidad de trabajo (incapacidad) y/o porque le toca pagar una suma desproporcionada de dinero
en un tratamiento, como ocurre con las llamadas enfermedades catastróficas. Un empobrecimiento similar
puede resultar de una situación de desempleo prolongado. Así mismo, la vejez está asociada a una pérdida
de capacidad de trabajo y por lo tanto, de generación de ingresos.
2
El término salud debe
entenderse en un sentido amplio para cobijar
la discapacidad (invalidez), que disminuye la
capacidad de trabajo,
y la maternidad. Esta
última no habrá de considerarse una enfermedad, pero sí es un evento de salud que implica
la suspensión temporal
de la actividad laboral.
3
Este se denomina seguro de invalidez, vejez y
muerte (IVM). La invalidez se asegura en cuanto
conlleva una pérdida de
capacidad de trabajo. El
seguro de muerte busca
proteger el ingreso de la
familia del trabajador en
caso de que éste fallezca
en el transcurso de su
vida laboral.
Lo que hace la seguridad social, entonces, no es más que proteger a los trabajadores frente a las consecuencias económicas adversas de eventos asociados a la salud2, el empleo y la vejez. Esto no es nuevo. Incluso
antes de la Ley 100 todo trabajador, al afiliarse al Instituto de Seguros Sociales, recibía un seguro de vejez
(pensión)3 y uno de salud. En Colombia el seguro de desempleo, que corresponde en principio al auxilio de
cesantía, se administra separadamente, pero en muchos países es la misma institución la que administra los
tres seguros: salud, vejez y desempleo.
De manera que no es una novedad que los asuntos relacionados con salud y trabajo estén juntos, pues siempre han estado unidos alrededor del concepto de seguridad social. De otro lado, se observa que el común denominador de tres temas tan aparentemente distintos como la salud, la vejez y el desempleo, es la pérdida
de ingresos. Así, la lógica que hay detrás del concepto de seguridad social es eminentemente económica.
Ahora bien, si se trata de proteger a las personas frente a caídas de ingresos, cabe preguntarse por qué
interviene el Estado. En otras palabras, ¿no sería mejor dejar que cada cual acuda al mercado y adquiera
los seguros que prefiera para protegerse frente a los riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? La
respuesta es no. Hay varias y poderosas razones para que el Estado intervenga en la organización institucional de la seguridad social.
En primer lugar, existen las denominadas fallas del mercado. Sería concebible que el Estado se abstuviera
de intervenir, si el mercado de los seguros funcionara perfectamente; es decir, de manera abierta, transparente y eficiente. Pero este no suele ser el caso. Los textos de economía normalmente citan la industria aseguradora como ejemplo de fallas de mercado asociadas a defectos de información. Por ejemplo, la selección
adversa y el riesgo moral hacen que en ausencia de regulación estatal la industria aseguradora funcione
defectuosamente, que discrimine entre grupos de la población, que no ofrezca sus servicios a quienes más
los necesitan o que cobre a los usuarios primas excesivamente altas.
8
El concepto de la protección social
Una segunda justificación para que el Estado intervenga es la obligatoriedad del aseguramiento. La mayoría de países del mundo no se conforma con que se ofrezcan los seguros sociales, sino que obliga a trabajadores y empleadores a tomarlos y financiarlos. Las personas que no se aseguran frente a los riesgos salud, vejez
y desempleo, tarde o temprano terminan por convertirse en una carga para el Estado, que debe asistirlas
con el dinero de todos los contribuyentes (incluidos aquellos que sí tuvieron la previsión de asegurarse). Por
esta razón la seguridad social, por mandato legal, suele ser obligatoria.
Una tercera razón para la intervención estatal en la seguridad social es que puede haber muchas personas
que quisieran asegurarse, pero no tienen la capacidad de pago suficiente para hacerlo. Por lo tanto, los
esquemas de financiamiento de los seguros sociales deben prever mecanismos especiales para quienes se
encuentran en dicha situación.
La seguridad social tiene su origen en una serie de obligaciones de los patronos incluidas en los contratos
de trabajo. Por razones históricas, jurídicas y prácticas, los sistemas de seguridad social se construyeron
alrededor del contrato laboral.
Dicho contrato tiene dos ventajas. La primera es que le otorga al trabajador ciertas garantías de estabilidad y de calidad de vida. Le genera además unos ingresos estables, predecibles y, muy importante, observables. Esto último quiere decir que para el Estado es relativamente fácil conocer los ingresos de todos
los trabajadores a través de las nóminas de las empresas. Por eso es posible construir complejos esquemas
de financiamiento de los seguros sociales, sobre la información y los pagos asociados a las nóminas de las
empresas.
La desventaja que tiene el contrato de trabajo es que no cobija a toda la población. Hay personas que no
participan del mercado laboral y hay otras que sí quisieran trabajar pero están desempleadas. También hay
quienes trabajan por su cuenta y, por ser independientes, no tienen una relación de dependencia con ningún
patrono. Por último, hay personas que realizan sus actividades en el sector informal, sin cumplir con las
obligaciones tributarias ni las asociadas a la seguridad social.
¿Cómo lograr que todas estas personas, que son mayoría en los países en desarrollo, se aseguren frente a
los riesgos asociados a la salud, la vejez y el desempleo? El concepto de seguridad social ha evolucionado
y ahora tiende a desligarse del contrato de trabajo. El objetivo de la política pública es lograr que toda la
población –y no sólo los trabajadores activos-, tenga acceso a instrumentos adecuados de aseguramiento.
El concepto de seguridad social también ha evolucionado en otros sentidos. En su origen tenía una lógica
indemnizatoria, que buscaba compensar al trabajador a posteriori frente a eventos adversos relacionados
con la salud y el trabajo. Sin embargo, un óptimo manejo del riesgo aconseja no sólo compensar el daño,
sino también prevenirlo. Así, en los sistemas de seguridad social cobra cada vez mayor importancia la prevención. Por ejemplo, el sistema general de seguridad social en salud, creado en Colombia en 1993, establece
un mecanismo explícito de financiación para las actividades de promoción de la salud y prevención de la
enfermedad.
La organización institucional de la seguridad social también ha cambiado. En un principio los seguros
sociales se ofrecían a través de instituciones públicas que actuaban en condiciones de monopolio, como
el caso del Instituto de los Seguros Sociales (ISS) en Colombia hasta 1993. Con el tiempo, se ha evolucionado hacia esquemas en los que se separa más claramente la función de regular (siempre a cargo del
Estado), de la de administrar los seguros. Tanto en salud como en pensiones empieza a abrirse un espacio
para que instituciones privadas presten los servicios de aseguramiento bajo un esquema de competencia
regulada.
Tomando como base las anteriores reflexiones podemos entender el primer componente del Sistema de
Protección Social, el aseguramiento, como una versión del concepto tradicional de seguridad social, actualizada en tres sentidos. Primero, busca cubrir no sólo a los trabajadores formales sino a toda la población.
Segundo, combina el seguro con una estrategia explícita de prevención. Y tercero, permite la competencia
de actores públicos y privados en la provisión de los seguros, bajo la regulación del Estado.
9
Ministerio de la Protección Social
Así, podemos enunciar la siguiente definición del primer componente del Sistema de Protección Social:
ASEGURAMIENTO: Es un conjunto de seguros regulados por el Estado y financiados con contribuciones de
trabajadores y empleadores, que protegen a las personas frente a los riesgos económicos asociados a la salud, la
vejez y el desempleo.
Estos seguros:
a) Buscan cubrir a toda la población, y no solamente a quienes tienen un contrato de trabajo formal.
b) Incorporan mecanismos de prevención.
c) Pueden ser provistos por instituciones públicas o privadas, bajo la coordinación y regulación del Estado.
Este concepto del aseguramiento se empieza a desarrollar en Colombia con la Ley 100 de 1993, y se hace más
explicito a partir de la creación del Ministerio de la Protección Social en 2003. De hecho, una de las principales
misiones de esta nueva institución, según el decreto que establece sus funciones, es la siguiente:
“Definir, desarrollar y coordinar políticas en materia de trabajo, empleo seguridad y protección social para el
sector informal de la economía, el sector no dependiente y el sector rural, y promover la ampliación de la cobertura
de la seguridad y la protección social en los mismos” (...) “las políticas públicas del Sistema de la Protección
Social se concretan mediante la identificación e implementación, de ser necesario, de estrategias de reducción,
mitigación y superación de los riesgos.” 4
Es evidente el énfasis en la necesidad de asegurar a todos los colombianos y no sólo a los que tienen empleo
formal. También lo es la importancia de las estrategias de prevención. Ya la Ley 100 de 1993 había hecho
una reforma institucional que permitió la competencia de actores públicos y privados en la provisión de los
seguros bajo un esquema de competencia regulada.
2.2 Segundo componente: Asistencia Social
Hay dos maneras de enfrentar la tarea de reducir la pobreza y mejorar la distribución del ingreso. Una de ellas
está orientada a eliminar las causas estructurales de la pobreza, y la otra a remediar sus consecuencias.
La causa fundamental de la pobreza de una persona o una familia es que no está suficientemente dotada de
capital físico (e.j. vivienda, activos financieros) y de capital humano (educación, preparación), de manera
que no tiene cómo generar un ingreso aceptable. En otras palabras, no tiene propiedades que le renten ni
la preparación y productividad suficiente para participar del mercado laboral y derivar de él un ingreso
suficiente5.
4
Tomado del decreto
205 de 2003.
5
El salario de las personas está asociado a
su productividad. Las
personas con bajos niveles de educación suelen ocuparse, cuando lo
logran, en empleos de
baja productividad y por
ende baja remuneración,
como el servicio doméstico o la construcción.
Cuando hay una alta proporción de personas y familias insuficientemente dotadas de capital físico y humano en una sociedad, la pobreza tiende a ser alta y también la inequidad en la distribución del ingreso, puesto
que el ingreso nacional se concentra en las pocas personas que sí tienen la capacidad de generarlo.
Por lo tanto, la primera estrategia para enfrentar la pobreza y mejorar la distribución del ingreso consiste
en redistribuir las dotaciones de capital (físico y humano), de manera que toda la población esté en condiciones de generar un ingreso aceptable.
Sobre esta estrategia, que podemos denominar estrategia estructural, cabe hacer las siguientes precisiones:
a) Es una política cuyos resultados sólo se ven en el largo plazo. Aún si se lograra educación universal de
buena calidad en un horizonte de tiempo corto, los resultados sólo se mostrarán a partir de la siguiente
generación.
10
El concepto de la protección social
b) Es una política transversal a todo el Estado. No es misión de un sector de la administración pública,
sino que los involucra a todos (incluido educación, vivienda, entre otros).
La segunda estrategia para enfrentar la pobreza busca remediar sus consecuencias. Dado que en el horizonte de tiempo previsible seguirá habiendo amplios sectores de la población en situación de pobreza estructural, es preciso que el Estado intervenga para extraer recursos de las personas con altos ingresos (vía
tributación, por ejemplo), para redistribuirlos entre los más necesitados. Esta se puede denominar como la
estrategia asistencial, que consiste en otorgar subsidios (en dinero o en especie) a los sectores de la población
que no tienen suficiente capacidad de generar ingresos.
Esta estrategia se lleva a cabo en Colombia a través de diversos programas como “Familias en Acción”,
los desayunos infantiles del ICBF, o los auxilios de subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, entre
muchos otros del orden nacional o local.
Los beneficiarios de la política asistencial pueden ser los denominados pobres crónicos, que son personas
insuficientemente dotadas de capital humano o físico. Otros grupos de la población que son típicamente
objeto de la política asistencial son los niños abandonados, los discapacitados, los ancianos indigentes y los
desplazados por la violencia.
Así, podemos enunciar la siguiente definición para el segundo componente del Sistema de Protección Social:
ASISTENCIA SOCIAL: Es un conjunto de intervenciones estatales orientadas a reducir la pobreza a través
de dos estrategias:
a) Estructural. Busca dotar a toda la población de un nivel suficiente de capital humano y físico, de manera que todas las personas puedan generar un ingreso aceptable.
b) Asistencial. Le otorga subsidios, en especie o en dinero, a aquellas personas con insuficiente capacidad
de generación de ingresos.
3. Complementariedad entre Aseguramiento y Asistencia Social
Los programas de asistencia social no son un seguro, puesto que no exigen el pago de una contribución
asimilable a una prima a cambio del cubrimiento frente a determinados riesgos. Sin embargo, pese a que
no son un seguro como tal, los programas asistenciales sí pueden cumplir una función de aseguramiento en un
momento dado. (*)
Este concepto se puede ilustrar con el ejemplo de una persona que tiene un ingreso alto, un empleo estable y,
por lo tanto, acceso a los instrumentos de aseguramiento que ofrece la seguridad social. Es decir, que está afiliada al régimen contributivo de salud a través de una EPS, al sistema general de pensiones, al de riesgos profesionales, a un fondo de cesantías, y tiene además acceso a los servicios de una caja de compensación familiar.
Por tener un ingreso alto, esta persona seguramente está afiliada también a un plan de medicina prepagada y
a un fondo de pensiones voluntarias. Su situación corresponde a la parte superior de la Gráfica 2.
Ocurre que esta persona entra en una situación de desempleo prolongado. Se gasta primero el dinero de su
cesantía. Pierde además el acceso a los servicios de la EPS, de la caja de compensación y deja de cotizar al
sistema de pensiones. Sufre un proceso de empobrecimiento progresivo que la hace descender por la escala
de las condiciones de elegibilidad, que corresponde al eje vertical de la Gráfica.
Cada programa asistencial fija unos criterios de focalización para seleccionar a sus beneficiarios y asegurar
que se atienda primero a quienes más lo necesitan. Estos criterios se expresan a través de las condiciones de
elegibilidad de cada programa. Si una persona no las cumple, no puede ser beneficiaria. Ejemplos de estas
condiciones pueden ser el puntaje de la persona en la encuesta SISBEN, su nivel de ingreso, su edad, o el
estrato socioeconómico de la vivienda que habita.
11
(*)
Stiglitz J. 2000 “economics at the public
sect”. 3rd Edition. Norton and Company, USA.
Ministerio de la Protección Social
La persona del ejemplo, en su empobrecimiento progresivo, desciende a tal grado que empieza a ser cobijada por los programas asistenciales que ofrece el Estado. Queda clasificada en el nivel 1 de la encuesta
SISBEN y se vuelve por lo tanto elegible6 para ingresar al programa Familias en Acción, que le otorga un
subsidio monetario por cada hijo, bajo la condición de que éste permanezca en la escuela y asista a unos
controles periódicos de nutrición y salud. Por su puntaje en el SISBEN cumple también las condiciones
para afiliarse al régimen subsidiado de salud. De otro lado, podría llegar a beneficiarse del subsidio al desempleo a través de una caja de compensación familiar.
Gráfica 2: La red de programas asistenciales
Este tipo de programas asistenciales le pone un piso a la caída de la persona. Su proceso de empobrecimiento se detiene en la parte inferior de la Gráfica 2, gracias a esta red de programas que la asisten con diversos
subsidios, conocida también como red de protección social.
6
Si alguien no cumple
la condición de elegibilidad (en este caso nivel
de SISBEN), no puede
entrar al programa. Sin
embargo, el hecho de
cumplirla no le garantiza un cupo. Cumplir
la condición de elegibilidad es algo necesario,
pero suficiente, para
ingresar a un programa
asistencial.
La importancia de las redes de protección social se hizo evidente a fines de los noventa en Latinoamérica
y otras regiones en desarrollo, cuando la mayoría de países experimentó recesiones severas y la pobreza se
agravó de manera dramática. En ese momento se constató que amplios sectores de la población no contaban con los mecanismos de aseguramiento de ingresos que ofrece la seguridad social, ni tampoco con
adecuadas redes de protección que evitaran su empobrecimiento.
Muchos hogares no solo vieron descender su nivel de vida sino que se vieron forzados a vender activos, a
disminuir su consumo de alimentos o a sacar sus hijos de la escuela para que ayudaran a buscar ingresos. En
otras palabras, se vieron forzados a desacumular capital humano y físico, lo que a su vez redujo su capacidad de generar ingresos en el futuro, en un círculo vicioso conocido como la trampa de la pobreza.
La trayectoria de una persona que cae en esta trampa se ilustra con el rótulo “P1” en la Gráfica 3. Pasado
el periodo I cae en un empobrecimiento que continúa en los periodos II, III y IV. Esta situación contrasta
12
El concepto de la protección social
con la de una persona que cuenta con mecanismos adecuados de protección social que le permiten recuperarse del empobrecimiento transitorio y recobrar su capacidad de generación de ingresos, situación que se
ilustra con el rótulo “P2” en la Gráfica 3.
En la sección 2.1, sobre el concepto de aseguramiento, se explicó que el común denominador de los cubrimientos que ofrece la seguridad social es la protección frente a caídas de ingresos. En esta sección se ha
mostrado cómo los programas asistenciales, además de garantizar un mínimo nivel de vida a quienes no
tienen suficiente capacidad de generación de ingresos, también cumplen una función de aseguramiento, que
consiste en ponerle un piso a la caída de quienes están en un proceso de empobrecimiento. De esto se deduce
que existe una relación de complementariedad entre el aseguramiento y la asistencia social, que da origen a la
noción de sistema de la protección social.
Esta complementariedad es bastante clara a nivel conceptual. Aplicarla en la práctica, sin embargo, exige
la construcción de sistemas de información adecuados. Históricamente las decisiones sobre política social
se han basado en encuestas, como las de hogares del DANE o el mismo SISBEN. De hecho este último, que
es una encuesta que busca caracterizar la condición socioeconómica de los hogares que se debe actualizar
cada tres años, se ha utilizado como instrumento de focalización de programas sociales. Pero es evidente
que en un horizonte de tres años las condiciones del hogar pueden variar mucho. Por ejemplo, el jefe del
hogar puede entrar y salir del empleo formal varias veces.
Gráfica 3: La trampa de la pobreza7
De ahí la necesidad de disponer de sistemas de información adecuados que permitan a los administradores
de los programas saber en qué momento cambia la condición socioeconómica de cada hogar, a fin de poderlo atender con los servicios adecuados. Por ejemplo, cuando un jefe de hogar queda desempleado, pierde
el acceso al subsidio familiar. En ese caso, idealmente, debería pasar de inmediato a ser atendido por un
programa como “Familias en Acción” que es muy similar al subsidio familiar de las cajas de compensación
familiar (una ayuda por cada hijo). De la misma manera, al perder el acceso al régimen contributivo de
salud debería ser cobijado por el régimen subsidiado. Esta movilidad entre regímenes aún no es automática,
aunque se han tomado medidas a nivel normativo y de sistemas para facilitarla.
7
En todo caso, lograr la movilidad de las personas entre el aseguramiento y la asistencia es una tarea que demanda información completa, veraz y oportuna sobre su situación socioeconómica. La principal iniciativa
para construir dicha información es el Registro Unico de Afiliados (RUAF), que es un mandato de la Ley
797 de 2003. En dicho registro están identificados los beneficiarios del Sistema de Protección Social con sus
respectivos grupos familiares, con su estado de afiliación ante el sistema de seguridad social integral (activo
13
Gráfica tomada del documento “Asistencia Social en Colombia: Diagnóstico y Perspectivas”,
de Jairo Núñez y Silvia
Espinosa (2004).
Ministerio de la Protección Social
o inactivo), su inclusión o no en los diferentes programas asistenciales, así como su puntaje en la encuesta
SISBEN.
La complementariedad entre la seguridad social y la asistencia, los dos componentes del sistema de protección social, se hace más evidente en la dinámica del mercado laboral, como se muestra en la siguiente
sección.
4. Papel del mercado laboral
La principal fuente de ingresos de las personas es el mercado laboral. En Colombia, como en todo el mundo,
la gran mayoría de los hogares deriva su ingreso principalmente del mercado laboral.
Empezamos por observar que no todas las personas en edad de trabajar están dispuestas a hacerlo. Hay
quienes se abstienen de participar en el mercado laboral porque prefieren otras actividades (como estudiar
o permanecer en el hogar), y en todo caso porque tienen fuentes alternativas de ingresos (otro miembro del
hogar trabaja o reciben otras rentas). De 34 millones de colombianos en edad de trabajar, sólo 20 millones
y medio optaron por hacerlo durante 2005.
Ahora bien, no todos aquellos que deciden participar en el mercado laboral efectivamente encuentran trabajo. De hecho, en 2005 en Colombia 18 millones de personas reportaron estar ocupadas, lo que quiere decir
que en promedio a lo largo del año hubo cerca de 2 millones y medio de desempleados.
También hay que recordar que no todos los que están ocupados tienen un contrato de trabajo formal.
De los 18 millones de colombianos que reportaron estar ocupados en 2005, sólo 51% se clasificaron como
asalariados, y el resto como independientes (trabajadores por cuenta propia, patrones o trabajadores familiares sin remuneración). Muchos de los independientes, y aún de los asalariados, se encuentran en el sector
informal de la economía. Por eso, aunque generan ingresos, no tienen pleno acceso a los mecanismos de
aseguramiento y asistencia asociados al contrato laboral.
