Evaluación Ambiental Estratégica, una evolución de la decisión al

Ev al uación Am bi ental Estratégi ca, una evol uci ón
de l a decisi ón al di al ogo
Rodri go Jili berto
T AU Consul tora Am biental :
Curso de EAE de Políti cas, Pl anes y Program as
para el Program a de l as Naci ones Uni das para el
M edi o Am biente (PNUM A)
)
Rodrigo Jiliberto es economista, MSc en Desarrollo Económico, posee la Suficiencia
Investigadora para la obtención del titulo de Doctor en Economía en la Facultad de
Ciencias Económicas de la Universidad Complutense de Madrid. Consultor Senior,
experto en análisis ambiental estratégico, formulación de políticas y economía
ambiental. Actualmente es Director Adjunto de TAU CONSULTORA AMBIENTAL. Ha sido
profesor asociado de Economía de los Recursos Naturales y del Medio Ambiente de
la Licenciatura en Economía de la Universidad Carlos III de Madrid, y de
numerosos cursos de post-grado y estudios ambientales. Cuenta con 20 años de
experiencia profesional en consultoría ambiental y desarrollo sostenible.
Cuenta con una amplia experiencia en el análisis estratégico, tanto institucional
como ambiental. Ha trabajado en la formulación de políticas, planes y programas
de desarrollo sustentable en Europa y en América Latina. De la misa forma ha
trabajado en el ámbito de los indicadores e índices ambientales, en el área de la
contabilidad ambiental y las cuentas de recursos naturales, así como también en la
incorporación estructurada de información en la toma de decisión estratégica
(modelos de conocimiento para la formulación de políticas ambientales). La
evaluación ambiental estratégica de políticas planes y programas es otro de sus
ámbitos de experiencia profesional. Es autor de numerosos artículos en su área de
especialización. Ha participado y editado varios libros relativos a los temas de
medio ambiente y economía y desarrollo sostenible.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
INDICE GENERAL
PRESENTACIÓN .........................................................................................3
EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA: UNA PRIMERA
PROPUESTA PROCEDIMENTAL..................................................................4
1
ANTECEDENTES ....................................................................................5
2
LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA: OBJETIVOS Y PRÁCTICAS
ACTUALES ............................................................................................6
3
PORQUÉ DE UNA NUEVA APROXIMACIÓN A LA EVALUACIÓN AMBIENTAL
ESTRATÉGICA .......................................................................................9
4
HACIA UN NUEVO OBJET O DE ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL
ESTRATÉGICA: LAS DEMANDAS DE CONSISTENCIA DECISIONAL AMBIENTAL
......................................................................................................... 11
5
EL CRITERIO DE PROCEDIMIENTO DE DECISIÓN COMO OBJETO DE
ANÁLISIS DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA ....... 13
6
LOS CP EN EL PROCESO DE DECISIÓN .................................................. 14
7
LOS DOMINIOS DE DECISIÓN AMBIENTAL (DDA): LA UNIDAD DE ANÁLISIS
DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ANALÍTICA ..................... 16
8
OBJETO DEL PROCEDIMIENTO DE EAE DE PPP Y HERRAMIENTA
METODOLÓGICA DE EAE...................................................................... 19
9
CONCLUSIONES .................................................................................. 21
10
REFERENCIAS..................................................................................... 22
PROFUNDIZANDO EN LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DE LAS DECISIONES
ESTRATÉGICAS........................................................................................23
11
INTRODUCCIÓN.................................................................................. 24
12
UNA HERRAMIENTA EN EVOLUCIÓN...................................................... 25
13
AMPLIANDO EL HORIZONTE DE LA EAE................................................. 28
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas.
1
14
LOS VALORES AMBIENTALES DE DECISIÓN Y LOS REQUISITOS DE
CONSISTENCIA DE LA DECISIÓN .......................................................... 31
15
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA DE LO S PPP........................... 32
16
EL SISTEMA AMBIENTAL SECTORIAL..................................................... 36
17
EL SISTEMA TRANSPORT E-MEDIO AMBIENTE-TERRITORIO (TAT)............ 37
18
CONCLUSIONES .................................................................................. 44
19
REFERENCIAS..................................................................................... 47
LA DIMENSIÓN INSTITUCIONAL DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL
ESTRATÉGICA ..........................................................................................49
20
INTRODUCCIÓN.................................................................................. 50
21
EAE UN CONCEPTO EN EVOLUCIÓN Y PROGRESO................................... 52
22
UNA REINTERPRETACIÓN DE LA EAE EN CLAVE INSTITUCIONAL Y DE
GOBERNABILIDAD............................................................................... 58
23
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DE LAS DECISIONES ESTRATÉGICAS
REVISITADA ....................................................................................... 63
24
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL SUSTANTIVA DE LAS DECISIONES
ESTRATÉGICAS................................................................................... 66
25
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL PROCEDIMENTAL DE LAS DECISIONES
ESTRATÉGICAS................................................................................... 72
26
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL DELIBERATIVA DE LAS DECISIONES
ESTRATÉGICAS................................................................................... 74
27
CONCLUSIONES .................................................................................. 75
28
REFERENCIAS..................................................................................... 78
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
2
PRESENTACIÓN1
A continuación se recogen parcialmente tres textos que fueron escritos con
importantes lapsos de tiempo entre si y que reflejan bien la evolución del concepto
de EAE en la que su autor ha venido trabajando en los últimos 15 años.
El primero de ellos denominado EAE: Una Aproximación Analítica, recoge los
principios en los cuales se fundo un importante proyecto de europeo de
investigación denominado ANSEA, Analytical Strategic Environmental Assessment,
que pionero en la generación de una corriente al interior de la reflexión sobre la
EAE, que hoy podemos denominar EAE centrada en la decisión.
El segundo texto denominado La Dimensión Ambiental de las Decisiones
Estratégicas responde a la materialización de un siguiente paso en el desarrollo
conceptual de la EAE, cual la identificación de la dimensión ambiental de las
decisiones estratégicas, propia y diferencial con respecto la de los proyectos.
Con estos dos pasos se ha identificado una EAE que se ha diferenciado en su
objeto evaluación, el proceso de decisión, y su contenido ambiental sustantivo de
evaluación de la EIA, pues el objeto de eevaluación de ésta es un producto, el
proyecto, y su dimensión ambiental el impacto ambiental.
El último artículo titulado Profundizando en la Dimensión Institucional de la EAE
recoge la reflexión que ha generado la experiencia de la aplicación de los
conceptos desarrollados más arriba. Esta reflexión se hace cargo de la necesidad
de incorporar la dimensión político institucional a la definición de la EAE.
En este sentido aboga por incorporar a los conceptos anteriores una derivada
deliberativa, en el sentido de que la EAE no puede ser comprendida como una
herramienta única o primordialmente técnica, sino como una herramienta de
construcción de institucionalidad ambiental basada en el diálogo y el compromiso.
1
Este texto fue parte del Curso de EAE Políticas Planes y Programas organizado por el PNUMA oficina regional para América
Latina, en Cista Rica en Diciembre de 2009.
3
Evaluación Ambiental Estratégica Analítica: una primera
propuesta procedimental
1 Antecedentes
Este articulo recoge los resultados de los trabajos de investigación que durante
varios años viene realizando TAU Consultora Ambiental en Evaluación Ambiental
Estratégica, que se han perfeccionando y mejorado en un proyecto europeo
ANSEA -,(Acrónimo de Analytical Strategic Environmental Assessment, EAEA en
español), junto a otras empresas, Universidades e Institutos europeas financiado
bajo el 5º Programa Marco de Investigación de la Unión Europea.
El objetivo del proyecto ANSEA es proveer una mejora teórica y metodológica de la
Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), y proporcionar un marco de apoyo para la
implantación de la Directiva Europea de EAE (Directiva 2001/42/EC) y para su
adaptación y aplicación a las diversas realidades nacionales en Europa, y, a su vez,
apoyar el desarrollo de la EAE a escala internacional.
El proyecto ANSEA ha desarrollado una aproximación a la evaluación ambiental,
que rescatando la experiencia internacional existente en este campo, incorpora el
conocimiento aportado por la teoría de la decisión a la evaluación ambiental, con el
fin de asegurar la integración de los valores ambientales en los procesos de tomas
de decisión estratégicas como son los que dan lugar a Políticas, Planes y
Programas (PPP).
ANSEA propone una aproximación complementaria a las actuales prácticas de EAE
centrando el análisis en la toma de decisión. Su propuesta consiste en que aquellos
momentos del proceso de decisión de una política, plan o programa (PPP)
susceptibles de generar, directa o indirectamente, un efecto ambiental, puedan ser
identificados y tratados apropiadamente mediante una consideración analítica
detallada de los mismos.
La aproximación de ANSEA se caracteriza por su enfoque centrado en el proceso
de toma de decisión, el que es ambientalmente cualificado sobre la base de un
conjunto de criterios de decisión ambientalmente relevantes.
Esta aproximación nace de la constatación de las limitaciones prácticas y teóricas
de la evaluación ambiental estándar, enfocada en la predicción de impactos,
cuando ésta se aplica a decisiones estratégicas.
El presente artículo presenta los principales resultados del proyecto y su
aproximación metodológica básica, no obstante incorpora aspectos que van más
allá de los tratados en el mencionado proyecto de investigación.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
5
2 La Evaluación Ambiental Estratégica: objetivos y prácticas
actuales
La definición de Sadler y Verhem de evaluación ambiental estratégica, que es
bastante común hallarla citada en la literatura de evaluación ambiental estratégica,
es útil para hacer un breve análisis de lo que hoy día se define comúnmente como
EAE. Sadler y Veheem (Sadler y Veheem, 1996) dicen que: “La evaluación
ambiental estratégica es el proceso sistemático de estudiar y anticipar las
consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas en los altos niveles de
toma de decisión. Este proceso tiene como objeto incorporar el criterio ambiental
desde el primer momento, como elemento de decisión en todos los sectores y
grados de la planificación al mismo nivel que los criterios económicos y sociales”.
Posteriores definiciones del propio Verheem (Verheem y Tonk, 2000) han
modificado parcialmente esta perspectiva, no obstante la del año 1996 sigue
siendo útil para introducir los temas que interesan en este apartado.
En esta definición se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un
procedimiento para estudiar las consecuencias ambientales de políticas, planes y
programas (en adelante PPP) e incorporar esas consecuencias ambientales en la
decisión. Entonces, esta definición estándar identifica criterio ambiental con las
consecuencias ambientales de las decisiones.
Es decir, viene a decir lo siguiente: “si somos capaces de identificar las
consecuencias ambientales, esas consecuencias ambientales pueden considerarse
como los criterios ambientales a introducir en la decisión”; esos son los
indicadores, los criterios que permitirán incorporar la dimensión ambiental en la
decisión; entonces hay una identificación entre consecuencias ambientales de la
decisión y criterio ambiental.
De esto se deriva claramente que el objeto analítico de la evaluación ambiental
estratégica son los efectos ambientales de los PPP o sus impactos.
No obstante, existe una gran discusión con respecto de si los impactos de los
planes, políticas y programas realmente se pueden estimar o no, incluso si son
identificables a priori. (Jiliberto y Alvarez Arenas 2000 y Jiliberto 2002)
En la literatura de EAE es factible hallar definiciones donde se decía que la EAE
debía “evaluar los impactos ambientales de los planes, políticas y programas”
(Therivel, 1992) y que con el paso de los años, y en la medida en que se hizo más
evidente que no resultaba tan inmediato evaluar los impactos de los PPP, se opto
por decir, que la EAE tenía como objetivo evaluar los efectos ambientales de los
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
6
PPP. (Therivel y Partidario, 1996) Ciertamente, no resulta fácil estimar los impactos
futuros de decisiones de la complejidad que tiene los PPP. Es muy difícil saber, por
ejemplo, cuál es el impacto ambiental de una política arancelaria. En general son
tantos los supuestos que hay que hacer para llegar a estimar el efecto ambiental
de cualquier PPP, que se tendió a reemplazar el término impacto por el de “efecto
o consecuencia”.
Esto hace que lo que se entiende hoy en día como evaluación ambiental
estratégica a escala internacional es, más que una metodología fundada en una
definición estricta, una práctica que gira alrededor de un objetivo, que se identifica
más o menos con la definición antes mencionada. Esa práctica consiste en someter
a un PPP cualquiera a un análisis compuesto por una serie de pasos estancos que
se han ido estandarizando.
Este procedimiento estándar es muy similar al seguido en los estudios de impacto
ambiental. Es decir, cuando se hace una evaluación ambiental estratégica de
planes, políticas o programas, se sigue más o menos una cadencia de actividades
que se asemejan a los de los estudios de impacto ambiental sin necesidad de que
se hallen tan formalizados como éstos. (Therivel y Partidario, 1996: Sadler, 1996)
Estos pasos son aproximadamente los que siguen y que se recogen en la tabla que
se presenta a continuación. En primer lugar se realizan unos análisis previos de la
política que sirven para establecer si el PPP en cuestión tiene que ser sujeto de
una evaluación ambiental estratégica y en los cuales se define el marco
institucional y social en que esa política se debe estudiar.
Luego, se define el ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica,
que supone realizar un análisis previo de los valores ambientales afectados. Esto
es el segundo paso que en inglés se denomina screening.
Luego, se procede a realizar el análisis ambiental donde se identifican y
caracterizan las alternativas, se hace un estudio base del estado del medio
ambiente asociado a la política en cuestión. Luego entra en escena el proceso de
evaluación de la información externa, se recopila información sobre el plan, política
o programa. Se hace referencia a las alternativas, se incluyen expertos y
organizaciones independientes. Luego viene la fase de participación pública y
finalmente viene la fase de la toma de decisión. Aquí se analizan las alternativas,
donde se supone que se han incorporado todas sus posibles consecuencias
ambientales, se decide sobre una; se hace un informe de evaluación ambiental
estratégica y se hace un plan de seguimiento de esto.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
7
Procedimiento de EAE
1. Análisis previo de la PPP
•
•
•
Identificación de los objetivos de la PPP
¿Se requiere una EAE?
Definición del marco institucional y social
2. Definición del ámbito de aplicación de la EAE
• Análisis previo de los valores ambientales afectados
3. Análisis ambiental
•
•
•
•
•
•
Identificación y caracterización de las alternativas
Informe del estado del medio ambiente
Evaluación de la información externa
Recopilación de información sobre la PPP
Georreferenciación de las alternativas
Inclusión de expertos y organizaciones independientes
6. Participación pública
7. Toma de decisión
• Análisis de las opciones alternativas
8. Información sobre la EAE
9. Seguimiento
• Identificación de las medidas de seguimiento
Fuente: Jiliberto, Alvarez-Arenas (2000)
Esta es, a grandes rasgos, y sin ningún afán de generalidad, la cadencia que
tienen las prácticas actuales de EAE.
Esta cadencia del proceso de EAE no está suficientemente justificada lógicamente.
Y esto se debe a que evidentemente hay unas carencias metodológicas, que se
entenderán mejor a continuación, y que tienen que ver con el hecho de que es
muy difícil saber realmente cómo medir las consecuencias ambientales de un plan,
de una política, de un programa, que es el tema medular de la EAE, tal cual está
planteada.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
8
3 Porqué de una nueva aproximación a la evaluación
ambiental estratégica
La EAE en su formato actual plantea a cualquier practicante un dilema, pues es
insuficiente metodológicamente decir de forma genérica que es preciso evaluar las
consecuencias ambientales de un plan. De ello surgen inmediatamente una serie
de preguntas difíciles de responder: ¿Cuáles son las consecuencias ambientales de
un plan? ¿Cuáles son los efectos ambientales de un plan hidrológico? ¿Dónde se
les captura? ¿Dónde están? ¿Están en los programas, o se materializan en las
obras a que el Plan da lugar? ¿O están en una decisión, como la que decide, por
ejemplo, que el objetivo del plan es satisfacer todas las necesidades de agua? ¿No
hay allí una decisión que tiene un virtual impacto ambiental mucho más importante
que las obras en las cuales se materializa finalmente el plan?
Luego, ¿Cómo integrar esas supuestas consecuencias ambientales en la decisión?
¿Es posible hacerlo diciendo: “el impacto de las supuestas obras que este plan
favorece son tan grandes que resulta que el plan no se puede llevar adelante”,
cuando éste se tardó 10 años en elaborar?. Imposible, un plan es un producto
social complejo que no es iterable. ¿Cómo es posible incorporar las consecuencias
ambientales de la decisión, entonces, cuando lo que se analiza realmente es un
proceso de decisión y no una decisión final?
Los planes, políticas y programas son procesos sociales de decisión que no se
pueden optimizar ex post a partir de los outputs que generan. Pero, ¿cómo se
hace para incorporar el criterio ambiental en ese proceso si el supuesto criterio
ambiental, entendido como las consecuencias ambientales del mismo, solo se
conoce al final del proceso?
