Sumario_ Sumario - EGAP

VOL.9_nº1_2014_ Revista da Escola Galega de Administración Pública.
Sumario_
_01_Sonia RodRíguez-CampoS (universidad de Vigo, españa)_«el fomento del turismo cultural desde el sector
público»_02_JoSé maRía gimeno Feliu (universidad de zaragoza, españa), «Reforma de la normativa europea
sobre contratación administrativa y transparencia en la contratación por parte del sector público»_03_RobeRto ignaCio FeRnández lópez (universidad de Vigo, españa), «los mecanismos heterocompositivos ante la
litigiosidad tributaria: la necesidad de transitar del inmovilismo al pragmatismo jurídico»_04_albeRto VaqueRo
gaRCía (universidad de Vigo, españa), «Reflexiones sobre el sistema de financiación de las Comunidades autónomas de régimen común: recetas para la Comunidad autónoma de galicia»_05_daVid Soto oñate (universidad
de Vigo, españa), «el componente estructural del capital social»_06_JeSúS amadoR ValdéS díaz de VillegaS
(universidad iberoamericana, méxico), «Releyendo la teoría económica de marx: un concepto posmarxista del
dinero»_07_JeSúS VaCa medina y JoSé g. VaRgaS-HeRnández (universidad de guadalajara, méxico), «impacto de la reforma energética en el mercado de los fertilizantes en méxico»
Sumario_
_01_Sonia RodRíguez-CampoS (universidade de Vigo, españa)_«o fomento do turismo cultural desde o sector
público»_02_JoSé maRía gimeno Feliu (universidad de zaragoza, españa), «Reforma da normativa europea
sobre contratación administrativa e transparencia na contratación por parte do sector público»_03_RobeRto
ignaCio FeRnández lópez (universidade de Vigo, españa), «os mecanismos heterocompositivos ante a litixiosidade tributaria: a necesidade de transitar do inmobilismo ao pragmatismo xurídico»_04_albeRto VaqueRo
gaRCía (universidade de Vigo, españa), «Reflexións sobre o sistema de financiación das Comunidades autónomas de réxime común: receitas para a Comunidade autónoma de galicia»_05_daVid Soto oñate (universidade
de Vigo, españa), «o compoñente estrutural do capital social»_06_JeSúS amadoR ValdéS díaz de VillegaS
(universidad iberoamericana, méxico), «Relendo a teoría económica de marx: un concepto posmarxista do diñeiro»_07_JeSúS VaCa medina e JoSé g. VaRgaS-HeRnández (universidad de guadalajara, méxico), «impacto
da reforma enerxética no mercado dos fertilizantes en méxico»
A&C, vol. 9, núm.1 (xaneiro-xuño 2014)
A&C é a denominación de Administración & Cidadanía, revista
propiedade da XUNTA DE GALICIA e editada a través da ESCOLA
GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (EGAP) (Rúa de Madrid
2-4, As Fontiñas, 15707 Santiago de Compostela, Galicia, España; teléfono: 981546041; fax: 981546336).
A revista ten os seguintes obxectivos: a) a difusión do coñecemento científico no ámbito das ciencias sociais, particularmente
nas disciplinas da Ciencia Política e da Administración, a Economía e a Socioloxía, mediante a publicación de artigos, notas de
investigación e recensións de libros relacionados coas administracións e as políticas públicas; b) a reflexión e o debate sobre
problemas políticos, sociais e económicos, tanto desde un punto
de vista teórico como desde o das súas implicacións prácticas.
A&C publicarase por medios electrónicos semestralmente, en
xuño e en decembro. Porén, poderanse publicar anualmente un
ou varios números monográficos extraordinarios.
Na revista publicaranse traballos na súa lingua orixinal, que pode
ser galego, castelán, inglés, francés, portugués ou italiano.
O título, o resumo e as palabras clave dos traballos presentaranse, por esta orde, en galego, en castelán ou na lingua orixinal do
texto e en inglés.
A&C é unha publicación científica dirixida tanto aos empregados
públicos como aos profesionais do sector privado que desenvolvan as súas actividades no eido das ciencias sociais.
A revista pertence ao Grupo B da Clasificación Integrada de Revistas Científicas (CIRC). Está incluída en bases de datos como
ISOC-Ciencias Sociais e Humanidades do CSIC, REBIUN (Rede
de Bibliotecas Universitarias) e Dialnet. Ademais, neste momento
cumpre 30 dos 33 criterios Latindex empregados para a avaliación das publicacións periódicas.
O consello de redacción
_Presidenta:
Sonia RodRíguez-CampoS gonzález
(directora da escola galega de administración
pública; galicia, españa).
_directOr:
XoSé luíS baRReiRo RiVaS
(universidade de Santiago de
Compostela; galicia, españa).
_secretaria de redacción:
CRiStina aReS CaStRo-Conde
(universidade de Santiago de Compostela;
galicia, españa).
_VOgais:
XoSé CaRloS aRiaS
(universidade de Vigo; galicia, españa),
luiS CaRaméS Viéitez
(universidade de Santiago de Compostela;
galicia, españa),
RiCaRdo gaRCía miRa
(universidade da Coruña; galicia, españa),
ViCente gonzález Radío
(universidade da Coruña; galicia, españa),
_O cOmité científicO
adina dumitRu
(universitatea de Vest din timişoara; Romanía),
Juan Ramón FeRnández toRReS
(universidad Complutense de madrid; españa),
SeRaFín meRCado doméneCH
(universidad nacional autónoma de
méxico; méxico),
Romain paSquieR
(Centre de Recherches sur l’action politique en europe;
Rennes, Francia),
SuSana Ruiz SeiSdedoS
(universidad de Jaén; españa),
magdalena ŚniadeCka-kotaRSka
(uniwersytet Warszawski e uniwersytet Łódzki; polonia)
Celia SzuSteRman
(university of Westminster; londres, Reino unido).
noRa RätHzel
(umeå universitet; Suecia),
nieVeS SanigeR maRtínez
(universidad de granada; españa)
daVid Stea
(texas State university; texas, eua).
Correo electrónico de A&C: [email protected].
Sitio na internet da revista: http://egap.xunta.es.
Responsable da tradución: Diana Quintela Rodríguez
Responsable do deseño e maquetación: Brinco Soluciones Integrales, S.L.
Responsable da impresión: Brinco Soluciones Integrales, S.L.
ISSN-e: 1887-0279 | ISSN: 1887-0287
Depósito Legal: PO 510-2006
A&C non se fai responsable das
opinións expresadas polos autores.
Calquera reclamación sobre tales
opinións deberase presentar ante
eles.
VOL.9_nº1_2014_Revista da Escola Galega de Administración Pública.
– VERSIÓN GALEGO –
A&C, vol. 9, núm.1 (xaneiro-xuño 2014)
A&C é a denominación de Administración & Cidadanía, revista
propiedade da XUNTA DE GALICIA e editada a través da ESCOLA
GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA (EGAP) (Rúa de Madrid
2-4, As Fontiñas, 15707 Santiago de Compostela, Galicia, España; teléfono: 981546041; fax: 981546336).
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nas disciplinas da Ciencia Política e da Administración, a Economía e a Socioloxía, mediante a publicación de artigos, notas de
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problemas políticos, sociais e económicos, tanto desde un punto
de vista teórico como desde o das súas implicacións prácticas.
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ou varios números monográficos extraordinarios.
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ser galego, castelán, inglés, francés, portugués ou italiano.
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texto e en inglés.
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públicos como aos profesionais do sector privado que desenvolvan as súas actividades no eido das ciencias sociais.
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O consello de redacción
_Presidenta:
Sonia Rodríguez-Campos González
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Pública; Galicia, España).
_Director:
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Compostela; Galicia, España).
_Secretaria de redacción:
Cristina Ares Castro-Conde
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Galicia, España).
_Vogais:
Xosé Carlos Arias
(Universidade de Vigo; Galicia, España),
Luis Caramés Viéitez
(Universidade de Santiago de Compostela;
Galicia, España),
Ricardo García Mira
(Universidade da Coruña; Galicia, España),
Vicente González Radío
(Universidade da Coruña; Galicia, España),
Romain Pasquier
(Centre de Recherches sur l’Action Politique en Europe;
Rennes, Francia),
Susana Ruiz Seisdedos
(Universidad de Jaén; España),
Magdalena Śniadecka-Kotarska
(Uniwersytet Warszawski e Uniwersytet Łódzki; Polonia)
Celia Szusterman
(University of Westminster; Londres, Reino Unido).
_O comité científico
Adina Dumitru
(Universitatea de Vest din Timişoara; Romanía),
Juan Ramón Fernández Torres
(Universidad Complutense de Madrid; España),
Serafín Mercado Doménech
(Universidad Nacional Autónoma de
México; México),
Nora Räthzel
(Umeå universitet; Suecia),
Nieves Saniger Martínez
(Universidad de Granada; España)
David Stea
(Texas State University; Texas, EUA).
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Vol. 9_nº.1_ 2014 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Sumario / Summary
_ARTIGOS / ARTICLES
[7-170]
_Sonia Rodríguez-Campos (Universidade de Vigo, España), «O
fomento do turismo cultural desde o sector público» / Fostering
Cultural Tourism from the Public Sector
[9-24]
_José María Gimeno Feliu (Universidad de Zaragoza, España),
«Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público»
/ Reform of the European regulations on public procurement and
transparency in the public sector [25-88]
_Roberto Ignacio Fernández López (Universidade de Vigo, España), «Os
mecanismos heterocompositivos ante a litixiosidade tributaria: a
necesidade de transitar do inmobilismo ao pragmatismo xurídico»
/ The Mediation and the Arbitration in Tax Matters: the Necessary
Advance from Immobility to Juridical Pragmatism
[89-102]
_Alberto Vaquero García (Universidade de Vigo, España), «Reflexións
sobre o sistema de financiación das Comunidades Autónomas de
réxime común: receitas para a Comunidade Autónoma de Galicia»
/ Considerations about the Financing Scheme of Autonomous Regions
of Ordinary System: Some Recipes for Galicia
[103-122]
_David Soto Oñate (Universidade de Vigo, España), «O compoñente
estrutural do capital social» / The Structural Component of Social
Capital
[123-136]
Vol. 9_nº.1_ 2014 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
_5
_Jesús Amador Valdés Díaz de Villegas (Universidad Iberoamericana,
México), «Relendo a teoría económica de Marx: un concepto
posmarxista do diñeiro» / Rereading Marx´s Economic Theory: a
Post-Marxist Concept of Money
[137-160]
_Jesús Vaca Medina e José G. Vargas-Hernández (Universidad de
Guadalajara, México), «Impacto da reforma enerxética no mercado
dos fertilizantes en México» / Impact of the Energy Reform in the
Mexican Fertlizers´ Market
[161-170]
_NORMAS DE PUBLICACIÓN
6_
[171-172]
Vol. 9_nº.1_ 2014 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Artigos
Vol. 9_nº.1_ 2014 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
_7
8_
Vol. 8_nº.1_ 2013 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Data de recepción: 30/04/2014
Data de aceptación: 26/06/2014
Sonia Rodríguez-Campos_([email protected]; [email protected])_Profesora Titular de Dereito
Administrativo da Universidade de Vigo_Directora da Escola Galega de Administración Pública, España
O fomento do turismo cultural desde
o sector público: o caso da rede de
paradores *
El fomento del turismo cultural desde el sector
público: el caso de la red de paradores
Fostering Cultural Tourism from the Public Sector
&Resumo: O turismo é un sector esencial e estratéxico da economía nacional. Como se desprende deste
traballo, a intervención directa do Estado mediante a explotación e xestión de redes hoteleiras xustifícase,
como no caso de calquera empresario privado, na obtención de rendibilidadee. Pero non só nisto. Tamén
na promoción turística de lugares que malia a súa beleza son pouco rendibles para a iniciativa privada,
así como na defensa do patrimonio cultural español. A estes fins obedece de forma sinalada a rede de
paradores que, malia os cambios experimentados no seu réxime xurídico, constitúe no noso país o máis
claro expoñente dun turismo de calidade articulado sobre a rehabilitación de inmobles monumentais e o
fomento do patrimonio cultural e natural.
&Palabras clave: turismo cultural, fomento, Patrimonio Histórico, paradores, empresa pública, rehabilitación,
desenvolvemento sostible; v, interese público.
&Abstract: Tourism is an essential an strategical sector of the national economy. As it is argued in this
article, direct intervention from the State towards the exploitation and management of hotel networks is
justified, as it is the case with any other private entrepreneur, in securing rentability. But it is not only this.
Besides, it is justified by the turist promotion of places that despite their beauty are not very profitable for
private initiative as well as the defense os Spanish cultural heritage. The network of paradores respond to
these aims, which, in spite of changes introduced in its regulation, constitutes the most clear exponent of
a turism of quality in our country, articulated on the basis of the restoration of monumental real state and
the promotion of natural and cultural heritage.
&Key words: cultural tourism, historic heritage, paradores, public ennterprise, restoration, sustainable
development, public interest
*
O presente traballo constitúe a achega da autora á obra colectiva “El camino de Santiago y otros itinerarios” actualmente
en prensa.
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_9
O fomento do turismo cultural desde o sector público: o caso da rede de paradores
Preliminar
A consideración do turismo como sector estratéxico da economía nacional motiva,
a comezos do século XX, certa intervención pública dirixida a fomentar a entrada de
estranxeiros en España e a ditar medidas de policía u ordenación no incipiente sector. A
mesma consideración e o incremento exponencial da afluencia turística no noso país xustifican
que, sen abandonar as devanditas actuacións, a partir de 1951 a Administración comece
a ostentar e exercitar facultades de intervención directa na actividade turística, chegando
mesmo a articular diversos instrumentos para operar no sector como un empresario máis1.
En efecto, durante os anos vindeiros o Estado asume actividades concretas dirixidas a
facilitar o aloxamento e manutención dos turistas, a organizar viaxes e mesmo a realizar de
feito o transporte. Entre estas facetas merece ser salientada a xestión e explotación hoteleira
mediante dous instrumentos paradigmáticos da devandita intervención: a Empresa Nacional
de Turismo S. A. (ENTURSA) e a rede de albergues e paradores, incardinados primeiro na
propia Administración e desde 1990 na sociedade estatal denominada Paradores de Turismo
de España, S. A.
Polas razóns que máis adiante se exporán, actualmente esta sociedade aglutina a totalidade
dos establecementos turísticos estatais dando mostras dunha xestión que, aínda que en
réxime de libre competencia, se rexe por certos parámetros alleos ao resto dos empresarios
do sector. Ilustrativa ao respecto é a localización dos paradores en lugares escollidos da nosa
xeografía e en edificios emblemáticos polo seu valor histórico-artístico, situación que á súa
vez habilita o fomento da cultura e das tradicións propias das distintas rexións peninsulares.
Este aspecto é esencial aos efectos que aquí interesan porque contribuíu decisivamente a
dotar á rede dunha identidade propia e a convertela nun dos máis claros expoñentes do
turismo cultural no noso país.
I.INTRODUCIÓN AO SECTOR PÚBLICO TURÍSTICO
A intervención directa do Estado no turismo dá comezo cun Decreto de 13 de outubro de
1949 polo que se encomenda ao Instituto Nacional de Industria (en adiante INI) a creación
dunha empresa mixta para a explotación dos transportes turísticos por estrada. Non é outro
o fin social de Autotransportes Turísticos Sociedad Anónima (ATESA), que constitúe, no
que agora interesa, o primeiro referente do sector público turístico. Integrada no devandito
grupo, dótaselle dun parque de autocares e de vehículos dando comezo a súa actividade
como empresa transportista e de aluguer de coches. En 1961 amplía as súas actividades coa
prestación de servizos como axencia de viaxes por xunto e retallista, aspecto este que se
intensifica coa compra de Viaxes Marsans, S.A2.
Haberían de pasar bastantes anos para a constitución doutra empresa pública no sector,
se ben dedicada á construción de establecementos turísticos de calidade: a Empresa Nacional
de Turismo S. A (ENTURSA). Esta entidade vincúlase tamén ao INI, que a constitúe por escritura
pública de 14 de febreiro de 1964 subscribindo un capital totalmente liberado de trescentos
millóns de pesetas que podería incrementarse co paso dos anos. A tal fin, pouco antes o
Consello de Ministros pronunciárase favorablemente sobre a creación dunha empresa cuxo
obxecto sería o previsto no art. 1 do Decreto 3221/1963, de 22 de novembro: “a construción
de aloxamentos turísticos e complexos deportivos a eles anexos, a creación e mellora de caza
e pesca e aqueloutras obras e construcións turísticas que o Goberno lle encomende”.
Polo demais, o mesmo precepto prevía tamén a incorporación á nova empresa das
instalacións hoteleiras que a tal data dependesen directa ou indirectamente do INI, previsión
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Sonia Rodríguez-Campos
que no seu caso habería de comportar a explotación das mesmas. Non foi outro o destino
do Hostal dos Reis Católicos de Santiago de Compostela que, dependente do devandito
Instituto, foi traspasado a ENTURSA o mesmo ano en que se creou esta. Pero antes de entrar
en maiores consideracións ao respecto, debe advertirse que o obxecto social referido nunca
foi exclusivo desta sociedade estatal. Como poderá comprobarse no seguinte epígrafe, o
Estado viña construíndo e explotando establecementos turísticos con anterioridade á
constitución da mesma.
En efecto, desde 1928 a devandita intervención encomendárase a sucesivos órganos
administrativos dos que dependeron os albergues e paradores. É o caso do Padroado Nacional
de Turismo (1928-1938) e da Dirección Xeral de Turismo (1939-1951). O seguinte paso
importante prodúcese en 1958, pois a prestación de servizos de aloxamento turístico pasa
a realizarse mediante un organismo autónomo de nova creación: a Administración Turística
Española (ATE). Esta asume entón a explotación e a xestión da “Rede de Establecementos
Turísticos propiedade do Estado”, cadea que comprendía catro clases: paradores, albergues de
estrada, refuxios de montaña e hosterías3.
Poucos anos despois da creación do devandito órgano administrativo, a Empresa Nacional
de Turismo S.A. (ENTURSA) faríase tamén cargo da xestión e explotación de establecementos
turísticos, e iso aínda cando, conforme á idea orixinal, as devanditas funcións debería exercelas
o empresario privado mediante arrendamento.
A ampliación do cometido de ENTURSA obedece a criterios de rendibilidade, o que tamén
xustifica o abandono da idea orixinaria de hoteis de carácter monumental e a opción, en
consecuencia, por outras instalacións máis convencionais que razoablemente comportarían
un menor custo. Aínda así, porén, a empresa non chegou a obter os beneficios esperados
e a súa influencia no conxunto da oferta hoteleira española foi escasa. Proba diso é que,
comparada co outro organismo público que se dedicou á mesma finalidade —é dicir, a
Administración Turística Española (ATE)— resulta que mentres ENTURSA só chegou a explotar
doce hoteis, a rede que esta xestionaba acadou os oitenta e nove establecementos en 19824.
Isto supón que a comezos dos anos oitenta o Estado xestionaba un centenar de aloxamentos
de natureza moi diversa (desde hoteis en edificios monumentais a hoteis de cidade5, pasando
por establecementos en destinos de praia).
A faceta hoteleira do Estado e os seus dous instrumentos — ATE e ENTURSA— mantivéronse
sen cambios substanciais ata que se traspasa ao sector privado a Empresa Nacional de Turismo.
A este resultado chégase tras un proceso que se inicia a finais de 1984, coincidindo cun cambio
de dirección do INI que formula, entre outras medidas de recuperación, unha reestruturación
baseada en tres criterios: primeiro, alleamento de empresas cuxo negocio estaban fortemente
internacionalizados; segundo, venda de empresas cuxa liña de negocio non era de interese para
o grupo; e terceiro, disolución das empresas en casos de inviabilidade manifesta.
Considerando que ENTURSA só obtivo beneficios durante os seus primeiros anos de
funcionamento e que, por isto mesmo, modernizar os seus hoteis comportaba unha notable
dificultade, a súa venda perfilábase como a mellor alternativa no marco dunha política máis
ampla de privatización industrial e empresarial posta en marcha polo executivo. É así que
o 20 de novembro de 1985 o Consello de Ministros autoriza a devandita operación a favor
de “Hoteles de Lujo Españoles” pola totalidade das accións representativas do capital social
valoradas en 5186 millóns de pesetas. Deste modo liquídase a Empresa Nacional de Turismo,
cuxa existencia fora reiteradamente posta en entredito por coincidir a súa actividade —a
explotación de hoteis singulares e de calidade— coa de ATE. Neste organismo pasan a
12_
Vol. 9_nº.1_ 2014 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
O fomento do turismo cultural desde o sector público: o caso da rede de paradores
integrarse, precisamente, tres establecementos de ENTURSA que pola súa monumentalidade
ou posición estratéxica se exclúen do traspaso referido: o Hostal dos Reis Católicos, o Hostal de
San Marcos e o Hotel Muralla de Ceuta.
Análogo final tería a outra empresa pública mencionada —Autotransporte Turístico Español,
S.A (ATESA)-, sendo tamén razóns de índole económica as que avalan a súa privatización. De
acordo co antes sinalado, ademais de facilitar vehículos de transporte colectivo ou individual,
esta empresa actuou tamén como axente de viaxes por xunto e retallista, realizando estas
actividades por medio de empresas filiais, particularmente Viaxes Marsáns, S.A. Pero como
consecuencia dunha crise de notable entidade, entre 1981 e 1985 o Estado abandona o
papel que viña desenvolvendo como empresario do transporte e axente de viaxes. Tras
terse operado a correspondente venda de accións, o INI decide desprenderse de ATESA que
viña dando perdas. Pouco despois chegaríalle a vez a Viaxes Marsáns, axencia que tamén se
privatiza6.
Neste contexto de transferencia ao sector privado de activos concretos, os paradores non
se privatizan aínda cando, como é natural, tamén lles afecta a crise referida. A Administración
Turística Española (ATE) prosegue a súa xestión mantendo a súa tradicional natureza xurídica
durante a década dos oitenta. Pero isto non significa que se obvie a necesidade de saneamento
económico e financeiro da cadea. Nin moito menos. É precisamente tal necesidade a que
motiva que en 1990 o devandito organismo autónomo se transforme na sociedade estatal
“Paradores de Turismo de España, S. A”, transformación que completa a evolución da rede
en canto ás formas xurídicas adoptadas e da que se dá cumprida conta no seguinte epígrafe.
II.A REDE DE PARADORES NO MARCO DA ADMINISTRACIÓN
TURÍSTICA DO ESTADO: FUNDAMENTOS E EVOLUCIÓN EN CANTO
ÁS FORMAS XURÍDICAS ADOPTADAS
As orixes dos establecementos que aquí se mencionan sitúanse a principios do século XX,
época na que satisfacer a demanda do turista estranxeiro que visitaba o noso país e mellorar a
imaxe internacional das pousadas e fondas españolas se revelaron como necesidades públicas
manifestas. Así pois, prestar servizos turísticos nas mellores condicións xustificou a creación
dunha estrutura hoteleira —daquela inexistente-, que nas cidades e lugares máis fermosos de
España dese hospedaxe aos viaxeiros que se entraban na península. O proxecto así formulado
someteuse á consideración do rei Alfonso XIII e en 1910 encomendouse a Benigno de la
Vega-Inclán y Flaquer (marqués de la Vega-Inclán), que o impulsou desde a súa condición
de Comisario Rexio de Turismo7. A esta Comisaría creada por Real Decreto de 19 de xuño de
19118 e organicamente dependente da Presidencia do Consello de Ministros, debemos, polo
tanto, a construción do primeiro establecemento da que sería a Rede de Paradores Nacionais
e Albergues de Estrada.
De acordo coa proposta efectuada en 1926 polo Marqués de Vega-Inclán, o lugar elixido
para a localización do primeiro destes aloxamentos foi a serra de Gredos9. No verán dese
mesmo ano comezan as obras que rematarían o 9 de outubro de 1928 coa inauguración
polo mencionado monarca do que sería, como dixen, o primeiro establecemento turístico
estatal. Durante algún tempo os seus hóspedes foron principalmente os interesados en
practicar a caza, afición esta que desde sempre se atribuíu aos máis podentes; pero co paso
dos anos a idea de viaxar —ou do turismo, se se prefire— impúxose respecto doutro tipo de
consideracións, de tal forma que progresivamente se transformou nunha actividade accesible
a todas as persoas cun mínimo poder adquisitivo.
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Sonia Rodríguez-Campos
O que aquí interesa é que a expansión turística motivou a apertura de novos paradores
en lugares escollidos a tal fin. A este respecto tívose en conta un criterio que debería seguirse
en todo caso: que as distancias entre eles puidesen percorrerse nunha xornada nos coches da
época. A ubicación de tales aloxamentos, polo tanto, nunca foi casual.
A calculada colocación dos paradores foi unha constante ao longo da súa historia,
aspecto este que se relaciona estreitamente coa permanencia dos obxectivos básicos aos que
obedecen. En síntese, a formulación que tradicionalmente se fixo —e que se segue facendo—
radica, en primeiro lugar, en que o Estado debe favorecer a creación de prazas hoteleiras en
lugares que malia o seu atractivo turístico resulten pouco rendibles para a iniciativa privada.
Pero hai outro aspecto tamén importante, e é que sempre que sexa posible ha de optarse
polo aproveitamento de edificios e recintos de recoñecida importancia histórica para a
instalación do parador.
Inaugurado o Parador de Gredos, os esforzos diríxense a consolidar a estratexia inicialmente
formulada. Trátase, en definitiva, de fomentar o turismo español mediante a instalación de
novos Paradores en espazos monumentais e lugares de gran beleza natural. Este foi un dos
encargos do Padroado Nacional de Turismo, que en virtude do Real Decreto de 25 abril de
1928 substituiu á Comisaría Rexia e asumiu as súas funcións10. Non obstante, neste aspecto
deben facerse certas precisións. Se o órgano precedente optara polo fomento do turismo ao
obxecto de coordinar os diversos organismos competentes en materia turística, o Padroado
Nacional foi máis alá; incidiu con maior intensidade no devandito fomento contribuíndo a
mellorar a imaxe de España no ámbito internacional. Neste período xeneralízase unha política
tendente a intervir na edificación de hoteis en determinados lugares e con determinada
calidade, aprobándose un Plan Xeral de Paradores que se encomendou á denominada “Junta
de Paradores y Hosterías del Reino” en 1928.
Desde entón a rede foi expandíndose progresivamente. Sucesivas inauguracións de
paradores en Oropesa (Toledo-1930), Úbeda (Jaén-1930), Ciudad Rodrigo (Salamanca-1931)
ou Mérida (Badajoz-1933) son claros exemplos de como se adecuaron as peculiaridades da
hospedaxe coa restauración de castelos, palacios e conventos. Deste modo rescatáronse da
ruina e do abandono monumentos vinculados ao patrimonio histórico español, evidenciándose
o éxito da iniciativa proxectada pola antigua Comisaría Rexia nun curto período de tempo.
De feito, a construción doutros moitos paradores que seguiron ao de Gredos dotou a España
dun atractivo turístico e dunha proxección internacional insólita naquela época. Pénsese que
os anos trinta estiveron tristemente marcados polos conflitos bélicos. No ámbito internacional
coinciden co período de entreguerras e no caso de España enmarcan a guerra civil.
Pero aínda que poida resultar un tanto sorprendente, tras a contenda librada na península
o Estado promocionou o turismo oficial11. Mesmo antes de que o conflito rematase creouse
o Servizo Nacional de Turismo, que asumiu as funcións da Xunta de Paradores. Despois, por
Lei de 8 de agosto de 1939, o devandito Servizo pasou a denominarse Dirección Xeral de
Turismo. Este órgano estivo adscrito ao Ministerio da Gobernación ata 1951, ano no que
pasou a depender do Ministerio de Información e Turismo12. O cambio foi consecuencia da
norma de creación deste Departamento ministerial —o Decreto-Lei de 19 de abril (ou de xullo)
de 1951-, que encomendou ao novo Ministerio as competencias turísticas e á Dirección Xeral
o exercicio de facultades de intervención directa no sector13.
Aos efectos que aquí interesan, o papel desempeñado por este órgano directivo é
fundamental porque durante décadas tivo encomendada a xestión dos paradores. Neste
extremo unicamente deben advertirse certos cambios de réxime xurídico. Se na fase inicial
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O fomento do turismo cultural desde o sector público: o caso da rede de paradores
do Ministerio é a propia Dirección Xeral de Turismo a que xestiona e explota a Rede de
Establecementos Turísticos do Estado, desde 1958 tales funcións se encomendan á xa
mencionada Administración Turística Española (ATE), que se constitúe como organismo
autónomo dependente da citada Dirección Xeral14.
Pouco despois, en 1962, ATE pasa a depender da Subsecretaría de Turismo pero mantén
a súa natureza xurídica, segundo se desprende dun Decreto de 14 de xuño do mesmo ano.
Pero o cadro organizativo muda novamente tras a aprobación do Real Decreto de 210/1979,
de 11 de marzo, que fixo depender á Administración Turística Española do recén creado
Ministerio de Comercio e Turismo, a través da Dirección Xeral de Empresas Turísticas. Ben é
certo, non obstante, que a reorganización non afectou á configuración e funcións de ATE,
que continuou sendo un organismo autónomo dos previstos no parágrafo 1.b) do art. 4º da
Lei Xeral Orzamentaria de 1979.
No período que acaba de referirse —é dicir, 1962/1979-, a Rede de Aloxamentos Turísticos
do Estado experimenta un notable crecemento. Os estudos ao respecto afirman que na
década dos sesenta chegou a contar cunha trintena de establecementos (entre albergues e
paradores)15, un número que non deixou de aumentar nos anos posteriores.
Esta tendencia veuse mantendo á marxe dos cambios organizativos que afectasen á
Rede. En virtude dunha Lei de Orzamentos do Estado de 1990, o organismo autónomo
ATE transfórmase nunha sociedade estatal coa denominación de “Paradores de Turismo de
España, S.A.”16. Por conseguinte, desde 1991 esta peculiar cadea hoteleira adopta a forma
de sociedade anónima mercantil e ten personalidade xurídica propia, aspectos estes que non
implican cambio ningún na titularidade das súas accións. O cen por cen destas pertencen
ao Estado, o que significa, como é evidente, que o capital social da empresa é totalmente
público. A este respecto debe advertirse, por último, que queda reservada á mesma a xestión
hosteleira pero non a propiedade dos edificios, que pertence na súa maioría ao Patrimonio
do Estado.
Con esta configuración chegou ao momento actual a rede de paradores. De acordo coa
filosofía que tradicionalmente a inspirou, catorce deles están instalados en castelos, catorce
en antigos conventos, nove en palacios, catro en casas de liñaxe, tres en recintos históricos, e
corenta e seis en edificios de nova planta, dos cales dezaseis responden á arquitectura local.
Así pois, ao obxecto de establecer unha clasificación pode dicirse que tales establecementos
se configuran en inmobles de importancia histórica, monumental ou artística, ou ben en
edificios de construción típica rexional. Nisto diferéncianse os chamados paradores históricos
dos paradores rexionais17, que polo demais teñen en común certas características e obxectivos
que se exporán ao longo das seguintes páxinas e que os individualizan con respecto a calquera
outro aloxamento turístico.
Atendendo ao primeiro dos aspectos sinalados, os aspectos que en esencia configuran a
identidade dos paradores son os seguintes18: primeiro, a súa estratéxica situación en lugares
escollidos polo seu valor monumental ou pola súa beleza paisaxística; segundo, a súa
instalación preferentemente en edificios de manifesto valor histórico ou artístico —non
obstante, xa se sinalou que é tamén frecuente a construción de edificios de nova planta,
suposto no cal deben adaptarse ao estilo da rexión ou da comarca na que se sitúan-; e
terceiro e derradeiro, a súa decoración acorde en todo caso coa estética do contorno, e neste
sentido, conforme ao “tipismo” da rexión.
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III.ASPECTOS ESENCIAIS DO SECTOR PÚBLICO TURÍSTICO NA
ACTUALIDADE: EXPLOTACIÓN COMERCIAL E PERMANENCIA DE
FINS DE INTERESE PÚBLICO
A rendibilidade que comporta o turismo xustifica a progresiva asunción da actividade
hoteleira por empresarios privados ata chegar a asumila case en exclusiva. Neste contexto,
porén, os paradores non deixaron de ser xestionados e explotados polo Estado, cometidos
que no momento presente desenvolve en concorrencia cos particulares e con sometemento
ás regras do libre mercado. Estes matices un tanto obvios determinan que a actividade de
xestión económica que desenvolve “Paradores de Turismo de España S.A” obedeza, en
esencia, á obtención de rendibilidade que persegue calquera axente turístico. Pero isto non
significa que o status da Administración e o do resto dos empresarios do sector se equiparen
no tráfico privado. Nin moito menos, pois de acordo co art. 103.1 CE calquera forma de
actividade administrativa debe xustificarse no servizo obxectivo ao interese xeral, aspecto
este que diferencia de forma substancial os paradores de calquera outro aloxamento turístico.
Polo demais, este importante matiz explica así mesmo a dobre cara que razoablemente
comporta a xestión de tales establecementos. E é que se por unha parte a sociedade pública
“Paradores” vén adoptando plans estratéxicos dirixidos a incrementar a competitividade e
a eficiencia da rede, pola outra mantén o servizo a concretos fins de interese xeral cuxa
permanencia xustifica a súa titularidade pública.
Nesta orde de consideracións, a sociedade responsable dos paradores pretende ofrecer
un servizo de calidade diferenciado e optimizar a súa xestión ao obxecto de incrementar
beneficios19. Esta formulación que, por certo, é idéntica á que a tal fin rexe a actuación
do empresario privado, traduciuse no emprego de técnicas propias deste sector. Así o
demostra a creación dun departamento de innovación e desenvolvemento, a realización de
auditorías internas (dirixidas a revisar os sistemas de xestión e os equipamentos da cadea) e
a reestruturación dun novo departamento de Calidade e Desenvolvemento Sostible. Isto último
obedece á idea de que ambos os dous conceptos van unidos, pois un turismo de calidade
como o que representan os paradores implica —ou debería implicar— un desenvolvemento
soportable ecoloxicamente a longo prazo e viable en termos económicos. Ademais, a
empresa que nos ocupa tivo en conta que o respecto ambiental redunda en melloras no
aforro enerxético e de consumos, aforro que, segundo vén sosténdose, pasa pola eficiencia
na xestión de recursos enerxéticos e naturais20.
En suma, razóns como as mencionadas xustifican que, de forma progresiva, “Paradores”
implantara nos seus establecementos un sistema de xestión medioambiental ao obxecto de
acreditar a efectiva conservación do contorno no que se sitúan. Polo demais, calquera das
medidas sinaladas obedece á consecución da excelencia empresarial que pretende todo
operador —público ou privado— e que no caso da devandita empresa pública obedece á
necesidade de ocupar un posto de liderado no sector sen que iso obstaculice o que ha de
seguir sendo primordial: a súa actuación como instrumento da política turística do Estado, e
neste sentido, ao servizo de diversos intereses públicos concorrentes.
O interese xeral despréndese dos obxectivos que tradicionalmente corresponderon á rede
e que se cifran nos seguintes: primeiro, o desenvolvemento económico en relación cun sector de
importancia esencial para España como é o turístico; segundo, a defensa do patrimonio histórico
de titularidade estatal; e terceiro, a difusión da riqueza cultural e paisaxística do noso país. Estes
constitúen os que razoablemente poden considerarse os obxectivos esenciais da rede, pero
non son os únicos.
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O fomento do turismo cultural desde o sector público: o caso da rede de paradores
Desde o punto de vista dos intereses públicos en presenza, merece tamén ser salientado
que os paradores suplen a ausencia de prazas hoteleiras en determinadas zonas do país nas
que serven de polo de atracción á iniciativa privada, o que á súa vez redunda na diversificación
da oferta turística, menor saturación dos destinos máis habituais —que son normalmente os de
sol e praia-, e por conseguinte, menor deterioración ambiental21. Desde esta perspectiva os
paradores contribúen notablemente ao desenvolvemento do “turismo sostible”, é dicir, aquel
que non supón unha ameaza para o medio ambiente físico ou para os recursos culturais. Por
outra parte resulta que, por análogas razóns, a súa actual xestión favorece o que se coñece
como “turismo alternativo”, modalidade que comporta a promoción e defensa do patrimonio
natural e cultural, garantindo ao tempo un turismo viable economicamente e equitativo
desde o punto de vista de seus enclaves.
En fin, a permanencia destes fins de interese xeral lexitima a dos paradores na esfera pública
e pon de manifesto que, malia as coincidencias e os paralelismos que poidan establecerse
entre a actividade hoteleira convencional e a do ente xestor de tales establecementos, a
xestión da rede difire da privada, particularmente naqueles aspectos que non comportan
rendibilidade22. É por iso que se ben a actividade hoteleira en edificios singulares non é
exclusiva de “Paradores de Turismo de España”, si o é, en cambio, ter sabido aunar eficazmente
a actividade empresarial —ou se se prefire, de xestión económica— co fomento dos costumes
e das actividades que son ou foron expresión relevante da cultura do noso país.
IV.PARADORES E A DEFENSA DO PATRIMONIO CULTURAL
A.Breves consideracións sobre a vinculación entre turismo e
patrimonio: o turismo cultural
A modalidade turística que aquí se refire comprende calquera actividade consistente en
“realizar viaxes, visitas e estancias a lugares xeográficos para coñecer os feitos históricos,
artísticos, culturais e antropolóxicos que forman parte do patrimonio cultural da humanidade,
a través dos monumentos histórico-artísticos, museos, manifestacións culturais e de
espectáculos, rutas e itinerarios histórico-monumentais, asistencia a seminarios, simposios
culturais, cursos de idiomas no estranxeiro, manifestacións folclóricas e antropolóxicas
(artesanía, festivais de música, folk, xornadas gastronómicas, danzas típicas, etc.)” 23 .
Polo demais a devandita categoría non é senón un segmento do turismo vacacional que
evolucionou de forma paralela ao concepto de patrimonio cultural, evolución que se traduciu
nun crecente interese polos elementos que menciona o art.1 da Lei 16/1985, de 25 de xuño,
do Patrimonio Histórico Español: inmobles e obxectos mobles de interese artístico, histórico,
paleontolóxico, arqueolóxico, etnográfico, científico ou técnico. Tales son os elementos que
conforme ao mencionado precepto integran o noso patrimonio histórico, concepto que
así mesmo comprende “o patrimonio documental e bibliográfico, os xacementos e zonas
arqueolóxicas, así como os sitios naturais, parques e xardíns, que teñan valor artístico,
histórico ou antropolóxico”24.
No que aquí interesa, o turismo cultural representa en Europa un terzo da demanda —a
mesma porcentaxe que o turismo de sol e praia— e no noso país conta cada vez con máis
adeptos25. Isto explica, entre outras razóns, o considerable aumento do número de hoteis
españois instalados en edificios históricos e/ou monumentais, unha tendencia que comporta
a crecente interconexión entre patrimonio cultural e turismo26.
No ámbito xurídico fai tempo que se asumiu a realidade desta relación27. Xa en 1964 a
Carta de Venecia de Conservación e Restauración do Patrimonio Histórico destacaba a importancia
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que revisten a protección e a conservación deste en orde á súa futura función social, toda
vez que a deterioración e a desaparición dun ben do patrimonio cultural comporta un
empobrecemento nefasto do acervo común dunha determinada sociedade.
Posteriormente perfiluse de forma máis nítida o concepto de “turismo cultural” vinculándoo
ao de desenvolvemento sostible, o que implica apostar por unha xestión global dos recursos
co fin de asegurar a súa permanencia e conservar o patrimonio natural e cultural. Iso ponse
de manifesto na Carta do Turismo Sostible elaborada a resultas da Conferencia Mundial do
Turismo Sostible que tivo lugar en Lanzarote, en 1995.
Como non podía ser doutro xeito, as institucións comunitarias non obviaron a importancia
do turismo cultural como recurso e fonte de ingresos para os Estados membros, transcendencia
que xustifica as súas recomendacións en orde a que desde este ámbito se propoña “unha
oferta turística sostible e de calidade, facendo valer en particular a súa diversidade de paisaxes
e a súa extraordinaria riqueza cultural”28. Nestes termos pronunciouse a Comisión, que apoia
esta forma de turismo alternativo mediante diversos proxectos e o apoio a cantas actividades
sirvan á súa promoción.
Entre estas destaca a nova iniciativa “Encrucilladas de Europa”29, dirixida a promocionar os
itinerarios culturais europeos e a sensibilizar acerca do seu potencial turístico aos interesados,
empresas, xestores de destinos turísticos e Administracións nacionais e locais. En canto ao
por que da opción polo fomento de tales rutas, a Comisión xustifícaa no feito de que son
transnacionais e representativas do patrimonio e dos valores comúns europeos. Actualmente
hai vinte e nove itinerarios deste tipo que cruzan cidades, localidades e comunidades rurais
de todo o continente e que presentan a Europa como destino turístico único30.
Polo demais, calcúlase que o turismo cultural representa o corenta por cento do turismo
europeo31. Dito isto, doadamente comprenderase que non sexa a Comisión a única que
considera conveniente favorecer a devandita modalidade turística. O Consello de Europa
non alberga dubida ningunha acerca das vantaxes da súa axeitada xestión —tanto desde
o punto de vista económico como do incremento do emprego-, toda vez que ambas as
dúas instancias avaliaron, con resultados positivos, o impacto da promoción dos itinerarios
culturais nas pequenas e medianas empresas do sector32.
Xa no ordenamento xurídico español, a normativa turística outorga singular relevancia
aos bens culturais —indistintamente de se son mobles ou inmobles— ao consideralos
recursos turísticos que deben ser respectados e preservados evitando a súa degradación ou
destrución. Esta premisa recóllese dunha ou outra forma na Lei 16/1985, de 25 de xuño, do
Patrimonio Histórico Español —en adiante LPHE— e nas diferentes leis autonómicas reguladoras
do turismo, normativa que por outra parte ten un denominador común aos efectos que aquí
interesan: entender que a protección e conservación do acervo cultural de calquera territorio
é un obxectivo que debe rexer, de forma prioritaria, a política turística adoptada no mesmo.
Dado que un repaso ás leis autonómicas na materia excedería a extensión e os obxectivos
deste capítulo, as seguintes páxinas farán mención exclusivamente á LPHE en canto que, á
fin e ao cabo, é a norma de cabeceira no relativo aos bens culturais de titularidade estatal.
B.A promoción turística a través da rehabilitación de inmobles
monumentais e da defensa do patrimonio etnográfico
De acordo co sinalado anteriormente, non só a empresa pública que nos ocupa presta
servizos de hostalería en edificios de recoñecido valor histórico e artístico. Conscientes do
atractivo que comporta para boa parte do público aloxarse nun palacio renacentista ou nun
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O fomento do turismo cultural desde o sector público: o caso da rede de paradores
castelo medieval, foron in crescendo, tanto no noso país como no resto de Europa, o número
de cadeas hoteleiras que desenvolven a súa actividade en edificios monumentais33. A razón
de tal incremento é obvia. Radica na rendibilidade que comporta o devandito atractivo, un
aspecto sen dúbida determinante tanto para o empresario privado como para o ente xestor
dos paradores, e que xustifica que ademais da xestión e a explotación dos inmobles elixidos
a tal fin, asuman, cando é necesario, a rehabilitación e mesmo a reconstrución dalgunhas das
súas partes.
Porén, resultando o dito incuestionable, debe así mesmo recoñecerse que todo o
concernente á recuperación de edificios monumentais con fins turísticos adquire particular
relevancia en relación á sociedade estatal que nos ocupa. Máis aínda, a devandita faceta
constitúe un dos aspectos máis emblemáticos da rede, pois se tradicionalmente a estudada
situación dos paradores constituiu unha das súas marcas de identidade, durante os últimos
anos a empresa veu primando a sua expansión en recintos singulares polo seu valor históricoartístico34.
Esta estratexia fixo da rede de paradores un dos mellores e máis sólidos promotores
do turismo cultural no noso país, consideración que non só deriva do amplo labor de
rehabilitación de inmobles monumentais que en numerosas ocasións comporta a devandita
opción, senón tamén dun notable esforzo de recuperación do patrimonio etnográfico.
No primeiro aspecto mencionado, o devandito labor de rehabilitación tradúcese nun
importantísimo número de paradores de cuxa estética se desprende un manifesto valor
histórico-artístico e que abren as súas portas en castelos, conventos, palacios e hospitais,
caso este último do Parador de Santo Domingo da Calzada ou do Hostal dos Reis Católicos
(hoxe Parador de Santiago de Compostela), cuxo labor asistencial estivo historicamente
vinculado á peregrinaxe35. A estas clases hai que engadir outras menos habituais tales
como as construcións de carácter defensivo e casas de tipo señorial, modalidades que xunto
cos Monasterios de Cangas de Onís, Santo Estevo (Ourense) e Monforte de Lemos (Lugo),
completan a diversidade construtiva dos paradores históricos.
Como doadamente se comprenderá, o valor histórico-artístico destes recintos esixe o
axeitado nivel de protección que só o Dereito pode brindarlles. É por isto que a maioría
dos paradores situados en inmobles como os sinalados foron declarados Bens de Interese
Cultural (en adiante BIC) coa categoría de monumentos, circunstancia á que se suma o feito
de que non é en absoluto infrecuente que formen parte de Conxuntos Históricos declarados
e protexidos como tales36. Tal é precisamente o caso do Hostal dos Reis Católicos, que
ademais de posuír a cualificación de monumento é parte do Conxunto Histórico-Artístico de
Santiago de Compostela, coincidencia á que cabe engadir que esta cidade é Patrimonio da
Humanidade desde a súa declaración como tal en 1985.
Así mesmo, sen prexuízo de integrar conxuntos históricos conforme á LPHE, foron
declarados tamén monumentos os Paradores de Alarcón, Alcalá, León, Olite, Tortosa,
Zafra e Zamora. A outros, en cambio, só lles corresponde unha desas cualificacións, de tal
forma que mentres os de Hondarribia, Xaén, Oropesa e Plasencia, teñen a consideración
de monumentos, carecen dela pero son parte do conxunto histórico no que se localizan os
paradores de Baiona, Cambados, Monforte de Lemos, Sigüenza, e o Palacio Ducal de Lerma.
Calquera dos mencionados gozan, pois, da singular protección e tutela que conforme
ao art. 9 da LPHE corresponde aos bens de interese cultural, categoría que non en van pasa
por ser a máis relevante das integrantes do Patrimonio Histórico Español. Polo demais, o
recoñecemento legal da devandita relevancia e a conseguinte declaración dun parador
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como ben de interese cultural leva consigo unha serie de efectos que poñen ao descuberto o
intenso réxime de intervención administrativa que xa se estudou37.
Os obxectos de interese cultural que poidan atoparse nos paradores son tamén obxecto de
tutela, pois non en van as leis distinguen entre mobles e inmobles ao trazar o réxime xurídico
dos bens que integran o patrimonio cultural. Ao obxecto de ofrecer unha exposición o máis
sistemática e ordenada posible, tamén nun momento anterior analizouse o pertinente réxime
de protección distinguindo entre os pertencentes a paradores declarados BIC e aqueloutros
atopados en establecementos históricos da rede que non teñen tal consideración38.
Ben é certo, non obstante, que aínda que os bens mobles contidos nos paradores poden
ser declarados de interese cultural en atención ao seu valor desde este punto de vista, tal
declaración recae maioritariamente sobre os inmobles. Este resultado é comprensible
se se ten en conta que os primeiros contan cunha categoría específica de protección: o
Inventario Xeral ao que acceden todos os bens mobles relevantes que non foron declarados
BIC; en relación aos outros, en cambio, unicamente resulta aplicable a categoría xurídica de
protección que ambos os dous tipos de bens comparten.
E unha última precisión ao respecto: declarados de interese cultural ou non, inventariados
ou non, o deber de conservación, mantemento e custodia dos bens de interese cultural —
mobles e inmobles— xestionados por “Paradores de Turismo de España, S. A”, é un dos que
con maior intensidade incumbe —e vincula— á empresa. Diso non cabe dúbida ningunha á
luz do art. 36.1 da LPHE, precepto que ao igual que os concordantes das Leis autonómicas
aprobadas na materia, consagra o correspondente mandato positivo de facer nos seguintes
termos: “Os bens integrantes do Patrimonio Histórico Español deberán ser conservados,
mantidos e custodiados polos seus propietarios ou, no seu caso, polos titulares de dereitos
reais ou polos posuídores de tales bens”.
De forma un tanto xenérica e imprecisa, pois, configura o lexislador estatal ese deber que,
porén, senta con claridade os destinatarios do mesmo, que non son outros que os titulares de
bens integrantes do patrimonio histórico. A eles concirne o seu mantemento no estado que
en cada caso esixa a axeitada preservación do seu valor cultural, de aí que o precepto opere
nun dobre sentido: por unha parte, esixíndolles cantas actuacións concretas sexan necesarias
para a conservación do ben do que se trate; pola otra, prohibindo todas aquelas que poidan
degradalo, resultando indistinto a estes efectos cal sexa a súa finalidade ou xustificación.
Diso extráese que o establecido no art. 36.1 da LPHE comporta, en concreta referencia á
sociedade estatal que nos ocupa, o deber de custodiar os paradores históricos nas condicións
que garantan que os cidadáns poidan admirar a monumentalidade e os valores culturais
inherentes aos mesmos.
En canto ao labor aludido de recuperación do patrimonio etnográfico, a empresa pública
que nos ocupa promociona itinerarios culturais —caso, por exemplo, do Camiño de Santiago-,
fomenta a gastronomía propia da zona na que se sitúa cada parador e organiza obradoiros
e cursos para dar a coñecer oficios artesanais, peculiaridades históricas e, en xeral, a cultura
popular dos seus enclaves. É así como “Paradores de Turismo de España” contribúe á defensa
do patrimonio etnográfico, pois o art. 46 da LPHE senta que tal categoría é comprensiva
“dos bens mobles e inmobles e os coñecementos e as actividades que son ou foron expresión
relevante da cultura tradicional do pobo español nos seus aspectos materiais, sociais ou
espirituais”. Nestes termos configúrase unha nova categoría de bens culturais cuxo réxime
xurídico se condensa no art. 47 da mesma norma, precepto cuxos apartados 1e 2 remiten o
dos bens etnográficos mobles e inmobles ao común duns e outros. Así pois, mentres que aos
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O fomento do turismo cultural desde o sector público: o caso da rede de paradores
primeiros se lles aplica a regulación dos bens que figuran no Inventario Xeral, aos inmobles
correspóndelles o mesmo réxime de protección que os BIC.
Para rematar no concernente á contribución do ente xestor dos paradores á conservación
do patrimonio etnográfico, non estará de máis apuntar que o devandito labor dista de ser
intranscendente desde o punto de vista da promoción e defensa do patrimonio histórico,
pois xa debeu quedar claro que esta categoría non só é comprensiva dos inmobles e obxectos
mobles de interese cultural, senón tamén dos nosos costumes, gastronomía, crenzas… E todo
iso no marco da cada vez máis puxante vinculación entre turismo e patrimonio habida conta
que, nun contexto altamente competitivo como o actual, a oferta de elementos vinculados
á cultura tradicional como a arquitectura popular e relixiosa, todo o que teña que ver cos
costumes etnográficos dun pobo —incluido o patrimonio inmaterial-, e a posibilidade de
aloxamento en lugares emblemáticos polo seu valor histórico-artístico, redundan nun maior
atractivo e incremento de beneficios.
En fin, rehabilitación de edificios monumentais, conservación de bens mobles de interese
cultural e recuperación do patrimonio etnográfico son tres facetas que permiten concluir a
importancia da devandita empresa pública desde o punto de vista da defensa do patrimonio
histórico español, e en consecuencia, a da súa solidez como referente do turismo cultural no
noso país.
V.CONSIDERACIÓNS FINAIS
De acordo co exposto nas páxinas precedentes, a xestión pública dos paradores,
independentemente das formas xurídicas adoptadas, nunca traicionou os obxectivos
fundacionais da rede. Sinónimo de turismo de calidade, a estudada situación dos devanditos
establecementos sempre serviu á conservación do patrimonio histórico e á difusión da
variada riqueza cultural e paisaxística do noso país. Proba diso é que, ademais de abrir as
súas portas en nove cidades declaradas Patrimonio da Humanidade, máis da metade dos
paradores localízanse nun contorno monumental.
Por outra parte, o fomento de rutas e destinos culturais, a proxección dunha imaxe
de modernidade e calidade da nosa hostalería ou a contribución ao desenvolvemento
económico de zonas pouco beneficiadas, non son senón reflexo da política turística que o
Estado veu defendendo ao longo dos anos. Neste aspecto, os paradores de turismo viron
constituíndo un eficaz instrumento ao servizo dos fins formulados por aquel, que ostentou a
súa titularidade e dispuxo o seu réxime xurídico á luz dos cambiantes principios polos que se
rexe a intervención pública na economía.
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NOTAS
1.
A intervención administrativa no turismo está estreitamente vinculada á propia evolución da organización administrativa na materia,
polo que os seus fundamentos e o seu desenvolvemento son esencialmente os mesmos. Resumindo no fundamental, nas súas
orixes a devandita organización ten como principal obxecto fomentar o turismo a través de diversos órganos como a Comisión
Nacional para o Fomento do Turismo (1905), a Comisión Rexia do Turismo (1911) ou o Padroado Nacional do Turismo (1928). Desde
1951 as competencias turísticas exércense a través da Dirección Xeral de Turismo e constátanse facultades de intervención directa
acompañadas dunha exhaustiva e densa produción normativa. Esta tendencia advírtese particularmente desde a creación do Ministerio
de Información e Turismo en 1962, época na que ademais de regulamentarse a totalidade das actividades e das empresas inherentes
ao sector, ampliouse o ámbito de intervención ao atribuirse as competencias correspondentes a dúas Direccións Xerais: a de Promoción
Turística e a de Empresas e Actividades Turísticas. Para unha formulación máis exhaustiva ao respecto, vid. J. M. PÉREZ FERNÁNDEZ,
Derecho Público del Turismo, Thomson-Aranzadi, Madrid, 2004, páxs. 55 e ss.
2.
Como axente de viaxes o Estado actuou sempre mediante empresas filiais, como foi o caso de Viaxes Marsans. En 1980 ATESA foi
definitivamente transferida a esta empresa polo INI, operación esta que non impediu que o Instituto seguise controlando o seu Consello
de Administración por dispoñer da maioría do seu capital social. Véxase A. CALONGE VELÁZQUEZ, “Aproximación al estudio del sector
público turístico”, na obra colectiva El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Profesor Ramón Martín Mateo,
t. III, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, páx. 3081.
3.
Non obstante, as funcións asumidas por ATE estendéronse tamén á xestión de servizos complementarios. Por unha banda, a dos
espazos de uso deportivo baixo a denominación de “Establecementos Turísticos de Deporte”, que eran os coutos de caza e pesca e
o campo de golf de Torremolinos. Pola outra, asumiu así mesmo a posta en marcha de itinerarios turísticos, as denominadas “Rutas
Nacionais de Turismo”. Esta actividade constituíu unha iniciativa dirixida a xerar movemento turístico mediante a promoción de
itinerarios escollidos. Vid. M. VELASCO GONZÁLEZ, La política turística. Gobierno y Administración Turística en España (1952-2004),
Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, páx. 120.
4.
Estes datos en VELASCO GONZÁLEZ, La política turística, op. cit., páx. 193.
5.
Exemplo destes “hoteis urbanos” foron o Hostal dos Reis Católicos (Santiago de Compostela), o Hostal de San Marcos (León) e o Hotel
Muralla de Ceuta, as tres construcións sobre monumentos histórico-artísticos que levou a cabo ENTURSA. Sería precisamente pola súa
monumentalidade que anos despois se excluirían das negociacións de venda da devandita empresa e pasarían, en consecuencia, a
integrar a rede de paradores.
6.
Sobre a privatización de ATESA e Viaxes Marsans, vid. VELASCO GONZÁLEZ, La política turística, op. cit., páxs. 226 e 384.
7. Este cargo era designado libremente polo Goberno coa categoría de xefe superior da Administración civil, que desempeñaba
gratuitamente as súas funcións. Estas consistían en dirixir as propias da Comisaría Rexia de Turismo, consistentes desde 1911 na
coordinación dos diversos organismos competentes que foron xurdindo en todo o ámbito turístico. En referencia ás concretas
atribucións da devandita Comisaría e a súa organización, J. M. PÉREZ FERNÁNDEZ, “Organización administrativa del turismo”, no vol.
col. Derecho Público del Turismo, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2004, páx. 56.
8.
Gaceta de Madrid, núm. 171, de 20 de xuño de 1911.
9.
Os datos a este respecto tomáronse de N. CARO, Paradores de España, Agualarga, Madrid, 2003, páx. 9. Véxase así mesmo L.
FERNÁNDEZ FUSTER, Historia general del turismo de masas, Alianza Editorial, Madrid, 1991, páxs. 281 e ss.; Mª. M. CEBALLOS
MARTÍN, “Aspectos histórico-jurídicos de la entidad estatal empresarial Paradores de Turismo”, DA, núm. 259-260 (2001), páx. 356; J.
L PALMA FERNÁNDEZ, “Ordenación jurídica de los Paradores de Turismo de España”, no vol. col. Turismo. Organización administrativa,
calidad de servicios y competitividad empresarial (dirixido por D. BLANQUER CRIADO), Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, páx. 116.
10. Véxase PÉREZ FERNÁNDEZ, “Organización administrativa…”, cit., páx. 57.
11. Tal aspecto foi destacado por CALONGE VELÁZQUEZ, “Aproximación…”, cit., páx. 3979.
12. Así consta en PALMA FERNÁNDEZ, “Ordenación jurídica…”, cit., páx. 117, e en CALONGE VELÁZQUEZ, “Aproximación…”, cit., páx. 3979.
13. O dato non é en absoluto irrelevante, pois ata entón a actividade administrativa desenvolvida era, na súa maior parte, de fomento
turístico. Non obstante, esta tendencia empezara a manifestarse antes. Segundo C. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, xa desde finais dos
anos trinta o fomento fora diminuíndo a medida que aumentaba a actividade de limitación administrativa (Derecho administrativo del
turismo, Marcial Pons, Madrid, 2ª ed. 2003, páx. 66)
14. O cambio referido relaciónase estreitamente coa aprobación da Lei de Entidades Estatais Autónomas de 27 de decembro de 1958, que
veu avalar a creación de numerosos organismos autónomos.
15. PALMA FERNÁNDEZ, “Ordenación jurídica…”, cit., páx. 119.
16. Lei 4/1990, de 29 de xuño, de Orzamentos Xerais do Estado (art. 81 Dos, punto 1).
17. En relación a ambas as dúas categorías, vid. CARO, Paradores…, op. cit. Así mesmo, se ben en concreta referencia aos de valor históricoartístico, F. ONTAÑÓN e J. ESLAVA GALÁN, Paradores históricos, Lunwerg, Madrid, 1999.
18. Vid. CEBALLOS MARTÍN, “Aspectos histórico-jurídicos…”, cit., páxs. 360 e 361.
19. As actuacións previstas a tales fins recóllense nos Plans Estratéxicos da empresa “Paradores de Turismo”, que non son senón as follas de ruta polas
que discorrer a súa xestión aos efectos alí contemplados. O seu contido pode consultarse na páxina web da empresa (www.paradores.es).
20. Proba do dito é a iniciativa denominada “Parador verde”. Esta iniciativa recóllese no plan estratéxico 2009-12 e establece unha serie
de actuacións concretas para garantir a sustentabilidade, a eficiencia enerxética, o consumo responsable e a responsabilidade social
empresarial. A tales fins, a iniciativa contempla expresamente medidas tales como o aforro enerxético, a redución de emisión de gases,
a utilización de enerxías limpas e recursos renovables, a eliminación do Fuel-Oil, a implantación de dispositivos para aforrar auga, etc.
Ademais destas medidas, a empresa previu, por outra parte, elaborar un “protocolo verde” de estándares de sustentabilidade coa
intención de que o aplique non só “Paradores de Turismo” senón todo o sector. Estes datos no enderezo electrónico www.paradores.es.
21. Ben é certo, non obstante, que a sustentabilidade referida non pode acadarse unicamente mediante a diversificación turística, e isto por
dúas razóns: a primeira, pola vocación minoritaria dos lugares nos que poden levarse a cabo novas formas de turismo como o cultural ou o
deportivo; por outra parte, porque tales destinos minoritarios adoitan presentar unha maior fraxilidade ambiental, de aí que a diversificación
non sexa suficiente e sexan necesarios, para previr calquera dano do contorno, o emprego de concretos mecanismos de control ambiental.
22. Esta formulación é perfectamente lóxica considerando que a sociedade estatal que nos ocupa non dispón por norma da marxe de
decisión que corresponde, con carácter xeral, aos axentes económicos alleos á Administración. Ao respecto cabe apostilar que os entes
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O fomento do turismo cultural desde o sector público: o caso da rede de paradores
instrumentais carecen de autonomía da vontade, resultando indiferente a estes efectos que desenvolvan a súa actividade baixo formas de
Dereito privado. Iso implica que a lexitimidade das actuacións dos devanditos entes depende da observancia das coordenadas establecidas
polo art. 103.1 da CE, e neste sentido, do cumprimento do principio de eficacia e do servizo obxectivo ao interese xeral. En consecuencia,
se respecto da actuación privada é indiferente, dentro do ámbito do lícito, cales sexan as motivacións e os obxectivos perseguidos,
calquera actuación das entidades que integran o sector público ha de poder xustificarse na satisfacción de intereses públicos concretos.
23. Esta definición en J. MONTANER MONTEJANO, J. ANTICH CORGOS E R. ARCARÓNS SIMÓN, “Diccionario de turismo”, Madrid, 1998,
páxs. 372 y 373.
24. Art. 1 da Lei 16/1985, de 25 de xuño, do Patrimonio Histórico Español in fine.
25. Segundo a Organización Mundial do Turismo, a popularidade da mencionada actividade está aumentando en todo o mundo con maior
rapidez que a maioría dos segmentos do turismo. Así o destaca no Informe que leva por título “Turismo: Panorama 2020” (vid., en
concreto, o Vol. 7: Previsiones y perfiles de los segmentos de mercado), OMT, Madrid, 2002. De acordo con esta tendencia, en España
o turismo cultural experimentou o notable crecemento que arriba se indica, incremento que, como se advirte nos estudos ao respecto,
resulta doadamente comprensible habida conta do enorme potencial de recursos naturais e culturais cos que conta o noso país. Neste
sentido, véxase, por exemplo, E. MARTÍNEZ JIMÉNEZ, “Turismo y patrimonio cultural”, en J. M. Pérez Fernández (Dir.) Derecho Público
del Turismo, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2004, páx. 163.
26. No sentido indicado, a tendencia a aproveitar edificios de valor histórico e artístico por parte das cadeas hoteleiras foi in crescendo no
noso país. Ilustrativo ao respecto é o caso de AC, Sol Meliá ou NH, que abriron as súas portas en certos establecementos considerados
únicos pola súa monumentalidade baixo unha determinada marca distintiva (“Selección Oro” no caso dos NH, AC Selection, etc.).
Pero non só cadeas hoteleiras tan consolidadas como as referidas poden xactarse de prestar os seus servizos en palacetes e inmobles
singulares. Outras máis modestas en canto o número de establecementos que agrupan que non só ofrecen aloxamento en hoteis de
nova construción, senón tamén en edificios emblemáticos da historia e da cultura do noso país. É o caso de Estancias de España, de
Hosterías-Hospederías Reales, e de Hoteles con Encanto. Entre os establecementos situados en inmobles históricos que agrupa esta
última destacan a Casa de Carmona —na localidade do mesmo nome— e Las Casas de la Judería en Sevilla. O primeiro está situado no
palacio de Lasso da Vega e mantén a estrutura orixinal do século XVI. O segundo non é senón a antiga residencia do Duque de Béjar,
que se conserva incluíndo as estancias destinadas ao servizo e aos invitados. Ambos os dous exemplos menciónanse en E. VADILLO
LOBO, “Paradores de Turismo de España y el Patrimonio cultural”, Estudios Turísticos, núm. 150 (2001), páx. 89, que así mesmo fai
referencia aos establecementos dependentes das outras dúas agrupacións mencionadas.
27. Sobre tal interconexión e o modo no que veu evolucionando, vésase MARTÍNEZ JIMÉNEZ, “Turismo y patrimonio cultural”, cit., páxs.
161 a 163, así como a documentación que se menciona no mesmo lugar.
28. Vid. Comunicación da Comisión “Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo”,
Bruxelas, COM (2010) 352/3.
29. Ao respecto pode consultarse o apartado dedicado ao turismo cultural da páxina web da Comisión Europa (www.ec.europa.eu), lugar
no que os itinerarios arriba mencionados se presentan como un medio privilexiado para promocionar a oferta turística cultural europea
30. Polo demais, a súa diversidade fainos particularmente atractivos; desde rutas de peregrinación, como o camiño de Santiago de
Compostela, pasando polos itinerarios de Mozart ou a ruta dos vikingos; da ruta do oliveiral á ruta mercantil hanseática… Vid. http://
ec.europa.eu/enterprise/sectors/tourism/cultural-routes/index en.htm, onde así mesmo consta que en xuño de 2014 Galicia albergará
as terceiras “Encrucilladas de Europa”.
31. O dato extraeuse da xa mencionada páxina web da Comisión Europea.
32. Ao respecto pode verse o estudo “El impacto de los itinerarios culturales europeos en la innovación, competitividad y agrupación de
las PYME”, accesible a través do enlace ec.europa.eu
33. Entre as organizacións supranacionais que destinan os seus recursos á promoción e comercialización de hoteis situados en edificios
monumentais destaca a European Federation of Tradicional Accommodation and Historic Houses, que reúne a varias agrupacións
hoteleiras para levar a cabo unha promoción conxunta. Estas agrupacións integran á súa vez aos hoteis e restaurantes localizados
en edificios históricos dun mesmo país, como sucede con Estancias de España e Hospedaxes-Pousadas Reais, que desenvolven a súa
actividade no noso país; os Pride of Britain, no Reino Unido; Irish Country Houses, en Irlanda; Château Accueil, en Francia; Sholsshotels
& Herrenhauser, en Austria; Abitare la Storia, en Italia; así como as Pousadas, en Portugal. Outra organización que persegue fins do tipo
dos mencionados é a denominada Europe Traditionae Consortium, se ben presenta algunhas diferenzas en relación á anterior das que
dá conta E. VADILLO LOBO, “Paradores…”, cit., páx. 86.
34. Entre as inauguracións máis significativas a estes efectos atópanse o Parador da Granxa de San Ildefonso e o de Alcalá de Henares.
Para a posta en funcionamento do primeiro rehabilitáronse dous edificios tradicionalmente vinculados á Administración do Real Sitio
de San Ildefonso: a Casa de Infantes e o Cuartel de Gardas de Corps; en canto ao outro —o parador de Alcalá de Henares, o esforzó
foi tamén notable porque ocupa un colexio-convento de dominicos de Santo Tomás que data do século XVII. Este inmoble e a
Hostería do Estudante —situada no antigo Colexio de San Jerónimo (fundado polo Cardeal Cisneros en 1510), fronte ao Patio Trilingüe
da Universidade de Alcalá de Henares— forman parte do conxunto monumental da cidade complutense, declarado Patrimonio da
Humanidade pola UNESCO en 1998. Ademais, por poñer algún outro exemplo cabe así mesmo mencionar o parador situado no
Monasterio de Santo Estevo (Ourense) e o parador de Frei Bernardo de Fresneda (Santo Domingo da Calzada). Este último ocupa o
Convento de San Francisco (século XVI), que se atopa en plena Ruta Xacobea. Máis recentes son os paradores que abriron as súas portas
na alcazaba musulmá de Lorca (Murcia), na Igrexa e no Convento de San Francisco de Morella (Castellón), así como nunha antiga
hospedaxe da Rede no caso do parador da Cruz de Texeda (Gran Canaria).
35. En efecto, a construción do parador de Santiago obedece á necesidade que advirten os Reis Católicos de dar hospedaxe aos peregrinos
e “cumprido e decoroso servizo a todos os devotos enfermos e sans que á cidade chegaren”. Con tal obxecto constrúese entre 1511
e 1524 o antigo hospital Real de peregrinos na praza do Obradoiro, un espazo urbano monumental composto ademais pola catedral,
o colexio de San Xerónimo e o palacio de Raxoi —actual sede do concello-. O estilo arquitectónico da fachada do parador e outros
detalles ao respecto poden consultarse F. ONTAÑÓN E J. ESLAVA GALÁN, Paradores históricos, cit., páxs. 32 a 43.
36. O art. 14.2 da LPHE habilita a referida coincidencia ao dispoñer que “Os bens inmobles integrados no Patrimonio Histórico Español
poden ser declarados Monumentos, Xardíns, Conxuntos e Sitios Históricos, así como Zonas Arqueolóxicas, todos eles como Bens de
Interese Cultural”.
37. S. RODRÍGUEZ-CAMPOS, “La defensa del patrimonio histórico desde la Administración Turística del Estado”, REDEA, núm. 147 (2010),
en particular páxs. 629 a 637.
38. Vid. S. RODRÍGUEZ-CAMPOS, “La defensa del patrimonio histórico…”, cit., páxs. 635 a 637.
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Fecha de recepción: 20/06/2014
Fecha de aceptación: 26/06/2014
José María Gimeno Feliú_([email protected])_Catedrático de Dereito Administrativo da Universidade de Zaragoza_
Presidente Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón_Director do Observatorio de Contratos Públicos, España
Reforma da normativa europea
sobre contratación administrativa e
transparencia na contratación por
parte do sector público*
Reforma de la normativa europea sobre
contratación administrativa y transparencia en la
contratación por parte del sector público
Reform of the European regulations on public
procurement and transparency in the public sector
& Resumo: A Unión Europea acaba de culminar un novo proceso de adaptación da normativa de
contratación pública (con data de publicación prevista no DOUE para o 28 de marzo de 2014). Trátase
das Directivas de contratos públicos de cuarta xeración, que pretenden un escenario de contratación
pública máis competitivo e ligado a concretas políticas públicas. Este artigo analiza esta nova regulación,
que obriga a reformar a lexislación contractual española.
&Palabras clave: contratación pública, transparencia, nova regulación dos contratos públicos
&Abstract: The EU has just finished a new process of adaptation of the regulation of public contracts (to
be published in the OJ on the 28th March 2014). The point is to pass to Directives on public procurement
of fourth generation, which aim to established a more competitive and linked to concrete public policies
public procurement setting. This article analyses this new regulation, which forces Spain to reform its
procurament laws.
&Key words: public procurament, transparency, new regulation of public contracts
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