La composición y la dinámica del mercado de trabajo determinan los grupos objetivo que deben ser atendidos
por los diferentes componentes del sistema de la protección social. Para ilustrar cómo se da esto en la práctica
empezamos por aquellos que tienen un contrato laboral.
8
La teoría económica también predice un
efecto contrario en este
punto: unos excesivos
costos de despido pueden llevar a los empleadores, por precaución, a
abstenerse de contratar
nuevos empleados.
9
De acuerdo con el
artículo 3º de la Ley
789 de 2002 tendrán
derecho a la cuota monetaria (el subsidio por
cada hijo), los trabajadores que ganen menos
4 salarios mínimos, o
las parejas que en su
conjunto ganen menos
de 6 salarios mínimos.
Los hijos mayores de 12
años deberán acreditar
escolaridad en un establecimiento docente.
Este tipo de contrato establece para los trabajadores el derecho de asociación y de negociación colectiva,
que es una potencial herramienta para lograr prestaciones adicionales a las de ley, y para incrementar la
participación de los empleados en los excedentes generados por las empresas. Dicho contrato también incluye para los patronos obligaciones como la indemnización por despido sin justa causa, que sirve para los
empleados como seguro de desempleo y en todo caso disminuye la probabilidad de despido8. De otro lado,
establece los descansos remunerados y las restricciones a los horarios de trabajo.
Además el contrato laboral incluye la obligación de afiliar al trabajador a los seguros de salud y riesgos
profesionales, al sistema de pensiones, a un fondo de cesantías y a una caja de compensación familiar. Esta
última le da al trabajador acceso, entre otras cosas, a subsidios para adquirir vivienda (capital físico), así
como un subsidio por cada hijo que se encuentre estudiando9 (capital humano).
Así, los trabajadores formales –y sus grupos familiares- cuentan con todos los instrumentos de protección
frente a eventuales caídas de ingresos por salud, desempleo o vejez, así como apoyos asociados a vivienda y
educación, que mejoran la capacidad de generar ingresos en el futuro. Los trabajadores por cuenta propia o
independientes tienen una protección similar. Están obligados a cotizar a salud y pensiones, y su afiliación
al sistema de riesgos profesionales, a las cajas de compensación y a los fondos de cesantías es opcional.
La situación de los trabajadores formales contrasta con la de los desempleados y los informales, que no tienen acceso a los instrumentos de aseguramiento y asistencia que ofrece la seguridad social. Por lo tanto, su
14
El concepto de la protección social
protección se tiene que lograr a través de programas asistenciales, como por ejemplo el régimen subsidiado
de salud, “Familias en Acción”, o los subsidios alimentarios del ICBF.
La Gráfica 4 ilustra el papel articulador que juega el mercado laboral en el sistema de protección social.
Cuanto más empleo hay, es mayor el número de personas que generan ingresos y por lo tanto menor el
número de las que se deben atender mediante programas asistenciales. Si hay mayor formalidad, hay más
personas cubiertas por los instrumentos formales de aseguramiento y asistencia que ofrece la seguridad
social.
En una situación de pleno empleo y absoluta formalidad, todos los trabajadores y sus familias estarían
protegidos integralmente por los instrumentos de aseguramiento y las prestaciones asociadas al contrato
laboral. No habría, por lo tanto, necesidad de establecer programas asistenciales. Esta situación se ilustra
en el punto A de la Gráfica 4, donde la población objeto de asistencia sería cero. El otro extremo es el punto
B, donde nadie tiene empleo y toda la población debe ser protegida mediante programas asistenciales.
Gráfica 4: Relación entre aseguramiento y asistencia social
Los puntos A y B son extremos que nunca se observan en la realidad. Además, por mucho empleo formal
que haya siempre habrá grupos de población que requerirán de asistencia, como los niños abandonados,
por ejemplo. Lo que sí se observa en la realidad es que a mayor empleo formal, hay menor necesidad de
asistencia, y a mayor desempleo e informalidad, mayor necesidad hay de la misma. Esta es la dinámica
esencial del Sistema de Protección Social que busca ilustrar la Gráfica 4.
5. Organización institucional del Sistema de Protección Social
El campo de acción del Sistema de Protección Social incluye la seguridad social integral, así como la asistencia social tanto en su estrategia estructural como en la asistencial. Como se explicó en la sección 2.2,
la primera de estas estrategias busca dotar a toda la población de un nivel suficiente de capital humano y
físico, de manera que todas las personas tengan suficiente capacidad de generar ingresos, mientras que la
segunda busca remediar las consecuencias de la pobreza mediante la asignación de subsidios en dinero o
especie.
15
Ministerio de la Protección Social
Esta, sin embargo, es tan solo una distinción conceptual. En la práctica puede haber políticas o programas
en los que se sobrepone o traslapa más de un componente del Sistema de Protección Social. Por ejemplo, el
régimen subsidiado de salud puede considerarse como parte del componente de aseguramiento, puesto que
se trata de un seguro y está articulado al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Pero en la medida
en que se trata de un subsidio que se otorga en especie a los pobres e informales puede entenderse como
un programa asistencial. En realidad es ambas cosas al mismo tiempo (aseguramiento y asistencia). Algo
similar podría decirse de los auxilios de subsistencia que otorga el Fondo de Solidaridad Pensional a los
ancianos indigentes, cuyo financiamiento está articulado al Sistema de Pensiones, pero que son una ayuda
de carácter asistencial10.
Otro ejemplo es el programa “Familias en Acción”, que consiste en otorgar a las familias más pobres un
subsidio económico por hijo, bajo la condición de que éste asista a la escuela y a unos controles periódicos
de nutrición y salud. Este programa se diseñó a fines de los noventa, cuando el país pasaba por una recesión
económica severa. En el momento de su diseño se entendía como un programa orientado a detener el empobrecimiento de las familias en medio de la crisis.
En ese sentido buscaba cumplir una función de aseguramiento. Sin embargo, después de la crisis empezó
a quedar claro que el programa tenía una vocación de permanencia. Aún en periodos de auge económico
hay un número grande de familias que requieren este tipo de apoyos. Visto así, el programa hace parte de
la estrategia asistencial. Pero en la medida en que está condicionado a la educación y salud de los hijos, es
decir a la acumulación de capital humano de la siguiente generación, hace parte también de la estrategia
estructural para reducir la pobreza.
El hecho de que algunos programas aborden más de un componente del SPS no quiere decir que no se pueda distinguir conceptualmente dichos componentes. De hecho es conveniente hacerlo, entre otras razones,
para tener una mayor claridad institucional en el Sistema de Protección Social. Es decir, claridad respecto
de quién está encargado de hacer qué en el sistema.
La Tabla 1 presenta de manera esquemática las responsabilidades de las diferentes instituciones que participan en el Sistema de Protección Social. Las columnas muestran los componentes del Sistema: aseguramiento (en salud, pensiones y riesgos profesionales), asistencia social y el mercado laboral que, como
se vio en la sección anterior, juega un papel articulador. En las filas se muestran los diferentes tipos de
intervenciones, como son dirección y regulación, administración de servicios, financiamiento y por último
inspección, vigilancia y control.
La dirección y regulación del Sistema de Protección Social está en cabeza del ministerio del mismo nombre.
En lo que tiene que ver con el aseguramiento en salud, pensiones y riesgos profesionales, hay un desarrollo
normativo unificado (la Ley 100), con una base conceptual coherente y un esquema institucional muy
claro.
Tabla 1: Responsabilidades institucionales en el Sistema de Protección Social
10
Con el fin de dar más
claridad a la presentación, en el presente
documento se adopta la
convención de clasificar
el régimen subsidiado
de salud como parte
del aseguramiento y los
auxilios de subsistencia
del Fondo de Solidaridad Pensional como
parte de la asistencia.
Dirección y
regulación
Salud
Pensiones
Riesgos
Profesionales
Asistencia
Social
Mercado
laboral
MPS, CNSSS
MPS
MPS
MPS
MPS
ARP
ICBF, Acción
Social, CCF, FSP,
Entidades del
orden territorial
SENA, CCF,
Fondos de
cesantías
Administración EPS, ARS,
AFP, admide servicios y IPS, entidades nistradoras de
territoriales
prima media
programas
16
El concepto de la protección social
Financiación
Inspección,
vigilancia y
control
Salud
Pensiones
Aportes
parafiscales,
presupuesto
general de la
nación, recursos entidades
territoriales
Aportes
parafiscales,
presupuesto
nacional
Supersalud
Riesgos
Profesionales
Asistencia
Social
Mercado
laboral
Aportes parafiscales, presupuesAportes parafis- to general de la Aportes paracales
nación, recursos
fiscales
entidades territoriales
Unidad Especial de inspecSuperintenden- ción, vigilancia de subsidio, cia y control
Superfinanciera Superfinanciera
entidades territodel MPS,
riales
supersubsidio
y superfinanciera
Convenciones: MPS: Ministerio de la Protección Social; CNSS: Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; EPS: Entidad
Promotora de Salud; ARS: Administradora de Régimen Subsidiado; IPS: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud; ARP:
Administradora de Riesgos Profesionales; CCF: Cajas de Compensación Familiar; ICBF: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; FSP: Fondo de Solidaridad Pensional; SENA: Servicio Nacional de Aprendizaje; Superfinanciera: Superintendencia financiera
de Colombia; Supersalud: Superintendencia Nacional de Salud; Supersubsidio: Superintendencia de Subsidio Familiar.
El papel de dirección, formulación de política y regulación queda claramente en cabeza de los ministerios
que hoy conforman el de la Protección Social, mientras que los servicios son responsabilidad de los diferentes tipos de administradoras y la vigilancia recae especialmente en las superintendencias (financiera y
de salud).
El sector salud, sin embargo, tiene un arreglo institucional un poco más complejo, por cuanto la Ley 100
también le asigna funciones de dirección al Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS), y la
Ley 715 de 2001 asigna un papel importante a las entidades territoriales en la financiación del aseguramiento en salud, así como en la financiación y prestación de los servicios.
Lo que hizo la Ley 100 en salud fue integrar, articular y unir tres sistemas que antes funcionaban como
mundos aparte: el de seguridad social, que sólo cubría a los trabajadores a través del ISS y otras instituciones; el sistema privado, conformado por clínicas y seguros privados; y el sistema nacional de salud, que
buscaba prestar los servicios de salud para el resto de colombianos. Así, el sistema de salud se integró al
de seguridad social para conformar el actual Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). La
rectoría de éste está en cabeza del Ministerio de la Protección Social y el Consejo Nacional de Seguridad
Social en Salud (CNSSS).
La financiación está centralizada principalmente en el Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA) y el
Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales (SGP). La administración de los seguros
está delegada en las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y en las Administradoras del Régimen Subsidiado (ARS), que pueden ser públicas o privadas. La prestación de los servicios, por último, corresponde a
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS), que también pueden ser públicas o privadas.
En el componente de asistencia social el contexto legal e institucional es diferente. En principio el papel
de dirección corresponde a la Dirección de Promoción Social del Ministerio de la Protección Social, que no
existía en los antiguos ministerios de salud y trabajo, y fue creada con la fusión precisamente con el objeto
de formular la política en materia de promoción y asistencia social.
17
Ministerio de la Protección Social
Sin embargo, el ICBF y Acción Social11 y algunas entidades territoriales tienen sus propios órganos de
dirección, así como competencias y tradición en la formulación de política de asistencia. De otro lado, la
administración de los servicios está a cargo del ICBF, Acción Social, las cajas de compensación familiar, el
fondo de solidaridad pensional, así como múltiples entidades del orden territorial. Estas entidades pueden
prestar los servicios directamente o contratarlos con terceros.
En lo que atañe al mercado laboral, el Ministerio de la Protección Social heredó del antiguo Ministerio del
Trabajo su función de dirección y regulación, así como la tutela sobre los administradores de los servicios y
programas (SENA, cajas de compensación y fondos de cesantías).
Se observa que los fondos de cesantías están clasificados como administradores de servicios bajo el componente de mercado laboral. En otros países el seguro de desempleo, que en principio corresponde a las
cesantías, se encuentra articulado al sistema de seguridad social integral y se puede clasificar por lo tanto
como parte del aseguramiento. En Colombia, sin embargo, no se ha dado dicha articulación y se entienden
las cesantías como una prestación patronal más, lo que nos lleva a clasificarlas bajo “mercado laboral”.
11
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Social, que surge de
la fusión de la antigua
Red de Solidaridad
Social y la Agencia
Colombiana de Cooperación Internacional.
12
En virtud de las
leyes 789 de 2002
y 920 de 2004, una
parte de los subsidios
se destinan a los trabajadores con vinculación anterior a las
cajas y otra parte para
a los que no tenían
dicha vinculación anterior.
13
En principio las
contribuciones deben
revertir en servicios
para la misma población que las aportó.
Sin embargo, en el
ICBF la población
aportante no necesariamente coincide
con la beneficiaria, y
disposiciones legales
recientes destinan parte de los recursos del
SENA y de las cajas
de compensación para
atender población desempleada o no afiliada
a la seguridad social.
De otra parte, las cajas de compensación juegan un papel transversal en el Sistema de Protección Social,
debido a la multiplicidad de funciones que les ha asignado la ley. En principio su vocación es prestar asistencia a sus trabajadores afiliados, a través del subsidio monetario por hijo, el subsidio de vivienda u otros
servicios como educación y recreación. Sin embargo, el Estado también les ha puesto la tarea de brindar
asistencia a la población no afiliada a ellas. Es el caso de los subsidios de vivienda financiados por el presupuesto nacional que se canalizan a través de las cajas a la población no afiliada a ellas, o de los cupos de
régimen subsidiado que las cajas aportan para afiliar gente pobre y vulnerable, o de los subsidios al desempleo de la Ley 78912.
Si bien la mayoría de sus servicios se pueden clasificar bajo “asistencia”, las cajas también prestan servicios de capacitación y fomento del empleo, asimilables al componente laboral. Además, están legalmente
facultadas para constituirse como aseguradoras en pensiones y salud y, de hecho, algunas participan como
accionistas de fondos de pensiones, y varias de ellas tienen su EPS. El hecho de estar presentes en casi todos
los componentes del Sistema de Protección Social, las pone en una situación privilegiada para brindar una
protección integral a los trabajadores y sus familias.
En la Tabla 1 también se observa cómo el financiamiento del Sistema de la Protección Social es muy dependiente de los aportes parafiscales asociados a la nómina de los empleadores. Los tres componentes del
aseguramiento (salud, pensiones y riesgos) así como tres instituciones clave en asistencia y mercado laboral
(ICBF, SENA y Cajas), tienen su propia fuente de recursos parafiscales. En pensiones esta fuente se complementa con aportes del presupuesto nacional, y en salud con recursos de los presupuestos nacional y local.
Esta dependencia de los aportes a la nómina sirve para asegurar un mínimo de recursos para financiar el
Sistema de Protección Social, pero tiene el inconveniente de establecer una rigidez a veces excesiva en el
manejo de los recursos. Por su naturaleza, cada fuente de recursos parafiscal tiene restricciones para su uso
(lo de salud es sólo para salud, etc…), y, con algunas excepciones, debe destinarse a la misma población que
hizo el aporte13. Además, la fuente parafiscal tiene el inconveniente de ser procíclica. Esto quiere decir que
cuando cae el empleo se disminuyen los recursos disponibles, justo en el momento en que más se necesitaría
ampliar la cobertura de los programas asistenciales para atender las personas que están saliendo del empleo
formal.
La presentación esquemática de la Tabla 1 también permite observar el papel de las entidades territoriales
en el Sistema de Protección Social. En pensiones y riesgos profesionales no juegan ningún papel en la administración de los servicios, ni en la financiación ni en la vigilancia. Salvo las iniciativas de generación de
empleo que voluntariamente emprendan los mandatarios locales, las entidades territoriales tampoco tienen
18
El concepto de la protección social
un papel asignado en el componente laboral. Aunque el SENA y la Unidad Especial de Inspección Vigilancia y Control del Ministerio de la Protección Social tienen presencia en buena parte del país, pertenecen
administrativamente al nivel nacional.
En el componente de salud sí hay un papel muy importante para las entidades territoriales, de acuerdo
con las funciones que les asignan la Ley 100 y la Ley 715. Salvo algunas pocas instituciones prestadoras de
servicios de salud del orden nacional (como las clínicas escindidas del ISS), la red pública para la prestación
de estos servicios es responsabilidad de los gobiernos departamentales, distritales y municipales. Estos
últimos también tienen responsabilidades en las actividades de promoción de la salud y prevención de la
enfermedad, y en la financiación y afiliación de la población pobre y vulnerable al régimen subsidiado de
salud.
En asistencia social las competencias y funciones de los gobiernos nacional y local no están tan claramente
delimitadas. El nivel nacional participa de estos programas principalmente a través de Acción Social, el
ICBF y el Fondo de Solidaridad Pensional. Por su parte las entidades territoriales suelen contar con secretarías o departamentos administrativos que tienen a cargo programas de asistencia, pero no hay un cuerpo
normativo que los integre en su funcionamiento y organización con los del orden nacional. De otro lado
están las Cajas de Compensación, que tienen jurisdicción regional, aunque sus consejos de dirección están
compuestos de manera paritaria por trabajadores y empresarios, y dependen para su vigilancia y regulación del gobierno nacional.
6 Retos del Sistema de Proteccion Social en Colombia
Para lograr un sistema de protección social universal, solidario, eficiente y sostenible, Colombia tiene los
siguientes retos:
-
Ampliar la cobertura de los regímenes contributivos de la seguridad social a través de la formalización
de los empleos. Estrategia que requiere mantener un adecuado ritmo de crecimiento económico, implementar mecanismos que incentiven la afiliación y fortalecer la inspección y vigilancia en las relaciones
laborales.
-
Continuar los esfuerzos tendientes a garantizar la calidad de los servicios que se prestan en los diferentes
componentes del sistema de protección social.
-
Mejorar la focalización y continuar fortaleciendo los sistemas de información tanto en el componente
de aseguramiento como en el de asistencia social, de manera que se dé prioridad a las intervenciones en
aquellos hogares con mayor vulnerabilidad. A este propósito contribuye el control social, que se logra
cuando las comunidades disponen de suficiente información para hacerle vigilancia al uso y focalización
de los recursos.
-
Aclarar los papeles de la nación y los entes territoriales en la asistencia social. Esto permitirá construir
sobre el proceso de descentralización que ya ha recorrido el país, y delegar mayores responsabilidades
a las administraciones locales para asistir a la población vulnerable en su jurisdicción, apoyando la
creación de nuevos instrumentos de recaudo de base local para financiar las iniciativas de asistencia en
correspondencia con contrapartidas del presupuesto nacional.
-
Incorporar, en la medida en que sea viable a nivel administrativo y financiero, un seguro contra el desempleo, que garantice además las cotizaciones a la seguridad social durante los periodos de cesantía.
-
Lograr un balance entre los instrumentos de seguro y la asistencia social. Es necesario clarificar las
prioridades entre las intervenciones en protección social y otras áreas de la política social. También es
necesario equilibrar la solidaridad entre generaciones, entre los que trabajan y los que no.
19
Ministerio de la Protección Social
-
Diseñar y aplicar mecanismos que permitan un financiamiento anticíclico del sistema de protección social de tal manera que el país esté preparado para eventuales crisis. En las épocas de crisis, al aumentar
el desempleo disminuyen los ingresos del sistema, generando una disminución en la cobertura del aseguramiento. Simultáneamente, aumenta el número de pobres y aumenta la demanda al sector público por
servicios básicos y asistencia.
20
El concepto de la protección social
ANEXO
Algunas definiciones de protección social14
Autor
Definición
Banco de Desarrollo
Asiático (2001)
“Conjunto de políticas y programas diseñados para reducir la pobreza y la
vulnerabilidad, promoviendo la eficiencia de los mercados laborales, disminuyendo la exposición de las personas a riesgos y fortaleciendo su capacidad
para protegerse de interrupciones o pérdidas de ingreso” (p. 1).
Marcus, R (2004)
“Conjunto de medidas encaminadas a: (i) proteger a las personas de choques
que los puedan llevar a la pobreza, (ii) hacer a la gente menos vulnerable a estos
choques, (iii) proteger a la gente contra la pobreza extrema y sus efectos sobre el bienestar y iv) proteger el bienestar durante períodos de vulnerabilidad
del ciclo de vida” (p. 1).
Hagemejer, K.
“La protección social abarca todas las intervenciones públicas o privadas que
buscan mitigar (relieve) la carga de un conjunto de riesgos y necesidades de
los hogares y de los individuos”. Esta protección se brinda “sin que exista un
acuerdo recíproco simultáneo o un acuerdo individual”.
Banco Mundial (2001) Conjunto de intervenciones que buscan disminuir la vulnerabilidad de los individuos pobres, las familias o las comunidades, a través de un mejor manejo
del riesgo (p. 4).
Acosta, O y Ramírez,
J (2004).