De esto se deriva que es necesario sentar unas bases metodológicas que faciliten
una práctica coherente de la EAE.
La clave para hallar la respuesta a estas preguntas radica en entender que las
cuestiones que las prácticas de EAE evalúan de facto van mucho más allá de lo son
los hipotéticos efectos ambientales de PPP. Es decir, es preciso percatarse de que
existe una dicotomía entre la práctica de la evaluación ambiental estratégica y lo
que es su definición, suficientemente bien recogida en el texto de Sadler y
Verheem. (Jiliberto y Alvarez-Arenas, 2000)
Si bien la definición formal de EAE dice que su objetivo es analizar las
consecuencias ambientales de los PPP para incorporarlos en la decisión, en la
práctica la EAE se había dado cuenta que hay dimensiones ambientales en un PPP
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
9
en ocasiones mucho más importantes que sus hipotéticos efectos ambientales. Por
ejemplo, es mucho más importante o tan importante como conocer las
consecuencias ambientales de un plan, asegurarse de que, por ejemplo, se han
analizado todas las alternativas posibles, incluso la alternativa de no hacer nada.
En ocasiones tan importante como saber si el efecto de una decisión sobre el agua
va a ser A, B, o C, o sobre el paisaje va a ser X o Y, es saber, por ejemplo, si la
demanda, la estimación de la demanda social, que hay detrás de un plan está bien
estimada. Sucede con frecuencia en el ámbito de la planificación hidrológica, como
en otras áreas de política, que las demandas de agua para los próximos 15 o 20
años, los pronósticos de demanda, están mal calculados. De esa estimación de
demanda se derivaba un conjunto de obras que duplicaba la necesidad real.
Entonces, ¿qué es ambientalmente importante?
Mucho más o tan importante que un plan de carretera diga si la carretera va a
afectar, segmentar o fragmentar, los espacios naturales, es que halla establecido
desde sus inicios objetivos ambientales y que los halla identificado y desarrollado
apropiadamente. Eso, evidentemente, es mucho más importante ambientalmente
que ir única y exclusivamente a los efectos finales, a sus consecuencias
ambientales.
Mucho más o al menos tan importante como conocer el efecto ambiental final de la
planificación es saber como se ha gestionado la información que entra en la
decisión.
Mucho más importante o al menos de igual importancia en el caso de una decisión
estratégica, como lo es un PPP, termina siendo la optimización ambiental global de
la decisión antes que la consideración de sus puras consecuencias ambientales
estrictas.
En síntesis, la evaluación ambiental estratégica no se ha limitado y no puede
limitarse a evaluar los efectos ambientales de un PPP, aunque evidentemente,
también tiene que incorporarlos en su análisis.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
10
4 Hacia un nuevo objeto de análisis de la evaluación
ambiental estratégica: Las demandas de consistencia
decisional ambiental
De esta constatación surge la pregunta de qué debe analizar la evaluación
ambiental estratégica, si es que ya no debe limitarse a las consecuencias
ambientales de las decisiones.
En una primera instancia, se ha dicho que aquello que tiene que analizar una
evaluación ambiental estratégica son los factores ambientales relevantes de un
PPP. Porque todo lo que se ha dicho que importa en una EAE, particularmente a lo
que se hace mención en la literatura de EAE, y en algunos textos legislativos al
respecto, son, lo que se puede denominar, los factores ambientales relevantes de
una política, plan, o programa.
De hecho todo lo que resulta ambientalmente relevante, a lo cual se ha hecho
mención anteriormente, los cálculos de demanda, la incorporación de información
ambiental adecuada, etcétera, podrían denominarse factores ambientales
relevantes de un PPP.
Y en realidad es una palabra atractiva porque parece que incorporara todo. Pero, a
la vez que incorpora todo, no define nada. Porque el problema que enfrenta una
EAE es contar con una metodología que le permita identificar eso que se denomina
factor ambiental de forma práctica, operativa. El concepto de factor ambiental no
da solución a esto. Indica que hay que analizar algo de relevancia ambiental
asociado a los PPP, pero sin señalar cuál es su naturaleza, lo que resulta
meteorológicamente muy poco operativo. Para avanzar metodológicamente es
precisa alguna guía metodológica, alguna guía analítica.
El común denominador al conjunto de esas demandas ambientales que se le
formula al PPP, es decir, el factor común de esto que se denominan factores
ambientales, tales como “ten en cuenta todas las alternativas, incorpora la mejor
información, incorpora participación pública, incorpora criterios ambientales para
caracterizar las alternativas, luego cuando selecciones las alternativas por favor,
utilice un método consistente”, etcétera, es que son demandas de mejora de la
consistencia decisional del proceso de decisión.
Todas estas demandas ambientales, a las políticas, a los planes y a los programas
son demandas de mejoras de la consistencia decisional del procedimiento de
decisión, que suponen en última instancia un beneficio ambiental. (Jiliberto, 2002).
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
11
Un punto de partida entonces de la propuesta de EAE analítica es que si se analiza
la práctica de evaluación ambiental estratégica, es posible constatar que lo que la
ha intentado hacer hasta ahora, quizás de forma inconsciente, es evaluar si esa
política, plan o programa cumple con algo, y ese algo es siempre una demanda
ambiental de consistencia decisional que la sociedad le plantea a la PPP en
cuestión. Demanda que entiende que es importante que se cumpla porque es
ambientalmente relevante, es decir, son demandas de consistencia decisional que
son ambientalmente relevantes.
Por ejemplo, es ambientalmente relevante el que la decisión contemple todas las
alternativas posibles. ¿Por qué es ambientalmente relevante?, Porque
evidentemente si se deja arbitrariamente una afuera, quizás esa, sea
ambientalmente más blanda que las otras que se han considerado.
Pero ¿por qué es una demanda de consistencia decisional? Por que se trata de una
demanda, o una instrucción sobre cómo deben discurrir los procesos de decisión.
Ahora bien, se pueden plantear demandas de consistencia decisional, pero no
cualquier demanda de consistencia decisional. Sólo son válidas aquellas demandas
de consistencia decisional que se enmarcan en pautas socialmente aceptadas de
consistencia de la decisión. Es decir, no se le puede exigir a un proceso de decisión
“contempla sólo alternativas que no supongan perjuicio ambiental”, pues ello iría
contra otro principio de consistencia decisional que dice que las opciones deben
valorarse teniendo en cuenta todos los intereses en juego, y esa demanda
supondría poner el valor ambiental por sobre los otros valores sociales, como el
económico, el social, o el territorial, y alguno de ellos pudiera justificar una
alternativa que daña el medio.
En principio todas esas demandas que se plantean a las PPP son demandas de
consistencia decisional, de hacer bien las cosas, porque esas cosas bien hechas en
una “n” derivada posterior tienen un beneficio ambiental. Por lo tanto, se entiende
que la evaluación ambiental estratégica es un proceso destinado a evaluar la
consistencia decisional del proceso de decisión desde una perspectiva ambiental
que asegure que esas demandas de consistencia decisional del proceso decisional
se cumplan para que produzca, entonces, el mayor beneficio ambiental posible.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
12
5 El criterio de procedimiento de decisión como objeto de
análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica
Para hacer operativa una demanda de consistencia decisional en un proceso de
decisión ésta se debe formular como un criterio de procedimiento que el proceso
de decisión debe respetar.
Entonces, una primera propuesta de objeto de análisis de la EAE gira en torno al
concepto de criterio de procedimiento (CP) y la tarea de la EAE sería la de
identificar tales CP, identificar los momentos donde respetar la consistencia
decisional es relevante ambientalmente.
Un criterio de procedimiento es una prescripción de cómo debe ser tomada una
decisión en un momento específico del proceso de decisión y tienen como objetivo
asegurar la incorporación de los valores ambientales y de sostenibilidad en el
proceso de toma de decisión. Los CP se basan en principios de decisión
representativos de valores aceptados y requeridos por la sociedad.
Un CP es, por ejemplo, que se consideren todas las alternativas; un CP es que no
se seleccionen las alternativas de forma discrecional, que se consulte a la opinión
pública.
Este concepto permite diseñar un procedimiento metodológico sistemático de EAE
centrado de identificación de los CP de modo que el planificador y el evaluador
puedan asegurar que el proceso de formulación de esa política, plan o programa
los ha considerado adecuadamente.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
13
6 Los CP en el proceso de decisión
Para los efectos que aquí preocupan, y de un modo simplista, un proceso de toma
de decisiones se puede dividir en dos grandes momentos. Por un lado, están los
momentos de gestión de información, que preparan y alimentan, por el otro lado,
a los momentos de la toma de decisión.
En los primeros se ve que hay una gran demanda de consistencia decisional
relacionada con la forma en que se gestiona la información, todo tipo de
información. Es muy importante para el proceso de toma de decisiones, por
ejemplo, el cómo se gestionan la información relativa a los valores ambientales
que esa decisión pone en juego, si es un plan de carretera, si es un plan de
transporte, si es un plan de desarrollo urbano. Es muy relevante, saber cuál es la
información que entra al proceso, porque si se alimenta el proceso con información
inadecuada, la decisión será peor, que si le suministro una información apropiada.
Por otra parte en los momentos de toma de decisión hay a grandes rasgos las
siguientes demandas de consistencia decisional:
•
•
que haya una suficiente identificación y definición de las alternativas;
que haya una suficiente identificación y definición de los criterios ambientales
de valoración de las alternativas, y
• que la selección de la alternativa sea consistente
Es decir, ambientalmente interesa que en esos momentos se consideren todas las
alternativas posibles, que se consideren también las ambientalmente blandas, y
también aquellas que suponen no hacer nada, que se identifiquen las variables
ambientales que caracterizan esas alternativas, es decir, que se definan cuáles son
los criterios ambientales de valoración de esas alternativas, en igualdad de
condiciones que se definen otros criterios, como los económicos, y finalmente que
se seleccione una opción por un método no-discrecional, utilizando las
herramientas de decisión que proporciona el estado del arte en la materia.
La evaluación ambiental tradicional se ha centrado básicamente en una sola de
esas demandas de consistencia decisional consistente en la identificación y
estimación de los criterios ambientales de valoración de las alternativas. Es decir,
la evaluación ambiental se ha limitado en la práctica a conocer el efecto probable
de cada una de las alternativas sobre el ruido, el agua, los suelos, etc., con objeto
de que la elección de alternativas estuviese informada ambientalmente. Pero,
efectivamente, hay muchas otras cosas, que son demandas ambientales de
consistencia decisional justas que se le pueden plantear a un proceso de decisión.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
14
Y finalmente, con carácter general, importa ambientalmente en la decisión:
•
•
•
•
•
la
la
la
la
la
estructura lógica del proceso de decisión
adecuada información ambiental
adecuada participación pública
disponibilidad de criterios de política ambiental y/o sustentabilidad
revisión e iteración ex post del proceso de decisión
Lo que se ha denominado los CP constituirían el objeto de análisis de la EAE
analítica. Como se ha dicho, los CP no son arbitrarios, sino que se derivan del
hecho objetivo de que contamos con unos patrones de consistencia decisional que
exigimos que se cumplan cuando se toman sobre todo decisiones públicas y se
derivan también del hecho que tenemos unos valores ambientales que esas
decisiones deben considerar. La conjunción de esos dos hechos sociales da lugar al
concepto de criterio de procedimiento.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
15
7 Los dominios de decisión ambiental (DDA): la unidad de
análisis de la evaluación ambiental estratégica analítica
El siguiente paso metodológico, es definir lo que se denomina los dominios de
decisión ambiental (DDA) que es la unidad de análisis de la evaluación ambiental
estratégica analítica.
Los dominios de decisión ambiental son momentos en el proceso de toma de
decisión donde se toman decisiones críticas que tienen una implicación ambiental.
Estas implicaciones ambientales, directas o indirectas, caracterizan la dimensión
ambiental de un DDA. Los DDA ofrecen una oportunidad de integración sistemática
de la información y de los valores ambientales a la decisión. Como se entenderá, la
descripción informacional detallada del proceso de decisión permite la
identificación y caracterización de los DDA de un proceso de decisión específico.
La siguiente tabla recoge una descripción analítica de una fase de un proceso de
planificación del transporte urbano, donde se ilustra como un proceso de decisión
puede ser descrito como compuesto por dominios de decisión.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
16
PRIMERA
ETAPA:
FORMULACIÓN DE
PLANIFICACIÓN
OBJETIVOS
SEGUNDA
ETAPA:
ANÁLISIS DEL SISTEMA
CONTEXTO URBANO
Tarea A:
Definición del área de estudio y zonificación
Tarea B:
Descripción operacional del sistema de transporte
Subtarea B.1
Definición de la red de transportes
Subtarea B.2
Catastro de transporte público
Subtarea B.3
Catastro de Infraestructura vial
Tarea C
Caracterización de la Demanda
Subtarea C.1
Análisis socio-demográfico
Subtarea C.2
Encuesta a hogares
DE
ESTRATÉGICOS
TRANSPORTE
Elemento C.2-1
Caracterización socioeconómica de hogares
Elemento C.2-2
Estratificación de Ingreso por hogar
Subtarea C-3
EN
DE
EL
Encuesta a origen y destino
Elemento C.3-1
Definición de tasa de viajes por persona /hogar
Elemento C.3-2
Características de los viajes por persona /hogar
Fuente: TAU Consultora Ambiental-Intrat (1998)
Un CP genérico a todo proceso de decisión complejo como es un PPP es el que se
estime apropiadamente la demanda que le da lugar. Por ejemplo, en el caso de un
plan de transporte urbano la sobre estimación de la demanda de transporte en el
escenario temporal del plan da lugar a que se planifiquen más infraestructuras de
las que serían necesarias en el caso de que la demanda se hubiese estimado
correctamente. Por ello este CP es tan relevante y son relevantes los dominios de
decisión donde esto tiene lugar. Son esos dominios los que importan para dar
cuenta de este CP. Entonces, en base a una descripción del proceso de decisión
según sus dominios de decisión elementales se puede identificar todos aquellos
que importan desde el punto de vista de este CP específico. Se obtiene así los DDA
ligados a este CP específico. Esta operación se puede repetir para todos los CP
significativos de cada PPP y se obtendrá su listado específico de DDA y CP.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
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La evaluación ambiental estratégica analítica (EAEA) se articula en torno a un
objeto analítico de estudio que son los criterios de procedimiento de decisión y a
una unidad analítica de estudio que son los dominios de decisión ambiental.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
18
8 Objeto del procedimiento de EAE de PPP y herramienta
metodológica de EAE
La EAE de PPP se centra de acuerdo a la metodología de EAEA desarrollada en la
mejora ambientalmente orientada del proceso de decisión. Según ésta
aproximación la incorporación de la dimensión ambiental al proceso de decisión
pasa por generar ex ante y verificar ex post prescripciones (criterios) de trabajo
para unidades singulares, o momentos del proceso de decisión.
Siendo así, el procedimiento de EAE tiene como objeto de trabajo criterios de
procedimiento (CP) aplicados a momentos específicos del proceso de decisión, los
Dominios de Decisión Ambiental (DDA).
En una primera instancia el procedimiento de EAE identifica y evalúa DDA,
prescribiendo acciones a realizar en ellos. En una segunda instancia el
procedimiento de EAE valora las actividades realizadas en esos DDA, y sugiere
mejoras o modificaciones.
Por tanto, los objetos de análisis del procedimiento de EAE son básicamente los
procedimientos del proceso de decisión, no sus resultados últimos. Son estos
procedimientos los que iterativamente el procedimiento de EAE va evaluando ex
ante y valorando ex post.
La EAEA se centra, en primera instancia, en la identificación de los dominios de
decisión cuya secuencia conforma el propio proceso de planificación. La decisión
no es, en este contexto, referida tan solo al breve momento de la decisión en sí,
sino que se entiende como un concepto extendido también a las fases previas que
la justifican, conciben y dotan de contenidos. En este entendimiento de la
metodología EAEA, la participación pública tiene como principal función la de
contribuir a dotar de contenidos a algunas de las decisiones claves. Interviene
pues como un insumo más en cualquier decisión y su concreción debe pues
responder básicamente a los mismos criterios que se apliquen en la identificación y
consideración de otros insumos de decisión.
El proceso clave previo será pues el de la clasificación funcional de las tareas de la
planificación y la identificación de los DDA que, a su vez, irán progresivamente
concretándose a medida que se avance en el desarrollo de la PPP.
De esta forma, la EAEA pretende la creación de un mapa de unos hitos de decisión
previstos, mapa que deberá ser dinámico, en el sentido de que será necesaria su
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
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actualización y mejora permanente a medida que el propio PPP se vaya perfilando
y las imprecisiones e imprevisiones iniciales se puedan ir concretando y ajustando.