I. INTRODUCIÓN. MOTIVOS DA REFORMA
A Unión Europea acaba de culminar un novo proceso de adaptación da normativa de
contratación pública (con data de publicación prevista no DOUE para o 28 de marzo de 2014).
Trátase das Directivas de contratos públicos de cuarta xeración, que pretenden un escenario
de contratación pública máis competitivo e ligado a concretas políticas públicas . Se ben as
Directivas de 2004 supuxeron un notable avance , constátase a insuficiencia da súa regulación
nun contexto de crise económica e de “redefinición” de políticas públicas, o que aconsellaba
un novo paquete lexislativo, que debería ser ambicioso tanto nos seus principios coma na
concreta arquitectura xurídica que se propuxera para poder contribuír así á consecución
dos obxectivos da estratexia Europa 2020 . A revisión das directivas sobre contratación
pública que iniciou a Comisión inscríbese nun programa de conxunto cuxo obxectivo é unha
modernización en profundidade do sistema público de contratación na Unión Europea para
ser máis eficientes e deseñar políticas que permitan un maior crecemento nun contexto de
globalización económica . O que non significa unha liberalización “sen restricións” á política
de contratación pública. A Resolución do Parlamento Europeo, do 12 de maio de 2011, sobre
a igualdade de acceso aos mercados do sector público na UE e en terceiros países, e sobre
a revisión do marco xurídico da contratación pública, incluídas as concesións (publicada no
DOUE do 7 de decembro de 2012), insístese nos comentarios incluídos na súa Resolución
do 18 de maio de 2010 sobre novos aspectos da política de contratación pública, no que, se
ben se opón enerxicamente ás medidas proteccionistas no ámbito da contratación pública
a escala mundial, cre firmemente no principio de reciprocidade e proporcionalidade no
devandito ámbito e, neste sentido, pide á Comisión que realice unha análise detallada das
posibles vantaxes e problemas asociados coa imposición de restricións proporcionadas e
específicas ao acceso a determinados sectores dos mercados de contratación pública da UE,
unha avaliación de impacto que analice cando se poden aplicar, así como unha avaliación
do fundamento xurídico que requiriría este instrumento, para aqueles socios comerciais
que se benefician da apertura do mercado da UE pero que non demostraron intención
ningunha de abrir os seus mercados ás empresas da UE, alentando á vez os socios da UE a
que ofrezan ás empresas europeas condicións de reciprocidade e proporcionais no acceso ao
mercado, antes de propoñer calquera outro novo texto no ámbito da contratación pública.
Así mesmo, o Parlamento pide á Comisión que avalíe os problemas asociados coas ofertas
extraordinariamente baixas e que propoña solucións axeitadas; recomenda ás autoridades
contratantes que faciliten información temperá e suficiente a outros licitadores en caso de
ofertas anormalmente baixas, co fin de que poidan valorar se existen motivos para iniciar
un procedemento de recurso; e considera urxente que a UE alcance unha maior coherencia
entre a súa política comercial exterior común e a práctica existente nos Estados membros
de aceptar ofertas excepcionalmente baixas de empresas cuxos países de orixe non son
signatarios do Acordo de Contratación Pública (ACP), en prexuízo de empresas da Unión
Europea e das normas laborais, sociais e ambientais dos Estados membros da Unión .
Neste contexto, a aproximación ao concreto alcance desta reforma comunitaria obriga
a unhas precisións previas, que aínda coñecidas, merecen un comentario. A primeira,
que o obxectivo principal desta normativa comunitaria garantir a eficiencia dos fondos
públicos. A tal fin a obriga de transparencia é un instrumento principal que ha de garantir,
en beneficio de todo licitador potencial, unha publicidade axeitada que permita abrir á
competencia o mercado de servizos e controlar a imparcialidade dos procedementos de
adxudicación (STXUE do 7 de decembro de 2000, ARGE). Este principio atopa a súa principal
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José María Gimeno Feliú
manifestación práctica, en primeiro lugar, a través dunha axeitada publicidade dos contratos
adxudicables no Diario Oficial da Unión Europea (DOUE) das distintas ofertas de contratos
públicos, presentando a mesma unha dobre faceta: a) como mecanismo de fiscalización
da Administración, a publicidade constitúe unha magnífica axuda para o xogo limpo na
vida administrativa e unha oportunidade de control a disposición dos administradores
e dos candidatos contractuais; b) como medio de promoción da concorrencia entre os
axentes económicos implicados. Publicidade que debe xerar competencia ou concorrencia
empresarial, como recorda a STXUE do 15 de outubro de 2009, (Acoset), ao afirmar que os
principios de igualdade de trato e de non discriminación por razón da nacionalidade implican
en particular unha obriga de transparencia, que permite que a autoridade pública concedente
se asegure de que tales principios son respectados. A obriga de transparencia que recae sobre
a devandita autoridade consiste en garantir, en beneficio de todo licitador potencial, unha
publicidade axeitada que permita abrir á competencia a concesión de servizos e controlar a
imparcialidade dos procedementos de adxudicación (véxase en particular a STXUE do 6 de
abril de 2006, ANAV apartado 21). Ao respecto, é leading case a doutrina fixada pola STXUE
do 16 de setembro de 2013 (Comisión contra Reino de España), aplicable con carácter xeral
a calquera procedemento de licitación pública:
«66 O principio de igualdade de trato entre licitadores, que non é máis que unha
expresión específica do principio de igualdade de trato (véxase, neste sentido, a
sentenza do Tribunal de Xustiza do 13 de outubro de 2005, Aparcadoiro Brixen,
C-458/03, Rec. p. I-8585, apartados 46 e 48, e a xurisprudencia alí citada; sentenza
do Tribunal Xeral do 12 de marzo de 2008, European Service Network/Comisión,
T-332/03, non publicada na Recompilación, apartado 72) e que pretende favorecer o
desenvolvemento dunha competencia sa e efectiva entre as empresas que participan
nunha licitación, impón que todos os licitadores dispoñan das mesmas oportunidades
ao formular os termos das súas ofertas e implica, polo tanto, que estas estean
sometidas ás mesmas condicións para todos os competidores (sentenza do Tribunal
de Xustiza do 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, Rec.
p. I-3801, apartado 110). Deste modo, a entidade adxudicadora está obrigada a
respectar, en cada fase do procedemento de licitación, o principio de igualdade de
trato dos licitadores (sentenza do Tribunal Xeral do 17 de decembro de 1998, Embassy
Limousines & Services/Parlamento, T-203/96, Rec. p. II-4239, apartado 85), e estes
deben encontrarse en igualdade de condicións tanto no momento en que preparan
as súas ofertas coma no momento en que estas se someten á avaliación da entidade
adxudicadora (véxanse, neste sentido, as sentenzas do Tribunal de Xustiza do 16
de decembro de 2008, Michaniki, C-213/07, Rec. p. I-9999, apartado 45, e do 17
de febreiro de 2011, Comisión/Chipre, C-251/09, non publicada na Recompilación,
apartado 39, e a xurisprudencia alí citada).
67 Por outra parte, o principio de igualdade de trato implica, en particular, unha
obriga de transparencia para permitir á entidade adxudicadora garantir o seu respecto
(véxanse as sentenzas Lombardini e Mantovani, citada no apartado 64 supra,
apartado 38, e Comisión/Chipre, citada no apartado 66 supra, apartado 38, e a
xurisprudencia alí citada). O principio de transparencia, que constitúe o corolario do
principio de igualdade de trato, ten esencialmente por obxecto garantir que non exista
risco de favoritismo e arbitrariedade por parte da entidade adxudicadora (sentenzas
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

Comisión/CAS Succhi di Frutta, citada no apartado 66 supra, apartado 111) e
controlar a imparcialidade dos procedementos de adxudicación (véxase a sentenza
Aparcadoiro Brixen, citada no apartado 66 supra, apartado 49, e a xurisprudencia alí
citada). Implica que todas as condicións e modalidades do procedemento de licitación
estean formuladas de forma clara, precisa e inequívoca no anuncio de licitación ou no
prego de condicións, co fin de que, por unha parte, todos os licitadores razoablemente
informados e normalmente dilixentes poidan comprender o seu alcance exacto e
interpretalos da mesma forma e, por outra parte, a entidade adxudicadora poida
comprobar que efectivamente as ofertas presentadas polos licitadores responden
aos criterios aplicables ao contrato de que se trata (sentenza Comisión/CAS Succhi
di Frutta, citada no apartado 66 supra, apartado 111). Por último, os principios de
igualdade de trato e de transparencia constitúen a base das Directivas referentes aos
procedementos de adxudicación de contratos públicos. No deber que incumbe ás
entidades adxudicadoras de garantir a observancia dos devanditos principios reside a
propia esencia destas Directivas (véxase a sentenza Michaniki, citada no apartado 66
supra, apartado 45, e a xurisprudencia alí citada)».
De aí a necesidade de evitar que mediante fraccionamento —que “alteran” o nivel de
publicidade— se eludan os principios de publicidade e concorrencia . E o mesmo cunha
inadecuada tipificación da prestación, o que aconsella a extensión da aplicación dos códigos
CPV .
A segunda que a contratación pública non pode ser considerada como un fin en si mesmo
senón que debe ser visualizada como unha potestade ou ferramenta xurídica ao servizo dos
poderes públicos para o cumprimento efectivo dos seus fins ou as súas políticas públicas.
É dicir, a contratación pode —e debe, diría— ser unha técnica que permitise conseguir
obxectivos sociais, ambientais ou de investigación, na convicción de que estes comportan
unha axeitada comprensión de como se deben canalizar os fondos públicos .
Isto significa que como se apuntou en anteriores traballos, os contratos públicos non
constitúen exclusivamente un medio de se abastecer de materias primas ou de servizos nas
condicións máis vantaxosas para o Estado, senón que, na actualidade, a través da contratación
pública, os poderes públicos realizan unha política de intervención na vida económica, social
e política do país, o que converte á contratación pública nun ámbito de actividade a través do
cal poder orientar determinados comportamentos dos axentes económicos intervinientes: os
que queiran acceder aos contratos públicos deberán cumprir necesariamente coas esixencias
que determinen as entidades adxudicadoras . Esta visión instrumental da contratación pública
condúcenos, como ben indica T. MEDINA, a falar da utilización da contratación pública co
fin de orientar e afianzar comportamentos empresariais beneficiosos para o interese xeral
sen que, necesariamente, estean conectados coa directa satisfacción funcional do contrato .
A perspectiva instrumental da contratación pública aconsella a que na fase de selección
se esixa e valore o cumprimento da lexislación comunitaria de medio e de política social ,
pois o contrario supón abandonar unha ferramenta de consolidación de políticas públicas de
grande alcance e aboar o campo a unha posible deslocalización do tecido empresarial cara
a lexislacións que non recollen as devanditas políticas xa que, obviamente, se traducen en
custos económicos que resultarían dificilmente rendibles . Nesta liña débese recordar que
criterios relacionados coa protección do medio (ecoetiquetas, produtos reciclables, sistemas
de depuración de verteduras, etc.) son admitidos como válidos pola Comunicación da
Comisión do 28 de novembro de 2001. E iso porque gardan relación coa política ambiental
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José María Gimeno Feliú
prevista no artigo 2 do Tratado de Funcionamento da Unión Europea e o artigo 45 da nosa
Constitución. Moi especialmente —dentro do marco que posibilitan os Acordos GATT— se
debe regular un sistema que evite deslocalización empresarial e que non penalice ás empresas
europeas nin ás PEMEs. Outro tanto acontece cos criterios que integren aspectos sociais,
admitidos cando estes comporten para o poder adxudicador unha vantaxe económica ligada
ao produto ou servizo obxecto do contrato (Comunicación interpretativa da Comisión do
10 de novembro de 2001) , o que reflicte a idea de que a contratación pública é unha
ferramenta para a efectividade de políticas públicas .
Por outra parte, a contratación pública debe ser regulada dende a óptica de consecución
efectiva e eficiente da prestación demandada. Isto esixe atender con especial interese a fase de
execución do contrato, que debe ser comprendido dende esta perspectiva do fin derivado de
concreta prestación que se demanda. Aquí radica o cumprimento dos fins públicos que debe
prestar a Administración Pública. Por iso, a normativa dos contratos debe ter unha “visión
completa” de todas as fases do contrato (e as novas Directivas fixan agora a súa atención
nesta cuestión, regulando a modificación do contrato, a subcontratación ou a resolución).
O anteriormente exposto explica porque a reforma da lexislación sobre contratación pública
constitúe unha das doce accións prioritarias inscritas na Acta do Mercado Único, adoptada en abril
de 2011 (IP/11/469) . En efecto, para todos os Estados membros, a eficacia do sistema público de
pedidos pasou a ser unha prioridade, tendo en conta as limitacións presupostarias actuais. Así pois,
é necesario dispor de instrumentos flexibles e de uso sinxelo que permitan aos poderes públicos
e aos seus provedores adxudicar contratos transparentes e competitivos o máis doadamente
posible, para poder comprar coa mellor relación calidade/prezo («value for money») .
Para iniciar o trámite da reforma a Comisión publicou en xaneiro de 2011 un Libro Verde
sobre a modernización da política de contratación pública da UE, co que puxo en marcha unha
ampla consulta pública sobre os cambios lexislativos que se poderían introducir para facilitar
e flexibilizar a adxudicación dos contratos. A consulta pública finalizou en abril de 2011,
recibindo en total 623 respostas, procedentes dunha gran variedade de grupos de partes
interesadas, como Gobernos, empresas, asociacións industriais, personalidades do mundo
académico, organizacións da sociedade civil (incluídos os sindicatos) e cidadáns particulares .
Posteriormente, o Parlamento Europeo dita a Resolución do 25 de outubro de 2011,
sobre a modernización da contratación pública (2011/2048 (INI)), mediante a que solicita á
Comisión que:
a) aclare o marco regulamentario relativo á contratación pública, en particular con
respecto á fase de execución dos contratos (por exemplo, en relación coas «modificacións
substanciais» dun contrato durante o seu período de vixencia, os cambios relacionados co
contratista e a terminación dos contratos);
b) Lamenta que os licitadores conten unicamente con posibilidades limitadas de rectificar
omisións nas súas ofertas; pide por iso á Comisión que dea detalles sobre que omisións
poderían rectificar os licitadores, que axustes adicionais están permitidos e como garantir a
transparencia e a igualdade de trato;
c) Pide á Comisión que aumente a sensibilización sobre a importancia de dividir os
contratos en lotes, e que considere a aplicación do principio «cumprir ou explicar», que
implica que as normas relativas a cuestións como a división en lotes se deben respectar ou,
en caso de que non se respecten, explicar;
d) Sinala que a loita contra a corrupción e o favoritismo é un dos obxectivos das Directivas;
subliña o feito de que os Estados membros afrontan diferentes retos neste aspecto e que cun
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enfoque europeo máis elaborado se corre o risco de debilitar os esforzos para racionalizar e
simplificar as normas e de crear máis burocracia; sinala que os principios de transparencia
e competencia son claves para loitar contra a corrupción; solicita un enfoque común sobre
as medidas de «autocorrección» co fin de evitar a distorsión do mercado e asegurar certeza
xurídica tanto aos operadores económicos coma ás autoridades contratantes.
Tras os traballos previos de consultas e redacción do articulado, o DOUE do 5 de abril de
2012 publicaba os proxectos de novas Directivas e iniciaba a súa tramitación :
— Proposta de Directiva do Parlamento Europeo e do Consello relativa á contratación por
entidades que operan nos sectores da auga, a enerxía, os transportes e os servizos postais
COM (2011) 895 final.
— Proposta de directiva do Parlamento Europeo e do Consello relativa á contratación
pública [Bruxelas, 20.12.2011, COM (2011) 896 final 2011/0438 (COD)].
— Proposta de directiva do Parlamento Europeo e do Consello relativa á adxudicación de
contratos de concesión [Bruxelas, 20.12.2011, COM (2011) 897 final. 2011/0437 (COD)].
Tras o debate parlamentario adoptáronse uns novos textos con importantes novidades,
establecendo un prazo de trasposición de dous anos. Son as Directivas, 23; 24 e 25 de
2014, do 26 de febreiro, respectivamente. Son as Directivas “de cuarta xeración”, que
veñen a superar a lóxica “harmonizadora” das súas predecesoras e optan, como sinala G.A.
BENACCHIO por prescindir do establecemento de regras excesivamente ríxidas e invasoras
en favor da promoción dos obxectivos de simplificación e eficiencia .
Detallaremos brevemente os aspectos máis destacados da nova regulación, que obrigará
a reformar a nosa lexislación contractual nese prazo (abril 2016) .
II. CONTIDO DA NOVA DIRECTIVA DE CONTRATACIÓN PÚBLICA
A nova Directiva 2014/23, relativa á contratación pública, contén 94 artigos e, por
primeira vez, ocúpase de aspectos da execución do contrato relacionados coa adxudicación
como son as cuestións relativas á modificación e á resolución .
Aparecen artigos totalmente novidosos e outros se adaptan ou modifican. Son varias as
novidades; cabe destacar o artigo 12 (encargos e convenios), o 24 (conflitos de intereses), o
29 (procedemento de licitación con negociación, xeneralizando esta forma de contratación),
o 31 (asociacións para a innovación, outra nova fórmula para contratar), o 34 (os catálogos
electrónicos como unha forma para presentar ofertas), o 46 (división do obxecto en lotes),
o 57 (declaracións responsables para acreditar a solvencia) o 59 (documento europeo de
contratación para acreditar as condicións de capacidade e solvencia), o 68 (o criterio de
adxudicación de custo do ciclo de vida), o 72 (modificación dos contratos), o 73 (resolución
dos contratos), os artigos 74, 75 e 76 (réxime de contratación particular para os servizos
sociais que permite que os estados membros poidan ter en conta a necesidade de garantir a
calidade, a continuidade do servizo), os artigos 83, 84 e 85 ( sobre goberno e supervisión).
Os principais cambios que parecen derivar desta nova normativa pódense sintetizar nos
seguintes aspectos, seguindo o deseño explicativo do propio texto da proposta normativa:
1) Depuración conceptual, simplificación e flexibilización dos
procedementos de contratación.
A Directiva de contratos públicos pretende clarificar certos conceptos que formularon
dúbidas interpretativas. En concreto pódense destacar as seguintes cuestións:
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a) Precísase o concepto de organismo de dereito público, ao incorporar a doutrina do
TXUE . Así, os requisitos que se conteñen agora e que permiten unha máis doada constatación
son:
1. que se crease especificamente para satisfacer necesidades de interese xeral que non
teñan carácter industrial ou mercantil; para tal efecto, un organismo que opera en condicións
comerciais normais, ten por obxecto obter un beneficio e soporta as perdas asociadas ao
exercicio da súa actividade, non ten a finalidade de satisfacer necesidades de interese xeral
que non teñan carácter industrial ou mercantil. É dicir, que sen risco empresarial na xestión se
cumprirá sempre este requisito (interpretación fixada pola STXUE do 16 de outubro de 2003,
en relación á empresa pública española SIEPSA);
2. que estea dotado de personalidade xurídica propia. Resultando, indiferente, que sexa
pública ou privada, como determinou o TXUE (Así exprésase de forma clara na STXUE do 15
de maio de 2003, na que se condena ao Reino de España).
3. que estea financiado maioritariamente polo Estado, as autoridades rexionais ou
locais, ou outros organismos de Dereito público; ou cuxa xestión estea suxeita á supervisión
dos devanditos organismos; ou que teña un órgano de administración, de dirección ou
de supervisión, no que máis da metade dos membros sexan nomeados polo Estado, as
autoridades rexionais ou locais, ou outros organismos de Dereito público .
Esta nova definición permitirá corrixir certos problemas interpretativos, aclarando os que
se encontran sometidos a estas prescricións. Especial interese ten, como puxo de relevo M.A.
BERNAL BLAY, que no art.º 10, precepto dedicado ás “exclusións específicas relativas aos
contratos de servizos”, se considera un apartado (j) no antecitado precepto segundo o cal
quedarían expresamente excluídos do ámbito de aplicación obxectivo da Directiva:
“os contratos de servizos para campañas electorais identificados no Regulamento CPV cos
códigos 79341400-0, 92111230-3 e 92111240-6, cando fosen adxudicados por un partido
político no marco dunha campaña electoral” (Tradución propia do orixinal: Contracts for
political campaign services, falling within CPV 79341400-0, 92111230-3 and 92111240-6,
when awarded by a political party in the context of an election campaign).
E é que, como ben argumenta, “unicamente partindo da consideración dos partidos
políticos como “poderes adxudicadores” ten sentido formularse con posterioridade outras
cuestións que evoca a excepción á aplicación da Directiva que se contempla no apartado
j) do seu artigo 10, e que gardan relación co alcance desta. A este respecto debe indicarse
que a exclusión se refire a “contratos celebrados no marco dunha campaña electoral”, do
cal cabe inferir que, fóra dese contexto, a celebración dos contratos de servizos relacionados
no devandito precepto (servizos de campañas de publicidade, así como a produción de
películas de propaganda e a produción de videocintas de propaganda) non quedaría
excluída da aplicación da Directiva. A excepción pode ter sentido debido a que o tempo que
duran esas campañas electorais vén legalmente determinado, resultando incompatibles os
prazos de campaña cos prazos mínimos que para a presentación de ofertas ou solicitudes de
participación se contemplan, en función de cada procedemento,” . Sen dúbida un cambio de
indubidable interese, máxime no actual contexto de falta de transparencia da xestión política
que cuestiona a propia lexitimidade das institucións administrativas.
b) Insístese na técnica da compra conxunta ben mediante centrais de compras ou
mediante a posibilidade de que varios entes contratantes sumen as súas necesidades e
tramiten un único procedemento de licitación, o que a comportar evidentes economías de
escala (artigos 37 a 39) . Neste último caso, a cooperación non esixe unha estrutura estable
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nin esforzo económico. Esta solución formula como vantaxe a innecesaridade de crear
unha nova estrutura profesional, utilizando os servizos existentes de cada corporación local.
Ademais, non obriga á súa utilización de forma ordinaria senón só para os contratos que así
se conveña polos Concellos interesados. Como inconveniente é que non pode figurar como
poder adxudicador a entidade mancomunada .
c) Especial interese ten a supresión da distinción tradicional entre os servizos
denominados prioritarios e non prioritarios (servizos «A» e «B») que se contemplan
no Anexo II da Directiva 2004/18. A xuízo da Comisión xa non está xustificado restrinxir
a aplicación plena da lexislación sobre contratación a un grupo limitado de servizos . A
avaliación do impacto e a eficacia da lexislación sobre contratación pública da UE puxo de
manifesto que os servizos sociais, de saúde e de educación teñen características específicas
que fan que a aplicación dos procedementos habituais para a adxudicación de contratos
públicos de servizos resulte inadecuada neses casos. Estes servizos préstanse normalmente
nun contexto específico que varía moito dun Estado membro a outro, debido á existencia
de distintas circunstancias administrativas, organizativas e culturais. Os servizos teñen, por
natureza, unha dimensión transfronteiriza moi limitada.
Polo tanto, os Estados membros deben dispoñer de amplas facultades discrecionais para
organizar a elección dos provedores de servizos. A nova Directiva teno en conta e establece
un réxime específico para os contratos públicos destinados a adquirir estes servizos, cun
albor máis elevado, de 1 00000 euros, impoñendo unicamente o respecto dos principios
fundamentais de transparencia e igualdade de trato . Ademais, nestes contratos os pregos
de condicións das licitacións poderán conter regras dirixidas a garantir a calidade, a
continuidade, a accesibilidade, a alcanzabilidade, a dispoñibilidade e a exhaustividade
dos servizos, as necesidades específicas das distintas categorías de usuarios, incluídos os
grupos desfavorecidos e vulnerables, a implicación e a “responsabilización” dos usuarios e a
innovación . En todo caso, a elección do provedor de servizos deberá ter en conta a base da
oferta que presente a mellor relación calidade-prezo, ponderando criterios de calidade e de
sostibilidade no caso dos servizos sociais.
d) Por outra parte, e co fin de permitir a maior concorrencia de licitadores, a nova
regulación propón unha revisión e clarificación dos motivos para a exclusión de candidatos
e licitadores (artigo 57). Os poderes adxudicadores estarán facultados para excluír aos
operadores económicos que mostrasen deficiencias significativas ou persistentes na execución
de contratos anteriores. A nova directiva prevé así mesmo a posibilidade de «autocorrección»:
os poderes adxudicadores poderán aceptar candidatos ou licitadores aínda que exista un
motivo de exclusión, se estes tomaron as medidas apropiadas para corrixir as consecuencias
dun comportamento ilícito e impedir de xeito efectivo que se repita a mala conduta. Prima
agora o carácter funcional e non formalista en prol de permitir unha maior concorrencia
entre operadores económicos que xustifican a súa solvencia e capacidade.
Así mesmo, conforme á Directiva, un poder adxudicador poderá excluír do procedemento
a operadores económicos se detecta infraccións das obrigas establecidas pola lexislación da
Unión en materia social, laboral ou ambiental ou das disposicións internacionais de Dereito
laboral. Ademais, cando os poderes adxudicadores constaten que unha oferta é anormalmente
baixa debido a infraccións da lexislación da Unión en materia social, laboral ou ambiental,
estarán obrigados a rexeitala.
e) Na liña da simplificación procedemental —denominada “caixa de ferramentas” —,
habilítanse dous tipos básicos de procedementos xa coñecidos: aberto e restrinxido pero
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acurtáronse os prazos para a participación e a presentación de ofertas, o que permite unha
contratación máis rápida e máis racional.
Ademais, poderán prever, suxeitos a determinadas condicións, o procedemento de
licitación con negociación, o diálogo competitivo ou a asociación para a innovación, un
novo tipo de procedemento para a contratación innovadora (artigo 26). O procedemento
de licitación con negociación, regulado no artigo 29, está considerado no Acordo sobre
Contratación Pública da Organización Mundial do Comercio (ACP), sempre que se
contemple no anuncio de licitación . Pero esta opción, como ben advirte J.A. MORENO
MOLINA, debe estar supeditada á condición de que se cumpran os principios de non
discriminación e procedemento xusto . As posibles vantaxes dunha maior flexibilidade e
unha posible simplificación débense contrapoñer co aumento dos riscos de favoritismo e,
máis en xeral, de que a maior discrecionalidade de que gozarán os poderes adxudicadores
no procedemento negociado dea lugar a decisións demasiado subxectivas. Por iso, sería
recomendable residenciar a negociación nun órgano técnico de asistencia, non nun órgano
político e deixar constancia do proceso de negociación, para o cal pode ser útil articular
métodos de negociación utilizando medios electrónicos que rexistren os termos en que
se desenvolve a negociación. Os elementos que en ningún caso se poderán modificar no
transcurso da negociación son a descrición da contratación, a parte das especificacións
técnicas que defina os requisitos mínimos e os criterios de adxudicación. Por suposto, durante
a negociación, os poderes adxudicadores velarán por que todos os licitadores reciban igual
trato, polo que non poderán non facilitar, de forma discriminatoria, información que poida
dar vantaxes a determinados licitadores con respecto a outros. E tampouco revelarán aos
demais participantes na negociación as solucións propostas por un dos participantes, ou
outros datos confidenciais que este lles comunique, sen o acordo previo deste .
Como ben advertiu a sentenza do Tribunal de Xustiza da Unión Europea, do 5 de outubro
de 2010 (C-337/1998) Comisión das Comunidades Europeas contra a República Francesa,
establece que «as negociacións constitúen a característica esencial dun procedemento
negociado de adxudicación de contrato[…]» . É este, polo tanto, un procedemento complexo
que obriga a negociar efectivamente . La negociación debe respectar a igualdade de trato e
por iso as condicións da negociación e do contrato deben ser coñecidas e non susceptibles
de modificación. En consecuencia, nas negociacións dun procedemento negociado non se
poden variar as prescricións técnicas obrigatorias, tal e como acaba de afirmar o TXUE na
súa sentenza de data 5 de decembro de 2013. Formúlase o caso unha licitación pública dun
contrato co obxecto de «Concepción e construción do tramo de estrada Aruvalla-Kose da
E263» que licitaba un Organismo público do Estado de Estonia mediante procedemento
negociado con publicidade. Unha prescrición técnica obrigatoria era que o ancho da estrada
a construír fose de seis metros e medio pero durante a fase de negociación atendendo que
unha das empresas realiza a súa oferta ofrecendo que o ancho sexa de seis metros o órgano
de contratación invita a todos os candidatos a que realicen nova oferta variando a prescrición
técnica inicial. O TXUE declara nos considerandos 37 e 38 que:
“37.Así pois, se ben a entidade adxudicadora dispón dunha capacidade de negociación no
marco dun procedemento negociado, ten en todo caso a obriga de garantir que se cumpren
as esixencias do contrato que este cualificou de imperativas. De non ser así, incumpriríase
o principio segundo o cal as entidades adxudicadoras obran con transparencia e non se
cumpriría o obxectivo que se recorda no anterior apartado da presente sentenza.
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38 Así mesmo, admitir nas negociacións unha oferta non conforme aos requisitos
imperativos privaría de utilidade á fixación de requisitos imperativos no anuncio de licitación
e non permitiría á entidade adxudicadora negociar cos licitadores sobre unha base común
a todos eles formada polos devanditos requisitos, nin, en consecuencia darlles un trato
igualitario.“
f) Interesa destacar o importante cambio normativo no relativo á anormalidade ou
desproporción das ofertas . Pois ben a nova regulació que contén a Directiva vén a alterar
a práctica habitual desta técnica cunha regulación que vai limitar o seu exercicio . A súa
regulación encóntrase no artigo 69. Coa nova regulación (que elimina a previsión que se
contiña no proxecto de limitar esta técnica, polo menos a cinco ofertas admitidas e que
as diferenzas sexan dun vinte por cento coa segunda ou dun cincuenta global), poderase
excluír, dende a lóxica da proporcionalidade, ás ofertas que resulten anormalmente baixas. E
para constatar a adecuación determínanse no artigo 69.3 os seguintes criterios:
a) o aforro que permite o método de construción, o procedemento de fabricación dos
produtos ou a prestación de servizos;
b) as solucións técnicas adoptadas ou as condicións excepcionalmente favorables de que
dispón o licitador para executar as obras, subministrar os produtos ou prestar os servizos;
c) a orixinalidade das obras, as subministracións ou os servizos propostos polo licitador;
d) o cumprimento, polo menos de forma equivalente, da obrigas establecidas no artigo
18.2 (principios) e 71 (subcontratación) da Directiva;
e) a posible obtención dunha axuda estatal por parte do licitador.
Nótese a importancia dos fins sociais, que trata de evitar ofertas moi económicas a custa
da deterioración de dereitos sociais. O poder adxudicador deberá verificar a información
proporcionada consultando xustifiquen o baixo nivel dos prezos ou custos, tendo en conta
os elementos xa citados . En consecuencia, os poderes adxudicadores rexeitarán a oferta
cando comproben que é anormalmente baixa porque non cumpre as obrigas establecidas
pola lexislación da Unión en materia social, laboral ou ambiental ou polas disposicións
internacionais de Dereito social e ambiental enumeradas no anexo XI.
Isto non significa liberdade do órgano de contratación para admitir sen máis unha oferta
incursa en anormalidade, esixíndose un informe técnico detallado que, sobre o alegado
polo licitador, poña de relevo que esta anormalidade da oferta non afectará á execución do
contrato e que, nela, tampouco hai prácticas restritivas da competencia, prohibidas de forma
expresa —loxicamente— pola normativa. En consecuencia, a decisión de aceptación non
debe reproducir sen máis o informe do licitador interesado, e debe responder a parámetros
de razoabilidade e racionalidade.
Mediante o procedemento de verificación contraditoria, tratarase de comprobar,
polo órgano de contratación, a viabilidade e acerto da proposición nos termos en que foi
presentada ao procedemento licitatorio. Consiste pois, na aclaración dos elementos en que o
licitador fundamentou a súa oferta e na verificación de que, conforme á devandita aclaración,
esta é viable, de forma que a execución da prestación que constitúe o obxecto do contrato
queda garantida, no modo e xeito establecidos nos pregos de condicións .
Ademais, os poderes adxudicadores terán á súa disposición un conxunto de seis técnicas
e ferramentas de contratación específicas concibidas para a contratación agregada e
electrónica: acordos marco, sistemas dinámicos de adquisición, poxas electrónicas, catálogos
electrónicos, centrais de compras e contratación conxunta. En comparación coa Directiva
existente, estas ferramentas melloráronse e aclaráronse co fin de facilitar a contratación
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electrónica, en tanto esta permite o aforro, e consecuentemente o beneficio, tanto para as
Administracións como para as empresas.
A contratación pública a través de Internet ofrece, ademais dos beneficios financeiros, un
acceso máis sinxelo aos mercados mundiais ao proporcionar máis visibilidade e uns procesos
administrativos máis simples. Estes novos horizontes poden ser particularmente beneficiosos
para as PEME, ao lles permitir buscar oportunidades fóra da súa contorna máis inmediata. No
caso das administracións públicas, a licitación
electrónica pode posibilitar un proceso integrado, dende a preparación e notificación
electrónica e publicación da licitación, ao pagamento final e peche do contrato .
Unha importante novidade, xunto aos procedementos xa coñecidos a nova Directiva
ofrece un réxime de contratación simplificado que se aplica a todos os poderes adxudicadores
cuxo ámbito está situado por debaixo do nivel da Administración central . Así, as autoridades
locais e rexionais poderán utilizar un anuncio de información previa como convocatoria
de licitación. Se utilizan esta posibilidade, non teñen que publicar un anuncio de licitación
á parte antes de poñer en marcha o procedemento de contratación. Así mesmo, poden
fixar algúns límites temporais con maior flexibilidade logo de acordo cos participantes. Esta
simplificación, no contexto dunha política de “better regulation”, debe favorecer a aplicación
das regras da contratación pública, evitando trámites burocráticos innecesarios.
A Directiva, no seu artigo 59, prevé a obriga de aceptar as declaracións responsables dos
licitadores como proba abondo para os efectos de selección (opción xa considerada no artigo
6 da lei de Aragón 3/2011 de medidas de Contratos do Sector Público) . Confírmase así a tese
de que son aplicables os principios da Directiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeo e do
Consello, do 12 de decembro, relativa aos servizos no mercado interior, porque a aparente
exclusión non o é para as outras previsións do artigo 5 (simplificación administrativa) . En
nada se cuestiona as regras de capacidade do contratista con este modelo, pois os criterios
de solvencia o son para poder contratar e non para poder licitar. Isto xustifica que exista
agora un primeiro trámite de declaración responsable para posterior comprobación antes da
adxudicación ao licitador seleccionado. En pleno século XXI e nun contexto de simplificación
parece lóxico pospoñer a un trámite posterior máis sinxelo a comprobación documental, o
que se traduce nun aforro de custos non só para a administración senón para os potenciais
licitadores, facilitando que poidan presentar ofertas e funcións axeitadamente o principio
de economías de escalas (advírtase que as PEMEs non adoitan dispoñer de gran capacidade
administrativa especializada, polo que resulta imprescindible reducir ao mínimo os requisitos
administrativos). Por outra parte, os requisitos relativos ao volume de negocios, que con
frecuencia son un enorme obstáculo para o acceso das PEME, limítanse explicitamente ao
triplo do valor estimado do contrato, agás en casos debidamente xustificados.
Loxicamente a Comisión mantén o obxectivo da implantación dos medios e procedementos
electrónicos como ferramenta de simplificación e transparencia. Así, a nova normativa
comunitaria pretende un sistema completamente electrónico, polo menos no referente á
presentación telemática de ofertas ou solicitudes en todos os procedementos de contratación
nun prazo de transición de dous anos. A Directiva 2014/23 establece a obriga de transmitir
os anuncios en formato electrónico, poñer a documentación da contratación a disposición
do público por medios electrónicos e adoptar unha comunicación totalmente electrónica,
en particular polo que respecta á presentación electrónica de ofertas ou solicitudes, en todos
os procedementos de contratación. Así mesmo, racionaliza e mellora os sistemas dinámicos
de adquisición e os catálogos electrónicos, ferramentas de contratación completamente
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electrónicas que se adaptan especialmente á contratación moi agregada que levan a cabo as
centrais de compras.
2) Utilización estratéxica da contratación pública en resposta a novos
desafíos.
O novo paquete lexislativo comunitario, como se explicou ao comezo deste traballo,
baséase nunha formulación de capacitación consistente en proporcionar aos poderes
adxudicadores os instrumentos necesarios para contribuír á realización dos obxectivos
estratéxicos de Europa 2020 —o que acredita a vinculación de contratación pública a outras
políticas sectoriais-, utilizando a súa capacidade de compra para adquirir bens e servizos que
promovan a innovación, o respecto do medio e a loita contra o cambio climático mellorando
ao mesmo tempo o emprego, a saúde pública e as condicións sociais .
a) En relación aos criterios de adxudicación, o artigo 67 da Directiva establece que os
criterios de adxudicación dos contratos públicos se adxudicarán a ofertas economicamente
máis vantaxosas. A oferta economicamente máis vantaxosa determinarase sobre a base do
prezo ou custo, utilizando unha formulación que atenda á relación custo-eficacia como o cálculo
do custo do ciclo de vida conforme ao artigo 68, e poderá incluír a mellor relación calidade-prezo,
que se avaliará en función de criterios que inclúan aspectos cualitativos, ambientais e/ou sociais
vinculados ao obxecto do contrato público de que se trate. Os devanditos criterios poderán
incluír, por exemplo:
a) a calidade, incluído o valor técnico, as características estéticas e funcionais, a
accesibilidade, o deseño para todos os usuarios, as características sociais, ambientais e
innovadoras, e a comercialización e as súas condicións;
b) a organización, a cualificación e a experiencia do persoal encargado de executar o
contrato, en caso de que a calidade do persoal empregado poida afectar de xeito significativo á
execución do contrato;
c) o servizo postvenda e a asistencia técnica e condicións de entrega tales como a data de
entrega, o proceso de entrega e o prazo de entrega ou o prazo de execución;
O factor custo tamén poderá adoptar a forma dun prezo ou custo fixo sobre a base do cal
os operadores económicos compitan unicamente en función de criterios de calidade.
En definitiva, búscase un elemento de comparación de ofertas que favoreza ou posibilite
a economía de escala co fin de conseguir unha óptima eficiencia de fondos públicos que
poña en valor a relación calidade/prezo. O elemento común a todos os criterios de avaliación
das ofertas é que se han de referir, tal como os que se citan expresamente, á natureza dos
traballos que se van realizar ou a forma en que se farán . Debe, ademais, esixirse que a
elección dos criterios estea presidida pola satisfacción do interese público que persegue todo
contrato, de maneira que estes han de ser coherentes co obxecto, as características e a
propia natureza do contrato. A previa concreción dos distintos criterios de adxudicación que
serán obxecto de valoración é un requisito esencial pois como recordou STXUE do 24 de
novembro de 2008, Alexandroupulis, unha entidade adxudicadora, na súa competencia de
valoración de ofertas nun procedemento de licitación, non pode fixar a posteriori coeficientes
de ponderación, nin aplicar regras de ponderación ou subcriterios relativos aos criterios de
adxudicación establecidos no prego de condicións ou no anuncio de licitación, sen que se
puxesen previamente en coñecemento dos licitadores . Convén insistir na necesidade de que
os criterios que se fixen deben ser concordantes coa finalidade que se persegue co contrato
sen que poidan incorrer en discriminación, respectando claro, os principios comunitarios.
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E deberán, ademais, ser adecuados ás capacidades técnicas do poder adxudicador pois
a ausencia desta converte ao criterio en ilegal, como advirte a STXUE do 4 de decembro
de 2003 (EVN e Wienstrom), o que se xustifica no efectivo respecto ao principio básico de
igualdade de trato de todos os licitadores.
En todo caso, como ben recorda a STXUE do 24 de xaneiro de 2008 (Lianakis) cuxa
doutrina confirma a STXUE do 12 de novembro de 2009, Comisión República Helénica, non
se poden confundir os criterios de aptitude cos de oferta economicamente máis vantaxosa:
“26 Despréndese da xurisprudencia que, se ben é certo que a Directiva 92/50 non
exclúe, en teoría, que a verificación da aptitude dos licitadores e a adxudicación
do contrato poidan ter lugar simultaneamente, non o é menos que ambas as dúas
operacións son operacións distintas e que se rexen por normas diferentes (véxase,
neste sentido, respecto dos contratos públicos de obras, a sentenza do 20 de setembro
de 1988, Beentjes, 31/87, Rec. p. 4635, apartados 15 e 16).
27 En efecto, a verificación da aptitude dos licitadores polas entidades adxudicadoras
efectúase conforme aos criterios de capacidade económica, financeira e técnica
(denominados «criterios de selección cualitativa») especificados nos artigos 31 e 32
da devandita Directiva (véxase, respecto dos contratos públicos de obras, a sentenza
Beentjes, antes citada, apartado 17).
28 Pola contra, a adxudicación do contrato baséase nos criterios establecidos no artigo
36, apartado 1, da devandita Directiva, a saber, ou ben o prezo máis baixo ou ben a
oferta economicamente máis vantaxosa (véxase, neste sentido, respecto dos contratos
públicos de obras, a sentenza Beentjes, antes citada, apartado 18).
29 Se ben é certo que, neste último suposto, os criterios que as entidades adxudicadoras
poden utilizar non se enumeran con carácter exhaustivo no artigo 36, apartado 1,
da Directiva 92/50 e que, polo tanto, a devandita disposición deixa ás entidades
adxudicadoras a elección dos criterios de adxudicación do contrato que vaian utilizar,
non o é menos que tal elección só pode recaer sobre criterios dirixidos a identificar
a oferta economicamente máis vantaxosa (véxanse, neste sentido, respecto dos
contratos públicos de obras, a sentenza Beentjes, antes citada, apartado 19; de 18 de
outubro de 2001, SIAC Construction, C-19/00, Rec. p. I-7725, apartados 35 e 36, así
como, respecto dos contratos públicos de servizos, as sentenzas do 17 de setembro de
2002, Concordia Bus Finland, C-513/99, Rec. p. I-7213, apartados 54 e 59, e do 19
de xuño de 2003, GAT, C-315/01, Rec. p. I-6351, apartados 63 64).
30 Por conseguinte, exclúense como «criterios de adxudicación» aqueles criterios que
non van dirixidos a identificar a oferta economicamente máis vantaxosa, senón que
están vinculados, en esencia, á apreciación da aptitude dos licitadores para executar
o contrato en cuestión”.
Isto significa que o que non se pode valorar na oferta economicamente máis vantaxosa é a
experiencia do contratista pois ese aspecto, ao ser de aptitude non pode ser de adxudicación,
tal e como veu a recordar a STXCE do 4 de xuño de 2003 (GAT). Así debe interpretarse a
mención do apartado b) citada, que o que intenta é valorar a maior calidade por aptitudes
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e transparencia na contratación por parte do sector público