“Las intervenciones del estado para prevenir, mitigar y enfrentar los riesgos
constituyen su política de protección social, con la cual se buscan dos objetivos principales. El primero, la reducción de la vulnerabilidad de los hogares con
ingresos muy bajos ante caídas del consumo y de su acceso a servicios básicos. El segundo, suavizar el consumo a lo largo del ciclo de vida para todos los
hogares y, por tanto, una distribución más equitativa del bienestar” (p. 25).
Ley 789 de 2002
El sistema de protección social se constituye como el conjunto de políticas
públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida
de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos. El sistema debe
crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas
formas de trabajo, organización y jornada laboral y simultáneamente se
socialicen los riesgos que implican los cambios económicos y sociales.
Ayala(2001)
La protección social responde por la formación de capital humano necesario
para superar la pobreza, pero la acción estatal no se debe agotar en ello.
Holzmann y Jorgensen Parten de la definición de protección social entendida como las “medidas del
(2000)
sector público para proveer seguridad de ingresos a las personas” para proponer ver “la protección social como intervenciones públicas para (i) asistir a las
personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo y (ii) proporcionar apoyo a quienes se encuentran en la extrema pobreza” (p. 3).
21
14
Esta tabla es tomada
del documento “Estrategia de financiamiento de un sistema de
protección social en
Colombia”, de Olga
Lucía Acosta y Luis
Fernando
Gamboa
(2004). Es subrayado
es de los autores.
Finanzas Territoriales
Finanzas Territoriales
en el Contexto de la
Protección Social
Ministerio de la Protección Social
Viceministerio Técnico
en el Contexto de la Protección
Social
Dirección General de Planeación y Análisis de Política
Grupo de Apoyo Territorial
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
TABLA DE CONTENIDO
CAPÍTULO I. COMPETENCIAS DE LA NACIÓN ...........................................................................29
1. ¿Cuáles son las competencias de la nacion, departamentos y municipios en el sistema
de la proteccion social? ..................................................................................................................29
CAPÍTULO 2 : FUENTES Y USOS DE LOS RECURSOS ...............................................................30
2. ¿Cuáles son las fuentes y usos de los recursos del sistema de la proteccion social en lo territorial? ..30
2.1. ¿Qué es el fondo de solidaridad y garantia fosyga? ...............................................................31
2.2. ¿Cómo es la transferencia de los recursos del fondo de solidaridad y garantía – fosyga?.........33
2.3. ¿Cuáles recursos administran las cajas de compensación familiar? ........................................34
2.4. ¿Qué es el fondo de solidaridad pensional? ...........................................................................34
2.5. ¿Qué son las regalías? .........................................................................................................35
2.6. ¿Qué es el sistema general de participaciones? .....................................................................37
2.7. ¿Cuál es el uso de los recursos del sistema general de participaciones en el sistema
de la proteccion social? ...............................................................................................................38
2.8 ¿Cuáles son los gastos con cargo a los recursos del sistema general de participacion
de propósito general- otros sectores? ...........................................................................................41
2.9 ¿cuáles son los RECURSOS PROPIOS de los municipios?
............................................43
2.10. CUAL ES EL OBJETIVO DE LA COFINANCIACIÓN? ..................................................43
2.11 ¿Cuáles son los recursos generados por el monopolio de juegos de suerte y azar? ..................43
2.12 ¿Que son y en que se utilizan los recursos generados por la comercializacion de licores ? ......46
2.13. ¿Por qué se creo y en que consiste el fondo cuenta del impuesto al consumo
de productos de extranjeros ? ....................................................................................................47
CAPÍTULO 3: EL SISTEMA PRESUPUESTAL .............................................................................47
3.1. ¿Qué es el plan financiero? ..................................................................................................48
3.2. ¿En que consiste el plan anual de inversiones? ....................................................................48
3.3. ¿Qué es el presupuesto general? ...........................................................................................48
CAPÍTULO 4: EL PROGRAMA ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA, PAC ..................................50
4.1 ¿Cómo es la elaboración del plan anual mensualizado de caja? ...............................................51
4.2 ¿Cómo es la presentación del PAC?......................................................................................51
4.3 ¿Cómo es el cálculo del PAC? .................................................................................................51
4.4 ¿Cuáles son las modificaciones al plan anual mensualizado de caja? .....................................52
CAPÍTULO 5: LOS FONDOS TERRITORIALES DE SALUD .......................................................52
25
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
PRESENTACIÓN
Este instrumento tiene como propósito fortalecer la capacidad de gestión de las entidades territoriales,
para lo cual es fundamental determinar y tener claridad sobre los diferentes niveles de responsabilidad, en
el marco de la protección social , para el cumplimiento de las mismas. Para esto es indispensable contar con
un sistema de información territorial integrado, que posibilite el adecuado ejercicio de sus competencias
conforme a la normatividad vigente, en especial lo referente al manejo de los recursos financieros del sector
de la protección social en el ámbito territorial; y que permita la formulación de políticas, planes, programas y presupuestos acertados y adecuados a las características de la región.
Con el fin de brindar a los departamentos y municipios un instrumento que facilite el análisis de la gestión
económica y financiera como la toma de decisiones de política y de inversión y el desarrollo de los procesos
de planeación. La Dirección General de Planeación del Ministerio de la Protección Social con el apoyo de
la Superintendencia Nacional de Salud presenta a continuación los elementos que se consideran indispensable para ello.
¿A QUIEN SE DIRIGE ESTE MANUAL?
Este Manual ha sido diseñado como un instrumento de apoyo para el uso de los funcionarios de las entidades territoriales que, en razón de su trabajo, son responsables de los diversos aspectos del manejo y
ejecución presupuestal en el departamento o municipio. Los Alcaldes, Secretarios de Salud, Secretarios de
Desarrollo Social o Gerentes Social, de acuerdo con la estructura de la administración departamental o municipal y funcionarios de las áreas de presupuesto, contabilidad, y funcionarios del Sistema de la Protección
Social en el orden territorial, encontrarán en él un instrumento de apoyo para la realización de las tareas
necesarias para la buena gestión de la política social en lo relacionado con su competencia .
Igualmente, constituye un instrumento de apoyo a los funcionarios departamentales responsables de brindar asesoría y asistencia técnica a los entes municipales.
¿QUE CONTIENE ESTE MANUAL?
La estructura del Manual consta en primera instancia de los aspectos fundamentales de la gestión territorial en el marco de sus competencias en el Sistema de Protección Social, explicando el financiamiento del
sistema a nivel territorial en su contexto legal y su utilidad como herramienta de desarrollo.
De otra parte se definen los aspectos fundamentales de cada uno de los componentes del Sistema Presupuestal, desarrollando las fuentes y usos de los recursos a nivel territorial así como los componentes del
presupuesto territorial.
Las secciones han sido diseñadas y redactadas para permitir una consulta fácil y de rápida comprensión de
los aspectos más relevantes del tema.
27
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
CAPÍTULO 1 : Competencias de la Nación
1. ¿Cuáles son las competencias de la nacion, departamentos y municipios en el sistema de la proteccion social?
De conformidad con la Ley 715 de 2001, corresponde al departamento dirigir, coordinar y vigilar el sector
salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio de su jurisdicción y corresponde a
los municipios dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en el
ámbito de su jurisdicción. Las responsabilidades de la nación, departamento y municipio en materia de
protección social, se ampliaron de manera importante, en este nuevo contexto, les corresponde cumplir
con las siguientes funciones:
COMPETENCIAS NACIONALES Y TERRITORIALES
AREA
SALUD
NACIÓN
•
Diseño y administración
del Sistema Vigilancia en
Salud Pública
•
Definición
PAB
•
Adoptar y garantizar biológicos PAI
•
Asesoría y Asistencia Técnica
•
Formulación políticas
•
Distribución y seguimiento de recursos
•
Política Prestación
Servicios
PUBLICA
PRESTACION
SERVICIOS
PROMOCION
DEL
DESARROLLO
DEPARTAMENTO
•
Adoptar e implantar
políticas
•
Adoptar las políticas
•
Financiación laboratorios de salud pública
•
•
Formulación y ejecución PAB
•
Ejecución de acciones
de vigilancia y control
factores del riesgo municipios 4, 5 y 6.
Municipios categoría especial y 1,2,3
ejercer la inspección y vigilancia en
control de factores
de riesgo
•
Formular y evaluar
el PAB
•
Los municipios certificados a 31 de
Julio de 2001 que
hayan asumido la
prestación de los
servicios de salud y
cumplan con la metodología de evaluación diseñada
por el Ministerio de
la Protección Social, podrán continuar prestando los
servicios de salud.
•
Promover asociaciones y concertar
alianzas estratégicas
•
Capacitación
y
apropiación tecnológica
prioridades
•
Asesoría y Asistencia
Técnica
de
•
Gestionar la prestación
de servicios
•
Prestar servicios especializados
•
•
Concurrencia
Organizar y dirigir la
red de prestación de
servicios
•
Asesoría y Asistencia Técnica
•
Registro de IPS
•
Formular plan bienal
•
Planificar y orientar
políticas de desarrollo
•
Distribución y seguimiento de recursos
•
Formulación de políticas
•
Asesoría y Asistencia Técnica
•
Distribución y seguimiento de recursos
29
MUNICIPIO
Ministerio de la Protección Social
AREA
NACIÓN
DEPARTAMENTO
EMPLEO
• Asesoría y Asistencia Técnica
• Distribución y seguimiento
de recursos
• Definir, desarrollar y coordinar políticas en materia
de trabajo, empleo, seguridad y protección social.
•
Participar en la promoción del empleo y la
protección de los desempleados
• Asesoría y Asistencia Técnica
• Formulación políticas
ATENCION DE • Distribución y seguimiento
GRUPOS
de recursos
VULNERABLE
MUNICIPIO
•
Promover el empleo
y la protección a los
desempleados
•
Programas de apoyo a población vulnerable
Servicio de restaurante escolar
Programa de Alimentación Escolar
•
•
1
El Artículo 59 de la
Ley 715 de 2001 adiciona un parágrafo al
Artículo 42 de la Ley
643 de 2001, el cual
establece que del 80%
contemplado en el literal
a) del artículo 42 de la
Ley 643 de 2001, los
departamentos de Amazonas, Arauca, Caquetá,
Casanare, Guainía, Guaviare, Putumayo, Vaupés y Vichada, podrán
destinar hasta un cuarenta por ciento (40%)
para cubrir los gastos
de funcionamiento de
las secretarías o direcciones de salud, mientras éstas mantengan la
doble característica de
ser administradoras y
prestadoras de servicios
de salud.
Los recursos de la lotería instantánea, la lotería
preimpresa y del lotto en
línea, se destinarán en
primer lugar, al pago del
pasivo pensional territorial del sector salud, que
se viene asumiendo de
acuerdo con la normatividad sobre la materia,
en forma compartida.
Una vez garantizados los
recursos para el pago de
pensiones del sector salud territorial, se destinará a la financiación de
los servicios de salud en
los términos establecidos en el artículo 42 de
la Ley 643 de 2001.
PARA RECORDAR
En este sentido, existen recursos que se manejan directamente por las instituciones del Sistema de la Protección Social con presencia nacional de una forma descentralizada o desconcentrada, de forma tal que no hacen parte de las finanzas de los entes territoriales pero concurren en la financiación y cofinanciación de proyectos departamentales o municipales que
redundan en el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de la entidad territorial.
CAPÍTULO 2 : Fuentes y usos de los Recursos
2. ¿Cuáles son las fuentes y usos de los recursos del sistema de la proteccion social en lo territorial?
Entendido que la protección social es el conjunto de políticas publicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y mejorar la calidad de vida, existen a nivel nacional recursos que hacen parte de las estrategias de
manejo del riesgo como los Fondos creados para tal fin, que si bien tienen relación directa con el nivel nacional influyen en el territorio, de otra parte existen las transferencias de la nación que son incorporadas en
los presupuestos de las entidades territoriales . En esta parte del documento se hace alusión a los recursos
que financian el cumplimiento de las competencias en el ámbito territorial.
AREA
SGP
Salud publica
x
Prestacion
servicios a la
población pobre no afiliada
al regimen
subsidiado
x
JUEGOS
DE
SUERTE Y
AZAR1
x
RECURSOS
LICORES, PRESUPUESTO
FONDO
RECURSOS CERVEZAS
NACIONAL
NACIONAL
PROPIOS
Y
Fosyga
2
DE REGALIAS *
SIMILARES
x
x
x
x
x
x
x
30
PRESUPUESTO
NACIONAL
Fondo de
Solidaridad
Pensional
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
RECURSOS
LICORES, PRESUPUESTO
FONDO
RECURSOS CERVEZAS
NACIONAL
NACIONAL
PROPIOS
Y
Fosyga
DE REGALIAS *
SIMILARES2
AREA
SGP
JUEGOS
DE
SUERTE Y
AZAR1
Aseguramiento
x
x
Promocion del
desarrollo
x
x
Empleo
x
x
x
x
x
Fondo de
Solidaridad
Pensional
x
Pensiones
Atención a
la población
vulnerable
PRESUPUESTO
NACIONAL
x
x
x
x
x
2.1. ¿Qué es el fondo de solidaridad y garantia fosyga?
El FOSYGA se constituye en una cuenta adscrita al Ministerio de la Protección Social que se maneja por
encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido
en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública de que trata el artículo 150 de la
Constitución Política.
El Fondo tendrá las siguientes subcuentas independientes:
a.- De compensación interna del régimen contributivo, permite la operación de compensación y reconocimiento de recursos a las EPS para garantizar la prestación de servicios de salud a los afiliados al régimen
contributivo.
b.- De solidaridad del régimen de subsidio en salud, establece la afiliación de personas pobres sin capacidad
de pago a través de subsidios.
c.- De promoción de la salud, financia actividades de educación, información y fomento de la salud y prevención de la enfermedad.
d.- Del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, garantiza la atención integral de víctimas
de accidentes de transito y eventos catastróficos y terroristas.
2.1.1 Asignación de recursos a la subcuenta de compensación
Los recursos que financian la compensación en el régimen contributivo provienen de la diferencia entre los
ingresos por cotización de cada EPS y el valor de las Unidades de Pago por Capitación -UPC- que serán
reconocidos por el sistema.
Las EPS cuyos ingresos por cotización sean mayores que las Unidades de Pago por Capitación reconocidas,
trasladan estos recursos a la subcuenta de compensación del FOSYGA; para financiar a las EPS cuyos recaudos sean menores que las cuotas de capitación a que tienen derecho.
31
2 De acuerdo con el
Decreto 1150 de 2003,
los recursos correspondientes al IVA cedido al
sector salud se aplican
a financiar el programa
de reorganización y modernización de redes de
prestación de servicios
de salud. Una vez terminados estos procesos
se asignan a la prestación de servicios de
salud para la población
pobre y vulnerable no
cubierta con subsidios
a la demanda.
Ministerio de la Protección Social
PARA RECORDAR
Para hacer esta operación de compensación se requiere una información detallada sobre la
edad y sexo de los afiliados, pues cada uno de ellos tiene Unidad de Pago por Capitación
diferentes, y además se requiere información oportuna sobre los pagos realizados por cotizaciones para hacer la comprobación efectiva de derechos y poder compensar.
2.1.2. Asignación de recursos a la subcuenta solidaridad.
La subcuenta de solidaridad es la que asigna los recursos a las Entidades Territoriales para afiliación de las
personas pobres al sistema de seguridad social en salud.
El artículo 218 de la Ley 100 de 1.993, establece la creación y operación del Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, y en el artículo 221 establece la financiación de la Subcuenta de Solidaridad.
PARA RECORDAR
Esta subcuenta tiene por objeto cofinanciar con las entidades territoriales los subsidios a la
demanda a los afiliados al Régimen Subsidiado y garantizarles la prestación de los servicios de
salud contemplados en el POS-S.
2.1.3. La subcuenta solidaridad esta financiada así:
• Un punto de la cotización de solidaridad del régimen contributivo, según lo dispuesto en el artículo 204 de la
Ley 100 de 1993. Esta cotización está girada por cada Entidad Promotora de Salud directamente a la subcuenta de solidaridad del Fondo.
• El monto que las Cajas de Compensación Familiar, de conformidad con el artículo 217 de la Ley 100 de
1993, destinen a los subsidios de salud. Este monto corresponde al 5% o 10% de los recaudos del subsidio
de las cajas de compensación familiar, los cuales pueden ser o no administrados por estas cajas.
• Aportes del presupuesto nacional, el cual podrá llegar a ser igual a los recursos generados por concepto del
punto de la cotización de solidaridad del régimen contributivo.
• Recursos provenientes del impuesto de remesas de utilidades de empresas petroleras de Cusiana y Cupiagua.
• Rendimientos financieros de la inversión de los recursos antes señalados.
2.1.4. Asignación de recursos a la subcuenta promoción de la salud
Para la financiación de las actividades de educación, información, fomento de la salud y de prevención
secundaria y terciaria de la enfermedad, el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud define el porcentaje del total de los recaudos por cotización que se destinen a este fin el cual no podrá ser superior a un
punto de la cotización del régimen contributivo.
Estos recursos se podrán destinar al pago de actividades que realicen las Entidades Promotoras de Salud
y que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud considere son las que mayor impacto tienen en la
prevención de enfermedades.
32
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
2.1.5. Asignación de recursos a la subcuenta de enfermedades catastróficas y accidentes de tránsito.
En los casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, en acciones terroristas ocasionadas por
bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en
Salud tendrán derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad
permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial. El Fondo de Solidaridad y Garantía pagara directamente a la institución que haya prestado el servicio a las tarifas que
establezca el Gobierno Nacional.
En los casos de accidentes de tránsito, el cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicas y demás prestaciones continuara a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito con las modificaciones de esta Ley.
El cubrimiento de estas acciones se financiara con los recursos del FONSAT, creado por el Decreto 1032
de 1992 y con una contribución equivalente al 50% del valor de la prima anual establecida para el seguro
obligatorio de accidentes de tránsito. En el momento que se extinga el Fondo de Solidaridad y Emergencia
Social de la Presidencia de la República, los aportes presupuéstales de este fondo para las víctimas del
terrorismo se trasladarán al Fondo de Solidaridad y Garantía.
PARA RECORDAR
En Julio del 2003 el Gobierno Nacional expide el Decreto 2131 “Por el cual se reglamenta el
numeral del artículo 19 de la Ley 387 de 1997, el último inciso del artículo 54 de la Ley 812 de
2003 frente a la atención en salud de la población desplazada por la violencia y se dictan otras
disposiciones”, establece en el parágrafo 1 del artículo 6° que “Los recursos de la Subcuenta de
Eventos Catastróficos y Accidentes de Tránsito, ECAT, del FOSYGA, que destine el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud, CNSSS, para financiar la atención en salud de la población desplazada por la violencia no afiliada sin capacidad de pago, tienen destinación específica,
solo podrán ser utilizados para los fines previstos en el presente decreto y no harán unidad de
caja con los demás recursos de la entidad territorial, so pena de las sanciones penales, civiles,
fiscales y disciplinarias a que haya lugar. Si al concluir una vigencia fiscal no se han ejecutado
estos recursos, la entidad territorial deberá incorporarlos al presupuesto de la siguiente vigencia, para los mismos fines previstos en el acto de asignación, o reintegrarlos al FOSYGA si
hubiere cesado la condición de desplazamiento”.
2.2. ¿Cómo es la transferencia de los recursos del fondo de solidaridad y garantía –
fosyga?.
De acuerdo a lo establecido en el Decreto 3260 de 2004, por el cual se adoptan medidas para optimizar el
flujo de recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, los recursos de la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga, asignados para cofinanciar la afiliación al Régimen
Subsidiado, se girarán a los fondos municipales, distritales o departamentales de salud, por trimestre anticipado dentro de los diez (10) primeros días de cada trimestre y conforme al período contractual. El giro
de los recursos correspondientes al primer trimestre de cada vigencia fiscal se efectuará a más tardar el día
10 de febrero del respectivo año.
Requisitos previos para el giro a cargo de esta subcuenta:
• Los recursos de la Subcuenta de Solidaridad y los demás recursos que se destinen a financiar el Régimen Subsidiado deberán manejarse por las entidades territoriales en los respectivos Fondos de Salud, mediante cuentas maestras, abiertas en entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera
de Colombia, ubicadas en el respectivo municipio o distrito, o en su defecto en la capital del respectivo
33
Ministerio de la Protección Social
departamento. Estos recursos serán girados a la cuenta maestra que cada municipio acredite ante los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social. Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso.
• Para tal efecto, las entidades territoriales deberán suscribir los respectivos convenios con las entidades
vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia y acreditar las cuentas ante los citados Ministerios a más tardar el 31 de enero de 2006. Solo podrán girarse los recursos que financien el régimen
subsidiado cuando se acredite dicha cuenta maestra y solo podrán ser beneficiarias de las cuentas maestras, las Administradoras del Régimen Subsidiado, entidades que tendrán una sola cuenta bancaria por
departamento para tal fin.