La iterativa actualización ex ante de ese mapa y la iterativa valoración ex post del
camino recorrido, son las bases metodológicas y el contenido sobre las cuales
opera de facto el procedimiento de EAE, tal como se recoge en la figura siguiente
para un caso de planificación continua del transporte.
Metodología de EAE para el Proceso de Planificación Continuo
EAE del Proceso de Planificación
Continuo del Transporte: Método
Iterativo
________________________________________________________________________
Elaboración
de mapa con
hitos de
decisión
relevantes
Diagnóstico
Inicial:
entender
proceso de
decisión
Evaluación Ex-ante:
generación de
criterios de trabajo y
recomendaciones
Participación
Pública
(Iteración)
Valoración
Ex-Post del
camino
recorrido
Aplicación
de criterios
de trabajo al
proceso de
decisión
Modificación
del proceso
de decisión
_______________________________________________________________________
Fuente: TAU, TAU-Econat, 2002
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
20
9 Conclusiones
La EAEA intenta proveer una base metodológica consistente para la
implementación de la EAE y en particular de la Directiva europea de EAE. A partir
de su aproximación centrada en el proceso de decisión es posible articular un
proceso completo de EAE que de solucione a todas las facetas que un
procedimiento de este tipo tiene.
No obstante, se trata de un proceso de investigación que ha generado unas
propuestas metodológicas coherentes que es preciso testar prácticamente de
forma más masiva. De ese proceso saldrán nuevas aportaciones que mejoraran la
aplicabilidad de este instrumento.
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10 Referencias
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Challanges and Future Directions. Ministry of housing, Spatial Planning and the
Environment of the Netherland, the Hague, The Netherland
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Impact Assessment.
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EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
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La Dimensión Ambiental de las Decisiones Estratégicas
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11 Introducción
La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) se halla aún en fase de desarrollo. Eso
significa que es necesario reflexionar con cierto detenimiento sobre qué es y que
significa este instrumento en el marco de la política y gestión ambiental de un país.
Eso es lo que se trata de realizar a continuación. Este texto constituye un intento
de evaluar el estado del arte y delinear una propuesta de EAE centrada en la
mejora de la decisión, y focalizada en la mejora de los procesos de decisión, que
va ganado paulatinamente terrero entre los teóricos y profesionales de la EAE.
La EAE necesita dotarse de un marco teórico y conceptual propia, liberarse de los
modelos y conceptos propios de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de
proyectos, para poder abordar los retos que supone mejorar ambientalmente
decisiones estratégicas complejas, como son las políticas, los planes y los
programas (PPP). Ese es uno de los objetivos que se abordan en primer lugar en
este texto. Se trata de definir el objetivo particular y diferencial de la EAE como
herramienta de apoyo a la toma de decisiones estratégicas. Esta particularidad
está recogida sintéticamente en dos conceptos que se proponen, el de requisitos
de consistencia decisional, y el de valores ambientales de decisión.
La EAE necesita, además, identificar la dimensión ambiental propia y diferencial de
las decisiones estratégicas respecto de la de proyectos, que es abordada por la
EIA. La dimensión ambiental de un proyecto se ha representado mediante un
modelo simple que consiste relacionar un determinado proyecto con el medio
ambiente a través de vectores lineales de impacto. Este modelo, cuya expresión
metodológica y operativa es el concepto de impacto ambiental ha sido útil para
identificar y dar cuenta de la dimensión ambiental de proyectos. Aquí se propone
que la dimensión ambiental estratégica, que es la que debe ser competencia y
atañe a la EAE de decisiones estratégicas, debe estar representada por un modelo
más complejo y de base metodológica sistémica que aquí se denomina sistema
ambiental sectorial, y que como tal representación de la dimensión ambiental
estratégica de decisiones estratégicas debe constituir un referente central en el
proceso de EAE.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
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12 Una Herramienta en Evolución
Sadler y Verheem han propuesto una definición de evaluación ambiental
estratégica que es recurrentemente citada en la literatura. Un breve análisis de la
misma nos sirve para entender cómo ha evolucionado la comprensión de los
objetivos y fines de la EAE. “ La evaluación ambiental estratégica es el proceso
sistemático de estudiar y anticipar las consecuencias ambientales de las iniciativas
propuestas en los altos niveles de toma de decisión. Este proceso tiene como
objeto incorporar el criterio ambiental desde el primer momento, como elemento
de decisión en todos los sectores y grados de la planificación al mismo nivel que
los criterios económicos y sociales”. (Sadler y Veheem, 1996) Posteriores
definiciones del propio Verheem (Verheem y Tonk, 2000) han modificado
parcialmente esta perspectiva.
En esta definición se entiende que la evaluación ambiental estratégica es un
procedimiento para estudiar las consecuencias ambientales de políticas, planes y
programas e incorporar esas consecuencias ambientales en la decisión. Esta
definición estándar identifica criterio ambiental con las consecuencias ambientales
de las decisiones.
De esto se deriva inmediatamente que el objeto analítico de la evaluación
ambiental estratégica lo constituyen los efectos ambientales de PPP o sus
impactos. Es decir, que metodológicamente la EAE debe fundamentalmente
proveer herramientas de análisis que permitan identificar y predecir los impactos,
efectos o consecuencias ambientales de las decisiones estratégicas.
La práctica de la EAE, no obstante, ha obligado a ir modificando las pretensiones
iniciales respecto a los objetivos últimos de la EAE. Es así como en la literatura de
EAE es factible hallar autores que inicialmente definían la EAE como un
instrumento destinado a “evaluar los impactos ambientales de los planes,
políticas y programas” (Therivel et all., 1992) y que con el paso de los años, y en
la medida en que se hizo más evidente que no resultaba tan fácil evaluar los
impactos de los PPP, han modificado sus posturas iniciales al señalar que la EAE
tenía como objetivo evaluar los efectos ambientales de los PPP. (Therivel y
Partidario, 1996) para señalar más tarde que “la EAE es un proceso dirigido a
proveer a la autoridad responsable de la política,.......de una comprensión holística
de las implicaciones de la propuesta de política..” (Brown Therivel, 2000).
La dificultad material para obtener datos medianamente ciertos sobre los impactos
futuros de decisiones de la complejidad que tienen los PPP es responsable de esta
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evolución y es la responsable de que se haya tendido a reemplazar el término
“impacto” por el de “efecto” o incluso por el menos explícito de “implicaciones”.
Así es como este proceso de modificación del entendimiento de los fines de la EAE
ha continuado y una más reciente definición lo deja patente. “En general, la EAE
se entiende en la actualidad como un proceso de identificación y consideración de
la dimensión, efectos y consecuencias ambientales de PPP o de otras decisiones de
alto Nivel” (Dalal-Calyton, Sadler, 2005). A las versiones anteriores se le añade el
concepto más impreciso de “dimensión”, iniciando un vuelco que parece inevitable
a largo plazo, a saber, el descentrar la EAE del concepto de impacto para
focalizarla hacia conceptos más acordes con la naturaleza propiamente estratégica
del instrumento.
De manera creciente la EAE es entendida como un proceso destinado a mejorar los
procesos de decisiones desde una perspectiva ambiental. (Jiliberto, 2002 y 2004;
Bina, 2003) Una reciente definición propuesta en el ámbito del Banco Mundial
refleja bien esta tendencia, según la cual la EAE consiste en “ una aproximación
participativa para posicionar, en el centro de la toma de decisión, los aspectos
ambientales y sociales e influir en la planificación del desarrollo, la toma de
decisiones y los procesos de implementación a nivel estratégico” (Mercier, 2004).
Este escenario ha llevado a que en la actualidad se reconozcan tres
aproximaciones básicas a la EAE: una inspirada en la EIA, otra inspirada en lo que
en la terminología inglesa se conoce como “policy appraisal”, es decir, entendida
como una metodología de evaluación de políticas orientada por objetivos y,
finalmente, una aproximación de EAE integradora, inspirada en la integración de la
dimensión ambiental en el proceso de decisión, utilizando parte del instrumental
del “policy appraisal”. (Dalal-Calyton, Sadler, 2005; EC 2001).
No obstante, entre la evolución conceptual y la práctica operativa en EAE hay
todavía una valla que salvar, pues una nueva conceptualización requiere una
nueva aproximación metodológica, cosa que hasta ahora no se ha solventado
consistentemente. Esta carencia es la que ha animado al proyecto europeo
denominado Evaluación Ambiental Estratégica Analítica (ANSEA). Este ha intentado
proveer una metodología de EAE consistente con una definición conceptual de la
EAE desde las ciencias de la decisión y la planificación estratégica, que obviamente
la entiende como un instrumento centrado en la mejora del proceso de decisión.
(Caratti, Dalkmann, Jiliberto, 2004; Dalkmann, Bongart, Jiliberto, 2004).
Sin duda, el reto más importante de la EAE consiste en superar el paradigma que
ha dominado la evaluación ambiental en las últimas décadas, según el cual toda
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
26
evaluación ambiental consiste en alimentar una decisión con información, lo más
objetiva posible, sobre las probables relaciones futuras de dos entidades
separadas, por un lado, una decisión, y por el otro, el medio ambiente. Paradigma
del cual se deriva el extemporáneo racionalismo sustantivo que domina las
prácticas de la EIA y de mucha de la EAE.
La evaluación ambiental tiene un objetivo mucho más genérico, a saber, incorporar
valores, que toman la forma de criterios de decisión, a una decisión. Si estos
criterios son objetivables o no es un tema secundario.
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27
13 Ampliando el horizonte de la EAE
Este paradigma dominante en la evaluación ambiental plantea, a cualquier
practicante, un serio problema pues, por un lado, le señala que el objetivo de la
EAE es la estimación de los efectos ambientales de una decisión estratégica, y por
el otro, cuando se trata de hacer operativa la identificación de tales efectos, lo que
interesa de facto es identificar los efectos de unas decisiones futuras, que son las
acciones a que esa decisión estratégica va a dar lugar.2
Ahora bien, las decisiones estratégicas, no tiene por objeto per se prefigurar la
miríada de decisiones jerárquicas inferiores que se producirán a partir de ella, sino
básicamente generar marcos de decisión estratégicos, consistentes con objetivos
estratégicos, para mejorar un estado de cosa, visto en perspectiva.
En otros casos, aunque las decisiones jerárquicas inferiores no formen parte
constitutiva de la decisión estas decisiones jerárquicas inferiores están
incorporadas a modo de facilitar un análisis de factibilidad de la decisión
estratégica y no para determinarla hasta sus últimas consecuencias. Es el caso de
determinados planes hidrológicos, o de una estrategia de desarrollo regional. Es
decir, las decisiones jerárquicas inferiores, o proyectos, se incorporan al proceso
de decisión estratégico con el fin de concretizar la decisión y así poder discernir si
es factible o no a grandes rasgos. Todo lo cual no significa que lo que se esté
decidiendo sean las decisiones jerárquicas inferiores, o proyectos, sino las
estrategias. Lo que puede perfectamente suceder es que durante la
implementación las decisiones estratégicas se materialicen, por razones de
oportunidad, en decisiones jerárquicas inferiores diferentes a las utilizadas en el
proceso de decisión para evaluar la factibilidad de la estrategia o el plan.
Finalmente, en algunos casos esas decisiones inferiores, tal que proyectos, forman
parte de la decisión final, pero casi al igual que en el caso anterior, éstas están
disponibles cuando el proceso de decisión se halla muy avanzado, y están
disponible a una escala muy baja, en un formato agregado. Puede ser el caso de
un plan de transporte multimodal.
2
La denominación ‘EAE tipo EIA’ se refiere a un estereotipo conceptual, mas que práctico, aunque puede haberlos. En la
práctica la EAE, como se puede comprobar en los documentos de la Conferencia ‘International experience in SEA’
patrocinada por la IAIA (www.IAIA.org) que ha tenido recientemente lugar en Praga, la práctica de EAE está más bien
caracterizada por una gran ausencia de coherencia metodológica, que antes que diversidad enriquecedora, produce
propuestas eclécticas que mezclan distintas prácticas con una débil coherencia metodológica. En ese marco tiende a
predominar conceptualmente, y por inercia, lo que aquí se denomina ‘EAE tipo EIA’.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
28
Por tanto, para una buena cantidad de casos de planes y programas, y para las
políticas de forma general, las decisiones jerárquicas inferiores, tales que
proyectos, no forman parte de la decisión de ningún modo. En otros casos, estas
decisiones jerárquicas inferiores de las cuales se trata de identificar sus efectos,
están disponibles pero, muy al final del proceso de decisión, en un formato
agregado, a veces como una mera enunciación, a nivel aún menos detallado que el
de un estudio de prefactibilidad, datos con los cuales es imposible hacer ninguna
estimación seria de sus futuros efectos, o no poder realizarla cuando es factible
que tenga una mínima posibilidad de afectar a los aspectos estratégicos de la
decisión en marcha. Todo esto resta este tipo de cálculo la seriedad necesaria
como para que la evaluación ambiental de toda la decisión estratégica pivote
alrededor de una información de tan poca calidad y baja certidumbre.
Las EAE se ven obligadas a un ejercicio contra natura, carente de contenido
estratégico, en el cual se dedican enormes esfuerzos y recursos a simular un
escenario futuro de aplicación de la decisión estratégica para poder identificar las
subsecuentes acciones a que ella daría lugar. Una reciente guía de EAE lo señala
muy precisamente, “El primer requisito (para la predicción de impactos, el autor)
consiste en identificar los resultados esperados de implementar cada elemento del
plan o programa” (Scott, Marsden, 2003) para desde allí pergeñar un listado de
efectos de cada una de esos resultados simulados esperados, cuya medición
constituye un ejercicio carente de toda consistencia analítica. Como en ocasiones
ese esfuerzo no se puede ni tan siquiera llevar a cabo, se reconoce abiertamente
que la estimación de efectos queda detenida “..en alguna parte en la mitad de la
cadena de efectos” (EC, 1994).
Esta aproximación se enfrenta a varios problemas, entre los cuales tres parecen los
fundamentales. En primer lugar, la incertidumbre de la información obtenida como
para poder considerarla el eje de la evaluación ambiental de un PPP. El grado de
incertidumbre de la información sobre futuras hipotéticas consecuencias de las
actuaciones a que el PPP dará lugar, hasta el punto que lo afirmado en ella puede
darse tal como se predice o de la forma totalmente contraria, la inhabilita para ser
el eje de la toma de decisiones ambientales de un PPP, en todo caso para
constituir el eje de un procedimiento de evaluación que aspire a tener cierta
legitimidad.
En segundo lugar, las políticas, los planes y programas son procesos sociales de
decisión que no se pueden optimizar ex post a partir de los productos que
generan. La cuestión es que no resulta factible incorporar el criterio ambiental en
ese proceso si ese supuesto criterio ambiental, entendido como sus consecuencias
ambientales, sólo es posible conocerlo al final del proceso, cuando las decisiones
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
29
hayan alcanzado el máximo nivel de detalle posible para facilitar la predicción de
sus efectos. Es decir, una aproximación centrada en las consecuencias o efectos no
es operativa a efectos de mejorar la decisión.
En tercer lugar, una mirada rápida a las prácticas de la EAE permite señalar que
éstas en general pretenden dar cuenta de dimensiones ambientales en ocasiones
mucho más importantes que los hipotéticos efectos ambientales de un PPP. Por
ejemplo, para muchas EAE es mucho más importante o tan importante como
conocer las consecuencias ambientales de un plan, asegurarse de que, por
ejemplo, se hayan analizado todas las alternativas posibles y realizables, no sólo
de localización, sino incluso la alternativa de no hacer. En ocasiones tan importante
como saber si el efecto de una decisión sobre el agua va a ser A, B, o C, o sobre el
paisaje va a ser X o Y, es para una EAE saber, por ejemplo, si la estimación de la
demanda social que hay detrás de un plan está bien estimada. Sin embargo, una
EAE centrada en las consecuencias ambientales no permite configurar una
metodología que de coherencia global al conjunto de demandas que la EAE plantea
de forma efectiva a los PPP. Es decir, no es capaz de articular metodológicamente
la necesidad social que efectivamente se esconde detrás del instrumento.
Todo esto hace evidente la necesidad de encontrar otro fundamento conceptual
para el desarrollo de metodologías apropiadas de EAE y poder llevar a cabo así
aplicaciones exitosas. La clave para encontrar una respuesta a las dificultades y
retos actuales de la EAE está en entender que las cuestiones por las que las
prácticas de EAE se interesan de facto van mucho más allá de lo son los
hipotéticos efectos ambientales de PPP y que esas cuestiones tienen una
naturaleza propia que es preciso identificar y entender, para poder así elaborar
una metodología de evaluación coherente con las mismas. (Jiliberto, 2002).
