Profesionalización de la función pública

Boletín No. 143 - Noviembre 2012
Profesionalización de la función
pública: elemento de un Estado
eficiente
FUSADES,
propuso como
objetivo de
la agenda de
modernización
contar con un
Estado profesional,
que se enfoque
en resultados, que
sea transparente,
estratégico y
moderno, a partir
de la reforma legal
e institucional
al régimen del
servicio civil.
El servicio civil es el recurso humano
que utiliza el Estado para cumplir
efectivamente las funciones que
la Constitución y las leyes le han
encomendado. De esa forma, el Estado
puede garantizar los derechos de los
ciudadanos y viabilizar la satisfacción
de sus necesidades creando valor
público en todo el ciclo de las
políticas públicas, garantizando las
libertades individuales, fomentando
el crecimiento económico y social,
o juzgando y ejecutando lo juzgado
de forma pronta y justa, entre otros.
Por lo que, un Estado al servicio de
los ciudadanos requiere contar con
una función pública profesionalizada
y fundamentada en la idoneidad y el
mérito.
El anteproyecto de Ley de la Función
Pública (LFP), elaborado por la
Subsecretaría de Gobernabilidad
y Modernización del Estado y
actualmente en discusión pública,
pretende reformar el régimen del
empleo público –o servicio civil en la
nomenclatura vigente-, y es un valioso
punto de partida para un amplio debate
y construcción de consensos sociales
y políticos básicos enfocados en tres
temas: 1) una política pública de
modernización de la Administración
Pública; 2) la identificación y
desarrollo de las condiciones que
propicien su viabilidad jurídica,
política, y financiera; y 3) la revisión y
adecuación jurídica de la LFP.
Desde 1994, FUSADES ha propuesto
políticas públicas relativas al empleo
público, y en la Estrategia Económica
Social e Institucional 2009-2014,
propuso como objetivo de la agenda
de modernización contar con un
Estado profesional, que se enfoque
en resultados, que sea transparente,
estratégico y moderno, a partir de
la reforma legal e institucional al
régimen del servicio civil1. Asimismo,
1.FUSADES. El Salvador Estrategia 9499, Soluciones Sociales y Reformas
Económicas. Estrategia Quinquenal.
Marzo de 1994, p. 23; FUSADES.
Crecimiento con participación: una
estrategia de desarrollo para el siglo
XXI. Estrategia Quinquenal. Septiembre
de 1999, p. 33; FUSADES. Estrategia
económica social e institucional 20092014. Democracia y crecimiento:
fundamentos del desarrollo. Diciembre
de 2008. p. 12.
el
estudio
“Las
Instituciones
Democráticas en El Salvador II:
valoración de rendimientos y plan de
fortalecimiento” abordó la temática
desde la perspectiva de la transparencia
y la rendición de cuentas, y entre otras
medidas, sugirió la creación de una
agencia burocrática independiente
encargada del proceso de gestión de
recursos humanos2.
Es una oportunidad
importante
para sentar las
bases para una
Administración
Pública respetuosa
de los derechos de
los ciudadanos.
Por sus implicaciones para la
gobernabilidad democrática y la
construcción de un Estado más
eficiente al servicio de sus ciudadanos
y más estable para sus funcionarios,
esta discusión trasciende el régimen
legal del empleo público y debería
incluir la participación de otros actores
fuera del Órgano Ejecutivo. Es una
oportunidad importante para sentar las
bases para una Administración Pública
respetuosa de los derechos de los
ciudadanos.
Este boletín describe la situación
actual del servicio civil, la regulación
constitucional y legal vigente, así
como las experiencias de los países
de Centroamérica en la temática. A
partir de esto, presenta el análisis del
contenido de la LFP y las propuestas
de reformas al mismo. Cabe reiterar
que a pesar de algunas deficiencias
del anteproyecto de ley, esta discusión
es una oportunidad para construir
un Estado eficiente a partir de la
profesionalización de la función
pública con un nuevo marco legal.
1. Situación del servicio civil
Diversos diagnósticos internacionales
2.FUSADES.
Las
Instituciones
Democráticas en El Salvador II:
valoración de rendimientos y plan
de fortalecimiento. Departamento de
Estudios Legales. 2010, p. 242.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín 143 / Noviembre 2012
y nacionales destacan que la
Administración Pública presenta
tres problemas fundamentales: 1)
una débil institucionalización de los
procedimientos meritocráticos para
el reclutamiento y la promoción de
empleados públicos; 2) un déficit
considerable en la capacidad funcional
de la burocracia, esto es, en el grado
en que se realizan evaluaciones de
rendimiento y en el que el buen
desempeño es recompensado mediante
incentivos selectivos; y 3) un déficit
significativo en la eficiencia de la
Administración Pública, es decir, en
el grado en que las asignaciones
presupuestarias y el número de
plazas de empleados responden
adecuadamente a las demandas del
sistema3.
