HACIA UN MODELO DE REGULACIÓN DE LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE PETICIÓN, COMO UN MEDIO DE ACCESO AL DERECHO A LA INFORMACIÓN Y A OTRAS INSTANCIAS Autores: Lic. Salvador Antonio Corral Martínez. P.D. Mtra. Julieta Saad Bermudez. P.D. INTRODUCCION: A lo largo de los años, el ciudadano mexicano ha formado el patrón de suplicar la atención de empleados y funcionarios públicos para merecer de ellos la gracia de ser atendido en tal o cual asunto, que va, desde un simple favor hasta la resolución de un asunto político o administrativo verdaderamente trascendente. La cultura de la audiencia y el favor político está incrustada en la mente de una gran parte de ciudadanos que por razones del antiguo régimen, se utilizaba para ganarse la confianza y la preferencia política de propios y extraños; por otro lado, el funcionario-político dedica, aun en nuestros días el 90% de su tiempo, a atender la audiencia para hacer favores; para atender las instrucciones y recomendados que le manda la superioridad y a resolver lo urgente por lo importante. Dejaremos atrás esa inadecuada forma de resolver los problemas de la ciudadanía y con voluntad política y jurídica transitemos por el camino de la legalidad, haciendo una revisión de estos patrones. Es tiempo de regular la garantía consagrada en el artículo 8º constitucional por lo que proponemos una Ley Reglamentaria del Derecho de Petición que de a ciudadanos, funcionarios y empleados públicos certeza y claridad en el ejercicio de este derecho fundamental. Antecedentes 1 Es en el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, también llamado la Constitución de Apatzingán (1814) en donde encontramos la primera referencia a la garantía de petición, claro, en un lenguaje propio de la época, al señalar: “Artículo 37: A ningún ciudadano debe coartarse la libertad de reclamar sus derechos ante funcionarios de la autoridad pública”. Nada podemos indicar de la situación del gobernado frente a esta garantía ya que, esta constitución nunca estuvo en vigor. Bien lo indica el autor don Miguel Lanz Duret al referirse a la Constitución de Apatzingán y señalar que este Decreto tiene una importancia histórica y que sirve para revelarnos la mentalidad jurídica y política de aquella época, así como para informarnos sobre la marcha de los primeros tiempos del Gobierno Nacional. Los tiempos fueron transcurriendo y en el panorama constitucional mexicano surgieron documentos tan importantes como la Constitución de 1824, La Constitución de las 7 Leyes, Las Bases Orgánicas de 1843, El Acta de Reformas de 1847, La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, El Estatuto Provisional del Imperio Mexicano y finalmente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. El proyecto de artículo 8º presentado por el Primer Jefe Constitucionalista, Don Venustiano Carranza no ha sufrido cambio alguno desde su promulgación. El Artículo 8º reza: “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se formule por escrito, de una manera pacífica y 2 respetuosa; pero en materia política solo pueden hacer uso de este derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la que tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.” Parece increíble que la redacción de este precepto haya permanecido intacta por mas de 86 años y lo que es peor, que no se haya reglamentado en una Ley el ejercicio y los pormenores de este derecho. Naturaleza Juridica. El Derecho de Petición, como toda garantía constitucional, se define como un Derecho Público Subjetivo, que se ejerce frente al Estado, por las personas físicas o morales, en materia que no sea de orden político, siempre que la petición se formule por escrito, pacífica y respetuosamente. En política, solo los ciudadanos de la república tienen expedito este derecho. El deber de la autoridad será entonces recibir la petición, turnarla, analizarla, acordarla y notificarla en un tiempo razonable que no signifique perjuicio para el gobernado. Es un DERECHO pues confiere una facultad a toda persona, correlativa de la obligación de respeto por parte del Estado quienes son los sujetos pasivos de la relación que implica esta garantía constitucional. Esta relación comprende no uno sino varios derechos a saber: 1) El derecho a presentar una petición, con el correlativo derecho a que sea recibida, es decir, que desde el momento de la presentación de la solicitud se garantiza la recepción de la misma por parte del empleado o funcionario público que corresponda. 