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
30
14 Los valores ambientales de decisión y los requisitos de
consistencia de la decisión
Si la EAE ya no puede limitarse a las consecuencias ambientales de las decisiones,
es preciso preguntar, entonces, cuál sea el concepto nuclear de una evaluación
ambiental estratégica.
De forma general es posible señalar que la EAE, en tanto que instrumento de
ayuda a la toma de decisiones, tiene como objetivo favorecer la incorporación de
valores ambientales a las decisiones estratégicas. Como esos valores tienen una
dimensión de decisión se les puede denominar valores ambientales de decisión.
Lo que importa cuando se lleva a cabo materialmente una EAE tiene una
naturaleza muy diversa, si se observan las experiencias prácticas y la literatura.
Importan, por ejemplo, los cálculos de demanda social de los PPP, importa que se
incorpore la información ambiental adecuada, importa que se identifiquen
alternativas, importa que se estimen los efectos ambientales de las alternativas, o
que halla participación pública, entre muchas otras cosas.
El común denominador de estas cosas que importan es que se trata de requisitos,
o condiciones, que se les pide a las decisiones estratégicas que cumplan, pues se
supone que eso las hará ambientalmente más satisfactorias, cosa que resulta
obvio en muchos de esos casos. Por ejemplo, se considera universalmente
relevante, desde un punto de vista ambiental, el que la decisión contemple todas
las alternativas posibles. ¿Por qué es ambientalmente relevante?, Porque
evidentemente, si se deja arbitrariamente una alternativa afuera, quizás esa sea
ambientalmente más beneficiosa que las otras que se han considerado y podría
haber sido la escogida. Constituyen, por tanto, requisitos de consistencia que se le
formulan a la decisión. Son requisitos de mejora de la consistencia ambiental del
proceso de decisión.
Estos requisitos al proceso de decisión pueden ser denominados, “requisitos de
consistencia decisional”. Porque se trata de una instrucción normativa, es decir,
fundada en normas, principios, y valores, sobre cómo deben discurrir los procesos
de decisión. (Jiliberto, 2002).
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
31
15 La dimensión ambiental estratégica de los PPP
Del conjunto de requisitos de consistencia de decisión que se le piden a un PPP
desde la EAE quizá el que más cueste entender o desarrollar es aquel que exige
que se disponga de criterios ambientales para evaluar las alternativas. Radica esta
dificultad en que, por un lado, se ha equívocamente considerado que la EAE al
igual que la EIA debía pivotar en este exclusivo requisito de consistencia
decisional. Esto ha llevado a que se ha querido, erróneamente, hacer de toda la
EAE un procedimiento diseñado para dar cuenta de este requisito. Por el otro lado,
la dificultad radica en que se ha, también equívocamente, creído que la EAE debía
utilizar los mismos criterios ambientales para evaluar las alternativas que se
utilizan en la EIA, es decir, los impactos ambientales, tal cual esos se conocen y se
han conceptualizado. Esto requiere una profunda revisión.
Un elemento sin duda importante de toda EAE es la estimación de los efectos
ambientales de una decisión estratégica. El momento oportuno para evaluar los
efectos ambientales en un proceso de decisión es cuando se procede a elegir entre
opciones alternativas. Los efectos ambientales, así como los económicos, técnicos
y sociales que presentan las distintas opciones alternativas son utilizados como
criterios de elección, resultando escogida la alternativa que presente el mejor
balance entre todos ellos.
En un proceso de decisión se evalúan alternativas a distintos niveles; aquí al
menos se consideran tres: el de fijación de objetivos operativos del PPP, el de
selección de la estrategia a seguir para la consecución de los objetivos planteados
y el de desarrollo operativo de la decisión. Para cada uno de esos niveles se
requieren criterios ambientales distintos pues lo ambiental se presenta en cada
uno de ellos con distintos niveles de abstracción o generalidad.
Las alternativas en cualquier nivel de decisión son comparadas con otras en
función de criterios económicos, ambientales, sociales, territoriales u otros. Por
tanto, en este punto la EAE debe proveer criterios que permitan evaluar el posible
desempeño ambiental de las alternativas. Lastrada por la práctica de la EIA la EAE
ha tendido a utilizar los mismos criterios ambientales que se utilizan para evaluar
alternativas a nivel de proyecto. Es decir, se ha considerado que los criterios
adecuados para evaluar alternativas son sus impactos ambientales, medidos estos
mediante indicadores ambientales convencionales, emisiones a la atmósfera, al
agua, etcétera. Esta tendencia ha dado lugar a una serie de ejercicios
metodológicos que, como se dijo, pasan por simular las acciones a las que la
decisión estratégica daría lugar, tales como proyectos, o reacciones de los diversos
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
32
agentes económicos frente a las decisiones de planificación, para poder desde allí
derivar el impacto de esas acciones sobre el medio.
El problema de estas aproximaciones, amen de generar información de muy baja
calidad como para soportar una decisión, es que no dan cuenta de lo que
realmente debe importar a una EAE, a saber, el modo en que el PPP ha tenido en
consideración su dimensión ambiental propia, que difiere de la de un proyecto
singular o de la simple suma de los impactos de esos supuestos proyectos.
A nivel de políticas, planes y programas es preciso identificar la dimensión
ambiental estratégica del ámbito de política. Es decir, es preciso identificar la
dimensión ambiental estratégica del sector en cuestión, el forestal, por ejemplo,
para que la EAE no se focalice en la dimensión ambiental de las actividades
sectoriales, tales como replantar, cortar a mata rasa, aplicar productos
fitosanitarios, o abrir vías.
La dimensión ambiental de las actividades sectoriales es más o menos conocida y
se utiliza como referencia para evaluar ambientalmente los proyectos de las
actividades del sector. Esa dimensión viene dada por el binomio actividades en
cuestión-impactos ambientales que genera. Cada actividad tipo en el sector, como
puede ser la aplicación de productos fitosanitarios, la replantación, las cortas,
etcétera, tiene un perfil de efectos ambientales que constituye el marco de la
evaluación cuando se trata de un proyecto forestal y define el conjunto de
cuestiones de las cuales se debe preocupar la evaluación de impacto ambiental de
un proyecto forestal. Si se considera adecuadamente la dimensión ambiental de
cada una de las actividades que el proyecto en cuestión supone, entonces, el
proyecto será ambientalmente sostenible.
La dimensión ambiental de un plan o programa es distinta y lo que la hace distinta
es su carácter estratégico. Una decisión o programa decide sobre un abanico de
ámbitos que exceden con mucho la mera programación de proyectos. En general,
planes y programas tienden a abordar el conjunto de temas que condicionan a
mediano y largo plazo el destino del sector o ámbito de política. Una decisión
estratégica es una intervención que pretende actuar sobre los condicionantes
estructurales de un sector para hacerlo más eficiente desde el punto de vista de
los agentes implicados y de la sociedad. Entonces, a mayor capacidad de la
decisión para fundamentarse en una visión estructural, mayor es su capacidad
para modificar comportamientos de largo plazo.
Esta es la misma perspectiva que debe asumir una decisión estratégica para
analizar su dimensión ambiental. Se trata de que mire también estratégicamente
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
33
hacia el perfil ambiental del sector. Y se haga las preguntas que le permitan
responder cuáles son los condicionantes estructurales que hacen que sus
actividades tengan un perfil que genere unos efectos ambientales deseados o
indeseados.
La responsabilidad de la decisión estratégica en materia ambiental, así como en el
resto de áreas consideradas en la decisión, es estratégica. La pregunta ambiental
relevante que formula la EAE no es si las actividades sectoriales, cualesquiera ellas
sean, van a tener un impacto ambiental mayor o menor en el futuro, sino si el PPP
ha dado cuenta del patrón estructural que hace posible que el sector tenga unos
impactos ambientales futuros razonables desde un punto de vista social.
La relación actividad sectorial-efecto ambiental es el último eslabón de una
estructura que la condiciona de forma sistemática, por lo que a veces se gana más
influyendo en elementos alejados de esa causalidad para mejorar el desempeño
ambiental de la totalidad. Una decisión que tiene una perspectiva estratégica no se
preocupa por la causa inmediata de un efecto deseado (o indeseado), sino por la
estructura que hay detrás y que lo genera de forma recurrente.
El ejemplo simple de los incendios forestales puede ayudar a ilustrar la idea. Una
decisión forestal reactiva se preocuparía por cómo apagar los incendios; una
estratégica y proactiva se preocuparía por las causas estructurales que están
detrás de los mismos, abandono rural, incentivos económicos a determinadas
prácticas silvícolas, etcétera. Si una decisión se concentrara en la causa inmediata
que da origen al efecto ambiental negativo, su propuesta se limitaría a corregir la
causa inmediata de ese efecto, dejando intacta la estructura que es la que
sistemáticamente produce ese efecto, la cual lo volvería a reproducir. Entonces, es
propio de una planificación estratégica asumir una mirada estructural.
La dimensión ambiental de una decisión estratégica consiste en entender el marco
estructural, el patrón sistémico, que determina y explica el estado actual de los
efectos ambientales que genera el sector como totalidad.
Para describir ese patrón no basta con explicar los efectos ambientales de las
prácticas que se dan en el monte o en el transporte, por ejemplo. Es preciso tener
claro su marco institucional, y cómo ese marco ha condicionado esas prácticas, o
las instituciones sectoriales disponibles y sus capacidades actuales, los valores
existentes, las opciones de política que se han aplicado, etcétera, porque estos
elementos se condicionan los unos a los otros y dan cuenta de sus hechos y de sus
comportamientos visibles, deseables o no. Esa explicación sistémica del alcance
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
34
ambiental estratégico de un PPP se puede denominar Sistema Ambiental
Sectorial, y debe constituir un eje de la EAE.
La evaluación de alternativas en el marco de la EAE debe utilizar criterios propios
de evaluación alejados de los clásicos de la EIA, capaces de dar cuenta de la
dimensión ambiental estratégica de la decisión que se está construyendo. Para ello
es, sin lugar a dudas, necesario contar con modelos que la describan de forma
razonable y operativa. Estos modelos se tratan a continuación.
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35
16 El sistema ambiental sectorial
Para entender el patrón que se halla detrás del desempeño ambiental del sector de
política es preciso que los procesos de decisión estratégicos adopten nuevos
instrumentos de representación, diferentes en su alcance a los tradicionales de la
EIA. Esos modelos requieren la utilización de conceptos y herramientas que
permitan representar todos los elementos que determinan el comportamiento
sectorial, es decir, que les permitan revelar y describir el Sistema Ambiental
Sectorial relevante para la EAE.
A continuación se presentan dos ejemplos de sistemas ambientales sectoriales
que ilustran esta aproximación: el primero, referido a un modelo utilizado en la
EAE del Plan Estratégico de Infraestructura y Transporte (PEIT) de España
(Fomento 2004) y el segundo, referido al sector de la planificación forestal también
en España.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
36
17 El sistema Transporte-Medio Ambiente-Territorio (TAT)3
La evaluación ambiental del PEIT no se centra prioritariamente en los efectos y
consecuencias ambientales de las actividades de transporte sino que trata de
determinar y valorar los efectos y consecuencias ambientales de las alternativas
estratégicas propias de la naturaleza y de escala de trabajo de la planificación del
transporte.
El esquema adoptado por el Informe de Sostenibilidad Ambiental elaborado en el
marco de la EAE del PEIT responde a la metodología de Análisis de Sistemas (o
sistémico), basado en la modelización conceptual del sistema que se trata de
evaluar a partir de las relaciones funcionales entre tres tipos de componentes y
factores: Los instrumentos políticos, los elementos del sistema y los efectos y
consecuencias ambientales. En la modelización realizada, se ha dado una especial
relevancia a los elementos y factores de carácter territorial, que se consideran
esenciales tanto desde el punto de vista del sistema de transporte como de sus
implicaciones ambientales. Así, el sistema ambiental sectorial se ha definido como
Sistema Transporte – Medio Ambiente – Territorio (TAT). Dicho sistema está
constituido por los instrumentos, elementos e implicaciones que se relacionan en la
tabla siguiente.
Ilustración 1 Componentes del sistema de análisis
Instrumentos
q
q
q
q
q
q
Inversiones en
infraestructuras
modales
Inversiones en
infraestructuras de
apoyo
Gasto en seguridad y
conservación
Fomento del transporte
público
Mejora de los servicios
de transporte
Inversión en I+D+i
Elementos
q
q
q
q
q
q
Equilibrio del reparto
modal en el sistema
Equilibrio en la
dotación de
infraestructuras
modales
Distribución territorial
de las infraestructuras
Redundancia de
infraestructuras
Demanda social de
infraestructuras
Estructura jerárquica
Implicaciones
q
q
q
q
q
q
q
Emisiones de efecto
global
Emisiones de efectos
regionales y locales
Nivel de ruido
Generación de residuos
Efecto barrera de las
infraestructuras
Consumo de energía y
de recursos naturales
Afecciones a espacios
naturales y a la
biodiversidad
3
El documento detallado del Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT elaborado en el marco de su EAE puede ser
obtenido en la siguiente página WEB del Ministerio de Fomento de España: http://peit.cedex.es/. El autor de este artículo ha
sido el Director Técnico del Informe.
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37
Instrumentos
q
q
q
Gestión directa de
efectos ambientales
Instrumentos de
mercado
Planificación e
integración del sistema
Elementos
q
q
q
q
q
q
de redes y nodos
Saturación del sistema
Desarrollo de servicios
de transporte
Eficiencia en el uso de
recursos
Internalización de
costes sociales
Actualización de la
rentabilidad privada por
modos
Umbral de rentabilidad
social de las
infraestructuras
Implicaciones
q
q
q
Fragmentación del
territorio
Desarticulación
territorial
Accidentalidad
Fuente: Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT. Ministerio de Fomento, España. 2004
La modelización del sistema así compuesto se completa mediante la relación y
valoración de las Relaciones Funcionales existentes entre todos esos componentes.
A este respecto, el gráfico que se acompaña más abajo ilustra, a grandes rasgos,
las relaciones que se dan entre los diversos elementos del sistema Transporte –
Medio Ambiente – Territorio (TAT).
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
38
Ilustración 2. Relaciones entre los elementos del sistema Transporte – Medio
Ambiente – Territorio (TAT)
Causalidad
Fomento de
los servicios
Instrumento de
política
Reparto
Intermodal
Elemento del
sistema de
transporte
Emisiones
globales
Afección
ambiental
Fuente: Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT. Ministerio de Fomento, España. 2004
Este modelo da lugar a un total de 82 pares de relaciones, cada uno de los cuales
se ha analizado usando como referencia fuentes comparativas internacionales, así
como los propios trabajos de preparación del diagnóstico del PEIT, y caracterizado,
en términos generales, como Reforzador o bien Compensador de las afecciones
ambientales y territoriales negativos del sistema de transporte.
Por último, del conjunto del sistema de relaciones, cuya representación y
valoración global es obviamente bastante compleja, se ha seleccionado una serie
de cinco subconjuntos o Bucles, cuya dinámica determina el estado del sistema
desde un punto de vista ambiental, cada uno de los cuales se puede asociar a un
número reducido de componentes del modelo. Estos bucles son:
1. El bucle de la inversión en carretera y el uso del vehículo privado
2. El bucle de la intermodalidad y el uso del transporte público
3. El bucle de los servicios, el conocimiento y la calidad
4. El bucle de los instrumentos de mercado
5. El bucle de la ordenación del territorio
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
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Cuatro de estos bucles, los últimos, se pueden caracterizar como globalmente
compensadores de las afecciones ambientales y territoriales del transporte, en
tanto que solo el primero se califica de forma clara como reforzador de dichas
afecciones. Sin embargo, el estado de “rendimiento” de los mismos no es
homogéneo de modo que la evaluación de la situación actual y tendencial del
sistema conduce a unos resultados muy diferentes a los que podrían desprenderse
de esta proporción.
El Bucle puede ser, entonces, entendido como un subsistema del sistema, que
actúa en un sentido ambientalmente predeterminado, aunque en él se contengan
tanto relaciones compensadoras como reforzadoras. Esto viene a significar que,
por ejemplo, en un bucle compensador, las relaciones compensadoras de las
externalidades ambientales y territoriales allí consideradas más que compensan las
relaciones reforzadoras de las externalidades ambientales y territoriales allí
consideradas. Esta aproximación permite realizar un análisis ordenado del sistema
TAT, cuya complejidad y apriorística indeterminación lo hace muy difícil.
El equilibrio ambiental del sistema TAT depende así del comportamiento y del
estado de sus bucles compensadores y reforzadores, de tal forma que si todos
ellos presentan un estado razonable de desempeño y funcionamiento se puede
decir que el sistema se encuentra en un equilibrio ambiental sostenible.