En los últimos 10 años se han
realizado diagnósticos comparativos
en América Latina y Centroamérica, el
más reciente es el Informe Barómetro
de la Profesionalización del Empleo
Público en Centroamérica y República
Dominicana de 2012, cuyo objeto es
evaluar el grado de profesionalización
alcanzado por los servicios civiles
a partir del índice de desarrollo
burocrático4 y utiliza como línea
3. Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). Informe sobre la situación
del servicio civil en América Latina.
Echevarría, Koldo (ed.). Red de Gestión
y Transparencia de la Política Pública.
Washington, D.C. 2006.
4. Informe Barómetro. Informe Barómetro
de la Profesionalización del Empleo
Público en Centroamérica y República
Dominicana. 2012. Los datos del
informe se recopilaron entre febrero
de 2008 a febrero de 2012. El índice de
desarrollo burocrático está compuesto
por cinco subíndices: eficiencia, mérito,
consistencia
estructural,
capacidad
funcional y capacidad integradora que
evalúan el desempeño de los servicios
civiles a partir del modelo teórico de
la Carta Iberoamericana de la Función
Pública.
[email protected]
2
Gráfica 1. Índice de desarrollo burocrático en Centroamérica, 2004 a 2012.
60
50
40
30
2004
20
2008
10
2012
0
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Informe Barómetro 2012.
El bajo desempeño
de la burocracia
salvadoreña no se
debe totalmente a
la falta de sustento
legal apropiado,
dado que la Ley
del Servicio Civil
(LSC) contiene
disposiciones
relativas a mérito,
estabilidad e
igualdad; sino, a
una débil voluntad
e institucionalidad
para hacer efectiva
la legislación
existente.
base estudios similares realizados en
20045 y 20086, Gráfica 1. El informe
presenta datos reveladores de los retos
pendientes para las administraciones
públicas de la región: en una escala
de 0 a 100, los países de la región
obtuvieron calificaciones por debajo
de los 50 puntos, con la excepción
de Costa Rica con 54 puntos. El
Salvador pasó de 11 puntos en 2004,
a 34 en 2012, presentando el mayor
incremento en relación al resto de
países, y ello puede indicar que están
dadas las condiciones para continuar
avanzando en el impulso de un cambio
cultural que permita la eficacia de los
arreglos institucionales contenidos en
el anteproyecto de LFP. Sin embargo,
no puede perderse de vista que el punto
de partida y parámetro de comparación
es relativamente bajo.
5. BID. 2006. Los datos del informe se
recopilaron entre abril 2002 y noviembre
2004.
6.Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo y otros.
Barómetro de la Profesionalización de
los Servicios Civiles de Centroamérica y
República Dominicana. 2009.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín 143 / Noviembre 2012
El bajo desempeño de la burocracia
salvadoreña no se debe totalmente a la
falta de sustento legal apropiado, dado
que la Ley del Servicio Civil (LSC)
contiene disposiciones relativas a
mérito, estabilidad e igualdad; sino, a
una débil voluntad e institucionalidad
para hacer efectiva la legislación
existente. Otro problema es la
dispersión normativa e institucional
que genera confusión en los servidores
públicos respecto de sus derechos y
errores procesales en las autoridades
que deben aplicar las normas, lo que
deriva en inseguridad jurídica y falta
de transparencia en los procesos7.
De manera ejemplificativa, la política
salarial refleja un alto grado de
inequidad salarial interna y externa,
por ejemplo: las remuneraciones
están ligadas al monto presupuestado
del puesto vacante y no a un nivel
determinado en la escala salarial, los
empleados bajo el régimen de contrato
pueden ganar más que un trabajador
7.Agencia Española de Cooperación
Internacional para el Desarrollo y otros.
2009.
[email protected]
3
Gráfica 2. Crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013.
180000
160000
140000
120000
TOTAL
100000
Gobierno central
80000
Descentralizadas
Empresas públicas
60000
40000
20000
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fuente: Elaboración propia a partir de presupuestos votados para los ejercicios fiscales mostrados9. Esta
cifra es incluso mayor, dado que no se incluye a los servidores municipales por falta de estadísticas
fiables.
con las mismas funciones pero con
estabilidad, y los salarios de cargos
equivalentes varían tanto hacia el
12.0%de las dependencias como
interior
entre 10.0%
ellas8.
El empleo público tiene además un
peso significativo sobre la economía.
Como se muestra en la Gráfica 3, el
país utiliza cerca del 5% de su PIB
en el pago de salarios y sueldos de su
servicio civil. Esta cifra es superior a
lo que El Salvador invirtió en salud
(4.3% del PIB) o en educación (3.2%
del PIB) en 201010.