persoais en prestacións de contido “intelectual”, e que, polo tanto, non permite como tal a
valoración da experiencia, que continúa sendo un criterio de solvencia.
Por outra parte, debe recordarse que estes criterios deben ser coñecidos con carácter
previo e ser claros co fin de garantir o principio de igualdade de trato. A Sentenza do Tribunal
Xeral do 16 de setembro de 2013, asunto T-402/06, contra Reino de España, declarou que:
“66 El principio de igualdade de trato entre licitadores, que non é máis que unha
expresión específica do principio de igualdade de trato (véxase, neste sentido, a
sentenza do Tribunal de Xustiza do 13 de outubro de 2005, Aparcadoiro Brixen,
C-458/03, Rec. p. I-8585, apartados 46 e 48, e a xurisprudencia alí citada; sentenza
do Tribunal Xeral do 12 de marzo de 2008, European Service Network/Comisión,
T-332/03, non publicada na Recompilación, apartado 72) e que pretende favorecer o
desenvolvemento dunha competencia sa e efectiva entre as empresas que participan
nunha licitación, impón que todos os licitadores dispoñan das mesmas oportunidades
ao formular os termos das súas ofertas e implica, polo tanto, que estas estean
sometidas ás mesmas condicións para todos os competidores (sentenza do Tribunal
de Xustiza do 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, Rec.
p. I-3801, apartado 110). Deste modo, a entidade adxudicadora está obrigada a
respectar, en cada fase do procedemento de licitación, o principio de igualdade de
trato dos licitadores (sentenza do Tribunal Xeral do 17 de decembro de 1998, Embassy
Limousines & Services/Parlamento, T-203/96, Rec. p. II-4239, apartado 85), e estes
deben encontrarse en igualdade de condicións tanto no momento en que preparan
as súas ofertas coma no momento en que estas se someten á avaliación da entidade
adxudicadora (véxanse, neste sentido, as sentenzas do Tribunal de Xustiza do 16
de decembro de 2008, Michaniki, C-213/07, Rec. p. I-9999, apartado 45, e do 17
de febreiro de 2011, Comisión/Chipre, C-251/09, non publicada na Recompilación,
apartado 39, e a xurisprudencia alí citada).
67 Por outra parte, o principio de igualdade de trato implica, en particular, unha
obriga de transparencia para permitir á entidade adxudicadora garantir o seu respecto
(véxanse as sentenzas Lombardini e Mantovani, citada no apartado 64 supra,
apartado 38, e Comisión/Chipre, citada no apartado 66 supra, apartado 38, e a
xurisprudencia alí citada). O principio de transparencia, que constitúe o corolario do
principio de igualdade de trato, ten esencialmente por obxecto garantir que non exista
risco de favoritismo e arbitrariedade por parte da entidade adxudicadora (sentenzas
Comisión/CAS Succhi di Frutta, citada no apartado 66 supra, apartado 111) e
controlar a imparcialidade dos procedementos de adxudicación (véxase a sentenza
Aparcadoiro Brixen, citada no apartado 66 supra, apartado 49, e a xurisprudencia alí
citada). Implica que todas as condicións e modalidades do procedemento de licitación
estean formuladas de forma clara, precisa e inequívoca no anuncio de licitación ou no
prego de condicións, co fin de que, por unha parte, todos os licitadores razoablemente
informados e normalmente dilixentes poidan comprender o seu alcance exacto e
interpretalos da mesma forma e, por outra parte, a entidade adxudicadora poida
comprobar que efectivamente as ofertas presentadas polos licitadores responden
aos criterios aplicables ao contrato de que se trata (sentenza Comisión/CAS Succhi
di Frutta, citada no apartado 66 supra, apartado 111). Por último, os principios de
igualdade de trato e de transparencia constitúen a base das Directivas referentes aos
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procedementos de adxudicación de contratos públicos. No deber que incumbe ás
entidades adxudicadoras de garantir a observancia dos devanditos principios reside a
propia esencia destas Directivas (véxase a sentenza Michaniki, citada no apartado 66
supra, apartado 45, e a xurisprudencia alí citada). “
Ademais, a nova Directiva, como principal novidade, ofrece aos poderes públicos
a posibilidade de xustificar as súas decisións de adxudicación, en tanto oferta
economicamente máis vantaxosa, no custo do ciclo de vida dos produtos, os servizos ou
as obras que van comprar (artigo 68). O ciclo de vida abrangue todas as etapas da existencia
dun produto, unha obra ou a prestación dun servizo, dende a adquisición de materias primas
ou a xeración de recursos ata a eliminación, o desmantelamento ou a finalización. Os custos
que se deben ter en conta non inclúen só os gastos monetarios directos, senón tamén os
custos ambientais externos, se se poden cuantificar en termos monetarios e verificarse. Nos
casos en que se elaborase un método común da Unión Europea para o cálculo dos custos do
ciclo de vida, os poderes adxudicadores deben estar obrigados a utilizalo.
En consecuencia, os poderes adxudicadores poderán facer referencia a todos os factores
directamente vinculados ao proceso de produción nas especificacións técnicas e nos criterios
de adxudicación, sempre que se refiran a aspectos do proceso de produción que estean
estreitamente relacionados coa produción de bens ou a prestación de servizos en cuestión.
Isto exclúe os requisitos non relacionados co proceso de produción dos produtos, as obras
ou os servizos aos que se refira a contratación, como os requisitos xerais de responsabilidade
social corporativa que afectan a toda a actividade do contratista (en tanto son criterios de
solvencia).
b) Igualmente, os poderes adxudicadores poderán esixir que as obras, as subministracións
ou os servizos leven etiquetas específicas que certifiquen determinadas características
ambientais, sociais ou doutro tipo, sempre que acepten tamén etiquetas equivalentes (artigo
43). Isto aplícase, por exemplo, ás etiquetas ecolóxicas europeas ou plurinacionais ou ás
etiquetas que certifican que un produto se fabricou sen traballo infantil. Estes réximes de
certificación deben referirse a características vinculadas ao obxecto do contrato e estar
baseado en información científica, establecida nun procedemento aberto e transparente e
accesible para todas as partes interesadas .
Con este sistema preténdese introducir un modelo de certificación sobre criterios de
capacidade e coñecementos técnicos para demostrar a solvencia dos candidatos (xa admitido
e fomentado pola Comunicación da Comisión sobre a lexislación comunitaria de contratos
públicos e as posibilidades de integrar aspectos sociais nos devanditos contratos do 15 de
outubro de 2001 — COM(2001) 566 final-) , protección do medio (admitidos como válidos
pola Comunicación da Comisión sobre contratación pública e cuestións ambientais de 28 de
novembro de 2001 — COM (2001) 274 final-) .
c) A investigación e a innovación desempeñan un papel central na Estratexia Europa
2020 para un crecemento intelixente, sostible e integrador . Os compradores públicos
deben poder adquirir produtos e servizos innovadores que promovan o crecemento futuro
e melloren a eficiencia e a calidade dos servizos públicos. Con este fin, a Directiva establece
a asociación para a innovación, un novo procedemento especial para o desenvolvemento e
a ulterior adquisición de produtos, obras e servizos novos e innovadores, que, non obstante,
se deben subministrar dentro dos niveis de prestacións e de custos acordados . Ademais,
a nova regulación mellora e simplifica o procedemento de diálogo competitivo e facilita a
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e transparencia na contratación por parte do sector público

contratación conxunta transfronteiriza, un instrumento importante para realizar adquisicións
innovadoras.
Esta estratexia de compra pública e innovación articúlase a través de dous tipos de
medidas: mediante un incremento na demanda de produtos e servizos innovadores, e a
través da chamada «contratación precomercial», entendida esta como pertencente á fase
de investigación e desenvolvemento (I+D) previa á comercialización e que cobre actividades
como a exploración de solucións que son propias das fases de deseño, creación de prototipo,
produtos de proba e preproducción, deténdose antes da produción comercial e venda .
Unha característica propia da contratación precomercial é a repartición de riscos e
beneficios segundo as condicións de mercado, xa que o comprador público non se reserva
os resultados da I+D para o seu uso en exclusiva, senón que comparte coas empresas os
riscos e os beneficios da I+D necesaria para desenvolver solucións innovadoras que superen
as que hai dispoñibles no mercado. Neste caso, é dicir, cando a entidade do sector público
efectúa a repartición de riscos e beneficios a prezos de mercado, os servizos de I+D poden
prestarse sen se someter á normativa contractual en virtude dunha das exclusións recollidas
nas Directivas da UE sobre contratación pública. Concretamente trátase do artigo 16.f) da
Directiva 2004/18/CE polo cal “A presente Directiva non se aplicará a aqueles contratos
públicos de servizos: (...) f) relativos a servizos de investigación e de desenvolvemento
distintos daqueles cuxos beneficios pertenzan exclusivamente ao poder adxudicador para
a súa utilización no exercicio da súa propia actividade, sempre que o poder adxudicador
remunere totalmente a prestación do servizo” e do artigo 24.e) da Directiva 2004/17/CE que
sinala que “A presente Directiva non se aplicará aos contratos de servizos: [...] e) referentes
aos servizos de investigación e de desenvolvemento distintos daqueles cuxos beneficios
pertenzan exclusivamente á entidade adxudicadora para a súa utilización no exercicio da súa
propia actividade, sempre que a entidade adxudicadora remunere totalmente a prestación
do servizo,” .
Este procedemento específico e novidoso debe permitir aos poderes adxudicadores
establecer unha asociación para a innovación a longo prazo con vistas ao desenvolvemento e
a ulterior adquisición de novos produtos, servizos ou obras innovadores (...) sen necesidade
de recorrer a un procedemento de contratación independente para a adquisición . Aínda
que ten certas semellanzas co procedemento negociado, a súa función permite afirmar que
ten autonomía e significado propio. E de aí a súa distinción (o que esixe coñecer ben como
aplicar o procedemento negociado).
Na asociación para a innovación, ao ser único o procedemento, o socio que presente a
mellor oferta tecnolóxica será o adxudicatario da obra, subministración ou servizo. Na súa
primeira fase (pre-comercial), a asociación equipárase a unha contratación pre-comercial de
grao mínimo, posto que a tecnoloxía buscada ou xa existe —e pretende mellorarse— ou é
factible desenvolvela con éxito en breve prazo. Pero na súa segunda etapa (comercial ou
contractual) a natureza do contrato virá determinada polo tipo de produto final requirido
polo órgano de contratación («subministracións, servizos ou obras resultantes»; artigo 31.2).
En canto ao procedemento, o órgano de contratación iniciará o procedemento mediante
a publicación da convocatoria de licitación. É conveniente a consulta do mercado para obter
informacion sobre a estrutura e a capacidade dun mercado, ao mesmo tempo que informa
aos axentes do mercado sobre os proxectos e os requisitos de contratación dos compradores
públicos. Non obstante, os contactos preliminares cos participantes do mercado non deben
dar lugar a vantaxes desleais e falseamentos da competencia .
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A Directiva resalta o deber de motivación que incumbe á autoridade contratante, e que
afecta a tres elementos: a necesidade dos produtos innovadores; a elección do procedemento
e a participación neste. Motivación que non pode ser sucinta e que se debe acomodar
aos parámetros de razoabilidade e racionalidade (no fondo, a elección do procedemento
xustifícase, cando da asociación para a innovación se trata, na necesidade da tecnoloxía e
dos produtos innovadores).
Na documentación da contratación o poder adxudicador precisará, en primeiro lugar,
«a necesidade de produtos, servizos e obra innovadores que non poida ser satisfeita mediante a
adquisición de produtos, servizos e obras xa dispoñibles no mercado». É dicir, fronte á compra
ordinaria, onde se determina un concreto obxecto, neste procedemento prevese unha
necesidade. Motivo polo que non existe un PTT clásico, senón un prego de prescricións
funcionais .
Os operadores económicos disporán dun prazo non inferior a trinta días para presentar
as súas solicitudes de participación, a contar dende a data de envío do anuncio de licitación.
Os criterios de selección son, ao igual que na Directiva 2004/18/ CE, a habilitación
para exercer a actividade profesional, a solvencia económica e financeira e a capacidade
técnica e profesional aínda que coa especialidade de que se debe valorar na admisión da
experiencia da empresa e dos seus recursos humanos como criterio de solvencia técnica
e profesional. Imponse ao órgano de contratación que priorice os criterios de selección
relativos á capacidade dos candidatos no ámbito da investigación e o desenvolvemento, así
como no que se refire ao desenvolvemento e a aplicación de solucións innovadoras. E prevese
a posibilidade de reserva a favor de PEMES innovadoras, o que nos ofrece a visión estratéxica
que debe ter este procedemento.
Tras a selección invítase a presentar oferta (só os seleccionados) e é posible determinar un
número máximo de licitadores a invitar (mínimo de 3). Á hora de tramitar a adxudicación do
contrato, a Directiva remítese ás normas do procedemento negociado. E deben ser decisivos
os aspectos técnicos, o que esixe formular as especificacións técnicas de xeito funcional para
non limitar indebidamente as solucións de innovación.
Por suposto, a confidencialidade, principio inherente a toda contratación pública, debe
ser especialmente vixiada por canto hai que evitar políticas de competencia desleal ou uso
indebido da información obtida no procedemento .
A adxudicación debe realizar a favor da oferta economicamente máis vantaxosa:
rendibilidade e ciclo de vida aínda que unha característica moi especial —e quizais difícil de
asumir polos xestores pouco iniciados— é que pode haber varios adxudicatarios do contrato,
e estes poderán estar ocupados, en paralelo e de xeito competitivo, no desenvolvemento
das solucións innovadoras. É por iso que, ao finalizar cada unha das fases de investigación, e
tras avaliar os resultados alcanzados por cada un dos adxudicatarios, a entidade contratante
poderá reducir o número de contratistas procedendo á extinción dos contratos individuais.
Obviamente, o uso de tal potestade deberá terse considerado previamente na documentación
do contrato, definindo ademais o procedemento para facela efectiva.
O valor e a duración dun contrato para a adquisición das subministracións, servizos
ou obras resultantes deberán manterse dentro dos límites apropiados (sen as rixideces da
compra ordinaria), tendo en conta a necesidade de recuperar os custos contraídos, en
concreto os derivados do desenvolvemento dunha solución innovadora, e de conseguirse
un beneficio razoable. Á súa vez, débese ter en conta que a nova regulación comunitaria
previu, de forma lóxica ao fundamento e función deste procedemento, a necesidade de
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e transparencia na contratación por parte do sector público

regular o réxime aplicable aos dereitos de propiedade intelectual durante a execución e ao
termo da asociación para a innovación. En prol do principio de igualdade dos licitadores, o
órgano de contratación determinará o devandito réxime nos documentos preparatorios de
licitación, de maneira que todos os candidatos teñan coñecemento deste no momento de
realizar as súas ofertas. É este un elemento clave pois deste depende o éxito da asociación.
E nun procedemento con riscos, como é este, a seguridade do modo de retribución é unha
esixencia.
d) Nesta nova visión estratéxica é obxectivo fundamental a mellora do acceso ao
mercado para as PEME e as empresas incipientes. Esta é unha das estratexias nas que
vén insistindo dende hai un tempo a Comisión e que debe aconsellar redefinir o modelo
normativo da contratación pública . Decisión que non é de proteccionismo, senón que
pretende asegurar unha efectiva concorrencia entre todos os operadores económicos dentro
do marco normativo nacional-comunitario ..
É elocuente o Considerando 78 da nova Directiva:
“Débese adaptar a contratación pública ás necesidades das pemes. É preciso alentar
aos poderes adxudicadores a utilizar o código de mellores prácticas que se establece no
documento de traballo dos servizos da Comisión titulado «Código europeo de boas prácticas
para facilitar o acceso das pemes aos contratos públicos», que ofrece orientacións acerca de
como aplicar o réxime de contratación pública de forma que se facilite a participación das
pemes. Para tal efecto e para aumentar a competencia, animarase aos poderes adxudicadores
a, en particular, dividir grandes contratos en lotes. Esta división poderíase realizar de xeito
cuantitativo, facendo que a magnitude de cada contrato corresponda mellor á capacidade
das pemes, ou de xeito cualitativo, de acordo cos diferentes gremios e especializacións
implicados, para adaptar mellor o contido de cada contrato aos sectores especializados das
pemes ou de acordo coas diferentes fases ulteriores dos proxectos.
…..
Os Estados membros deben seguir gozando de liberdade para prolongar os seus
esforzos tendentes a facilitar a participación das pemes no mercado da contratación pública,
ampliando o alcance da obriga de considerar a conveniencia de dividir os contratos en
lotes converténdoos en contratos máis pequenos, esixindo aos poderes adxudicadores que
acheguen unha xustificación da decisión de non dividir os contratos en lotes ou facendo
obrigatoria a división en lotes baixo certas condicións. A este mesmo respecto, os Estados
membros deben gozar tamén da liberdade de facilitar mecanismos para efectuar pagamentos
directos aos subcontratistas”.
Sen dúbida, a maior participación das PEMEs nas compras públicas xerará unha
competencia máis intensa pola obtención de contratos públicos, o que ofrecerá ás entidades
adxudicadoras unha mellor relación calidade-prezo nas súas adquisicións. Por outra parte,
a maior competitividade e transparencia das prácticas de contratación pública permitirá
ás PEMEs desenvolver o seu potencial de crecemento e innovación, co conseguinte efecto
positivo sobre a economía . As posibilidades para facilitar o acceso das PEMEs aos contratos
públicos pódense agrupar en torno a dúas grandes estratexias. A primeira é a reserva de
contratos. E o principal expoñente desta estratexia é Estados Unidos onde o seu Small
Business Act reserva o 25% dos contratos públicos federais ás PEMEs estadounidenses . Non
obstante, no ámbito da UE non se formula a cuestión de fixar cotas a favor das PEMEs, posto
que, dunha parte, se calcula que aproximadamente o 42% do volume global de contratos
públicos (datos de 2005) se adxudica a empresas consideradas PEMEs, e doutra, considérase
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que a adopción de medidas proteccionistas similares ás anteriores non contribuiría a alcanzar
o obxectivo xeral que debe perseguir a Unión Europea consistente en abrir os mercados .
Convén recordar que no ámbito da UE, a Comisión Europea presentou o 25 de xuño
de 2008 unha Comunicación ao Consello, ao Comité Económico e Social Europeo e ao
Comité das Rexións sobre «Pensar primeiro a pequena escala»: «Small Business Act» para
Europa: iniciativa en favor das pequenas empresas . A «Small Business Act para Europa»
aspira a mellorar o enfoque político global con respecto ao espírito empresarial, co fin de
fixar irreversiblemente o principio de «pensar primeiro a pequena escala» na formulación
de políticas, dende a elaboración de normas ata os servizos públicos, e promover o
crecemento das PEMEs axudándoas a afrontar os problemas que seguen obstaculizando o
seu desenvolvemento .
Como complemento do anterior, os Servizos da Comisión Europea presentaron tamén
o 25 de xuño de 2008 un documento de traballo (orientativo, que amosa a opinión dos
Servizos da Comisión, pero que non se pode considerar vinculante para a Institución) que
podería ser o embrión dun CÓDIGO EUROPEO DE BOAS PRÁCTICAS para facilitar o acceso
das PEMEs aos contratos públicos . O «Código de boas prácticas» preséntase coa intención
de axudar ás autoridades públicas a desenvolver «estratexias», «programas» ou «plans de
acción», co obxectivo específico de facilitar o acceso das PEMEs aos contratos públicos . O
obxectivo xeral do «Código europeo de boas prácticas para facilitar o acceso das PEMEs
aos contratos públicos» é permitir aos Estados membros e aos seus poderes adxudicadores
aproveitar plenamente o potencial das Directivas sobre contratación pública, co fin de
garantir condicións equitativas para todos os operadores económicos que desexen participar
en licitacións públicas. Concorrencia que debe ser perfilada dende o cumprimento do marco
normativo social, ambiental, etc. esixible ás empresas do contexto comunitario co obxectivo
de non fomentar a deslocalización empresarial e poder comparar ofertas económicas dende
o requisitos previo de empresas “equivalentes” no relativo ao cumprimento das políticas
sectoriais articuladas polo distintos estados da Unión, o que non se debe entender como un
proteccionismo senón como un instrumento de tratamento de igualdade entre as empresas
(amparado, por demais no vixente Tratado GATT). E é que en modo ningún se pode
xustificar que a propia recesión económica, nunha aplicación absoluta do principio do valor
económico da oferta como elemento de decisión na compra pública, se traduza nun proceso
de destrución do tecido produtivo empresarial español e europeo, en tanto con tal opción
incrementaranse os efectos da crise creando unha fractura social de difícil recomposición . É
momento de esixir a “calidade” empresarial como parámetro previo para a participación dun
proceso de licitación pública, esixindo como requisito certos estándares sociais e ambientais
(o que se traducirá nun axuste do mercado público a empresas “responsables” aínda que o
prezo final que se obteña pola prestación sexa maior).
Os problemas que as PEMEs encontran para acceder aos contratos públicos encóntranse
localizados, principalmente, no ámbito da capacidade/solvencia que se esixe para concorrer
ás licitacións, o acceso á información sobre os contratos, as cargas administrativas e
burocráticas que se deben superar na tramitación dos expedientes de contratación e os
atrasos no cumprimento das súas obrigas (de pagamento, fundamentalmente) por parte
das entidades adxudicadoras. Para superar estes problemas, as propias PEMEs chegaron a
afirmar que o máis necesario para facilitar o acceso destas aos contratos públicos non é tanto
a introdución de modificacións na normativa sobre contratación pública, senón máis ben un
cambio na mentalidade dos poderes adxudicadores.
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

Ao fío de cada un dos problemas que se identificaron como obstáculos para o acceso das
PEMEs aos contratos públicos se presentan a continuación unha serie de medidas a incorporar
ao Código de contratos Públicos que poderían servir para superar os devanditos problemas.
As medidas que se deberían adoptar, sucintamente, serían as seguintes:
1. As Directivas sobre contratación pública permiten que os contratos se adxudiquen
por lotes separados (artigo 46). A subdivisión das compras públicas en lotes facilita,
evidentemente, o acceso das PEMEs, tanto en termos cuantitativos (o tamaño dos lotes pode
corresponderse mellor coa capacidade produtiva das PEMEs) como cualitativos (pode haber
unha correspondencia máis estreita entre o contido dos lotes e o sector de especialización
das PEMEs). Unha vez delimitados os lotes do contrato (sempre que se trate de prestacións
susceptibles de utilización ou aproveitamento separado e constitúan unha unidade funcional,
ou cando así o esixa a natureza do obxecto) procederá determinar, no Prego de cláusulas
particulares as posibilidades de licitación. En función do tipo de prestacións, e do mercado
de oferentes destas, poderase optar ben por non limitar as posibilidades de licitación, ou
ben por repartir a adxudicación dos lotes entre os distintos oferentes, determinando a
incompatibilidade para ser adxudicatario de varios dos lotes licitados.
Dunha parte, conceder a posibilidade de licitar por un número ilimitado de lotes presenta
a vantaxe de non disuadir aos contratistas xerais de participar nin desincentivar o crecemento
das empresas (é a opción de Austria ou Francia, por exemplo). Esta opción sería adecuada
cando non hai un mercado de oferentes do produto moi extenso. Así e todo, presenta o
inconveniente de que se pode dar o caso de que unha mesma empresa resulte adxudicataria
dun número elevado de lotes e que non se encontre capacitada para executalos todos de
forma simultánea.
Doutra parte, en ocasións (especialmente nos supostos nos que hai unha gran cantidade
de oferentes da mesma prestación) os órganos de contratación poden estar interesados en
“orientar” a licitación por lotes para fomentar que accedan ao contrato a maior cantidade
posible deles. Para iso, o órgano de contratación pode establecer no Prego de cláusulas
particulares regulador dun contrato cuxo obxecto fose dividido en lotes, que un licitador
poida licitar a un ou uns lotes determinados, pero non a outros, ou que non pode licitar a
todos os lotes en que se divide o obxecto do contrato . A subdivisión dos contratos en lotes,
ademais de favorecer a participación de PEMEs, intensifica a competencia entre os licitadores,
o que redunda en beneficio dos poderes adxudicadores, sempre que tal subdivisión sexa
viable e resulte axeitada á luz das obras, subministracións e servizos de que se trate.
Unha variante da división en lotes é a licitación por artigos, e proporciona as mesmas
vantaxes que a división en lotes do obxecto do contrato. Cando o que se pretende é a
adquisición de artigos funcionalmente independentes pero cuxas características técnicas
determinan unha innegable relación os uns cos outros (por exemplo, subministracións de
oficina, mobiliario, etc.) pódese licitar cada categoría de artigos de xeito individual. Con iso
non se produce un fraccionamento contractual senón un agrupamento de artigos en lotes
que se tramitan nun único expediente .
2. Outra posibilidade (modelo irlandés) sería, de xeito simultáneo coa convocatoria,
licitación e adxudicación de contratos de obras (especialmente nos casos de obras de
nova planta, pero tamén nas de primeiro establecemento, reforma ou gran reparación),
publicar, licitar e adxudicar os contratos correspondentes a algún dos ámbitos especializados
(instalacións eléctricas, mecánicas, fontanaría, azulexados, etc. ) a distintos operadores
por separado. Nas condicións de execución (que se farían constar no Prego de cláusulas
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particulares) de cada un destes contratos, así como nas do contrato principal, habería
de sinalarse a obriga do adxudicatario destes contratos especializados de coordinarse co
adxudicatario do contrato principal de obras, así como co resto de intervenientes. Para
garantir a devandita coordinación, debería recorrerse á figura do responsable do contrato
(máis ben do proxecto ou Project Manager), licitando o oportuno contrato cando a
devandita persoa (física ou xurídica) non se encontre integrada na estrutura orgánica do
Ente adxudicador. Idéntica solución pódese adoptar para a primeira licitación de servizos
auxiliares ou complementarios da obra construída (por exemplo a limpeza, a seguridade ou
o mantemento das instalacións construídas).
3. Débese fomentar a posibilidade de que as PEMEs se agrupen e aproveiten a súa
capacidade económica, financeira e técnica conxunta. Os operadores económicos poden
recorrer á capacidade económica, financeira e técnica doutras empresas, con independencia
da natureza xurídica dos vínculos que teñan con elas, co fin de demostrar que satisfán o nivel
de competencia ou capacidade esixido polo poder adxudicador (artigo 63). Non obstante, o
operador económico debe demostrar que disporá dos recursos necesarios para a execución
do contrato.
Os distintos poderes adxudicadores —á marxe da súa consideración como Administración
Pública— están obrigados a aceptar esas formas de cooperación entre PEMEs. Co fin de
favorecer a maior competencia posible, convén que os poderes adxudicadores poñan de
manifesto esa posibilidade no anuncio de licitación. Admitida de forma xenérica na normativa
a posibilidade de acreditar a solvencia propia mediante o recurso a medios alleos, conviría
que os órganos de contratación orientasen o licitador sobre como se debe materializar a
acreditación ante este a disposición efectiva deses medios externos. O artigo 63 da Directiva
2014/23 vén a aclarar a discrepancia sobre que tipo de solvencia se pode acreditar utilizando
recursos alleos (existen criterios diverxentes en canto á posibilidade de acreditar a solvencia
económica e financeira entre a XCCA do Estado —Informe 45/02, do 28 de febreiro de
2003— e a XCCA de Aragón —Informe 29/2008, do 10 de decembro-), establecendo a
regra de que se poden integrar todo tipo de solvencia, incluída a económica, “un operador
económico poderá, cando proceda e en relación cun contrato determinado, recorrer ás capacidades
doutras entidades, con independencia da natureza xurídica dos vínculos que teña con elas. En tal
caso, deberá demostrar ao poder adxudicador que disporá dos recursos necesarios, por exemplo
mediante a presentación do compromiso das devanditas entidades para tal efecto. En canto á
súa solvencia económica e financeira, os poderes adxudicadores poderán esixir que o operador
económico e as devanditas entidades sexan responsables solidarios da execución do contrato”.
Polo demais, e dado que a implantación desas formas de cooperación entre PEMEs
esixe tempo, os poderes adxudicadores deberían aproveitar a posibilidade de preparar o
mercado para futuras contratacións, publicando anuncios de información previa que dean
aos operadores económicos marxe de tempo abondo para preparar ofertas conxuntas. É
evidente que todas estas disposicións e prácticas facilitan a constitución de agrupacións de
PEMEs independentes.
4. Unha das ferramentas clave para incrementar o acceso das PEMEs aos contratos públicos
é a extensión, na súa concreta aplicación, da figura dos acordos marco con varios operadores
económicos e non exclusivamente cun único operador. A través deste procedemento
“precontractual” os poderes adxudicadores contan coa posibilidade de celebrar un acordo
marco con varios operadores económicos e de organizar posteriores «mini licitacións»,
abertas á participación das partes no acordo marco, a medida que se vaian facendo patentes
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as necesidades de subministración do poder adxudicador. Fronte aos mecanismos habituais
de licitación, nos que o poder adxudicador busca un provedor que lle subministre todos os
bens durante un período determinado —o que podería favorecer a empresas de maiores
dimensións—, os acordos marco poden brindar ás PEMEs a posibilidade de competir por
contratos que se achen en condicións de executar. Tal é o caso, en particular, dos acordos
marco que abranguen un gran número de operadores económicos e están subdivididos en
lotes, ou dos contratos baseados en tales acordos marco que se adxudican por lotes. Estas
“mini licitacións” deberían apoiarse en medios electrónicos con prazos curtos e criterios moi
regulados.
5. Hai que mellorar o acceso á información por parte das PEMEs a través das
posibilidades que ofrece a contratación pública electrónica (e-procurement). Como xa se
explicou neste traballo, sen efectiva información non hai transparencia nin concorrencia e iso
prexudica especialmente ás PEMEs. Aínda sendo medidas moi interesantes débese avanzar
na implementación dos medios electrónicos na tramitación dos procedementos de contratos
públicos. Obviamente a contratación pública electrónica favorece a competencia, xa que
facilita o acceso á información pertinente sobre oportunidades de negocio. Pode, ademais,
resultar especialmente vantaxosa para as PEMEs, xa que lles permite unha comunicación
rápida e barata; así, por exemplo, pódese descargar o prego de condicións e calquera outra
documentación complementaria, sen gasto ningún de copia e envío.
6. Na liña de simplificación de trámites e aforro de “custos” é necesario insistir na
implementación da administración electrónica na tramitación dos contratos públicos. A
intercomunicación por medios electrónicos debe garantir non só os extremos relativos ao
contido íntegro dos actos senón tamén os que fan referencia á súa autoría, competencia do
órgano e á súa data de emisión, o cal é especialmente relevante en relación con trámites como
as certificacións de existencia de crédito ou os informes preceptivos dos órganos que teñen
encomendada a fiscalización económica dos actos ou o asesoramento xurídico .. Aquí se debe
ter moi en conta o disposto pola Lei 11/2007 do 2 de xuño, de acceso electrónico dos cidadáns
aos Servizos Públicos, que exime de presentar documentos que xa teñen as Administracións
Públicas e que dá plena validez ao envío de documentos escaneados acompañados coa
sinatura dixital do interesado. Un exemplo claro son os Rexistros Electrónicos de Licitadores
—bóveda do sistema para a efectiva contratación Pública electrónica-, e cuxa implantación
condiciona todo o modelo .
Directamente ligado ao obxectivo anterior, e dende a perspectiva da “xanela única”
parece correcta e aconsellable a creación de Rexistro de licitadores de ámbito territorial
autonómico, en tanto medida de simplificación e aforro de custos para os licitadores (e tamén
poderes adxudicadores) ademais de dotar de máis axilidade aos procedementos. Rexistros
que, loxicamente, os seus certificados deberán ter validez e eficacia obrigatoria para todas as
Administracións Públicas . Recordemos que os certificados do actual Rexistro de Licitadores
da Comunidade Autónoma só teñen validez para aquelas entidades que o recoñecesen
previo o oportuno convenio . O rexistro tería que ter un formato electrónico e ser accesible
por medios enteiramente telemáticos. Esta dotará de maior celeridade aos procedementos
proporcionando unha mellor xestión destes.
3) A integridade como elemento fundamental na política de compras públicas
Veuse insistindo na idea de que o ordenamento xurídico que se pretenda efectivo e eficiente
na aplicación das súas previsións necesita de mecanismos procedementais e procesuais que
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permitan “reparar e corrixir” de forma eficaz as contravencións ao disposto . Pola contra
asúmese un risco de corrupción e desconfianza nun sistema que, se ben formalmente pode
ser correcto, na práctica devén como “xerador ou facilitador” de incumprimentos que se
consolidan e favorecen a idea de que a xustiza non é igual para todos os cidadáns . Os
intereses financeiros en xogo e a estreita interacción entre os sectores público e privado
fan da contratación pública un ámbito exposto a prácticas comerciais deshonestas, como
o conflito de intereses, o favoritismo e a corrupción. A nova normativa europea mellora as
salvagardas existentes contra tales riscos e ofrece unha protección suplementaria.
Para avanzar na efectividade do principio de integridade, a nova regulación comunitaria
articúlase sobre os seguintes conceptos :
a) A Directiva 2014/23 contén no seu artigo 24 unha regulación específica sobre os
conflitos de intereses (a desenvolver pormenorizamente polos Estados), que se refire a
situacións de conflito de intereses reais, potenciais ou percibidas, que afecten ao persoal
do poder adxudicador ou dos prestadores de servizos contratados que interveñen no
procedemento e a membros da dirección do poder adxudicador que poden influír no resultado
dun procedemento de contratación pública aínda que non participen nel oficialmente. O
concepto de conflito de intereses comprenderá polo menos calquera situación na que os
membros do persoal do poder adxudicador, ou dun provedor de servizos de contratación que
actúe en nome do poder adxudicador, que participen no desenvolvemento do procedemento
de contratación ou poidan influír no resultado do devandito procedemento teñan, directa
ou indirectamente, un interese financeiro, económico ou persoal que puidese parecer que
compromete a súa imparcialidade e independencia no contexto do procedemento de
contratación.
A percepción de obxectividade é un elemento necesario de cara á credibilidade do
modelo, polo que, con carácter preventivo e didáctico se deben ter moi en conta os conflitos
de interese . Por iso, a solución que se propón é que se poderá denegar da participación
do membro do persoal en cuestión no procedemento de contratación afectado ou na
reasignación das súas funcións e responsabilidades (abstención), pero se o conflito de
intereses non se pode solucionar de xeito eficaz por outros medios, o candidato ou o licitador
en cuestión será excluído do procedemento.
A Directiva eliminou a disposición específica contra comportamentos ilícitos dos
candidatos e licitadores, como os intentos de influír indebidamente no proceso de toma de
decisións ou de chegar a acordos con outros participantes para manipular o resultado do
procedemento que se se contiña na versión inicial (artigo 22) .
b) Importante resulta preservar a confidencialidade das ofertas co fin de preservar os
lexítimos intereses empresariais (artigo 21). Como recorda a STXUE do 14 de febreiro
de 2008 (VAREC), o órgano que coñeza este recurso deberá garantir axeitadamente a
confidencialidade das propostas dos licitadores e o segredo da devandita información. A
xustificación é a seguinte:
“O obxectivo principal das normas comunitarias en materia de contratos públicos
comprende a apertura á competencia non falseada en todos os Estados membros
(véxase, neste sentido, a sentenza do 11 de xaneiro de 2005, Stadt Halle e RPL Lochau,
C-26/03, Rec. p. I-1, apartado 44).
Para alcanzar o devandito obxectivo, é necesario que as entidades adxudicadoras non
divulguen información relativa a procedementos de adxudicación de contratos públicos
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cuxo contido poida ser utilizado para falsear a competencia, xa sexa nun procedemento
de adxudicación en curso ou en procedementos de adxudicación ulteriores.
Ademais, tanto pola súa natureza coma conforme ao sistema da normativa comunitaria
na materia, os procedementos de adxudicación de contratos públicos baséanse nunha
relación de confianza entre as entidades adxudicadoras e os operadores económicos
que participan neles. Estes han de poder comunicar a tales entidades adxudicadoras
calquera información útil no marco do procedemento de adxudicación, sen medo a que
estas comuniquen a terceiros datos cuxa divulgación poida prexudicar aos devanditos
operadores.
Polas devanditas razóns, o artigo 15, apartado 2, da Directiva 93/36 establece que as
entidades adxudicadoras teñen a obriga de respectar o carácter confidencial de todas
as informacións proporcionadas polos provedores” .
e) Por motivos evidentes, o sistema de control da contratación continúa sendo o
principal eixe sobre o que pivota a normativa comunitaria para preservar a integridade.
De aí a importancia das Directivas “recursos”, que teñen unha vocación de mellora na xestión
da contratación pública —máis alá de instrumento para a tutela dos licitadores — como se
reflicte claramente no Considerando 21 de Directiva de 2007/66, de reforma das Directivas
89/665 e 92/13, ao afirmar que: “A presente Directiva respecta os dereitos fundamentais
e observa os principios recoñecidos, en particular, na Carta dos Dereitos Fundamentais da
Unión Europea. En concreto, a presente Directiva ten por obxecto garantir o pleno respecto
do dereito á tutela xurídica efectiva e a un xuíz imparcial, de conformidade co artigo 47,
parágrafos primeiro e segundo da Carta,” .
Isto significa que o sistema de recursos, ademais da mellora da eficacia dos recursos
nacionais, en particular os referentes aos contratos públicos celebrados ilegalmente, se inscribe
igualmente no marco da política xeral da Unión Europea contra a corrupción atendendo ao
parámetro de respecto ao dereito fundamental da Unión Europea a unha boa administración.
En consecuencia, o sistema de recursos en materia de contratación pública esixe unha
interpretación compatible con estes dereitos (incorporados xa ao ordenamento español
en virtude da Lei Orgánica 1/2008, do 31 de xullo), atendendo ás pautas interpretativas
determinadas polos tribunais, da Unión ou nacionais.
Cobra así especial importancia o sistema de recursos, como instrumento de integridade
e mellora na xestión, o que obriga a que existan órganos de control independentes e
especializados que resolvan as cuestións que se susciten nos prazos previstos, de forma
motivada para poder corrixir as irregularidades detectadas e evitar que se volvan producir
en futuras licitacións. Por iso, aínda sen ser unha acción pública, a lexitimación debe ser
ampla, para favorecer a propia función de depuración que se encomenda ao sistema de
recursos, e impulsar unha doutrina clara que preserve os principios de seguridade xurídica e
predicibilidade, de especial impacto nun sector tan sensible como o dos contratos públicos.
Do sistema deseñado infírese que os poderes adxudicadores estarán obrigados a cancelar
unha adxudicación declarada ilegal polo órgano de control (STXUE do 4 de decembro de
2003, EVN AG), sen que sexa admisible a regra xeral de que un contrato nulo continúe a súa
execución (STXUE do 3 de abril de 2008, Comisión/Reino de España). E así debe interpretarse
o réxime do recurso especial contido no TRLCSP, co fin de garantir o seu efecto útil. É dicir,
dentro do prazo de recurso especial, o incumprimento do prazo suspensivo da formalización
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non pode derivar nunha cuestión de nulidade. Así, a estimación do recurso especial dará
lugar á anulación da adxudicación e “arrastrase a esa invalidez sobrevida” loxicamente, ao
contrato indebidamente formalizado. Polo tanto, a formalización do contrato sen esperar
a resolución do recurso supón directamente incorrer nunha nulidade absoluta de pleno
dereito . Con iso non só se impide alcanzar o efecto útil do recurso preconizado polas
Directivas comunitarias, senón que tamén se afecta gravemente á perfección do contrato e
aos aspectos financeiros que lle son propios, pois nos contratos chamados de pasivo (obras
públicas, subministracións e servizos, entre outros) a disposición do compromiso do gasto
prodúcese non coa adxudicación do contrato senón coa súa formalización polo cal se esta se
fai irregularmente os pagamentos ao contratista serían nulos e outro tanto acontecería cos
contratos de activo como son os contratos de xestión de servizos públicos que converterían
as tarifas dos usuarios e os canons concesionais percibidos polas Administracións públicas
como manifestamente ilegais.
d) Ademais, e como consubstancial á idea de profesionalización, é fundamental que a
actividade dos xestores públicos se ateña a un código ético estrito que evite o conflito de
intereses e que se lles dote de ferramentas para detectar as prácticas colusorias e deseñar
estratexias que as impidan . A profesionalización é, en suma, un dos factores clave para
promover a integridade .
e) Convén destacar a previsión inicial de regular un novo goberno —aínda que moi
limitado no texto definitivo tras as críticas das autoridades nacionais— que obrigaría a que os
Estados membros designasen a unha única autoridade nacional, de natureza independente,
con funcións de supervisión e control da contratación pública no que se pretende sexa
un novo goberno da contratación pública. Só un organismo único en cada Estado, para
proporcionar unha visión de conxunto das principais dificultades de aplicación, con
competencia expresa para propoñer solucións axeitadas para os problemas de carácter máis
estrutural. Entidade que asumiría, ademais, unha competencia de vixilancia para os contratos
dun valor relativamente elevado: 1 000 000 de euros para as subministracións e os servizos,
e de 10 000 000 de euros para o resto. A tal fin, os poderes adxudicadores terán a obriga de
transmitir o texto dos contratos celebrados referidos de forma que este organismo os poderá
examinar e valorar se existen prácticas incorrectas —ademais de permitir aos interesados
acceder a estes documentos, sempre que non resulten prexudicados intereses públicos
ou privados lexítimos— o que debe contribuír a reforzar a idea de integridade para previr
supostos de corrupción e/ou clientelismo, que, á vez que erosionan a idea de obxectividade
das Administracións públicas —que pode conducir a cuestionar a súa propia lexitimidade
democrática— levan consigo claras e evidentes ineficiencias dos fondos públicos.
Este organismo de supervisión, en tanto poida contar con medios e preparación abondo,
é un instrumento fundamental no cambio dos paradigmas da xestión dos contratos públicos
en tanto sexa capaz de proporcionar información real e inmediata sobre o funcionamento da
política e os posibles defectos da lexislación e as prácticas nacionais, postulando con rapidez
as solucións máis axeitadas.
4) Regulación da execución de contratos: as modificacións do obxecto
Unha importante novidade na Directiva sobre contratación pública é que, xunto a outras
cuestións propias dos efectos dos contratos (incluídas no Capitulo IV denominado execución
do contrato), se regula como elemento das regras de adxudicación do contrato as incidencias
da execución do mesmo que obrigan a unha modificación deste. Regula así os supostos en
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que se poderá dar por válida unha modificación sen que sexa necesaria unha nova licitación.
E abre a posibilidade ao control desta potestade mediante os instrumentos das Directivas
“recursos” .
A nova regulación encontra o seu fundamento na coñecida Sentenza do 29 de abril de
2004 (Succhi di frutta) , na que o Tribunal aborda a cuestión ao analizar a obriga dos poderes
adxudicadores de cumprir cos documentos do contrato:
“O principio de igualdade de trato entre os licitadores (...) impón que todos os
licitadores dispoñan das mesmas oportunidades ao formular os termos das súas
ofertas e implica, polo tanto, que estas estean sometidas ás mesmas condicións para
todos os competidores.“
O que se pretende coa doutrina desta sentenza, en palabras do propio Tribunal é que:
“todas as condicións e modalidades do procedemento de licitación estean formuladas
de maneira clara, precisa e inequívoca no anuncio de licitación ou no prego de
condicións, co fin de que, por unha parte, todos os licitadores razoablemente
informados e normalmente dilixentes poidan comprender o seu alcance exacto e
interpretalos da mesma forma e, por outra parte, a entidade adxudicadora poida
comprobar efectivamente que as ofertas presentadas polos licitadores responden aos
criterios aplicables ao contrato de que se trata”.
A nova normativa, quizais dun xeito confuso, intenta fixar os límites e regras que poden
amparar un modificado nun contrato público. A nova regulación supón certa innovación
sobre a doutrina do TXUE na materia, o que esixe certa precaución na súa concreta
interpretación, limitada polo respecto aos principios de toda contratación pública e, en
especial, o de igualdade de trato.
A regra xeral é que se prohibe calquera modificación que supoña a alteración do contido
substancial (non se utiliza a palabra esencial) do contrato, en cuxo caso será necesaria unha
nova licitación (artigo 72). Con intención de achegar seguridade xurídica, indícase, no
apartado 4, en que casos se considera que existe unha modificación substancial —o que
obrigaría a unha nova licitación— cando:
a) a modificación introduza condicións que, de ter figurado no procedemento de
contratación inicial, terían permitido a selección de candidatos distintos dos seleccionados
inicialmente ou a adxudicación do contrato a outro licitador;
b) a modificación altere o equilibrio económico do contrato en beneficio do contratista;
c) a modificación amplíe de forma considerable o ámbito do contrato para abranguer
subministracións, servizos ou obras non previstos inicialmente.
d) a substitución do socio contratista (salvo os casos de sucesión total ou parcial por
reestruturación empresarial en tanto se respecten os principios da licitación).
En consecuencia, as modificacións dun contrato serán posibles se non afectan ao contido
esencial. E a Directiva prevé varios supostos:
a) cando sexan previstas na documentación da contratación, en opcións ou cláusulas
de revisión claras, precisas e inequívocas. Nas devanditas cláusulas indicarase o alcance e a
natureza das posibles modificacións ou opcións, así como as condicións en que se poderán
aplicar. É dicir, habilítase a regra de que os modificados convencionais poderán alterar este,
co límite de que non se altere a natureza global do contrato (o que se debe entender como
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límite a cambios de obxecto ou dun importe desproporcionado). A recognoscibilidade da
prestación de orixe ha de ser, sen dúbida, un parámetro interpretativo de referencia .
b) Que non sexa factible a opción de cambiar de contratista por existencia de razóns
económicas ou técnicas vinculadas ao procedemento inicial ou xere inconvenientes ou custos
excesivos. En todo caso, co límite do cincuenta por cento do valor inicial do contrato.
c) Cando coa debida dilixencia non se puideron prever as novas condicións e non se
altera a natureza global do contrato.
d) Casos de sucesión ou cesión de contratistas.
e) Modificacións non substanciais
Ata aquí pódese afirmar que o deseño normativo non resulta coherente coa doutrina
do TXUE (que, en principio, seguirá sendo o principal parámetro interpretativo). Parece
recoñecerse, ex lege, os supostos de modificación por imprevisibilidade ata o cincuenta
por cento do contrato e sempre que non se afecte ao contido esencial. Ábrese un perigoso
portelo que ha de xerar dúbidas interpretativas, o que pode ser contrario ao necesario
principio de seguridade xurídica e que esixe un labor interpretativo conforme aos principios
da contratación pública, co fin de evitar que sirva de subterfuxio a prácticas clientelares
ou mal deseño do contrato. O mesmo cando —concepto xurídico indeterminado— existan
motivos económicos, técnicos ou de incoveniencia.
Obviamente, a imprevisión débese referir a imprevisibilidade en sentido estrito e non
á mera imprevisión aínda por falta de dilixencia , en tanto, como ben recorda a referida
STXUE do 29 de abril, de 2004, Succhi di Frutta “un poder adxudicador dilixente que
desempeñe normalmente a súa actividade debería ter previsto aterse ás condicións para
a súa adxudicación” (apdos. 116-118)-. Así, as novas necesidades, en tanto non obedecen
ao criterio de imprevisibilidade, deberán ser obxecto de licitación independente dado que
afectarán ao contido esencial (natureza global) do contrato . Non en van, a xa citada STXUE
do 23 de xaneiro de 2013, de condena ao Reino de España, sobre proxectos relativos á
execución de determinadas liñas ferroviarias de alta velocidade en España —AVE-, critica que
a lexislación española permitise a modificación por necesidades novas xa que tal concepto
non forma parte da noción de imprevisibilidade: “o uso dun criterio relativo á apreciación da
existencia de necesidades novas permitiría á entidade adxudicadora modificar ao seu arbitrio,
durante a fase de execución do contrato, as propias condicións da licitación. “
Case idéntico réxime se contén na Directiva de Concesións que regula en única disposición
e para calquera modalidade de concesión —artigo 43— o concepto de modificación,
requisitos de procedencia así como os límites de aplicación . Por iso, a regulación suscita
estas criticas xa apuntadas que, neste marco de concesións, aínda son máis sensibles . A
interpretación deberá cohonestar os principios e intereses en xogo, evitando unha alteración
indebida das regras de competencia.
Interesa destacar que a Directiva sobre contratación pública establece a obriga de publicar
as modificacións contractuais, en tanto elemento de control, co fin de garantir o axeitado
cumprimento e tramitación do previsto a tal efecto no prego (artigo 72.1, último inciso) .
Esta obriga obrigará a reformular a actual situación en España en virtude da interpretación
que se está a dar á redacción do artigo 40 TRLCSP, que exclúe da posibilidade de recurso
especial aos actos de modificación :
«Non obstante, non serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación os
actos dos órganos de contratación ditados en relación coas modificacións contractuais
non previstas no prego que, de conformidade co disposto nos artigos 105 a 107, sexa
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preciso realizar unha vez adxudicados os contratos tanto se acordan como se non a
resolución e a celebración de nova licitación» .
A interpretación non é uniforme, tanto polas dúbidas que suxire a súa redacción coma pola
propia negación a este recurso de fundamento comunitario. Así, o Tribunal Administrativo
de Contratos Públicos de Aragón xa se pronunciou ao sinalar na súa guía de procedemento
para a tramitación do recurso especial en materia de contratación que «...Son impugnables...
os actos de trámite sempre que decidan directa ou indirectamente sobre a adxudicación,
determinen a imposibilidade de continuar o procedemento ou produzan indefensión ou
prexuízo irreparable a dereitos ou intereses lexítimos... En particular, a título de exemplo, as
decisións ou adxudicacións adoptadas sen procedemento formal —por exemplo, os encargos
de execución a medios propios ou os modificados que non cumpren os requisitos legais-...»
. Ademais, a recente modificación da normativa autonómica aragonesa sobre contratos
públicos (Lei 3/2011, de medidas en materia de contratos do sector público de Aragón,
modificada polo artigo 33 da Lei 3/2012, do 8 de marzo, de Medidas Fiscais e Administrativas
da Comunidade Autónoma de Aragón), introduciu unha nova disposición (artículo12.bis)
que, tras sinalar a obriga de publicitar os acordos de modificación dos contratos, sinala
expresamente a posibilidade de interpoñer recurso contra tal acordo de modificación:
«...Artículo 12 bis. Publicidade dos modificados.
1. O acordo do órgano de contratación de modificar un contrato publicarase, en
todo caso, no Boletín Oficial e perfil en que se publicou a adxudicación, figurando as
circunstancias que o xustifican, o seu alcance e o importe deste, co fin de garantir o
uso axeitado desta potestade.
2. Igualmente, esta decisión se notificará aos licitadores que foron admitidos, incluíndo,
ademais, a información necesaria que permita ao licitador interpoñer, se é o caso,
recurso suficientemente fundado contra a decisión de modificación de non se axustar
aos requirimentos legais...»
A finalidade do referido artigo 12 bis é xerar a transparencia axeitada sobre as causas
e consecuencias dos modificados contractuais , así como posibilitar —no seu caso-, unha
eventual impugnación polos que estivesen lexitimados, se se acreditase que se incumpriron
os límites legais a tal potestade de modificación, xerando un acto novo de adxudicación
ilegal . Para iso estarán especialmente lexitimados os licitadores non seleccionados .
Esta opinión, favorable á recorribilidade dos acordos de modificación dos contratos
públicos non é, con todo, unánime. O Tribunal Administrativo de Contratación Pública da
Comunidade de Madrid pronunciouse sobre a cuestión en sentido contrario, ata en dúas
ocasións, no mes de xuño de 2011. Na súa Resolución 17/2011, do 8 de xuño, o Tribunal
Madrileño conclúe que «de acordo coa regulación do artigo 310 da LCSP, interpretada á
luz da Directiva 2007/66/CE, en relación aos contratos suxeitos ao Dereito comunitario,
os actos do procedemento de licitación son susceptibles do recurso especial en materia de
contratación, mentres que cando se trata de actos de execución do contrato (modificación,
resolución, desentendemento posterior ou calquera outro) cabe o réxime de recursos da
Lei 30/1992, do 26 de novembro, de Réxime Xurídico das Administracións Públicas e do
Procedemento Administrativo Común, e na Lei 29/1998, do 13 de xullo, reguladora da
Xurisdición Contencioso Administrativa». A mesma opinión confirmaría máis tarde, na súa
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Resolución núm. 30/2011, do 29 de xuño, na que se inadmite un recurso especial formulado
contra a adxudicación dun contrato de xestión de servizos públicos cuxo presuposto de
gastos de establecemento é inferior a 500.000 euros, pero cuxa adxudicación se propón a
unha empresa que considera un investimento superior á devandita cifra. O Tribunal razoa
que «non cabe interpretar que como consecuencia da adxudicación, unha vez superado
o albor, a partir dese momento cabe o citado recurso e polo tanto agora sería competente
este Tribunal cando non o foi para controlar os actos anteriores. O maior importe derivado
da mellor oferta do adxudicatario afectará a unha fase posterior, que é a de execución do
contrato, que non está suxeita ao control dos órganos competentes para a resolución do
recurso especial en materia de contratación,».
Pero esta discusión sobre a exclusión dos «modificados» do ámbito obxectivo do recurso
especial, coa nova regulación que se propón na Directiva, queda agora superada. Fronte
á argumentación de aumento de carga burocrática e dificultades á xestión, óptase por un
control efectivo de todo o ciclo integral do contrato, nunha nova dimensión do que se
entende polo dereito a unha boa administración . Non en van unha modificación ilegal é
unha «nova adxudicación» (STXUE do 19 xuño 2008, Pressetext Nachrichtenagentur GMBH,
Cfr. apdo 34), e polo tanto, esa «nova adxudicación» forma parte do obxecto de recurso
especial . E é que, na práctica, foi nesta fase onde proliferaron os problemas de corrupción
e redes clientelares, poñendo en dúbida o principio de integridade . O concepto amplo de
decisión imponse, optando, novamente, por criterios funcionais relacionados coa causa do
contrato
Polo demais, se como graficamente indicaba J. COLÁS TENAS a «era do reformado»
terminara,non ten sentido excluír do ámbito do recurso especial en materia de contratación
o control sobre o cumprimento dos novos requisitos establecidos .
5) Os sistemas de cooperación vertical e horizontal
A nova Directiva, atendendo ás declaracións do Parlamento europeo, intenta aclarar
as distintas fórmulas de cooperación, tanto vertical (utilización de medios propios) coma
horizontal.
a) A Directiva 2014/23, en relación á técnica auto-organizativa de in house providing,
vén a positivizar a doutrina do Tribunal de Xustiza, recollendo no apartado 1 do artigo 12
(relacións entre poderes públicos) os requisitos Teckal . Esta técnica auto-organizativa xustifica
a non aplicación da normativa contractual ao existir unha relación xurídico-administrativa :
«1. Un contrato adxudicado por un poder adxudicador a outra persoa xurídica quedará
excluído do ámbito de aplicación da presente Directiva se se cumpren todas e cada
unha das condicións seguintes:
a). que o poder adxudicador exerza sobre a persoa xurídica de que se trate un control
análogo ao que exerce sobre os seus propios servizos;
b). que polo menos o 80% das actividades desa persoa xurídica se leven a cabo para
o poder adxudicador que a controla ou para outras persoas xurídicas controladas polo
mesmo poder adxudicador;
c). que non exista participación privada na persoa xurídica controlada...»
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