La evaluación ambiental estratégica propiamente dicha, ha consistido entonces en
un proceso de análisis del estado actual del sistema TAT que es la referencia para
la planificación de infraestructuras y transporte y del análisis del modo y medida
en que el PEIT mejora esa situación actual, siguiendo el hilo de cada uno de sus
partes estructurales, objetivos, alternativas, directrices y prioridades de actuación.
A continuación se recoge la expresión gráfica del sistema que ha servido para la
evaluación del PEIT.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
40
Ilustración 3. Sistema Transporte- Medio Ambiente-Territorio
Fuente: Informe de Sostenibilidad Ambiental del PEIT. Ministerio de Fomento, España. 2004
Este mapa es uno de varios que conforman el sistema TAT. Su elaboración tiene
un componente básicamente cualitativo, y se ha basado en la revisión de un
importante volumen de documentación y estadísticas relativa al sistema de
transporte en España, y se ha discutido y valorado por expertos. El modelo provee
indicadores cuantitativos simples que permiten obtener una visión agregada del
sistema.
La explicación sintética del grafo es la que sigue. Por una parte tenemos los
instrumentos de política graficados en un rectángulo y situados a los bordes del
sistema. En el medio encontramos los elementos del sistema de transporte y sus
efectos recíprocos. Ubicados en la parte inferior del grafo están situados los
efectos ambientales. La simple mirada del grafo clarifica la inutilidad de cualquier
análisis lineal de los efectos de las políticas de transporte sobre el medio, pues los
elementos del sistema se retroalimentan en sentidos a veces contradictorios,
siendo el efecto final un resultado de esa dinámica compleja.
Un modelo sistémico de estas características puede generase desde perspectivas
muy diversas. Por esta razón, es necesario aclarar la perspectiva adoptada en cada
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
41
caso. Los grandes principios causales que han guiado la construcción del sistema
TAT son las siguientes:
q
q
q
q
q
q
q
q
Las afecciones ambientales dependen, en gran medida, de la eficiencia en el
uso de los recursos del sistema. Esta eficiencia es la que disminuye las
afecciones ambientales que se consideran parte consustancial de la
actividad de transporte.
La eficiencia es básicamente el resultado del reparto modal del transporte,
del estado de los servicios y de la distribución territorial equilibrada de las
infraestructuras.
El reparto modal depende de la distribución modal equilibrada de las
infraestructuras, del uso del transporte público y de la duplicidad de las
infraestructuras.
La inversión en infraestructura es el factor determinante en la distribución
modal de infraestructura y en la duplicación de las mismas.
En este sentido el tratamiento dado a priori a las infraestructuras de
carreteras en el sentido de desfavorecer una distribución modal equilibrada
de las infraestructuras y del ferrocarril, por el contrario, responde a una
tendencia actual, más que a una verdad universal, porque el ferrocarril,
dependiendo de si es de alta velocidad o convencional, puede jugar un
papel similar al de la carretera, en términos de su impacto en la
intermodalidad del sistema.
Esta distribución modal de la inversión en infraestructura está determinada
básicamente por la planificación del sistema. Ésta determina los límites de
inversión razonables socioeconómicamente, así como la distribución modal
de la misma. De igual modo, es la planificación la que disminuye el riesgo
de duplicación que se vio que afectaba al reparto modal equilibrado.
Los servicios de transporte son un factor que favorecen las afecciones
ambientales al mejorar el reparto modal y la eficiencia del sistema. Los
servicios son mejorados, tanto por la vía de inversión como por la I+D+i y,
también, por la aplicación de instrumentos de mercado.
El otro gran factor de afección ambiental es el uso del vehículo privado. Este
es incentivado por la inversión en carreteras y vías, por el desequilibrio
territorial y por la distribución territorial desequilibrada de infraestructuras.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
42
Es desincentivado por los mecanismos de internalización de costes y por la
mejora del transporte público.
q
q
q
q
La última vía de acceso a las afecciones ambientales es mediante las
modificaciones territoriales. La distribución territorial desequilibrada de las
infraestructuras es responsable de la fragmentación del territorio y de la
desestructuración territorial. Esto genera a continuación afecciones a áreas
protegidas o valiosas y a la biodiversidad. La fuerza motriz de la distribución
territorial desequilibrada es nuevamente la inversión en carreteras, la que
genera además fragmentación. Contrarrestan esa influencia la generación
de nodos y redes jerárquicas y la planificación territorial del sistema.
El transporte público es, junto con la eficiencia agregada del sistema y la
planificación, uno de los motores de la compensación ambiental del sistema.
Afecta a la eficiencia vía mejora del reparto modal y es incentivado por
políticas explícitas de fomento, por instrumentos de mercado que lo hacen
más competitivo y por las inversiones en puertos, ferrocarriles y en
generación de nodos y redes jerárquicas de transportes.
Finalmente, la Inversión en Investigación, Desarrollo, Innovación (I+D+i),
junto con la gestión ambiental directa, son dos herramientas de influencia
positiva sobre las afecciones ambientales del sistema. La gestión directa
ejerce una acción de mejora inmediata. La I+D+I lo hace por la vía de la
mejora de los servicios y, en general, en la medida en que incrementa la
eficiencia del sistema.
La ineficiencia del sistema se canaliza por la vía de su congestión,
determinada básicamente por el incremento en el uso del vehículo privado y
en el transporte por carretera, en general. La saturación es la causa de la
demanda de nueva infraestructura e incrementa el riesgo a futuro de las
externalidades del sistema.
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43
18 Conclusiones
Como demuestra la experiencia relativamente corta de la EAE y los retos a que aún
se enfrenta, no resultará tan fácil como lo fue con la EIA el establecer una
definición y una metodología única, y casi universalmente válida, como modelo de
trabajo. (Bina 2004) Hay varias razones para ello.
Como se ha señalado aquí, el lastre conceptual que supone haber tomado como
modelo inicial la EIA de proyectos constituye una barrera importante a la hora de
comprender mejor la finalidad y forma operativa que debiera asumir la EAE. Ello ha
ralentizado la generación de un marco conceptual propio para dirigir, entender y
procesar la práctica de EAE.
Pero también está la naturaleza compleja y diversa de los procesos de toma de
decisión estratégica, que constituye una barrera difícil de superar a la hora de
establecer estándares únicos. Es decir, aunque se disponga de una definición
conceptual precisa de EAE, ésta se enfrenta a una realidad decisional tan diversa
que la experiencia genera resultados disímiles en forma y contenido, de los cuales
no resulta siempre fácil sacar conclusiones definitivas. (Kornov L. y Thissen W.
2000).
La simple experiencia no basta si no va acompañada de una reflexión detenida
sobre la naturaleza propia del instrumento y de lo que se pretende con él. Pero,
esa reflexión debe ser capaz también de asumir la diversidad del ámbito de
aplicación y prever la diversidad de resultados posibles. Esto exige una gran
flexibilidad conceptual.
Detrás de este dilema se haya sin duda otro de mayor calado. Todos los esfuerzos
por introducir la EAE en los procesos de decisión están, querámoslo o no,
impregnados de un cierto racionalismo. Es decir, están guiados por la creencia de
que es posible introducir mayores grados de racionalidad en los procesos de
decisión colectivos como son los PPP. Y en ese impulso, en mayor o menor
medida, plantean requisitos de algún tipo de racionalidad al mismo, aunque sea en
sus procedimientos, como en este mismo artículo se ha señalado que es el objetivo
de la EAE.
No obstante, como aquí también se ha señalado, esos objetivos de racionalidad no
son valores universales sino específicos de cada contexto, donde hay en juego
aspectos muy complejos, como la articulación del poder de decidir del cual cada
sociedad se dota. Y eso hace que cada proceso de decisión estratégica sea único.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
44
Ahora bien, cualquier modelo, concepto o guía de EAE que se pretenda
estandarizar supone implícita y explícitamente un tipo de racionalidad de decisión,
un tipo de valor de decisión, que de forma genérica puede ser considerado como
razonable, pero que se puede estrellar con el contexto especifico al cual se desea
aplicar.
El drama que ello supone es que al tratar de imponer unos valores de decisión, un
esquema o procedimiento de EAE, cualquiera que sea, incluso el más simple, a un
contexto que no puede digerirlo, la EAE se torna incapaz de identificar los
momentos, instancias o ámbitos en los cuales el contexto sí puede dar unos pasos
adelante.
En síntesis, cualquier intento de universalización de la EAE, del tipo que sea, puede
resultar contradictorio con el medio al cual se pretende aplicar. En estas
circunstancias es razonable preguntarse si es posible realizar alguna aseveración
genérica sobre el instrumento, o si tiene sentido hacerlo. O si por el contrario lo
que tiene sentido es dar por buena toda práctica, sea ésta la que fuese, si lleva el
rótulo de EAE, pues aquella menos condicionada será la que mejor se adapte a la
especificidad decisional del contexto. O si es bueno reducir los esquemas posibles
de la EAE a un listado simple de principios muy genéricos.
La solución a este dilema, como en otros casos, puede ser situarse en la posición
intermedia.
Por un lado, aceptar el principio de que la EAE, como instrumento de apoyo a la
toma de decisiones, trasunta unos valores de decisión exógenos a los contextos de
decisión al cual se pretende aplicar y que constituyen su referencia. En esto no
tiene la EAE nada de inocente. Esto es muy evidente en la actividad que realizan
los organismos financieros multilaterales para que países que carecen de
tradiciones de decisión tan estructuradas, asuman la EAE. Pero también ocurre lo
mismo en los países desarrollados. Allí la EAE supone introducir en los procesos de
decisión estratégicos nuevos valores de decisión de forma exógena. Esto está
implícito en el instrumento. Y no es malo pues estos valores, si bien pueden no
corresponderse con los del contexto de decisión, sí emergen de un fondo social
que los reclama y los valora como legítimos.
La aceptación de esta parte de la verdad supone aceptar que es posible, en el
margen que deja lo que se señala a continuación elaborar, en torno a la EAE,
conceptos y diseños que tengan pretensión de universalidad o generalidad.
Por otro lado, es imprescindible reconocer otro principio que señala que la
aceptación de criterios y valores de decisión exógenos en contextos de decisión
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
45
establecidos no es fácil. Ni es un proceso lineal. Y que aplicar modelos universales,
en cualquier sentido, puede suponer una gran pérdida de tiempo y recursos, y
sobre todo desperdiciar la oportunidad, que quizás una opción abierta daría, de
descubrir el punto en el cual realmente se podría avanzar algo.
Estos dos principios nos llevarían, en síntesis, a postular que los modelos son
útiles, sean estos referidos a la definición del objeto de la EAE, a sus fases, o a sus
instrumentos, pues hay en la EAE una pulsión a la mejora de la decisión en un
sentido que es necesario definir a priori. Y a añadir que es preciso estar dispuesto,
cuando se pasa a la práctica de la EAE, a dejar buena parte del equipaje
conceptual en el camino para captura la oportunidad real que existe de dar el paso
adelante en la mejora de ese proceso concreto de decisión.
Esta reflexión debiera suponer, en el marco de las metodologías prácticas de EAE,
enfatizar los momentos en los cuales se trata de, en el marco de una demanda
estructurada de mejora de la decisión, decidir qué es lo que realmente se puede
hacer, sin considerar esa demanda como un corsé.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
46
19 Referencias
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EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
48
La Dimensión Institucional de la Evaluación Ambiental
Estratégica
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
49
20 Introducción
La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) entendida como una práctica tendente
a incorporar la dimensión ambiental a decisiones estratégicas, como políticas,
planes y programas, cuenta ya con una razonable tradición. Según Dalal-Clayton y
Sadler la fase de formalización de este instrumento arranca a inicios de la década
de los noventa, pudiéndose hablar a partir de 2001 de una fase de expansión a
escala internacional. (Dalal-Clayton, Sadler, 2005).
De la primera mitad de los noventa datan los primeros libros y ediciones especiales
de revistas internacionales dedicadas al tema. Sin duda la aprobación de la
Directiva Europea 2001/42/CEE de evaluación de los efectos de ciertos planes y
programas en el medio ambiente, más conocida como Directiva de Evaluación
Ambiental Estratégica, marca un hito, pues a partir del año 2004 obliga a los 27
países miembros de la Unión a someter a un largo listado de planes y programas a
un procedimiento de EAE. (EU, 2001).
En este contexto, quizá no tenga mayor sentido profundizar en el análisis de las
diversas metodologías propuestas para la EAE de decisiones estratégicas
sectoriales, con sus fases y pasos respectivos, ni en el instrumental analítico
aplicado en innumerables EAE específicas, como son la aplicación de SIG, la
utilización de paneles de expertos, entre otros, pues ya está suficientemente
demostrado en la práctica que es posible llevar a cabo un procedimiento de EAE de
un plan o programa.
Lo que puede resultar más sugerente preguntarse es sobre el resultado de esos
ejercicios, es decir, sobre la contribución de la EAE a la mejora efectiva de las
políticas sectoriales. Esto nos lleva a dos cuestiones íntimamente relacionadas,
uno, a su supuesta capacidad para influenciar los proceso de decisión. Y dos, nos
lleva al tema de la clarificación de cuestiones conceptuales de fondo sobre la
naturaleza y los objetivos últimos de la EAE, pues de su respuesta depende de
forma muy definitiva el tipo de contribución a la mejora de la decisión estratégica
que se espera de la EAE, y sobre cuya eficacia se está interrogando. Es decir,
resulta banal preguntarse por al eficacia de la EAE para mejorar o influenciar las
decisiones estratégicas, si el sentido último de esa influencia, que viene definido
por la naturaleza y objetivos del instrumento, está aún en discusión.
La experiencia práctica en EAE señala claramente y diversos estudios así lo
muestran (Finnísh Ministry of the Environment, 2001; EC, 2009) que la EAE
siempre influencia al proceso de decisión. Resulta casi inconcebible que pueda ser
de otra manera, pues al poner en marcha un proceso de evaluación que interactúa
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
50
con el proceso central de decisión, por el mero acto formal de evaluarlo, éste se
modifica.
Ahora bien, ello no implica que por ello la EAE sea eficiente. Para saber si la
influencia alcanzada es o no la perseguida, debe ser claro aquello que se persigue,
cosa que es aún un debate abierto. Tanto así, que resulta frecuente leer en la
literatura afirmaciones como que, “La EAE se describe bien como una familia de
herramientas en evolución” (World Bank, 2005, pág. 1), o bien que, “La EAE puede
describirse como una familia de enfoques que utiliza una variedad de
herramientas, en lugar de un único enfoque, fijo y que prescribe.” (OCDE, 2007,
pág. 15), o bien la cita más extensa de Sadler, “SEA is understood to be a generic
process or approach that encompasses a family of instruments, which may have
different names and features but are functionally related by common aim of
integrating environmental considerations into the higher levels of decision-making”
(Sadler, 2008, pág. 14), señalando todos ellos que es difícil saber hoy en día qué
es la EAE, y qué persigue exactamente, como para poder saber si es eficaz en
lograrlo.
En todo caso la aspiración última de la EAE es contribuir a una mejora ambiental, y
ya en muchos casos también de sostenibilidad, (Partidario, 2007; Wallington et. all,
2007), de las decisiones estratégicas, también de las decisiones de transporte. Ello
obliga a seguir indagando a través de la práctica, y más allá de ella, para
establecer un marco teórico y conceptual que de solidez a la intervención de la
EAE en el desarrollo de las políticas públicas. De esta forma será posible decir algo
más acerca de su contribución a la mejora de las políticas públicas que se trata de
una ‘variedad de herramientas aplicadas a esas políticas públicas’.
En este sentido se plantea este artículo proponer un marco de referencia para la
EAE que permita clarificar el aporte efectivo que puede hacer esta herramienta a la
eficacia de las políticas públicas en general y de transporte en particular, lo que
implica obviamente una mejor incorporación de su dimensión ambiental y de
sostenibilidad, pero también un fortalecimiento de la gobernabilidad de las políticas
públicas, y en particular en el sector del transporte.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
51
21 EAE un concepto en evolución y progreso
La literatura en EAE ha sido bastante insistente en señalar la ausencia de una
definición precisa de la EAE y de sus objetivos. (Brown, Therivel, 2000; World
Bank, 2005; Dalal-Clayton y Sadler 2005; Wallington et. All, 2007). Esto ha dado
lugar a que en los hechos la EAE asuma una diversidad muy grande de formas, lo
que ha llevado a entenderla como una ‘familia de herramientas en evolución’.
Esta situación ha dado lugar a que se faciliten diversos esquemas para la
clasificación de las EAE realizadas en la práctica, según los objetivos,
aproximaciones, y técnicas utilizadas, (Partidario, 2000; Dalal-Clayton y Sadler
2005; Sadler 2008, Bina 2008), o que se faciliten esquemas conceptuales para
clasificar las distintas variedades de EAE (Wallington et. all, 2008).