8.0%
Desde6.0% otra
perspectiva,
las
implicaciones del empleo público en el
4.0%
funcionamiento de la gestión pública
2.0%
son muy
relevantes, en cuanto a su
0.0% el principal empleador del
rol como
2002 2003 2004 2005 2006 2007
-2.0%
país, la
cifra de servidores ha seguido
una tendencia
de crecimiento en la
-4.0%
medida en que se expanden servicios
y amplían demandas sociales, Gráfica
2. En una década, el sector público –
compuesto por el Órgano Ejecutivo,
las instituciones descentralizadas y
las empresas públicas- ha crecido un
24%, pasando de 127,564 servidores
públicos a 168,135 (proyectados
para 2013). La Gráfica 2 muestra
el crecimiento en cifras absolutas
de empleo del gobierno central, las
instituciones descentralizadas y las
empresas públicas.
8.
Informe Barómetro. 2012, p. 42.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Estos datos sobre su tamaño e incidencia
sobre las finanzas públicas, así como
los resultados de los diagnósticos
nacionales y extranjeros, justifican
el interés de país en modernizar el
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Boletín 143 / Noviembre 2012
9.Todos
los
presupuestos
votados
están
disponibles
en
http://www.
transparenciafiscal.gob.sv/portal/page/
portal/PTF/Presupuestos_Publicos/
Presupuestos_votados, último acceso el
21 de octubre de 2012. El proyecto de
presupuesto 2013 está disponible en http://
www.transparenciafiscal.gob.sv/portal/
page/portal/PTF/Presupuestos_Publicos/
Proyectos_de_presupuesto, último acceso
el 21 de octubre de 2012.
10.Comisión Económica para América
Latina y el Caribe. Datos provenientes
de los países. Disponible en http://
websie.eclac.cl/infest/ajax/cepalstat.
asp?carpeta=estadisticas, último acceso el
20 de octubre de 2012.
[email protected]
4
Gráfica 3. Tasa de crecimiento del empleo público en El Salvador, 2002-2013.
12.0%
10.0%
8.0%
6.0%
4.0%
2.0%
0.0%
-2.0%
2002
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
-4.0%
Fuente: Elaboración propia a partir de presupuestos votados para los ejercicios fiscales mostrados11.
servicio público enfocado en los
resultados y la calidad de las políticas y
servicios públicos, en cuya prestación
intervienen esos servidores públicos,
ya que el alto costo debería reflejar en
todo caso una prestación más amplia o
más eficiente y asegurar la estabilidad
de los funcionarios.
La Constitución
(art. 218) define
el servicio civil
como el conjunto
de funcionarios
y empleados
públicos al servicio
del Estado.
2. Marco constitucional y leyes
vigentes
La organización de un buen sistema
de servicio civil deriva en beneficios
a los individuos, quienes constituyen
el origen y fin de la actividad del
Estado (art. 1 de la Constitución).
Según el Título VII de la Constitución,
el régimen administrativo del Estado
salvadoreño se fundamenta en dos
pilares: el servicio civil y la hacienda
pública.
11.
Todos
los
presupuestos
votados
están disponibles en http://www.
transparenciafiscal.gob.sv/portal/page/
portal/PTF/Presupuestos_Publicos/
Presupuestos_votados, último acceso el
21 de octubre de 2012. El proyecto de
presupuesto 2013 está disponible en http://
www.transparenciafiscal.gob.sv/portal/
page/portal/PTF/Presupuestos_Publicos/
Proyectos_de_presupuesto, último acceso
el 21 de octubre de 2012.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín 143 / Noviembre 2012
La Constitución (art. 218) define el
servicio civil como el conjunto de
funcionarios y empleados públicos
al servicio del Estado. Asimismo,
la Constitución establece una serie
de bienes y categorías jurídicas que
constituirán el fundamento básico
de un sistema de servicio civil:
establecimiento de una carrera
administrativa, ingreso con base en
mérito y aptitud, estabilidad laboral,
y estabilidad en el cargo, entre otros12.
De ahí que el desarrollo legislativo
de un sistema del servicio civil
supone
materializar
y
hacer
plenamente efectivas las previsiones
constitucionales relacionadas con el
régimen administrativo del Estado. La
Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia ha reconocido que
“la carrera administrativa persigue un
fin, el cual es conseguir la eficiente
12. Art. 219 Cn.: “Se establece la carrera
administrativa.- La ley regulará el
servicio civil y en especial las condiciones
de ingreso a la administración; las
promociones y ascensos con base
en mérito y aptitud; los traslados,
suspensiones y cesantías; los deberes de
los servidores públicos y los recursos
contra las resoluciones que los afecten,
asimismo garantizará a los empleados
públicos a la estabilidad en el cargo.”