Obviamente, estes requisitos deben ser obxecto dunha interpretación estrita, e a carga
da proba de que existen realmente as circunstancias excepcionais que xustifican a excepción
incumbe a quen pretenda beneficiarse dela . E, débese ter en conta o límite de non afectar
ao principio de libre competencia .
Control análogo que existirá non en función da porcentaxe de participación no capital
social, senón o feito de que o ente instrumental careza efectivamente de autonomía dende o
punto de vista decisorio respecto do ente que realiza o encargo, non existindo nestes casos
verdadeira autonomía contractual .
Iso explica que varias entidades poden dispoñer de control análogo sobre un mesmo
ente propio como declarou o TXUE na súa Sentenza do 13 de novembro de 2008, Coditel,
(apdos. 50, 52 e 54) afirmando que o esencial é que o control exercido sobre a entidade
sexa efectivo, non sendo indispensable que o control sexa individual (apdo. 46). En todo
caso, a consecuencia do control análogo é a da obrigatoriedade de aceptalo e executalo polo
ente que o recibe, e non o contrario, como ben pon de relevo BERNAL BLAY (en correcta
interpretación da doutrina Cabotermo) . Control análogo que é de carácter funcional e non
formal —non abonda coa mera declaración legal— que obriga a acreditar que efectivamente
existe ese poder de influencia determinante tanto sobre os obxectivos estratéxicos coma
sobre as decisións importantes da Sociedade ao que se refería a Sentenza TXUE de 13 outubro
de 2005 (Aparcadoiro Brixen). Así acaba de corroboralo a STXUE do 10 de setembro de 2009
ao indicar que:
“Sen prexuízo da comprobación polo órgano xurisdicional remitente da efectividade
das disposicións estatutarias de que se trata, cabe considerar que o control exercido
polas entidades accionistas sobre a referida sociedade é análogo ao que exercen sobre
os seus propios servizos en circunstancias como as do litixio principal, cando:
— a actividade da devandita sociedade se limita ao territorio das mencionadas
entidades e se realiza esencialmente en beneficio destas, e — a través dos órganos estatutarios integrados por representantes das mencionadas
entidades, estas exercen unha influencia determinante tanto sobre os obxectivos
estratéxicos coma sobre as decisións importantes da devandita sociedade”. Do descrito constátase que unha das cuestións máis controvertidas é determinar, pois,
cando, á marxe da participación no conxunto de accionistas, hai control análogo xa que «...o
esencial é que o control exercido sobre a entidade sexa efectivo...» .. É dicir, como pode ser
válido un control conxunto en supostos de cooperación vertical.
Sobre este asunto resulta de interese a recente STXUE do 29 de novembro de 2012
(asuntos acumulados C-182/11 e C-183/11, Econord Spa), que mantén a mesma liña que as
dúas precedentes (Sentenzas do 10 de setembro, Sea Srl e 13 de novembro de 2008, Coditel).
Esta doutrina admite, cos requisitos que se expoñerán, a posibilidade dun control análogo
colectivo sobre un medio propio sempre que haxa unha participación tanto no capital coma
nos órganos de dirección . A cuestión, que non analiza o Tribunal de Xustiza, é se o dereito a
ser consultado, a nomear un dos auditores de contas e a designar un membro do Consello de
administración de común acordo con outras entidades que participan permite afirmar que un
accionista minoritario (cunha soa acción) ostenta un control sobre unha entidade, análogo ao
que se dispón sobre os propios servizos. O Tribunal de Xustiza, conclúe que «...cando varias
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administracións públicas, na súa condición de entidades adxudicadoras, crean en común
unha entidade encargada de realizar a misión de servizo público que incumbe a aquelas ou
cando unha administración pública se adhire á mencionada entidade, o requisito sentado
pola xurisprudencia do Tribunal de Xustiza —segundo o cal, para que tales administracións
públicas queden dispensadas da obriga de tramitar un procedemento de adxudicación
de contratos públicos de conformidade coas normas do Dereito da Unión, han de exercer
conxuntamente sobre a devandita entidade un control análogo ao que exercen sobre os seus
propios servizos— considerarase cumprido cando cada unha das administracións públicas
participe tanto no capital coma nos órganos de dirección da entidade en cuestión». Así e
todo, o Tribunal de Xustiza remite ao Consiglio di Stato que formula as cuestións prexudiciais
que dan lugar á Sentenza para que sexa o devandito órgano quen determine se a celebración
polos Concellos de Cagno e de Solbiate dun pacto de accionistas polo que se acordaba o seu
dereito a ser consultados, a nomear a un dos auditores de contas e a designar un membro do
Consello de administración de común acordo con outros concellos participantes no devandito
pacto permite que os devanditos Concellos contribúan efectivamente ao control de ASPEM.
Hai unha importante diferenza entre as circunstancias que concorren nesta Sentenza do 29
de novembro de 2012 e as que concorrían na do 10 de setembro de 2008, das cales cabería
deducir unha resposta distinta á cuestión de se se dá ou non un control análogo exercido
de xeito conxunto en cada un dos supostos. Así, mentres a Sentenza do 29 de novembro de
2012 se refire a un pacto de accionistas segundo o cal os Concellos que subscribiran unha
acción no capital social de ASPEM serían consultados, poderían nomear a un dos auditores
de contas, e designar un membro do Consello de administración de común acordo con
outros concellos participantes, a Sentenza do 10 de setembro de 2008 referíase a un suposto
no que o exercicio conxunto do control análogo sobre o medio propio se manifestaba na
participación de todas as entidades cun representante en órganos de dirección superpostos
aos que establece o Dereito de sociedades para o goberno destas, con independencia da súa
participación no conxunto de accionistas, e a través dos cales se exercían unhas importantes
facultades de control tanto da Xunta Xeral de accionistas coma do Consello de administración.
A posibilidade de influír de xeito determinante sobre os obxectivos estratéxicos e as decisións
importantes da sociedade que poñían de manifesto —segundo o Tribunal de Xustiza—
as anteriores condicións, non parece que se poida deducir de igual modo do dereito de
consulta (non vinculante), de nomeamento dun auditor de contas (que non forma parte do
órgano de dirección da entidade), ou da posibilidade de designar un membro do Consello de
administración de común acordo con outros concellos participantes (non hai participación
directa dun representante de cada entidade no órgano de dirección), polo que, sen prexuízo
do que poida concluír o Consiglio di Stato italiano, a adxudicación do contrato sobre a que
versa a Sentenza do 29 de novembro de 2012 se debería considerar realizada, na nosa
opinión, infrinxindo as disposicións da Directiva 2004/18/CE do Parlamento Europeo e do
Consello, do 31 de marzo de 2004, sobre coordinación dos procedementos de adxudicación
dos contratos públicos de obras, de subministración e de servizos .
En consecuencia, como ben indicou M.A BERNAL BLAY, ao requisito do control sobre o
medio propio, análogo ao exercido sobre os propios servizos, fóiselle dotando pouco a pouco
de certo carácter flexible ou elástico, resultando admisible o seu exercicio de forma colectiva
por varias entidades. Agora ben, non convén esquecer que, aínda conxunto, o control sobre
o medio propio debe ser efectivo, e ese é precisamente o punto de tensión que marca o nivel
máximo de elasticidade ou flexibilidade do citado requisito .
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e transparencia na contratación por parte do sector público

O segundo requisito que se debe esixir para admitir a existencia de in house providing é
que a entidade provedora debe realizar —necesariamente— a parte esencial da súa actividade
co ente ou os entes que a controlan (que non se debe confundir coas notas requiridas no
primeiro criterio explicado) . Débese realizar por esta a actividade en proveito de quen
lle realiza en encargo ou encomenda (STXUE do 18 de decembro de 2007, Asociación
Profesional de Empresas de Repartición e Manipulado de Correspondencia). O requisito de
que o ente instrumental realice coa entidade que o controla a parte esencial da súa actividade
económica é certamente coherente se se considera que todo o concepto xira en torno á falta
de autonomía contractual do devandito ente controlado. En efecto, se a exención do ámbito
da contratación pública se basea en que o contrato “in house” non é senón unha forma
de “autoprovisión” por parte da entidade adxudicadora, tal exención perde o seu sentido
se o ente instrumental se dedica a prover tamén a outros operadores públicos e privados
como calquera outro axente do mercado. Dito doutro modo, esta actuación revelaría que ese
ente é algo máis que un medio propio con personalidade diferenciada polo que se deberían
aplicar as Directivas Comunitarias.
O último requisito é introducido pola STXUE do 11 de xaneiro de 2005 (Stadt Halle) —e
corroborado pola STXUE 8 de abril de 2008, Comisión Vs. República Italiana — e a STXUE do
10 de setembro de 2009, Sexa srl., ao afirmar que :
“No suposto de que unha entidade adxudicadora proxecte asinar un contrato a título
oneroso referente a servizos comprendidos dentro do ámbito de aplicación material
da Directiva 92/50, na súa versión modificada pola Directiva 97/52, cunha sociedade
xuridicamente distinta dela en cuxo capital participa xunto cunha ou varias empresas
privadas, deben aplicarse sempre os procedementos de contratación pública previstos na
devandita Directiva”.
É dicir, a participación privada nun ente público, por mínima que esta sexa, rompe o
criterio esixido nas Sentenzas TECKAL e ARGE e en modo algún pódese entender que estas
empresas con participación privada poidan ser medios propios, polo
que os encargos deben ser necesariamente obxecto de licitación .
Así o fixara xa a STXUE do 8 de abril de 2008 (Comisión/República de Italia) ao afirmar
o seguinte:
“38 No que atinxe á primeira condición, relativa ao control da autoridade pública, débese
recordar que a participación, aínda que sexa minoritaria, dunha empresa privada
no capital dunha sociedade na que participe así mesmo a entidade adxudicadora de
que se trata, exclúe, en calquera caso, que a devandita entidade adxudicadora poida
exercer sobre a citada sociedade un control análogo ao que exerce sobre os seus propios
servizos (véxase a sentenza Stadt Halle e RPL Lochau, antes citada, apartado 49).
39 Sobre este particular, segundo demostra o estudo anexo ao escrito de contestación,
relativo ás participacións do Estado italiano en EFIM (Ente Partecipazioni e Finanziamento
Industrie Manifatturiere), Finmeccanica e Agusta, esta última, que é unha sociedade
privada dende a súa creación, sempre foi, dende 1974, unha sociedade de economía
mixta, é dicir, unha sociedade cuxo capital está integrado por participacións que son
propiedade en parte do citado Estado e en parte de accionistas privados.
40 Da mesma forma, posto que Agusta é unha sociedade aberta parcialmente ao
capital privado e, en consecuencia, responde ao criterio exposto no apartado 38 da
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presente sentenza, queda excluído que o Estado italiano poida exercer sobre esta
sociedade un control análogo ao que exerce sobre os seus propios servizos.
41 En tales circunstancias, e sen que sexa necesario examinar a cuestión de se Agusta
desenvolve o esencial da súa actividade coa autoridade pública concedente, procede
desestimar a alegación da República Italiana baseada na existencia dunha relación «in
house» entre a devandita sociedade e o Estado italiano». “ (grosa nosa).
En conclusión, a técnica de cooperación vertical mediante fórmulas instrumentais propias
debe ser interpretada restritivamente sen que poida ser utilizada cando a prestación
estea comprendida no ámbito da aplicación da Directiva . O que resulta tamén evidente
é que o instrumento para realizar esta encomenda non é o convenio —por ter natureza
xurídica distinta— e que esta é aplicable á marxe do albor da prestación. Por iso, en
tanto a relación xurídica non sexa coas entidades “propietarias”, tendo esta relación
carácter oneroso e típica resultase de obrigada aplicación as previsións relativas a
procedementos de adxudicación, pois o contrario sería unha contravención á regra de
transparencia e concorrencia recollida tanto pola norma comunitaria como a nacional .
b) Esta Directiva pretende clarificar os supostos de cooperación horizontal ou
cooperación público-público (artigo 12.4). Este foi un dos temas máis vidrosos, o que xerou
grande inseguridade xurídica para establecer en que medida a lexislación de contratación
pública debe cubrir a cooperación entre autoridades públicas. A xurisprudencia aplicable do
Tribunal de Xustiza da Unión Europea interprétase de forma diferente polos Estados membros
e mesmo polos poderes adxudicadores. Por iso, a Directiva especifica en que casos non
se teñen que someter os contratos celebrados entre poderes adxudicadores ás normas de
adxudicación de concesións. Esta aclaración fundaméntase nos principios establecidos na
xurisprudencia aplicable do Tribunal de Xustiza.
É esta unha cuestión que se formulou xa no Parlamento Europeo na súa Resolución sobre
a colaboración público-privada e o Dereito comunitario en materia de contratación pública e
concesións do 26 de outubro de 2006 (2006/2043/INI), precisamente ao fío da cooperación
intermunicipal. Considera o Parlamento (apartado 45) que a devandita cooperación «se debe
considerar irrelevante en materia de Dereito de contratación pública cando:
se trate de cooperación entre autoridades municipais,
b) as tarefas encomendadas a esas autoridades municipais sexan obxecto de
reestruturación técnico-administrativa ou as competencias de supervisión das autoridades
locais sexan semellantes ás que exercen sobre os seus propios servizos, e
c) as actividades se leven a cabo basicamente para as autoridades locais correspondentes.
O Parlamento Europeo xa rexeitara a aplicación do Dereito de contratación pública
nos casos nos que os municipios desexen desempeñar cometidos conxuntamente con
outros municipios no seu ámbito xeográfico de actuación como medida de reorganización
administrativa, sen ofrecer a terceiros no mercado libre a prestación de tales servizos (apartado
46). Fúndase a súa opinión en que o Dereito de contratación pública se debe aplicar só cando
as autoridades locais ofrezan servizos no mercado actuando como empresas privadas no
contexto de cooperación entre tales autoridades locais ou prevexan que as tarefas públicas as
desempeñen empresas privadas ou outras autoridades locais (apartado 48) .
Agora a Directiva trata de dar resposta a esta técnica de cooperación administrativa
xustificada sobre o principio de principio de eficacia e eficiencia (e moi especialmente no
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e transparencia na contratación por parte do sector público

ámbito da administración local), aclarando os mecanismos de colaboración con outras
autoridades públicas, tal e como expresamente se recomenda na STXUE do 13 de novembro
de 2008, Coditel Brabant SA (apdos. 48 e 49). E é que —sen forzar os límites propios da técnica
do convenio para ocultar un contrato— é posible articular mecanismos de colaboración e
cooperación —moi especialmente para o desenvolvemento axeitado e eficiente dos servizos
públicos—.
En definitiva, será posible e conveniente a cooperación horizontal pero deberán cumprirse
os seguintes criterios:
a) que o acordo estableza unha auténtica cooperación entre os poderes ou entidades
participantes para a execución conxunta de obrigas de servizo público, o que leva consigo a
fixación mutua de dereitos e obrigas;
b) que o acordo se rexa exclusivamente por consideracións de interese público;
c) que os poderes ou entidades adxudicadores participantes non realicen no mercado
libre máis dun 20% do volume de negocios obtido grazas ás actividades pertinentes no
marco do acordo;
d) que o acordo non leve consigo transferencias financeiras entre os poderes e entidades
adxudicadores participantes, agás as correspondentes ao reembolso do custo real das obras,
os servizos ou as subministracións;
e) que en ningún dos poderes ou entidades adxudicadores exista participación privada.
Paradigmática na interpretación desta regulación é a STXUE do 9 de xuño de 2009,
(Comisión Vs. República Federal de Alemaña, apdo. 47), que admite a posibilidade de articular
unha colaboración entre poderes públicos a través de vínculos convencionais ao considerar
que non existe un contrato público senón unha fórmula organizativa e non contractual,
en tanto se acreditaba a concorrencia dunha serie de circunstancias que permitían tal
consideración:
a) obxectivo común de interese público;
b) prestación que non ten natureza comercial, por carecer de vocación de mercado; e
c) existencia de dereitos e deberes recíprocos máis alá da remuneración ou retribución .
De aquí se deduce que é condición indispensable que a prestación quede fóra do
mercado, o que implica a imposibilidade de que, con base no acordo de colaboración se
presten servizos a terceiros, pois iso desviaría a atención da persecución de obxectivos de
interese público que é a finalidade que xustifica a súa exclusión do ámbito de aplicación da
normativa sobre contratos públicos. Pódese dicir neste sentido que se trata dunha condición
moito máis estrita que a que se predica en relación cos encargos a medios propios, onde
se permite a actuación do medio propio con terceiros sempre que a parte esencial da súa
actividade teña como destinatario ao ente ou entes que o controlan.
Como ben explicou M.A. BERNAL BLAY, tanto a opinión do Parlamento coma a doutrina
do Tribunal de Xustiza parecen camiñar nunha mesma dirección: a necesidade de distinguir,
para os efectos de aplicar ou non a normativa sobre contratos públicos, entre formas modernas
de organización da execución (conxunta) das tarefas públicas polos poderes adxudicadores,
guiadas exclusivamente por consideracións de interese público, por unha parte (é dicir,
non reguladas polas normas de contratación pública), e a pura compravenda (comercial)
de bens e servizos no mercado, por outra (suxeita á normativa sobre contratos públicos) .
Ao igual que sucede cos encargos a medios propios, onde é a concorrencia acumulativa de
dous requisitos a circunstancia que determina que a relación entre o poder adxudicador e
o medio propio non teña a consideración de contrato senón que entre dentro do ámbito
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da organización administrativa, a exclusión das fórmulas de cooperación interadministrativa
horizontal do ámbito de aplicación da normativa sobre contratos públicos encontra o seu
fundamento na concorrencia dos requisitos apuntados tanto polo Parlamento europeo coma
polo Tribunal de Xustiza .
III. A NOVA DIRECTIVA DE CONCESIÓNS E O SEU SIGNIFICADO
Esta nova Directiva de concesións 2014/24, do 26 de febreiro é, sen dúbida, das grandes
“novidades”, especialmente polo que supón de ampliación do obxecto da regulación
comunitaria fronte ás prácticas nacionais (así como de depuración conceptual no ámbito dos
servizos públicos) . Proposta de normativa que xerou unha importante contestación e que a
súa aprobación definitiva esixirá un esforzo de trasposición . Sen esquecer que esta normativa
é, sen dúbida, estratéxica para poder fomentar os investimentos e reactivar axeitadamente
a economía nun mercado , onde o risco, como se verá, é unha das súas notas características
(en contratos complexos e de longa duración) e que, por iso, esixe un marco xurídico estable
e predicible. En consecuencia, o principal obxectivo desta nova Directiva é aclarar o marco
xurídico aplicable á adxudicación de concesións, así como delimitar claramente o ámbito de
aplicación do devandito marco . E, por suposto, incrementar a seguridade xurídica xa que,
por un lado, os poderes e entidades adxudicadoras contarán cunhas disposicións precisas
que incorporen os principios do Tratado á adxudicación de concesións e, por outro, os
operadores económicos disporán dalgunhas garantías básicas respecto ao procedemento de
adxudicación.
Nos actuais tempos de restricións presupostarias a política de concesións parece unha
ferramenta de indubidable interese práctico. E fronte a certos reparos ideolóxicos que ven
nesta modalidade de concesións como colaboración co sector privado unha privatización de
servizos públicos convén recordar, en palabras de G. MARCOU que “os distintos contratos
sobre cuxa base o sector privado se encarga do financiamento dos investimentos e/ou a
explotación de obras públicas ou servizos públicos, non constitúen, falando con propiedade,
unha forma de privatización, senón que se trata máis ben dun conxunto de institucións
xurídicas, que teñen como obxectivo mobilizar os investimentos privados e o savoir faire
industrial e técnico do sector privado, co fin de prover os equipamentos públicos necesarios
para a sociedade e a economía” .
A delimitación conceptual entre contrato e concesión
Tradicionalmente existiu un problema de configuración conceptual na delimitación de
concesións e contratos públicos (especialmente no ámbito dos servizos) do que se fixeron
eco as propias Institucións Comunitarias. Así, nos considerandos desta Directiva — advírtese
que “Existe un risco de inseguridade xurídica relacionado coas diverxentes interpretacións
dos principios do Tratado polos lexisladores nacionais e de grandes disparidades entre as
lexislacións dos diferentes Estados membros. O devandito risco foi confirmado por unha
ampla xurisprudencia do Tribunal de Xustiza da Unión Europea, que non obstante aborda
só en parte determinados aspectos da adxudicación de contratos de concesión (Cdo 4) “ .
A cuestión non é meramente dogmática, senón que resulta de especial interese práctico en
tanto da incorrecta tipificación dun contrato público, pódense alterar as normas e principios
esenciais nunha licitación pública . Así o advirte a Recomendación 1/2011, do 6 de abril, da
Xunta Consultiva de Contratación Administrativa da Comunidade Autónoma de Aragón, que
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e transparencia na contratación por parte do sector público

esixe que a tipificación responda a unha interpretación funcional, corrixindo prácticas que
eludan a aplicación das Directivas (STXUE do 29 de outubro de 2009 (Comisión/Alemaña)).
Aquí radica a principal novidade desta Directiva, que decide regular de forma autónoma
a cuestión das concesións. E así se expresa agora de forma clara o artigo 4.1 da Directiva
ao se referir á «concesión de servizos» como “un contrato a título oneroso celebrado por
escrito, en virtude do cal un ou máis poderes ou entidades adxudicadores confían a prestación
e a xestión de servizos distintos da execución das obras contempladas na letra a) a un ou máis
operadores económicos, cuxa contrapartida é ben o dereito a explotar os servizos obxecto do
contrato unicamente, ou este mesmo dereito en conxunción cun pagamento”. Engadindo que se
considerará que o concesionario asume un risco operacional cando non estea garantido que,
en condicións normais de funcionamento, vaia recuperar os investimentos realizados nin a
cubrir os custos que contraese para explotar as obras ou os servizos que sexan obxecto da
concesión. A parte dos riscos transferidos ao concesionario suporá unha exposición real ás
incertezas do mercado que implique que calquera perda potencial estimada en que incorra
o concesionario non é meramente nominal ou desdeñable. Idéntica definición, pero para as
obras, incorpora para definir o contrato de concesión de obras.
Como se ve, esta normativa incide como nota esencial no dato do risco operacional, que
deberá ser compatible co principio de equilibrio económico do contrato . Nela déixase claro
que tipos de risco se consideran operacionais e en que consiste o risco significativo. Como
recorda o considerando 20 da Directiva “un risco operacional debe derivarse de factores
que escapan ao control das partes. Os riscos vinculados, por exemplo, á mala xestión, aos
incumprimentos de contrato por parte do operador económico ou a situacións de forza maior,
non son determinantes para os efectos da clasificación como concesión, xa que tales riscos
son inherentes a calquera tipo de contrato, tanto se é un contrato público coma se é unha
concesión. Un risco operacional débese entender como o risco de exposición ás incertezas
do mercado, que pode consistir nun risco de demanda ou nun risco de subministración, ou
ben nun risco de demanda e subministración. Debe entenderse por «risco de demanda» o
que se debe á demanda real das obras ou servizos obxecto do contrato. Debe entenderse por
«risco de oferta» o relativo á subministración das obras ou servizos obxecto do contrato, en
particular o risco de que a prestación dos servizos non se axuste á demanda. Para os efectos
da avaliación do risco operacional, pódese tomar en consideración, de xeito coherente e
uniforme, o valor actual neto de todos os investimentos, custos e ingresos do concesionario”.
Este risco operacional vincúlase á utilización (que inclúe a dispoñibilidade). Definiuno ben
o TXUE:
“O risco de explotación económica do servizo debe entenderse como o risco de
exposición ás incertezas do mercado que se pode traducir no risco de se enfrontar á
competencia doutros operadores, o risco dun desaxuste entre a oferta e a demanda
dos servizos o risco de insolvencia dos debedores dos prezos polos servizos prestados,
o risco de que os ingresos non cubran integramente os gastos de explotación ou
mesmo o risco de responsabilidade por un prexuízo causado por unha irregularidade
na prestación do servizo. “ (Sentenza do 10 de marzo de 2011, ditada no asunto
C-274/09).
É preciso comprobar, polo tanto, se o modo de remuneración acordado consiste no
dereito do prestador a explotar un servizo (ou obra) e implica que este asume o risco de
explotación do servizo (ou obra) en cuestión. Se ben este risco pode ser certamente moi
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limitado dende o primeiro momento, a cualificación de concesión require non obstante
que a entidade adxudicadora transfira ao concesionario a totalidade ou, polo menos, unha
parte significativa do risco que corre. Obviamente, o risco de explotación económica do
servizo se debe entender como o risco de exposición ás incertezas do mercado que se pode
traducir no risco de se enfrontar á competencia doutros operadores, o risco dun desaxuste
entre a oferta e a demanda dos servizos, o risco de insolvencia dos debedores dos prezos
polos servizos prestados, o risco de que os ingresos non cubran integramente os gastos
de explotación ou mesmo o risco de responsabilidade por un prexuízo causado por unha
irregularidade na prestación do servizo. Así, riscos como os vinculados a unha mala xestión
ou a erros de apreciación do operador económico non son determinantes para os efectos
de cualificar un contrato como contrato público ou como concesión de servizos, posto que
tales riscos, en efecto, son inherentes a calquera contrato, xa se trate dun contrato público
de servizos ou dunha concesión de servizos. Pero tampouco se pode esquecer, como ben
indicou M.A. BERNAL BLAY, que aplicar con rigor o principio de risco e ventura nas concesións
administrativas xeraría máis problemas, imposibilitaría en moitas ocasións garantir unha
prestación continuada e regular dos servizos públicos .
Interesa moito esta matización á hora de interpretar un “novo” concepto de risco
operacional e a súa ancoraxe na concepción tradicional do risco e ventura das concesións.
Entender que a nova normativa incrementa a variable risco nestes contratos pode supoñer
non só unha quebra de principios tradicionais, senón, principalmente, unha limitación
non querida polo propio texto xa que as institucións comunitarias consideran estratéxica
esta nova regulación de concesións. Por iso, as actuais regras de reequilibrio financeiro do
contrato non parecen contrarias —máis ben o contrario— ao concepto de risco operacional.
E iso pola lóxica da aplicación do principio de proporcionalidade en contratos de longa
duración e de complicadas relacións xurídico-económicas (e financeiras) que xustifica unha
corrección á idea do risco ilimitado por actuacións non controladas polo concesionario ,a
alleas á súa correcta xestión ou a debida dilixencia na planificación da concesión. En todo
contrato, con independencia da súa natureza xurídica, se debe procurar que as prestacións
que as partes se obrigan a dar, entregar ou recibir resulten equivalentes dende o punto de
vista económico. Ese equilibrio ou equivalencia de prestacións, determinado inicialmente no
momento de asinar o contrato, debe manterse posteriormente durante o tempo que dure
a súa execución, en aplicación do principio xeral de vixencia das condicións contractuais
rebus sic stantibus. Nos contratos de xestión de servizos públicos, como ben explicara ARIÑO
ORTIZ ,, “o áleas comercial ten un dobre alcance: hai un álea comercial ordinario que é o
propio de toda explotación e cuxa alteración en ningún caso é causa de revisión; pero xunto
a el hai o que poderiamos chamar un álea garantido, no sentido de que a Administración
asume en todo caso os riscos de perdas por debaixo dun máximo, pero que tamén controla
e limita a ventura duns beneficios extraordinarios por enriba do máximo calculado,”. O
restablecemento do equilibrio das prestacións configúrase, polo tanto, como a técnica que
permite devolver ás partes á situación inicial, cando, durante a execución do contrato, falla a
repartición de riscos pactada .
Aceptando como inherente ao concepto de risco operacional a idea de equilibrio
económico do contrato e a súa aplicación dinámica, a normativa formula dúbidas que
deberán ser resoltas na trasposición (de feito a nosa actual regulación non as resolve) pois
unha deficiente regulación dos riscos pode ser un impedimento —ou sobrecusto financeiro—
aos investimentos que esixen este tipo de contratos. Debería concretarse a nivel legal os casos
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e transparencia na contratación por parte do sector público

de factum principis, que, na miña opinión, debe englobar calquera decisión administrativa (ou
lexislativa) que altere de forma imprevisible a axeitada repartición de riscos e permita non
distorsionar indebidamente a taxa interna de retorno (TIR) . Non recoñecer tal opción para o
equilibrio do contrato implica importantes doses de inseguridade xurídica que condicionarán
os investimentos nestes contratos. E en nada rompe o principio de igualdade ou eficiencia
pois permite dar seguridade para garantir a correcta execución do contrato e o seu plan
financeiro con independencia de quen resulte adxudicatario. Igualmente se debe regular
a cláusula de progreso e o seu concreto significado obligacional, pois a propia evolución
técnica pode conducir a tal desequilibrio que faga inviable a xestión da concesión, planificada
nun ámbito da técnica distinta. Importa promover os avances tecnolóxicos a toda concesión,
pero cando o investimento afecta á lóxica sobre a que se planificou o investimento debería
axustarse o TIR. Por último, aínda que se entenda agora excluído ben poderían se regular
os efectos do risco imprevisible. Neste punto, a responsabilidade patrimonial administrativa
(RPA) é un elemento de seguridade importante, que funciona como efecto chamada nos
investidores ao garantir parte do negocio máis alá do risco lóxico da xestión da concesión.
A novidades nas regras procedementais
Obviamente esta Directiva aplicarase para os contratos harmonizados (agora 5 186 000
para as que se recollen no Anexo III). Para a súa determinación pormenorízase os parámetros
de cálculo, entre os que haberán de terse en conta “as eventuais variantes ou ampliacións da
duración da concesión”, a totalidade das obras ou servizos si conforman un proxecto único e
aínda que se adquiran por diversos contratos (con disposicións especiais para a adxudicación
por lotes), ou a prohibición de fraccionamento para evitar a inaplicación da Directiva.
Esta Directiva de concesións establece tamén unha serie de requisitos concretos e
precisos que se han de aplicar nas distintas fases do proceso de adxudicación sobre a base
dos principios do Tratado interpretados pola xurisprudencia do Tribunal de Xustiza da Unión
Europea. Ademais, fai extensiva a aplicación do Dereito derivado á adxudicación de contratos
de concesión no sector dos servizos públicos, que na actualidade está exento deste tipo
de lexislación. Con esta nova norma, deberán promoverse convocatorias públicas de todas
aquelas concesións cuxa valoración alcance os 5 186 000 euros (o valor da concesión será o
volume de negocios total da empresa concesionaria xerados durante a duración do contrato,
excluído o IVE, estimado polo poder adxudicador ou a entidade adxudicadora, en contrapartida
das obras e servizos obxecto da concesión, así como das subministracións relacionado coas obras
e os servizos). Admítese, como é lóxico, que o prazo do contrato se precise en función da
amortización dos investimentos e da obtención dun beneficio razoable .
Ademais, deséñanse os procedementos de adxudicación utilizando os mesmos
procedementos que na Directiva de contratos públicos . E de forma coherente establécese
unha ampliación do ámbito de aplicación das Directivas «Recursos» (Directivas 89/665/
CEE e 92/13/CE, modificada pola Directiva 2007/66/CE) a todos os contratos de concesión
por enriba do albor co fin de garantir unhas canles que permitan impugnar a decisión de
adxudicación ante un tribunal e de establecer unhas normas xudiciais mínimas que deben
observar os poderes e entidades adxudicadores.
A Directiva, como se dixo, establece un réxime de modificacións uniforme ao previsto
na Directiva de contratación pública . Igualmente limita ata o albor fixado no artigo 8 ou o
10% do prezo do contrato orixinal a posibilidade de realizar modificacións non substanciais
. Ademais, regula un suposto de modificación substancial que non require a tramitación dun
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novo procedemento e no que estende extraordinariamente o devandito límite cuantitativo
ata un 50% do valor da concesión orixinal. Obviamente, como xa se explicou anteriormente,
resulta necesaria unha interpretación estrita do devandito apartado 6 “circunstancias que un
poder adxudicador ou entidade adxudicadora dilixente non puido prever”, pois pola contra será
unha vía para eludir a tramitación dun novo expediente de contratación en supostos que
de facto son modificacións substanciais tal e como recoñeceu a xurisprudencia comunitaria.
Convén insistir na idea de que a técnica do equilibrio financeiro do contrato non deberá
ser utilizada cando o problema teña a súa causa no estudo económico de viabilidade, que
en moitos casos non existe, e que é o que presenta o contratista a licitación. Esta cuestión é
clave, por canto ao non existir estudo de viabilidade a administración descoñece os custos de
explotación, os investimentos que debe realizar o contratista, e outros factores necesarios para
determinar, no seu momento, se a explotación do servizo é rendible ou deficiente malia os
esforzos do contratista. Pero iso non xustifica a alteración ou modificación do prego, en tanto
a debida dilixencia debida nestes procedementos, e os principios de eficacia e eficiencia, son
límites ineludibles na execución destes contratos, que, polo demais, se encontran sometidos
ás normas contables de SEC 95, con efectos, polo tanto, sobre os datos de endebedamento
e déficit que poderían derivar dun “reequilibrio financeiro” non debido.
IV. O RETO DA TRANSPARENCIA NA CONTRATACIÓN PÚBLICA
Admitido o carácter estruturante do principio de transparencia —intimamente vinculado
co principio de igualdade de trato-, procede contextualizar o seu significado no contexto da
compra pública. Sen esquecer, claro, que garda íntima relación coa cultura de novo goberno .
A función do principio de transparencia nos contratos públicos
A contratación pública é, sen dúbida, o principal teatro onde analizar, e reflexionar sobre,
a función e o efecto da transparencia . E iso por dous motivos principais. Primeiro, porque o
impacto económico dos contratos públicos é de tal dimensión que afecta á consecución do
obxectivo do mercado interior e desenvolvemento da actividade económica transfronteiriza.
Os últimos estudos publicados pola Comisión Europea son elocuentes: no ano 2008, a
compra de bens, obras e servizos por parte do sector público cifrouse en 2.155 billóns de
euros que equivalen a un 17,23% do produto interior bruto (PIB) europeo e no 2010 máis
do 19% . Unha axeitada e efectiva transparencia pode permitir tanto unha xestión máis
eficiente dos fondos públicos —de especial interese nun contexto de redución do déficit
público e que se presenta como alternativa a políticas de recortes-, como dunha xestión
transparente compatible co dereito a unha boa administración (como indica a Sentenza do
Tribunal de Xustiza da Unión Europea, do 6 de marzo de 2003, Interporc). Neste sentido,
a transparencia garante o efecto útil da igualdade, procurando que non se distorsionen
as condicións de competencia (Sentenza do Tribunal de Xustiza da Unión Europea, de 25
abril de 1996, Autobuses Valones). O impacto económico, dende unha perspectiva de
estabilidade presupostaria, é evidente, e por si mesmo aconsellaría unha revisión do modelo
de transparencia co fin de conseguir a mellor optimización de fondos públicos (evidente
alternativa á opción de axustar outros capítulos presupostarios sen testar un modelo máis
eficiente) preservando o mesmo nivel de eficacia (ou calidade) da prestación que se contrata.
O segundo motivo está directamente ligado coa integridade, en tanto a realidade
preséntanos como neste escenario concorren numerosos casos de corrupción e de prácticas
clientelares, das que derivan evidentes ineficiencias económicas e, por suposto, perda de
lexitimación democrática das institucións administrativas e políticas . Este obxectivo de
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