Las cuentas actualmente registradas ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el giro de
los recursos del Sistema General de Participaciones destinados a la financiación de la atención de la población pobre mediante subsidios a la demanda, podrán actuar como cuenta maestra siempre y cuando
se ajusten los respectivos convenios con las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de
Colombia ,de conformidad con la normatividad vigente.
• La constitución, actualización y remisión al Ministerio de la Protección Social de las bases de datos
de afiliados al régimen subsidiado, conforme al sistema de información definido por el Ministerio de la
Protección Social, antes de finalizar el primer semestre del periodo de contratación. En el evento de que
no se cumpla con esta condición, no habrá lugar al giro de los recursos de los siguientes trimestres, hasta
tanto se cumpla con la misma.
• Copia de los contratos de administración del régimen subsidiado o el instrumento sustitutivo que defina
el Ministerio de la Protección Social.
Existe otro mecanismo para el giro directo a las Administradoras del Régimen Subsidiado basado en el Decreto 3260 de 2004, con el cual las entidades territoriales podrán adoptar medidas para optimizar el flujo de
recursos en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, mediante acto administrativo debidamente
motivado se adoptará la medida de giro directo de los recursos del Sistema General de Participaciones y del
Fosyga, de conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la Ley 715 de 2001.
2.3. ¿Cuáles recursos administran las cajas de compensación familiar?
Aquellas Cajas de Compensación Familiar que se encuentran autorizadas por la Superintendencia Nacional de
Salud para administrar los recursos de que trata el artículo 217 de la Ley 100 de 1993 son administrados directamente por ellas, suscriben contratos con las Entidades Territoriales en los términos definidos por norma.
2.4. ¿Qué es el fondo de solidaridad pensional?
Reglamentado mediante Decreto No. 0569 de 2004 , es una cuenta especial de la Nación adscrita al Ministerio
de la Protección Social, se constituye para dar subsidios a las cotizaciones para pensiones de los grupos de
población que por sus características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso al Sistema de Seguridad
Social, así mismo es subsidio económico para personas en estado de indigencia o de pobreza extrema.
Este Fondo cuenta con las siguientes Subcuentas y sus fuentes de financiación son:
2.4.1. Subcuenta de solidaridad
Esta Subcuenta esta destinada a subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores
asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la
totalidad del aporte, los recursos de esta subcuenta son los siguientes:
34
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
• 50% de la cotización adicional del 1% sobre la base de cotización, a cargo de los cotizantes al Sistema General de Pensiones cuya base de cotización sea igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
• Aportes entidades territoriales
• Donaciones
• Multas Art.111 y 271 de la ley 100/93.
2.4.2 Subcuenta de subsistencia.
Esta Subcuenta esta destinada a financiar programas de auxilios para ancianos indigentes, previstos en el
Libro Cuarto de la Ley 100 de 1993 . Los recursos de esta subcuenta son los siguientes:
• Un porcentaje variable de las cotizaciones de las personas con ingreso igual o superior a 16 salarios
mínimos legales, de conformidad con lo establecido en el Decreto 0569 de 2004.
• 50% de la cotización adicional del 1% sobre la base de cotización de las personas con ingreso igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos.
• Aportes presupuesto nacional.
• Un porcentaje variable de las mesadas de los pensionados superior a diez (10) salarios mínimos legales
mensuales y hasta veinte (20) salarios mínimos, de conformidad con lo establecido en el Decreto 0569 de
2004.
2.5. ¿Qué son las regalías?
La Ley 141 de 1994 y ley 756 de 2000 regulan el derecho del Estado a percibir regalías, a establecer las
reglas para su liquidación y distribución.
Las regalías deben entenderse como una contraprestación que reciben los entes territoriales por la explotación de los recursos naturales no renovables, limitada en el tiempo por el agotamiento de su fuente. De ahí
la importancia de su correcta utilización en los términos que fueron definidos por el legislador.
PARA RECORDAR
De conformidad con el Acuerdo No. 024 de 2004 del Consejo Asesor del Fondo Nacional de
Regalías, los recursos de dicho fondo podrán ser utilizados para financiar proyectos de construcción, ampliación, adecuación, remodelación, dotación y reposición de equipos de las IPS
públicas que operan en el territorio nacional, así mismo servirán para adelantar actividades de
financiación del régimen subsidiado en salud y de proyectos necesarios para atender situaciones de emergencia sanitaria declarada. Los municipios no certificados no tienen competencia
para realizar inversiones en construcción, ampliación, adecuación, remodelación, dotación y
reposición de equipos de las IPS públicas y, sus proyectos se circunscribirán a la ampliación y
sostenimiento de las coberturas del régimen subsidiado.
Los departamentos deberán utilizar los recursos provenientes de sus regalías directas, de la siguiente forma:
35
Ministerio de la Protección Social
• El noventa por ciento (90%), a inversión en proyectos prioritarios que estén contemplados en el plan
general de desarrollo del departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos, no
menos del cincuenta por ciento (50%) para los proyectos prioritarios que estén contemplados en los
planes de desarrollo de los municipios del mismo departamento, que no reciban regalías directas, de los
cuales no podrán destinarse más del quince por ciento (15%) a un mismo municipio. En cualquier caso,
tendrán prioridad aquellos proyectos que beneficien a dos o más municipios;
• El cinco por ciento (5%), para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos, y
• El cinco por ciento (5%), para gastos de funcionamiento u operación. El cincuenta por ciento (50%),
y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de
manejo y administración que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la función de
recaudo y distribución de regalías y compensaciones.
No obstante lo anterior, mientras las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado la
entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total de
sus regalías para estos propósitos.
En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a
los sectores aquí señalados.
Los municipios deberán utilizar los recursos provenientes de sus regalías directas, de la siguiente forma:
• El noventa por ciento (90%) a inversión en proyectos de desarrollo municipal contenidos en el plan de
desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental y para los destinados a la
construcción y ampliación de la estructura de servicios de salud, educación, electricidad, agua potable,
alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales.
• El cinco por ciento (5%) para la interventoría técnica de los proyectos que se ejecuten con estos recursos, y
• El cinco por ciento (5%) para gastos de funcionamiento u operación. El cincuenta por ciento (50%),
y solo cuando estos recursos no provengan de proyectos de hidrocarburos, para sufragar los costos de
manejo y administración que tengan las entidades de orden nacional a cuyo cargo esté la función de
recaudo y distribución de regalías y compensaciones.
No obstante lo anterior, mientras las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores
señalados, asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus participaciones para
estos propósitos.
En el presupuesto anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen
para los anteriores fines.
PARA RECORDAR
• Hasta tanto las entidades departamentales no alcancen coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado la entidad departamental correspondiente deberá asignar no menos del sesenta por
ciento (60%) del total de sus regalías para estos propósitos.
• Hasta tanto las entidades municipales no alcancen coberturas mínimas en los sectores
señalados, asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento (75%) del total de sus participaciones para estos propósitos.
36
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
2.6. ¿Qué es el sistema general de participaciones?
El Sistema General de Participaciones es el conjunto de recursos que la Nación transfiere, por mandato
de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política reformada por el Acto Legislativo 01 de 2001 , a las
entidades territoriales, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación y los definidos en
el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, en el caso del sector de la protección social a continuación se presentan
las prioridades de inversión de los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales, de conformidad con las competencias anteriormente señaladas.
2.6.1 ¿Cómo se distribuyen los recursos del sistema general de participaciones?
Para efectos de la distribución entre los diferentes componentes que conforman el Sistema General de Participaciones (salud, educación y propósito general), se aplican las disposiciones previstas en el parágrafo 2
del artículo 2 de la Ley 715 de 2001, según el cual, del total de recursos que conforman el Sistema General
de Participaciones, se deduce previamente un 4% el cual se denomina como Asignaciones Especiales y
distribuyen así:
• 0.52% Resguardos indígenas
• 0.08% Municipios ribereños del río Magdalena
• 0.5% Programas de alimentación escolar
• 2.9% Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales
Una vez realizadas estas deducciones se efectúa la distribución sectorial prevista en la Ley 715/01, así:
• 58,5% Educación.
• 24,5% Salud.
• 17,0% Propósitos Generales ( Competencias Ley 715 de 2001 y FONPET )
De conformidad con el artículo 49 de la Ley 863 de 2003, del total de los recursos de la participación de propósito general descontada la destinación establecida en el inciso primero del Artículo 78 de la Ley 715 de 2001, los
municipios, distritos y el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina destinarán
el cuatro por ciento (4%) para el deporte, el tres por ciento (3%) para cultura y el diez por ciento (10%) para el
Fondo Nacional de Pensiones de los Entes Territoriales con el fin de cubrir los pasivos pensionales.
37
Ministerio de la Protección Social
2.7. ¿Cuál es el uso de los recursos del sistema general de participaciones en el sistema
de la proteccion social?
El Sistema General de Participaciones es el conjunto de recursos que la Nación transfiere, por mandato
de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política reformada por el Acto Legislativo 01 de 2001 , a las
entidades territoriales, para la financiación de los servicios a su cargo, en salud, educación y los definidos en
el artículo 76 de la Ley 715 de 2001, en el caso del sector de la protección social a continuación se presentan
las prioridades de inversión de los recursos del Sistema General de Participaciones de las entidades territoriales, de conformidad con las competencias anteriormente señaladas.
2.7.1. ¿Cómo se asignan los recursos de continuidad y ampliación de coberturas de afiliación en
el régimen subsidiado?
A partir de la implementación de la Ley 715 de 2001, los Distritos, municipios y los departamentos creados
por la Constitución Política de 1991, que tienen corregimientos departamentales, son los responsables de
financiar y cofinanciar la afiliación al régimen subsidiado.
En consecuencia, estas entidades territoriales deben celebrar contratos para el aseguramiento en el Régimen Subsidiado, realizar su seguimiento y control.
38
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
Adicionalmente, los recursos distribuidos por concepto del SGPS para la financiación de la afiliación de la población pobre mediante subsidios a la demanda – continuidad solo pueden ser destinados para financiar compromisos generados por los contratos con administradoras del régimen subsidiado de la vigencia en curso.
PARA RECORDAR
Continuidad de los contratos efectuados con cargo a los recursos del SGPS financiación a la
población pobre mediante subsidios a la demanda – ampliación – se reconocerán en la vigencia
siguiente por el subcomponente de – continuidad -.
Dado que los distritos y municipios asumen las acciones de promoción y prevención, definidas en el Acuerdo 229 de Mayo del 2002 del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud,
deberán descontar de la Unidad de Pago por Capitación del Régimen Subsidiado el 4.01 % de
los recursos, para financiar las acciones definidas en dicho Acuerdo y en la Resolución 968 de
2002 del Ministerio de la Protección Social
2.7.2 ¿Cómo se asignan los recursos para la Prestación de los servicios de salud a la población
pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda?
Los recursos asignados para la población pobre en lo no cubierto con subsidios de demanda deben destinarse para financiar la atención en salud a través de la contratación de institución prestadoras de servicios
públicas o privadas.
Las entidades territoriales utilizarán los recursos del Sistema General de Participaciones, las rentas cedidas y los demás recursos propios que destinen para tal fin, mediante modalidades de pago diferentes a la
transferencia directa.
La aplicación de los recursos antes citados, incluyendo los referentes al pago directo de los aportes patronales del SGP, hacen parte del pago por la prestación de los servicios contratados.
Se aplican los recursos en la atención de grupos prioritarios de población como son: madres gestantes, menores de cinco (5) años, ancianos, desplazados, discapacitados e indigentes. En tal sentido, la contratación
39
Ministerio de la Protección Social
de los recursos para atender a la población pobre no asegurada, deberá fundamentarse en criterios de equidad y cobertura, priorizando los grupos señalados y aplicando en lo posible un per cápita departamental
que corresponda a la garantía de unos beneficios mínimos según el perfil epidemiológico de la población
objeto de cobertura, las metas de salud pública y sin discriminación alguna respecto del municipio de residencia de la jurisdicción departamental.
En búsqueda de la transparencia, los departamentos, distritos y municipios descentralizados, deberán implantar esquemas de seguimiento y control de los contratos de prestación de servicios, así como mecanismos de pago que garanticen el flujo de recursos a sus prestadores, en concordancia con el decreto 050 de
2003 y 3260 de 2004.
En los esquemas de seguimiento y control de los contratos, las entidades territoriales deberán asegurarse
que sus prestadores den cumplimiento a sus obligaciones de pago de los aportes parafiscales inherentes a
la nómina.
Los departamentos, distritos y municipios descentralizados deberán mantener el per cápita de las diferentes fuentes que financian la prestación de los servicios a la población pobre no asegurada, con el fin de dar
cumplimiento al artículo 47 de la Ley 812 de 2003 y el decreto 177 de 2004.
Igualmente se debe disponer de los mecanismos necesarios para realizar la auditoría médica respectiva a las
IPS públicas y privadas, asì mismo, debe orientarse la asignación de los recursos a garantizar la complementariedad y subsidiariedad en la financiación de los servicios de salud a la población pobre no asegurada
de su jurisdicción, sin discriminación municipal alguna.
2.7.3 ¿Cómo se asignan los recursos destinados a las acciones en salud pública? (Plan de Atención Básica).
Los recursos para financiar las acciones de salud pública, definidas como prioritarias para el país por el Ministerio de la Protección Social , serán iguales a los asignados durante la vigencia anterior incrementados
en la inflación causada y se distribuirán entre los distritos, municipios y corregimientos departamentales,
de acuerdo con la sumatoria de los valores correspondientes a la aplicación de los criterios de población,
equidad y eficiencia administrativa, definidos así:
Los recursos para financiar los eventos de salud pública, se distribuirán de acuerdo con los criterios antes
señalados así: 40% por población por atender3, 50% por equidad4 y 10% por eficiencia administrativa5,
entendiéndose que ésta existe, cuando se hayan logrado coberturas útiles de vacunación.
3
Población por atender.
Es la población total de
cada entidad territorial
certificada por el DANE
para el respectivo año y
se distribuirá entre los
distritos, municipios y
corregimientos de acuerdo con su población.
PARA RECORDAR
Los recursos del SGP de salud pública se ejecutan en acciones de:
•
Acciones de Promoción y Prevención del Plan de Atención Básica
•
En Vigilancia en Salud Pública
•
Laboratorios en Salud Pública
•
Control integral de vectores
•
Control integral de zoonosis
•
Inspección, vigilancia y control de los factores de riego del ambiente y del consumo.
•
La financiación del talento humano dedicado exclusiva y directamente a la prestación de
servicios de salud pública, se realizara con recursos propios y los recursos del sistema General
de Participaciones.
4
Equidad. Es el peso
relativo que se asigna a
cada entidad territorial,
de acuerdo con su nivel
de pobreza y los riesgos
en salud pública
5
Eficiencia administrativa. Es el mayor o menor
cumplimiento en metas
prioritarias de salud pública, medidas por indicadores trazadores.
40
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
2.8 ¿Cuáles son los gastos con cargo a los recursos del sistema general de participacion
de propósito general- otros sectores?
Los Municipios categoría 1, 2 y 3 podrán destinar el 100 % de los recursos de propósito general al desarrollo
y ejecución de las competencias asignadas al sector salud y otros sectores, tal como se establece en la Ley
715 de 2001. De estos recursos, el 41 % deberá invertirse en el desarrollo y ejecución de las competencias
asignadas en agua potable y saneamiento básico. Esta última destinación podrá modificarse siempre y
cuando la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios así lo certifique dados los logros en cobertura alcanzados por el municipio.
Los Municipios de categoría 4, 5 y 6 podrán destinar el 28 % de los recursos para inversión u otros gastos de
funcionamiento de la administración municipal el porcentaje restante, 72 %, deberá destinarse al desarrollo
y ejecución de las competencias asignadas al sector salud y otros sectores, tal como se mencionó en el párrafo anterior.
2.8.1 Atención a grupos vulnerables
Programas de la tercera edad que incluyan la alimentación, así como programas de apoyo a mujeres cabeza
de hogar, discapacitados o niños en hogares comunitarios pueden ser financiados en desarrollo de la competencia de atención a grupos vulnerables establecida en el artículo 76 numeral 11 de la Ley 715 de 2001, con
los recursos del 28% de libre destinación para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la
entidad territorial, si es un municipio de 4ª,5ª,ó 6ª categoría o con el 49% de la Participación de Propósito
General de forzosa inversión en otros sectores. Igualmente, es posible financiar los programas que buscan
atender la población vulnerable desplazada, desarrollados en el marco del Plan Atención Integral a la
Población Desplazada, conforme a las prioridades definidas en los Comités municipales o distritales para
atención a la población desplazada por la violencia y las normas vigentes sobre la materia.
De igual forma, a comienzos del 2004, la Corte Constitucional mediante el fallo de tutela T-025 ordena al
Ministerio de la Protección Social y Secretarías de Salud (entidades territoriales) “...adelantar de manera
coordinada, si aun no lo han hecho, todas las acciones necesarias para garantizar el acceso efectivo de la población desplazada, al sistema de salud, y se les garantice el suministro de los medicamentos que requieran
para su tratamiento6 (...) las víctimas del desplazamiento forzado recibirán asistencia integral en nutrición,
refugio y salud física y psicosocial.”
41
6 Corte Constitucional, Sala Tercera de
Revisión, Fallo de tutela T-025, enero 22,
2004
Ministerio de la Protección Social
2.8.2 Alimentación Escolar
Los recursos destinados a este componente deberán ser ejecutados conforme a lo dispuesto por la Directiva
Ministerial 13 del 11 de abril de 2002, expedida por el Ministro de Educación y el Director del Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, en la cual se establecen orientaciones sobre el uso de los recursos
de alimentación escolar del Sistema General de Participaciones, teniendo presente lo siguiente:
•
Beneficiarios, prioritariamente estudiantes de áreas rurales, pobres, indígenas y vulnerables, teniendo
en cuenta como instrumento de focalización el sisben.
•
Planeación, en coordinación con el ICBF, el sector educativo y entidades que desarrollen estas alternativas de alimentación.
•
Prioridad en el gasto, del total de los recursos, mínimo el 80% se deberá gastar en alimentación, el 20
% restante es para otros costos como: transporte, implementos necesarios para su preparación, personal
requerido, así como para realizar el monitoreo y seguimiento al programa.
•
Prestar al mismo grupo de usuarios el servicio de alimentación escolar durante todas las semanas lectivas del calendario académico.
•
Cuotas de participación, no son obligatorias; pero en caso de establecerse, debe consultarse la capacidad
de pago de los padres de familia.
•
Prestación del servicio, directa o indirecta con asistencia del ICBF.
2.8.3 Promoción del desarrollo
Su ejecución requiere un programa o proyecto integral orientado a un sector productivo considerado estratégico para el desarrollo del municipio, como fuente generadora de empleo. En este sentido, el programa
puede incluir actividades de asistencia técnica y capacitación, en tanto que otro tipo de acciones podrán ser
desarrolladas siempre y cuando no se transformen en un auxilio o donación a favor de una persona natural
o jurídica. Es recomendable que se desarrollen alianzas con otras entidades conforme a los programas de
apoyo propuestos por el Ministerio de Desarrollo, tales entidades son: el Instituto de Fomento Industrial
IFI, Fondo Nacional de Garantías FNG, el SENA, BANCOLDEX y PROEXPORT.
2.8.4 Desarrollo comunitario
En la financiación de proyectos que desarrollen actividades de divulgación, capacitación, asesoría y asistencia técnica para consolidar procesos de participación ciudadana mediante el desarrollo de capacidades y para garantizar, de conformidad con las normas legales vigentes en cada sector, el fortalecimiento
de espacios, estructuras y mecanismos de participación política, tales como los consejos de planeación,
ordenamiento territorial, veedurías, comités de vigilancia y control social de los servicios públicos, entre
otros.
Estas actividades deben estar orientadas a fortalecer las instituciones u organización comunitaria para que
puedan ejercer control social y veeduría ciudadana sobre la asignación de la inversión pública y sobre la
calidad de los bienes y servicios públicos prestados tanto como el municipio y/o los particulares.
2.8.5 Promoción del empleo y protección al desempleado
Los municipios y distritos del país podrán utilizar un porcentaje de los recursos de Propósito General en los
siguientes programas y proyectos de inversión:
42
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
•
Programas de Subsidios al empleo.
•
Programas de Subsidios al desempleo.
•
Programas relacionados con promoción del desarrollo socioeconómico.
Los municipios y distritos deberán garantizar la sostenibilidad financiera y técnica de los programas y
proyectos de promoción del empleo y protección al desempleo a través de su inclusión en los Planes de Desarrollo Territorial, en los planes operativos anuales de inversión y en los respectivos presupuestos.
2.9 ¿Cuáles son los recursos propios de los municipios?
Los municipios de sus recursos propios pueden financiar algunos servicios públicos y el desarrollo
de obras; en el sector salud se financian, entre otros, los gastos de funcionamiento de la Dirección de
Salud, ampliación de coberturas en régimen subsidiado y continuidad.