2) El derecho a que la petición turnada o sea el derecho que se tiene a que el empleado 3 público receptor ponga en conocimiento la autoridad correspondiente; 3) El derecho a que la petición sea acordada o sea que el funcionario público de conocimiento emita un proveído congruente con lo que se pide, ya en su forma, ya en su fondo y 4) que sea notificada, o sea el derecho que tiene el peticionario de que la autoridad le haga conocer cada uno de los pasos por los que se vaya a tramitar su petición hasta obtener la respuesta solicitada en un plazo adecuado, aunque indefinido. ¿Cuál es la diferencia entre acordar y resolver? “Acordar” es emitir un proveído sobre la solicitud, en su forma y en su fondo, y no resolver la petición en tal o cual sentido. Al resolver se etará acordando pero no todo acuerdo implica una resolución. Subjetivo. Este derecho es subjetivo porque implica una facultado que la ley constitucional otorga al sujeto activo (toda persona) para reclamar al sujeto pasivo (funcionarios y empleados públicos), determinadas exigencias, ciertas obligaciones. Frente a esta afirmación, no existe mas alternativa: Siempre es una persona la que pedirá algo a sus autoridades, en el caso que nos ocupa, en ejercicio de su DERECHO A LA INFORMACION. Público. Podemos afirmar que este derecho subjetivo es “público” porque el derecho de petición pertenece a la materia constitucional y esta es, como todos sabemos, de naturaleza pública; asimismo, al ser el Derecho de Petición una garantía que pertenece a la parte dogmática de nuestra carta magna, su carácter público es 4 indiscutible; de la misma manera, es “público” porque se hace valer ante un sujeto pasivo de esa naturaleza, es decir ante la autoridad que actúa con el carácter de ente público. Su ejercicio. Un derecho subjetivo es perfecto, cuando puede hacerse valer frente a un número indeterminado de obligados; toda garantía constitucional participa de este principio. Así, como todos los funcionarios y empleados públicos conforman el sujeto pasivo de esta relación jurídica, podemos afirmar que éstos se convierten directamente en el “sujeto obligado particular” e indirectamente erga omnes quienes serán el “sujeto pasivo universal”. El “sujeto pasivo universal” ya señalado cuando este recibe, admite, da curso, acuerda y comunica en “breve término” una petición en especial. El Derecho de Petición en la Constitución Política Vigente. La constitución Política de México contempla en su articulado varios conceptos que, en una forma u otra, contienen el derecho de petición; no debemos pensar ahora que el derecho de petición se encuentra UNICAMENTE en el artículo 8º constitucional. El Derecho de Petición está también en los artículos 9º y 17 constitucionales, además de que es pie e inicio para el ejercicio del Derecho de Acción y de acceso al Derecho a la Información, motivo de la presente ponencia. 5 Justificamos su inclusión y estudio en esta ponencia porque el artículo 9º primeramente, contiene la garantía de reunión, misma que puede tener por objeto el hacer una petición; En segundo lugar, ya que allí se consagra el derecho de Acción y como ya lo hemos señalado el Derecho de Acción es una especie del género Petición, por lo que creemos pertinente ser incluyentes en este sentido. Articulo 8º Constitucional. “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se formule por escrito, de una manera pacífica y respetuosa; pero en materia política solo pueden hacer uso de este derecho los ciudadanos de la República. A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la que tiene la obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.” Articulo 9º Constitucional. Establece en su segundo párrafo: “... no se considerará ilegal y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto a alguna autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de violencia o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se desee.” El artículo 9º que venimos comentando consagra la garantía de reunión misma que puede tener como objeto hacer una petición, según se desprende de la lectura de la letra del propio artículo pero esto no significa que dicho precepto establezca una excepción o contradiga lo estipulado por el artículo 8º constitucional. Conforme a esto, la petición o reclamo que resulte de dicha reunión o asamblea deberá apegarse a lo estipulado por el referido artículo 8º, esto es, haciendo valer 6 el derecho de petición en la forma escrita, de manera pacífica y respetuosa y en general de acuerdo a las prescripciones del citado artículo 8º fundamental. ¿Es posible de acuerdo a lo prescrito por el 9º constitucional el ejercicio colectivo del Derecho de Petición? La Garantía de Reunión se refiere a la libertad que tiene una pluralidad de sujetos la cual tendrá lugar en virtud de la realización de un fin concreto y determinado (que puede ser hacer una petición), verificando el cual (la reunión para formular una petición) deja de existir. El ejercicio del derecho de petición debe ser siempre a título personal, nunca en forma colectiva “...ya que la acción tumultuaria pero inerme, destinada a resistir a la autoridad... o impedir su libre ejercicio... configura el delito de Sedición. DE PINA, Rafael, “Diccionario de Derecho”. (México, Ed. Porrúa, 1996). P. 339. Articulo 17 Constitucional. “... Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer la violencia para reclamar su derecho. Los tribunales estarán expeditos para administrar justicia en los plazos y términos que fije la ley” Es en este precepto donde la constitución reconoce y fundamenta el Derecho de Acción o Acción Procesal. Reconocemos en este derecho una especie del Derecho de Petición, ya que, como lo hemos expresado, el Derecho de Acción es la potestad de ocurrir ante la autoridad para que ésta, en ejercicio del poder soberano social, obligara al 7 incumplidor o al delincuente a realizar, en beneficio del ocursante, las prestaciones omitidas o violadas o a reparar el daño y purgar la pena, respectivamente. BURGOA ORIHUELA, Ignacio, “Las Garantías Individuales”. (México, Ed. Porrúa, 1999). P. 396. Con el tiempo, esta potestad se convirtió en una obligación pública individual (Art. 17 Constitucional) con el correlativo derecho de pedir o solicitar la actuación de los órganos del estado. (Art. 8º Constitucional). Vemos aquí que la acción procesal no puede existir sin la raíz Derecho de Petición, entendido esto en su forma más genérica. En tal virtud, abunda el Maestro Ignacio Burgoa en el texto que venimos consultando, la persona tiene la facultad de ocurrir ante cualquier autoridad, formulando una SOLICITUD O INSTANCIA ESCRITA de cualquier índole, la cual adopta, específicamente, el carácter de simple petición administrativa (Ley de Transparencia y Acceso a la Información), Acción (a fin de iniciar un proceso), recurso (cuando sea procedente), etc. Serán los códigos adjetivos los que regularán la actuación de los tribunales para administrar justicia. Peticiones Administrativas. Hemos analizado el texto de la Ley y del Reglamento de la propia Ley de Transparencia y Acceso a la Información y de ese análisis se desprende que los sistemas de solicitud de la información a los órganos competentes es inadecuada desde el punto de vista de los preceptos objeto de la presente reflexión. 8 Podríamos decir que en términos muy generales, el articulado del Reglamento de la Ley en comentario si se ajusta a la letra del artículo 8º ya que se hace referencia a una solicitud por escrito (en la mayoría de los casos y en los términos generalmente aceptados), conteniendo algunos datos generales y la solicitud concreta de la información deseada. Sin embargo, pretendemos en la presente ponencia, que la garantía fundamental de petición quede debidamente regulada y reglamentada para que pueda ser utilizada EN EL TEMA DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN y otros de interés colectivo. Como lo señalábamos en la introducción de este trabajo, la falta de regulación o reglamentación del Derecho de Petición, provoca que se abuse de el o que el habitante del país no cuente con la información necesaria para hacer valer adecuadamente sus derechos. Por su parte los servidores públicos, mas investidos de políticos que de funcionarios o empleados públicos, abusan de dicha laguna reglamentaria para convertir a la garantía de petición en una fuente de favores políticos que les permita proyectar su imagen protectora y populista con fines seguramente electorales. Pensamos que si el Derecho de Petición estuviera debidamente reglamentado, en primer lugar, no sería necesario incluir en las leyes de nuestro país el capítulo regulador de la forma de solicitar o presentar ocursos petitorios, como es el caso de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información y su Reglamento. La definición de la forma escrita, su contenido mínimo en cuanto a datos generales del peticionario, pertinencia de la petición y la descripción de la solicitud concreta, permitirá a la autoridad (funcionarios y empleados públicos) acordar y 9 posiblemente resolver la petición, ya no en el vago precepto del “breve términos” como lo indica el precepto constitucional, en un plazo determinado, dependiendo de la naturaleza del concepto planteado y la urgencia con que se plantee. La materia política viene a ponerse de actualidad en los tiempos que corren, tiempos de transparencia y alternancia en el poder, en donde los ciudadanos en pleno uso de sus derechos, tienen necesidad de presentar instancias a los órganos del estado para hacer valer sus derechos o simplemente para desentrañar el significado de tal o cual precepto que pueda interpretarse como violatorio, aun en grado de posibilidad, de un derecho. En un mundo globalizado como el nuestro, es frecuente advertir que los representantes de muy diversas fuerzas políticas viajan por el planeta para apoyar tal o cual causa política. Es fácil encontrar manifestantes extranjeros en las calles del Distrito Federal, o por fuera de la sala de reuniones de altos funcionarios del sector comercio en Can Cun (globalofóbicos) ejerciendo claramente un derecho de petición en materia política que les está vedado por nuestra carta magna. Se hace necesario entonces profundizar en el tema y arribar a la propuesta, análisis y elaboración de una iniciativa de ley que regule adecuadamente el Derecho de Petición, válido para ser ejercido por los habitantes de nuestro país, en cualquier materia y ante cualquier funcionario o empleado público. 10 11