Lo notable es que este proceso de evolución conceptual, que se inicia en la
segunda mitad de los noventa, continúa. Es decir, tanto la evolución conceptual de
la EAE, así como los esquemas o modelos que pretenden clasificar las variedades
de aplicaciones se van modificando con el tiempo, siguen evolucionando. Incluso
scholars que han propuesto definiciones y esquemas, luego de un cierto tiempo,
sugieren definiciones y aproximaciones distintas. Véase, por ejemplo, la propia
modificación de tipos de EAE sugerida por Dalal-Clayton y Sadler en el 2005 y
modificada por Sadler el 2008. (Dalal-Clayton y Sadler 2005; Sadler 2008).
Esto sugiere, por un lado, la dificultad de sintetizar conceptualmente la compleja
práctica en EAE. Y por el otro lado, señala la urgencia de esa conceptualización,
cuya finalidad es darle sentido a esa práctica. Ahora bien, lo interesante constatar
no es sólo que ha habido una evolución y una diversificación, sino también un
progreso, es decir que esa evolución presenta una línea de desarrollo, una
orientación.
Las primeras definiciones de EAE se encontraban fuertemente arraigadas en los
conceptos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos (Dalal-Clayton y
Sadler 2005; Bina 2007). Tal como ya señalamos en otro artículo (Jiliberto, 2007)
muchas definiciones tempranas de EAE (Therivel et all., 1992; Therivel and
Partidario, 1996), como la de Sadler y Verheem, a menudo citada en la literatura,
situaban en el centro de la EAE la consideración de las consecuencias ambiéntales
de las decisiones. "The strategic environmental assessment is the systemic process
of studying and anticipating the environmental consequences of proposed
initiatives at high level decision-making. The purpose of the process is to
incorporate the environmental criteria from the beginning, as an element of
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
52
decision in all the sectors and degrees of planning, placing it at the same level as
the economical and social criteria." (Sadler y Verheem, 1996).
Con el paso del tiempo el consecuencialismo positivista de la EAE se ha ido
erosionando.4 Resulta interesante observar, por ejemplo, la evolución de autores
específicos, como Verheem, que inicialmente el año 1996 sostiene que la EAE tiene
como objeto anticipar las consecuencias ambientales de las decisiones, para luego
el año 2000 sostener que el papel de la EAE consiste en “..fortalecer el papel de
los temas ambientales en la decisión estratégica”. (Verheem and Yonk, 2000), y a
continuación el año 2005 señalar que , ”SEA is a tool for including environmental
consideration into policies, plans and programs at the earliest stages of decision
making.” (Ahmed, Mercier, Verheem, 2005).
Esta misma evolución es posible detectarla en otros autores ampliamente
difundidos en la comunidad de EAE, como lo es Partidario, que muy
tempranamente junto a Therivel sostenía en el año 1996, que el objetivo de la EAE
era incorporar los efectos ambientales en políticas, planes y programas (Partidario
y Therivel, 1996), y que actualmente sostiene que “Strategic environmental
Assessment (SEA) is an impact assessment tool that is strategic in nature and has
the objective of facilitating environmental integration and the assessment of the
opportunities and risks of strategic actions in a sustainable development
framework.” (Partidario, 2007, pág. 12), sosteniendo la necesidad de desarrollar,
lo que ella denomina, una EAE estratégica.
Lo central en esta evolución es el debilitamiento del uso del concepto de impacto
ambiental como eje de la EAE, para pasar situar en el centro de la EAE conceptos
mucho más suaves o vagos, tales como efectos ambientales, temas ambientales,
aspectos ambientales, etcétera. Esto señala en primera instancia la dificultad de
hacer operativo el uso de un concepto consecuencialista positivista en la
evaluación ambiental de políticas, planes y programas. Evidencian, por otro lado, la
dificultad, demostrada en la práctica de la EAE, de alcanzar un conocimiento
razonable de las consecuencias de las decisiones como para hacer de ellas el
centro de la mejora de su diseño. Muy esclarecedor al respecto es la valoración de
Bina de los cambios de modelo que están operando en EAE. “An important aspect
of this change is the demotion of prediction and evaluation (of impacts, añadido),
in favour of a range of activities.” (Bina 2008, pág. 114).
4
A efectos de este artículo se entiende por consecuencialismo positivista, al análisis que entiende que las consecuencias de
las decisiones o actos sólo tiene sentido valorarlas por sus consecuencias positivas, es decir, sensibles materialmente.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
53
Esto supone un giro muy importante en la racionalidad en que se funda la
evaluación, pues ya no es posible fundarla estrictamente en una racionalidad
sustantiva, objetiva, basada en el conocimiento de las consecuencias materiales
probables de las decisiones.
Definiciones posteriores han ido paulatinamente enfatizando que el objetivo de la
EAE, no es exclusivamente o primordialmente incorporar las consecuencias de la
decisiones en los procesos de decisión, sino mejorar los procesos en si mismo,
claro desde una perspectiva ambiental. (Brown and Therivel, 2000; Jiliberto, 2002
y 2004; Caratti et all, 2004, Bina, 2007; UNDP, 2004) a la definición del Banco
Mundial de la EAE como un "participative approach to place the environmental and
social aspects in the centre of the decision-making process and to influence in the
development planning, the decision-making and the implementation processes at a
strategic level" (Mercier, 2004; World Bank 2005) es significativa en este sentido.
Esta evolución conceptual muestra que la EAE ya no es entendida primordialmente
como una herramienta cuya función principal es la de proveer información
técnicamente fundada sobre las consecuencias ambientales materiales de la
decisión (Bina, 2007). Obviamente esto no ha sido casual, sino que se debe a la
disfuncionalidad que ha supuesto trasladar un bagaje técnico y procedimental
eficaz, pero simple, como es la evaluación ambiental de proyecto, a la evaluación
de entidades socio-política-técnicas complejas como son políticas, planes y
programas.
Esta primera ruptura ha tenido como consecuencia el surgimiento de una fuerte
tendencia metodológica que entiende que la EAE se debe centrar en el proceso de
decisión (Caratti, et all, 2004; Partidario 2007; Kornov, Thissen 2000), visualizando
la EAE más como una herramienta de interacción estratégica y proactiva con el
proceso de decisión antes que uno destinado a informarle sobre sus consecuencias
ambientales, en general negativas. (Bina, 2007, 2008).
La ruptura con la racionalidad sustantiva-positivista consecuencialista de la EAE
trajo como resultado la propuesta de una evaluación basada en una racionalidad
procedimental. Si no es posible mejorar la decisión en función de sus
consecuencias positivamente identificadas, entonces, se puede hacer, mejorando
el procedimiento a través del cual es elaborada. La racionalidad sustantiva es
reemplazada como fundamento de la evaluación por una racionalidad
procedimental. Este fue básicamente la propuesta muy consciente del proyecto
europeo de investigación ANSEA (Caratti et all., 2004, Dalkmann et all., 2004).
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
54
A pesar de la rigurosidad conceptual, del abundante material empírico aportado
por la propuesta de una EAE centrada en el proceso de decisión, y de que no ha
sido contestada, o criticada en la literatura de forma consistente (Nilsson et all,
2009), ello no ha impedido que en términos prácticos la visión convencional de una
EAE centrada en los impactos ambientales siga constituyendo el mainstream de la
practica en esta área, en particular gracias al equivoco mensaje que ha enviado la
legislación más reciente en la materia, que no ha evolucionado al mismo ritmo al
que lo ha hecho el debate conceptual. También influye la inercia metodológica y
las prácticas culturales, tanto en materia de evaluación ambiental, como de
planificación, que se modifican lentamente, así como el hecho de que las nuevas
orientaciones deben probarse primero en la práctica.
Pero todo ello no significa que en la evolución de la EAE no halla un orden, un
sentido, y no una mera proliferación de opciones de contenidos posibles para la
EAE. Y el primer paso en el orden en la evolución de la EAE es la superación del
paradigma de una evaluación consecuencialista centrada en los efectos positivos, y
en el producto de la decisión, para pasar a una evaluación centrada en el proceso
de decisión, y en la mejora de su calidad desde una perspectiva ambiental.
Pero el proceso no se ha detenido ahí. La EAE centrada en el proceso de decisión
al situar el proceso de decisión en el centro de la EAE obligo a la EAE a internarse
en el complejo mundo de la teoría de la decisión y el Policy Análisis, pues debía
responderse hasta qué punto la toma de decisión estratégica podía llegar a ser
consistente con metodologías de evaluación ambiental fundadas, en última
instancia en criterios de racionalidad objetiva o procedimental. Esto resultaba
particularmente crítico teniendo en cuenta que la teoría de la decisión y el Polícy
Analysis señalaban más bien lo contrario; la ausencia de un modelo de toma de
decisiones racional en materia de políticas públicas, dominado más bien por
modelos o lógicas ajenas al modelo racional sustantivo arquetípico. (Kornov,
Thissen, 2000; Dalkmann, Nilssen, 2001).
El resultado de esta indagación teórica y la propia práctica de la EAE han supuesto
un nuevo giro en la evolución de la conceptualización de la EAE. En el eje de ese
giro está el creciente convencimiento de que el modelo de evaluación ambiental
estratégico, incluso, el centrado en la decisión, se fundan en un paradigma de
racionalidad técnica (objetiva o procedimental) que no se compadece con la
naturaleza decisional de los proceso de decisión estratégicas.
La línea básica de argumentación es que tanto el modelo de EAE basado en
impactos ambientales, bien el modelo centrado en el proceso de decisión, le
presuponen al proceso de decisión evaluado unas propiedades de racionalidad de
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
55
las que carece; racionalidad sustantiva, en el sentido de adecuación de fines y
medios, racionalidad procedimental, en el sentido de seguimiento de un conjunto
racionalmente fundado de pasos, un sujeto racional, en el sentido de una entidad
identificable que asume esas racionalidades. (Wallington et.- all, 2008; Worldbank,
2005). Tanto la extensa experiencia probada en Policy Analysis, como mucha de la
práctica en EAE, vendrían a confirmar esta afirmación de que esos supuestos no se
dan (Kornov y Thissen, 2000).
Ambos modelos de EAE se fundan, en última instancia, en el supuesto de que la
mera aportación de información técnico-racional influenciaría el proceso de
decisión en un buen sentido, ambientalmente hablando. (Bina 2008) Esta visión
resultaría una simplificación de cara a la naturaleza real de los procesos de
decisión estratégicos, los que se hallan sometidos a no sólo contexto complejos,
sino a importantes grados de incertidumbre, conflicto de valores, relaciones de
poder, en al mayoría de los casos asimétricos, negociaciones, redes, cultura
política, sin olvidar el juego de fuerzas políticas que se da entre los actores del
esquema evaluador.
En paralelo a esta evolución conceptual, la práctica de la EAE ha identificando el
importante papel del contexto en la calidad de los resultados obtenidos en un
proceso de EAE. Ya en el 2001, el mencionado Workshop en Finlandia sobre EAE y
transporte, sistematizaba una serie de factores de contexto de los cuales dependía
la eficacia de la EAE para influenciar los procesos de decisión. Esto ya dejaba en
evidencia la alta dependencia del éxito de la EAE del contexto en que se daba. Con
posterioridad ha habido reflexiones más elaboradas en este sentido, (HildingRydeviky Bjarnadóttir, 2007; Wallington et. all, 2008; Fischer, 2005). Este hecho
se hace presente también en la persistente llamada de atención en la guías de EAE
acerca de la supuesta singularidad de cada EAE, determinada por un supuesto
singular contexto. (Jiliberto y Bonilla, 2009; Wallington et. all, 2007; Ahmed,
Mercier, Verheem, 2005; Verheem, 2000), lo que requiere flexibilidad en su diseño.
El contexto es entendido en esta reflexión en un sentido amplio, que incluye,
desde el tipo, escala, y función de la decisión evaluada, pasando por el entorno
político-institucional y sus prioridades, la estructura de poder y sus reglas, la
cultura de planificación, hasta la tradición deliberativa o más tecnocrática de la
planificación misma.
La preocupación por el contexto hace referencia al hecho singular de que en el
caso de la EAE, a diferencia de muchos otros instrumentos de apoyo a la
formulación de políticas públicas, los factores de contexto son tan importantes que
de facto determinan lo que cada EAE pueda llegar a ser como instrumento de
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
56
apoyo en la formulación de una decisión estratégica. De facto, entonces, los
factores de contexto no son ya contexto de la EAE, sino que pasan a ser elementos
de la EAE.
Una muy razonable explicación de la importancia del contexto en la aplicación de
la EAE es que la disfuncionalidad que supone la utilización de modelos de
evaluación técnico racionales en contextos de decisión que no se comportan
acorde a esas lógicas, emerge como una sobre determinación del contexto. Se
trata simplemente de que el medio en el cual se aplica la herramienta simplemente
no sea congruente con ésta.
Para el evaluador que piensa que su herramienta es la adecuada, esta
disfuncionalidad no le aparece como una inadecuación de su herramienta, sino
como una característica “confusa” del entorno que hace compleja su aplicación. Lo
que sucede de facto es que las lógicas de decisión no racionales del entono se
imponen sobre la pretensión de racionalización del modelo de evaluación técnicoracional, impidiéndole adoptar un modelo universal estándar.
Estas dos reflexiones que han surgido en la última literatura en EAE requieren ser
tomadas en consideración seriamente, pues sería muy errado pensar que la EAE
pueda modificar las lógicas de decisión que dominan los proceso de formulación de
políticas públicas. Más bien es preciso pensar y repensar la herramienta para
adaptarla creativamente a su entorno de aplicación y reinterpretarla en su función.
El nuevo giro que ha dado la discusión en materia de EAE sugiere, entonces, que
los modelos de EAE, tanto el basado en el concepto de impacto, como aquel
centrado en al decisión, se fundan en un paradigma de evaluación técnico-racional,
(racionalidad sustantiva o procedimental) que tendría que ser superado para poder
ser funcional y eficaz. Se trataría ya no sólo de pasar de una evaluación de
producto a una evaluación de proceso, sino de superar el modelo de evaluación
técnico racional, destinado básicamente a proveer información racionalmente
fundada a la decisión. Y si se es coherente con el análisis realizado, proponer una
herramienta acorde a las lógicas de decisión del entorno en la cual se aplica.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
57
22 Una reinterpretación de la EAE en clave institucional y de
gobernabilidad
Así como la crítica al modelo de EAE centrado en el concepto de impacto ambiental
situó en el centro de la evaluación al proceso de decisión, cuya mejora se
transformaba en el objetivo de la EAE, la crítica a los modelos técnico-racionales
de EAE modifica nuevamente el locus de la evaluación, y ese nuevo locus no es
otro que el dialogo y la negociación. (Wallington et. All. 2007).
El transito conceptual de la EAE ha sido de una lógica casi escolar. Los primeros
modelos de EAE se fundan en una racionalidad, que la teoría de la decisión
calificaría de sustantiva, y propia del concepto económico de elección racional.
(Dalkmann, Nilsson, 2001) El objeto de la EAE es aportar información sobre las
consecuencias ambientales de las opciones alternativas para con esa información
ajustar medios a fines de forma óptima.
Toda vez que ello se constata imposible “técnicamente”, entonces se propone un
modelo de EAE centrado en la decisión, cuya racionalidad es básicamente
procedimental (Simon, 1987). Si no es factible hallar una solución óptima,
entonces lo que debe ser sujeto de mejora es el proceso que genera la solución,
sea esta la que fuere. (Dalkmann et all. 2004).
Una vez que los límites de ambas aproximación se hicieron evidentes por los
anticuerpos que generan aproximaciones técnico-racionales en contexto de
decisión que no responden a esos modelos de racionalidad, se proponen
aproximaciones de EAE que señalan que el aporte de este instrumento a la mejora
de la decisión pasa por focalizarla en aspectos tales como la deliberación, el
diálogo, la negociación, la cooperación, la institucionalidad y la gobernabilidad.
(Wallington et. all., 2007; Bina, 2007; World Bank, 2005). Es decir, se propone
pasar de una EAE basada en una racionalidad sustantiva o procedimental a una
basada en una racionalidad deliberativa (Habermas, 1997). El sentido de esta
propuesta de racionalidad es que la decisión es buena porque ha sido el resultado
de un proceso de deliberación, toda vez que ha resultado imposible mejorarla en
base a información objetiva y/o prescripciones procedimentales.
Las lógicas de la deliberación, el dialogo y la negociación están mucho más
próximas a los modelos de racionalidad que rigen los proceso de decisión
estratégica. De esta forma la EAE tendría la posibilidad de encajar de manera más
fluida con el proceso, u objeto, evaluado, creando la posibilidad efectiva de incidir
en los procesos de decisión estratégicos.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
58
No obstante, al momento de privar a la EAE de contenidos sustantivos o
procedimentales se genera un vacío respecto lo que se pretende lograr con la EAE,
de forma especifica, o sustantiva. Si ya no se trata de incorporar información sobre
las consecuencias de las opciones de políticas, ni de mejorar el proceso en que
éstas se generan y seleccionan, entonces, ¿cuál es el propósito de la EAE?