transparencia forma parte do dereito a unha boa administración que se garante no artigo
41 da Carta dos dereitos fundamentais da Unión Europea (incorporada xa ao ordenamento
español en virtude da Lei orgánica 1/2008, do 31 de xullo) . Sen transparencia existe o risco da
corrupción, que é a máis grave patoloxía nun estado de dereito e que supón negar o dereito
a unha boa administración. Pola contra, unha xestión transparente dos contratos públicos,
como política horizontal, permite explicar á cidadanía a xestión dos recursos públicos e, ben
practicada, convértese na principal ferramenta para unha xestión íntegra e profesionalizada .
Nestes dous contextos convén analizar as posibilidades do principio de transparencia na
contratación pública.
En materia de contratación pública, o significado do principio de transparencia foi definido
polo Tribunal de Xustiza da Unión Europea, relacionándoo co principio de igualdade de trato
dos licitadores. De feito, chegouse a afirmar que o principio de transparencia é o corolario do
principio de igualdade. Se o principio de igualdade de trato dos licitadores, cuxo obxectivo
é favorecer o desenvolvemento dunha competencia sa e efectiva entre as empresas que
participan nunha contratación pública, impón que todos os licitadores dispoñan das mesmas
oportunidades ao formular os termos das súas ofertas e implica, polo tanto, que estas estean
sometidas ás mesmas condicións para todos os competidores, o principio de transparencia
ten esencialmente por obxecto limitar o risco de favoritismo e arbitrariedade por parte da
entidade adxudicadora (evitar, en suma, a práctica de redes clientelares). Resulta, polo tanto,
que o principio de igualdade de trato implica unha obriga de transparencia para permitir
que se preserve o seu respecto (sentenzas do Tribunal de Xustiza da Unión Europea, do 12
de decembro de 2002, Universale-Bau e outros, C470/99, apartado 91, e do 12 de marzo de
2008, Evropaïki Dynamiki, T345/03, apartado 142 e seguintes).
Isto explica que a publicidade non é —nin pode selo— un mero principio formal. A
publicidade, mediante os instrumentos que se utilicen —técnicos e regulatorios— debe xerar
competencia ou concorrencia empresarial, tal e como ben advirte a Sentenza do Tribunal de
Xustiza da Unión Europea, do 15 de outubro de 2009, Acoset, ao afirmar que «os principios
de igualdade de trato e de non discriminación por razón da nacionalidade implican en
particular unha obriga de transparencia, que permite que a autoridade pública concedente se
asegure de que tales principios son respectados». A obriga de transparencia que recae sobre
calquera ente contratante consiste en garantir, en beneficio de todo licitador potencial, unha
publicidade axeitada e efectiva que permita abrir á competencia o contrato licitado mediante
a imparcialidade dos procedementos de adxudicación (véxase en particular a Sentenza do
Tribunal de Xustiza da Unión Europea, do 6 de abril de 2006, ANAV apartado 21) . Cuestión
que queda “pechada” coa doutrina fixada pola STXUE do 16 de setembro de 2013 (Comisión
contra Reino de España), aplicable con carácter xeral ao suposto que nos ocupa:
«66 O principio de igualdade de trato entre licitadores, que non é máis que unha
expresión específica do principio de igualdade de trato (véxase, neste sentido, a
sentenza do Tribunal de Xustiza do 13 de outubro de 2005, Aparcadoiro Brixen,
C-458/03, Rec. p. I-8585, apartados 46 e 48, e a xurisprudencia alí citada; sentenza
do Tribunal Xeral do 12 de marzo de 2008, European Service Network/Comisión,
T-332/03, non publicada na Recompilación, apartado 72) e que pretende favorecer o
desenvolvemento dunha competencia sa e efectiva entre as empresas que participan
nunha licitación, impón que todos os licitadores dispoñan das mesmas oportunidades
ao formular os termos das súas ofertas e implica, polo tanto, que estas estean
sometidas ás mesmas condicións para todos os competidores (sentenza do Tribunal
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de Xustiza do 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, Rec.
p. I-3801, apartado 110). Deste modo, a entidade adxudicadora está obrigada a
respectar, en cada fase do procedemento de licitación, o principio de igualdade de
trato dos licitadores (sentenza do Tribunal Xeral do 17 de decembro de 1998, Embassy
Limousines & Services/Parlamento, T-203/96, Rec. p. II-4239, apartado 85), e estes
deben encontrarse en igualdade de condicións tanto no momento en que preparan
as súas ofertas coma no momento en que estas se someten á avaliación da entidade
adxudicadora (véxanse, neste sentido, as sentenzas do Tribunal de Xustiza do 16
de decembro de 2008, Michaniki, C-213/07, Rec. p. I-9999, apartado 45, e do 17
de febreiro de 2011, Comisión/Chipre, C-251/09, non publicada na Recompilación,
apartado 39, e a xurisprudencia alí citada).
67 Por outra parte, o principio de igualdade de trato implica, en particular, unha
obriga de transparencia para permitir á entidade adxudicadora garantir o seu respecto
(véxanse as sentenzas Lombardini e Mantovani, citada no apartado 64 supra,
apartado 38, e Comisión/Chipre, citada no apartado 66 supra, apartado 38, e a
xurisprudencia alí citada). O principio de transparencia, que constitúe o corolario do
principio de igualdade de trato, ten esencialmente por obxecto garantir que non exista
risco de favoritismo e arbitrariedade por parte da entidade adxudicadora (sentenzas
Comisión/CAS Succhi di Frutta, citada no apartado 66 supra, apartado 111) e
controlar a imparcialidade dos procedementos de adxudicación (véxase a sentenza
Aparcadoiro Brixen, citada no apartado 66 supra, apartado 49, e a xurisprudencia
alí citada). Implica que todas as condicións e modalidades do procedemento de
licitación estean formuladas de maneira clara, precisa e inequívoca no anuncio de
licitación ou no prego de condicións, co fin de que, por unha parte, todos os licitadores
razoablemente informados e normalmente dilixentes poidan comprender o seu alcance
exacto e interpretalos da mesma forma e, por outra parte, a entidade adxudicadora
poida comprobar que efectivamente as ofertas presentadas polos licitadores responden
aos criterios aplicables ao contrato de que se trata (sentenza Comisión/CAS Succhi
di Frutta, citada no apartado 66 supra, apartado 111). Por último, os principios de
igualdade de trato e de transparencia constitúen a base das Directivas referentes aos
procedementos de adxudicación de contratos públicos. No deber que incumbe ás
entidades adxudicadoras de garantir a observancia dos devanditos principios reside a
propia esencia destas Directivas (véxase a sentenza Michaniki, citada no apartado 66
supra, apartado 45, e a xurisprudencia alí citada)».
Isto significa que resulta necesario que todas as condicións e modalidades do
procedemento de licitación estean formuladas de maneira clara, precisa e inequívoca no
anuncio de licitación ou no prego de condicións, co fin de que, por unha parte, todos os
licitadores razoablemente informados e normalmente dilixentes, poidan comprender o seu
alcance exacto e interpretalas da mesma forma e, por outra parte, a entidade adxudicadora
poida comprobar efectivamente que as ofertas presentadas polos licitadores responden aos
criterios aplicables ao contrato de que se trate . Tamén, debe servir para evitar que mediante
fraccionamento do obxecto contractual se eludan os principios de publicidade e concorrencia.
Son varias as estratexias a adoptar para facer da transparencia o eixe da contratación
pública . Para garantir a transparencia, co fin de promover a competencia, a nosa lexislación
contractual deseña un réxime de publicidade obrigatoria en boletíns oficiais e no perfil
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

de contratante argumentado que estes medios informáticos de publicidade estaban
recomendados pola propia Comisión Europea. Non obstante, o desenvolvemento efectivo
desta previsión afástase do obxectivo pretendido, pois se permitiu que todo ente contratante
poida crear o seu propio perfil de contratante (milleiros deles), o que supón unha clara
fragmentación do mercado (ao fragmentar a información), máxime cando nos contratos
non harmonizados os poderes adxudicadores non administración pública só publican as súas
licitacións no seu perfil (artigo 191 TRLCSP).
Encontrámonos así ante unha barreira de entrada para novos operadores económicos que
introduce, ao meu xuízo, innecesarias doses de inseguridade xurídica, que poden conducir
ao cabo a un mercado «cativo», que potencia a compra do «próximo» e impide o efectivo
funcionamento, por inadecuada concorrencia, das economías de escala. Afirmación que
entendo queda avalada pola propia realidade, por canto a actividade contractual realizada
polos entes instrumentais non é en modo ningún residual, tanto polo número de entes
existentes na actualidade, coma polo volume dos contratos que realizan.
Para intentar corrixir esta consecuencia, algunhas comunidades autónomas reaccionaron
intentando coordinar, mediante plataformas de contratación, a información dos contratos
públicos no seu ámbito xeográfico (é o caso de Cataluña, Galicia ou Aragón) .
Agora o Estado, para intentar corrixir o erro, propón unha reforma deste modelo de
publicidade na Lei 20/2013, do 9 de decembro, de garantía da unidade de mercado, onde
aparece unha disposición adicional que afirma:
“Plataforma de Contratación do Sector Público. A Plataforma de Contratación do
Estado regulada no artigo 334 do texto refundido da Lei de contratos do sector
público, aprobado polo Real decreto lexislativo 3/2011, do 14 de novembro, pasará
a se denominar Plataforma de Contratación do Sector Público. Na Plataforma
publicarase, en todo caso, ben directamente polos órganos de contratación ou por
interconexión con dispositivos electrónicos de agregación da información das diferentes
administracións e entidades públicas, a convocatoria de licitacións e os seus resultados
de todas as entidades comprendidas no apartado 1 do artigo 3 do texto refundido da
Lei de contratos do sector público”.
Esta previsión merece algunha reflexión. A primeira, que calquera decisión legal que adopte
o Estado debe reflectir a identidade autoorganizativa das comunidades autónomas, en tanto
que entes con autonomía política. Non é posible unha recentralización competencial (o que
expresamente rexeita o propio proxecto de Lei), nin dende a óptica legal, nin de oportunidade,
nin de eficacia. É certo que hai que «reconducir» o actual fenómeno, pero poñendo en valor o
que xa existe e funciona no marco da descentralización territorial do noso Estado. A segunda,
que a unidade de mercado, con apoio no artigo 139 CE, esixe uniformidade xurídica e dos
sistemas de publicidade, o que non implica unicidade de plataforma de contratación cando
xa existen —e foron custosas— as plataformas autonómicas. Por iso, o que procedería é
unha previsión legal que establecese que co fin de asegurar unha efectiva concorrencia os
distintos anuncios de licitación se deberán publicar, independentemente do seu importe,
na Plataforma de contratación do Estado ou nos Perfís de Contratantes das respectivas
Comunidades Autónomas. Ademais, debería preverse a obrigatoriedade da utilización do
Código CPV (common procurement vocabulary) en todo contrato, á marxe do importe, de tal
forma que quedarían estandarizadas as referencias utilizadas polos órganos de contratación
na descrición do obxecto dos seus contratos, coa conseguinte mellora da transparencia
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dos contratos públicos. Dese modo, calquera operador xurídico, con independencia da
súa procedencia, poderá coñecer cal é o obxecto da licitación e decidir se resulta do seu
interese ou non. Por suposto, e así debería interpretarse a previsión que contempla esta Lei de
Unidade de Mercado, se debería alcanzar unha colaboración inter-plataformas que conteña
toda a información sobre a licitación en España, para o que urxen estándares que favorezan
a interoperabilidade .
En definitiva, é importante reforzar mecanismos de publicidade que garantan o
principio de unidade de mercado, pero respectando a arquitectura institucional propia dun
estado descentralizado, incorporando medidas de colaboración efectiva, e aproveitando
as experiencias positivas que xa se despregaron e funcionan. Deste xeito, corrixirase a
actual fragmentación do mercado por indebida publicidade, o que permitirá unha maior
concorrencia —da que serán especialmente beneficiadas as PEME— e se conseguira unha
maior eficiencia de fondos públicos.
Por outra parte, a cuestión da publicidade efectiva queda moi condicionada coa
complexidade xurídica derivada do artigo 3 TRLCSP e a dualidade de réximes xurídicos
de poderes adxudicadores segundo sexan, ou, non administración pública, xa que esta
complexa armazón —e que parece un tanto oculto— é a consecuencia que se deriva de que
nos contratos non harmonizados (non suxeitos ao albor fixado pola normativa comunitaria)
a quen non son administración pública se lles excepcióna das previsións da Lei (a xeito de
deslegalización) e se determina —artigo 191 TRLCSP-, que os mesmos aprobarán manuais de
instrución que dean plasmación, en todo caso, aos principios de publicidade, concorrencia,
transparencia, confidencialidade, igualdade e non discriminación (nada di das prohibicións
de contratar, aínda que da coherencia sistemática da Lei así se desprende). Aínda que este
precepto non o prevén explicitamente, a lóxica —derivada da dicción do artigo 54 TRLCSP—
obriga a entender que serán tamén de aplicación as previsións relativas a capacidade e
solvencia, prohibicións de contratar, obxecto e prezo do contrato, así como as normas de
fiscalización interna e externa —a través da Xunta Consultiva de Contratación Administrativa
competente e do Tribunal de Contas— e as relativas ao Rexistro de Contratos do Sector
Público (333 TRLCSP).
Esta «deslegalización procedemental» parece perigosa, pois poden proliferar distintos
e variados procedementos (distintos prazos, distinta documentación, etc.) que poden
ser unha barreira de entrada para novos operadores económicos, introducindo, ao meu
xuízo, innecesarias doses de inseguridade xurídica que poden conducir ao cabo a unha
fragmentación do mercado potenciando a compra do «próximo» e impedindo o efectivo
funcionamento, por inadecuada concorrencia, das economías de escala . Non hai nada
máis contrario á efectividade do principio de transparencia que a dispersión normativa e o
«caos» regulatorio dos distintos procedementos de licitación. Afirmación que entendo queda
avalada pola propia realidade por canto o número de entes existentes considerados poderes
adxudicadores non administración pública .
Tería sido mellor introducir flexibilización (tramitación simplificada, documentación de
solvencia só esixible ao adxudicatario proposto, medios electrónicos, etc.) pero uniforme para
todos estes supostos de descentralización funcional. O sistema dual normativo en contratos
non harmonizados abre, por tanto, un portelo perigoso que pode derivar na inaplicación
de feito das previsións e principios do TRLCSP, e en especial do principio de transparencia,
mediante a configuración, por exemplo, de entes de dereito público con personalidade
xurídica privada que, conservando prerrogativas públicas, se dotarán dun réxime ad hoc
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

por debaixo do albor comunitario. A isto débese sumar o feito de que estas instrucións
se publicaron nos específicos perfís de contratantes, e é tal o número (de varios miles),
que se dificulta —se non impide— aos licitadores ter unha visión de conxunto cernando o
principio de concorrencia (se ben é certo que tras a redacción dada ao artigo 334 TRLCSP
esta patoloxía debe estar en camiño de corrección). A conclusión é evidente: a publicidade,
nun contexto de «dispersión de normas xurídicas» non poderá cumprir a súa función, e só
servirá como argumentario formal ao cumprimento dos principios da contratación pública.
Esíxese, pois, unha revisión deste modelo e unha actuación proactiva do poder público a
favor da efectiva transparencia. Por iso, deberían establecerse as seguintes obrigas :
a. publicación dos anuncios de contratos públicos en liña;
b.habilitación dun único portal Web centralizado para o Estado e as comunidades
autónomas;
c. libre acceso aos anuncios;
d.motor de busca multifuncional;
e.posibilidade de que as empresas creen un perfil, co fin de recibir avisos sobre
oportunidades de negocio;
f. descarga directa dos pregos de licitación e a documentación complementaria;
g. sistema de licitación electrónica, que permita aos poderes adxudicadores recibir ofertas
por vía electrónica con suxeición ao disposto nas directivas sobre contratación pública
no que respecta á integridade da información, a confidencialidade e a accesibilidade.
O principio de transparencia como dereito á información e complemento
do dereito a boa administración
A transparencia na contratación pública pode ter unha función distinta á de facilitar
información aos licitadores para favorecer a concorrencia e ser máis eficientes. En concreto
pode servir para dar información aos cidadáns de como se xestiona a contratación pública,
coa intención de avanzar no dereito a unha boa administración e, por ende, a un control
desta . A función do principio de transparencia é, neste caso, de carácter substantivo e non
instrumental en tanto ten por obxectivo a rendición de contas á sociedade .
Por iso, a súa regulación debe conterse na Lei de transparencia, en tanto esa será a norma
cabeceira . Neste punto pódese recordar que a Lei 19/2013, de transparencia, acceso á
información pública e bo goberno contén unha previsión específica ao respecto no que será
o artigo 8 desta norma :
“Información económica, presupostaria e estatística.
1. Os suxeitos incluídos no ámbito de aplicación deste Título deberán facer pública,
como mínimo, a información relativa aos actos de xestión administrativa con
repercusión económica ou presupostaria que se indican a continuación:
a) Todos os contratos, con indicación do obxecto, o importe de licitación e de
adxudicación, o procedemento utilizado para a súa celebración, os instrumentos a
través dos que, se é o caso, se publicitou, o número de licitadores participantes no
procedemento e a identidade do adxudicatario, así como as modificacións do contrato.
Igualmente serán obxecto de publicación as decisións de desistimento e renuncia dos
contratos. A publicación da información relativa aos contratos menores poderase
realizar trimestralmente.
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Así mesmo, publicaranse datos estatísticos sobre a porcentaxe en volume presupostario
de contratos adxudicados a través de cada un dos procedementos previstos na
lexislación de contratos do sector público.
b) A relación dos convenios subscritos, con mención das partes asinantes, o seu
obxecto, prazo de duración, modificacións realizadas, obrigados á realización
das prestacións e, no seu caso, as obrigas económicas convidas. Igualmente, se
publicarán as encomendas de xestión que se asinen, con indicación do seu obxecto,
presuposto, obrigas económicas e as subcontratacións que se realicen con mención dos
adxudicatarios, procedemento seguido para a adxudicación e importe desta.
c) As subvencións e axudas públicas concedidas con indicación do seu importe,
obxectivo ou finalidade e beneficiarios.
d) Os presupostos, con descrición das principais partidas presupostarias e información
actualizada e comprensible sobre o seu estado de execución e sobre o cumprimento dos
obxectivos de estabilidade presupostaria e sostibilidade financeira das administracións
públicas.
e) As contas anuais que deban renderse e os informes de auditoría de contas e de
fiscalización por parte dos órganos de control externo que sobre eles se emitan.
f) As retribucións percibidas anualmente polos altos cargos e máximos responsables
das entidades incluídas no ámbito da aplicación deste Título. Igualmente, se farán
públicas as indemnizacións percibidas, no seu caso, con ocasión do abandono do
cargo.
g) As resolucións de autorización ou recoñecemento de compatibilidade que afecten
aos empregados públicos así como as que autoricen o exercicio de actividade privada
ao cesamento dos cargos mencionados no artigo 3 da Lei 5/2006, do 10 de abril, de
conflitos de intereses dos membros do Goberno e dos altos cargos da Administración
Xeral do Estado ou asimilados segundo a normativa autonómica ou local.
h) As declaracións anuais de bens e actividades dos representantes locais así como dos
membros non electos da xunta de goberno local, nos termos previstos na Lei 7/1985,
do 2 de abril, reguladora das bases do réxime local. Cando o regulamento orgánico
non fixe os termos en que se terán que facer públicas estas declaracións, aplicarase
o disposto no artigo 14, apartado 4 da Lei 5/2006, do 10 de abril, de regulación de
conflitos de intereses dos membros do Goberno e altos cargos da Administración Xeral
do Estado. En todo caso, omitiranse os datos relativos á localización concreta dos bens
inmobles e garantirase a privacidade e seguridade dos seus titulares.
i) A información estatística necesaria para valorar o grao de cumprimento e calidade
dos servizos públicos que sexan da súa competencia, nos termos que defina cada
administración competente,”.
Isto supón que un portal de transparencia contractual debe conter información sobre:
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

a) Todo contrato público —e todo contrato patrimonial—á marxe do seu importe e
tipo. É dicir, que aínda nos procedementos sen publicidade que permite o TRLCSP, se debe
publicar en transparencia que ese contrato se asinou. Esta información permitirá analizar a
política de compra pública
b) Hai que publicar a prestación licitada —concreción do tipo de contrato—, publicidade
utilizada, número de licitadores, importe de licitación e adxudicación e adxudicatario. Non
se trata de replicar a información do perfil de contratante, senón de sistematizar de forma
axeitada todos estes conceptos. Obviamente, a información debe poder ser obxecto de
«tratamento» mediante sistema de buscas que permita, por exemplo, determinar o número
de contratos adxudicados nun mesmo licitador; ou a baixa entre presuposto de licitación e de
adxudicación, ou comparar a política de compras entre entes contratantes. Interesa destacar
que se debe dar información de todos os contratos menores realizados, cos datos xerais
de importe, obxecto e adxudicatario, o que supón «sacar» da penumbra esta modalidade
contractual. Ademais, deben indicarse os motivos de elección do procedemento (de especial
interese no procedemento negociado). Como unha matización nos contratos menores é a
súa remisión trimestral (agrupada, claro), pero cumprindo os mesmos requisitos.
c) Igualmente se deben publicar as modificacións contractuais, o que permitirá valorar se
se cumpren ou non as esixencias legais que as habilitan, así como o importe destas.
d) Igualmente se deben publicar os actos de desistimento e de renuncia á realización de
contratos. E todos os convenios realizados, o que facilitará «descubrir» se se ocultan ou non
verdadeiros contratos públicos .
Esta información pretende ser unha ferramenta de rendición de contas que permita
explicar á cidadanía en que, como e canto se invisten os recursos públicos mediante
contratación pública. Ademais, debe servir para lexitimar a actuación administrativa ao existir
un control político da súa actuación. E, por iso, en tanto que permite «dar luz» a certas
prácticas, debe servir de avance na idea de integridade na contratación pública. A tal fin
publicaranse datos estatísticos sobre a porcentaxe en volume presupostario de contratos
adxudicados a través de cada un dos procedementos previstos na lexislación de contratos do
sector público, o que nos permitirá detectar a corrección ou non da utilización das formas de
provisión. Interesa destacar que igualmente se debería informar sobre importe e número de
contratos que recaen nos licitadores, desagregando o dato, por tipo de administración, co fin
de detectar prácticas restritivas ou «posicións privilexiadas» nun concreto mercado público.
A transparencia compórtase aquí como instrumento principal de rendición de contas
e de lexitimación do bo facer administrativo, directamente vinculado ao principio de
“bo goberno” . Pero non se cumpre este principio cun portal que sexa mero repositorio
de información non sistematizada e lista interminable de datos . Esíxese unha información
accesible e comprensible, que permita unha doada valoración da xestión contractual dos
distintos poderes adxudicadores. Información que debe servir para «modificar e corrixir»
aquelas actuacións que revelen malas praxes ou ineficiencias.
E moi ligada a esta idea de transparencia —vinculada coa de seguridade xurídica e
predictibilidade— debería, como ben suxeriron P. VALCÁRCEL e R. FERNÁNDEZ ACEVEDO,
consolidar un adecuada transparencia dos informes ou resolucións ditados polos órganos
consultivos en materia de contratación ou os especializados na resolución dos recursos
contractuais. A publicación nas distintas páxinas web dos informes da Xunta Consultiva de
Contratación Pública estatal —e dos emanados dos equivalentes órganos autónomicos-, así
como das resolucións dos Tribunais ou órganos especializados en recursos contractuais, xa
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estatais xa autonómicos, garantindo un acceso doado e rápido á súa doutrina constitúe unha
peza seminal para a mellor engrenaxe dun funcionamento transparente do sistema .
V. EPÍLOGO. CARA Á TRANSPOSICIÓN EFECTIVA DOS PRINCIPIOS DA
CONTRATACIÓN PÚBLICA
Analizadas as principais novidades da normativa contida na Directiva de contratos
públicos e a Directiva de concesións resta, sucintamente, dar conta do contido da Directiva
nos denominados “sectores especiais”, que vén a substituír a Directiva 2004/17 (trasposta en
España mediante Lei 31/2007) . A nova Directiva 2014/25 pretende, na liña do obxectivo das
anteriores propostas de Directivas xa referidas, tanto a simplificación coma a flexibilización
do réxime procedemental . Para alcanzar tal obxectivo aclárase o ámbito de aplicación. Así,
o concepto básico de «contratación», que aparece tamén no título da Directiva, introduciuse
por primeira vez para delimitar mellor o ámbito de aplicación e a finalidade da lexislación
sobre contratación e facilitar a aplicación dos albores. Revísanse, á luz da xurisprudencia do
Tribunal de Xustiza da Unión Europea, as definicións dalgunhas nocións clave que determinan
o ámbito de aplicación da Directiva (como organismo de Dereito público, contratos públicos
de obras e de servizos, ou contratos mixtos). Ao mesmo tempo, procurouse que a proposta
dea continuidade ao uso de nocións e conceptos desenvolvidos ao longo dos anos a través
da xurisprudencia do Tribunal e que son ben coñecidos para os profesionais. A este respecto,
cabe sinalar que algunhas pequenas desviacións respecto da redacción ou a presentación
coñecidas das Directivas anteriores non implican necesariamente un cambio de fondo, senón
que se poden deber a unha simplificación dos textos.
A noción de dereitos especiais ou exclusivos é fundamental para a definición do ámbito
de aplicación da presente Directiva, posto que as entidades que non son nin poderes
adxudicadores nin empresas públicas a teor da presente Directiva están suxeitas ás súas
disposicións unicamente na medida que exerzan unha das actividades cubertas sobre a base
de tales dereitos. Nada di ao respecto a Directiva (a diferenza do seu primeiro antecedente,
a Directiva 93/38), pero haberá que entender que terán consideración de dereitos exclusivos
os títulos habilitantes de natureza concesional ou de autorizacións operativas continxentadas
por motivos de interese público; e que se consideran dereitos especiais aquelas prerrogativas
propias dunha administración pública, como a fixación de sancións administrativas, a
potestade de inspección e policía, ou de ser beneficiaria dun procedemento expropiatorio
por motivos de utilidade pública ou interese social.
Procede, como importante novidade, aclarar que os dereitos que se concederon mediante
un procedemento no que se asegurou unha publicidade axeitada e sobre a base de criterios
obxectivos, en particular de conformidade coa lexislación da Unión, non constitúen dereitos
especiais ou exclusivos para os efectos da presente Directiva.
Á vista dos resultados da avaliación, o seu ámbito de aplicación, en termos de sectores
cubertos, segue sendo basicamente o mesmo. Non obstante, a contratación con fins de
prospección de petróleo e gas retirouse do ámbito de aplicación, posto que se observou que
é un sector sometido a tal presión competitiva que a disciplina que achega a Directiva xa non
é necesaria.
Tras todo o exposto, e a xeito de conclusións, pódese afirmar que a cuarta xeración de
Directivas de contratos públicos pode ser o fin do ciclo da regulación na materia, máxime
cando existe unha importante doutrina do TXUE que xa se incorporou e que, en todo caso,
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

serve de pauta interpretativa de cara á integración e harmonización dos Dereitos atendendo
aos principios, categorías e institucións dos Ordenamentos nacionais .
Este novo paquete lexislativo esixe do Estado español unha depuración normativa
antes do fin de xuño de 2014. O contido desta nova normativa, e a experiencia práctica
da nosa lexislación nacional aconsellan unha nova normativa, completamente distinta do
actual TRLCSP en tanto parece lóxico que existan tres normas legais distintas ou ben un
„Código de Contratos Públicos“ con partes diferenciadas en función do obxecto: contratos
públicos, concesións, contratos excluídos. Un „Código“ que dote de seguridade xurídica e
predictibilidad nun sector de tanta transcendencia económica e social.
En todo caso, á marxe do concreto importe do contrato, a lexislación nacional de contratos
públicos deberá respectar os principios comunitarios inherentes á contratación pública evitando
que existan na práctica ámbitos da contratación pública exentos en función o seu albor . Como
advertise xa BAÑO LEÓN, á marxe de que en función do importe do contrato se poidan deseñar
uns ou outros procedementos de selección e adxudicación de contratos, os Estados deben
garantir nas súas normas e na súa concreta aplicación práctica por que a participación nun
procedemento de adxudicación de contrato público dun licitador que sexa un organismo
de dereito público non cause distorsión da competencia con respecto a licitadores privados .
Esta afirmación queda avalada pola Comunicación interpretativa da Comisión sobre o dereito
comunitario aplicable na adxudicación de contratos non cubertos ou só parcialmente cubertos
polas Directivas sobre contratación pública (2006/C 179/02, do 1 de agosto de 2006). Opinión
que se corrobora na STXUE do 14 de xuño de 2007 (Medipac-Kazantzidis A e VenizeleioPananeio) ao afirmar que nos contratos que non alcanzan o albor comunitario :
„efectivamente, procede sinalar que o órgano xurisdicional remitente cualificou ao
Venizeleio-Pananeio de «entidade adxudicadora». Esta cualificación tamén a admite
o Goberno grego, o cal declarou na vista, que o devandito hospital é un organismo
de Dereito público asimilado ao Estado. Agora ben, en virtude dunha reiterada
xurisprudencia, aínda cando o valor dun contrato que sexa obxecto dunha licitación non
alcance o albor de aplicación das Directivas nas cales o lexislador comunitario regulase
o ámbito dos contratos públicos e o contrato de que se trate non estea comprendido,
por conseguinte, dentro do ámbito de aplicación destas últimas, con todo, as entidades
contratantes que asinan un contrato están obrigadas a respectar os principios xerais
do Dereito comunitario, tales como o principio de igualdade de trato e a obriga de
transparencia que deriva daquel (véxanse, neste sentido, a sentenza do 7 de decembro
de 2000, Telaustria e Telefonadress, C-324/98, Rec. p. I-10745, apartados 60 e 61;
auto Vestergaard, antes citado, apartados 20 e 21; sentenzas do 21 de xullo de 2005,
Coname, C-231/03, Rec. p. I-7287, apartados 16 e 17, e do 13 de outubro de 2005,
Aparcadoiro Brixen, C-458/03, Rec. p. I-8585, apartados 46 a 48) „.
En conclusión, encontrámonos en tempos de cambios que esixen reformas en
profundidade das normas administrativas e en concreto das de contratación pública, que
permitan, agora si, configurar un modelo harmonizado e uniforme de contratación pública
en Europa que permita unha axeitada optimización dos fondos públicos para consolidar as
específicas políticas públicas inherentes ao noso modelo social e económico, e que incorpore
como premisas da xestión a eficacia, eficiencia e integridade.
Se a necesaria estabilidade do marco normativo é desexable, tamén a necesaria
profesionalización en prol de promover unha nova „cultura“ da contratación pública, que
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faga desta un instrumento de políticas públicas activas afastado de prácticas clientelares ou
de validación de proxectos claramente insostibles xa dende unha perspectiva financeira xa
dende a propia lóxica da conveniencia e a súa sostibilidade . A necesidade derivada da nova
regulación aconsella a axeitada profesionalización. Obxectivo que se recolle na Declaración
de Cracovia, que contén as conclusións do primeiro Foro do Mercado Interior celebrado na
devandita cidade os días 3 e 4 de outubro de 2011, e que entre as medidas para mellorar o
funcionamento da lexislación comunitaria sobre contratación pública, propón profesionalizar
o sector da contratación pública a través dunha mellor formación.
E para iso, a Directiva de contratación pública considera a obriga de constituír tanto
estruturas de apoio xurídico e económico que ofrezan asesoramento, orientación, formación
e axuda para preparar como órganos especialmente preparados para levar a cabo os
procedementos de contratación. Ademais, e como consubstancial á idea de profesionalización,
é fundamental que a actividade dos xestores públicos se ateña a un código ético estrito que
evite o conflito de intereses e que se lles dote de ferramentas para detectar as prácticas
colusorias e deseñar estratexias que as impidan . A profesionalización é, en suma, un dos
factores clave para promover a integridade .
Para cumprir este fin de integridade hai que reforzar os mecanismos de control tanto
mediante a función de inspección e control dos Tribunais de Contas , Axencias de Loita
antifraude e, especialmente, mediante a necesaria independencia dun control efectivo e
rápido . Hai que esixir unha maior cualificación e responsabilidade dos „xestores“ públicos
(evitar a politización). Débese orientar a lexislación cara a unha cultura ética da actuación
administrativa que garanta e promova a integridade na xestión dos asuntos públicos . E iso
porque esta en xogo, insistimos, a efectividade do dereito a unha boa administración .
Este é o reto da transposición das novas Directivas cuxo deseño debe permitir implantar un
novo goberno público —xunto con outras reformas estruturais-, incorporar como paradigmas
da xestión a eficacia, eficiencia e integridade que permita impulsar un modelo harmonizado e
transparente de xestión dos fondos públicos, que axude, a consolidar as específicas políticas
públicas inherentes ao noso modelo social e económico, impulsar a reactivación económica
e empresarial e, por suposto, a lexitimar democraticamente o noso modelo político.
Como conclusión, pódese afirmar que nos encontramos ante unha nova realidade
xurídico-económica da contratación pública, que esixe unha visión estratéxica nun contexto
económico globalizado. Unha correcta utilización de compra pública, como instrumento ao
servizo de políticas públicas, debe permitir reforzar os principios inherentes ao modelo social
europeo e garantir a súa sostibilidade nunha situación xeopolítica cada vez máis tensionada
dende os mercados orientais, que obrigan a repensar e reforzar a estratexia do mercado
interior europeo.
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e transparencia na contratación por parte do sector público

NOTAS
1.
O presente traballo foi presentado polo autor no I Seminario sobre transparencia administrativa e protección dos intereses financeiros da
UE na Eurorrexión Galicia-Norte de Portugal, celebrado na sede da Escola Galega de Administración Pública, Santiago de Compostela,
19 e 20 de marzo de 2014.
2.
Sobre o contido das novas Directivas remítome ao meu traballo “As novas Directivas —cuarta xeración-” en materia de contratación
pública. Cara a unha estratexia eficiente en compra pública”, REDÁ núm. 159, 2013, páxs. 25-89 e de J.A. MORENO MOLINA, “A
cuarta xeración de Directivas da Unión Europea sobre contratos Públicos”, en libro colectivo Observatorio dos Contratos Públicos 2012,
Aranzadi, Cizur Menor, 2013, páxs. 115 a 163. De especial interese, en tanto apúntanse as liñas estratéxicas da reforma, é o traballo
de A. RUIZ DE CASTAÑEDA e M. A. BERNAL BLAY, “A contratación pública e o Dereito comunitario. Cuestións pendentes”, en libro col.
Observatorio dos Contratos Públicos 2010, Civitas, Cizur Menor, 2011, páxs. 23 a 42. Sobre os principios aplicables a esta materia,
por todos, remítome ao traballo de J.A. MORENO MOLINA, “O sometemento de todos os contratos públicos aos principios xerais de
contratación” no Liber amicorum Tomás-Ramón Fernández, Thomson, Pamplona, 2012, páx. 3429 e ss. do tomo II.
3.
Dende o ano 2004, as Directivas vixentes en materia de contratación pública son as Directivas 2004/18/CE («sectores clásicos»)
e 2004/17/CE («sectores especiais»), ambas as dúas aprobadas o 31 de marzo de 2004, que coordinan, respectivamente, os
procedementos de adxudicación dos contratos públicos de obras, de subministración e de servizos, así como dos contratos dos sectores
da auga, da enerxía, dos transportes e dos servizos postais (DOUE L 134, do 30 de abril de 2004).
4.
A presente iniciativa de reforma da contratación pública enmárcase na Estratexia Europa 2020 para un crecemento intelixente, sostible
e integrador [COM (2010) 2020], así como as iniciativas emblemáticas de Europa 2020 «Unha Axenda Dixital para Europa» [COM
(2010) 245], «Unión pola innovación» [COM (2010) 546], «Unha política industrial integrada para a era da globalización» [COM
(2010) 614], «Enerxía 2020» [COM (2010) 639] e «Unha Europa que utilice eficazmente os recursos» [COM (2011) 21]. Aplica tamén
a Acta do Mercado Único [COM (2011) 206], e en particular a súa duodécima medida clave: «Revisión e modernización do marco
normativo dos contratos públicos». Sobre a transposición das anteriores Directivas nos Estados membros resulta de grande interese o
libro colectivo coordinado por M. SÁNCHEZ MORÓN, O Dereito dos contratos públicos na Unión europea e os seus Estados membros,
Les Nova, Valladolid, 2011.
5.
O ‘Informe de avaliación: impacto e eficacia da lexislación comunitaria sobre contratación pública’(http://ec.europa.eu/internal_
market/publicprocurement/modernising_rules/evaluation/index_en.htm#maincontentSec1) recolle as opinións e recomendacións de
máis de seiscentos profesionais sobre a efectividade das actuais directivas que rexen a contratación en organismos públicos. O informe
destaca que as directivas sobre contratación pública fomentaron a apertura e a transparencia provocando que a competencia se
intensificase. Isto traduciuse nun aforro de custos ou investimento público adicional que se cuantifica en 20.000 millóns de euros,
un cinco por cento dos 420.000 millóns de euros que se licitan anualmente a escala europea en contratos públicos. Tamén recolle
o desexo unánime de recortar, axilizar e flexibilizar os trámites burocráticos. Este aspecto resulta fundamental para as pequenas e
medianas empresas (PEME) que actualmente sofren completando a cantidade de esixencias administrativas que obrigan os procesos
de licitación. Esta análise serviu de punto de partida para a revisión das directrices que se acometeu a finais do pasado ano. Con ela
preténdese manter unha política equilibrada que preste apoio á demanda de bens, servizos e obras que sexan respectuosos co medio,
socialmente responsables e innovadores, ofrecendo ademais ás autoridades adxudicadoras uns procedementos máis sinxelos e flexibles
e que garantan un acceso máis doado ás empresas, particularmente ás PEME.
6.
Con data do 23 de marzo de 2013 a Comisión Europea presentou a proposta para a decisión Consello relativa á conclusión formal
do Protocolo que modifica o Acordo sobre Contratación Pública (ACP), o único acordo legalmente vinculante na OMC relativa á
contratación pública. Por outro lado, en relación coa modernización da política de contratación pública da UE, apoia a petición de
que se clasifiquen por prioridades as cuestións tratadas no Libro Verde e, neste sentido, pide á Comisión que examine en primeiro
lugar as cuestións da simplificación das normas, o acceso equilibrado aos mercados do sector público, e a mellora do acceso das PEME,
e que emprenda como un segundo paso a revisión da contratación pública e as concesións, co fin de obter a necesaria e completa
participación, non só do Parlamento Europeo e os Estados membros, senón tamén dos cidadáns e as empresas. En data 7 de marzo de
2014 publicouse no DOUE o Protocolo polo que se modifica o Acordo sobre Contratación Pública, feito en Marrakech o 15 de abril de
1994. En concreto, substitúe o Preámbulo, os artigos I a XXIV e os Apéndices do Acordo de 1994, polas disposicións establecidas no
seu anexo.
7.
Remítome á miña opinión en www.obcp.es de marzo de 2012: “Unidade de mercado e contratación pública: redefinindo os perfís de
contratante”. Por outra parte, como recorda a Xunta Consultiva de Contratación Administrativa do Estado no seu Informe 1/2009, do
25 de setembro, existe fraccionamento, aínda que se trate de varios obxectos independentes, se entre eles existe a necesaria unidade
funcional ou operativa.
8.
Por todos, A. RUIZ DE CASTAÑEDA, “A nomenclatura CPV na contratación”, na obra colectiva Estudos en Homenaxe a Ángel Ballesteros,
A Lei, Madrid, 2011, páx. 203 e ss.
9.
Remítome ao meu traballo “Compra pública estratéxica”, en libro colectivo Contratación pública estratéxica / coord. por J. Pernas
García, Aranzadi, 2013, Cizur Menor, páxs. 45-80.
10. GIMENO FELIÚ, J.M., A nova contratación pública europea e a súa incidencia na lexislación española, Civitas, 2006, páxs. 15-21 e
Novos escenarios de política de contratación pública en tempos de crise económica, O Cronista do Estado Social e Democrático de
Dereito, n.º. 9, 2010, páxs. 50-55. Tamén ORDÓÑEZ SOLÍS, A Contratación pública na Unión Europea, Aranzadi, Pamplona, 2002,
páxs. 162-182, MORENO MOLINA, J.A., Crise económica e contratos públicos: o Real Decreto Lei 9/2008 polo que crean un fondo
estatal de investimento local e un fondo especial do Estado para a dinamización da economía e do emprego”, Revista Contratación
Administrativa Práctica núm. 83, 2009, páx. 37 e ss. e L. ORTEGA ÁLVAREZ, “O equilibrio entre os principios de interese público e o
de libre competencia na contratación pública local”, Revista Electrónica CEMCI, núm. 3 de 2009. Igualmente, nesta liña, pode citarse
a: MELERO ALONSO E.: “O contrato administrativo como instrumento para exercer políticas públicas. Fomento do emprego estable
e contratación con empresas de traballo temporal”, Revista Xurídica da Comunidade de Madrid núm.1, 1999 (artigo asinado xunto a
Marabillas ESPÍN SÁEZ) e BLÁZQUEZ ROMÁN, J.A. E RAMÍREZ HORTELANO, P., “As cláusulas sociais na contratación administrativa”,
Revista contratación Administrativa Práctica núm. 42, 2005, páx. 39. Así o entendido tamén a Xunta Consultiva de Contratación
Administrativa de Aragón no seu Informe 17/2008, do 21 de xullo. E é que, como ben tiña advertido MESTRE DELGADO, constátase na
regulación da contratación pública a existencia dun interese público por empregar mecanismos de reforzo-ou fomento— para forzar
aos empresarios ao cumprimento de previsións —non necesariamente previstas co carácter de imposicións coactivas— contempladas
en normativas sectoriais, “Contratos públicos e políticas de protección social e ambiental”, REÁ núm. 291, 2003, páx. 707.
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11. T. MEDINA, “Comprando para asegurar o noso futuro: a utilización da contratación pública para a consecución dos obxectivos políticos
da Unión Europea”, en libro col. Observatorio dos Contratos Públicos 2010, Cizur Menor, 2011, páxs. 43 a 94.
12. Unha posición contraria á valoración na contratación de criterios relativos a outras políticas da Unión Europea —como cláusulas
sociais ou ambientais— é sostida por ARROWSMITH, S., “The E.C. procurement Directives, national procurement policies and better
governance: the case for anew approach”, European Law Review, vol. 21, núm. 1 de 2002, páxs. 11-13.
13. Como destaca G. VARA ARRIBAS, é posible unha contratación pública sostible que combine axeitadamente criterios económicos con
criterios sociais e ambientais. “Novidades no debate europeo sobre a contratación pública”, Revista Española de Dereito comunitario
núm. 26, 2008, 128.
14. Nun caso que a Comisión tivo que examinar, o poder adxudicador baseouse principalmente nos elementos seguintes para adxudicar
un contrato á empresa local de transporte: a implantación da empresa na localidade tiña, por unha parte, repercusións fiscais e supoñía,
por outra, a creación de postos de traballo estables; ademais, a adquisición nese mesmo lugar dun importante volume de material e
servizos por parte do provedor garantía unha serie de empregos locais. A Comisión considerou que os poderes adxudicadores non
se podían basear neste tipo de criterios para avaliar as ofertas, dado que non permitían valorar unha vantaxe económica propia da
prestación obxecto do contrato e que beneficiase ao poder adxudicador. Esta primeira obxección viña motivada pola violación das
normas sobre adxudicación contidas no artigo 36.1 da Directiva 92/50/CEE. Así mesmo, estes elementos levaran a discriminar aos
demais licitadores, posto que, ao comparar as ofertas, se deu preferencia ao único provedor establecido na localidade considerada.
En consecuencia, infrinxírase o principio xeral de non discriminación entre provedores de servizos enunciado no artigo 3 da Directiva
92/50/CEE. A favor desta posibilidade tamén se posicionara en España o Consello de Estado no seu Ditame 4464/98, do 22 de
decembro. Na doutrina Sen ánimo exhaustivo se poden citar os seguintes traballos: M.A. BERNAL BLAY, “Cara a unha contratación
pública socialmente responsable, as oportunidades da Lei 30/2007, do 30 de outubro, de Contratos do Sector Público,” en libro col. O
Dereito dos contratos públicos, Monográficos da Revista Aragonesa de Aministración Pública núm. X, Zaragoza, 2008; J. A. MORENO
MOLINA e F. PLEITE GUADAMILLAS, A nova Lei de Contratos do Sector Público. Estudo sistemático, A Lei, Madrid, 2007, páx. 516 e
ss.; S. VÈRNIA TRILLO, “A inclusión das cláusulas sociais na contratación pública”, Revista Aragonesa de Administración Pública, 20,
2002, páxs. 429-454; J. F. MESTRE DELGADO, “Contratos... “ ob. Cit., páxs. 705-730; H. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, “ Cláusulas sociais
na selección dos contratistas das Administracións públicas españolas? “, Xustiza administrativa núm. 20, 2003, páxs. 27-67; P. LÓPEZ
TOLEDO, «Contratación pública e medio», Contratación Administrativa Práctica, 33, 2004, páx. 25 e ss.; P. L. MARTÍNEZ PALLARÉS,
“O recorrente debate sobre os criterios de adxudicación dos contratos públicos”, en Contratación das Administracións públicas: análise
práctica da nova normativa sobre contratación pública, dir. J. M. Gimeno Feliú, Atelier, Barcelona, 2004, páx. 61 e ss.; J. M. GIMENO
FELIÚ, “Os procedementos e criterios de adxudicación e a posibilidade de valorar aspectos sociais e ambientais”, en Contratación das
Administracións, públicas: análise práctica da nova normativa sobre contratación pública, dir. J. M. Gimeno Feliú, Atelier, Barcelona,
2004, páx. 61 e ss; F. VILLALBA PÉREZ, “A dimension social da contratación pública. O sector da discapacidade na Lei de Contratos
do Sector Público”, Revista Andaluza de Administración Pública, 74, 2009, páx. 49 e ss.; S. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, “Cláusulas
sociais e licitación pública: análise xurídica”, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2009; J. A. VÉLEZ TORO, “As cláusulas
sociais na contratación administrativa local”, Contratación Administrativa Práctica, 10, 2002, páx. 32 e ss.; J. A. BLÁZQUEZ ROMÁN e
P. RAMÍREZ HORTELANO, “As cláusulas sociais na contratación administrativa”, Contratación Administrativa Práctica, 42, 2005, páx.
39 e ss.; A. GONZÁLEZ ALONSO, “A contratación pública ecolóxica”, Xustiza Administrativa núm. 47, 2010, páx. 31 e ss; e T. MEDINA
ARNÁIZ, “Social Considerations in Spanish Public Procurement Law”, Public Procurement Law Review, vol. 20 (2), 2011, páxs. 56 —79.
15. Vid. T. MEDINA ARNÁIZ, “Comprando para asegurar o noso futuro: a utilización da contratación pública para a consecución dos
obxectivos políticos da Unión Europea”, en libro col. Observatorio dos Contratos Públicos 2010, Cizur Menor, 2011, páxs. 43-104.
16. Comunicación da Comisión ao Parlamento Europeo, ao Consello, ao Comité Económico e Social Europeo e ao Comité das Rexións:
Cara a unha Acta do Mercado Único: Por unha economía social de mercado altamente competitiva, do 27 de outubro de 2010, COM
(2010) 608.
17. Baixo este concepto ponse de relevo a necesidade de que os bens que se adquiran a través dos contratos públicos sexan os adecuados
para cubrir as necesidades públicas, pero tamén que o contratista estea capacitado para cumprir as condicións do contrato nos termos
previstos. Vid., por todos, ARROWSMITH, S., LINARELLI, J. e WALLACE, D., Regulating Public Procurement: National and International
Perspectives, Kluwer Law International, The Hague (Netherlands), 2000, páxs. 28 a 30.
18. O maior número de respostas procedeu do Reino Unido, Alemaña e Francia. No libro Observatorio dos Contratos Públicos 2010
(Civitas, Cizur Menor, 2011, páxs. 459-516) recóllense as contribucións presentadas polo grupo de investigación español composto
por J.M. Gimeno, J.A. Moreno, I. Gallego, M.A. Bernal e T. Medina.
19. De interese é o Ditame do Comité Económico e Social europeo sobre a «proposta de directiva do parlamento europeo e do consello
relativa á contratación por entidades que operan nos sectores da auga, a enerxía, os transportes e os servizos postais», a «proposta de
directiva do parlamento europeo e do consello relativa á contratación pública», e a «proposta de directiva do parlamento europeo e
do consello relativa á adxudicación de contratos de concesión» (DOUE C 191, do 29 de xuño de 2012), e o Ditame do Comité das
Rexións — Paquete en materia de contratación pública (2012/C 391/09), publicado en DOUE do 18 de decembro de 2012.
20. Vid. “Verso le Direttive di quarta generazione”, en G.A. BENACCHIO/M. COZZIO Gli appalti pubblici: tra regole europee e nazionali,
Egea, Milano, páx. 8.
21. Como xa anunciou o Ministerio de Facenda iniciáronse os traballos de transposición, cun grupo de expertos.
22. Vid. Borja COLÓN DE CARVAJAL FIBLA, “Cara a unha nova Directiva de Contratos Públicos” revista dixital Noticias xurídicas, maio 2012
(http://noticias.juridicas.com/articulos/10-Derecho%20Comunitario/20120511-hacia_una_nueva_directiva_de_contratacion_publica.
html)
23. Remítome ao meu traballo “O ámbito subxectivo de aplicación TRLCSP: luces e sombras”, RAP 176, 2008, páxs. 9-54. Segundo
xurisprudencia reiterada, o concepto de «organismo de Dereito público», concepto de Dereito comunitario que debe recibir unha
interpretación autónoma e uniforme en toda a Comunidade, se define dende un punto de vista funcional con arranxo exclusivamente
aos tres requisitos acumulativos que enuncia o artigo 1, letra b), parágrafo segundo, das Directivas 93/36 e 93/37 (véxanse, neste
sentido, as sentenzas Mannesmann Anlagenbau Austria e outros, do 15 de xaneiro de 1998, apartados 20 e 21; do 12 de decembro
de 2002, Universale-Bau e outros, apartados, 51 a 53; do 15 de maio de 2003, Comisión/España, apartados 52 e 53, do 16 de outubro
de 2003, Comisión/España, e do 13 de xaneiro de 2007, apartado 27). En relación á sentenza do 15 de maio de 2003 que condena ao
Reino de España ( e as subseguintes do 16 de outubro de 2003 e do 13 de xaneiro de 2005) se poden consultar na doutrina española
os seguintes traballos: J.L. PIÑAR MAÑAS, “A aplicación a entidades privadas da normativa de contratos públicos e sobre a necesidade
de prever medidas preventivas autónomas. Importante STXUE do 15 de maio de 2003 pola que se condena a España en materia de
contratos”, Actualidade Xurídica Aranzadi núm. 585, 2003, J.A. MORENO MOLINA, “Recente evolución do Dereito Comunitario da
Contratación pública. O asunto C-214/2000”, en GIMENO FELIÚ José María (Coord.) Contratación das Administracións Públicas:
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