2.10. Cual es el objetivo de la cofinanciación?
El objetivo de la cofinanciación es canalizar recursos propios nacionales, complementarios a las participaciones municipales y recursos propios de las entidades territoriales, con el propósito de impulsar aquellas
iniciativas de competencias territoriales que se enmarcan en las principales estrategias del Plan Nacional
de Desarrollo. La cofinanciación esta basada en los principios de descentralización, autonomía territorial,
articulación con las políticas nacionales, promoción y consolidación de la cultura de proyectos, equidad
regional en la asignación de recursos y participación comunitaria.
En este sentido los departamentos y municipios como integrantes del Sistema Nacional de Bienestar Familiar en cumplimiento de la política de infancia y familia se constituyen en el espacio donde se presta el
servicio público de bienestar familiar, facilitando el ejercicio de los derechos constitucionales a los niños,
niñas, jóvenes y familia de su jurisdicción.
2.11 ¿Cuáles son los recursos generados por el monopolio de juegos de suerte y azar?
El artículo 336 de la constitución política dispone que la organización, administración, explotación y control de los monopolios rentísticos deben estar sometidos a un régimen propio, fijado por un ley de iniciativa
gubernamental.
El 16 de enero de 2001 se expidió la Ley 643 “Por la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico
de juegos de suerte y azar”. Desde entonces, este monopolio rentístico , ya sea en su explotación, organización, administración, operación y control, debe estar sometido a dicha ley. La vigilancia le corresponde a
la Superintendencia Nacional de Salud.
Dispone la citada Ley 643 de 2001 que la titularidad de las rentas le corresponde a los departamentos, el
distrito capital y los municipios, y que toda actividad que se realice en ejercicio del monopolio, debe tener
en cuenta que con ella se financian los servicios de salud, es decir que estos recursos se destinarán para
contratar con las Empresas Sociales del Estado o entidades públicas o privadas la prestación de los servicios
de salud a la población vinculada o para la vinculación al régimen subsidiado.
Los recursos obtenidos por la explotación del monopolio de juegos de suerte y azar diferentes del lotto, la
lotería preimpresa y la instantánea, se distribuirán de la siguiente manera:
a) El ochenta por ciento (80%) para atender la oferta y la demanda en la prestación de los servicios de
salud, en cada entidad territorial;
43
Ministerio de la Protección Social
b) El siete por ciento (7%) con destino al Fondo de Investigación en Salud;
c) El cinco por ciento (5%) para la vinculación al régimen subsidiado contributivo para la tercera edad;
d) El cuatro por ciento (4%) para vinculación al régimen subsidiado a los discapacitados, limitados visuales y la salud mental;
e) El cuatro por ciento (4%) para vinculación al régimen subsidiado en salud a la población menor de 18
años no beneficiarios de los regímenes contributivos.
f) Los recursos que se destinen al Fondo de Investigación en Salud, se asignarán a los proyectos a través
del Ministerio de la Protección Social y Colciencias para cada departamento y el Distrito Capital, recursos que son previamente descontados por ETESA y girados a COLCIENCIAS.
En cuanto a los recursos de que trata el literal a) deberá tenerse en cuenta lo siguiente:
•
La distribución del porcentaje para financiar la prestación de los servicios de salud a la población pobre
en lo no cubierto con subsidios a la demanda y para financiar la afiliación de la población pobre al régimen subsidiado, deberá realizarse conforme a las prioridades y metas establecidas en el Plan Sectorial
de Salud y Plan de Desarrollo Departamental, Municipal o Distrital.
•
Estos recursos deberán destinarse exclusivamente a los fines establecidos en la Ley 643 de 2001, de
acuerdo con las competencias fijadas en la Ley 715 de 2001,.
•
El artículo 43 de la Ley 715 de 2001 define las competencias en salud de los departamentos asignando a
éstos competencias en salud pública y en la prestación de los servicios de salud a la población pobre en
lo no cubierto con subsidios a la demanda que resida en su jurisdicción, mediante contratos con instituciones prestadoras de servicios de salud públicas o privadas.
Sin embargo, los departamentos podrán concurrir en la cofinanciación de la ampliación de cobertura del
régimen subsidiado de los municipios de su jurisdicción, para lo cual podrán destinar una porción de los
recursos provenientes de las rentas del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar diferentes del
lotto, la lotería preimpresa y la instantánea de que trata el literal a) del parágrafo 1º del artículo 42 de la
Ley 643 de 2001.
De otro lado, el artículo 44 de la Ley 715 de 2001 define las competencias en salud de los municipios asignando a éstos competencias en aseguramiento de la población, salud pública y excepcionalmente aquellos
certificados y que hayan asumido la prestación de los servicios de salud a 31 de julio de 2001, podrán
gestionar la prestación de los servicios de salud del primer nivel de atención a la población pobre en lo no
cubierto con subsidios a la demanda, que resida en su jurisdicción, mediante contratos con instituciones
prestadoras de servicios de salud públicas o privadas. Por lo que los municipios deben invertir los recursos
de que trata el literal a) del parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, para oferta y demanda de
acuerdo a sus competencias
•
Así mismo los recursos que se destinen a la financiación de la prestación de los servicios de salud a la
población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, ya sea por parte del departamento, o de
los municipios, se deberá realizar sin amplíar los servicios ya existentes en las instituciones. En este
evento, debe precisarse que le corresponde al ente territorial, contratar directamente con el prestador
de servicios de salud debidamente habilitado, la atención de la población pobre y vulnerable en lo no
cubierto con subsidios a la demanda.
•
Los recursos que del literal a) del parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, destinen los departamentos, el distrito capital o municipios, conforme a las prioridades y metas establecidas en el Plan
Sectorial de Salud y Plan de Desarrollo Departamental, Municipal o Distrital, para la afiliación al Régimen Subsidiado en Salud, se entenderán como recursos de esfuerzo propio. En este evento es importante
44
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
tener en cuenta que estos recursos, a pesar de entenderse como de esfuerzo propio, no se constituyen
como recursos de capital por lo que, sobre ellos, no se podrá establecer la exigencia mínima de los 5 años
o del tiempo mínimo que excepcionalmente establece el CNSSS para garantizar la continuidad de la
afiliación de la población.
PARA RECORDAR
Los municipios o distritos que registren una cobertura del régimen subsidiado respecto a la población objetivo debidamente identificada por la encuesta del SISBEN o los listados censales,
menor al promedio nacional, deberán destinar dichas rentas a contratos de subsidios a la demanda, antes de cualquier distribución en función de la oferta de servicios de salud con el fin de garantizar como mínimo dicho promedio. Esta proporción se mantendrá por el tiempo requerido
para garantizar la sostenibilidad de los subsidios.
En los Municipios no descentralizados
Sin embargo, cuando los municipios que no asumieron la prestación de servicios de salud, destinen recursos del literal a) del parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, para la prestación de servicios
de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda, dichos municipios deberán
suscribir convenios tripartitos con el departamento y cada una de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud públicas o privadas debidamente habilitadas con las cuales se contrate la prestación de estas
acciones, ya que individualmente no puede asumir una competencia que no le corresponde.
Los convenios como mínimo deberán establecer las siguientes condiciones:
1. Definir la población a atender;
2. Definir las responsabilidades del departamento respecto del objeto del convenio;
3. Definir los mecanismos a utilizar en la supervisión, vigilancia y control de la ejecución de los recursos,
comprobación de la ejecución de las actividades y la autorización de pago, con los soportes respectivos
de acuerdo al tipo de contratación pactado.
4. Definir la responsabilidad del municipio respecto a los términos, plazos y condiciones para los desembolsos respectivos.
5. Señalar la responsabilidad de la Institución Prestadora de Servicios de Salud, especificando los servicios
y actividades contratadas según modalidad de contratación, así como el cumplimiento en lo referente a
presentación de los soportes para los pagos.
6. Indicar la vigencia del convenio.
Con relación a los recursos de que tratan los literales c), d) y e) del parágrafo 1º del artículo 42 de la Ley
643 de 2001, éstos, tendrán destinación obligatoria y asignación forzosa al Régimen Subsidiado en Salud,
de los departamentos, el distrito especial y los municipios. De esta manera, los departamentos concurrirán
a la cofinanciación de la afiliación de la población pobre y vulnerable al régimen subsidiado de los grupos
poblacionales definidos por la ley, en los municipios de su jurisdicción.
El Artículo 59 de la Ley 715 de 2001 adiciona un parágrafo al Artículo 42 de la Ley 643 de 2001, el cual
establece que del 80% contemplado en el literal a) del artículo 42 de la Ley 643 de 2001, los departamentos de Amazonas, Arauca, Caquetá, Casanare, Guainía, Guaviare, Putumayo, Vaupés y Vichada, podrán
destinar hasta un cuarenta por ciento (40%) para cubrir los gastos de funcionamiento de las secretarías o
direcciones de salud, mientras éstas mantengan la doble característica de ser administradoras y prestadoras
de servicios de salud.
45
Ministerio de la Protección Social
2.12 ¿Qué son y en que se utilizan los recursos generados por la comercializacion de
licores ?
La Constitución Política de 1991, en su Artículo 336, precisó que las rentas obtenidas en el ejercicio del
monopolio de los licores, estarán destinadas preferentemente a los servicios de salud y educación, la Ley 14
de 1983 señaló que la producción, introducción y venta de licores destilados constituyen monopolios de los
departamentos como arbitrio rentístico. en consecuencia, corresponde a las asambleas departamentales
regular el monopolio o gravar esas industrias y actividades, si estiman que el monopolio no conviene.
Así mismo, el Gobierno Nacional cedió a los departamentos y al Distrito Capital de Bogotá , mediante
Decreto 1222 de 1986 Art. 133, el valor del impuesto a las ventas a cargo de las licoreras departamentales.
Los Decretos 1988 de 1974 y 156 de 1975 establecieron el impuesto del 35% sobre las ventas de licores y
vinos nacionales para el funcionamiento de hospitales regionales y universitarios.
El artículo 2º del Decreto 880 de 1979, por su parte, estableció para las licoreras la obligación de girar directamente, a partir del 1º de julio de 1979, el IVA a los Servicios Seccionales de Salud, en igual cuantía al
valor liquidado correspondiente al consumo de cada departamento.
El Decreto 1897 de 1987 dispuso, que del valor correspondiente al impuesto sobre las ventas cedido a los
Servicios Seccionales de Salud por el consumo de licores destilados de producción nacional en el Departamento de Cundinamarca y en el Distrito Capital de Bogotá, se distribuyera: el setenta por ciento (70%)
para el Servicio Seccional de Salud del Departamento de Cundinamarca y el treinta por ciento (30%) para
el Servicio de Salud de Bogotá. Además, estableció para las empresas productoras de licores la obligación
de pagar directamente el impuesto, en las proporciones anteriormente señaladas, a favor de los Servicios
Seccionales de Salud del departamento y del Distrito.
Con la entrada en vigencia de la Ley 788 de 2002 se modificó la determinación del IVA a pagar por parte de
los productores de licores, vinos, aperitivos y similares, ya que el tributo fue unificado con el Impuesto al
Consumo, de forma que del valor total liquidado el 65% es Impoconsumo y el restante 35% es IVA. Adicionalmente, esta Ley determinó mantener la cesión al sector salud del IVA de licores y adicionar, como IVA
cedido a salud, el setenta por ciento (70%) del IVA de vinos, aperitivos y similares nacionales y extranjeros,
y el de licores importados; el treinta por ciento (30%) restante fue cedido para financiar el deporte en la
correspondiente entidad territorial.
De acuerdo con el Decreto 1150 de 2003, los recursos correspondientes al IVA cedido al sector salud se aplican para financiar el programa de reorganización y modernización de redes de prestación de servicios de
salud. Una vez terminados estos procesos se asignan a la prestación de servicios de salud para la población
pobre y vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda.
De conformidad con el Decreto 4692 de 2005, las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores
destinadas a la financiación de los servicios de salud además de lo dispuesto en la Constitución y la Ley
podrán ejecutarse en los siguientes conceptos de gasto:
• Subsidios a la demanda
• Prestación de los servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda
• Implementación y aplicación de Planes de Atención Básica – PAB –
• Implementación y aplicación de programas de mejoramiento de la situación alimentaría y nutricional
de la población infantil y del adulto mayor.
• Saneamiento ambiental, saneamiento básico y agua potable
46
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
• Pasivo pensional y prestacional del sector salud, incluyendo los convenios de concurrencia suscritos
entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, los departamentos y las entidades hospitalarias.
• Gastos relacionados con los convenios de desempeño en el programa de rediseño, organización y modernización de la red pública hospitalaria.
Las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores podrán ejecutarse en los conceptos de gasto
relacionados siempre y cuando estén incluidos dentro de los planes departamentales de desarrollo o a la
política sectorial a cargo de los ministerios.
Lo anterior, de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de
las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, privilegiando los gastos relacionados con
subsidios a la demanda y prestación de servicios a la población pobre no cubierta con estos.
Aquellos departamentos cuyas necesidades en salud y educación estén cubiertas en su totalidad, de acuerdo
con la información que suministre para el efecto el Departamento Nacional de Planeación podrán destinar
rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de licores a atender otras áreas de necesidades básicas insatisfechas.
El impuesto al consumo de cervezas y sifones, de conformidad con la Ley 223 de 1995 y demás normas
concordantes, es de propiedad de la Nación y su producto se encuentra cedido a los Departamentos y
al Distrito Capital, en proporción al consumo en sus jurisdicciones. La tarifa aplicada al sector salud se
destina a financiar el segundo y tercer nivel de atención en salud. En este sentido el impuesto sobre las
ventas el 8% está cedido al Departamento para atender el II y III nivel de atención y 3% es el IVA de
la Nación.
2.13. ¿Por qué se creo y en que consiste el fondo cuenta del impuesto al consumo de
productos de extranjeros ?
El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo de Productos Extranjeros fue creado, mediante el artículo 224
de la Ley 223 de 1995, como una cuenta especial dentro del presupuesto de la Corporación Conferencia Nacional de Gobernadores (hoy Federación Nacional de Departamentos) para depositar allí los recaudos por
concepto de los impuestos al consumo de productos extranjeros.
2.13.1. Proceso de giro a los departamentos
Las Secretarias de Hacienda Departamentales y del Distrito Capital están en la obligación de remitir a la
Federación Nacional de Departamentos, dentro de los últimos cinco (5) días calendario de cada mes, una
relación detallada de las declaraciones presentadas por los productos importados introducidos, durante
el mes, al departamento o al Distrito Capital, según el caso. El Fondo Cuenta de Impuestos al Consumo
de Productos Extranjeros, con base en las anteriores relaciones, distribuye y gira los dineros recaudados,
dentro de los primeros
quince (15) días calendario de cada mes, a los departamentos y a Distrito Capital, en proporción al consumo en cada uno de ellos.
CAPÍTULO 3: El Sistema Presupuestal
El Sistema Presupuestal está constituido por los siguientes instrumentos internos: a) el Plan Financiero,
diseñado para dos años o más plazo, b) el Plan Anual de Inversiones y c) el Presupuesto General.
47
Ministerio de la Protección Social
El Sistema Presupuestal:
ELEMENTO DEL SISTEMA
Plan Financiero
Plan Anual de Inversión
Presupuesto General
FUNCIÓN
Orientación financiera
Viabilización de Programas
Viabilización de Proyectos
3.1. ¿Qué es el plan financiero?
Es un instrumento de planificación y gestión financiera, que sirve para determinar en el mediano plazo
(durante el período de gobierno del Alcalde), las previsiones de ingresos, gastos, excedentes, y los sistemas
de financiación que serán necesarios para el cumplimiento de los planes sectoriales o institucionales.
El Plan Financiero debe viabilizar las posibilidades financieras de las metas establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal. Sus resultados deben ser compatibles con las políticas nacionales de orden monetario y
cambiario.
3.2. ¿En que consiste el plan anual de inversiones?
El Plan Anual de Inversiones es la herramienta que permite calcular los programas o proyectos de inversión
que ejecutará el municipio o la entidad, con sus rentas y participaciones, durante una vigencia fiscal.
El Plan Anual de Inversiones se convierte así en el mecanismo por medio del cual se concretan el Plan de
Desarrollo y el Plan Financiero.
3.3. ¿Qué es el presupuesto general?
El Presupuesto General es el estimativo de la totalidad de los ingresos y gastos del municipio para la vigencia fiscal correspondiente. En su conjunto pueden distinguirse dos partes:
- El Presupuesto Municipal del nivel central
- El Presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden territorial.
La primera parte contempla el conjunto de Ingresos y Gastos del nivel central de la administración, es
decir, el Concejo, la Asamblea, la Contraloría, la Personería y la Alcaldía o Gobernación, con sus respectivas
Secretarías y dependencias directas.
A su vez, el Presupuesto de los Establecimientos Públicos del orden territorial es componente integral del
Presupuesto General y contempla todo el conjunto de ingresos y gastos de cada entidad, como unidades
económicas propiamente dichas, de acuerdo con el ordenamiento presupuestal que les corresponda. 7
Las Disposiciones Generales, por su parte, son las normas que tienden a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto, las cuales rigen únicamente durante el periodo fiscal para el cual se expidan. Por medio de
ellas no se podrán crear nuevos impuestos, abolir los existentes, derogar o modificar acuerdos vigentes, disponer nuevos gastos, otorgar autorizaciones o dictar normas sobre procedimientos encomendados a otros
organismos o entidades.
7 El régimen presupuestal de las Empresas Sociales del Estado esta en
marcado bajo el Decreto
115 de 1996.
3.3.1. El presupuesto de ingresos
En términos presupuéstales, se considera ingreso todo recurso económico en dinero del que dispone una
entidad para la ejecución de sus planes, programas y proyectos.
48
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
Los ingresos y rentas se clasifican de la siguiente manera: Ingresos Corrientes, Fondos Especiales, Recursos Parafiscales, Recursos de Capital e Ingresos de los Establecimientos Públicos.
3.3.1.1. Ingresos corrientes
Los ingresos corrientes son aquellos que en forma regular y periódica obtiene una entidad como producto
del ejercicio de la facultad impositiva o de algún tipo de obligación en favor de la entidad, y en desarrollo
de su misión y funciones y que pertenecen a la vigencia fiscal que se presupuesta.
Los ingresos corrientes están compuestos por los ingresos tributarios, que incluyen los impuestos directos
e indirectos, y los no tributarios, que incluyen las participaciones, los aportes, las tasas, multas y demás
ingresos de éste carácter autorizados por las leyes, ordenanzas o acuerdos.
•
Ingresos tributarios
Los ingresos tributarios son los valores que el contribuyente (Sujeto Pasivo), debe pagar en forma obligatoria al Estado, representado por la Nación o cualquiera de sus entes territoriales (Sujeto Activo), sin que
por ello exista ningún derecho a percibir servicio o beneficio alguno de tipo individualizado o inmediato, ya
que el estado, haciendo uso de su facultad impositiva, los recauda para garantizar el funcionamiento de sus
actividades normales. Estas obligaciones sólo son posibles si tienen fundamento legal.
•
Ingresos no tributarios
Se consideran ingresos no tributarios aquellos que se originan por cobro de derechos, prestación de servicios
públicos, explotación, producción y distribución de bienes y servicios. Dentro de los Ingresos corrientes su
gama es amplia, y su naturaleza muy diversa. Sin embargo, se pueden diferenciar así:
Tasas
Multas
Transferencias:
Regalías
Recursos de Cofinanciación
Recursos de Etesa
Sistema General de Participaciones
3.3.2. El presupuesto de gastos
El presupuesto de gastos o egresos comprende los gastos de funcionamiento, gastos de inversión y servicio
de la deuda. Esta clasificación básica se presenta en el Presupuesto General por unidad ejecutora.
En el municipio las principales unidades ejecutoras son: El Despacho del Alcalde, las Secretarías de Despacho o Departamentos Administrativos, la Personería, la Contraloría, El Concejo, cada uno de los Fondos
Especiales y cada Establecimiento Público, en el caso de salud están las ESE.s.
3.3.2.1. Gastos de funcionamiento
Constituyen gastos de funcionamiento las apropiaciones para los gastos ordinarios que requiere la marcha
normal de la Administración. Por ejemplo, para la presupuestación de los gastos necesarios para el funcionamiento de la Dirección de Salud, es necesario prever de forma integral los gastos de funcionamiento e
inversión que se requieren para el cumplimiento de las siguientes funciones básicas:
49
Ministerio de la Protección Social
•
Planificación del sistema a nivel territorial
•
Coordinación ínter e intra sectorial
•
Control (cumplimiento de las metas establecidas en el plan sectorial).
Es importante anotar que para la financiación de los gastos de funcionamiento de la Dirección de Salud,
no es posible utilizar los recursos del Sistema General de Participaciones, por tanto deberán financiarse con
recursos propios de la entidad territorial y rentas cedidas conforme a la normatividad vigente.
La presupuestación de los gastos de la Dirección deberá realizarse teniendo en cuenta:
•
El tipo de organización que tiene la entidad territorial ya sea Secretaría o dependencia central o
descentralizada de la administración o delegación, el funcionamiento de la dirección debe estar en el
presupuesto general como capítulo independiente o como parte del presupuesto del nivel central de la
administración territorial.