Obviamente, no es posible afirmar que de establecer un mecanismo de dialogo se
vaya a obtener nada precisamente especifico, salvo la materialización del hecho
del dialogo. ¿Será, entonces, el objetivo de la EAE el dialogar sobre la
incorporación de la dimensión ambiental en decisiones estratégicas, sin importar el
resultado efectivo de tal proceso de dialogo?.
Quienes han sostenido con énfasis la necesidad de un cambio en la EAE en un
sentido deliberativo (Wallington et all., 2007) responden de facto a esta pregunta
argumentando que el propósito último de la EAE sería más bien inducir un proceso
de aprendizaje que permita que gradualmente los proceso de decisión estratégicos
sean permeados por una racionalidad ecológica. (Bina, 2007).
Es decir, cada EAE no tendría un objetivo instrumental específico, sino que el
proceso de EAE, como un todo, tendría el objetivo de catalizar un aprendizaje,
cuyo sujeto es el conjunto socio-institucional amplio, de gobernabilidad, en el cual
se toman las decisiones estratégicas de una sociedad. Cada EAE singular, como
mucho, tiene un meta objetivo.
Esta solución al dilema del propósito de la EAE en un modelo deliberativo tiene dos
problemas evidentes. El primero es tener que demostrar que para lograr ese meta
objetivo no es mejor otro instrumento que actúe de forma directa sobre la
supuesta infra representación de la racionalidad ecológica en los proceso de
decisión estratégica. Resulta difícil sostener en términos de la eficiencia de las
políticas públicas que para alcanzar el objetivo de introducir lógicas de racionalidad
ecológica en los procesos de toma de decisión estratégica no se utilice un
instrumento que actúe de forma directa sobre el objetivo deseado, como por
ejemplo, proceso de capacitación de las entidades responsables de esas
decisiones.
El segundo problema que presenta esta solución al dilema del propósito de un
modelo deliberativo de EAE consiste en que debe demostrar la eficacia de la
actividad deliberativa propiamente tal en la generación de un mayor nivel de
racionalidad ecológica en los proceso de decisión estratégica. Resulta también
discutible en términos de políticas públicas apostar por un instrumento cuyo grado
de eficacia para alcanzar su meta objetivo esta prácticamente indeterminada.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
59
Todo esto hace pensar que, si bien es razonable argumentar que un modelo
deliberativo de EAE, así como también uno de carácter técnico-racional, ya sea
sustantivo o procedimental, ayudan a introducir una supuesta racionalidad
ecológica en proceso de toma de decisión estratégica, ello debe entenderse como
un subproducto, una externalidad positiva generada por el proceso que tiende a un
logro sustantivo, el que debe ser directo y perfectamente verificable cada vez que
se aplica el instrumento de EAE.
Para aproximarse a la identificación del propósito de la EAE en un modelo
deliberativo es preciso volver simplemente a los propósitos originales del
instrumento; incorporar la dimensión ambiental a las decisiones estratégicas. Las
aproximaciones racional sustantiva o procedimental a la EAE identifican de forma
directa la supuesta dimensión ambiental de las ediciones estratégicas, y con ello
precisan claramente el objetivo sustantivo directo de cada EAE; que aquello que
señalan como la dimensión ambiental estratégica quede incorporado a la decisión.
Lo que la práctica de la EAE ha justamente demostrado es la baja eficacia de la
EAE para alcanzar esos objetivos, lo que la ha hecho justamente evolucionar hacia
un modelo deliberativo. Pero lo que la necesidad de un modelo deliberativo pone
en duda no es el propio contenido sustantivo de incorporar la dimensión ambiental
a las decisiones estratégicas, sino el cómo ello se hace. En principio una
aproximación técnico racional no se compadecería con las racionalidades de los
contextos políticos en los cuales estas decisiones se toman.
No obstante, ello no significa a priori que aquello que los modelos técnico
racionales ponen encima de la mesa como la dimensión ambiental de las
decisiones estratégicas no sea en definitiva la dimensión ambiental de tales
decisiones. Más aún, es del todo razonable pensar que lo que sea la dimensión
ambiental de las decisiones estratégicas no pueda sino que ser expresada en
términos técnico-racionales.
El problema radica exclusivamente en que dada la racionalidad que domina la
toma de decisión estratégica es impensable un procedimiento de incorporación de
esa dimensión ambiental mediante un proceso de evaluación que priorice los
aspectos técnico-racionales por sobre los deliberativos, porque la lógica de ese
contexto es justamente la de negociar muchos y diversos discursos e intereses,
todos ellos con algún fundamento técnico-racional.
Por tanto, no es que el discurso técnico racional no pueda tener un lugar en la
EAE. Lo que no puede suceder es que la incorporación de la dimensión ambiental
se funde en la presumible existencia de un único discurso técnico racional válido.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
60
De ahí la importancia de la deliberación como eje, no del contenido de la EAE, sino
de su racionalidad. Siguiendo el modelo deliberativo de EAE es posible afirmar que
es racional, y por tanto bueno, incorporar a una decisión estratégica la dimensión
ambiental que resulta del dialogo no condicionado entre distintos discursos
técnico-racionales sobre la dimensión ambiental estratégica de esa decisión.
Por lo tanto, cada EAE basada en un modelo deliberativo no tiene un meta
objetivo, sino uno muy concreto y verificable, a saber, el l egar a un consenso
sobre lo que técnica y racionalmente entienden los actores claves de la decisión
sea incorporar la dimensión ambiental a esa decisión.
Esto da lugar a que lo que sea la dimensión ambiental de una decisión estratégica
esté per se indeterminada, sin embargo, no está indeterminada la posibilidad de
definirla en un proceso reglado de dialogo y negociación.
La EAE vendría a ser de facto un mecanismo institucional para dilucidar la
responsabilidad que le cabe a las decisiones públicas estratégicas en lo que suele
ser el mandato institucional de conservación y protección del medio ambiente y de
fomento de un desarrollo sostenible.
Como es evidente que esa responsabilidad es compleja y difusa y sobre todo que
tiene un alcance último institucional, pues su identificación acredita
responsabilidades institucionales concretas, el mecanismo mediante el cual ella se
aclara y queda establecida como otro elemento del engranaje institucional de
gestión ambiental, es igualmente complejo, y se rige, en primer lugar, por una
lógica deliberativa que es en la que descansa el arreglo institucional de nuestras
sociedades, y en segundo lugar, por una deliberación técnico y racionalmente
fundada, que es el otro de los pilares en que se funda el arreglo institucional
moderno. (Faludi, 1987).
La EAE tendría así un objetivo institucional consistente en delimitar, caso a caso, la
responsabilidad que le cabe a cada decisión estratégica evaluada en la defensa del
principio constitucional de protección del medio ambiente y de promoción de un
desarrollo sostenible. Este es un objetivo claro y verificable caso a caso. Para su
logro se define un mecanismo institucional reglado, fundado en el dialogo y la
negociación, que debe proveer un resultado técnico y racionalmente fundado, es
decir, no arbitrario, que oriente al decidor sobre lo que es, en su caso concreto,
incorporar la dimensión ambiental a su decisión, cumpliendo de esta forma con su
responsabilidad institucional.
Esta visión de la EAE conecta más que ningún otro con el concepto de
gobernabilidad y se transforma en un mecanismo de fomento de los principios de
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
61
buena gobernabilidad, pues fomenta prácticas de dialogo, transparencia,
consenso, respeto mutuo, en definitiva fomenta la construcción de visiones
conjuntas sobre la sostenibilidad de las decisiones sectoriales claves.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
62
23 La dimensión ambiental de las decisiones estratégicas
revisitada
Sea como fuere, la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, continua
siendo el núcleo de la EAE. Ahora bien, esta como hemos señalado no puede ser
necesariamente capturada por una única representación técnico racional, que se
pueda por tanto ser calificada de objetiva, y eso da lugar a un modelo de EAE
deliberativo.
No obstante, eso no es óbice para no poder hacer una propuesta sobre la
naturaleza particular de esa dimensión ambiental, aunque en el contexto del
discurso desarrollado hasta aquí, no puede sino que entenderse como una
aproximación cuya única virtud consiste en estructurar una definición de la
dimensión ambiental de las decisiones estratégicas para su debate.
En primer término es bueno aclarar que por dimensión ambiental de una decisión
en el momento de su evaluación ambiental se entiende cualquier aspecto que sea
ambientalmente relevante al momento de tomar la decisión.
Estos aspectos no tienen, por un lado, porque ser solo aspectos sustantivamente
ambientales. Así, por ejemplo, es ambientalmente relevante la consideración de
alternativas, aunque ese aspecto no se pueda considerar uno ambientalmente
sustantivo. Y por el otro lado, no necesariamente todos los aspectos ambientales
de una decisión, tiene que ser relevantes a la hora de su evaluación ambiental,
sino sólo aquellos que forman parte de la decisión al momento de su evaluación.
Así, por ejemplo, los sistemas de gestión ambiental que pueda adoptar de un
proyecto no forma parte de su evaluación ambiental.
Es decir, la dimensión ambiental de una decisión que se está evaluando no es una
característica universalmente objetiva de la misma, sino aspectos que le
pertenecen pero que son funcionales al momento de decisión en que se halla, en
este caso el de su evaluación.
Por otro lado, la EAE debiera focalizarse en la dimensión ambiental estratégica de
las decisiones estratégicas. (Bina, 2007; Partidario, 2007) Lo estratégico de la EAE
no es el que evalúe decisiones estratégicas, sino que se centra en los aspectos
estratégicos de la decisión evaluada. (Jiliberto, 2007)
Esto es coherente con la naturaleza estratégica de la decisión evaluada, pero al
mismo tiempo es coherente con el momento de decisión en el cual se realiza la
evaluación, el que es en general un momento temprano de un proceso largo de
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
63
decisión que va desde los momentos estratégicos hasta que lo decidido
estratégicamente se transforma en una intervención efectiva que pudiera tener un
efecto material sobre el ambiente.
Por tratarse de un momento temprano la decisión maneja información agregada
con una escala baja de detalle, por lo que no es apropiado que la EAE se focalice
en la dimensión ambiental “no estratégica” de la decisión. El no hacerlo es en
buena medida la causa de las carencias en la predicción de impactos que muestra
la EAE (EC, 2009).
Finalmente esto es consistente con la naturaleza ex ante de la EAE que debe
comenzar antes que la decisión se encuentre prefigurada si se quiere, lo que
impide centrarse en aspectos operativos, de diseño, como sus efectos ambiéntales
últimos.
La dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, al igual que su propio
proceso de evaluación ambiental, es singular y compleja y necesariamente difiere
de la evaluación ambiental de proyectos.
Esta singularidad y complejidad se puede expresar diciendo que es tridimensional.
La dimensión ambiental de las decisiones estratégicas es tridimensional, porque su
proceso de evaluación, tal como se ha venido explicando también lo es. Tiene una
dimensión sustantiva, una procedimental y una deliberativa.
En primer lugar esta la dimensión sustantiva. Esta dimensión de evaluación tiene
que ver con el modo en que la evaluación tiene en cuenta la consecuencia de la
decisión en ‘el estado de cosas’ que esa decisión pretende gestionar. La dimensión
sustantiva, entonces, tiene que ver con cómo se espera que la evaluación suponga
una mejora de ese estado ambiental de cosas. Tradicionalmente en EAE esta
dimensión se asumía de un modo consecuencialista positivista, es decir, utilizando
el concepto de impacto o efecto ambiental, de modo similar a como se cubrió en el
caso de la evaluación de impacto ambiental de proyecto. (EU 2001)
En segundo lugar, esta la dimensión procedimental. Esta es una nueva dimensión
de evaluación que surge en el caso de la EAE por tratarse de una evaluación ex
ante, de proceso. La EAE no se encuentra con un producto al que evaluar, sino con
un proceso al que contribuir. Ello hace que aspectos procedimentales del proceso
de decisión se vuelvan importantes elementos de la evaluación por el alcance
ambiental que tienen (Caratti, et all, 2004). La EAE ya no mira solo a los aspectos
consecuenciales sustantivos de la decisión, sino a como ésta se construye y los
alcances ambiéntales de ello. Aspectos simplemente instrumentales como la
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
64
información utilizada, las alternativas consideradas, la definición de objetivos,
etcétera pasan a formar parte de la dimensión ambiental de la decisión evaluada.
En tercer lugar, esta la dimensión deliberativa. Esta nueva dimensión de la
evaluación ambiental surge de la indeterminación estructural de las dos
dimensiones anteriores y del contexto político institucional en que tiene lugar la
evaluación. Dado que la evaluación tiene una función institucional en un contexto
de diversidad de discursos técnico racionales sobre las dimensiones sustantivas y
procedimentales de la decisión evaluada, su dimensión ambiental última será la
que resulte del proceso de deliberación no condicionado que facilita la EAE. Por lo
tanto, su contribución a la gobernabilidad ambiental y de sostenibilidad de las
políticas dependerá de la calidad de los procesos deliberativos.
De acuerdo a los últimos desarrollos en EAE, cualquiera EAE debiera considerar
estas tres dimensiones, y preguntarse cómo da cuenta de cada una de ellas.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
65
24 La dimensión ambiental sustantiva de las decisiones
estratégicas
Sin duda la más conflictiva de estas tres dimensiones es la sustantiva pues tiene
que ver con los convencimientos profundos acerca de cual es la contribución que
puede hacer la EAE a que la decisión mejore el ‘estado ambiental de cosas’ que la
decisión pretende gestionar. Por ello merece una reflexión más detenida.
Obviamente no existe un consenso formal para referirse a esta dimensión como
sustantiva, pues se trata de una clasificación ad-hoc.
En el caso de la Directiva Europea de EAE, es evidente que la dimensión sustantiva
de la EAE viene dada por el concepto de impacto, pues mediante ese concepto se
pretende lograr que la decisión mejore/conserve el “estado ambiental de cosas”
que la decisión pretende gestionar (EU, 2001). Ya se mencionó que esta
aproximación podía clasificar como de consecuencialismo positivista. Conociendo
los efectos positivos que la decisión genera de forma material en el ambiente se
alcanza una decisión que mejora ‘estado ambiental de cosas’ que la decisión
gestiona.
En el caso de la propuesta de ‘EAE estratégica’ promovida por Partidario, por
ejemplo, lo sustantivo es el aporte de la EAE a la construcción de la decisión, a la
definición justamente de las estrategias de política, allí radicaría la contribución de
la EAE a que la decisión suponga una mejora ‘del estado ambiental de cosas’ que
la decisión pretende gestionar (Partidario, 2007). Ayudando a identificar nuevas y
más sostenibles estrategias para la decisión se alcanza una decisión que mejora
‘estado ambiental de cosas’ que la decisión gestiona. En este caso el aporte de la
EAE no se funda en ningún tipo de consecuencialismo.
En el caso, por ejemplo, de la propuesta implícita en una guía de EAE desarrollada
por el Departamento de Asuntos Ambiéntales y Turismo de SudAfrica, se espera
que la EAE aporte a que la decisión mejore el ‘estado ambiental de cosas’ que la
decisión gestiona ayudando a la identificación de oportunidades y restricciones de
sostenibilidad a una escala estratégica y verificando si esas restricciones y
oportunidades, así como otras recomendaciones, son tenidas en cuenta en las
opciones de política consideradas. (Audouin, Lochner, 2000). En este caso el
aporte de la EAE tampoco se funda en ningún tipo de consecuencialismo.
El proyecto europeo de investigación ANSEA desarrollo una propuesta de modelo
de EAE procedimental a partir de una crítica radical a la creencia de que el
concepto de impacto pueda constituir el eje de la dimensión ambiental sustantiva
de las decisiones estratégicas. (Caratti et all., 2004; Dalkman et all., 2004) En esa
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
66
propuesta procedimental no había una consideración explícita de cómo una EAE
desarrollada bajo esos supuestos mejoraba el estado ambiental de cosas que la
decisión evaluada pretende gestionar. Ello no significaba que es dimensión
estuviese ausente, pues implícitamente se consideraba que la propia aplicación de
criterios procedimentales ambientalmente relevantes llevaba a la decisión, por si
misma, a generar una opción que mejoraba o conservaba ese ‘estado ambiental de
cosas’. Tampoco, en este caso el aporte de la EAE se funda en ningún tipo de
consecuencialismo.