[email protected]
5
realización de las funciones estatales
por el elemento humano que presta
servicios personales al Estado y demás
entes públicos en un régimen de suprasubordinación”13.
...el desarrollo
legislativo de un
sistema del servicio
civil supone
materializar y
hacer plenamente
efectivas las
previsiones
constitucionales
relacionadas
con el régimen
administrativo del
Estado.
Vale agregar que el legislador
constituyente previó que las categorías
jurídicas que fundamentan el servicio
civil debían, necesariamente, ser
desarrolladas en la legislación
secundaria. De los arts. 219 inciso 2º y
220 de la Constitución14 se desprende
el mandato imperativo para que la
Asamblea Legislativa desarrolle los
preceptos constitucionales atinentes
a la función pública, y de no hacerlo,
el legislador incurriría en un vicio de
inconstitucionalidad por omisión.
El régimen actual del servicio civil
descansa, principalmente en las
siguientes normas: Ley de Servicio
Civil (LSC), Ley de Garantía de
Audiencia para los Empleados
no comprendidos en la Carrera
Administrativa, Ley de Asuetos,
Vacaciones y Licencias, Ley de Ética
Gubernamental, Ley de Acceso a la
Información Pública y el Código de
Trabajo. Además lo componen las
normas que establecen regímenes o
carreras especiales: Ley de la Carrera
Administrativa
Municipal,
Ley
Orgánica del Cuerpo Diplomático de
13. Corte Suprema de Justicia. Sala de lo
Constitucional. Sentencia de amparo 5172005 del 21/XI/2005.
14. Art. 220 Cn.: “Una ley especial regulará
lo pertinente al retiro de los funcionarios
y empleados públicos y municipales, la
cual fijará los porcentajes de jubilación
a que éstos tendrán derecho de acuerdo
a los años de prestación de servicio y a
los salarios devengados. El monto de la
jubilación que se perciba estará exento de
todo impuesto o tasa fiscal y municipal.
La misma ley deberá establecer las demás
prestaciones a que tendrán derecho los
servidores públicos y municipales”.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín 143 / Noviembre 2012
El Salvador, Ley Orgánica del Cuerpo
Consultar de la República de El
Salvador, Ley de la Carrera Docente,
Ley de la Carrera Judicial, Ley de
Creación de Escalafón del Ministerio
de Salud Pública y Asistencia Social,
Ley de la Carrera Policial y Ley de la
Carrera Militar.
La LSC ha estado vigente desde 1961,
y ha sido objeto de varias reformas,
la última data de 2009. La realidad ha
hecho patente su insuficiencia como
norma básica de un sistema nacional
del servicio civil. Sin embargo, es
representativo de su escaso impacto
en la profesionalización de la función
pública el hecho que, a pesar que en
el artículo 13 literal c se establece
que la ley debía desarrollarse en un
reglamento, en sus 50 años de vigencia
este nunca se decretó, y entre las
principales fallas de la LSC se puede
señalar:
a) su aplicación no abarca a todo
el conjunto de empleados y
funcionarios públicos;
b)deja desprotegidos a muchos
miembros del servicio civil
respecto
a
sus
derechos
fundamentales, particularmente la
estabilidad laboral y estabilidad en
el cargo;
c)no desarrolló una verdadera
carrera administrativa; y
d)
tampoco generó mecanismos
que viabilizaran, exigieran y
garantizaran profesionalización y
eficiencia al cuerpo de empleados
y funcionarios.
3. Teoría sobre la profesionalización
de la función pública
La LSC y el resto de leyes poseen una
visión enfocada en el funcionario, que
genera una estructura centralizada
[email protected]
6
con énfasis en los procedimientos, y
cuya principal fuente de legitimidad
es el cumplimiento de los requisitos
de la ley, es decir, se enmarcan en las
teorías de la burocracia tradicional o
weberiana15.
Así, el Programa
de Modernización
del Sector Público
impulsado
entre 19941999 pretendía,
entre otros,
profesionalizar la
Administración
Pública...