•
Su planta de personal según el caso debidamente costeada y proyectada
•
Las metas previstas en el Plan de Salud cuyo cumplimiento sea obligación de la Dirección
•
Los programas y proyectos internos (entre ellos el Plan Anual de Compras, Plan de Atención Básica,
Sistema Integral de Información, reorganización de la red de prestación de servicios, plan bienal de
inversiones en salud, continuidad y ampliación de coberturas)
•
Las demás previsiones internas necesarias para garantizar la debida financiación de la Dirección de
Salud.
3.3.2.2. Gastos de inversión
Dentro de los gastos de Inversión pueden distinguirse varias instancias: son aquellas erogaciones susceptibles de causar créditos o de ser de algún modo económicamente productivas. También son Gastos de Inversión aquellos que conforman un cuerpo de bienes de utilización perdurable, llamados también de capital
por oposición a los de funcionamiento, que se han destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Así
mismo, aquellos gastos destinados a crear infraestructura social.
3.3.2.3. Servicio de la deuda
Son los pagos efectuados para cumplir con las obligaciones emanadas de la deuda a mediano y largo plazo,
por concepto de empréstitos y actividades asimiladas a estas.
3.3.2.4. Otros Gastos
Son las erogaciones excepcionales de carácter eventual o fortuito de inaplazable e imprescindible realización para el adecuado funcionamiento de las entidades.
No podrán imputarse a este rubro gastos suntuarios o correspondientes a conceptos ya definidos, erogaciones periódicas o permanentes, ni utilizarse para completar partidas insuficientes.
CAPÍTULO 4: El Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC
Es el mecanismo de programación de la ejecución de los ingresos y de los gastos del Presupuesto Municipal.
Sirve para calcular el monto máximo mensual de pagos autorizados, teniendo en cuenta entre otros facto-
50
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
res, los fondos disponibles que se esperan tener en las cuentas municipales este instrumento deberá ser de
obligatorio por parte del sector salud .
4.1 ¿Cómo es la elaboración del plan anual mensualizado de caja?
Anteriormente, con la existencia de los Acuerdos Mensuales de Gasto, en muchos casos las entidades simplemente dividían lo presupuestado en doce partes iguales, y con este criterio se elaboraba el Acuerdo
Mensual. No existía ningún criterio de racionalidad o de verificación de la realidad de los flujos de ingresos
y gastos del Municipio, lo que hacía inoperante la herramienta y la convertía en un sistema para justificar
gastos ya efectuados, sin programación.
En la actualidad para realizar una adecuada elaboración del Plan Anual de Caja se debe diferenciar entre
la presentación del mismo y el método para su cálculo,
4.2 ¿Cómo es la presentación del PAC?
La presentación del Plan Anual Mensualizado de Caja es igual a la del presupuesto, es decir, incluye en
primer término todos los ingresos y posteriormente todos los gastos, en esta debe establecerse claramente la diferencia entre los recursos con destinación específica y los demás recursos, adicionalmente
debe incluirse una serie de columnas correspondientes a cada uno de los meses del año. Dentro de cada
columna aparecerá el conjunto de ingresos esperados para el mes respectivo, así como los gastos que se
espera efectuar durante el mismo. Al final de cada columna se calculará la resta del total de gastos con
respecto al total de ingresos del mes, lo que dará como resultado un excedente (sí la suma es positiva)
o un déficit (sí son mayores los gastos que los ingresos). Esta operación se debe realizar aparte para los
ingresos sin destinación específica y los de destinación específica, para evitar contar con disponibilidades
no autorizadas en la Ley.
Teniendo en cuenta la dinámica de la ejecución presupuestal, una correcta utilización de este instrumento
permitirá equilibrar los gastos con los ingresos de tal forma que no exista déficit. En caso de presentarse
esta situación, es recomendable analizar las diferentes alternativas para reducirlo , entre las que se encuentra aplazar la ejecución del gasto hasta que exista la suficiente liquidez para cubrirlo.
Los excedentes calculados se aplicarán en el siguiente o siguientes meses, previa su adición al PAC del mes
correspondiente.
De manera paralela cuando se presenta el Plan Anual Mensualizado del Municipio se debe elaborar el PAC
del sector salud con la información sobre los techos presupuestales asignados a través de los documentos
Conpes de Planeación Nacional y los presupuestos para cada una de la fuentes de financiación del sector por
parte del Fosyga, que a su vez son aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
4.3 ¿Cómo es el cálculo del PAC?
Independientemente de su presentación, la forma como se procede al cálculo del Plan Anual de Caja es la
siguiente:
El Programa Anual de Caja depende sustancialmente de las características regulares o irregulares de entrada o de salida de los recursos. Por ello, reconocer en primer lugar esa naturaleza esclarece el proceso. Para
tal efecto, los ingresos municipales y los gastos del Municipio o la Institución se pueden identificar como
recurrentes y no recurrentes.
Los flujos recurrentes son aquellos que tienen como característica ser regulares y predecibles en el tiempo, es
decir que los montos y los tiempos en los cuales ingresan, se conocen por anticipado. Un ejemplo, en ingresos
51
Ministerio de la Protección Social
lo constituye Sistema General de Participaciones y en los gastos, los sueldos, las transferencias de ley, entre
otros.
Los flujos no recurrentes, por el contrario, son irregulares y tienen un grado importante de incertidumbre en
cuanto al momento de su ejecución. En Ingresos, se pueden mencionar las ventas de activos fijos y el recaudo
de ciertos impuestos como los de ocupación de vías y en gastos, los pagos de horas extras, algunos gastos
generales, etc.
Tal como se describe el procedimiento del calculo del Pac, para el sector salud se realiza en la medida que para
cada uno de la fuentes de financiación del Sistema General de Participaciones esta condicionado los giros por
doceavas y en el gasto, dando cumplimiento a los lineamientos dados por el Ministerio de la Protección Social
en cada uno de los componentes en Salud Publica Plan Estratégico 2004-2007, Prestación de Servicios en la
medida que exista una relación ya sea contractual o por convenios se debe girar a las Instituciones de Salud y
para el aseguramiento con los recursos de la demanda en la medida que lo establece los contratos y vigencia
correspondiente al periodo fiscal.
4.4 ¿Cuáles son las modificaciones al plan anual mensualizado de caja?
En el transcurso de la ejecución presupuestal, es decir, durante el año fiscal, se encontrarán las diferencias
existentes entre la programación de ingresos y de gastos y los resultados reales de la actividad fiscal. Se hace
necesario entonces actualizar mensualmente el PAC, de tal forma que las decisiones de gasto correspondientes
al mes inmediatamente siguiente respeten la realidad específica encontrada, y se puedan tomar de forma oportuna los correctivos y decisiones de política necesarios para una adecuada ejecución presupuestal.
Para el sector salud se modifica en la medida en que no se este dando cumplimiento a las instrucciones y metas
por lo tanto sus modificaciones estan condicionadas a la metas propuestas y nuevos lineamientos por parte
del Ministerio de la Protección Social.
PARA RECORDAR
El PAC permite establecer realmente la cantidad de recursos disponibles mensualmente para atender los gastos e inversiones en el mismo período, evitando posibles problemas de iliquidez.
Detecta momentos de bajos flujos de recursos para atender los compromisos adquiridos, estableciendo la posibilidad de tomar decisiones de temporalidad de los gastos, y por tanto adelantarlos o
aplazarlos, o solicitar créditos de tesorería o hacer efectivas las inversiones financieras que tenga el
Municipio.
Ubica los momentos en los cuales existen excedentes de recursos en efectivo, en los que se pueden
realizar inversiones financieras de corto plazo, o adelantar la ejecución de los gastos.
Contribuye a la programación adecuada de los Ingresos fiscales y financieros del municipio y a
establecer políticas destinadas a gestionar y obtener mayores flujos de ingresos en determinados
momentos de la vigencia fiscal.
CAPÍTULO 5: Los fondos Territoriales de Salud
Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demás recursos destinados al sector , deberán organizar un fondo departamental,
distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará como una cuenta especial de su presupuesto,
separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión
el origen y destinación de los recursos de cada fuente. En ningún caso, los recursos destinados a la salud
52
Finanzas Territoriales en el Contexto de la Protección Social
podrán hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos
de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contaduría General de la Nación.
Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso.
A los fondos departamentales, distritales o municipales de salud deberán girarse todas las rentas nacionales
cedidas o transferidas con destinación específica para salud, los recursos libremente asignados para la salud
por el ente territorial, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo que tengan
esta destinación, los recursos provenientes de cofinanciación destinados a salud, y en general los destinados
a salud, que deban ser ejecutados por la entidad territorial.
53
Lineamientos Básicos
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección
Social
Dirección General de Planeación y Análisis de Política
Grupo de Apoyo Territorial
Lineamientos Básicos
para la Planeación
Territorial en el Sistema
de la Protección Social
Ministerio de la Protección Social
Viceministerio Técnico
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION .............................................................................................................................59
CAPÍTULO 1
1. Orientaciones generales del proceso de planificación ...............................................................61
CAPÍTULO 2
2. Lineamientos metodologicos básicos ......................................................................................66
1. Etapa: Diagnostico ...........................................................................................................70
2. Etapa: ¿como se realiza la priorizacion de los problemas? ..................................................76
3. Etapa: ¿como se ejecuta el plan?........................................................................................76
4. Etapa: ¿como se lleva a cabo el monitoreo y evaluación?....................................................77
BIBLIOGRAFÍA...............................................................................................................................81
57
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
INTRODUCCIÓN
En su comprensión más amplia, la planeación se reconoce como un proceso fundamental que proporciona
criterios políticos, técnicos y financieros a los gobernantes y demás instancias encargadas de determinar las
políticas que deben orientar el desarrollo de un territorio o de una organización.
De acuerdo con las normas establecidas en la Constitución y la Ley, la Nación y las Entidades Territoriales
deberán formular planes de desarrollo plurianuales que en su temporalidad deben coincidir con los períodos
de los mandatarios elegidos por voto popular (Presidente, Gobernadores, Alcaldes); en cumplimiento de
este mandato, las administraciones departamentales y municipales deben formular los planes de desarrollo
de su jurisdicción.
Nos encontramos en un momento histórico, de construcción colectiva de nuevos escenarios y estrategias,
puesto que con la creación del Sistema de Protección Social, se evidencia la necesidad de efectuar una gran
reforma en los procesos de planificación sectorial, dada la falta de integración y conectividad desde la perspectiva de las diferentes instituciones del sector, lo que incide en el desarrollo y consolidación del sistema
territorial.
Para poder cumplir con este objetivo, es necesario contar con un documento marco que facilite el establecimiento de la unidad y sinergia en los conceptos, así como la comprensión de los procesos y los principales
insumos, instancias y responsables en los distintos niveles territoriales, a la vez que proporcione las bases
para el desarrollo de lineamientos metodológicos para la formulación, seguimiento y evaluación de los
planes.
Así, el presente documento esta dirigido a los equipos técnicos de los niveles nacional, departamental y
municipal, encargados de realizar procesos de planificación. Se ha diseñado como guía y apoyo para realizar
eventos de asesoría y asistencia técnica, en esta medida pretende contribuir al desarrollo de conocimientos
y habilidades para la formulación de planes, programas y proyectos.
En cuanto al contenido, consta de dos partes, en la primera se hace referencia a las orientaciones generales
del proceso, los principios que lo rigen, los objetivos y las fases. En la segunda, se explican los lineamientos
metodológicos básicos para desarrollar el proceso y la elaboración, difusión y operatividad de los planes.
59
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
CAPÍTULO 1
1. Orientaciones generales del proceso de planificación
¿ Qué es planificar?
Vista desde la administración pública, la planificación es una intervención del Estado dirigida a ordenar el
desarrollo de la actividad económica y social, mediante la escogencia de un conjunto de alternativas para
alcanzar los objetivos y metas deseadas con el mínimo costo social, mediante programas y proyectos, tomando en consideración tanto las Políticas Sectoriales, los recursos como los medios disponibles.
Los procesos de planificación contribuyen a definir un futuro deseable, donde se determinan los objetivos
que orientan y dirigen las acciones, para alcanzarlos dentro de un espacio delimitado por las características
del municipio, departamento o región.
La planificación, es hoy un espacio de construcción de consensos e imaginarios del futuro desde la sociedad
civil, en cuyo centro, también participan los Consejos de Planeación, consolidándose como el espacio de
discusión y confluencia de interés de la sociedad civil, donde el interés colectivo es construido con participación de la comunidad, donde los habitantes ven reflejados sus intereses, propuestas y anhelos.
¿Cuál es el marco normativo del proceso de planificación?
El principal marco lo integra la Constitución Política, en los artículos 339 a 355; la ley 152 de 1994, por
medio de la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, señalando los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y control de estos planes. Así como los
alcances, las autoridades e instancias de planeación en las entidades territoriales y los procedimientos para
la formulación de los planes de desarrollo territorial.
La ley 715 de 2001, establece la obligatoriedad en la formulación del plan bienal de inversiones públicas y
privadas, con destino a infraestructura, dotación y equipos biomédicos y otras relacionadas con el presupuesto como son: el Decreto 111 de 1996 por el cual se compilan las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de
1995 que conforman el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
La ley 489 de 1998 por medio de la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, la Resolución Orgánica No 05544 de 2003 de la Contraloría General de la
República, plantea el nuevo proceso para la rendición de cuentas e informes.
La ley 812 de Junio 26 de 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003- 2006, plantea
el plan de inversiones y los lineamientos prioritarios para desarrollar a nivel nacional .
¿Qué son los planes de desarrollo?
Son los procesos mediante los cuales tanto el mandatario como la ciudadanía, materializan el programa de
gobierno, así como las aspiraciones y propuestas de los ciudadanos, para el mejoramiento de las condiciones
de vida, durante un respectivo período de gobierno, con una visión de largo plazo.
61
Ministerio de la Protección Social
¿Qué se espera del ejercicio de la planeación desde la perspectiva de proteccion social,
a nivel territorial?
El proceso de planificación a nivel territorial debe articular los sectores sociales y coordinar acciones direccionadas a la prevención, mitigación y protección del riesgo, en todos los procesos relacionados con el
desarrollo evolutivo del ser humano.
La gestión de planificación debe influir en hechos que generen cambios individuales y colectivos en el nivel
local y departamental, incentivando el desarrollo de programas y proyectos acordes con las megatendencias
internacionales, los objetivos planteados para el Milenio por todos los jefes de Estado y de Gobierno en la Sede
de las Naciones Unidas el 8 de Septiembre de 2000, el cumplimiento a las prioridades nacionales establecidas
en el Plan de Desarrollo Nacional y las determinadas por los Planes Departamentales de Desarrollo.
Mediante un ejercicio concertado a nivel intrainstitucional e interinstitucional, se espera construir un plan
sectorial, el cual consolide las políticas y directrices en el ámbito local.
Con el objeto de tener claridad acerca del Sistema de Protección Social, se sugiere revisar el documento que
hace parte de esta publicación acerca del Concepto de la Protección Social.
¿Desde la perspectiva de proteccion social que factores de informacion se deben tener
en cuenta a nivel territorial?
Con relación al Sistema de Protección Social, se debe tener en cuenta que a nivel estructural es necesario
consolidar información en los componentes básicos del sistema: salud, pensiones, ámbito laboral y asistencia social.
En el área de salud es necesario obtener diagnóstico del régimen contributivo, régimen subsidiado, población pobre, así como la oferta de servicios y recursos de infraestructura, perfil epidemiológico, estado de
salud y factores de riesgo entre otros.
En pensiones, se requiere tener la información de los fondos de pensiones, los programas de adulto mayor
con las cajas de compensación, etc. y a nivel laboral, la generación de empleo y los subsidios al desempleo.
A nivel coyuntural, los programas de asistencia social, atraviesan las diversas áreas. El área de salud, los de
régimen subsidiado y los programas destinados a la población vulnerable, como son: menores, discapacitados, mujeres cabeza de familia, desplazados, etc.
Igualmente, dentro de la perspectiva de Protección Social es necesario considerar los programas que tiene el Ministerio de la Protección Social, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar con relación a la
familia y a los programas de nutrición, las cajas de compensación, el Sena, como también los subsidios de
educación básica y media y los del Icetex a nivel de educación superior, así como los subsidios de vivienda
de interés social.
¿Cuál es el rol de las direcciones territoriales de proteccion social?
Para las Direcciones Territoriales de Protección Social, con un amplio panorama de acción, con la regulación de las relaciones laborales, generación de empleo y demás funciones que se venían desempeñando, se
amplío a la protección social, con los temas de familia y sociedad, formación del talento humano y seguridad social integral, incluyendo el sistema general de salud, trabajadores independientes e informales; lo
cual requiere fijar criterios claros respecto al sentido y alcance de tales funciones, para poder ejercer vigilancia y control sobre las mismas. De esta manera se espera que estas intégren los programas, proyectos y
planes en materia de Protección Social, ejerciendo un liderazgo a nivel territorial.
62
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
Siendo el adecuado manejo de la información una herramienta gerencial que se produce en los procesos de
revisión y organización en la entidad territorial mediante el Plan de Acción, que consiste en la consolidación mensual de las principales variables de interés, debe permitir tomar acciones necesarias y oportunas
para mejorar el desempeño. Este proceso debe estimular a los funcionarios de la Dirección Territorial para
que asuman una competencia sana en el rendimiento oportuno y eficiente tanto individual como de grupo,
ya que tienen una directriz establecida y acordada por el grupo, en consonancia con los lineamientos impartidos desde la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo reflejando su participación
en los procesos de planeación del trabajo en el marco de la delegación de funciones del Ministerio de la
Protección Social.
¿Cuáles son las metas establecidas para el milenio?
•
Erradicar la pobreza extrema y el hambre para el 2015
•
Lograr la enseñanza primaria universal
•
Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer
•
Reducir la mortalidad infantil
•
Mejorar la salud materna
•
Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
•
Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
•
Fomentar la asociación mundial para el desarrollo
¿En Colombia qué esperamos?
•
Ajustar los planes de desarrollo al plan nacional
•
Crear instrumentos de focalización, gestión y eficiencia del gasto social
•
Diseñar instrumentos de construcción de un lenguaje de acuerdos y propósitos comunes
•
Desarrollar instrumentos para construir alianzas y coordinar esfuerzos entre el sector privado, las
organizaciones sociales, cooperación internacional, gobierno central y local.
•
Plantear objetivos de largo plazo que definan políticas de estado.
¿Qué se requiere para lograrlo?
•
Decisión política y determinación para hacerlo
•
Asistir a gobiernos locales en la elaboración de los planes y programas hacia la reducción de la pobreza para construir un mundo más justo, próspero e incluyente.
•
Incentivar la participación en la construcción de los planes locales
•
Establecer una línea base de indicadores de resultados, según las metas propuestas
•
Definir las fuentes de información
•
Determinar el alcance del plan
63
Ministerio de la Protección Social
¿Qué busca la planificación?
•
Direccionar la toma de decisiones del presente y del futuro deseado
•
Organizar los recursos hacia objetivos estratégicos
•
Integrar los planes sectoriales
•
Interrelacionar las distintas instituciones y los distintos niveles del gobierno alrededor de metas
comunes y complementarias
•
Hacer participe a la comunidad para legitimar el poder del Estado y
•
Contribuir al logro de objetivos gubernamentales y a un crecimiento económico sostenible de bienestar integral.
¿Cuáles son los principios rectores en la formulación de los planes?
El proceso de planeación deberá estar orientado por los siguientes principios:
•
Integralidad: Involucra el conjunto de factores geográficos, sociales, económicos, científicos, técnicos, culturales y administrativos para proporcionar respuesta a los objetivos del Sistema de la
protección social.
•
Participación Social: La planificación debe promover la Participación Social con el fin de generar
procesos de reflexión de los diferentes sectores sociales en la formulación, seguimiento y evaluación
de los diferentes planes, programas y proyectos institucionales.
•
Concertación: Las decisiones que se adopten en el proceso de planificación, sean pactadas entre los
diferentes actores sociales, públicos y privados
•
Costo-efectividad: Los procesos de planificación deben tener en cuenta la relación entre costos y
efectividad de las acciones a formular, identificando el grado de reducción o variación de los problemas en el contexto territorial.
•
Sostenibilidad: La sostenibilidad del proceso de planificación debe darse mediante la articulación de
acciones y la disponibilidad de recursos.
•
Prevision: Se refleja en la planificación en la orientación de acciones y el límite de tiempo que se establece para su realización. La determinación de estos plazos depende del tipo de actividades, de los
recursos disponibles, de las posibilidades de control y de los objetivos que se definan previamente. La
previsión surge del diagnóstico de las acciones pasadas y presentes y de las proyecciones o tendencias
futuras.
•
Articulacion: Coordinación de instituciones, actores y recursos que contribuyan a identificar y potencializar recursos y acciones en cumplimiento de objetivos sectoriales
•
Racionalidad: Implica la evaluación de las posibles alternativas de acción con el fin de establecer las
ventajas y desventajas, el cálculo de los recursos requeridos para lograr la combinación óptima de
los recursos disponibles (económicos, técnicos y humanos) y así poder decidir que acciones harán
parte del Plan.