Con posterioridad parte del equipo del proyecto ANSEA ha desarrollado una
propuesta de relectura de la dimensión ambiental sustantiva de las decisiones
estratégicas, facilitando una descripción sistémica de la misma. (Jiliberto, 2007) En
esta aproximación a la dimensión ambiental sustantiva la pregunta relevante no es
si las actividades sectoriales que una decisión estratégica supone, como construir
vías, transportar pasajeros y mercancías, van a generar un impacto ambiental
mayor o menor en el futuro, sino si la política, plan o programa ha dado cuenta
del patrón estructural que explica el modo en que se produce y reproduce el
perfil ambiental del sector como un todo.
En el centro de ese patrón, que por ser recursivo, se denomina sistémico, están lo
que se denominan dinámicas ambientales sectoriales. Una dinámica ambiental
sectorial en un ámbito ficticio de la planificación del transporte puede ser, por
ejemplo, el denominado circulo vicioso de las infraestructuras. A modo ilustrativo,
una descripción simple del mismo sería el siguiente: la inversión en carreteras que
facilitan el acceso a entornos periurbanos de ciudades metropolitanas incentiva la
urbanización de baja densidad, esto incentiva el uso del vehículo privado, lo que
genera, por un lado un impacto sobre el medio ambiente urbano derivado del
incremento del flujo vehicular en la ciudad, y por el otro, genera congestión
vehicular y saturación de las infraestructura viales, esto incentiva nuevamente la
necesidad de construir nuevas vías o ampliar las capacidades de las existentes, lo
que redunda en un nuevo incentivo a la urbanización del suelo periurbano, dando
lugar a un nuevo ciclo. Esto se describe gráficamente en el Gráfico 1 Dinámica
Ambiental sectorial 1.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
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Gráfico 1 Dinámica Ambiental sectorial 1
Fuente: Jiliberto y Bonilla, 2009
Lo que esté mapa nos señala es que el efecto de una decisión estratégica en
materia de transporte es sistémico, con independencia de la escala de la decisión,
su entorno, la información disponible, etcétera.
Ahora una dinámica ambiental sectoriales no se halla aislada de los restantes
elementos de la política sectorial, sino que por el contrario interactúan con un gran
número de ellos. Una segunda dinámica en ese mismo contexto de política, que se
puede definir como la de debilidad del transporte público, ayuda a clarificar este
aspecto. Esta dinámica se puede describir ilustrativamente y de manera
simplificada como: los territorios del extrarradio, con baja densidad poblacional
favorecen sistemas de transporte público desfinanciados, esto induce a una
prestación de servicios de transporte público de baja calidad, lo que incentiva el
uso del vehiculo privado, lo que favorece la desfinanciación del transporte público.
Esta dinámica se ilustra en el Gráfico 2 Dinámica ambiental sectorial 2.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
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Gráfico 2 Dinámica ambiental sectorial 2
Fuente: Jiliberto y Bonilla, 2009
Las dos dinámicas ambientales sectoriales interactúan la una con la otra dando
lugar a una entidad más compleja, que denominamos sistema ambiental sectorial.
Una versión simplificada de un sistema ambiental sectorial relevante para un
proceso de planificación, del transporte, en este caso, se visualiza en el Gráfico 3
Sistema Ambiental Sectorial, resultante de unir las dinámicas ambientales sectoriales
1 y 2.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
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Gráfico 3 Sistema Ambiental Sectorial
Fuente: Jiliberto y Bonilla, 2009
En el Gráfico 3 Sistema Ambiental Sectorial se visualiza lo que se propone se entienda
como la dimensión ambiental sustantiva del plan o programa que se está
evaluando, el que constituido inicialmente por dinámicas ambientales sectoriales,
puede describirse como un sistema más complejo. Por tanto, la dimensión
ambiental sustantiva de las decisiones estratégicas es de naturaleza sistémica, y su
comprensión es una herramienta fundamental para valorar el alcance ambiental de
los aspectos estratégicos que la decisión esta tratando de promover. En este caso
la dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégica se funda en un
consecuencialismo, pues el aporte que se supone la EAE hace a la decisión se
deriva de entender y considerar la consecuencia de la decisión en el
comportamiento del patrón sistémico descrito. No se trata de tener como
referencia las consecuencias ambientales materiales últimas de la decisión, sino en
su patrón estratégico de reproducción. Se podría caracterizar como de un
consecuencialismo estratégico.
Es bueno anotar que la comprensión de este patrón estructural se constituye, a
demás, en una herramienta proactiva para el diseño de alternativas de política
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
70
ambientalmente sostenibles, y en este sentido encaja con otras propuestas de EAE
como la promovida por Partidario. (Partidario, 2007).
En definitiva, la dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégicas
supone que toda EAE implícitamente o explícitamente incorpora un modelo mental
que permite aclarar el modo en que materialmente la EAE puede llegar a implicar
una mejora de ‘un estado ambiental de cosas’ que la decisión evaluada esta
gestionando. Incluso en los modelos puramente deliberativos, esa mejora que la
EAE puede llegar a implicar se traslada a un proceso social de aprendizaje, que al
ayudar a la incorporación de una racionalidad ecológica en la toma de decisiones,
debiera fomentar decisiones ambientalmente sostenibles. (Bina, 2007, 2008).
Una parte significativa de todo proceso de EAE es aclarar el modo en que se
asume esta dimensión ambiental sustantiva de la decisión evaluada. Y como
resulta evidente, no hay un modelo universal, en parte porque todavía persiste el
influjo de lo que Bina denomina el “impact assessment mindset” (Bina, 2007) que
condiciona fuertemente la posibilidad de un intercambio conceptual abierto.
También es responsable la diversidad de situaciones de evaluación, un plan de
transporte estratégico, difiere mucho de un corredor de transporte, o de un plan
de carreteras. Las diferencias de contenidos, escalas de trabajo, información
disponible y tantos otros factores, hacen muy difícil estandarizar una aproximación
a la dimensión ambiental sustantiva de la decisión.
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25 La dimensión ambiental procedimental de las decisiones
estratégicas
La posibilidad de describir, aunque no sea de forma universalmente válida, la
dimensión ambiental sustantiva de las decisiones estratégicas, no quita para que
se igualmente necesario identificar su dimensión ambiental procedimental. Porque,
como se señaló, la EAE se enfrenta a un proceso, no a un producto y por tanto,
puede y debe hacer una contribución a que la calidad de la decisión mejore
ambientalmente mejorando sus procedimientos.
En general esas mejoras están asociadas a procurar que el proceso de decisión
siga los códigos de buenas prácticas en materia de toma de decisión estratégica, al
menos en el sentido que establece el estado del arte. La propia Directiva Europea
de EAE (EU, 2001) es un buen ejemplo de recomendaciones procedimentales pues
asocia la EAE al cumplimiento del plan o programa evaluado de los siguientes
requisitos:
•
•
•
•
•
•
•
que se evalúen los posibles efectos ambientales significativos
que se identifiquen, describan, y evalúen las alternativas con criterios comunes
y ambientales
que tengan lugar consultas con otras administraciones y con los agentes
sociales del caso
que se use la información ambiental apropiada
que se identifiquen objetivos ambientales
que se definan medidas mitigadoras
que se defina un sistema de seguimiento
Curiosamente uno de los aspectos mejor valorados en una reciente evaluación de
la aplicación de la Directiva Europea de EAE, llevada a cabo por la propia Comisión
Europea, son las ganancias procedimentales, las mejoras en los proceso de
planificación. (EU, 2009).
El proyecto europeo de investigación ANSEA hace una descripción muy detallada
de criterios de procedimiento para la toma de decisión que suponen una mejora
ambiental del proceso de decisión. (Caratti et all., 2004).
La dimensión ambiental procedimental de las decisiones estratégicas es sujeto de
poco debate y atención, aunque criterios procedimentales formen parte de muchas
aproximaciones de EAE. En parte esto se puede deber a un cierto consenso
respecto al buen hacer en materia de toma de decisión estratégica, que facilita que
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
72
se acepte como obvio que la EAE favorezca la incorporación de buenas prácticas
de decisión en los procesos evaluados.
Otra explicación a esta ausencia de discusión y preocupación en este tema es el
predominio del consecuencialismo positivista en evaluación ambiental, o de la
dimensión ambiental sustantiva, que funda todo el aporte que la EAE puede
realizar a los proceso de decisión estratégica en la incorporación de información
sobre sus hipotéticas consecuencias ambientales. Esto hace que la EAE se focalice
en la dimensión sustantiva de efectos y no ponga atención a los aspectos
procedimentales del proceso de decisión.
Lo lamentable de esta situación es que no le ha permitido a la EAE profundizar en
el análisis ambiental de los proceso de decisión estratégicos, limitando su
capacidad crítica para incidir en procesos que muestran de forma generalizada
serias debilidades metodológica y técnicas que redundan en una distorsionada
consideración de su dimensión ambiental.
La experiencia de muchos practicantes de EAE y del autor de este artículo, es que
un porcentaje muy alto las debilidades ambientales de políticas, planes y
programas no radican en la consideración o no de sus consecuencias ambientales,
ni tan siquiera en aspectos ambientales de ningún tipo, sino en procesos de
decisión mal estructurados y de baja calidad que hacen imposible una mirada
estratégica de la dimensión ambiental del ámbito de política que gestionan.
Para la EAE no es suficiente contar con una buena descripción de la dimensión
ambiental sustantiva de la decisión evaluada, es preciso que disponga de claridad
respecto de los procedimientos y metodologías del proceso de decisión que
condicionan que esa dimensión sustantiva no solo sea incorporada, sino también
entendida.
Se puede afirmar que los criterios de procedimiento, que cristalizan la dimensión
ambiental procedimental de la EAE, favorecen la inclusión de la dimensión
ambiental sustantiva en la toma de decisión. Un buen ejemplo de articulación de
esta idea esta recogido en la Guía de EAE editada por la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe de Naciones Unidas (Jiliberto y Bonilla, 2009).
Toda EAE debe entonces, preguntarse que consideraciones procedimentales son
relevantes en este proceso de decisión para que incorpore bien aquello que
sustantivamente se considera relevante.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
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26 La dimensión ambiental deliberativa de las decisiones
estratégicas
Finalmente, la dimensión ambiental deliberativa de las decisiones estratégicas
encarna el reconocimiento a la pluralidad y diversidad de lecturas posibles de las
dimensiones sustantivas y procedimentales, amén del reconocimiento de un
entorno político-institucional no supeditado a lógicas y discursos técnico-racionales.
Por tanto, la dimensión deliberativa es la apertura de la EAE a la indeterminación,
y la apuesta por la gobernabilidad como eje para la incorporación de la dimensión
ambiental a las decisiones estratégicas.
En este ámbito muy poco se ha hecho, en particular porque, como se ha explicado,
esta dimensión surge de una modalidad de EAE emergente en la actualidad. Tal
como se ha planteado en este artículo, es función de la EAE generar un consenso
institucional sobre la responsabilidad difusa que tiene las decisiones estratégicas
en la conservación y mejora del ambiente. Ello pasa básicamente por consensuar
la dimensión ambiental sustantiva y procedimental de la decisión evaluada. Ellas
debieran constituir el eje de ese proceso de dialogo y negociación.
Toda EAE debiera dar cuenta de forma progresiva y flexible de la triple dimensión
ambiental de las decisiones estratégicas.
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
74
27 Conclusiones
La EAE cuenta ya con una importante experiencia, también aplicada a las políticas,
planes y programas de transporte. Una de sus características más aparente es la
diversidad, teórica, metodológica y práctica. Esta es asumida, hasta ahora, como
una mera característica de la EAE. No obstante, esta característica puede también
develar una disfuncionalidad. Una disfuncionalidad entre el modelo teórico de
evaluación y el contexto en el cual se aplica. Un modelo basado en presupuestos
técnico-racionales y un contexto político institucional regido por lógicas políticas,
distantes del paradigma de racionalidad sustantiva.
Esto explicaría la rápida evolución que ha sufrido la propia conceptualización del
instrumento, desde una muy técnica, centrada en el concepto de impacto
ambiental a una más deliberativa, basada en procesos de dialogo y negociación,
que emergen en la actualidad, pasando por una propuesta de EAE centrada en la
decisión. Es decir, esa disfuncionalidad genera una pulsión cognitiva que ha ido
abriendo nuevos horizontes para la EAE.
Esta reflexión conceptual, sin embargo, no se ha trasladado de forma mecánica a
la práctica en EAE, la que sigue atada al ‘impact assessment mindset’, en parte,
por el formato que han adquirido la legislación en EAE, en parte, porque todo
nuevo desarrollo requiere de tiempo para pasar de la reflexión conceptual a la
práctica.
La EAE se ubica en el centro de la gobernabilidad de las políticas sectoriales y en
particular de las de transporte, pues tiene que ver con la gestión de las decisiones
estratégicas de una comunidad, de cómo mejorarlas, de cómo tomarlas más
acordes a sus valores y propósitos.
No obstante, los modelos técnico-racionales de EAE no favorecen el que la EAE
despliegue todo su potencial de gobernabilidad. Los modelos técnico-racionales al
presuponer la existencia de un fundamento ‘objetivo’ de una entidad compleja y
difusa, como es la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas, favorece el
posicionamiento estratégico de los actores claves, dificultando un dialogo abierto y
transparente.
Tanto en beneficio de la gobernabilidad ambiental, como de la coherencia de la
propia EAE es preciso avanzar hacia modelos más deliberativos de EAE, tal como lo
viene sugiriendo la literatura. Un modelo deliberativo de EAE parte del supuesto
que los contextos político institucionales en los cuales se aplica la EAE, son
espacios de dialogo y negociación de una diversidad de discursos técnico-
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
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racionales. Esto es aún más cierto en el caso de la EAE, donde no se pueda afirmar
que exista un solo discurso técnico-racional posible sobre lo que sea la dimensión
ambiental de una decisión estratégica.
Por lo tanto, si bien toda EAE debe tener un fundamento técnico-racional éste
debe ser determinado en un proceso de negociación y dialogo en el cual se
enfrenten varios posibles discursos sobre el mismo tópico.
Por otro lado, un modelo deliberativo de EAE debiera entender la función o
propósito de la EAE en clave institucional y de gobernabilidad. La EAE tendría
básicamente una función institucional consistente en determinar un aspecto
complejo y confuso de las políticas públicas; su responsabilidad en el desarrollo de
la premisa constitucional de proteger y conservar el medio ambiente y favorecer el
desarrollo sostenible. Si bien el alcance técnico racional de la dimensión ambiental
de una decisión estratégica está indeterminado a priori, lo que no lo está es que
cada EAE puede definir, caso a caso, que significa eso, quedando así
institucionalizado.
Un modelo deliberativo de EAE no supone negar la necesidad de una descripción
técnico racional de la dimensión ambiental de las decisiones estratégicas,
solamente entiende que no existe una única y universal. Por tanto, es razonable y
necesario continuar reflexionando sobre qué sea incorporar la dimensión ambiental
a las decisiones estratégicas. Para ello se propone entender ésta como una entidad
compleja compuesta a su vez de tres dimensiones, una sustantiva, una
procedimental y una deliberativa.
La dimensión sustantiva es quizá la más compleja de todas pues tiene que ver con
el modo en que se entiende que la EAE mejora el ‘estado ambiental de cosas’ que
la decisión evaluada pretende gestionar. Dicho en términos simples, la dimensión
sustantiva responde a la pregunta, ¿porque la EAE es buena para el medio
ambiente? Unos dirán porque minimiza los impactos, otros dirán, porque al
mejorar ambientalmente el proceso de decisión, se genera una propuesta
ambientalmente mejor, otros dirán finalmente, que porque ayuda de forma difusa
a incorporar una racionalidad ecológica en los proceso de decisión, lo que
redundará, en algún momento, en propuestas más sostenibles ambientalmente.
Generar un discurso común sobre esa dimensión ambiental sustantiva es un factor
necesario para hacer más coherente la aplicación de la EAE y para avanzar en los
procesos de gobernabilidad ambiental sectorial.
En el caso de las políticas de transporte y sus decisiones estratégicas, sean estas
políticas, planes o programas, se propone entender esa dimensión ambiental
EAE: de la decisión al diálogo. Rodrigo Jiliberto
76
sustantiva desde una perspectiva estratégica y sistémica. Lo que la EAE en este
caso aporta al ‘estado ambiental de cosas’ es que facilita que la decisión evaluada
interiorice el patrón estructural que explica el perfil ambiental de la situación de
política propio de esa decisión. La EAE pone en el centro de la evaluación una
descripción sistémica-estructural de la situación de política en que se halla inmersa
la decisión evaluada, e intenta determinar si la decisión favorece un patrón de
sostenibilidad de transporte, o no, si la sostenibilidad de transporte es una directriz
de política obviamente. Y lo hace a una escala estratégica, que le provee la propia
descripción sistémica realizada, no a la escala de las trasformaciones materiales
efectivas que pueda tener la decisión, que no son objeto de una EAE.
San Carlos, Costa Rica 30.11.2009-04.12.2009 Curso de EAE de Políticas, Planes y Programas
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