A partir de los años ochenta, apareció
la doctrina de la Nueva Gestión Pública
(NGP), como un nuevo paradigma de
la administración pública frente a los
dogmas de la burocracia tradicional
o weberiania. La NGP posee siete
componentes entre los cuales cabe
mencionar: i) un enfoque práctico en la
Administración Pública, ii) estándares
explícitos de medición en el actuar de
los funcionarios, iii) mayor énfasis
en el control de los resultados, iv)
transformación hacia la desagregación
de las unidades en el sector público,
v) transformación hacia mayor
competitividad en el sector público,
vi) énfasis en estilos de administración
15. En breve, en su estudio sobre organizaciones
complejas o burocracias, Weber plantea
que las burocracias racionales llevan a cabo
una especialización del trabajo. De esta
manera los trabajos pueden descomponerse
en rutinas con tareas claramente definidas
lo que permite que los trabajadores se
especialicen en ellas. Weber describió
las reglas formales, los procedimientos y
la manera en que las burocracias llevan
sus registros. Además, se preocupó por
estudiar sus características jerárquicas. De
estas observaciones, Weber argumentaba
que la burocracia es impersonal y racional
porque sus integrantes son seleccionados
y promovidos únicamente sobre la base
del mérito o aptitud científicamente
comprobado. Vid. Max Weber: Essays
In Sociology. Gerth and C. Wright Mills.
New York: Oxford University Press, 1946
(1958).
16. Hood, Christopher. A public management
for all seasons?, 1991.
17. Para un examen de su influencia en la
teoría de la Administración Pública ver
FREDERICKSON, George H. y SMITH,
Kevin B. The Public Administration
Theory Primer. EEUU: Westview Press,
2003.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín 143 / Noviembre 2012
del sector privado, y vii) énfasis en
mayor disciplina y parsimonia en el
uso de los recursos públicos16.
La visión teórica de la NGP sigue
siendo muy influyente en la práctica
de la Administración Pública17, y ha
estado presente por casi veinte años
en El Salvador. Sobre el servicio
civil, propició un esfuerzo de reforma
que no llegó a completarse18. Así,
el Programa de Modernización del
Sector Público19 impulsado entre
1994-1999 pretendía, entre otros,
profesionalizar la Administración
Pública fomentando una nueva cultura
organizacional que se manifestara en
nuevas actitudes, valores y principios
de servicio al usuario por parte de los
servidores públicos. La práctica de los
organismos internacionales también
estaba impregnada de esta visión, por
ejemplo, en 1996 el Gobierno de El
Salvador contrató un préstamo con
el Banco Mundial para, entre otros,
fortalecer la capacidad del gobierno
para mejorar y profesionalizar la
administración del recurso humano
gubernamental20. El siguiente año
contrató otro préstamo con el Banco
Interamericano de Desarrollo, para
la profesionalización de su servicio
18. Para una relación de los componentes de
la reforma que sí se implementaron ver
Departamento de Estudios Económicos y
Sociales (DEES) de FUSADES, “Proceso
de modernización del Estado salvadoreño
1989-2009 y propuesta 2009-2014.
Estrategia de Desarrollo Económico y
Social 2009-2014”. Mayora de Gavidia,
Yolanda (2009).
19.Gobierno de El Salvador, MIPLAN.
Programa de Modernización del Sector
Público. 1994.
20.Los documentos del préstamo están
disponibles en http://www.worldbank.
org/projects/P007164/public-sectormodernization-technical-assistanceproject?lang=en, último acceso el 20 de
octubre de 2012.
[email protected]
7
civil y la reforma del marco legal21.
Durante el período presidencial
1999-2004 también se trabajó en una
propuesta de reforma del servicio
civil, recientemente retomada por la
Subsecretaría de Gobernabilidad y
Modernización del Estado22.
...FUSADES,
en el marco de
una propuesta
de una nueva
gestión del sector
público, propuso
la creación del
Sistema Integral
de Recursos
Humanos...
De igual manera, FUSADES, con
el objetivo de discutir una nueva
gestión del sector público, propuso
la creación del Sistema Integral de
Recursos Humanos, conformado
por los siguientes subsistemas: i)
planeación de recursos humanos de la
Administración Pública; ii) valoración
de puestos de trabajo y remuneración;
iii) ingreso y separación de servidores
públicos;
iv)
capacitación
y
fortalecimiento de capacidades; v)
evaluación de la gestión, y vi) plan de
carrera y desarrollo23.
En el ámbito regional, el Centro
Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo (CLAD), un
organismo público internacional
dedicado a la modernización de
la Administración Pública desde
1972, ha liderado los esfuerzos de
profesionalización de la función
21. La información sobre el préstamo está
disponible en http://www.iadb.org/es/
proyectos/project-information-page,1303.
html?id=es0036, último acceso el 20 de
octubre de 2012.
22. Vid. Secretaría Técnica de la Presidencia,
Ministerio de Hacienda. Informe de El
Salvador en el XV Foro de la Función
Pública de Centroamérica, Panamá y
República
Dominicana,
organizado
por el Instituto Centroamericano de
Administración Pública, ICAP y la
Dirección General de Servicio Civil,
DGSC, de Costa Rica. Abril 2010.
23.FUSADES (2008) p. 12. Además, en
1994 y 1999 propuso la tecnificación del
proceso de selección de los funcionarios,
coordinación con la política salarial, y
profesionalización y protección de los
directivos del sector público.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín 143 / Noviembre 2012
pública a través de la elaboración
de documentos y organización de
actividades.