•
Equidad Social: Propender porque las acciones planteadas lleguen a toda la población, especialmente a la más vulnerable.
•
Unidad: La planificación debe propender por la integración de las diferentes líneas de acción entre
las instituciones que comparten objetivos comunes, con el fin de evitar la destinación de recursos en
acciones duplicadas.
64
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
•
Continuidad: La planificación debe garantizar continuidad en las acciones, aunque varíen los objetivos, los plazos o el énfasis en la acción, con el fin de evitar la ineficiencia y despilfarro de recursos.1
¿Cuál es el objetivo general del proceso de planeacion territorial?
Articular, integrar, coordinar esfuerzos y acciones con propósitos comunes en torno a la Protección Social,
con la participación de las entidades relacionadas con la Política Social Sectorial y la ciudadanía, para
contribuir al desarrollo social y territorial en materia de Protección Social
¿Cuáles son los niveles operativos de la planificación?
El proceso de Planificación se materializa a través de los objetivos, metas, estrategias, instrumentos, recursos, programas y proyectos, en el marco de las Políticas Sectoriales.
Exige un proceso previo de concertación, unificación y consolidación al interior de cada institución y entre
instituciones, teniendo en cuenta las competencias y responsabilidades para consolidar un plan territorial.
¿Cuáles son los criterios para el ejercicio de la planeación territorial?
•
Énfasis en el proceso de planeación como integrante de la gestión y no como un evento aislado, motivado por factores externos.
•
Concepción de la planeación como un proceso técnico político. Las definiciones sobre el qué hacer
requieren procesos de negociación y consenso.
•
La planeación es una función propia de todo administrador, dentro del alcance de sus responsabilidades.
•
Se requiere crear capacidad institucional para la planificación. No se trata de tener solamente un
plan de desarrollo, sino que los gobiernos territoriales desarrollen su gestión dentro de un esquema
planificado.
•
Es indispensable la participación de la comunidad. El esquema descentralista incluye como componente principal la participación comunitaria en la gestión y manejo de los asuntos públicos territoriales, que le otorgue mediante la toma de decisiones concertadas, la mayor viabilidad y legitimidad
al plan de gobierno.
•
Es importante tener un enfoque integral, considerando las diferentes áreas de acción, así como las
zonas urbanas y rurales del territorio.
•
Es necesario considerar el período de Gobierno como horizonte de planeación, sin embargo se debe
considerar la formulación con una perspectiva de mayor tiempo.
•
Es estratégico definir esquemas de seguimiento y evaluación que garanticen la continuidad del proceso, para reformular continuamente los planes y garantizar la adecuación a las condiciones cambiantes, estableciendo indicadores de resultados.
¿Quién debe liderar el proceso de planeación territorial desde la perspectiva de Protección Social?
Dado los alcances del Sistema de la Protección Social a nivel territorial es el gobernador en los departamentos y alcaldes en los municipios, quienes deben liderar la formulación del Plan de Protección Social, puesto
que trasciende otros sectores, como el de educación, vivienda, cajas de compensación familiar, ONG’s,
instituciones privadas y comunidades.
65
1
CALDERON Camilo.
Planeación Estatal y
Presupuesto Público Niveles Nacional, Departamental y Municipal.
Editorial LEGIS, Bogotá, 2000.
Ministerio de la Protección Social
CAPÍTULO 2
2. Lineamientos metodológicos básicos
¿Cuales son las metodologias de apoyo a la planificacion territorial?
Para concretar el proceso de Planificación Territorial, existen diversas metodologías las cuales abordan
desde diferentes perspectivas la situación problemática o necesidad, para llegar a plantear diferentes escenarios, estrategias y líneas de acción que lleven a la superación de la situación presentada.
Entre las metodologías más destacadas se encuentran la Planeación Estratégica Situacional (PES), Planeación Estratégica por Objetivos, Planificación de Proyectos por Objetivos ( ZOOP), la metodología de
Investigación Acción Participativa (IAP), el Método Altadir de Planificación Popular (MAPP), la Planificación Local Participativa y la Planeación Prospectiva Territorial Participativa Orientada a Resultados.
A continuación se expone la planificación participativa dado el direccionamiento constitucional de promover la participación en la gestión estatal que sirva para desarrollar procesos que contribuyan a la legitimidad del Estado y la transparencia en el manejo de los recursos.
¿En qué consiste la planificación participativa?
En un gobierno democrático, la planificación participativa es un imperativo, debe permitir la atención eficaz de las prioridades que democráticamente se han propuesto. Se debe impulsar un proceso de definición,
concertación, seguimiento y evaluación de las políticas y acciones del gobierno integrando la opinión de la
población, mediante mecanismos de participación ciudadana para la elaboración de planes y programas.
Dicha planificación esta determinada por:
•
Identificación, priorización y explicación de problemas relevantes a la gestión.
•
Diseño de objetivos, metas y propuestas de acción ( identificación y evaluación de restricciones;
propuestas para la creación de viabilidad).
•
Análisis de la viabilidad de las propuestas de acción ( identificación y evaluación de restricciones;
propuestas para la creación de la viabilidad ).
•
Toma de decisiones y ejecución de acciones.
•
Evaluación del impacto de las decisiones y corrección de planes.2
La planificación participativa da a la población la posibilidad de tener acceso al proceso de toma de decisiones y de ser protagonista en el medio en que tales decisiones se ejecutan.
2
Modelo de Planificación estratégica por
problemas Un enfoque
participativo. Maletín
de Gasfiter. Flavio Carucci T.
No obstante, existe un amplio consenso en conceptualizarla, como un proceso social inherente a la protección social donde todos los grupos comunitarios, organizaciones, instituciones, sectores y actores sociales
de todos los niveles intervienen en el diagnóstico de necesidades y se unen para diseñar, tomar decisiones
y poner en práctica las soluciones a seguir. Este concepto se genera en un contexto político-administrativo
donde se necesita fortalecer el nivel local, descentralizar las decisiones y el control de los recursos a ese
nivel. La participación social nace ante la necesidad de lograr equidad, justicia social, concertación y para
aprender a manejar los conflictos.
El planificador es uno de los actores y por lo tanto su verdad no es la verdad universal. El diagnóstico deja
de ser único, existe más de una explicación de la realidad social y en consecuencia la determinación de problemas y soluciones es relativa.
66
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
¿Cuáles son las fases en el proceso de planificación estratégica participativa?
Teniendo en cuenta que la planificación estratégica participativa, es un proceso continuo, concertado y
orientado a diseñar estrategias para toma de decisiones con miras a lograr los objetivos propuestos en el
proceso de planeación de la Protección Social.
Comprende las siguientes fases:
•
Sensibilización e identificación: entendida por los compromisos y apropiación de la planeación por parte
de los diferentes actores (públicos, privados y la comunidad organizada) involucrados en el sector de la
protección social en el nivel territorial.
•
Investigación acción y diagnóstico: Identificar los problemas, las necesidades, las posibilidades, las oportunidades, las restricciones y las potencialidades, objetivos, escenarios alternativos y propuestas para
cambios que deben introducirse para direccionar el proceso de planeación. Dada la importancia de la
elaboración de los diversos planes, el diagnóstico debe identificar y priorizar los principales problemas
socio-laborales, de salud, ciclo vital, empleo, productividad, competitividad y ocupación de la población.
•
Estratégica - Formulación: Con base en el proceso anterior, se formula concertadamente con los actores
territoriales, el plan, programa y/o proyecto, determinando todas las acciones que permitan direccionar
el proceso planificador, considerando la situación deseada. En la formulación, debe tener en cuenta los
objetivos, metas, el tiempo y los recursos para su financiamiento. De otra parte los planeadores deben
considerar los efectos y resultados de las acciones propuestas en el plan, programa o proyecto con el fin
de prever los posibles impactos o consecuencias de la intervención a la evaluación del proceso de planificación y a los resultados.
Las alternativas y las propuestas deben estar orientadas a la solución de problemas sentidos por las
comunidades, planteando objetivos claros, medibles y monitoreables en el tiempo, estableciendo metas
factibles de lograr y estrategias acordes con los proyectos, definiendo un responsable y la periodicidad
de la evaluación y los indicadores de control
•
Táctica operacional - Ejecución y Gestión: Aplicada a la ejecución y gestión del plan, programa o proyecto, hace referencia a la organización, programación y uso eficaz y eficiente de los recursos humanos
físicos financieros y tecnológicos definiendo el horizonte de la planificación en corto, mediano y largo
plazo, al igual que el espacio y lugar de realización teniendo en cuenta las normas y disposiciones legales
vigentes. En esta fase se debe tener en cuenta la capacidad del personal, la adecuación de los procesos
y los procesos administrativos para la realización de lo planeado; de igual manera la coordinación interinstitucional, e intersectorial en el territorio; la elaboración y adopción de indicadores de resultado, diseño y montaje del sistema de información, conformación de alianzas y redes. En coherencia se requiere
la elaboración e implementación de planes de acción.
•
Seguimiento, control y evaluación: Se define Seguimiento: como la observación y monitoreo de la ejecución del plan, programa estratégico o proyecto. El Control: como la comprobación, revisión de la
ejecución y la evaluación, como la verificación y valoración de los indicadores. En suma, el seguimiento,
control y evaluación de la planificación tiene por objetivo analizar los resultados logrados de acuerdo a
los resultados esperados, identificar cambios, determinar causas de acierto y desvío, definir siguientes
alternativas de acción etc. Para el logro de estos objetivos se requiere información, indicadores, criterios
de actuación metodologías, normas y alternativas de acción.
Momentos en cada fase del proceso de planeación
Teniendo en cuenta que planeación es un proceso continuo, concertado y orientado a diseñar estrategias
para toma de decisiones con miras a lograr los objetivos propuestos en el proceso de planeación de la Protección Social.
67
Ministerio de la Protección Social
Se tienen las siguientes fases:
Primera Fase: Investigación y diagnóstico
Comprende los siguientes momentos:
1. Percepción de la realidad sujeto de cambio:
Requiere un conocimiento muy claro de la realidad para poder actuar sobre ella y cambiarla, necesitamos
conocer todas sus posibilidades, oportunidades y transformaciones. En conclusión hace referencia al conocimiento sensorial de la sociedad en que se vive.
2. Conocimiento de la cultura, la estructura de poder, los problemas, necesidades, redes
de conflicto, alianzas y acuerdos:
Se inicia la identificación del problema, investigando las causas que los originan y el análisis de las fuentes
de riesgo de la Protección Social:
En salud, se debe analizar las causas de epidemias, igualmente identificar los problemas de enfermedad,
lesiones y discapacidad; los riesgos en cada etapa del ciclo vital: nacimiento, infancia ancianidad y muerte;
en la fuente social las acciones de terrorismo y violencia al igual que las pandillas, los crímenes y violencia
intrafamiliar. Según las fuentes económicas analizar el desempleo y los daños ocasionados en las cosechas
y otras fuentes de ingreso. Finalmente es necesario jerarquizar cual es el principal problema considerando
la frecuencia y magnitud.
3. Determinación de objetivos:
Teniendo en cuenta el segundo momento es importante determinar el objetivo principal de acuerdo con la
jerarquización de los problemas.
4. Elaboración de un sistema de variables e indicadores. Recolección de información.
Allí se eligen las variables e indicadores a que haya lugar de carácter cuantitativo y cualitativo, analizando
la información que se tiene.
5. Análisis de la situación. Modelo del sistema y su relación con el entorno:
Se realiza un análisis del porqué y el cómo, se verifican los problemas, sus causas, efectos y se precisa un modelo claro de la realidad. Teniendo presente que las entidades del orden nacional realizan acciones descentralizadas, delegadas, desconcentradas a través de las entidades como el ICBF, el Sena, Instituto Nacional
de Cancerología, Centro Dermatológico Federico Lleras y los Sanatorios.
6. Exploración de escenarios alternativos. Anticipación de acciones. Análisis de los efectos o resultados:
Se exploran los diferentes actores, teniendo en cuenta que un escenario no es la realidad futura ni un fin en
sí mismo, sino un medio de representación de esa realidad y que la vemos a través de sus resultados y sus
consecuencias para la acción. Allí se proponen alternativas para solucionar los problemas.
Segunda Fase: Estratégica-formulación
Paso del ser al deber ser y a la situación futura deseada y posible.
68
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
La fase posee los siguientes momentos:
7. Formulación o elaboración del plan, programa y/o proyecto.
En este momento se determinan todas las acciones que permitan direccionar el proceso, el logro de la
visión, de la situación futura deseada y posible, objetivos y metas propuestas, cobertura, recursos y financiamiento.
8. Evaluación para la ejecución.
En este momento vemos en qué medida la visión, la situación deseada y posible, los objetivos, las metas, las
políticas y las estrategias formuladas pueden ser alcanzadas.
Tercera Fase: Táctica-operacional
9. Ejecución y gestión: Esta fase posee los siguientes momentos
Para este momento se coloca en marcha el plan, programa y/o proyecto y debemos tener en cuenta la organización, la programación y el uso eficiente de los recursos humanos, físicos, financieros y tecnológicos,
teniendo en cuenta el mediano, corto y largo plazo.
Cuarta Fase: Seguimiento, control y evaluación
Encontramos los siguientes momentos:
10. Nuevos problemas, seguimiento, control y evaluación.
En este momento surgen modificaciones políticas, cambios de gobierno, nuevos problemas, etc. que implica
hacer los ajustes correspondientes, Así mismo ejecutar el seguimiento, el control y la evaluación. 3
Para esta fase del proceso se sugiere enmarcar el seguimiento y la evaluación en las metodologías implementadas por la Dirección de Desarrollo Territorial del Departamento Nacional de Planeación.
¿Cómo se organiza la entidad territorial para el proceso de planificación?
La organización que el departamento o distrito y municipio adopte para el proceso de planificación, se
sustentará en las siguientes consideraciones:
Los avances en la dinámica de planeación, el tiempo con que se cuenta para la formulación del plan, de conformidad con lo señalado en el marco legal vigente y los recursos técnicos, financieros y de apoyo logístico
que posee para sustentar el proceso. Con el fin de garantizarlo, atendiendo a la visión e intereses tanto institucionales como sociales, los mecanismos de participación social que se adopten deberán tener en cuenta
las siguientes recomendaciones:
•
Realizar acciones que garanticen en la mayor medida la representatividad de los diferentes intereses de
los sectores sociales que hacen parte del sistema.
•
Involucrar a los actores públicos, privados y sociales en la formulación de estrategias planes y proyectos
para concertar y validar las propuestas del sector.
•
Facilitar la simultaneidad entre el proceso institucional y social a través de reuniones u otros mecanismos de concertación, de tal manera que los resultados que se vayan logrando, se complementen y
retroalimenten permanentemente.
69
3
Planificación del desarrollo. Fundamentos
conceptuales y metodológicos de la Planificación. Universidad
Jorge Tadeo Lozano.
Ministerio de la Protección Social
•
Propiciar la negociación, concertación, alianzas y cooperación para que se proporcione respuestas integrales, a las necesidades o problemas de una población.
•
Cumplir con las competencias establecidas en la Ley 715 de 2001 y la responsabilidad de los departamentos en el seguimiento y evaluación de los planes municipales.
El desarrollo de los procesos que den apoyo a la gestión local, se enmarcan en el enfoque estratégico y su
expresión en la planeación y administración de los recursos del ente territorial.
1. Etapa: Diagnostico
¿Como se abordara el diagnóstico en el proceso de planificación?
El diagnóstico, se abordará desde dos puntos de vista: su función administrativa, función técnica y de vigilancia y control las cuales atienden las responsabilidades y competencias otorgadas por la ley. El análisis
deberá establecer cuáles son las condiciones actuales de funcionamiento y cuáles serían las necesarias para
adecuar el organismo a las nuevas exigencias. Se recomienda tener en cuenta los siguientes aspectos:
•
Grado de adecuación de la estructura orgánica y funcional de la dirección territorial para el desempeño
de las funciones.
•
Nivel de desempeño de las funciones establecidas al organismo de dirección sectorial.
•
Grado de adecuación del recurso humano a los requerimientos de ley.
•
Disponibilidad de recursos financieros para el ejercicio de las funciones.
¿Qué se debe tener en cuenta en la caracterización territorial?
La caracterización territorial debe tener en cuenta al menos los siguientes aspectos:
•
La relación que debe existir entre el plan nacional del gobierno, los planes departamentales y los planes
del sector.
•
Dentro de los factores geográficos: los climáticos y de extensión territorial.
•
En la dinámica demográfica: características poblaciones relacionadas con la dinámica de crecimiento,
distribución territorial y distribución etérea y por sexo. Características de la población (negra, indígena,
etc.) y evolución demográfica.
•
En la división político-administrativa, ubicación de asentamientos humanos y zonas de conflicto
social.
•
La situación de la familia, como eje de protección del capital humano, teniendo en cuenta su
composición (nivel de escolaridad, promedio de ingresos, fuentes de ingresos, etc), éstos datos
pueden ser proporcionados por el DANE, censo municipal y estadísticas departamentales o municipales.
•
La organización social: en especial se analizarán las organizaciones sociales protagónicas del desarrollo
social, así como los propósitos que motivan sus intereses y los espacios en los cuales estos últimos se ven
reflejados.
70
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
Principales actividades económicas.
•
Calidad de vida de la población: población con NBI y en miseria, población pobre identificada mediante
la encuesta SISBEN, cobertura de servicios públicos, situación económica de la población y nivel educativo.
•
Accesibilidad vial y de comunicaciones.
•
Organismos de salud públicos y privados existentes, según grado de complejidad y localización territorial, determinando su segmento de mercado. EPS y ARS que operan en el territorio, su red adscrita y
segmento de mercado.
•
Evolución de población beneficiaria de programas.
•
Número de empresas caracterizadas por actividad económica y tamaño.
•
Factores de riesgo: Se definirán las causas de los principales problemas sociales y de salubridad de la
población identificada mediante análisis de los siguientes factores: medio ambiente físico (aire, agua y
suelo); amenazas físicas tanto naturales como derivadas de la intervención antrópica; consumo de alimentos y medicamentos; ambiente laboral; ambiente socio-económico, en especial comportamientos,
hábitos y costumbres que inciden en el estado de salud físico y sociológico (maltrato, violencia entre
otros)
•
Número de beneficiarios potenciales y atendidos con los subsidios afiliados al régimen subsidiado, subsidios al desempleo, al empleo, etc.
A continuación se especifican las áreas en las cuales se debe tener información para la elaboración del
diagnóstico, como epidemiológico, laboral, aseguramiento, riesgos profesionales, organizacional, financiero, etc.
¿Cómo se elabora el diagnóstico epidemiológico?
El análisis epidemiológico tiene como propósito determinar la situación actual de salud de la población y
sus factores condicionantes; en particular, se orienta a Identificar los principales problemas de salud de la
población, así como sus factores de riesgo y vulnerabilidad.
Situación de salud de la población mediante un análisis del comportamiento de la morbilidad y la mortalidad, en forma relacionada, así como de la demanda insatisfecha, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:
•
Morbilidad general, por grupos de edad y género.
•
Morbilidad general y por grupos de edad debida a patologías transmisibles.
•
Morbilidad sentida o percibida por la población.
•
Situación nutricional de la población.
•
Morbilidad asociada a riesgos ocupacionales.
•
Mortalidad general, por grupos de edad y sexo.
•
Comportamiento de la natalidad y de la fecundidad, de la mortalidad general, prenatal, materna e infantil.
71
Ministerio de la Protección Social
•
Estado actual del Plan de Atención Básica en aquellas actividades definidos como prioridad de salud
pública.
Factores de riesgo de la salud. Se definirán las causas de los principales problemas de salud de la población,
las cuales se identificarán mediante el análisis de los factores de riesgo asociados con la salud:
•
Medio ambiente físico (aire, agua y suelo).
•
Amenazas físicas tanto naturales como derivadas de la intervención antrópica.
•
Consumo de alimentos y medicamentos.
•
Ambiente laboral y ocupacional
•
Ambiente socio-económico, en especial comportamientos, hábitos y costumbres que inciden en el
estado de salud (maltrato, violencia, entre otros).
•
Inmunoprevenibles
¿Qué se debe tener en cuenta en el diagnostico laboral?
Se obtiene información del comportamiento del mercado de trabajo: a través de sistemas de información,
estudio del comportamiento global y sectorial de diferentes indicadores del mercado y diseño de metodologías adecuadas de recolección y procesamiento de la información.
El diagnóstico involucra:
•
La definición de prioridades en el municipio.
•
Áreas y ocupación de mayor demanda empresarial.
•
Actividad económica del municipio
•
Capacidad económica de la población.
•
Instituciones de capacitación y áreas de preparación existentes
•
Estudios de mercados de trabajo.
El estudio de las principales variables del mercado de trabajo lo integran:
•
La edad: mayores de 12 años.
•
La población en edad de trabajar – PET: dividida en económicamente activa e inactiva.
•
La población económicamente activa –PEA: dividida en ocupados y desocupados.