análise da nova normativa sobre contratación pública, Atelier, Barcelona, 2004; B. NOGUERA DE LA MUELA, “O control da contratación
pública no Dereito Comunitario e no Ordenamento xurídico-administrativo español. Breve apuntamento a propósito das modificacións
introducidas no TRLCAP pola Lei 62/2003, do 30 de decembro, de Medidas Fiscais, Administrativas e da Orde Social”, en J.M. GIMENO
FELIÚ (Coord.) Contratación das Administracións Públicas: análise da nova normativa sobre contratación pública, Atelier, Barcelona,
2004, e tamén no seu estudo “Consecuencias da Sentenza do TXUE do 15 de maio de 2003 (Comisión/España) no Ordenamento
xurídico español: Concepto de poder adxudicador, actos separables nos contratos das sociedades mercantís públicas e tutela preventiva
contractual. A nova regulación introducida pola Lei 62/2003, de 30 de decembro, de medidas fiscais, administrativas e da orde social,”,
en Revista Andaluza de Administración Pública n.º 53, 2004, páxs.17-45; J.A. RAZQUIN LIZARRAGA, “O impacto da Xurisprudencia
comunitaria europea sobre contratos públicos (2003-2004) no Ordenamento xurídico interno”, Revista Xurídica de Navarra n.º 37
Xaneiro/Xuño 2004, páxs. 205-238, J., CARRILLO DONAIRE, “Un novo paso na xurisprudencia comunitaria sobre o concepto de poder
adxudicador: a sentenza do TXUE do 16 de outubro de 2003, sobre procedemento de adxudicación dos contratos de obras públicas
con ocasión dunha licitación a cargo da Sociedade Estatal de Infraestruturas e Equipamentos Penitenciarios,” Revista Andaluza de
Administración Pública núm. 51, 2003, páxs. 127-151 e M. A. BERNAL BLAY, “Acerca da transposición das directivas comunitarias sobre
contratación pública. Comentario á STXUE do 13 de xaneiro de 2005, as. C-84/03 (Comisión Vs. Reino de España) e o Real Decreto Lei
5/2005, do 11 de marzo,” RAP núm. 168, 2005, páxs. 167-185.
24. A STXUE do 11 de xuño de 2009 (Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik) determina unha interpretación
“ampla”, ao resolver a cuestión de se un acordo celebrado coa caixa pública do seguro de enfermidade, de calzado ortopédico
fabricado e adaptado individualmente é ou non un contrato público sometido á Directiva 2004/18. Na sentenza afírmase que un
financiamento, como o analizado, dun réxime público do seguro de enfermidade que ten a súa orixe en actos do Estado, está, na
práctica, garantido polos poderes públicos e está asegurado mediante unha forma de recadación das cotizacións correspondentes
regulada polas disposicións de Dereito público, cumpre o requisito relativo ao financiamento maioritario polo Estado, para os efectos
da aplicación das normas comunitarias en materia de adxudicación de contratos públicos. Este dato —sen valorar se o seu actividade
é ou non de interese xeral ou industrial ou mercantil— leva ao TXUE a afirmar que tales caixas do seguro de enfermidade se deben
considerar organismos de Dereito público e, por conseguinte, poderes adxudicadores para os efectos da aplicación das normas desta
Directiva. A recente STXUE do 12 de setembro de 2013 (Asunto IVD Gmbtt) resolveu, en relación a un colexio profesional, de dereito
público, que non cumpre nin o criterio relativo ao financiamento por parte dos poderes públicos cando o devandito organismo está
maioritariamente financiado polas cotas aboadas polos seus colexiados estando facultado pola lei para fixar as cotas e cobrar o seu
importe, no caso de que a devandita lei non determine o alcance nin a modalidades das accións que o mencionado organismo leva a
cabo no marco de cumprimento das súas funcións legais, que as mencionadas cotas debe financiar, nin o criterio relativo ao control
da xestión por parte dos poderes públicos polo mero feito de que a resolución en cuxa virtude o mesmo organismo fixan importe das
citadas cotas de base aprobada por unha autoridade de supervisión. En todo caso, a necesaria interpretación funcional deste criterio
implica que onde exista influencia dominante, á marxe da participación efectiva, existirá control e se entenderá cumprido este requisito.
Esa foi a doutrina do TJUE: sentenza do 1 de febreiro de 2001, que considera sometidas ao réxime de contratación pública ás empresas
francesas dedicadas á construción de vivendas por parte de servizos públicos de construción e urbanización e de sociedades de vivenda
de aluguer moderado; e a sentenza do 27 de febreiro de 2003 (Adolf Truley). En definitiva, como recorda BAÑO LEÓN (“A influencia do
dereito comunitario na interpretación da Lei de Contratos das Administracións Públicas”, RAP núm. 151, 2000, páx. 15) o que importa
ao dereito comunitario (dende criterios funcionais), é se a actividade é ou non empresarial e se sobre ela ten influencia determinante
o Estado ou outro poder adxudicador. Tamén S. GONZÁLEZ-VARAS, El contrato administrativo, Civitas, Madrid, 2003, páx. 24.
Isto pode significar que unha empresa pública sen participación superior ao cincuenta por cento do seu accionarado, sexa poder
adxudicador se existe influencia dominante, que sempre existirá se hai de facto un dereito de veto (por exemplo, empresas públicas
con participación público-privada ao cincuenta por cento).
25. Vid. M. A. BERNAL BLAY, “Os partidos políticos e a normativa sobre contratos públicos”, publicado en www. obcp. é (21
de
xaneiro
de
2013),
http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.84/relcategoria.208/relmenu.3/chk.
aaaa00f4aae47b021abbfe36d026f5fe. É verdade que o considerando 29 parece limitar esta posibilidade. Non obstante, este recoñece
que hai países en que si poden ter consideración de poder adxudicador, en tanto exista unha maioría de financiamento público. Está
lóxica xustificaría en España a aplicación das previsións de contratación pública tanto polas organizacións políticas que cumpran estes
requisitos así como sindicatos e organizacións empresariais.
26. Centrais de compras chamadas a se converter nun claro instrumento de colaboración administrativa e que se debe traducir en
simplificación da política de compras públicas para moitos dos suxeitos sometidos a esta Lei, especialmente, os pequenos municipios.
Remítome ao meu traballo “A contratación conxunta e as fórmulas de cooperación como mecanismos de xestión eficiente da
organización no modelo local”, en libro col. Observatorio de Contratos Públicos 2012, Civitas, Cizur Menor, 2013.
27. Esta técnica de cooperación prevista como agregación de demandas considérase no Libro Verde sobre a modernización da política
de contratación pública da UE. Cara a un mercado europeo da contratación pública máis eficiente (COM (2011) 15 final), do 27 de
xaneiro de 2011. Resulta de interese a contribución ao devandito documento do grupo de investigación Proxecto financiado polo
Ministerio de Ciencia e Innovación do Reino de España sobre «Novos escenarios da contratación pública: Urbanismo, contratación
electrónica e cooperación intersubxectiva» (Ref. DER JURI 2009-12116). IP: José M. Gimeno Feliú. Pódese consultar no libro colectivo
Observatorio dos Contratos Públicos 2010, Civitas, Cizur Menor, 2011, páxs. 459-516 (en especial, páxs. 478-479). Esta mesma
opinión é sostida por R. RIVERO ORTEGA, A necesaria innovación nas institucións administrativas, INAP, 2012, páx. 109.
28. O CESE — Ditame do Comité Económico e Social europeo sobre a «proposta de directiva do parlamento europeo e do consello relativa
á contratación por entidades que operan nos sectores da auga, a enerxía, os transportes e os servizos postais,» a «proposta de directiva
do parlamento europeo e do consello relativa á contratación pública», e a «proposta de directiva do parlamento europeo e do consello
relativa á adxudicación de contratos de concesión» (DOUE C 191, do 29 de xuño de 2012)-é partidario de manter a diferenza entre
os servizos A e B sempre que exista seguridade xurídica, e a posibilidade de prorrogar os contratos transfronteirizos de servizos B. Xa
no Ditame INT/570 preconizábase unha revisión periódica da lista de servizos B por parte da Comisión, ao obxecto de determinar se
algúns servizos B poden, de xeito vantaxoso, transformarse en servizos A. En todo caso, o CESE amosa a súa preocupación en relación
cos diversos contratos de servizos públicos que se encontraban previamente na lista de servizos B e que agora se eliminaron do anexo
XVI e do anexo XVII, segundo o caso, das propostas, anexos onde se recollen os servizos para os que resultará aplicable o procedemento
regulado nos artigos 74 a 76 ou 84 a 86 de ambas as dúas propostas. Por outro lado, o CESE entende que a referencia aos servizos
relixiosos e aos prestados por sindicatos que actualmente se inclúen no anexo XVI e no anexo XVII das propostas debe ser eliminada
(apartado 1.16.).
29. A xuízo da Comisión, unha análise cuantitativa do valor dos contratos para a adquisición deste tipo de servizos, adxudicados a
operadores económicos estranxeiros, amosou que os contratos por debaixo deste valor non teñen, en xeral, interese transfronteirizo.
30. Resulta de interese o Informe 2/2014, do 22 de xaneiro, da Xunta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón, sobre
Cualificación dos contratos asistenciais sanitarios e sociais. O risco asumido polo contratista como elemento clave para a cualificación
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José María Gimeno Feliú
dun contrato como xestión de servizo público. Posibilidade de incorporar cláusulas propias do réxime xurídico do contrato de xestión
de servizo público aos pregos que han de rexer a execución dun contrato de servizos.
31. Os considerados da Directiva recoñecen que existe unha necesidade xeneralizada de maior flexibilidade e, en particular, dun acceso
máis amplo a un procedemento de contratación pública que prevexa negociacións, como as que regula o ACP explicitamente para
todos os procedementos. Por iso formula que, salvo disposición en contrario na lexislación do Estado membro de que se trate, os
poderes adxudicadores deben ter a posibilidade de utilizar un procedemento de licitación con negociación conforme ao establecido
na Directiva, en situacións diversas nas que non é probable que se poidan obter resultados satisfactorios da contratación mediante
procedementos abertos ou restrinxidos sen negociación.
32. Vid. J.A. MORENO MOLINA, “A aposta europea por un maior recurso á negociación na contratación pública”, en obcp.es (http://www.
obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.52/relcategoria.121/relmenu.3/chk.684ee71d718b8e76aa58a4b78b4623d1).
33. Este acordo non poderá adoptar a forma dunha renuncia xeral, senón que se deberá referir á comunicación intencionada de solucións
específicas ou outra información confidencial.
34. Igual consecuencia infírese da Sentenza do Tribunal de Xusticia da Unión Europea, do 9 de xuño de 2011, Evropaïki Dynamiki contra
Banco Central Europeo.
35. E é que, sen efectiva negociación non hai un procedemento negociado, que deviría, por iso, en ilegal. Sobre como negociar resulta de
interese o traballo de F. Blanco, «O procedemento de negociación de adxudicación de contratos administrativos. A negociación como
elemento esencial e configurador do procedemento», en Revista de Contratación Administrativa Práctica, 2011, núm. 111, páxs. 34 a
41, e ibid., «O procedemento negociado de adxudicación de contratos administrativos. Tramitación e desenvolvemento. Proposta de
nova regulación legal», núm. 116, páxs. 36 a 43.
36. Esta técnica fundaméntase na previsión do artigo XIII. 4 do Acordo sobre Contratación Pública da Organización Mundial de Comercio
que establece que «... En caso de que unha entidade recibise unha oferta anormalmente máis baixa que as demais ofertas presentadas
poderá pedir información ao licitador para se asegurar de que este pode satisfacer as condicións de participación e cumprir o estipulado
no contrato».
37. Sobre esta técnica, por todos, dado o seu interese práctico, poden consultarse os traballos M.A. NARVÁEZ JUSDADO, “O prezo do
contrato e a apreciación das ofertas anormais” e de F. BLANCO LÓPEZ, “A oferta anormalmente baixa na contratación pública. A oferta
inaceptable”, en núm. Monográfico Cuestións teóricas e prácticas sobre a contratación pública local, en Revista Estudos Locais núm.
161, 2013, páxs. 353-378 e 379-406, respectivamente.
38. A oferta que contén valores anormais ou desproporcionados é un indicio para establecer que a proposición non pode ser cumprida
como consecuencia diso e que, polo tanto, non se debe facer a adxudicación a quen a tivese presentado. De acordo con iso a
apreciación de se é posible o cumprimento da proposición ou non, debe ser consecuencia dunha valoración dos diferentes elementos
que concorren na oferta e das características da propia empresa licitadora, non sendo posible, como xa advertira a STXUE 27 de
novembro de 2001 (Imprimida Lombardini SpA — Imprimida Generale dei Costruzioni), a súa aplicación automática.
39. O Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, ao igual que outros órganos de recursos contractuais, ten sentada unha
abundante doutrina sobre os fundamentos da baixa anormal ou desproporcionada, (entre outros, Acordo 14/2011, 4/2013, 5/2013 e
8/2013), da que se deben extraer dúas conclusións principais. En primeiro lugar que cando para a adxudicación se deban ter en conta
varios criterios de valoración, os que deben servir de base para determinar se unha oferta é ou non anormalmente baixa se deben facer
constar no prego de cláusulas administrativas particulares, e, en segundo lugar, que a finalidade desta apreciación é determinar «que
a proposición non pode ser cumprida como consecuencia da inclusión de valores anormais ou desproporcionados».
40. Por todos, Vid. J. DOMÍNGUEZ MACAYA, “A contratación electrónica TRLCSP. Análise e unha resposta, é posible obrigar aos licitadores
a licitar por medios electrónicos?”, en libro col. O Dereito dos contratos do Sector Público, Monografías da Revista Aragonesa de
Administración Pública núm. X, Zaragoza, 2008, páxs. 194-200.
41. Esta opción xa se considerou no artigo 10 da Lei 3/2011, de medidas de contratos do Sector Público de Aragón. Vid. A.I. BELTRÁN
GÓMEZ, “Medidas adoptadas polas Comunidades Autónomas en materia de contratos públicos”, Observatorio dos Contratos Públicos
2011, ob. Cit., páxs. 121-122.
42. Remítome ao meu traballo “A Directiva Servizos e a contratación pública: cara a simplificación administrativa”, Monografías da Revista
Aragonesa de Administración Pública núm. XII, 2010, páxs. 409-443.
43. Así debe entenderse o considerando 57 da Directiva “Servizos”. Non en van ambas as dúas Directivas —impulsadas polo mesmo
Comisario europeo— teñen ou perseguen un mesmo obxectivo: a consecución efectiva do mercado interior europeo mediante a
simplificación, flexibilización e modernización. Vide. T.MEDINA ARNÁIZ, “Impacto sobre a Administración autonómica en canto á
simplificación dos trámites aos prestadores de servizo”, en Libro colectivo Colección de Estudos do Consello Económico e Social de
Castela e León, núm. 13, dedicado ao IMPACTO DA TRANSPOSICIÓN DA DIRECTIVA DE SERVIZOS EN CASTELA E LEÓN dirixido por
D.J. Vicente Blanco e R. Rivero Ortega, 2010, páx.435. Tamén A. SANMARTÍN AMORA defende a necesidade de simplificación do
marco da contratación pública. “As competencias en materia de contratación pública no Estatuto de Autonomía de Aragón de 2007:
unha oportunidade para desenvolver políticas propias”, en libro colectivo Estatuto de Autonomía de Aragón 2007. Políticas públicas
ante o novo marco estatutario. Zaragoza, 2010 páx. 419
44. Polo seu interese, remítome ao libro colectivo dirixido por J. PERNAS, Contratación Pública Estratéxica, Aranzadi, Cizur Menor, 2013.
45. Vid. G. DOMENECH PASCUAL, “A valoración das ofertas no Dereito dos contratos Públicos”, Revista Xeral de Dereito Administrativo
núm. 30, 2012. Neste traballo realízase un exhaustivo repaso da xurisprudencia na materia.
46. A Resolución 107/2011 do Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuais, de data 15 de abril de 2011, analiza a cuestión
da necesaria precisión no Prego de cláusulas Administrativas particulares sobre os criterios concretos que se seguirán polo órgano de
avaliación de ofertas en relación coa determinación dos criterios de adxudicación, sendo insuficiente a simple mención nos Pregos da
puntuación máxima a outorgar.
47. Obviamente, non se poden establecer criterios que baixo a apariencia de obxectivos non teñan outra intención que a da participación
final dunha determinada empresa, pois se vulnera o principio de igualdade de trato referido no artigo 18.2 da Directiva.
48. O Parlamento Europeo, na súa resolución sobre o Libro Verde da Comisión sobre a contratación pública na unión Europea: reflexións
para o futuro (COM (96) 0583 —C4-0009/97) insiste na necesidade de incorporar axeitadamente os aspectos sociais e ambientais
na contratación pública e, en xeral, nos distintos fins inherentes ao proceso de integración comunitaria por referencia aos contratos
públicos. Sobre esta cuestión é de interese o recente traballo de T. MEDINA ARNÁIZ, “A contratación pública socialmente responsable
a través da xurisprudencia do Tribunal de Xustiza da Unión Europea”, REDÁ núm. 153, 2012, páxs. 213-240.
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

49. Estes supostos son citados, a modo exemplificativo, por Comunicación sobre a lexislación comunitaria de contratos públicos e as
posibilidades de integrar os aspectos ambientais na contratación pública. E é que, como acertadamente destaca PRIETO ÁLVAREZ,
resulta evidente a vantaxe comercial derivada dun certificado de garantía ecolóxica como é a ecoetiqueta. “Medio ambiente…”, ob.
Cit., páx. 129.
50. No Libro Verde Do reto á oportunidade: cara a un marco estratéxico común para o financiamento da investigación e a innovación
pola UE, COM (2011) 48 final, do 15 de febreiro de 2011, indícase que o logro dos obxectivos amplamente avalados de crecemento
intelixente, sostible e integrador fixados en Europa 2020 depende da investigación e a innovación, que constitúen os motores
fundamentais da prosperidade social e económica, así como da sostibilidade do medio.
51. Especial interese ten o estudo de T. MEDINA ARNÁIZ., “Comprando para asegurar o noso futuro: A utilización da contratación pública para
a consecución dos obxectivos políticos da Unión Europea”, Observatorio de Contratos Públicos 2010 (...)”, op. cit., páxs. 43— 101.
52. Sobre a contratación precomercial resulta de interese a Comunicación da Comisión A contratación precomercial: impulsar a innovación
para dar a Europa servizos públicos de alta calidade e sostibles, COM (2007) 799, do 14 de decembro de 2007 e a Resolución do
Parlamento Europeo, do 3 de febreiro de 2009 (2008/2139 (INI), publicada no DOUE C 67E, do 18 de marzo de 2010. Acerca da súa
incidencia na lexislación española, CORTÉS MORENO, Á., “A contratación precomercial e a Lei de Contratos do Sector Público. O seu
reflexo na Lei de Economía Sostible”, El Consultor de los Concellos e dos Xulgados, núm. 9, 2011, páxs. 1109 — 1119.
53. A este respecto, ha de sinalarse que a «contratación precomercial» se incorpora á lexislación contractual española a través da reforma
da LCSP por parte da LES. Así, o artigo 38 LES persegue fomentar a contratación pública de actividades innovadoras mediante contratos
de investigación e desenvolvemento. Estes contratos encóntranse excluídos do ámbito de aplicación da LCSP ao incorporarse á Lei
de Contratos un novo suposto ao artigo 4.1 LCSP — concretamente a letra r —. Esta reforma da LCSP concrétase na Disposición
final décimo sexta LES que amplía o elenco destes negocios ao sinalar que están excluídos da aplicación da LCSP “Os contratos de
investigación e desenvolvemento remunerados integramente polo órgano de contratación, sempre que este comparta coas empresas
adxudicatarias os riscos e os beneficios da investigación científica e técnica necesaria para desenvolver solucións innovadoras que
superen as dispoñibles no mercado. Na adxudicación destes contratos deberá asegurarse o respecto aos principios de publicidade,
concorrencia, transparencia, confidencialidade, igualdade e non discriminación e de elección da oferta economicamente máis
vantaxosa”. Así mesmo, no noso dereito, a promoción da innovación dende a contratación pública ademais de ter encaixe na LES, ten
recoñecemento na Lei 14/2011, da 1 de xuño, da Ciencia, a Tecnoloxía e a Innovación e na Estratexia Estatal de Innovación (e2i) 2010.
Véxase, T. MEDINA ARNÁIZ, T., “As principais novidades na normativa contractual (...)”, Comentarios á lei de economía sostible, libro
coord. por Santiago A. Bello Paredes, A Lei, 2011, páxs.119-163.
54. Este novo procedemento non se debe confundir coa compra pre-comercial. A contratación pre-comercial foi expresamente excluída
do ámbito de aplicación da normativa contractual comunitaria (artigo 16 f) da Directiva 2004/18/CE). A asociación para a innovación
contén un só procedemento dividido en dúas fases principais. Pola contra, o punto e final da contratación pre-comercial no deseño dos
bens ou servizos reclamados polo órgano de contratación. A súa produción ou prestación licitarase nun procedemento separado. Esta
técnica é analizada no Informe 2/2010, do 17 de febreiro, da Xunta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón:características
onde se advirte que estes contratos teñen certas singularidades: a) O interese público perseguido é a obtención de recursos e o fomento
da investigación. b) A regra xeral é a aleatoriedade do contrato, que non responde a unha necesidade previa do ente público. c) O
impulso e iniciativa do contrato procede de fóra da Administración, polo tanto non cabe promover concorrencia e a falta deles non
compromete fins esencialmente administrativos. Como advertiu A. LÓPEZ MIÑO, que analiza de forma excelente as diferentes formas
de compra innovadora, a falta dun marco xurídico europeo sobre compra pre-comercial acrecenta as posibilidades de imputación de
axudas públicas incompatibles, aproveitando o carácter variable e evanescente dos diferentes protocolos que a desenvolven caso a caso
nos diferentes Estados membros, de aí que haxa que extremar o coidado na elección desta modalidade contractual “A compra pública
innovadora nos sistemas europeo e español de contratación pública” en J. PERNAS GARCÍA (Dir.) Contratación pública estratéxica,
Aranzadi, 2013, páxs. 213-248.
55. Ao respecto é interesante a descrición que se realiza no traballo xa citado de A. LÓPEZ MIÑO, “A compra pública innovadora nos
sistemas europeo e español de contratación pública” en J. PERNAS GARCÍA (Dir.) , ob.cit., páxs, 229-237.
56. Con data 20 de novembro de 2013 publicouse unha nova Norma UNE-EN 16271:2013 Xestión do Valor. Expresión funcional de
necesidades e prego de especificacións funcionais. Requisitos para a expresión e validación das necesidades a satisfacer por un produto
no proceso de adquisición ou obtención deste. Esta Norma é a versión oficial en español da Norma Europea EN 16271:2012, e foi
elaborada polo comité técnico AEN/CTN 144 Xestión do Valor. Análise do Valor. Análise Funcional, cuxa Secretaría desempeña IAT. O
PEF é compatible coas normas aplicables a contratos públicos e achega gran valor nos mecanismos de Compra Pública Innovadora
(CPI), actuación administrativa de fomento da innovación orientada a potenciar o desenvolvemento de novos mercados innovadores
dende o lado da demanda, a través do instrumento da contratación pública, na medida que nas licitacións se deben expresar as
necesidades requiridas en termos funcionais.
57. Como recorda a STXUE do 14 de febreiro de 2008, VAREC, o órgano que coñeza este recurso debe garantir axeitadamente a
confidencialidade das propostas dos licitadores e o segredo da devandita información.
58. En extensión, remítome ao meu traballo “A necesidade dun Código de Contratos Públicos en España. A contratación pública e as
PEMES como estratexia de reactivación da economía”, en libro Observatorio dos Contratos Públicos 2011, Ob. Cit., páxs. 59-84.
59. En extenso remítome ao meu traballo “A necesidade dun código de contratos públicos en España. A contratación Pública e as PEMEs como
estratexia de reactivación económica”, en libro Observatorio dos Contratos Públicos 2011, Civitas, Cizur Menor, 2012, páxs. 59 a 84.
60. Vid. O meu traballo Novidades da Lei de Contratos do Sector Público do 30 de outubro de 2007 na regulación da adxudicación dos
contratos públicos, Cizur Menor, 2010, páxs. 360 a 363. Tamén J.A. MORENO MOLINA defende unha nova regulación máis eficiente
que favoreza o acceso das PEMEs aos mercados públicos, “O novo TRLCSP”, núm 115 Revista Contratación Administrativa Práctica, A
Lei, 2012, páx. 19.
61. O texto da Small Business Act pódese consultar dende a páxina web http://www.sba.gov/regulations/sbaact/sbaact.pdf da Small
Business Administration. Unha axencia federal creada en 1953 para axudar, aconsellar, asistir e protexer os intereses dos pequenos
empresarios (-en español— http://www.sba.gov/espanol/).
62. Ditame do Comité Económico e Social Europeo do 29 de maio de 2008 sobre o tema «Contratos públicos internacionais» (2008/C
224/06).
63. COM (2008) 394 final. A denominación simbólica de «Act» desta iniciativa subliña a vontade política de recoñecer o papel central das
PEMEs na economía da UE e de articular por primeira vez un marco político completo para a UE e os sus Estados membros.
64. O DOUE do 22 de decembro de 2011, publica o Ditame do Comité Económico e Social Europeo sobre a «Comunicación da Comisión
ao Consello, ao Parlamento Europeo, ao Comité Económico e Social Europeo e ao Comité das Rexións — Revisión da “Small Business
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José María Gimeno Feliú
Act” (SBA) para Europa» COM(2011) 78 final (2011/C 376/09). O Comité afirma no devandito ditame, en materia de contratación
pública:
“3.3 Acceso aos mercados
3.3.1 A SBA recoñece a necesidade de facilitar o acceso das PEME á contratación pública. Para fomentar a súa participación na
contratación pública, non só se deben simplificar os procedementos, senón tamén crear políticas favorables ás PEME nos Estados
membros, algo que polo momento só acontece nalgúns deles.
3.3.2O CESE considera urxente aplicar plenamente o «Código Europeo de Boas Prácticas» ( 3 ) na contratación pública; exhorta á
Comisión e aos Estados membros a adoptar políticas favorables para facilitar un acceso máis eficaz das PEME e as microempresas aos
contratos públicos
65. SEC (2008) 2193. Este documento ten por obxectivos: 1) proporcionar aos Estados membros e aos seus poderes adxudicadores
orientacións sobre como poden aplicar o marco xurídico comunitario de maneira que facilite a participación das PEMEs nos
procedementos de adxudicación de contratos, e 2) destacar as normas e prácticas nacionais que potencian o acceso das PEMEs aos
contratos públicos.
66. Para máis información pódese consultar a páxina web: http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/public_procurement.htm
67. Así o defendín no meu traballo “A necesidade…”, ob. Cit., páxs. 64-65.
68. A propia Dirección Xeral do Servizo Xurídico do Estado avalou tal posibilidade no seu Informe do 28 de xullo de 2006 ao razoar que “...
o establecemento de varios lotes e a posibilidade de adxudicar cada un deles a contratistas distintos permite á Administración contar
cunha maior garantía de cumprimento, pois se algún dos contratistas non pode cumprir coa entrega do lote ou lotes adxudicados,
a circunstancia de que o resto de lotes fosen adxudicados a empresarios distintos evita que a Administración quede completamente
desabastecida. De aí que resulte lóxico entender que o que establece o artigo 67.5.a) do RXCAP é unha facultade da Administración
de decidir se se admite a licitación dun, varios, ou todos os lotes, pois, segundo as concretas circunstancias de cada contrato, pode
interesar á Administración diversificar, mediante unha repartición por lotes, o número de subministradores contratados... “
69. Deste xeito, poderían acceder á licitación PEMEs especializadas en cada categoría de produtos que, cando se licitan lotes, non poden
licitar por nno dispoñer da totalidade dos produtos ou artigos que integran cada lote.
70. J. DOMÍNGUEZ-MACAYA, “A iecontratación...“, ob. Cit., , páxs. 52-54.
71. A xeito de exemplo o Rexistro Electrónico de Empresas Licitadoras, regulado por Decreto 107/2005, do 31 de maio, de Cataluña, ofrece
un Rexistro en formato electrónico, voluntario e gratuíto que é único para todo o sector público de Cataluña e que colabora con outros
rexistros de licitadores e que pon a disposición de todos os órganos de contratación un completo “informe electrónico” da empresa
—con solvencia completa— que é accesible de maneira segura e permanente.
72. A lóxica da colaboración administrativa impón esta solución. Só así se evitan duplicidades e custos administrativos innecesarios
superando unha visión centralista da función dos Rexistros. Nesta posición, de carácter xeral, resulta de interese o traballo de
GONZÁLEZ BUSTOS “A cooperación administrativa como mecanismo de funcionamento do mercado interior de servizos á luz da
Directiva Bolkestein”, en libro col. Dirixido por R. Rivero, Mercado Europeo e reformas administrativas. A trasposición da Directiva
servizos en España, Civitas, Cizur menor, 2009, páx. 219
73. Vid. GIMENO FELIÚ, Novidades da Lei de Contratos do Sector Público do 30 de outubro de 2007 na regulación da adxudicación dos
contratos públicos, ob.cit, páxs. 361-362.
74. Remítome á miña monografía Novidades da Lei de Contratos do Sector Público do 30 de outubro de 2007 na regulación da
adxudicación dos contratos públicos, ob. cit. , páxs. 297-313.
75. Sobre a necesidade dun sistema de control como elemento para evitar prácticas corruptas remítome ao meu traballo A Lei de Contratos
do Sector Público: unha ferramenta eficaz para garantir a integridade?. Mecanismos de control da corrupción na contratación
pública”, REDA núm. 147, 2010, páx. 517-535. Tamén. T MEDINA ARNÁIZ, “As respostas normativas ao fenómeno da corrupción na
contratación pública”, Diario A Lei, n.º 7382, Sección Doutrina, 16 Abril 2010. Transparencia Internacional afirma que “A corrupción na
contratación pública é recoñecida actualmente como o factor principal de desperdicio e ineficiencia no manexo dos recursos na rexión.
Estímase que, de media, o 10% do gasto en contratacións públicas se desperdicia en corrupción e suborno. Fronte a esta problemática,
o combate da corrupción na contratación pública vólvese unha condición básica para propiciar a axeitada satisfacción das necesidades
dos cidadáns, así como para promover a ética pública e a responsabilidade empresarial.
76. Vid. A Integridade na Contratación Pública. Boas prácticas do A ao Z, INAP, Madrid, 2010.
77. Os conflitos de intereses reais, posibles ou percibidos teñen un elevado potencial para influír indebidamente nas decisións de
contratación pública, co efecto de falsear a competencia e poñer en perigo a igualdade de trato dos licitadores. Polo tanto, deben
instaurarse mecanismos eficaces para previr, detectar e solucionar os conflitos de intereses.
78. Resulta de especial interese a opinión de PÁX. VALCÁRCEL “Acordos colusorios entre licitadores: un problema sen resolver na normativa
de contratación pública española” publicada en www.obcp. é (11 de marzo de 2013), http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/
mem.detalle/id.92/relmenu.3/chk.ce79f7126b46bafe20017646abf71e3f. As consultas do mercado son un instrumento que resulta
útil aos poderes adxudicadores para obter información sobre a estrutura e a capacidade dun mercado, ao mesmo tempo que informa
aos axentes do mercado sobre os proxectos e os requisitos de contratación dos compradores públicos. Non obstante, os contactos
preliminares cos participantes do mercado non deben dar lugar a vantaxes desleais e falseamentos da competencia. Polo tanto, a
proposta contén unha disposición específica de protección contra o trato de favor inxustificado a participantes que asesorasen ao poder
adxudicador ou participasen na preparación do procedemento.
79. Sobre esta cuestión resulta de interese o Informe 15/2012, do 19 de setembro, da Xunta Consultiva de Contratación Administrativa
da Comunidade Autónoma de Aragón sobre “Confidencialidade das proposicións dos licitadores. Vid. o traballo de A. I. GÓMEZ, “O
dereito de acceso a un expediente de contratación e a confidencialidade das propostas”, en núm. Extraordinario Revista Estudos Locais
núm. 161, 2013, páxs. 287-308 e M. RAZQUIN LIZARRAGA, A confidencialidade dos datos empresariais en poder das Administracións
Públicas (Unión Europea e España), Iustel, 2013.
80. Especial interese ten a monografía de S. DÍEZ, A tutela dos licitadores na adxudicación de contratos públicos, Marcial Pons, 2012, que
analiza con detalle o réxime comunitario e a súa transposición en España.
81. Remítome aos meus traballos, “O dereito a tutela xudicial efectiva mediante recursos rápidos e eficaces: o modelo dos contratos
públicos “, en Libro Dereito Fundamentales e Outros estudos, Libro Homenaxe ao prof. Lorenzo Martín Retortillo Zaragoza, Ed. Justicia
de Aragón, 2008, páxs. 1473-1498 e O novo sistema de recursos en materia de contratación”, libro col. Observatorio dos Contratos
Públicos 2010, Civitas, Cizur Menor, 2011, páxs. 211-258.
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

82. Así o entendeu o Acordo 55/2013, do 1 de outubro, do TACPA, onde se afirma, ante un suposto de formalización incumprindo o
período de espera que “No deseño inicial da «Directiva Recursos» de 1989 se establecía que os efectos da declaración de invalidez da
adxudicación se determinarían conforme ao Dereito nacional. Era, polo tanto, este dereito o que determinaba a sanción que anoaba
á declaración de invalidez dos actos precontractuais (artigo 1.6), que, en consecuencia, podía ser ben a conservación do contrato,
ben a declaración de ineficacia dos contratos celebrados con vulneración do Dereito europeo, como foi a solución tradicional no noso
ordenamento. É dicir, a Directiva permitía a declaración de invalidez dun contrato aínda en impugnación dun acto de adxudicación.
Con todo, as prácticas nacionais eludían o efecto do recurso, permitindo que un contrato nulo puidese continuar despregando efectos,
o que foi considerado ilegal na STXUE do 3 de abril de 2008, pola que se condenaba ao Reino de España por este motivo.
O obxectivo explicitado pola vixente Directiva 2007/66/CE é reforzar os mecanismos de recurso, para matizar a regra tradicional de
indiferenza do Dereito europeo en relación coa sorte que habería de correr o contrato adxudicado con vulneración das normas europeas
sobre contratación pública. A actual Directiva de recursos pretende incorporar unha sanción efectiva, proporcionada e disuasoria que
funcione como mecanismo de peche do sistema e que garanta o cumprimento de todo o sistema de garantías das normas substantivas
sobre contratación (de feito, na proposta orixinal da Comisión a ineficacia era unha posibilidade só na circunstancia de que o período
de suspensión non se observase por parte da entidade contratante). Desta forma, o Dereito da Unión Europea obriga agora aos Estados
membros a sancionar con «ineficacia» o que a norma considera violacións máis groseiras do Dereito da Unión europea. Estes supostos
de especial gravidade son dous: as chamadas adxudicacións directas —é dicir, as adxudicacións de contratos sen publicación previa
dun anuncio de licitación no Diario Oficial da Unión Europea, sempre que iso sexa preciso— e os casos nos que, ademais de producirse
unha infracción dunha norma substantiva que tivese impedido ao recorrente obter a adxudicación ao seu favor, non se respecte o
período de suspensión previo á formalización do contrato, ou a suspensión automática da adxudicación nos supostos de interposición
do recurso, establecidos no noso ordenamento nos artigos 40.3 e 45 TRLCSP, respectivamente.
É certo que o recurso especial se limita aos actos de preparación e adxudicación. Non obstante, para garantir o efecto útil do recurso, e
atendendo aos principios de favor actionis e de economía procedemental, convén acumular a este recurso a acción de nulidade —que
non a cuestión de nulidade— derivada da nosa resolución, tal e como aparece no petitum da UTE recorrente. Opción compatible cunha
tradición xurídica como a española, na que se admitiu con naturalidade que a invalidez da adxudicación se transmite como lóxica
consecuencia ao contrato, perfeccionásese ou non.
Procede, en definitiva, unha interpretación integradora do sistema de control polo Tribunal Administrativo dos distintos incidentes do
contrato impugnado, co fin de garantir o dereito á tutela xudicial efectiva que deriva do artigo 24 CE e a eficacia do sistema de control
administrativo deseñado polo TRLCSP (con fundamento na Directiva 2007/66).
En definitiva, procede a tramitación do recurso especial. E sendo ilegal a adxudicación, que debe recaer a favor da UTE recorrente, ao
ser o operador económico que realiza a oferta economicamente máis vantaxosa non incursa en anormalmente baixa, debe declararse
igualmente, e de forma simultánea, a nulidade do contrato do IASS coa empresa ARALIA por infracción do artigo 62.1 e) da Lei
30/1992, do 27 de novembro, ao ser un acto que non respectou o procedemento debido. Así se deriva polo demais da doutrina do
TXUE na Sentenza do 3 de abril de 2008, de condena ao Reino de España, que considera contrario ao dereito da Unión que un contrato
anulado continúe producindo efectos xurídicos. En consecuencia, de conformidade co artigo 35 TRLCSP, o contrato indebidamente
perfeccionado debe entrar en fase de liquidación, debendo restituírse ás partes de forma recíproca as cousas que tivesen recibido en
virtude deste,”.
83. Comisión Nacional da Competencia, Guía sobre Contratación Pública e Competencia. Dispoñible en: http://www.cncompetencia.es/
Inicio/Noticias/TabId/105/Default.aspx?contentid=296580
84. Ver GIMENO FELIÚ, J.M., A Lei de Contratos do Sector Público: unha ferramenta eficaz para garantir a integridade?, REDA, núm 147,
páx. 518 e ss.
85. Vid. o meu traballo “A modificación dos contratos: límites e dereito aplicable”, en libro colectivo coordinado por T. Cano e E, Bilbao
A contratación pública: problemas actuais, Consello Consultivo da Comunidade de Madrid, 2013, páxs. 83-142. Un resumo xeral da
doutrina do TXUE e o seu impacto práctico pódese ver nos traballos de I. GALEGO CÓRCOLES, “Modificación de contratos públicos
e lexislación aplicable. Algunhas consideracións dende o Dereito da Unión Europea”, Revista Contratación Administrativa Práctica
núm. 109, 2011, páxs. 52 a 58 e “ Que é unha modificación das condicións esenciais dun contrato público? Revista Contratación
Administrativa Práctica núm. 110, 2011, páxs. 56 a 66. Tamén en J.M. GIMENO FELIÚ, “O réxime da modificación de contratos
públicos: regulación actual e perspectivas de cambio”, Revista Española de Dereito Administrativo, núm. 149, 2011; M. GARCÉS
SANAGUSTÍN, “O novo réxime xurídico da modificación dos contratos públicos”, libro col. O novo marco da contratación pública,
Bosch, Barcelona, 2012; J. VÁZQUEZ MATILLA “Novo réxime xurídico para as modificacións dos contratos públicos: Proxecto de Lei
de Economía Sostible”, Revista Aragonesa Administración Pública núm. 37, 2010, páxs. 317-351, T. MEDINA ARNÁIZ, “As principais
novidades na normativa contractual do sector público”, en libro col. Comentarios á Lei de Economía Sostible, A Lei, Madrid, 2011,
páx. 153 e ss; J. COLAS TENAS, “A reforma da lexislación de contratos do sector público na Lei de Economía Sostible: o réxime de
modificación dos contratos do sector público”, REDA núm. 153, 2012 e P. CALVO RUATA, “O naufraxio da modificación de contratos
públicos, Tempos de facer da necesidade virtude? “ Anuario Aragonés do Goberno Local 2011, Fundación Sainz de Varanda, Zaragoza,
2012.
86. Os antecedentes desta Sentenza veñen referidos a un contrato licitado pola Comisión Europea para a subministración de zume de
froitas e confeituras destinadas ás poboacións de Armenia e de Acerbaixán, co obxecto de poder responder ás peticións de zume
de froitas e confeituras dos países beneficiarios, e prevía así mesmo, que o pagamento ao adxudicatario se realizará en especie, e
máis concretamente, en froitas que estaban fóra do mercado como consecuencia de operacións de retirada, adxudicou varios lotes á
mercantil Trento Frutta. O motivo do recurso interposto pola mercantil Succhi di Frutta foi a modificación do aludido contrato, que
permitiu ás empresas adxudicatarias que o desexaran, aceptar en pagamento, en substitución das mazás e as laranxas, outros produtos
(en concreto nectarinas) retirados do mercado nas proporcións de equivalencia que sinalou ex novo. Á vista de todo o anterior,
Succhi di Frutta, non resultou adxudicataria, nin recorreu a adxudicación do contrato, interpuxo un recurso de anulación da Decisión
da Comisión que modificaba o contrato. A STPI (Sala Segunda) do 14 de outubro de 1999 (asuntos acumulados T-191/96 e T-10),
CAS Succhi di Frutta SpA/Comisión, estimou o recurso de Succhi di Frutta Spa, mantendo que se producira unha vulneración dos
principios arriba aludidos, polo que a Comisión interpuxo o 5 de decembro de 2006 recurso de casación fronte á STPI. O TXUE admitiu
a lexitimación de Succhi di Frutta e estimou o seu recurso. Sobre o contido desta relevante Sentenza do TXUE resulta de interese o
traballo de J. VÁZQUEZ MATILLA, “A modificación dos contratos administrativos: reflexións en torno á STXUE do 24 de abril de 2004 e
a Lei de Contratos do Sector Público”, ob. cit, en especial páxs. 536 a 544.
87. Desapareceu a previsión que se contiña no proxecto de que nunca será posible unha modificación cando a modificación teña por
obxecto emendar deficiencias na execución do contrato polo contratista ou as súas consecuencias, que se poidan solucionar mediante
a aplicación das obrigas contractuais; ou cando a modificación teña por obxecto compensar riscos de aumento de prezos que fosen
cubertos polo contratista (artigo 72.7).
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88. Debe, en definitiva, concorrer unha causa razoablemente imprevisible ao tempo de preparación do proxecto ou de presentación de
ofertas. Vid. E. MUÑOZ LÓPEZ, en libro colectivo Contratación do sector público local, ob. Cit, páx. 1035.
89. MEILÁN GIL, J.L., A estrutura dos contratos públicos, Iustel, Madrid, 2008, páx. 245. Así, unha ampliación do obxecto do contrato, aínda
no suposto de que se poida integrar no proxecto inicial mediante unha corrección, constituirá, en moitos casos, unha modificación
dunha condición esencial para a adxudicación xeral da facultade de modificar o contrato e das normas procedementais para efectuar
modificacións.
90. Os considerandos 34 a 37 da proposta de Directiva introducían interesantes elementos explicativos (por exemplo, precisión do
concepto “circunstancias imprevistas”) que deben ser tidos en conta á hora de interpretar as devanditas regras. Vid. X. LAZO VITORIA,
“A proposta de Directiva de concesións: trazos fundamentais”, publicado en www.obp.es, 23 de marzo de 2013.
91. Vid. E. LÓPEZ MORA, “A futura regulación da modificación os contratos de concesión durante a súa vixencia”, publicado en www.
obcp.es, 28 de xaneiro de 2013. Na súa opinión, débese criticar o feito de non ter sabido aproveitar a oportunidade para particularizar
o límite cuantitativo das modificacións en función do contrato ou concesión en proporción á magnitude e duración do contrato en
cuestión.
92. Así se preve no artigo 19.2 da lei 4/2011, do 31 de marzo de 2011, da boa administración e do bo goberno das Illas Baleares e no
artigo 10.3 da Lei 4/2006, do 30 de xuño, de transparencia e de boas prácticas na Administración pública galega. Tamén a Lei 3/2011,
de Contratos do Sector Público de Aragón, que ex artigo 12 bis esixe a publicación de todo modificado —independentemente do
seu importe— e a súa modificación aos licitadores. Resulta de interese o Informe 12/2012, do 23 de maio, da Xunta Consultiva de
Contratación Administrativa da Comunidade Autónoma de Aragón, sobre Réxime de publicidade, notificación e formalización dos
modificados contractuais en aplicación do artigo 12 bis da Lei 3/2011, do 24 de febreiro, de medidas en materia de Contratos do Sector
Público de Aragón. Vid, M.A. BERNAL BLAY, “Reflexións sobre o réxime de execución dos contratos públicos”, en libro col. Observatorio
dos Contratos Públicos 2010, ob. Cit., páxs. 203-210.
93. Contrario á posibilidade de recurso especial posiciónase P. CALVO RUATA, ao considerar que contrario ao recurso especial: “o que é
execución destes, e o recurso especial esta concibido para depurar os actos contrarios ao ordenamento xurídico en fase de preparación
e adxudicación. Pero ademais, porque a concreción da modificación cando estea prevista, ao ser consecuencia directa do prego
leva consigo que se este non foi impugnado no seu momento mediante ese especial recurso, caiba a posteriori”. “O naufraxio da
modificación de contratos públicos, Tempos de facer da necesidade virtude? “ ob. Cit., páx. 407.
94. Como ben explica M.A BERNAL BLAY, a devandita «aclaración» non se encontraba no Proxecto de Lei de contratos do sector público nos
ámbitos da defensa e da seguridade, senón que foi introducida no texto ao ser aprobada a emenda n.º 31, formulada no Congreso polo
Grupo Parlamentario Socialista. Resulta sorprendente, cando menos, a xustificación ofrecida para iso. “O control sobre a modificación
dos contratos públicos”, en www.obcp.es, 1 de setembro de 2011.
95. Esta guía encóntrase dispoñible na web do Tribunal de Aragón: http://www.aragon.es/estaticos/GobiernoAragon/OrganosConsultivos/
JuntaConsultivaContratacionAdministrativa/Areas/Tribunal_admvo_contratos/Guia_procedimiento_recurso_especial_TRLCSP.pdf
96. Vid. A. I. BELTRÁN GÓMEZ, “A transparencia na modificación dos contratos públicos”, en www.obcp.es, 8 de outubro de 2012.
97. O Informe 12/2012, de 23 de maio, da Xunta Consultiva de Contratación Administrativa da Comunidade Autónoma de Aragón, sobre
o réxime de publicidade, notificación e formalización dos modificados contractuais, analiza o significado deste novo precepto e o seu
fundamento na xurisprudencia do TXUE, concluíndo que «II. Contra os actos de modificación procederá potestativamente recurso
especial ante o Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón cando se trate de modificacións previstas en contratos de valor
considerado superior a 1 000 000 € para os contratos de obras, e de 100 000 € para os contratos de subministracións e servizos, ou
recurso contencioso-administrativo (artigo 46 da Lei 29/1998, do 13 de xullo, reguladora da Xurisdición Contencioso-Administrativa).
No caso de modificacións non previstas aplicarase o réxime ordinario de recursos».
98. A posibilidade de recurso especial nun modificado poderá ser utilizada unicamente polos licitadores non adxudicatarios que consideren
que ese acto de modificación, por carecer dos elementos que o fundamentan, oculta en si mesmo un novo acto de adxudicación, e
non unha mera decisión de execución contractual. Opción que se xustificaría no dato de que non hai liberdade para o «ius variandi»
na medida que está en xogo a necesidade de que o obxecto da contratación-prestación sexa recoñecible e non altere as iniciais regras
de comparación de ofertas e, por iso, o principio de igualdade de trato. En consecuencia, o adxudicatario, pola súa propia condición,
non poderá utilizar este recurso especial, pois para el a decisión de «ius variandi» da Administración é inherente ás propias regras do
contrato subscrito. Así o declarou o Acordo 3/2013, do 16 de xaneiro de 2013 do TACPA: “O que alega o recorrente é unha alteración
das condicións do « seu contrato», cuestión claramente allea ao fundamento e finalidade do recurso especial, en tanto non hai un vicio
procedemental en fase de adxudicación senón, insistimos, unha controversia «inter partes» sobre a execución do contrato, que ten
os seus propios mecanismos de resolución, que se concretan nunha tramitación especial con intervención do Consello Consultivo de
Aragón (artigo 211.3 TRLCSP) e que conclúe cunha resolución inmediatamente executiva, que poderá ser impugnada conforme ao
sistema ordinario de recursos. Por iso, non ten ningún sentido estender, como pretende o recorrente, o recurso especial de contratación
a esta fase de execución e a concreción da potestade de «ius variandi» “.
99. Vid. as oportunas reflexións ao respecto de I. GALEGO CÓRCOLES «Novidades na regulación do recurso especial en materia de
contratación: a discutible exclusión das modificacións contractuais ex lege do seu ámbito de aplicación», en Contratación administrativa
práctica: revista da contratación administrativa e dos contratistas, Ed. A Lei, n.º 113 (2011), Tamén. M.A BERNAL BLAY, “Reflexións
sobre o réxime de execución... “ ob. Cit., páxs. 203-208.
100.Como ben recordou J.A. MORENO MOLINA, o concepto de decisión para os efectos de recurso que se contempla nas Directivas é un
concepto amplo que non distingue entre a función do seu contido ou o momento da súa adopción (A reforma da Lei de Contratos do
Sector Público en materia de recursos, A Lei, Madrid, 2011, 101.) Hai que estar a unha interpretación útil dos principios comunitarios
e a súa implicación en calquera decisión que teña impacto sobre as regras do contrato.
101.Fronte á falta de coñecemento do modificado, que avoca xa en moitos casos a unha cuestión de nulidade ex artigo 37 TRLCSP, a
publicidade deste pode facilitar a interposición do recurso especial sempre que non se formalizase o contrato. Da finalidade do recurso
para facer fronte á corrupción abonda recordar agora a Comunicación da Comisión do 28 de maio de 2003, unha política global da
UE contra a corrupción, COM (2003) 317 final (Esta Comunicación fai balance dos progresos da Unión Europea (UE) na loita contra
a corrupción e indica as melloras necesarias para darlle un novo impulso. O obxectivo é reducir toda clase de corrupción, a todos os
niveis, en todos os países e institucións da UE e mesmo noutras partes. O texto tamén pretende definir aqueles ámbitos nos que a UE
podería adoptar axeitadamente iniciativas contra a corrupción.)
102.J. COLAS TENAS, “A reforma da lexislación de contratos do sector público na Lei de Economía Sostible”, REDA núm. 153, 2012, páxs.
253-276.
103.Resultan de interese os considerandos 5, 31 e 34.
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

