EVALUACION DE LA REFORMA DEL IRPF 2015

EVALUACION DE LA REFORMA DEL IRPF 2015-­‐2016: IMPACTO RECAUDATORIO Y DISTRIBUTIVO Julio López Laborda Universidad de Zaragoza y FEDEA Carmen Marín González FEDEA Jorge Onrubia Fernández Universidad Complutense de Madrid, FEDEA y GEN Abstract En 2014 el Gobierno presentó su proyecto de reforma del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) que fue aprobado por las Cortes Generales mediante la Ley 26/2014 de modificación de la Ley 35/2006 del IRPF (así como también de la normativa del Impuesto sobre la Renta de No Residentes y otras normas tributarias). El bloque fundamental de medidas de esta reforma ha entrado en vigor el 1 de enero de 2015, mientras que algunas otras medidas –básicamente una segunda modificación de las tarifas– lo harán el 1 de enero de 2016. Las medidas que configuran la reforma han consistido, básicamente, en: a) la supresión de las escalas adicionales, general y del ahorro, aprobadas mediante el RDL 20/2011 y aplicadas por el Estado con carácter transitorio de 2012 a 2014; b) la modificación de las escalas general y del ahorro, tanto sus tramos como en los tipos marginales; c) la modificación de las cuantías de los mínimos personales y familiares aplicables; c) cambios en el método de cálculo de los rendimientos netos del trabajo personal y de actividades económicas, con modificación en la determinación de gastos deducibles y de las reducciones específicas aplicables; d) la supresión de la exención para los primeros 1.500 euros de dividendos percibidos; e) la igualación al 60% de las reducciones para arrendadores de viviendas; f) la minoración al 30% de la reducción para rendimientos generados a más de dos años; g) la modificación de las reglas de integración de rendimientos positivos y negativos y variaciones patrimoniales en la determinación de la base imponible; h) cambios en los porcentajes de la deducción por donativos, así como la introducción de una nueva deducción de la cuota reembolsable por familia numerosa y discapacidad. En el trabajo realizado se ha realizado una evaluación del impacto recaudatorio y del efecto redistributivo de la reforma, en sus dos fases. Para ello, se han realizado varios ejercicios de microsimulación utilizando la Muestra Anual de Declarantes de IRPF del IEF y de la AEAT correspondiente al año 2011 (2.036.186 observaciones), así como la Muestra Anual de No Obligados-­‐No Declarantes, complementaria de la primera (42.169 registros de 37.168 contribuyentes). Primeramente se ha realizado una proyección al año 2014 de las variables económicas –ingresos computables, gastos deducibles y cuantías diversas generadoras de reducciones y deducciones–. Esta actualización se ha realizado diferenciando coeficientes por clases de renta, de acuerdo con un análisis previo de la evolución de las magnitudes agregadas relacionadas con las mismas. Esta elección, justificada por el excepcional escenario de profunda crisis económica vivida en el periodo contemplado, ha sido contrastada con una actualización alternativa mediante el IPC acumulado, con objeto de comprobar la robustez de los resultados. A continuación se han realizado tres ejercicios de microsimulación. En primer lugar, se ha procedido a simular, a partir de los datos económicos y socio-­‐personales de las declaraciones de la muestra de 2011 actualizada, la liquidación del IRPF vigente en 2014, año previo a la entrada en vigor de la reforma. En segundo lugar, se han simulado las liquidaciones correspondientes a las medidas de reforma en vigor desde 2015, y por último, se han obtenido las liquidaciones correspondientes al impuesto con las medidas aplicables en 2016. En los dos primeros ejercicios de simulación se han tenido en cuenta tanto la normativa estatal del IRPF como la normativa propia de cada comunidad autónoma en vigor para 2014 y 2015. Ante la ausencia de cambios, para 2016 se ha mantenido la normativa autonómica de 2015. Asimismo, se ha procedido ha realizar una estimación de los cambios recaudatorios generados por la reforma en el colectivo de contribuyentes “no delcarantes-­‐no obligados a declarar”, simulando sus retenciones e ingresos a cuenta para 2014, 2015 y 2016. En cuanto a los resultados obtenidos, el análisis evalúa primero el coste recaudatorio de la reforma, en sus dos fases de aplicación, con diferenciación de la parte del cambio recaudatorio correspondiente al Estado y del correspondientes a las comunidades autónomas. Este análisis se ha realizado desglosando los diferentes elementos de la estructura del IRPF, lo que permite ver el efecto concreto de la supresión de las tarifas adicionales –de acuerdo con los resultados, el contenido esencial de la reforma–. El impacto recaudatorio global estimado de la reforma es de 5.100 millones en 2015 (8,07% menos de recaudación que en 2014) y de 1.300 millones adicionales en 2016, que elevan el coste al 10,08%. En ambos casos, este coste afecta prácticamente en su totalidad al Estado. El análisis realizado incluye información detallada por decilas de renta gravable (centilas para la última decila), así como para diferentes perfiles de contribuyentes, en función del peso relativo en la renta gravable de las distintas fuentes de 2 renta (más del 50% y más del 90%), así como por tipo de unidad familiar, régimen de tributación, número de hijos, pensionistas, desempleados, etc.). El análisis en cada segmento incluye la estimación del número de ganadores y perdedores de la reforma, así como la ganancia o pérdida media. Por último, el trabajo ofrece un análisis de los cambios generados en la reforma sobre el efecto redistributivo del impuesto y en su grado de progresividad global. Los resultados básicos de este análisis muestran que con la reforma el IRPF pierde capacidad redistributiva. Este resultado es consecuencia del coste recaudatorio originado, pues tanto en 2015 como en 2016 la progresividad global del impuesto aumenta. Con la excepción de la reforma de 2007, de nuevo se repite un resultado conocido en las reformas del IRPF de 1999 y 2003. Hay que destacar que la pérdida de capacidad redistributiva acumulada entre 2014 y 2016 es coincidente, prácticamente, con la mejora que supuso la introducción de los gravámenes complementarios ahora suprimidos. Códigos JEL: D31, H23, H24 Palabra clave: IRPF, microsimulación, redistribución, progresividad, reforma fiscal 3