•
Población ocupada –PO: dividida en plenamente ocupados y subempleados.
¿Cómo se realiza el diagnóstico de aseguramiento?
Este análisis debe partir de la determinación de la población afiliada al régimen contributivo, al régimen
subsidiado y la población pobre no afiliada; el objetivo es tener una visión general de la forma como ha
avanzado el proceso de afiliación de la población de la entidad territorial al Sistema de Seguridad Social en
Salud.
Se deben tener en cuenta los siguientes criterios:
72
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
•
Coberturas de afiliación de la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda.
•
Identificación de las coberturas de afiliación de la población al régimen contributivo, régimen subsidiado y regímenes excepcionales.
•
Estado de desarrollo, el control y vigilancia técnico - administrativa del sistema, el cual debe ser ejercido por las Direcciones de Salud, los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud, la Superintendencia Nacional de Salud, las personerías municipales y distritales, los alcaldes y la comunidad.
•
Los mecanismos de control social establecidos a través de las veedurías ciudadanas, las mesas de la Red
de Solidaridad y demás formas de participación comunitaria.
¿Qué se tiene en cuenta en el diagnóstico de riesgos profesionales?
El diagnóstico para riesgos profesionales identifican y caracterizan la población objeto del plan, dividida en
tres grupos: trabajadores informales, menores trabajadores y trabajadores formales.
Para priorizar los grupos vulnerables y en alto riesgo, cada grupo de los mencionados se debe caracterizar
de acuerdo con las variables de edad, genero, localización geográfica, actividad económica y en la medida
de lo posible por tipo de riesgo, teniendo en cuenta los factores definidos como de alto riesgo.
La actividad económica es importante en la medida en que da una idea de los factores de riesgo a los cuales
están expuestos los trabajadores, de manera tal, que al cruzar las variables localización geográfica y actividad económica se puede realizar una georeferenciación de los factores de riesgo.
Son considerados como grupos prioritarios:
Los menores y mujeres trabajadoras.
Los trabajadores de actividades de alto riesgo.
Los trabajadores del sector agropecuario
Los trabajadores expuestos a sustancias carcinógenas.
El diagnóstico debe contemplar por lo menos los siguientes aspectos:
•
Identificación y caracterización de la población objeto del plan.
•
Priorización de grupos vulnerables.
•
Georeferenciación de factores de riesgo laboral.
•
Efectos potenciales a prevenir.
•
Indicadores de morbilidad profesional en la región.
•
Indicadores de accidentalidad laboral en la región.
•
Inventario de recursos y oferta de servicios de salud ocupacional.
•
Costos generados por la enfermedad y accidente de trabajo.
•
Ausentismo y perdidas en términos de la productividad.
La caracterización de la población e identificación de necesidades y recursos debe hacerse teniendo en cuenta el sexo, distribuida en urbana y rural.
73
Ministerio de la Protección Social
Igualmente la afiliación a la seguridad social en salud por sexo en los regímenes contributivo, subsidiado y
no afiliado.
En la población de trabajadores formales cubiertos por seguridad social debe tenerse en cuenta el régimen a que pertenece: magisterio, fuerzas armadas, ecopetrol etc. También la población ocupada, los
asegurados por accidente de trabajo, enfermedad profesional ya sea trabajadores informales y menores
trabajadores. La distribución de trabajadores asegurados por accidente de trabajo, enfermedad profesional por edad y género, por actividad económica, por municipio. En cuanto a la distribución de los
especialistas en salud ocupacional se debe tomar: número de trabajadores asegurados ATEP, número de
trabajadores no asegurados ATEP, numero de especialistas en salud ocupacional médicos, enfermeras,
psicólogos, ingenieros, otros y si pertenecen a una IPS pública o privada de primer nivel, segundo nivel
o tercer nivel.
¿Para que sirve el diagnóstico organizacional?
A partir de un análisis funcional-estructural y el examen de las nuevas competencias y responsabilidades,
se espera obtener una caracterización de la situación de las organizaciones existentes, con el fin de preparar
el tránsito hacia las organizaciones requeridas para optimizar la oferta del sector y el mercado laboral en
el territorio. El análisis deberá incorporar criterios de orden jurídico, de responsabilidad y de organización
funcional.
¿Para que sirve el diagnóstico financiero?
Entendida como el análisis financiero del sector en el nivel territorial, se debe tener muy claro el alcance,
sobre todo pensando que éste aporta información para determinar con cuantos recursos se cuenta para la
ejecución de los proyectos que surjan del plan. Para determinar las fuentes de financiamiento de los planes
se debe revisar el documento sobre Finanzas Territoriales en el Sistema de la Protección Social, que forma
parte de esta publicación.
El análisis financiero y su articulación con los proyectos planteados en los planes territoriales del sistema,
son dos aspectos en que los Planes Sectoriales han mostrado mayores debilidades. Para subsanarlos, se
propone efectuar el análisis con base en los siguientes parámetros:
•
Analizar el comportamiento de los ingresos y egresos, determinando los factores que incidieron en el
mismo.
•
Determinar el comportamiento del sector con relación a los recursos financieros pertenecientes al Sistema Nacional de Participaciones, Rentas Cedidas, entre otros, de cofinanciación, venta de servicios,
crédito, recursos del balance y esfuerzo propio, entre otros.
•
Verificar la capacidad de ejecución de los recursos financieros del sector salud de la entidad territorial
en los últimos cinco (5) años, frente a la programación, determinando los factores que incidieron en los
ajustes presupuéstales durante la misma vigencia.
•
Identificar las limitaciones relacionadas con procedimientos, metodologías e instrumentos, así como
necesidades de capacitación del recurso humano, del área financiera, que permitan apoyar el manejo
gerencial del sector.
•
Determinar los requerimientos de información financiera para apoyar la coordinación entre la Dirección
Territorial de Salud, las Instituciones Prestadoras de Servicios, las Empresas Promotoras de Salud y las
Administradoras del Régimen Subsidiado, dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud.
•
Analizar la capacidad de cofinanciación, endeudamiento y en general la capacidad de incrementar nuevos
recursos para la asunción de las responsabilidades y funciones asignadas por el marco legal vigente.
74
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
•
Identificar la información financiera que apoye el desarrollo de los sistemas de costos, presupuestación
prospectiva, sistemas contables exigidos por la normatividad vigente, entre otros, que contribuyan a
mejorar la competitividad del subsector oficial como parte integrante del Sistema de Seguridad Social
en Salud.
¿Como se realiza el diagnóstico de instituciones de prestación de servicios de salud?
El análisis de este componente debe permitir caracterizar la capacidad actual de la oferta pública y privada
de servicios existentes en el territorio y la estructura administrativa que soporta su prestación, teniendo en
cuenta los siguientes aspectos:
•
Número, naturaleza y características de los organismos públicos de prestación de servicios existentes en
el departamento o distrito: naturaleza jurídica; inscripción en el registro especial de las instituciones;
ubicación territorial y accesibilidad geográfica; estructura y esquema funcional para el cumplimiento
de las funciones.
•
Estado actual de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud, relación con la estructura
física, personal, dotación, transporte, comunicaciones, procesos, procedimientos, auditoria y facturación, entre otros.
•
La capacidad de respuesta de las instituciones hospitalarias, de forma individual y en su conjunto, ante
la presencia de urgencias, emergencias y desastres en la entidad territorial.
•
La capacidad científica y técnica que tienen las instituciones prestadoras de servicios de salud -IPSpara resolver los problemas y necesidades de salud identificados en el análisis epidemiológico enfatizando, como producto final, en la definición de las limitaciones existentes para ampliar la cobertura y
mejorar la calidad de los servicios, con base en un análisis de la relación oferta - demanda.
•
Las expectativas de los usuarios, referidas tanto a la satisfacción de sus necesidades, como a sus aspiraciones, referidas a la cantidad y calidad de los servicios.
•
La cobertura de los servicios intra murales y extramurales, las acciones adelantadas en cada uno de
ellos y los contratos suscritos para la prestación de servicios de salud en el evento que estos se hayan
requerido.
•
Estado actual del régimen de referencia y contrarreferencia, entendido como el flujo multidireccional
de usuarios, muestras, insumos y tecnologías necesarios entre los organismos de salud, tratando de
identificar los problemas que impiden la optimización de los servicios y el uso de los indicadores que
muestren la capacidad resolutiva para prestar adecuadamente los servicios.
•
Estado actual de funcionamiento de los subsistemas de apoyo: transporte, comunicaciones e información, destacando limitaciones para brindar apoyo óptimo en la prestación de los servicios.
•
Estado actual de la red de urgencias, laboratorios y bancos de sangre: recursos humanos, físicos, dotación de acuerdo con los niveles de atención y grados de complejidad; actividades, técnicas y procedimientos de laboratorio y bancos de sangre
•
Los recursos físicos y humanos destinados al cumplimiento de las funciones delegadas de vigilancia y
control de medicamentos y demás insumos de la salud, servicios farmacéuticos, servicios de laboratorio
clínico y bancos de sangre.
•
La organización de la red de servicios a nivel municipal y departamental
En la medida en que las entidades territoriales o las Instituciones Prestadoras de Salud dispongan de los
mecanismos de planificación e inversión deben elaborar el Plan Bienal de Inversiones en Salud del sector
75
Ministerio de la Protección Social
público, según la información individual que generen las instituciones prestadoras de servicios de salud que
realicen inversión en planta física, instalaciones tecnológicas y mantenimiento de equipos biomédicos de
control especial.
2. Etapa: ¿como se realiza la priorización de los problemas?
Se considera importante conocer en el proceso de planeación, principios y normas, la estructura de poder público y privado de la población, identificación de los problemas, necesidades, dificultades, redes
de conflicto, alianzas y acuerdos. utilizando métodos e instrumentos, tales como el árbol de problemas,
listado de problemas, visualización compartida y cartografía social, árbol social, árbol de competencias
y matrices.
En el marco de la Protección Social, se abordarán los problemas teniendo en cuenta los pilares del sistema
como son el aseguramiento, la asistencia social y el mercado laboral.
Con los datos del diagnóstico, se podrá elaborar un mapa de la situación real y así identificar los problemas
estratégicos y su jeraquización para el abordaje integral, identificando los coyunturales y los que por su
magnitud y transversalidad requieren de coordinación con otras entidades o sectores.
Es importante, en el proceso de priorización tener en cuenta los siguientes criterios:
Magnitud. Hace referencia a la extensión de población afectada y el área de influencia territorial del problema.
Estructuralidad del problema. Deben identificarse los problemas que guardan relación con otros problemas
ya que su priorización permite que sus acciones ocasionen mayor espectro de resolución de otros problemas,
garantizando un impacto multifactorial y la satisfacción de necesidades integrales.
Grupos de población afectados. Se determinarán los problemas de las fuentes de riesgo, que afectan en
mayor grado a los grupos más pobres y vulnerables y aquellos localizados en zonas de alta vulnerabilidad
natural y de conflicto social.
Percepción social del problema. Determinar en qué medida la población manifiesta que el problema le está
afectando.
Grado de afectación. Se deberá hacer un balance preliminar entre la afectación del problema y las consecuencias que acarrearía intervenir o no el problema y los beneficios que se obtendrían bajo la posibilidad
de su intervención.
Viabilidad de solución. Se analizarán las posibilidades organizacionales, técnicas y financieras y de cooperación con que se cuenta en el territorio, para solucionar el problema.
3. Etapa: ¿Cómo se ejecuta el plan?
El plan se materializa con la definición de objetivos, metas, políticas, estrategias, instrumentos de recolección y análisis, recursos, programas, proyectos, programas bienales de inversión, estructura organizacional,
presupuesto de ingresos y gastos etc. 3
4
Fundamentos conceptuales y metodológicos
de la planificación. Ruth
Saavedra Guzmán.
A partir del plan sectorial, anualmente se hace necesario la elaboración de planes operativos, en los cuales
se determinen las acciones a realizar durante la vigencia y los recursos necesarios para ello.
El plan de acción (PA) precisa las acciones a seguir por cada uno de los integrantes del sistema comprometido en la ejecución del plan; como son: las Direcciones Territoriales de Protección Social, las Direcciones
76
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
Departamentales y Locales de Salud, las Empresas Sociales del Estado, otros organismos públicos y privados y la comunidad.
Con base en los techos presupuéstales aprobados para el sector en la entidad territorial, se seleccionarán
los objetivos, metas, estrategias y proyectos que se van a ejecutar en la vigencia y los recursos humanos y
físicos necesarios.
Las estrategias y proyectos deberán desagregarse en actividades, cada una de ellas tendrá determinadas las
fechas de inicio, terminación y los recursos asignados (humanos, físicos, técnicos y financieros).
4. Etapa: ¿Cómo se lleva a cabo el monitoreo y evaluación?
Teniendo como referencia los criterios definidos para efectuar el control al plan, se determinarán los indicadores que permitan efectuar el monitoreo al cumplimiento de las metas y actividades programadas.
Para el monitoreo al plan se pueden tener en cuenta las diferentes instancias de coordinación y control
presente en la entidad territorial como: las veedurías a los proyectos, el consejo territorial de seguridad social en salud, la red de controladores, entre otros. Lo anterior sin detrimento de las acciones de
control y evaluación que debe desarrollar la Dirección de Salud y la Dirección de Protección Social
Territorial.
¿Cuáles son los criterios para efectuar el control y evaluación de la ejecución de los planes?
En la definición de los criterios para realizar el control y la evaluación al plan sectorial de salud, se tendrán
en cuenta las diferentes acciones que me permitan conocer el grado de avance en el desarrollo de las metas
previstas.
Como en el momento hay nuevas estructuras institucionales (nacionales, regionales y locales), que permitan asumir eficientemente toda una coordinación con ayuda de la comunidad, es necesario construir indicadores que nos permitan hacer el control o seguimiento orientado a resultados.
Como los indicadores son los patrones que marcan el comportamiento dentro del sistema de seguimiento y
evaluación debemos distinguir dos tipos de indicadores:
De gestión o de eficiencia: Permiten la valoración de eficiencia en la utilización de los recursos durante el
tiempo que se adelanta el plan, programa o proyecto. Algunos logros de eficiencia son: eficiencia administrativa como por ejemplo: gastos de funcionamiento/ usuarios atendidos e indicadores de productividad por
ejemplo Inversión/ gasto total. 5
De logro o eficacia: La eficacia está asociada al logro de objetivos y metas. Es importante tener en cuenta
cuatro tipos de indicadores: Indicadores de impacto que se relacionan con logros a largo plazo como por
ejemplo: NBI, esperanza de vida, tasa de mortalidad etc.; indicadores de efecto: logros a mediano plazo;
indicadores de resultado: logros a corto plazo e indicadores de producto: relacionados con el plazo inmediato.
¿Cómo se lleva a cabo el control?
Es un proceso permanente que permite hacer el seguimiento al desarrollo del conjunto de proyectos o
actividades formulados en el plan, identificar los obstáculos e introducir los correctivos necesarios para
el logro de los resultados previstos. El control a los proyectos formulados en el plan permitirá verificar el
cumplimiento de:
77
6
Indicadores estratégicos en entidades Territoriales: Criterios para
su conceptualización,
diseño, análisis e interpretación. Departamento Administrativo Nacional de Estadística.
Ministerio de la Protección Social
-
Los objetivos
-
El uso de los recursos humanos asignados
-
El uso de los recursos técnicos, en especial el logro de los estándares establecidos de acuerdo con las
características específicas de los proyectos en sus diferentes etapas.
-
El uso de los recursos financieros, específicamente la asignación de los recursos frente a su utilización
eficiente y la determinación de los bienes y servicios frente al costo de su producción
-
La consistencia de la estructura administrativa en el cumplimiento de sus funciones en relación con
los requerimientos de la ejecución de los proyectos
-
Los plazos establecidos para la realización de los proyectos en su conjunto, así como de las distintas
etapas y actividades que los conforman
-
En general, las condiciones estipuladas en la formulación de los mismos.
¿Para qué se realiza la evaluación?
Se orientará a verificar tres aspectos básicos:
•
el cumplimiento de los objetivos y las metas del plan
•
el grado de contribución efectiva de los proyectos y acciones hacia el logro de los anteriores
•
la ejecución de las acciones bajo las condiciones previstas, en particular: integralidad, participación
social, concertación y óptima relación entre el costo de las acciones y la efectividad de las mismas.
Con base en los resultados obtenidos del control y la evaluación del plan sectorial, las entidades territoriales
deberán identificar los obstáculos para el cumplimento de los resultados esperados, establecer las causas de
los mismos e introducir los ajustes necesarios para su logro.
¿Cómo se operacionaliza el plan?
La dinámica a imprimir en el proceso de planeación territorial surge de la socialización entre actores, procesos, sistemas, fases y diagnósticos integradores del plan sectorial de la Protección Social. Para el efecto
la operativización se describe con el proceso de asistencia técnica, difusión y capacitación, ejecución y
monitoreo del mismo.
¿A quiénes se brinda asistencia técnica?
La Nación según competencias proporciona asistencia técnica a los departamentos y éstos a su vez tienen
la responsabilidad de capacitar a los municipios con el fin de asegurar que los procesos de formulación, ejecución y avance del plan, se desarrollen acorde a las políticas ministeriales y nacionales.
¿Para qué la difusión y capacitación?
Para la operativización y aplicación de los productos obtenidos del proceso anterior, se recomienda adelantar procesos tendientes a la difusión de los mismos y la capacitación de los diferentes actores comprometidos en su ejecución.
78
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
La difusión hace referencia al proceso de dar a conocer a las instituciones integrantes del sistema y a la
comunidad, los proyectos concertados y aprobados durante el proceso de planeación.
La capacitación hace referencia al aprestamiento, cualificación o manejo mínimo que deben tener las personas que se desempeñan en las instituciones, la comunidad y agentes privados que participarán en la ejecución y control del plan. La capacitación debe centrarse en la comprensión de los objetivos, los instrumentos
o medios para la ejecución y el control del plan.
Los anteriores momentos están dirigidos a garantizar un proceso de planeación real en la entidad territorial en la medida que lo planificado a nivel general, sea entendido, ejecutado y retroalimentado por las
instancias y personas comprometidas en el mismo, así como para mantener la continuidad del proceso de
planeación del sistema.
79
Lineamientos Básicos p
para la Planeación Territorial
en el Sistema de la Protección Social
BIBLIOGRAFÍA
Calderón Camilo. Planeación Estatal y Presupuesto Público Niveles Nacional, Departamental y Municipal. Editorial LEGIS, Bogotá, 2000.
Carucci Flavio T. Modelo de Planificación estratégica por problemas Un enfoque participativo. Maletín de
Gasfiter.
De Roux Gustavo, Pedersen Duncan, Pons Pedro y Pracilio Horacio . Participación Social y Sistemas Locales de Salud. La planificación participativa. Páginas 43 y 44.
Departamento Nacional de Planeación. Planificación, Base de la gestión municipal,. Lineamientos generales para la formulación del Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007 Páginas 11,30.
Departamento Nacional de Planeación. Planeación Territorial y Descentralización. Elementos para una
Política de Fortalecimiento de la Planeación Municipal y Departamental. Cinset. Bogotá. 1992. 179 p.
García Madarriaga Ricardo y Flórez Melva, Control de Gestión. Conceptos Básicos. Bogotá. ICBF, 1997.
Goodstein Leonard D., Nolan Timothy M. y J Pfeiffer. William. Planeación Estratégica Aplicada. 442 p.
Mc Graw Hill. Bogotá 1998 .
Ministerio de la protección Social, Dirección General de Salud Pública, Circular No 18 Lineamientos para
la formulación y ejecución de los Planes estratégico y operativos del PAB 2004 - 2007.
Ministerio de la Protección Social, Dirección General de Análisis y Planeación de Política. Documentos de
Trabajo y Presentaciones.
Ministerio de Salud. Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial Subdirección de Participación de Participación Social, Los Consejos Territoriales de Seguridad Social en Salud: Un espacio para
la participación y ejercicio de la descentralización. Documento de trabajo, Octubre de 1998.
Ministerio de Salud. Organización de los Sistemas Territoriales de Seguridad Social en Salud en Colombia.
Planeación en Salud. 1995.
Ministerio de Salud. Oficina de Enlace y Apoyo Territorial, Documento preliminar Lineamientos Metodológicos para la Formulación del Plan Sectorial de Salud de las Entidades Territoriales. Noviembre 1 de
2002.
Ministerio de Salud. Organización de los Sistemas Territoriales de Seguridad Social en Salud en Colombia.
CEADS.
Organización Panamericana de la Salud, Organización Mundial de la Salud. Planificación Local Participativa. Metodologías para la Promoción de la Salud en América Latina y el Caribe, OPS-OMS .1999.
Saavedra Guzmán , Ruth Planificación del Desarrollo. Capítulo I. Fundamentos Conceptuales y Metodológicos de la Planificación.. Universidad Jorge Tadeo Lozano. Año 2001.
81
www.imprenta .gov.co
PBX(0571) 457 80 00
Diagonal 22 B No 67 - 70
Bogotá, D.C., Colombia