104. Na bibliografía máis recente pódese consultar: F. SOSA WAGNER, El emprego de recursos propios polas Administracións locais”, en libro
Homenaxe ao prof. S. Martin-Retortillo, Estudos de Dereito Público Económico, Civitas, 2013, páxs. 1309-1341; M.A BERNAL BLAY, “A
problemática relativa aos negocios excluídos da aplicación da Lei: os encargos in house, con especial referencia ao ámbito local”, en
libro colectivo A Lei de Contratos do Sector Público e a súa aplicación polas entidades locais, CEMCI, Granada, 2008, páxs. 172-175,
J. PERNAS GARCÍA, As operacións in house e o dereito comunitario de contratos públicos, Iustel, Madrid, 2008 e M. VILALTA REIXACH,
As encomendas de xestión. Entre a eficacia administrativa e a contratación pública, Aranzadi, Cizur Menor, 2013, en especial páxs.
313-376.
105.Entre outras, as Sentenzas Stadt Halle, apartado 46, e Aparcadoiro Brixen, apartados 63 e 65. Vid. J.A. MORENO MOLINA, “O ámbito
de aplicación da Lei De Contratos del Sector Público”, Documentación Administrativa, núm. 274-275, 2006 (publicación efectiva
2008), páx. 76 e M. PILLADO QUINTÁNS, “TRAGSA: Un caso irresoluto convertido en modelo legal dos encargos das Administracións
aos seus medios instrumentais”, Documentación Administrativa, núm. 274-275, 2006 (publicación efectiva 2008), páx. 291. J. L.
MEILÁN GIL xa advertiu, con acerto, que a interpretación das notas que xustifican a excepción á normativa sobre contratos públicos ha
de ser restritiva polo carácter excepcional que ten o suposto, co obxecto, polo tanto, de evitar vulneracións do Dereito comunitario de
contratos públicos, A estrutura dos contratos públicos, Iustel, Madrid, 2008, páx. 116. Tamén BERBEROFF AYUDA, D., “Contratación
pública... “ ob. Cit., páxs. 56 a 58.
106.Sobre esta cuestión, resultan de interese o Informe da Comisión Nacional da Competencia “Os medios propios e as encomendas de
gestion: implicacións do seu uso dende a óptica da promoción da competencia”, de xullo de 2013 e o Informe n.º 1003 do Tribunal de
Contas sobre encomendas de xestión e o “Acordo do Consello de Ministros do 6 de xuño de 2008, polo que se dan instrucións para a
atribución da condición de medio propio e servizo técnico a sociedades mercantís estatais cuxo capital corresponde na súa integridade
á Administración Xeral do Estado ou á SEPI e a fundacións constituídas con achega íntegra desta entidade.
107.Afirmación desenvolvida pola STXUE do 21 de xullo de 2005 (Padania Acque) ao afirmar que “o criterio do control análogo non se
enche cando o poder público adxudicador non posúe máis que o 0.97% do capital da sociedade adxudicataria”, pero da que se
separa a STXUE do 19 de abril de 2007 (ASEMFO). Remítome, por todos, a M.A. BERNAL BLAY, “Un paso en falso na interpretación
do criterio do control análogo ao dos propios servizos nas relacións in house. Comentario de urxencia á STXUE do 19 de abril de
2007 (as. c-295/05, Asemfo vs. Tragsa), REDA num. 137, 2008, páxs. 115-138. Tamén Xullo GONZÁLEZ GARCÍA, “Medios propios
da Administración, colaboración interadministrativa e sometemento á normativa comunitaria de contratación,” RAP núm. 173, 2007,
páxs. 217-237.
108.Como destaca este autor o control análogo nada ten que ver coa facultade de conferir singularmente encomendas de xestión, posto
que o encargo singular non determina per se a existencia dun poder de influencia sobre as decisións estratéxicas do medio propio.
109.Sentenza do 13 de novembro de 2008, As C-324/07, Coditel, apdo. 46.
110.Resulta moi interesante a apreciación do Avogado Xeral Sr. P. Cruz Villalón no apartado 48 das súas Conclusións presentadas o 19 de
xullo de 2012. Alí indica «…que as entidades adxudicadoras exercerán un control análogo sobre a sociedade adxudicataria sempre que
dispoñan dunha posición estatutaria que lles permita influír conxuntamente na adopción das decisións importantes e os obxectivos
estratéxicos da devandita sociedade. En todo caso, esta non pode estar exclusivamente controlada pola entidade pública que ten unha
participación maioritaria».
111.Nese mesmo sentido pronunciábase o Avogado Xeral Sr. Pedro Cruz Villalón nos apartados 52 a 54 e dun xeito concluínte no apartado
60 das súas Conclusións presentadas o 19 de xullo de 2012:«… 52. No presente caso dáse, polo tanto, e máis alá do carácter simbólico
da súa participación no capital, certa participación dos socios minoritarios nos órganos de xestión da sociedade. Hai que convir, non
obstante, en que a designación dun membro do Consello de administración de común acordo por todos os socios minoritarios (36
concellos en total), ademais dun membro do Consello de auditores tamén común a todos eles, e a existencia dun abstracto «dereito
de consulta» de frecuencia semestral podería non ser suficiente para apreciar que os citados concellos teñen capacidade de influír de
forma efectiva sobre os «obxectivos estratéxicos» e as «decisións importantes» da sociedade ASPEM.
53. Por outro lado, non sería aventurado apreciar que a eficacia xurídica do pacto de accionistas onde se articulou esa participación
pode resultar discutible, e que o referido «dereito de consulta» respecto do «desenvolvemento do servizo» non garante que se estenda
ás «decisións importantes» e aos «obxectivos estratéxicos» da sociedade considerada no seu conxunto.
54. Á primeira vista, polo tanto, e salvo apreciación definitiva en contrario polo órgano de reenvío, a dependencia da sociedade parece
operar ante todo respecto ao accionista maioritario, cun papel moi problemático respecto dos socios minoritarios no control de facto
daquela.
…
60. En suma, a estas alturas debera quedar claro que o problema básico non é que a participación dos Concellos de Cagno e Solbiate
no capital de ASPEM sexa tan patentemente minoritaria, senón que as facultades adicionais de control que se lles outorgaron poderían
ser, aínda exercidas de forma conxunta, claramente insuficientes para que se poida falar dunha influencia que se puidese cualificar
de «determinante» na toma de decisións e na fixación de obxectivos da sociedade e, en definitiva, dunha falta de autonomía desta
respecto daqueles...».
112.M.A. BERNAL BLAY, “O control análogo sobre os medios propios e o seu exercicio colectivo por varias entidades”, Revista Contratación
administrativa práctica, núm. 124 2013, páxs. 88-93.
113.Vid. Sentenza do 11 de maio de 2006, Carbotermo, apdo. 70.
114.Os motivos que levan ao Tribunal a formular esta afirmación son dous; en primeiro lugar, que a relación entre unha autoridade
pública, que é unha entidade adxudicadora, e os seus propios servizos se rexe por consideracións e esixencias características da
persecución de obxectivos de interese público. Pola contra, calquera investimento de capital privado nunha empresa obedece a
consideracións características dos intereses privados e persegue obxectivos de natureza distinta (apartado 50). En segundo lugar,
que a adxudicación dun contrato público a unha empresa de economía mixta sen licitación previa prexudicaría ao obxectivo de que
exista unha competencia libre e non falseada e ao principio de igualdade de trato dos interesados, xa que, entre outras cousas, este
procedemento outorgaría a unha empresa privada que participa no capital da citada empresa unha vantaxe en relación cos seus
competidores (apartado 51).
115.Como máximo, en tanto non se falsee a competencia, poderá acudir e participar na licitación como unha empresa privada. Vid.
P. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ “Sociedades mercantís e realización de obras públicas: incumprimento da normativa comunitaria de
contratación, extralimitación da marxe constitucional de reserva de Dereito Administrativo e incongruencia no emprego de técnicas de
auto organización para a xestión de actuacións administrativas”, RGDA, núm. 12, 2006, páx. 17.
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116.Así o advertiu J.L. MEILÁN GIL, co fin de evitar o incumprimento do dereito comunitario dos contratos públicos. A estrutura dos
contratos públicos, Iustel, Madrid, 2008, páx. 116. Denunciaba xa como contraria ao dereito comunitario esta práctica E. CARBONELL
PORRAS. “O título xurídico que habilita o exercicio da actividade das sociedades mercantís... “ ob. Cit., 393-394.
117.Nesta idea insiste a Xunta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón no seu Informe 10/2011, do 6 de abril, afirmando que
“O encargo a un medio propio deberá sustanciarse mediante ordes, instrucións ou protocolos, sen que proceda utilizar a figura do
convenio, tal e como se recolle no Informe desta Xunta 1/2007”.
118.A Xunta Consultiva de Contratación Administrativa do Estado, mediante Informe 21/08, do 28 de xullo de 2008. «Imposibilidade de
formar convenios de colaboración entre unha Corporación e unha empresa para a execución dunha obra». declarou que TRAGSA non
pode ser considerado medio propio dunha Entidade Local ao non cumprir os requisitos esixidos polo artigo 4 n) e 24 LCSP nin A DA
30 LCSP. A cuestión referida á consideración de medio propio dos órganos das Administracións públicas respecto da mercantil TRAGSA
foi obxecto do pronunciamento do Tribunal de Xustiza das Comunidades Europeas na sentenza do 19 de abril de 2007, no asunto
C-295/05, que declara, despois de analizar se se cumpren as dúas condicións esixidas a tal fin na sentenza Teckal do mesmo Tribunal
(do 18 de novembro de 1999, no asunto C-107/98, apartado 50), a saber que a autoridade pública que é poder adxudicador exerce
sobre a persoa, que é distinta de que se trate, un control análogo ao que exerce sobre os seus propios servizos e que tal persoa realice
a parte esencial da súa actividade co ente ou entes públicos que a controlan. Na sentenza o Tribunal de Xustiza declara a condición
de medios propios de TRAGSA respecto daquelas Administracións que son titulares do seu capital ao considerar que respecto destas
se cumpren os requisitos. Non obstante, non se pode dicir o mesmo respecto do Concello de Ribeira, xa que ao non ser titular do seu
capital nin dispoñer de ningunha acción de control sobre a actividade de TRAGSA se cumpre a primeira condición, e tampouco se
cumpre a segunda, toda vez que TRAGSA non realiza a parte esencial da súa actividade para a Corporación.
Así mesmo advirte que a figura do convenio, obxecto de nova regulación na LCSP, non posibilita a relación con TRAGSA mediante
esta técnica. E é que TRAGSA non é un organismo integrado nunha Administración pública senón que, como sinala a súa norma de
creación, é unha sociedade mercantil de carácter público, carácter que a exclúe de toda posibilidade de poder celebrar tal tipo de
convenio. Resulta de especial interese o recente Informe da Comisión Nacional da Competencia “Os medios propios e as encomendas
de xestión: implicacións do seu uso dende a óptica da promoción da competencia (xullo 2013). O informe analiza as restricións á
competencia derivadas das encomendas de xestión aos medios propios, tanto aquelas inherentes á propia utilización da figura coma
aquelas outras que poden aparecer adicionalmente. Tamén explica os efectos sobre o aprovisionamento público e, dende un punto
de vista máis xeral, sobre os mercados en que as Administracións actúan como demandantes que se poden derivar dunha utilización
extensiva e inxustificada das encomendas. Finalmente, analiza as posibles xustificacións que poden subxacer á creación de medios
propios e ao propio uso das encomendas.
O Informe inclúe unha serie recomendacións que inclúen, en particular, propostas de cambios regulatorios, en especial da normativa
de contratación pública. Ademais, recoméndanse diversas boas prácticas administrativas dirixidas a todas as Administracións Públicas,
encamiñadas a reforzar con medidas concretas a xustificación previa ao recurso á encomenda de xestión e a introducir, de xeito
específico, maior transparencia e publicidade en relación coa súa utilización.
119.No seu Informe sobre novos aspectos da política de contratación pública do 10 de maio de 2010 (2009/2175/INI), o Parlamento
Europeo reitera a súa opinión de que a cooperación entre municipios non está suxeita á normativa de contratación pública se cumpren
os criterios seguintes (apdo. 9 in fine): a) se se trata da prestación dun servizo público que incumbe ás entidades locais interesadas, b)
se o servizo o prestan exclusivamente os organismos públicos interesados, sen participación de empresas privadas, e c) se a actividade
de que se trate se presta esencialmente para as autoridades públicas participantes.
120.A Sentenza refírese a un acordo de cooperación entre catro Landkreise de Baixa Saxonia (Rotenburg (Wümme), Harburg, SoltauFallingbostel e Stade) e os servizos de limpeza urbana da cidade de Hamburgo, para a eliminación dos seus residuos na nova
instalación de valorización térmica de Rugenberger Damm, construída a instancias da cidade de Hamburgo. En tal suposto non se
articulou a cooperación a través dunha organización distinta dos Landkreise e a cidade de Hamburgo, senón a través dun “contrato de
colaboración” entre todas elas. Sobre os requisitos que deben concorrer para que sexa técnica organizativa e non contrato remítome
á comunicación de Miguel A. BERNAL BLAY “A cooperación interadministrativa horizontal como fórmula de organización. A súa
articulación no ámbito local dende a óptica do Dereito dos contratos públicos”. Organización Local. Novas Tendencias, Civitas, Cizur
Menor, 2011, páxs. 361-376.
121.M. A. BERNAL BLAY “A cooperación interadministrativa horizontal como fórmula de organización. A súa articulación no ámbito local
dende a óptica do Dereito dos contratos públicos”. Organización Local. Novas Tendencias, ob. Cit., páxs. 366-367. O Libro Verde
sobre a modernización da política de contratación pública da UE. Cara a un mercado europeo da contratación pública máis eficiente
(COM(2011) 15 final, páx. 24), manifestou que «podería ser útil explorar se ten cabida un concepto con algúns criterios comúns para
as formas de cooperación dentro do sector público que quedan exentas». Sobre este, e as respostas, remítome ao Libro Observatorio
Contratos Públicos 2010, ob.cit., páxs. 475-479.
122.A cooperación non pode, baixo fórmulas de convenios interdaministartivo ocultar contratos públicos. De especial interese é a Sentenza
do Tribunal de Xustiza (Gran Sala) do 19 de decembro de 2012, C-159/11, que trae causa dunha cuestión prexudicial presentada ante
o Tribunal de Xustiza en relación cun contrato de consultoría celebrado entre a Azienda Sanitaria Locale dei Lecce e a Universidade
de Salento. O Tribunal de Xustiza responde recordando, en primeiro lugar, que un contrato oneroso e asinado por escrito entre
un operador económico e unha entidade adxudicadora cuxo obxecto sexa a prestación de servizos considerados no anexo II A
da devandita Directiva constitúe un contrato público. Resulta irrelevante que o devandito operador sexa el mesmo unha entidade
adxudicadora ou que a entidade de que se trate non teña, con carácter principal, ánimo de lucro, careza dunha estrutura empresarial
ou non estea presente de modo continuado no mercado. Así, polo que se refire a entidades como Universidades públicas o Tribunal de
Xustiza declarou que estas teñen, en principio, nun procedemento de adxudicación dun contrato público de servizos. Non obstante,
os Estados membros poden regular as actividades das devanditas entidades autorizando ou non que operen no mercado tendo en
conta os seus obxectivos institucionais e estatutarios. En consecuencia, na medida que tales entidades estean facultadas para ofrecer
determinados servizos no mercado, non se lles pode prohibir que participen nunha licitación sobre tales servizos.
123.Esta proposta de Directiva foi anunciada pola Comisión Europea na súa Comunicación “Acta do Mercado Único — Doce prioridades
para estimular o crecemento e reforzar a confianza” do 13 de abril de 2011. COM (2011)-206 final.
124.Por exemplo, o Informe do Comité económico e social, publicado no Diario oficial do día 26 de xuño de 2012 (C 191/84) é crítico
coa proposta, o mesmo que o Informe do Comité das rexións publicado no Diario oficial o día 13 de setembro de 2012 (C 277/74)
ambos os dous alertan da complexidade da regulación, así como da necesidade de precisar a que tipo de concesións afectaría ao ser
tan diversa a regulación nos Estados membros. Tamén o Parlamento europeo aprobara un Informe sobre a modernización da política de
contratación pública do 25 de outubro de 2011, no que se afirma con relación ás concesións de servizos que “ha de terse debidamente
en conta tanto a complexidade dos procedementos coma as diferenzas existentes entre os Estados membros en materia de cultura
e práctica xurídicas con respecto á concesión de servizos; ... insiste en que unha proposta de acto lexislativo relativo á concesión de
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

servizos só estaría xustificada se ten por obxecto corrixir posibles distorsións do funcionamento do mercado interior; resalta que, a día
de hoxe, non se observou ningunha distorsión deste tipo e que un acto lexislativo relativo á concesión de servizos será, polo tanto,
innecesario se non persegue unha mellora evidente do funcionamento do mercado interior”. Como curiosidade un exemplo dos
problemas de tradución foi outro Informe do Parlamento europeo sobre os novos aspectos da política de contratación pública, do 10
de maio de 2010, onde se incorreu no erro de falar de “servizo de concurso” en lugar de concesións de servizos públicos.
125.Non se pode descoñecer a directa relación que coas políticas presupostarias e de estabilidade teñen estas modalidades contractuais.
Vid., por todos, J, GONZÁLEZ GARCÍA, Financiamento de infraestruturas públicas e estabilidade presupostaria, Tirant lo Blanch,
Valencia, 2007.
126.Resultan de interese as reflexións de X. LAZO “O futuro do mercado concesional en Europa” REVISTA CEFLEGAL. CEF, num. 154
(novembro 2013), páxs. 137-174. Neste traballo advirte que mentres o lexislador comunitario inclúe no “risco operacional substancial”
aos de uso e de dispoñibilidade, o mercado concesional (polo menos no que respecta ás grandes infraestruturas de transporte) amosa
unha clara preferencia por retribuír ao concesionario sobre a base de estándares de dispoñibilidade. De aí a oposición ou, cando menos,
fortes receos que a Directiva concesións espertou nas empresas concesionarias españolas. É imprescindible, como sinala un recente
informe da CEOE, que os riscos que se transfiran ao operador privado en virtude do contrato “non excedan dos que unha dilixente
xestión empresarial poida prever e asumir, é dicir, aqueles que poida xestionar” e, polo mesmo, sublíñase por X. LAZO a necesidade
de flexibilizar o concepto de “risco operacional substancial” contido na Directiva. O que, na miña opinión, non parece sinxelo, dado
que a nova normativa comunitaria parece bloquear o concepto, o que limita (senón exclúe) calquera posibilidade de flexibilización a
adaptación.
127.G. MARCOU, «A experiencia francesa de financiamento privado de infraestruturas e equipamentos», VV.AA. RUÍZ OJEDA, A., e GOH, J.,
La participación do sector privado no financiamento de infraestruturas e equipamentos públicos: Francia, Reino Unido e España, Civitas,
Madrid, 2000, páxs. 27-90. Tamén. T. BRUNETE, “Colaboración público-privada... “ ob. Cit., páxs.. 331-335. Dende a perspectiva da
contabilidade pública resulta de grande interese en libro de PINA V., TORRES L. e BASILIO ACERETE J., A iniciativa privada no sector
público: externalización de servizos e financiamento de infraestruturas, Edit. AECA. 2004.
128.Para estes efectos é sumamente ilustrativa a Comunicación Interpretativa da Comisión do 12 de abril de 2000 (2000/C 121/02),
sobre as concesións en Dereito Comunitario, nas que se nos advirte que na definición resultante da Directiva 93/37/CEE o lexislador
comunitario optou por definir a noción de concesión de obras a partir da noción de contrato público de obras. O texto da «Directiva
obras» prevé, en efecto, que os contratos públicos de obras son «contratos de carácter oneroso, celebrados por escrito entre un
contratista, por unha parte, e un poder adxudicador (...), por outra, que teñan por obxecto ben a execución, ben conxuntamente
a execución e o proxecto de obras relativas a unha das actividades contempladas no Anexo II ou dunha obra (...), ben a realización,
por calquera medio, dunha obra que responda ás necesidades especificadas polo poder adxudicador» [letra a) do artigo 1]. A letra d)
do artigo 1 da mesma Directiva define a concesión de obras como un «contrato que presenta os carácteres contemplados na a), coa
salvidade de que a contrapartida das obras consista, ou ben unicamente no dereito a explotar a obra, ou ben no devandito dereito
acompañado dun prezo.» Resulta desta definición que a principal característica distintiva do concepto de concesión de obras é que
outorga o dereito de explotación da obra como contrapartida da construción desta; este dereito de explotación pode tamén estar
acompañado dun prezo.
129.Vid. J.M. GIMENO FELIÚ, „Delimitación conceptual entre o contrato de xestión de servizos públicos, contrato de servizos e o CPP“,
REDA núm. 156, páx. 17 e ss.; e M.M. RAZQUÍN LIZARRAGA, „O contrato de xestión de servizos públicos: a necesaria recondución
deste tipo contractual (comentario ás sentencias do Tribunal de xustiza da Unión europea do 29 de abril de 2010 e do 10 de marzo
de 2011“, no Liber amicorum a Tomás Ramón Fernández. Administración e Xustiza, Thomson, Pamplona, 2012., páx. 3549 e ss. do
II tomo. Para a correcta delimitación destas figuras pódense ver os traballos de M.A. BERNAL BLAY O contrato de concesión de obras
públicas e outras técnicas „paraconcesionais“, Civitas, Cizur Menor, 2011; P. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, „Colaboración público-privada,
estabilidade presupostaria e principio de eficiencia dos fondos públicos“, en libro col. Observatorio de Contratos Públicos 2011,
Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2012, páx. 450 e ss. Doutrina aplicada polo Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón
no seu Acordo 52/2013 do 11 de setembro, que cualifica como contrato de servizos a prestación de hemodiálise, por non existir risco
(criterio confirmado por Acordo 55/2013, do TACPA).
130.A doutrina explicou as singularidades do equilibrio económico nos contratos administrativos, así como as técnicas de compensación
nas figuras do ius variandi, o factum principis e o risco imprevisible. Sirva o recordatorio á obra clásica de G. ARIÑO, Teoría do
equivalente económico nos contratos administrativos, IEA, Madrid, 1968, así como os recentes traballos de J. PUNZÓN MORALEDA e F.
SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, “O equilibrio económico nos contratos públicos” no Observatorio de contratos públicos 2011, libro col, Cizur
Menor, 2012, páx. 515 e ss; e a análise da xurisprudencia que realizan J. AMENÓS CHOPO e J.E. NETO MORENO, “A languidecente
vida do principio de equilibrio económico fronte a riscos imprevisibles na contratación pública”, REDA núm. 156, páx. 119 e ss. Especial
interese sobre o risco nestas propostas de Directivas ten o estudo de M. FUERTES “Os riscos do risco de explotación”, en libro colectivo
Observatorio dos Contratos Públicos 2012, Aranzadi, 2013, páxs. 197-239.
131. “Situación desalentadora” é como califica M.A. BERNAL BLAY as consecuencias da severidade na súa esixencia, O contrato de concesión
de obras públicas..., ob. Cit., cit., páx. 272.
132.ARIÑO ORTIZ, G., Teoría do equivalente económico nos contratos administrativos, ENAP, Alcalá de Henares 1968.
133.Ademais, atendendo ao principio de equidade e boa fe —STS do 27 de outubro de 2009— ben puidera afirmarse que os feitos
imprevisibles que, aínda actuando coa debida dilixencia, alteran a regra natural da repartición de riscos rompendo a causa do contrato
orixinal. Neste sentido, a STS do 14 de xullo de 2010 admitiu a técnica do equilibrio financeiro cando existe un desequilibrio financeiro
suficientemente importante e significativo que non pode ser subsumido na estipulación xeral de risco e ventura ínsita en toda
contratación de obra pública.
134.Por suposto non debe ser utilizada a favor dunha xestión non adecuada da concesionaria para retornar e recuperar os iniciais índices
de retorno.
135. Este albor, que xa se aplica ás concesións de obras, faise agora extensivo ás concesións de servizos, tendo en conta as consultas públicas
efectuadas e dos estudos realizados pola Comisión para a elaboración da presente proposta. Preténdese que a carga administrativa
adicional, así como os seus custos, garden proporción co valor do contrato e co seu interese transfronteirizo. Os albores aplícanse
ao valor dos contratos, calculado conforme a unha metodoloxía exposta nestes. No caso dos servizos, este valor reflicte o valor total
estimado de todos os servizos que debe prestar o concesionario durante toda a execución da concesión. En concreto, para estes efectos
de valor estimado debe terse en conta a previsión do artigo 8.3 da Directiva: O valor estimado da concesión calcularase empregando
un método especificado nos documentos relativos á concesión. Para a estimación do valor da concesión, os poderes adxudicadores e
entidades adxudicadoras, se é o caso, terán en conta, en particular:
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a) o valor de calquera tipo de opción e as eventuais prórrogas da duración da concesión; b) a renda procedente do pagamento de
taxas e multas polos usuarios das obras ou servizos, distintas das recadadas en nome do poder, adxudicador ou entidade adxudicadora;
c) os pagamentos ou vantaxes financeiras, calquera que sexa a súa forma, ao concesionario efectuados polo poder ou a entidade
adxudicadores ou por outra autoridade pública, incluída a compensación polo cumprimento dunha obriga de servizo público e
subvencións ao investimento público; d) o valor dos subsidios ou vantaxes financeiras, calquera que sexa a súa forma, procedentes de
terceiros a cambio da execución da concesión; e) a renda da venda de calquera activo que forme parte da concesión; f) o valor de todas
as subministracións e servizos que os poderes ou entidades adxudicadores poñan a disposición do concesionario, sempre que sexan
necesarios para a execución das obras ou a prestación de servizos; e g) as primas ou pagamentos aos candidatos ou licitadores
136.As concesións relativas a servizos sociais ou outros servizos específicos recollidos no anexo IV e que entran no ámbito de aplicación da
presente Directiva se someterán unicamente ás obrigas consideradas no artigo 31, apartado 3, e nos artigos 32, 46 e 47.
137.A proposta de Directiva de contratos de concesión facía referencia ao “balance económico” (equilibrio económico); pero a previsión
desapareceu do corpo legal. O mesmo sucede respecto aos límites da figura da modificación, o apartado 7 do artigo 42 da proposta
de Directiva de contratos de concesión, que dispoñía que os poderes e entidades adxudicadores non modificasen as concesións para
asegurar o cumprimento das obrigas do concesionario ou compensar o risco de incremento de riscos.
138.A enmenda núm. 30 do Ditame do Comité de Rexións (2012/C 277/09 DOUE C 277/74, do 13 de setembro de 2012) fixa nun dez a
porcentaxe de modificacións admisibles ao ter en conta que as concesións adoitan ter un período de vixencia máis prolongado que os
contratos públicos.
139.O Libro Branco sobre o Goberno Europeo aprobado no ano 2001 pola Comisión, a transparencia formaba parte directa de dous dos
cinco principios do denominado bo goberno: aperturar, participación, responsabilidade, eficacia e coherencia. O obxectivo é lograr
integrar a transparencia nas propostas de elaboración das políticas europeas, permitindo un grao maior de participación e apertura da
sociedade civil europea. Libro Branco sobre o Goberno Europeo, COM (2001), 428, Bruxelas, 25 de xullo de 2001. Esta nova non é só
unha moda que pasará. Debe ser un dos paradigmas sobre os que reformar o noso modelo de organización e actividade administrativa.
Vid. R. GARCÍA MACHO, Presentación do libro, Dereito administrativo da información e administración transparente, Marcial Pons,
Madrid, 2010, páx. 8.
140.Principio de publicidade (e competencia) que xa foron recollidos na nosa primitiva lexislación de contratación administrativa, (Real
Decreto do 27 de febreiro de 1852, relativo aos contratos de servizos públicos), como ben explica M. BASSOLS COMA no seu estudo
“Evolución da lexislación sobre contratación administrativa”, en libro col. Coordinado por B. Pendas, Dereito dos contratos públicos,
Práxis, Madrid, 1995, páx. 25 a 25.
141.Son datos, respectivamente, extraidos do documento de traballo da Comisión Europea Measurement of Indicators for the economic
impact of public procurement policy. Public procurement indicators 2008, do 27 de abril de 2010, dispoñible en:
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2008_en.pdf e do documento Public Procurement Indicators
2009, Comisión Europea (DG Mercado Interior), 11 de novembro de 2010, en http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/
docs/indicators2009_en.pdf. Convén advertir que a importancia dos contratos públicos por estados membros é moi variable: dende o
11,1% do PIB de Grecia, ao 18,5% de España, pasando polo 19,3% de Francia ou o 30,9% que significan en Holanda.
142. Estudo da OCDE A integridade na contratación pública. Boas prácticas do A ao Z. Madrid: INAP, 2010, como o Código europeo de boas
prácticas para facilitar o acceso das PEME aos contratos públicos, do 25 de xuño de 2008— SEC(2008) 2193-). Vide. J. M. GIMENO
FELIÚ, «A Lei de Contratos do Sector Público: unha ferramenta eficaz para garantir a integridade? Mecanismos de control da corrupción
na contratación pública», Revista Española de Dereito Administrativo, 2010, núm. 147, páx. 517-535. Acábao de poñer de manifesto
o Informe sobre a loita contra a corrupción na UE presentado pola Comisión (3 de febreiro de 2014): http://ec.europa.eu/anticorruption-report. Resultan de interese as reflexións de J. VÁZQUEZ MATILLA, “A corrupción unha barreira á eficiencia e integridade na
compra pública”, Observatorio da Contratación Pública, http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.80/chk.7d9f
b65e7d35bd7a933a591d1c145585.
143.Por todos, J. PONCE, Deber de boa administración e dereito ao procedemento administrativo debido. As bases constitucionais
do procedemento administrativo e do exercicio da discrecionalidade. Valladolid: Lex Nova, 2001; B. TOMÁS MALLÉN, O dereito
fundamental a unha boa administración. Madrid: INAP, 2005; J. RODRÍGUEZ ARANA, O Bo goberno e a boa administración das
Institucións Públicas, Madrid: Aranzadi, Cizur Menor, 2006; J.B. LORENZO DE MEMBIELA, «A boa administración como estratexia
promotora da excelencia xestora», Revista Aragonesa de Administración Pública, 2007, núm. 30, páx. 445 e ss; J. TORNOS MAS, «O
principio de boa administración ou o intento de dotar de alma á Administración Pública», Dereitos fundamentais e outros estudos en
homenaxe ao profesor doutor Lorenzo Martín-Martín-Retortillo. Volume I. Zaragoza: Facultade de Dereito da Universidade de Zaragoza
e outros, 2008, páx. 629-642 e J. CARRILLO DONAIRE, «Boa administración un principio, un mandato, un dereito subxectivo?», Os
principios xurídicos do dereito administrativo. Madrid: A Lei, 2010, páxs. 1137-1165.
144. O Parlamento Europeo, mediante a Resolución do 25 de outubro de 2011, sobre a modernización da contratación pública (2011/2048
(INI)), sinala que a loita contra a corrupción e o favoritismo é un dos obxectivos das Directivas; subliña o feito de que os Estados
membros afrontan diferentes retos neste aspecto e que cun enfoque europeo máis elaborado se corre o risco de debilitar os esforzos
para racionalizar e simplificar as normas e de crear máis burocracia; sinala que os principios de transparencia e competencia son
claves para loitar contra a corrupción; solicita un enfoque común sobre as medidas de «autocorrección» co fin de evitar a distorsión
do mercado e asegurar certeza xurídica tanto aos operadores económicos coma ás autoridades contratantes. Igualmente, resulta de
interese a previsión do artigo 9 da Convención das Nacións Unidas contra a Corrupción sobre “Contratación pública e xestión da
facenda pública”, onde se incide nas medidas necesarias para establecer sistemas apropiados de contratación pública, baseados na
transparencia, a competencia e criterios obxectivos de adopción de decisións, que sexan eficaces, entre outras cousas, para previr a
corrupción.
145.Nesta liña de esixencia de publicidade axeitada: STXUE do 13 de abril de 2010, Asunto Landgericht Frankfurt am Main; STXUE do 9 de
setembro de 2010, Asunto Ernst Engelmann; STXUE do 3 de xuño de 2010, AsuntoRaad van State.
146.Sentenza do Tribunal de Xustiza da Unión Europea do 29 de abril de 2004, «Succhi di Frutta», apartado 111.
147.Como recorda a Xunta Consultiva de Contratación Administrativa do Estado no seu Informe 1/2009, do 25 de setembro, existe
fraccionamiento, aínda que se trate de varios obxectos independentes, se entre eles existe a necesaria unidade funcional ou operativa.
148.S. ARROWSMITH identificou atinadamente os catro eixes esenciais: a) asegurar unha publicidade axeitada das licitacións que garanta
o coñecementos polos potenciais interesados das posibilidades de contratación; b) garantir que os poderes adxudicadores poñen en
coñecemento dos potenciais licitadores as regras ou criterios de adxudicación dos contratos; c) favorecer a consolidación dun sistema
que limita no posible as facultades discrecionais dos órganos de contratación; d) facilitar que se poida verificar que se cumpriron as
regras que se han de observar e, no seu caso, poder garantir o seu respecto a través dun sistema de recursos que teña por finalidade
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Reforma da normativa europea sobre contratación administrativa
e transparencia na contratación por parte do sector público

facer cumprir as normas observables. “The revised Agreement on Government Procurement: changes to the procesual rules and
other transparency provisions”, The WTO Regime on Government Procurement: Challenge and Reform; Cambridge University Press,
Cambridge, 2011, páx. 286.
149.Modelo iniciado con Cataluña mediante Acordo do Consello de Goberno, do 17 de xullo de 2007, e seguido en sentido semellante
por Galicia mediante Orde, de 4 de xuño de 2010, pola que se regula a Plataforma de Contratos Públicos de Galicia (o artigo 10 da Lei
4/2006, do 30 de xuño, de transparencia e de boas prácticas na Administración pública galega avanzaba esta liña).
150.As novas tecnoloxías poden axudar a dar resposta a este problema, mediante a creación dun “google” da contratación pública.
Así, por exemplo pódese destacar o caso británico que puxo en funcionamento a web denominada”Contracts Finder” (www.
contractsfinderbusinesslink.gov.uk). É a única plataforma do Goberno para facilitar ao sector da contratación pública acceso á
información relacionada coa contratación pública. Sobre esta cuestión e o seu fundamento resulta de interese o traballo de HENTY,
PAUL; MANNING, CHRIS; “The public sector transparency Agenda”, Public Procurement Law Review, núm. 1, 2011, NA45-NA50.
151.Suscítase unha dúbida adicional. Cal é a natureza xurídica destas instrucións que non proveñen, para os efectos deste TRLCSP, de
administracións públicas e quen pode controlar o seu contido? No caso de entidades públicas empresariais ben se podería defender
que aquí son administración pública e o seu control correspondería á xurisdición contencioso-administrativa, pero non resulta tan
doado estender esta conclusión a empresas públicas, fundacións ou mutuas.
152.Como ben advirte S. DEL SAZ, hai diferenzas esenciais de réxime xurídico en función da forma xurídica de difícil xustificación («A
nova Lei de Contratos do Sector Público, Un novo traxe coas mesmas raias?» Revista de Administración Pública, 2007, núm. 174,
páx. 341). Igualmente crítico con esta deslegalización e as súas consecuencias prácticas pode verse A. PEÑA OCHOA, «A contratación
administrativa dos entes que non teñen a consideración de Administración Pública», libro col. Estudos sobre a Lei de Contratos do
Sector Público. Barcelona: Fundación Democracia e Goberno Local, 2009, páx. 134.
153.Entendemos que debería existir unha «xanela única de contratación» onde o licitador puidese recibir información de todas as
administracións públicas e presentarse ás correspondentes licitacións (posibilidade normativa que recolle a Lei navarra de contratos
públicos 6/2006 ou a recente Plataforma de servizos de contratación pública de Cataluña, creada mediante Acordo do Consello de
Goberno do 17 de xullo de 2007). Esta obriga deriva agora do artigo 334 TRLCSP, tras a redacción dada pola Lei 2/2011, do 4 de
marzo, de economía sostible.
154. Vid. J.M GIMENO FELIÚ, As reformas legais da Lei 30/2007, de contratos do sector público. Alcance e efectos prácticos. Madrid: Civitas,
Cizur Menor, 2011, páxs. 136-137.
155.Por todos, E. GUICHOT, «O novo Dereito europeo de acceso á información pública», Revista de Administración Pública, 2003, núm.
160, páxs. 283-316; Transparencia e acceso á información en Dereito europeo e comparado, Sevilla: Dereito Global, 2010. Interesa
destacar o informe elaborado pola Oficina Antifraude de Cataluña Dereito de acceso á información pública e transparencia, que se pode
consultar na súa web.
156.Por todos me remito ao Informe especial sobre transparencia e bo goberno na comunidade, do Xustiza de Aragón, do 1 de outubro
de 2013, que aporta medidas en varios sectores, incluídos a contratación pública (pódese consultar en http://www.eljusticiadearagon.
com/gestor/ficheros/_n005986_Informe%20Especial%20sobre%20Transparencia%20y%20Buen%20Gobierno.pdf).
157.Opinión expresada tamén por A. SANMARTÍN MORA, no seu suxestivo traballo “A transparencia na contratación pública, novas
perspectivas”, Revista Contratación Administrativa Práctica, núm. 129, 2014, páxs. 36 a 42.
158.Esta redacción ten a súa orixe na emenda que dende o Observatorio de Contratos Públicos (www.obcp.es) se presentou ao primeiro
texto e o trámite de audiencia que facilitou o Goberno: http://www.obcp.es/index.php/mod.documentos/mem.descargar/fichero.
documentos_1_2012_ParticipacionLeytransparencia_f0858b32%232E%23pdf/chk.2685d8dd69351509bf5b979770c626bc.
159. Non é posible unha interpretación extensiva da figura do convenio entendida como elemento propio en todo caso da cooperación, se o
que se oculta é unha relación contractual típica, para o que resulta decisivo tanto o contido como a causa. É suficientemente coñecido
como dereito europeo da contratación pública (tanto as directivas coma a xurisprudencia interpretativa) depurou un concepto de
contrato que se identifica co ámbito obxectivo das devanditas normas, xa sexa no caso dos contratos suxeitos á Directiva ou no
daqueles outros non cubertos por estas pero afectados en todo caso polos principios xa referidos recollidos polos Tratados. En especial,
ademais do carácter escrito que esixe a Directiva, deben destacarse a onerosidade e a bilateralidade, de modo que quedan excluídas
do concepto de contrato as relacións xurídicas nas que as prestacións son gratuítas e aquelas nas que non se pode falar en sentido
estrito de dúas partes diferenciadas por estar sometida a prestadora do servizo ao poder adxudicador encomendante, para o que realiza
a parte esencial das súas prestacións. Así o determinou a xurisprudencia do TXUE: entre outras, Sentenza do Tribunal de Xustiza da
Unión Europea do 18 de xaneiro de 2007 (Auroux /Commune de Roanne), Sentenza do Tribunal de Xustiza da Unión Europea do 18
de decembro de 2007, pola que se condena ao Reino de España (“Asociación Profesional de Empresas de Repartición e Manipulado
de Correspondencia”) ou a Sentenza do Tribunal de Xustiza (Gran Sala) do 19 de decembro de 2012, C-159/11, que trae causa dunha
cuestión prexudicial presentada ante o Tribunal de Xustiza en relación cun contrato de consultoría celebrado entre a Azienda Sanitaria
Locale dei Lecce e a Universidade de Salento.
160.No Libro Branco sobre o Goberno Europeo aprobado no ano 2001 pola Comisión, a transparencia formaba parte directa de dous
dos cinco principios da denominada bo goberno: aperturar, participación, responsabilidade, eficacia e coherencia. Ao longo do
documento, percíbese que se busca integrar a transparencia nas propostas de elaboración das políticas europeas, permitindo un grao
maior de participación e apertura da sociedade civil europea. Cfr., Libro Branco sobre o Goberno Europeo, COM (2001), 428, Bruxelas,
25.7.2001.
161.A Comunidade Autónoma de Aragón deu un primeiro paso neste sentido. O Portal de Servizos do Goberno de Aragón ofrece aos
cidadáns a canle Transparencia coa intención de informar e formar a unha cidadanía sensible, responsable e participativa, para que
coñeza e exerza os seus dereitos e obrigas e colabore activamente no fomento dunha sociedade mellor. A Administración formula a
transparencia na comunicación da súa actividade diaria, porque facilita a confianza e o control directo por parte da cidadanía que pode
exercer un maior control sobre os seus xestores e realizar accións construtivas. A finalidade deste Portal é transmitir información de xeito
comprensible, sinxela de entender polo conxunto dos cidadáns/ás, de tal forma que estean informados e coñezan as responsabilidades,
procedementos, regras, normas e demais información xerada polo Goberno de Aragón, nun marco de aberta participación social.
En materia de contratación pública, a través da canle Transparencia, do Goberno de Aragón, ofrécese información sobre contratos
adxudicados, contratos modificados e datos estatísticos.
162.P. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ e R. FERNÁNDEZ ACEVEDO, “Órganos consultivos e de recursos para o control da contratación pública
en España”, en libro col dirixido por D. Sorace Amministraziones Pubblica dei contratti, Ed. Scientifica, Napoles, 2013. E iso porque,
como ben indican, estes órganos están a servir para limpar e depurar a contratación do sector público. Ademais, se esta comezando
a apreciar como os entes do sector público contratantes están a adaptar o seu comportamento á vista das resolucións dos tribunais,
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José María Gimeno Feliú
por exemplo: redactan mellor os pregos, concretan máis e mellor os criterios de valoración das ofertas e de adxudicación do contrato”
(páxs. 371-373). M. A. BERNAL BLAY destacou tamén o labor didáctico destes tribunais administrativos e a auctoritas da súa doutrina.
“Observatorio da actividade dos órganos de recursos contractuais en 2011”, en libro col. Observatorio de contratos públicos 2011,
Civitas, Cizur Menor, 2012, páxs. 328-331.
163.Trátase da Lei 31/2007, do 30 de outubro. Un completo estudo desta pódese ver no traballo de BERMEJO VERA, “O réxime de
contratación pública nos sectores especiais da auga, a enerxía, os transportes e os servizos postais”, RAP núm. 179, 2008, páxs. 115159.
164.Sobre o contido das Directivas dos anos 90 e o fundamento da regulación pódese consultar o libro colectivo dirixido por V. LÓPEZIBOR, A contratación pública nos chamados sectores excluídos, Civitas, Madrid, 1997 e libro col. Contratación empresarial nos sectores
de transportes, enerxía, telecomunicacións e auga potable. Os chamados contratos de interese público, Cámara de Comercio e
Industria de Madrid, 1996.
165.Recorda este proceso de mutuas influencias, con cita das sentenzas máis significativas, S. GONZÁLEZ VARAS no seu Tratado de Dereito
administrativo. Tomo II O Dereito administrativo europeo, Thomson, Pamplona, 2012, 2ª ed., páx. 36 e ss.
166.Vid. o traballo de J. A. MORENO MOLINA “Un mundo para SARA, unha nova categoría no Dereito español da contratación pública, os
contratos suxeitos a regulación harmonizada,” RAP núm. 178, 2009, páxs. 175-213. Coa positivización desta categoría preténdese, en
suma, modelar a aplicación das normas da Directiva nos diferentes contratos do sector público, restrinxíndoa só aos casos esixidos pola
devandita norma e deseñando para os demais, como declara a Exposición de Motivos un réxime para o que o lexislador nacional ten
plena liberdade.
167. E é que, como ben afirma este autor non cabe que un concepto da lexislación de contratos públicos se interprete dunha forma cando o
contrato está condicionado polas Directivas comunitarias que cando non o está. “A influencia do Dereito comunitario na interpretación
da Lei de Contratos das Administracións Públicas”, RAP 151, 2000. páx. 13. Opinión que comparte E. CARBONELL PORRAS no seu
traballo “O título xurídico que habilita o exercicio da actividade das sociedades mercantís estatais de infraestruturas viarias. Convenio
ou contrato administrativo? “ en libro col. Estudos de Dereito Público Económico, Civitas, Madrid, 2003, páx. 392.
168.E a máis recente de Sentenza do Tribunal de Xustiza (Gran Sala) do 13 de abril de 2010, Wall AG (petición de decisión prexudicial
plantexada polo Landgericht Frankfurt am Main — Alemaña) na que se insiste na idea de que unha concesión de servizos —excluída
do ámbito de aplicación— está sometida aos principios do Tratado.
169. Neste punto resulta de grande interese o traballo contido neste libro de M.A. SANMARTÍN MORA, “A profesionalización da contratación
pública no ámbito da Unión Europea”, en libro col. Observatorio dos Contratos Públicos 2011, ob.cit., páxs. 407-434.
170.Comisión Nacional da Competencia, Guía sobre Contratación Pública e Competencia. Dispoñible en: http://www.cncompetencia.es/
Inicio/Noticias/TabId/105/Default.aspx?contentid=296580
171.Ver GIMENO FELIÚ, J.M., A Lei de Contratos do Sector Público: unha ferramenta eficaz para garantir a integridade?, REDA, núm. 147,
páx. 518 e ss.
172. Sen dúbida pode ser unha importante ferramenta función fiscalizadora do Tribunal de Contas (e os seus homólogos autonómicos), co fin
de controlar legalidade e eficacia (que inclúe a fase de execución) evitando un incorrecto uso de fondos públicos, independentemente
da personificación pública ou privada que licite en tanto sexa poder adxudicador. Sobre iso resulta de interese o traballo de J. MEDINA
GUIJARRO J.C. LÓPEZ LÓPEZ, “A fiscalización da contratación administrativa polo Tribunal de Contas”, Documentación Administrativa
núms. 275-276, 2006, páxS. 407-424. Obviamente se deberá “incentivar” a aplicación do procedemento de responsabilidade contable
regulado na LO 2/1982, do 12 de maio, do Tribunal de Contas, para os casos de danos ao erario público por unha “mala práctica”
da normativa de contratación pública (incluída a contable e presupostaria. C. CUBILLO RODRÍGUEZ, “As responsabilidades xurídicas
derivadas da contratación do sector público”, en libro col. A contratación no sector público tras a Lei 30/2007, do 30 de outubro,
Comares, Granada, 2009, páxs. 634-638. A dificultade de esixir responsabilidades está a ser un factor que “incentiva” o incumprimento
das regras e principios que quebran cos modificados ilegais. Labor de control que vai resultar máis difícil a raíz da STS núm. 8506/2012,
do 28 de novembro de 2012 (que casa e anula outra da Sala de xustiza da Sección de Axuizamento do Tribunal de Contas (TCu)
ditada o 17 de marzo de 2010 resolvendo o procedemento de reintegro por alcance en relación co Concello de Boadilla del Monte,
de Madrid), que limita a capacidade de control por alcance e o condiciona á existencia dun recurso contencioso previo. O argumento
de que “non sendo impugnado o devandito convenio, nin despois de ser reparados tales pagamentos pola Intervención Municipal,
nin tendo emitido informe con tacha ningunha por parte dos Servizos Xurídicos do Concello” non hai responsabilidade contable pode
condicionar a función de control do Tribunal de Contas e os seus homólogos, máxime cando, ata agora, no caso dos modificados
nunca se acudiu ante os tribunais. Queda o control, non obstante, remitido á función de asesoramento de intervención e servizos
xurídicos que han de ser a peza clave no cumprimento da legalidade.
173.Un exemplo é a Lei 14/2008, do 5 de novembro (modificada por 7/2009, do 13 de maio), da Oficina Antifraude de Cataluña crea a
Oficina Antifraude de Cataluña, entidade de dereito público con personalidade xurídica propia e plena capacidade de obrar, co fin de
previr e investigar posibles casos de uso ou destino ilegais de fondos públicos ou calquera outro aproveitamento irregular derivado
de condutas que leven consigo conflito de intereses ou o uso en beneficio privado de informacións derivadas das funcións propias do
persoal ao servizo do sector público. En Portugal, dende hai un par de anos existe o Consello para a Prevención da Corrupción, que
é un órgano administrativo independente que traballa “con” o Tribunal de Contas de Portugal para a prevención da corrupción e os
delitos conexos (art.º 1º dá Leus n.º 54/2008).
174. Remítome ao meu traballo “Os tribunais administrativos especiais de contratación pública ante as previsións do Informe CORA. Balance
e prospectiva”, Revista Catalana de Dret Public núm. 47, 2013.
175.Por todos, Jesús González Pérez, “Corrupción, ética e moral nas Administraciones públicas”, Revista de Dereito Urbanístico e Medio —
Núm. 229, Outubro 2006. Tamén A. SABÁN GODOY, O marco xurídico da corrupción, Cadernos Civitas, Madrid, 1991.
176.Para iso debe promoverse a colaboración de organizacións sociais —non politizadas— para o control de riscos de corrupción así como
dos empregados públicos, prevendo un sistema eficaz de denuncias (sen “custo” para o denunciante). Resultan tamén de interese as
opinións de J. VÁZQUEZ MATILLA, “A corrupción unha barreira á eficiencia e integridade na compra pública. “ en www. obcp.es e A.
MADARIAGA VENEGA, “Algunhas propostas para previr e combater a corrupción na Contratación Pública”, en www. obcp.es.
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Data de recepción: 29/04/2014
Data de aceptación: 19/06/2014
Roberto Ignacio Fernández López_([email protected])_Profesor Titular de Dereito Financeiro e Tributario da
Universidade de Vigo, España
Os mecanismos heterocompositivos
ante a litixiosidade tributaria:
a necesidade de transitar do
inmobilismo ao pragmatismo
xurídico*
Los mecanismos heterocompositivos ante la
litigiosidad tributaria: la necesidad de transitar
del inmovilismo al pragmatismo jurídico
The Mediation and the Arbitration in Tax Matters:
the Necessary Advance from Immobility to Juridical
Pragmatism
&Resumo: Os instrumentos extraxudiciais para previr ou resolver conflitos tributarios foron escasamente
desenvolvidos pola lexislación española. O presente traballo ten por obxecto analizar as causas que levaron
ao actual estado de inmobilismo do Dereito tributario español en materia de arbitraxe, constatar os
escasos avances acadados con outras técnicas extraxudiciais orientadas a reducir a conflitividade tributaria
para, finalmente, concluir con distintas propostas de lege ferenda tendentes a fomentar a aplicación de
tales mecanismos resolutivos de controversias.
&Palabras clave: litixiosidade tributaria, mediación, arbitraxe, contribuíntes e Administración tributaria,
reforma legal.
&Abstract: The extrajudicial instruments to anticipate or to solve tax conflicts have been scantily
developed by the Spanish legislation. The present paper has for object analyze the reasons that have led
to the current condition of immobility of the Spanish Tax law as for arbitration, state the scanty advances
obtained with other extrajudicial mechanisms orientated to reducing the tax litigation, finally, to conclude
with different offers de lege ferenda tending to promote the application of such decisive mechanisms of
controversies.
&Keywords: tax litigation, mediation, arbitration, taxpayers and tax Administration, legal reform.
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Os mecanismos heterocompositivos ante a litixiosidade tributaria:
a necesidade de transitar do inmobilismo ao pragmatismo xurídico