Una premisa del CLAD es que el Estado
sigue teniendo un papel fundamental en
el desarrollo económico y social de los
países. Por ello, propone una Reforma
Gerencial de la Administración para
mejorar la capacidad de gestión del
Estado –aumentando su eficiencia y
democratizando el poder público- y
la gobernabilidad democrática, bajo
la influencia teórica del paradigma
de la NGP. Esta reforma parte de una
adecuación regional al conjunto de
doctrinas y prácticas comúnmente
identificadas con la NGP y que
suponen un quiebre respecto del
modelo burocrático weberiano24.
Según el CLAD la reforma gerencial
tiene entre sus características las
siguientes: 1) la profesionalización
de la alta burocracia, transformando
a estos servidores públicos en
policymakers, es decir, funcionarios
que conjugan su conocimiento
especializado con responsabilidad
política;
2) transparentar la
Administración y responsabilizar a
sus administradores ante la sociedad;
3) descentralizar la ejecución de los
servicios públicos; 4) desconcentrar
mediante la delegación del gobierno
central a las agencias especializadas;
5) orientarse por el control de los
resultados y no el control paso a paso
de las normas y procedimientos;
6) crear nuevas formas de control
que equilibren la mayor autonomía
gerencial de las agencias y de sus
24. CLAD. Una Nueva Gestión para América
Latina. Este documento fue preparado
por el Consejo Científico del CLAD y
aprobado el 14 de octubre de 1998 por el
Consejo Directivo del CLAD.
[email protected]
8
gestores; 7) orientarse a la provisión de
servicios públicos hacia el ciudadanousuario en lugar de dirigir su actuación
hacia la afirmación del poder del
Estado y de la burocracia estatal.
En 2003, durante la V Conferencia
Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma
del Estado, se aprobó la Carta
Iberoamericana de la Función Pública,
documento que propone para la
reforma de la Administración Pública
un paradigma basado en la reforma
general del CLAD, el cual fundamenta
el contenido de esta iniciativa legal25.
El objeto de la
LFP es regular la
relación entre la
Administración
Pública y sus
funcionarios
y empleados
y desarrollar
una carrera
administrativa
en el sector
público, a partir
de instituciones
especializadas.
4. Anteproyecto de Ley de la Función
Pública
El anteproyecto de ley está compuesto
por 273 artículos, 43 capítulos y 11
títulos, y supone una refundación del
régimen jurídico que regula al servicio
civil. De esta manera se evitarán
confusiones ocasionadas por la
dispersión normativa y se sustituye a
las normas que actualmente codifican
dicha temática.
El objeto de la LFP es regular la relación
entre la Administración Pública
y sus funcionarios y empleados y
desarrollar una carrera administrativa
en el sector público, a partir de
instituciones especializadas. Para
ello, se fundamenta en los siguientes
principios: satisfacción y prevalencia
del interés general; igualdad en
el acceso a la función pública sin
25. Entre otras oportunidades, expresado así
en el lanzamiento de la consulta pública
sobre el proyecto. La presentación de ese
lanzamiento está disponible en http://
funcionpublica.presidencia.gob.sv/
phocadownload/lanzamiento_consulta.
pdf, último acceso el 20 de octubre de
2012.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín 143 / Noviembre 2012
discriminación de género, tendencia
política, religión u otras; igualdad de
condiciones en el desempeño de la
función pública; mérito y aptitud en
el ingreso, promociones y ascensos
profesionales; estabilidad laboral
de los servidores pertenecientes a la
carrera administrativa gerencial y
operativa; irrenunciabilidad de los
derechos; entre otros. De esta manera,
se incorpora la prevalencia del interés
general y el servicio a los ciudadanos
al régimen del servicio civil.
Una diferencia entre el anteproyecto
de LFP y la LSC reside en el ámbito
de aplicación. La LFP aplicaría
a todos los servidores públicos,
incluyendo aquellos que prestan
servicios profesionales o técnicos
a la administración y se vinculan
con ella con un contrato de servicios
personales; quienes en el régimen
actual se excluyen de la carrera
administrativa.
En cuanto a los derechos de los
funcionarios públicos, la LFP
uniformiza y promueve el criterio del
mérito a la regulación respecto a los
ascensos, salarios, aguinaldos, jornada
laboral, vacaciones y traslados. La LFP
detalla un extenso listado de derechos
de los servidores públicos, en especial
para el caso de la madre trabajadora,
que buscan satisfacer los principios
constitucionales del servicio civil,
tales como la estabilidad laboral en
el cargo. Además, se establecen las
causas de pérdida de la condición de
servidor público y los supuestos en
que es válido el otorgamiento de una
indemnización.
La LFP regula el derecho colectivo
de los servidores públicos, retomando
en gran parte la regulación de la
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La LFP detalla un
extenso listado de
derechos de los
servidores públicos,
en especial para el
caso de la madre
trabajadora...
...la elección de
la dirección de la
Autoridad Rectora
es un aspecto que
debería analizarse
detenidamente
dado que el
Órgano Legislativo
únicamente tiene
las facultades
otorgadas
expresamente por
la Constitución,
según el art. 131.
LSC, con la novedad de ampliar los
derechos de los trabajadores a la
posibilidad de formar federaciones
y confederaciones. También se
establecen reglas especiales sobre
el contrato colectivo de trabajo;
procedimientos para administrar los
conflictos colectivos de trabajo, tanto
jurídicos como económicos; y sobre
las atribuciones, inscripción, régimen
sancionatorio y procedimiento para
la disolución de los sindicatos en las
instituciones públicas.
Una de las principales reformas
es el marco institucional, puesto
que la LFP crea un ente rector de
la función pública, denominado
Autoridad Rectora. El titular es un
Presidente nombrado por la Asamblea
Legislativa a partir de una terna
que le proponga el Presidente de la
República, un aspecto que debería
analizarse detenidamente debido a
la conveniencia de sustituirlo por
una entidad colegiada para fortalecer
su independencia y autonomía, así
como la constitucionalidad de este
mecanismo, dado que el Órgano
Legislativo únicamente tiene las
facultades otorgadas expresamente
por la Constitución, según el art.
131. Además, para brindar mayor
autonomía e independencia a la
Autoridad Rectora deben revisarse
los requisitos de nombramiento,
duración en el cargo, impedimentos,
incompatibilidad y causales de
remoción.
La LFP estandariza el procedimiento de
selección de personal y lo concentra en
el Presidente de la Autoridad Rectora,
cuestión que deberá evaluarse en
función de las implicaciones prácticas
y la autonomía de las instituciones
públicas26.
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín 143 / Noviembre 2012
Dentro de la Autoridad Rectora
operaría el Instituto Nacional de
Formación de la Función Pública, que
coordinaría los procesos de formación
y capacitación de los servidores
públicos. También operaría el Tribunal
Disciplinario de la Función Pública,
que sustituye al actual Tribunal del
Servicio Civil, al constituirse como la
autoridad competente para proseguir
los procedimientos sancionadores
contra los funcionarios y empleados
que incurran en las infracciones
previstas en la ley. Asimismo, se
crean dentro de cada institución de
la Administración Pública órganos
colegiados denominados Comisiones
de Mediación Laboral, en sustitución
de las Comisiones del Servicio Civil.
Otra innovación de la LFP es la
creación de la carrera administrativa
gerencial, que comprende al nivel
directivo, y la diferencia de la carrera
administrativa operativa, y ambas
carreras administrativas gozan del
derecho de estabilidad y demás
expuestos en la ley. Sin embargo, las
carreras específicas se regularán por
sus leyes de creación, por ejemplo,
la carrera del cuerpo diplomático,
consular, docente, judicial, de salud
26. Este aspecto fue analizado por FUSADES
(2010) p. 242.: “Las ventajas de centralizar
el proceso de selección y evaluación en
un órgano independiente están ligadas a
la economía de escala y al mayor grado
de independencia y profesionalización
de los funcionarios seleccionados. Desde
luego, para ello se requiere garantizar a
dicha agencia un presupuesto razonable y
el personal adecuado, además de instituir
mecanismos de integración que aseguren
su imparcialidad. Sin una adecuada
integración y sin los medios necesarios
para su operatividad, la medida podría
ser, además de inocua -en tanto que no
lograría una mayor independencia-,
contraproducente -en tanto que agregaría
mayor burocracia y paralizaría, en última
instancia, la selección del personal.”
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pública y asistencia social, policial y
militar, según art. 16 LFP.
Además, se desarrolla de manera
más precisa el alcance de los cargos
políticos y de confianza que, por su
naturaleza, no gozan de estabilidad
laboral; y se diferencian de los
cargos comprendidos en la carrera
administrativa gerencial.
5. Derecho comparado
Desde la
perspectiva
institucional, cabe
destacar que El
Salvador es el
único país que
carece de una
autoridad máxima
del servicio
público...
El análisis comparativo de los
marcos jurídicos de los países
de la región centroamericana y
República Dominicana refleja cierta
homogeneidad,
aunque
también
diferencias notorias en aspectos clave
de su funcionamiento.
Respecto de las coincidencias, se
destaca que todos los países han
reconocido en sus Constituciones un
estatuto especial al empleo público
y a los recursos humanos de la
Administración Pública. Además,
aunque con fórmulas distintas, todos
los países han constitucionalizado
el principio de la imparcialidad del
servicio civil respecto del poder
político. De similar manera, las
Constituciones –con excepción de
la nicaragüense- consagran alguna
variante del principio del mérito o
capacidad como orientador del ingreso
a la función pública.
Pero las Constituciones también
reflejan ciertas diferencias en la
concepción de la función pública.
Solamente Honduras, Costa Rica y
República Dominicana reconocen
expresamente como orientador de
sus servicios civiles el principio de
eficiencia. El resto de países parecen
enfatizar el régimen de protección
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
Boletín 143 / Noviembre 2012
del empleo público y las condiciones
de acceso de los servidores públicos
frente a las condiciones bajo las cuales
deberá funcionar la gestión del empleo
público al servicio de los ciudadanos.
Desde la perspectiva institucional,
cabe destacar que El Salvador es el
único país que carece de una autoridad
máxima del servicio público, y en
los restantes seis países depende
del Órgano Ejecutivo. En cuanto
a los sistemas de elección de los
funcionarios, en la mayoría de países
la autoridad máxima selecciona los
candidatos y las instituciones públicas
nombran los funcionarios, salvo
Nicaragua y Panamá.
En cuanto a la normativa secundaria,
Costa Rica tiene la ley más antigua
(1953) seguida por la de El Salvador
(1961), y la más reciente es la de
República Dominicana de 2008 y es
el régimen jurídico más cercano a los
cánones de la Carta Iberoamericana de
la Función Pública.
6. Consideraciones
La modernización del régimen jurídico
de la función pública es una tarea
de profunda transcendencia para la
configuración de una Administración
Pública profesional que brinde de
manera continua y estable servicios de
calidad a sus ciudadanos con eficacia,
eficiencia y transparencia y que a la
vez provea condiciones adecuadas y
estables de empleo a los servidores
públicos.
En lo esencial, el anteproyecto de
LFP es técnicamente acorde con las
prácticas de la experiencia regional y
se advierte un esfuerzo de adecuación
al ordenamiento jurídico salvadoreño.
[email protected]
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Sin embargo, la versión sometida a
consulta pública requiere de ciertos
ajustes de contenido y de una revisión
exhaustiva de sus implicaciones
jurídicas y operativas.
Uno de los
principales retos
de esta reforma
legal reside en las
consideraciones
presupuestarias,
organizacionales y
administrativas.
Uno de los principales retos de
esta reforma legal reside en las
consideraciones
presupuestarias,
organizacionales y administrativas. Sin
embargo, la coyuntura actual también
permite cierto grado de optimismo,
debido a que este tema está incluido en
el Plan de Acción Conjunta del Asocio
para el Crecimiento, en dos metas para
la remoción de las restricciones al
crecimiento: la seguridad ciudadana
y la baja productividad del sector
transable27.
El anteproyecto de LFP es un
importante paso, y su discusión
pública debería centrar su atención
sobre tres temas: a) la construcción de
una política pública de modernización
de
la Administración
Pública
salvadoreña; b) la identificación y
desarrollo de las condiciones que
propicien su viabilidad política,
Coordinador
Luis Nelson Segovia
Director
Javier Castro De León
Gerente
Lilliam Arrieta de Carsana
jurídica, técnica y financiera; y, c) la
revisión y adecuación jurídica de esta
iniciativa legal.
Dado su carácter de política pública
estatal, FUSADES considera que
la discusión jurídica debería estar
acompañada de un esfuerzo de
construcción de consensos sociales
y políticos básicos, que definan los
contenidos esenciales del nuevo
marco legal y permitan la construcción
de su viabilidad jurídica, política y
financiera.
27. Plan de Acción Conjunta del Asocio para
el Crecimiento, suscrito por los gobiernos
de El Salvador y los Estados Unidos de
América, en noviembre de 2011. La meta
n° 6 de la restricción n° 1, tiene como
acción específica: revisar el borrador del
anteproyecto de ley de gestión pública para
que esta incorpore los siguientes temas: a)
la aplicación de normas de contratación y
desempeño para empleados públicos; b)
el desarrollo de un proceso de selección
basado en méritos y c) el establecimiento
de regulaciones y procedimientos internos
que incluyan las normas de desempeño
y revisiones rutinarias de cumplimiento.
Además, la meta n° 1 de la restricción n°
2, tiene como acción específica: mejorar el
servicio civil a través de la reforma de la
administración pública (...).
Analistas
Roberto Vidales
Marjorie Chorro
René Abrego Labbé
Gina María Umaña
Carlos A. Guzmán
Carmina de Villamariona
Óscar Pineda
Departamento de Estudios Legales, DEL/FUSADES
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