I. FORMULACIÓN PREVIA
Desde que o Informe da Comisión para o estudo e proposta de medidas para a reforma
da Lei Xeral Tributaria, publicado en 2001 (VV.AA., 2001: 226-234), insistira na necesidade de
introducir técnicas de mediación e arbitraxe no ordenamento tributario español transcorreu
máis dun decenio, e o certo é que de lege data a arbitraxe tributaria segue a ser a día de hoxe
unha institución baleira de contido e, por ende, carente de aplicación en España.
É verdade que a mediación e a arbitraxe constitúen mecanismos de composición
heterónoma ou heterocomposición que actúan cando, xurdido xa o conflito, un terceiro
aproxima posicións ou adopta unha resolución que pon termo ao mesmo (medidas resolutivas).
Iso podería levar a pensar que o Dereito tributario español centrouse máis en regular outros
instrumentos que intentan previr a controversia mesmo antes de que esta xurda en aras de
evitar un litixio posterior (medidas preventivas), pero o certo é que tampouco a lexislación
española experimentou avances salientables nesta segunda vertente.
Pois ben, a pretensión deste traballo non é outra que a de analizar as causas que levaron
ao actual estado de inmobilismo do Dereito tributario español en materia de arbitraxe,
constatar os escasos avances acadados con outras técnicas extraxudiciais orientadas a reducir
a conflitividade tributaria para, finalmente, concluir con distintas propostas de lege ferenda
susceptibles de contrarrestar o excesivo nivel de litixiosidade existente entre a Administración
e os obrigados tributarios.
II. OS MOTIVOS TRADICIONALMENTE OPOSTOS Á INTRODUCIÓN DE
TÉCNICAS ARBITRAIS NO DEREITO TRIBUTARIO ESPAÑOL
As reticencias que se viron invocando para frear o desenvolvemento da arbitraxe no Dereito
tributario español apóianse na prevalencia dos principios de legalidade e indispoñibilidade
da obriga tributaria, así como na posible vulneración do dereito á tutela xudicial efectiva
(GARCÍA NOVOA, 2002: 76-80; LÓPEZ DÍAZ, 2005: 694-699; CATARINO e GOMES FILIPPO,
2011: 630-637; SERRANO ANTÓN, 2011: 665-673; e CASAS AGUDO, 2011: 706-716).
A estreita conexión entre a legalidade e a indispoñibilidade do tributo conduce a soster
que a Administración, en tanto en canto ampara un interese público, non pode renunciar
á defensa dese interese que encarna a Lei. Así pois, se é a lei a que articula todo o réxime
substantivo que rodea o tributo (singularmente, o seu nacemento, contía e extinción), a
Administración non pode apartarse dese mandato legal por medio de pactos, acordos ou
contratos. Desde esta perspectiva, a indispoñibilidade é unha manifestación da positive
Bindung, é dicir, da vinculación positiva da Administración á vontade do lexislador, o que,
en palabras de GARCÍA NOVOA, supón unha garantía de certeza para o contribuínte “ao
saber que aquela carecerá dun ámbito de libre decisión á hora de concretar o contido de
cada obriga tributaria” (2002: 80). O apoio xurídico a tal razoamento atoparíase en distintos
preceptos do ordenamento español, algúns recollidos no texto constitucional (arts.31.3 e
9.3 CE) e outros de rango legal. Entre estes últimos destacan o art.18 da Lei 58/2003, de 17
de decembro, Xeral Tributaria (LXT), e o art.7.3 da Lei 47/2003, de 26 de novembro, Xeral
Orzamentaria (LXP).
De acordo co art.18 da LXT, “o crédito tributario é indisponible agás que a lei estableza
outra cousa”. Pola súa parte, o art.7.3 da LXP establece que, coa única excepción dos acordos
adoptados pola Administración acredora no seo dos procesos concursais, “non se poderá
transixir xudicial nin extraxudicialmente sobre os dereitos da Facenda Pública estatal, nin
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Roberto Ignacio Fernández López
someter a arbitraxe as contendas que se susciten respecto dos mesmos, senón mediante real
decreto acordado en Consello de Ministros, previa audiencia do de Estado en pleno”.
O primeiro dos preceptos citados contén dous mandatos perfectamente diferenciados.
Dun lado, o que afecta en exclusiva aos particulares, cuxos pactos ou acordos en modo
ningún vinculan nin teñen efectos fronte á Administración no que atinxe á natureza e contía
das débedas tributarias. Doutro lado, o art.18 da LXT prohíbelle á Administración dispoñer
do seu crédito tributario de forma unilateral ou bilateral, pero cun importante matiz e é
que esa prohibición opera exclusivamente na esfera aplicativa do tributo, non na normativa,
polo que o propio precepto introduce a salvidade de que é posible que a lei sí autorice a
dispoñibilidade da obriga tributaria en determinados casos. Poderían ser estes os supostos
susceptibles de someterse a arbitraxe? Desde o noso punto de vista, a resposta pode e debe
ser afirmativa pois en todo caso seguirá a ser a lei, e non a libre vontade das partes, a que
delimite as cuestións ou materias dispoñibles por medio da arbitraxe. Unha vez acoutados os
asuntos obxecto de posible arbitraxe, a Administración tributaria, o particular e, por suposto,
o árbitro actuarán todos eles suxeitos á lei buscando unha solución xusta en Dereito.
Neste mesmo sentido, xa existen algúns exemplos no Dereito tributario español nos
que a Lei bendice a adopción de pactos que, a modo de transacción ou aproximación de
posicións entre as dúas partes da relación tributaria, poñen solución a unha incerteza e evitan
un conflito posterior. A este respecto, ANDRÉS AUCEJO ofrece unha clasificación das distintas
técnicas paccionadas recoñecidas polo ordenamento español. Entre as técnicas en sede de
xestión tributaria, dirixidas á prevención ou evitación dun litixio posterior, esta autora cita
os acordos previos de valoración, as propostas de valoración no Imposto sobre Sociedades e
outros exemplos que cualifica como “actos administrativos unilaterais participados” (2010:
2-3). Pero quizais o caso máis palmario de aproximación de posicións sexa o das actas
con acordo, reguladas no art.155 da LXT, as cales poñen termo a un procedemento de
inspección tributaria e levan consigo unha dobre dispoñibilidade dos dereitos de crédito
da Facenda Pública. En efecto, a propia substancia do acto transaccional supón un acordo
entre a Administración e o particular que afecta á natureza e elementos cuantitativos da
obriga tributaria nacida do feito impoñible, pero é que ademais das actas con acordo deriva
unha redución do 50% da sanción resultante da regularización tributaria. É máis, quizais se
quedara curto o ordenamento español na regulación deste tipo de actas e así, en aras dunha
maior publicidade ou transparencia que garanta a protección do interese público e aumente
o control das actuacións da Inspección tributaria, FERREIRO preconiza que tal vez tivese
sido conveniente que, chegado o caso, interviñese un terceiro en funcións de mediación,
conciliación e arbitraxe. A xuízo do devandito autor, ese mediador ou árbitro —que ben
podería ser un funcionario público non integrado na liña xerárquica do inspector actuario—
podería solucionar o posible enquistamento de posicións que se producira por parte de quen
viñesen discutindo sobre cuestións de feito ou dereito ao longo do procedemento inspector
(2005: 248-249), participando da mesma idea GONZÁLEZ-CUÉLLAR (2010: 268).
Atendendo á vixente regulación da LXT, non faltaron os que rexeitaron que as actas con
acordo posúan natureza transaccional, ao considerar que non permiten concesións recíprocas
entre as partes que interveñen no procedemento inspector e que ese tipo de cesións é o trazo
típico da transacción (MARTÍNEZ MUÑOZ, 2004: 179-180; e BUSTILLO BOLADO, 2010:
438-439), pero —ao noso xuízo— do que non cabe dúbida é que se trata dun mecanismo
convencional de aproximación de posicións inicialmente distantes sobre determinados
aspectos que xeran incerteza á hora de cuantificar o importe do crédito tributario (conceptos
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Os mecanismos heterocompositivos ante a litixiosidade tributaria:
a necesidade de transitar do inmobilismo ao pragmatismo xurídico

xurídicos indeterminados, estimacións, valoracións, etc.) e que poderían desembocar nun
litixio posterior. Algo similar ocorre coas actas de conformidade (art.156 LGT), aínda que a
principal diferenza coas primeiras radica en que nas actas de conformidade a adhesión polo
particular á regularización tributaria proposta pola Administración implica unha aceptación
íntegra dos feitos recollidos na acta, que xa non poderán ser refutados a posteriori, co
que a súa capacidade de debate e negociación sobre os devanditos elementos fácticos é
bastante máis limitada que nas actas con acordo. Obsérvese que, en relación a estas últimas,
unha das posibles causas da súa incoación é que “resulte necesaria a apreciación dos feitos
determinantes para a correcta aplicación da norma ao caso concreto” (art.155.1 LGT). Por
iso, algúns autores defenden que as actas de conformidade non posúen natureza negocial,
senón que a conformidade é un acto do particular de contido complexo, moi próximo a
unha confesión extraxudicial sobre os feitos plasmados na mesma e cualificable como acto
de adhesión ás cualificacións xurídicas formuladas polo inspector (ARRIETA MARTÍNEZ DE
PISÓN, 1994: 380 e seguintes).
Por outro lado, segundo avanzabamos, tamén o art.7.3 da LXP constitúe un aparente
impedimento á dispoñibilidade dos seus dereitos de contido económico por parte da Facenda
Pública, coa singularidade de que aquí a citada norma se refire expresamente á prohibición
da transacción e da arbitraxe. Agora ben, ao igual que ocorre co art.18 da LXT, tamén o
art.7.3 da LXP debe ser entendido nos seus xustos termos. En realidade, o que ambos os
dous preceptos consagran non é unha indispoñibilidade absoluta dos dereitos de crédito
da Facenda Pública senón unha “legalidade na disposición”, o que abriría a porta a unha
arbitraxe que evitase colisionar con principios de rango constitucional, particularmente a
capacidade económica e a tutela xudicial efectiva (VV.AA., 2013: 21). Evidentemente, esa
legalidade na disposición do tributo esixe que o lexislador defina coa maior precisión posible
os supostos e o alcance do instrumento de mediación ou arbitraxe articulado pola norma,
porque o único que proscriben o art.18 da LXT e o art.7.3 da LXP é a libre dispoñibilidade dos
seus créditos pola Administración ou unha habilitación en branco ao acredor que lle permita
sortear a salvagarda do interese público (SERRANO ANTÓN, 2011: 670). En definitiva, os
diques de contención aos potenciais excesos da actividade administrativa neste ámbito,
como en tantos outros, constitúeno a prohibición da arbitrariedade e da eventual desviación
de poder no exercicio da potestade pública dirixida a facer efectivo o cobro do tributo.
Esa prohibición non é máis que unha consecuencia do principio de legalidade, o cal
non pode ser entendido como sinónimo do absoluto carácter regrado de toda actuación
administrativa en materia tributaria (LÓPEZ DÍAZ, 2005: 696), pero si como a pretensión de
que a norma legal non pode substraerse de acoutar con maior ou menor grao de precisión
determinados ámbitos (conceptos xurídicos indeterminados, valoracións, etc.) nos que se
fai necesario substituir a discrecionalidade da Administración na aplicación do tributo por
fórmulas convencionais ou arbitrais que doten de fixeza e seguridade os contornos ambiguos
ou imprecisos do propio ordenamento tributario. Esta formulación en modo ningún tende a
desvirtuar a natureza indispoñible do dereito de crédito da Facenda Pública senón que, todo o
contrario, máis ben se orienta a reforzala (DE FLORA, 2008: 49-61 e 278-288). Se a validez ou
eficacia do acto de liquidación tributaria son cuestionadas polo particular, a Administración
non está dispoñendo do seu dereito de crédito polo feito de que sexa un terceiro distinto a
un xuíz o que dirima e resolva a controversia, sempre que a lei predetermine con suficiente
claridade as materias, competencias e alcance con que se pronuncie ese terceiro.
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Así pois, se a indispoñibilidade non é un verdadeiro escollo no Dereito español á
implantación da arbitraxe en materia tributaria, só queda por despexar a incógnita de se
as posibles trabas á utilización desa técnica extraxudicial resolutiva de conflitos poden vir
da man dos principios constitucionais de capacidade económica e igualdade e do dereito á
tutela xudicial efectiva (arts.31.1 e 24.1 CE).
A capacidade económica e a igualdade, criterios interdependentes de xustiza tributaria,
proclaman a defensa da equitativa contribución polos cidadáns ao mantemento das cargas
públicas. O respeto á igualdade, desde a óptica da utilización de fórmulas arbitrais para
a resolución de controversias tributarias, presenta unha dobre proxección: dunha parte, a
igualdade formal ante a lei esixe que calquera contribuínte teña libre acceso á arbitraxe
ou á mediación; doutra, a igualdade material postula que, ao facer uso dos devanditos
mecanismos heterocompositivos, os particulares non sufran tratos discriminatorios carentes
de xustificación razoable nos seus respectivos dereitos subxectivos ou intereses lexítimos.
En suma, a igualdade substancial entre dous contribuíntes, en termos de capacidade
contributiva, proscribe criterios de aplicación dos tributos que conduzan a diferenzas nas
cantidades a pagar por cada un deles (CASAS AGUDO, 2011: 697). Desde este punto de
vista, SERRANO ANTÓN advertiu que se podería violar o principio de igualdade como
consecuencia da intervención de lobbies ou grupos de presión sobre os órganos arbitrais
para obter resultados favorables, e isto é algo que evidentemente debe evitar a lei dotando
da máxima transparencia e garantías posibles ao sistema convencional ou arbitral que se
instaure (2011: 673-674). Por conseguinte, adoptando o ordenamento xurídico as cautelas
necesarias, o principio de igualdade non debe verse afectado pola implementación da
mediación ou a arbitraxe en materia tributaria.
Polo demais, tampouco debe sufrir ningún quebranto o principio de capacidade
económica senón todo o contrario, pois a través das fórmulas de resolución extraxudicial
dos conflitos tributarios o que se consegue é que, finalmente, o devandito principio se faga
efectivo aínda que non quizais con toda a precisión e certeza que cabería agardar dunha
aplicación estrita ou taxativa da norma, xa que a indeterminación ou vaguidade causante
do conflito pode ser normativa, fáctica ou mesmo mixta. A maiores, cabe subliñar que a
mediación e a arbitraxe en dereito actuarán sempre con posterioridade ao nacemento da
obriga tributaria para, en último termo, dotar de fixeza os elementos de cuantificación da
débeda, polo que non se corre o risco de desvirtuar o contido da prestación pecuniaria
xurdida do feito impoñible (SERRANO ANTÓN, 2011: 674). Polo tanto, os principios
de xustiza tributaria non só non limitan senón que, lonxe diso, amparan o emprego de
mecanismos resolutivos de controversias que fagan posible o exercicio libre e responsable
dos seus dereitos polos contribuíntes, elevando o nivel de equidade fiscal nun Estado de
Dereito (CATARINO e GOMES FILIPPO, 2011: 645).
Finalmente, resta por determinar se as técnicas arbitrais poden contravir o dereito á tutela
xudicial efectiva, de maneira particular cando a arbitraxe pecha o paso a todo posible recurso
xudicial posterior. É completamente pacífica a opinión de que a arbitraxe non conculca
o dereito á tutela xudicial efectiva cando aquel opera no ámbito das relacións xurídicoprivadas, pero as dúbidas suscítanse cando o papel da arbitraxe se traslada ao terreo das
relacións xurídico-públicas como é o caso do tributo (VICENTE-ARCHE, 2005: 38-39). Neste
segundo escenario, se se parte da premisa de que a arbitraxe pode actuar como substitutivo
ou alternativa ás reclamacións e recursos tributarios en vía administrativa, a xurisprudencia
do Tribunal Constitucional admitiu a compatibilidade do instituto arbitral co dereito á tutela
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a necesidade de transitar do inmobilismo ao pragmatismo xurídico

xudicial efectiva [STC de 22 de marzo de 1991 (FJ 5º); STC de 14 de novembro de 1991
(FJ 5º); e STC de 11 de novembro de 1996 (FJ 4º)] e fíxoo, como explica VICENTE-ARCHE,
considerando que a arbitraxe pode acadar para as partes os mesmos obxectivos que a
xurisdición, que se garante o dereito de acceso a un procedemento dirixido a resolver unha
controversia, que se pode obter —ao igual que nun proceso ante os xuíces ou tribunais—
unha resolución fundada en dereito sobre o fondo do asunto, e que esa resolución ou laudo
arbitral ten os mesmos efectos que a cousa xulgada (2005: 41).
En calquera caso, agás que concorra algún dos motivos taxados previstos na Lei 60/2003,
de 23 de decembro, de Arbitraxe, para instar a anulación do laudo arbitral, tampouco se
vulnera o dereito á tutela xudicial efectiva ante os posibles impedimentos á ulterior revisión
xurisdicional do laudo porque, en realidade e coa única salvidade da orde penal, o dereito aos
recursos establecidos na Lei non ten natureza constitucional senón legal (VICENTE-ARCHE,
2005: 42).
Por último, convén reparar no importante dato de que cando a Administración tributaria
e o particular acordan acudir á vía arbitral non están renunciando á resolución da controversia
senón que optan por unha alternativa distinta á vía dos recursos administrativos podendo, en
calquera caso, rehusar o procedemento arbitral para que o conflito sexa sometido á decisión
do órgano administrativo competente (VICENTE-ARCHE, 2005: 44).
Así pois, non hai razóns que sustenten posibles obxeccións de natureza legal ou
constitucional á utilización da arbitraxe para resolver conflitos de natureza tributaria, máxime
cando o art.14 da mencionada Lei 60/2003 contempla unha “arbitraxe institucional” no que
as partes poden someter a súa controversia á decisión de corporacións de Dereito Público
integradas por funcionarios ou membros do sector público e expertos ou representantes de
sectores profesionais, o que disipa posibles dúbidas ou receos á instauración dunha arbitraxe
en materia tributaria no que puidese primar a autonomía da vontade propia do Dereito
privado (VV.AA., 2013: 11).
III.CAUSAS QUE XUSTIFICAN A INTRODUCIÓN DE FÓRMULAS
HETEROCOMPOSITIVAS NO ORDENAMENTO TRIBUTARIO ESPAÑOL
Se entendemos por fórmulas heterocompositivas aquelas que, como a arbitraxe, se
basean en solucións consensuais propostas ou instadas por terceiros independentes e cuxas
decisións, fundadas en Dereito, resulten doadas de executar (VV.AA., 2013: 24), hai sobrados
motivos que apoian a súa introdución e aplicación no ordenamento tributario español.
A este respecto invocáronse tres principios que amparan a implantación de solucións
arbitrais: simplificación, eficacia e practicabilidade. O primeiro deles encerra no seu significado
non só a vertente estritamente normativa do ordenamento, é dicir, a conveniencia de que
existan leis tributarias de doada comprensión e aplicación polos seus destinatarios, senón que
tamén se proxecta sobre a actuación administrativa traducíndose nunha “limitación de custos
indirectos” para o contribuínte e nunha maior eficiencia na actividade da Administración
tributaria, de tal sorte que a arbitraxe coadxuvaría a desenvolver procedementos resolutivos
sinxelos para cuestións con escaso grao de complexidade (VV.AA., 2013: 25).
O principio de eficacia da actuación administrativa é unha das esixencias demandadas polo
art.103 da Constitución española, e esa eficacia tamén resulta esixible da Administración de
xustiza, concretamente dos xulgados e tribunais, cuxa saturación e lentitude actuais aconsellan
a procura de técnicas alternativas que desactiven ou resolvan os conflitos que agardan unha
solución en Dereito (VV.AA., 2013: 25). Esa axilidade e rapidez na resolución da controversia
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podería conseguirse dando entrada a expertos con coñecementos técnicos especializados
en Dereito tributario. En palabras de SERRANO ANTÓN, “coa previsión constitucional do
principio de eficacia, a administración atópase compelida a conseguir o mellor resultado
posible, cuantitativo e cualitativo, en relación cos medios á súa disposición. Noutras palabras,
trátase da consecución dos obxectivos previstos co menor gasto de recursos e instrumentos”
(2011: 674-675). Se iso é así, non hai motivo ningún para descartar o emprego da mediación
e a arbitraxe en aras dunha xustiza máis áxil para os asuntos tributarios.
En terceiro lugar, a practicabilidade, ao igual que a simplificación, non só opera na esfera
lexislativa na que a norma debe ser deseñada de acordo cos atributos da claridade, a sinxeleza
e a abstracción, senón que tamén actúa no plano aplicativo do Dereito tributario evitando
a pendencia de recursos sen resolver durante dilatados períodos de tempo. É aquí onde
entran en xogo os medios alternativos de resolución de litixios procurando a efectividade
inmediata do crédito tributario, ante o excesivo atraso no ingreso de débedas frecuentemente
suspendidas a causa dos recursos presentados en vía administrativa ou xurisdicional (VV.AA.,
2013: 26). Nesta mesma liña, FERREIRO considera que non está defendendo o interese xeral
quen poida preferir a recadación aprazada en virtude dun litixio ao pagamento inmediato
que debe rexer o acordo (2005: 242).
No plano das medidas autocompositivas, LÓPEZ DÍAZ identificou as vantaxes da súa
introdución diferenciándoas en tres grupos: político-organizativas, xurídicas e económicas
(2005: 690-694). As primeiras fomentan a participación dos cidadáns na toma de decisións
públicas e “esa participación achega ese maior grao de democratización da actuación
administrativa”, a cal é unha das esixencias do Estado Social de Dereito. A xuízo do citado
autor, “as novas funcións da Administración, non limitada á simple aplicación automática
de normas unívocas, require dese esforzo a través da participación dos destinatarios da
actuación, o que, á súa vez, redundará nunha maior eficacia” (2005: 692). Desde logo non
é esta unha opinión nin moito menos illada no seo da doutrina, senón que tamén participan
da mesma idea FERREIRO LAPATZA (2005: 241-242), CATARINO e GOMES FILIPPO (2011:
626-628), e SERRANO ANTÓN (2011: 676-677).
As vantaxes xurídicas das técnicas autocompositivas son evidentes: reforzase a seguridade
xurídica do contribuínte (coñecemento e certeza do Dereito, confianza dos cidadáns e
previsibilidade); relativízase o maior custo que supón o acceso aos tribunais de xustiza cando os
asuntos litixiosos son de escasa ou reducida contía; por último, as fórmulas autocompositivas
e heterocompositivas optimizan o emprego dos recursos públicos —singularmente os medios
humanos e materiais ao servizo dos tribunais de xustiza— xa que estes poden dedicarse a
resolver con maior eficacia os asuntos máis complexos (LÓPEZ DÍAZ, 2005: 693).
Desde un punto de vista económico, non cabe dúbida que se aprecia unha notable
redución dos custos ocasionados polo conflito, e iso sen obviar que o maior atraso na
resolución dunha controversia tributaria orixina a obriga de satisfacer intereses de demora
—a cargo do particular ou da Administración— mentres dura o proceso de revisión en vía
administrativa ou xudicial (LÓPEZ DÍAZ, 2005: 693-694).
Por outra parte, existen unha serie de razóns derivadas da experiencia contrastada
doutros ordenamentos xurídicos comparados, que demostran as moitas vantaxes e escasos
inconvenientes da utilización de técnicas extraxudiciais de resolución de conflitos de natureza
tributaria.
Por exemplo, no Dereito italiano constitúe unha boa mostra diso o seu modelo de
accertamento con adesione (CASAS AGUDO, 2011: 705-706). Trátase dunha comprobación
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a necesidade de transitar do inmobilismo ao pragmatismo xurídico

na que tanto a Administración tributaria como o contribuínte formulan, por escrito e
formalmente, as súas propostas e contrapropostas, chegando a unha solución pactada (DE
FLORA, 2008: 146-198). Ademais, o contribuínte benefíciase dunha importante redución
nas sancións. Como explica ANDRÉS AUCEJO, “o accertamento con adesione é unha figura
de natureza convencional ínsita no procedemento de xestión tributaria italiano, polo cal
Administración e contribuínte —xa sexa a instancia de oficio, xa sexa a instancia de parte—
procuran chegar a un acordo ante incertezas de feito ou dereito sobre a determinación do
débito tributario. Tal acordo formalízase por escrito no denominado «atto di accertamento
con adesione» asinado pola Administración e subscrito polo contribuínte. A adhesión do
suxeito e conseguinte subscrición do accertamento comporta, dun lado, a redución ata un
cuarto do mínimo da sanción que no seu caso tiver correspondido , doutro, a imposibilidade
de impugnación, de maneira que, se o contribuínte perfecciona o acto mediante o ingreso
da débeda convida, o «atto di accertamento con adesione» devén eficaz, poñendo fin ao
procedemento, non cabendo recurso ulterior sobre o seu contido; contido que deberá
respectar tamén a Administración, quen non poderá modificar o atto di accertamento agás
casos excepcionais taxados na norma” (2010: 35; e 2008: 47-77).
Tamén Portugal se sumou aos países occidentais que se decantan pola utilización de
técnicas arbitrais, e fíxoo mediante o Decreto-Lei 10/2011, de 20 de xaneiro, no que se regula
a composición e funcións dos órganos e tribunais arbitrais adscritos ao Centro de Arbitragem
Administrativa1. Os seus laudos, ditados nun prazo máximo de seis meses, son vinculantes
sempre que a Administración afectada se adherise ao devandito Centro. O Ministerio de
Finanzas portugués fíxoo para os asuntos litixiosos que non superen os 10.000 euros. Para
as controversias de importe superior deben concorrer unha serie de requisitos adicionais,
entre os que destacan que o árbitro desempeñase funcións como maxistrado en tribunais
tributarios e que teña o título de Doutor en Direito Fiscal.
Por último, ben merecen unha reflexión as propostas previas de tributación contempladas,
non na normativa estatal española, senón nas normas forais dos Territorios Históricos do País
Vasco. Para MERINO JARA, as devanditas propostas permiten “que os obrigados tributarios
formulen á administración o coñecemento previo de determinadas operacións de especial
complexidade, aos efectos de que esta se pronuncie con antelación á realización do feito
impoñible en canto á súa conformidade ou desconformidade co tratamento tributario
proposto pola persoa interesada, no que á operación concreta se refire. Atopámonos ante
un suposto de cuantificación anticipada da débeda tributaria” (2011: 743). As operacións de
especial transcendencia ou complexidade que contemplan as normas forais de Guipúzcoa e
Vizcaya son, entre outras, as seguintes: operacións de reestruturación empresarial (fusións,
escisións, etc.); operacións de reorganización de patrimonios de persoas físicas; aquelas nas
que estean implicadas outras administracións tributarias ou que posúan unha dimensión
internacional; operacións ou negocios xurídicos cuxo importe supere os 600.000 euros, etc.
Polo demais, a aprobación pola Administración tributaria dunha proposta previa de
tributación vinculará ao devandito ente público, o cal estará obrigado a aplicar o contido
da proposta aprobada, agás que se acredite que as circunstancias expostas na proposta
no se axustan á realidade ou que se modificou a normativa aplicable. As vantaxes destas
fórmulas concrétanse na bilateralidade, na instantaneidade e na posibilidade de coñecer a
argumentación do interlocutor, ao tempo que potencian o principio de seguridade xurídica
(MERINO JARA, 2011: 751).
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IV. A PLURALIDADE DE PROPOSTAS DE LEGE FERENDA SOBRE A
REGULACIÓN TRIBUTARIA DA MEDIACIÓN E A ARBITRAXE NO
DEREITO ESPAÑOL
A partir das consideracións e conclusións acadadas nos apartados precedentes, parece
oportuno formular algunhas propostas que fagan posible a introdución da mediación e a
arbitraxe no Dereito tributario español. Foron moitas as voces, tanto desde o eido estritamente
académico como desde distintos sectores profesionais, que formularon proposicións moi
definidas de por onde debería avanzarse na implantación de técnicas heterocompositivas
que encaixasen no actual marco normativo e constitucional español. Salientaremos a
continuación aquelas que concitaron un maior grao de consenso nos distintos foros científicos
e profesionais.
O Informe da Comisión para o estudo e proposta de medidas para a reforma da Lei Xeral
Tributaria, de 2001, propuxo tres posicións doutrinais diferentes sobre a forma de regular a
arbitraxe. A proposta cun desenvolvemento máis acusado defendía unha arbitraxe tributaria
caracterizada polas seguintes notas: a) Ha de tratarse dunha arbitraxe en Dereito e non en
equidade. b) A arbitraxe debe estar encomendada a órganos administrativos especializados,
prefixados e determinados conforme a unhas normas de competencia fixadas de antemán.
c) As materias que se sometan a arbitraxe deben ser obrigatorias —sen posibilidade de
acudir ás vías tradicionais de recurso en vía administrativa-, sinxelas e de doada verificación
(valoracións, taxación pericial contraditoria, notificacións, enderezo fiscal, taxas ata unha
determinada contía, erros de feito, etc.). d) A arbitraxe debe ser gratuita e só nos casos en
que o árbitro aprecie temeridade ou má fe imporá as custas a quen corresponda (VV.AA.,
2001: 227-232).
Unha segunda proposta da citada Comisión apostou por unha arbitraxe baseada en cinco
puntos: a) A arbitraxe ha de ser de equidade, pois do que se trata é de ofrecer unha solución
xusta aos casos en que a norma, aínda que ben aplicada, dá lugar a situacións contrarias á
equidade. b) O árbitro non debe ser unipersoal nin tampouco funcionario da Administración
tributaria. c) A arbitraxe, por ser de equidade, debería limitarse a asuntos dunha contía moi
reducida. d) A arbitraxe debe configurarse como voluntaria. e) No debe existir, con carácter
xeral, posibilidade de recurso fronte ao laudo (VV.AA., 2001: 233).
A terceira posición que xurdiu no seo da Comisión para o estudo e reforma da LXT fixo
especial fincapé na imposibilidade constitucional de limitar a arbitraxe por razón da contía,
pois iso suporía aplicar estas fórmulas só aos menos dotados economicamente o que sería
contrario ao principio de igualdade ante a lei. Polo demais, tamén avoga porque a arbitraxe
non deba encomendarse a unha das partes senón a árbitros independentes. Por último, esta
terceira liña de opinión sinala que as cuestións susceptibles de arbitraxe non deben afectar
exclusivamente a feitos senón a outros asuntos nos que a distinción feito-dereito non é tan
sinxela, tales como presuncións, conceptos xurídicos indeterminados, supostos de estimación
indirecta, operacións vinculadas, valoracións, etc. (VV.AA., 2001: 233-234).
Posteriormente, a Comisión creada ao ano seguinte e que elaborou o “Informe sobre o
Borrador do Anteproxecto da nova Lei Xeral Tributaria”, apenas achegou nada ao respecto,
agás para salientar a conveniencia de que se estudase a posibilidade de introducir no futuro
unha medida específica que favorecese a conciliación e a arbitraxe (VV.AA., 2002: 9899). En concreto, propúxose que no escrito de interposición da reclamación económicoadministrativa, o recorrente puidese solicitar, como alternativa ao procedemento económicoadministrativo, a celebración dun acto de conciliación que, no caso de desacordo entre
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as partes, dese lugar a unha arbitraxe ante un órgano unipersoal do Tribunal EconómicoAdministrativo correspondente. Trataríase polo tanto dunha arbitraxe residenciada nos
propios Tribunais Económico-Administrativos e cos mesmos efectos que as actas con acordo,
isto é, cunha redución das sancións impostas. A xuízo da devandita Comisión, esta medida
conseguiría fomentar o entendemento entre os obrigados tributarios e a Administración con
vistas a reducir o inxente volume de litixiosidade existente e, por ende, a excesiva tardanza
e lentitude no actual sistema de reclamación económico-administrativa e ulterior recurso
contencioso na vía xurisdicional (VV.AA., 2002: 99).
Pola súa parte, a Asociación Española de Asesores Fiscais (AEDAF) manifestou no seu día
a súa contrariedade ante o feito de que a LXT de 2003, concretamente o seu Anteproxecto,
non introducise ningunha fórmula arbitral na resolución de conflitos entre a Administración
e os contribuíntes. En tal sentido, a AEDAF formulou unha proposta articulada arredor de tres
supostos e figuras distintas cuxas diferenzas derivan das materias e contías sobre as que verse
a controversia (VV.AA., 2003: 48-50; e GARCÍA NOVOA, 2002: 97-98):
1) Cando a desconformidade do contribuínte respecto das liquidacións realizadas pola
Administración fose igual ou superior a 3.000 euros, a resolución, a instancia do
contribuínte, poderíase ditar polo Consello para a Defensa do Contribuínte (órgano
técnico e independente adscrito ao Ministerio de Facenda), que resolvería en equidade.
2) Cando a discrepancia versase exclusivamente sobre feitos ou valoracións de natureza
técnica, a Administración e o contribuínte poderán someterse ao criterio dun tribunal
de árbitros, previa renuncia a ulteriores recursos. Só poderán integrar o devandito
órgano arbitral aquelas persoas con capacitación e titulación técnica axeitada á
natureza dos feitos.
3) Para as restantes cuestións derivadas da aplicación dos tributos, calquera que sexa a
súa contía, a AEDAF propón un sistema de arbitraxe baseado nos seguintes principios:
a) O órgano de arbitraxe resolverá en Dereito, non en equidade. b) O prazo máximo
de duración do procedemento será de tres meses. c) A procedencia da solución
arbitral farase a petición do interesado, a cal será vinculante para a Administración.
d) A resolución que dite o tribunal arbitral non será susceptible de ulterior recurso,
agás os que procedan contra esta clase de órganos. e) Cada comisión ou tribunal
comporase de tres membros, o Presidente e dos vogais. Un dos vogais será designado
polo contribuínte e o outro pola Administración. O Presidente será elixido de común
acordo polo particular e a Administración de entre unha lista de profesionais ou
funcionarios independentes con titulación axeitada e acreditada especialización en
Dereito tributario, lista que se confeccionará polo Ministerio de Facenda.
Tampouco faltaron institucións académicas de ámbito internacional que expresasen,
con propostas concretas de lege ferenda, a súa favorable predisposición á incorporación
da arbitraxe nos ordenamentos internos dos seus países membros. Un dos foros científicos
máis concluíntes ao respecto foi o Instituto Latinoamericano de Dereito Tributario (ILADT)
con ocasión das súas XXII Xornadas, celebradas en Quito en 2004. Deixando á marxe as
súas propostas en materia de arbitraxe internacional, as recomendacións máis destacadas
do ILADT sobre a arbitraxe tributaria no plano do Dereito interno poden sintetizarse nos
seguintes puntos:
a) A denominación de arbitraxe tributaria debe reservarse exclusivamente para a técnica
de solución de controversias en materia tributaria consistente en someter a decisión
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dun diferendo a un órgano non pertencente á xurisdición ordinaria estatal, cuxo laudo
ten a mesma forza que unha sentenza.
b) A lei debe regular os acordos tributarios entre a Administración e os suxeitos pasivos,
que na práctica adóitanse acadar, precisando os seus supostos, contido, alcance,
condicións, oportunidades de admisión e efectos.
c) A lei debe asegurar que os acordos tributarios que se celebren sexan transparentes e
que a súa documentación conteña necesariamente o fundamento da súa adopción,
os seus antecedentes, os elementos de feito, os motivos xurídicos e a cuantificación
da débeda tributaria.
d) Os acordos tributarios deberían prever a intervención de órganos administrativos
dotados de independencia funcional respecto daqueles axentes fiscais que interviron
previamente nos procedementos de verificación, fiscalización ou determinación.
e) É aconsellable contemplar a arbitraxe para diferendos que se produzan en materia
tributaria entre entes públicos, en países de réxime federal ou de réxime unitario
descentralizado onde coexisten potestades tributarias ou de creación, as cales poden
entrar en colisión.
f) Os contribuíntes deben ter o dereito de instar e coadxuvar no procedemento arbitral
tributario.
g)Os laudos arbitrais deben ser obrigatorios para as autoridades fiscais e para o
contribuínte, con autoridade de cousa xulgada2.
Por último, sen descartar a eventual operatividade das citadas propostas do ILADT
sobre a arbitraxe, tamén parece aconsellable explorar as posibilidades da mediación como
instrumento dirixido a evitar unha eventual controversia tributaria, de modo particular
cando se suscita unha incerteza obxectiva respecto á vontade do lexislador ou á realidade
dos feitos con transcendencia tributaria (GONZÁLEZ-CUÉLLAR, 2010: 266-267; e ANDRÉS
AUCEJO, 2010: 9 e seguintes). A tal efecto, sería necesario diferenciar segundo que a figura
do mediador a intervir entre a Administración tributaria e o particular actuase con carácter
previo á emisión do acto de liquidación tributaria (no seo dos procedementos de xestión
tributaria) ou ben con posterioridade ao devandito acto (na vía económico-administrativa).
Seguindo a GONZÁLEZ-CUÉLLAR (2010: 268-271), no primeiro caso a mediación podería
aproximar posicións despexando a posible incerteza e faríao mediante un acordo que tivese
carácter preparatorio da liquidación tributaria. Para sortear a posible conculcación do dereito
á tutela xudicial efectiva, a intervención do mediador debería ter carácter voluntario para
o particular, e a figura de mediador podería recaer nunha oficina técnica especializada,
no defensor do contribuínte ou nun superior xerárquico ao funcionario instrutor do
procedemento de xestión. Por último, un aspecto non menos relevante desta primeira
hipótese atinxe á natureza e efectos do acordo acadado entre a Administración e o obrigado
tributario: trataríase “dun acordo de fixación” coa forza vinculante propia destes negocios
xurídicos. Por conseguinte, o posterior acto administrativo de liquidación deberá reflectir o
contido dese acordo previo e o particular tributará de acordo a este último sen posibilidade
de impugnación da liquidación, agás que no acordo de fixación concorresen causas de
nulidade ou vicios de consentimento (GONZÁLEZ-CUÉLLAR, 2010: 271-272).
Finalmente, na segunda hipótese formulada, isto é, a mediación que opera cando a
controversia xa está residenciada na vía económico-administrativa previa á contenciosa,
trataríase de instaurar unha “mediación institucional”, a modo de órgano colexiado
especializado en Dereito tributario e con independencia funcional, en ocasións substitutivo
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Vol. 9_nº.1_ 2014 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Os mecanismos heterocompositivos ante a litixiosidade tributaria:
a necesidade de transitar do inmobilismo ao pragmatismo xurídico

dos actuais tribunais económico-administrativos e noutras inserido no procedemento
de reclamación ante estes últimos. Por exemplo, FERREIRO propón empregar na vía
económico-administrativa órganos unipersoais que permitan combinar tarefas arbitrais con
medidas conciliatorias. Ao mesmo tempo, este autor defende que os Tribunais económicoadministrativos abran a súa composición non só a funcionarios da propia Administración
tributaria senón tamén a expertos alleos á Administración, o que conduciría a unha maior
notoriedade e prestixio dos devanditos Tribunais sobre todo cando actuaran en funcións de
mediación e arbitraxe (2005: 254-257). En calquera caso, o acordo acadado a instancia do
devandito órgano colexiado tería natureza contractual e sería así mesmo vinculante para
ambas as dúas partes (GONZÁLEZ-CUÉLLAR, 2010: 273-276).
En conclusión, o ordenamento tributario español ten aínda por diante un longo camiño
que percorrer para facer realidade calquera das distintas propostas de lege ferenda que
acabamos de formular. Non facelo significa ignorar que a mediación e a arbitraxe constitúen
medios extraxudiciais de resolución de controversias que, ben configurados, en modo ningún
baten cos principios e regras básicas informantes do Dereito tributario. Os tempos actuais
demandan solucións aos conflitos nos que a defensa do interese público pola Administración
non debe estar reñida coa esperada eficacia e axilidade desta última en procurar a efectividade
do crédito tributario.
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AEDAF, 8: 9-33.
NOTAS
*
O presente traballo baséase parcialmente nunha comunicación presentada polo autor ao II Congreso Internacional “Mediación:
Aproximación psicológica y jurídica”, celebrado en Ourense os días 23, 24 e 25 de outubro de 2013.
1.Vid.http://www.caad.org.pt/userfiles/file/CAAD%20AT%20-%20RJAT%20Consolidadeo%20-%202013-01-01.pdf (17-02-2014).
2.Vid. http://www.iladt.org/FrontEnd/ResolutionDetailPage.aspx (17-02-2014).
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Vol. 9_nº.1_ 2014 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Data de recepción: 10/06/2014
Data de aceptación: 23/06/2014
Alberto Vaquero García ([email protected])_Profesor Titular do Departamento de Economía Aplicada da
Universidade de Vigo, España
Reflexións sobre o sistema de
financiamento das comunidades
autonómas de réxime común: receitas
para a comunidade autónoma de
Galicia
Reflexiones sobre el sistema de financiación
de las comunidades autonómas de régimen
común: recetas para la comunidad autónoma de
Galicia
Considerations about the Financing Scheme of
Autonomous Regions of Ordinary System: Some
Recipes for Galicia
&Resumo: O sistema de financiamento autonómico en España experimentou numerosos cambios que
trataron de mellorar a capacidade financeira-fiscal dos gobernos rexionais. Porén, aínda non se acadou un
modelo que permita dotar de suficiente autonomía. O obxectivo deste artigo é realizar un conxunto de
recomendacións en materia financeira-fiscal para a comunidade autónoma de Galicia.
&Palabras clave: descentralización, comunidades autónomas, competencias.
&Abstract: The financing system of Spanish autonomous regions has undergone numerous changes
that have tried to improve the financial and fiscal capacity of regional governments. However, it has
not yet achieved a model to provide sufficient autonomy. The objective of this paper is to make a set of
recommendations on financial and tax matters for Galicia.
&Key words: decentralization, regional government, competencies.
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Reflexións sobre o sistema de financiamento das comunidades autonómas de réxime común:
receitas para a comunidade autónoma de Galicia

I. INTRODUCIÓN
A estrutura da facenda autonómica en España é o resultado dun proceso iniciado fai cinco
lustros coa aprobación dos primeiros estatutos autonómicos. Desde entón, a Administración
Xeral do Estado foi transferindo competencias aos gobernos rexionais.
Este proceso de transferencias competenciais implicou a necesidade de configurar un
novo sistema de financiamento, que permitise garantir a obtención dos recursos necesarios
para exercer as competencias que se foron asumindo.
Os catro piares básicos sobre os que se conforma a base do sistema de financiamento:
autonomía, solidariedade, igualdade e coordinación deron lugar a modelos distintos de
facendas autonómicas e, mesmo dentro do mesmo modelo, diferentes teitos competenciais.
Malia os importantes esforzos dedicados a mellorar a descentralización dos gastos e dos
ingresos, a realidade amosa como aínda queda moito camiño por percorrer. Unha das queixas
máis estendidas é que a meirande parte dos esforzos, en vez de orientarse a configurar un
modelo de facenda autonómica máis perfeccionado, se destinaron a culminar un proceso
de transferencia de servizos e competencias. Polo tanto, se ten que seguir traballando en
descubrir cal é o volume de gasto asociado ás competencias de cada comunidade e a forma
de financialo. Unicamente así se acadará unha vinculación efectiva entre os gastos e os
ingresos das Comunidades Autónomas (CC.AA).
O artigo que se presenta ten a seguinte estrutura. Tras esta introdución, no apartado
segundo analízase a xestión pública e os principios de reforma do financiamento autonómico.
O terceiro apartado se centra en xustificar, desde a perspectiva teórica, a descentralización
fiscal. O cuarto apartado presenta as competencias do gasto e a descentralización fiscal. O
apartado quinto afonda en algúns resultados da descentralización fiscal en España. O sexto
epígrafe determina o papel das balanzas fiscais desde a perspectiva da descentralización de
competencias. No sétimo apartado realízase unha reflexión, tanto a nivel xeral como para a
Comunidade Autónoma de Galicia, sobre os modelos de reforma do sistema de financiamento
autonómico. Remata o artigo cunha serie de recomendacións.
II. A XESTIÓN PÚBLICA E OS PRINCIPIOS DE REFORMA DO
FINANCIAMENTO AUTONÓMICO
Unha das cuestións que máis interese xera no campo da xestión pública é o modelo de
organización territorial do Estado, e en especial, as relacións económico-financeiras entre o
Estado e as CC.AA.
Así, ata a década dos anos 70 o sector público español tiña unha dimensión moi reducida,
xestionando ao redor do 25% do PIB, fronte ao 40% na UE. Este resultado se debía a que no
noso país, a actividade pública se centraba nos sectores tradicionalmente xestionados polo
sector público e o control da actividade privada.
Co paso do tempo pasouse dun sector público que xestionaba unicamente os servizos
públicos básicos (xustiza, defensa, seguridade cidadá e política exterior), a un escenario onde
a actividade pública foi gañando máis peso en políticas de protección e promoción social
(pensións, outras prestacións económicas, servizos sociais, fomento do emprego, desemprego
ou acceso á vivenda), produción de bens públicos de carácter preferente (sanidade, educación,
cultura e atención á dependencia), actuacións de carácter económico (agricultura, pesca e
alimentación, industria e enerxía, comercio, industria e pemes, subvencións no transporte,
infraestrutura e I+D+i), así como actividades públicas de carácter xeral.
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Alberto Vaquero García
En España, a distribución funcional do gasto por niveis de goberno pon de manifesto
o diferente reparto de competencias do sector público. A táboa 1 permite determinar a
distribución de gasto medio por niveis de goberno para o período 2005-2011. Así, a
Administración Central é a responsable da prestación de servizos públicos tradicionais:
defensa, política exterior, seguridade cidadán e administración de xustiza de ámbito nacional,
achegas financeiras a outras Administracións Públicas (AA.PP.) e á UE e a débeda pública. A
Administración Central ten un importante papel financiador doutras AA.PP., xa que o 40% do
seu gasto son transferencias. O mesmo sucede coa carga da débeda pública, que a soporta
especialmente a Administración Xeral do Estado
As CC.AA. son as responsables da oferta de bens e servizos máis próxima aos cidadáns.
Así, o 60% do seu gasto é para sanidade e educación, mentres que preto do 12% se destina
a servizos económicos, por exemplo, infraestrutura e agricultura.
As Corporacións Locais (CC.LL.) formadas polos concellos e as deputacións, prestan
unha oferta de servizos moito máis ampla. O 60% das actividades realizadas son en materia
de seguridade cidadán, vivenda, servizos comunitarios, actividades culturais, servizos
sociais e protección ao medio ambiente. Finalmente as prestacións sociais son xestionadas
conxuntamente pola Seguridade Social e as CC.AA.
Táboa 1: Distribución do gasto público por niveis de goberno (2005-2011)
Estado
CC.AA.
CC.LL.
Gastos de funcionamento
23%
55%
22%
Investimento Público
30%
43%
27%
Intereses da débeda
80%
15%
5%
Prestacións sociais
Compartida coa Seguridade Social
Fonte: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat (2013)
A xestión do gasto debe ter unha contrapartida sobre os ingresos. Desta forma, os
gobernos que teñen a capacidade para decidir en que y canto van gastar, deben tela para
decidir canto van ingresar. Desta forma o sistema de descentralización impositiva debe
garantir aos gobernos subcentrais a discrecionalidade suficiente para determinar o seu nivel
de ingresos.
Ademais, a descentralización impositiva debe evitar movementos de persoas ou factores
produtivos que procuran unicamente pagar menos impostos. Ao mesmo tempo debe
garantir equidade, de forma que o tratamento fiscal debe ser o mesmo entre iguais. Así,
os gobernos subcentrais deberían establecer gravames sobre aquelas bases impoñibles con
menor mobilidade entre xurisdicións.
III. A CONVENIENCIA DA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
A conveniencia ou non de descentralizar o sector público está moi ligada ás funcións
que debe desempeñar. É dicir, haberá determinadas actividades públicas que poderán
ser desenvolvidas de maneira mais eficiente pola administración pública central, local, ou
rexional.
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Reflexións sobre o sistema de financiamento das comunidades autonómas de réxime común:
receitas para a comunidade autónoma de Galicia

As administracións rexionais (e tamén as locais) son, polo xeral, pequenas economías
cun alto grao de apertura ao exterior (cara a rexións mais próximas). En consecuencia, os
obxectivos de estabilización económica serían mellor desenvolvidos por un sector público
centralizado. Por exemplo, as políticas contracíclicas en situacións de depresión terán efectos
expansivos tanto na localidade que toma tal decisión como nas rexións veciñas, debilitando os
beneficios esperados no seo da xurisdición local e, polo tanto, a súa utilidade e conveniencia.
Para que as políticas redistributivas sexan eficaces é necesario que non exista unha
gran mobilidade dos recursos (capital, traballo) entre territorios. O grao de mobilidade dos
recursos entre xurisdicións do mesmo nivel condicionará a conveniencia de aplicar políticas
redistributivas con menor ou maior intensidade por cada goberno. É desaconsellable que
xurisdicións pequenas acometan estas políticas xa que se poden producir ineficiencias na
localización de recursos, empresas e individuos. Pola contra, os gobernos centrais estarían nas
mellores condicións para garantir o seu éxito.
Polo que respecta á utilización das políticas de gasto con obxectivos redistributivos, tamén
é posible que se oferten a nivel local. Algúns exemplos poden ser os comedores escolares ou
o transporte público urbano.
Diferente é o tema da asignación de recursos. Os bens públicos presentan beneficios
indivisibles, posto que son accesibles por igual a todos os cidadáns. Así, nunha administración
completamente descentralizada na que os gobernos subcentrais asignan bens públicos locais
e estatais, a provisión de bens públicos estatais sería insuficiente, ao ter en conta unicamente
unha pequena parte dos beneficios na sociedade. Así, existirían incentivos para que sexan
outras comunidades as que fagan a provisión, participando gratuitamente do consumo.
No caso dunha administración completamente centralizada, comprobaríase unha
tendencia á provisión ineficiente en todo o ámbito xeográfico. A provisión eficiente daríase
cando todos os cidadáns revelasen as mesmas preferencias. Pola contra, a provisión sería
ineficiente cando as preferencias son heteroxéneas. Neste escenario, cun sistema de goberno
completamente descentralizado é máis probable que un ben público local sexa provisto e
consumido de maneira eficiente.
IV. AS COMPETENCIAS DO GASTO E A DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
A descentralización fiscal en España foi un proceso que se desenvolveu en varias etapas,
debido ao comportamento do gasto público, baseado en tres eixos fundamentais: i) efecto
desprazamento ao alza do gasto ata un nivel similar á UE; ii) fonda descentralización do gasto
e iii) cambios na natureza e composición do gasto, caracterizado por un menor consumo e
investimento público e máis transferencias redistributivas e ás empresas.
O proceso de descentralización fiscal pódese formular en varias etapas:
Primeira etapa (1979-1986). A descentralización desde a Administración Xeral á
Administración Autonómica comeza coa aprobación da Lei Orgánica 8/1980, de 22 de
setembro, de Financiamento das Comunidades Autónomas (LOFCA). Ata mediados dos 80
prodúcese a maior parte dos traspasos (agás educación e sanidade para as CC.AA. da “vía
lenta1”). Durante este período levouse a cabo a primeira cesión de competencias de gasto
ás CC.AA., á vez que se lle transferían os recursos necesarios para financiar as competencias,
a través do método do “custo efectivo2”. Ademais, prodúcese unha separación entre
os instrumentos destinados ao principio de solidariedade e aqueles que aseguraban un
financiamento suficiente dos servizos públicos transferidos desde a Administración Xeral do
Estado (Vaquero, 1997).
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Alberto Vaquero García
En 1983 procedeuse á cesión de algúns tributos do Estado ás CC.AA., aínda que o sistema
de financiamento era especialmente transferencias. Nesta primeira etapa as CC.AA. acadan o
20% do gasto público fronte ao 45% da Administración Xeral do Estado.
Segunda etapa (1986-1992). É o denominado “período definitivo”. Iníciase co acordo
do Consello de Política Fiscal e Financeira (CPFF) en 1986, no que se establece o método de
financiamento para o quinquenio 1987-1991. O acordo de 1986 ven a prorrogar a lóxica do
período transitorio, con pequenos retoques no modelo de financiamento (Vaquero, 1997).
A diferenza da primeira etapa, a repercusión orzamentaria dos traspasos foi menor. A
principal característica é o mantemento da participación en ingresos do Estado como principal
mecanismo de financiamento. Ademais, dótaselle dunha maior estabilidade ao redefinirse a
base de aplicación e uns índices de evolución.
Ao final desta etapa as CC.AA. estabilizan a súa participación no gasto arredor do 25%,
porén, os problemas de corresponsabilidade fiscal, a necesidade de establecer un conxunto
de mecanismos de nivelación financeira e o uso excesivo ao instrumento da débeda quedaron
novamente sen solución.
Terceira etapa (1992-1996). Co acordo do CPFF de 20 de xaneiro de 1992 establécese un
novo modelo de financiamento para o período 1992-1996. Durante estes anos confirmase
o modelo anterior e establécese a necesidade de coordinar o endebedamento autonómico
para cumprir as condicións do Tratado da UE. En 1993 prodúcese un importante cambio na
participación das CC.AA. nos ingresos do Estado, ao establecerse a cesión do 15% da cota
líquida territorializada do IRPF (Vaquero, 1997).
Porén, quedan sen resolver os principais problemas do modelo de financiamento das
facendas autonómicas, en especial, a corresponsabilidade fiscal e as asignacións de nivelación
de servizos públicos esenciais.
Cuarta etapa (1997-2001). Concédese ás CC.AA. capacidade normativa sobre certos
aspectos do tramo autonómico do IRPF e dos demais impostos cedidos. A partir de 1999
prodúcese unha segunda gran vaga descentralizadora co traspaso das competencias en
educación e sanidade ás CC.AA. que aínda non as tiñan asumidas.
Durante este período tratouse de afondar na corresponsabilidade fiscal, empregando o
IRPF como tributo compartido entre a Facenda Central e Autonómica, así como a concesión
aos gobernos rexionais de capacidade normativa sobre algúns elementos do tramo
autonómico e outros impostos cedidos.
Quinta etapa (2002-2008). O 1 de xaneiro de 2002 comeza o novo sistema de
financiamento. A diferenza doutros sistemas, este presenta a característica da súa estabilidade
no tempo, xa que os anteriores tiñan unha vixencia quinquenal. Ademais, posúe un carácter
integrador, ao comprender varios bloques de competencias das CC.AA: o tradicional (dentro
do cal está a educación) e o novidoso (de asistencia sanitaria e dos servizos sociais da
Seguridade Social, que ata 2001 financiábanse á marxe do sistema).
Ademais contémplanse asignacións suplementarias ás CC.AA. para garantir unha prestación
dos servizos de educación e sanidade sen grandes diverxencias entre as CC.AA. e unha ampla
batería de fondos: renda relativa, desprazados, de compensación interterritorial, etc.
En materia tributaria amplíase o principio de corresponsabilidade fiscal, para mellorar o
financiamento das novas competencias e continúase coa cesión parcial territorializada do
IRPF (33%), IVE (35%) e dalgúns Impostos Especiais (II.EE.) nun 40%. Tamén se aproba a
cesión do 100% da recadación dos II.EE. sobre a Electricidade, sobre Determinados Medios de
Transporte e do Imposto sobre as Vendas Retallistas de Determinados Hidrocarburos (IVMDH). 108_
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Reflexións sobre o sistema de financiamento das comunidades autonómas de réxime común:
receitas para a comunidade autónoma de Galicia

Ademais, atribúense maiores competencias normativas ás CC.AA. sobre algúns dos
impostos cedidos: IRPF, Imposto sobre o Patrimonio (IP), Imposto sobre Sucesións e Doazóns
(ISD), Impostos sobre Transmisións Patrimoniais e Actos Xurídicos Documentados (ITPeAXD)
e o IVMDH. Precisamente, neste último prevese a aplicación dun tipo autonómico e con
afectación da recadación ao financiamento da sanidade ou de actuacións medioambientais
(máis coñecido como céntimo sanitario).
Sexta etapa (2009— ). Esta comeza coa aprobación da Lei 22/2009, de 18 de decembro,
pola que se regula o sistema de financiamento das CC.AA. de réxime común e Cidades con
Estatuto de Autonomía e modifícanse determinadas normas tributarias.
Nesta etapa os obxectivos que se formulan son: i) reforzar as prestacións do Estado
de Benestar, incrementando os recursos por parte do Estado; ii) aumentar a equidade e a
suficiencia financeira, por medio do fondo de garantía dos servizos públicos fundamentais
(que terá en conta variables como a poboación, superficie, dispersión, insularidade e
poboación protexida equivalente distribuída) e o fondo de suficiencia global; iii) aumentar
a autonomía e corresponsabilidade, incrementando a cesión das porcentaxes de cesión dos
tributos parcialmente cedidos e o aumento das competencias normativas e iv) mellorar a
dinámica e a estabilidade do sistema e da capacidade de axuste ás necesidades dos cidadáns,
por medio de mecanismos de axuste dos recursos ás necesidades dos cidadáns e avaliación
quinquenal dos resultados do sistema.
Desde unha perspectiva cuantitativa a táboa 2 permite describir a evolución dos
orzamentos consolidados iniciais por CC.AA. do réxime común para o período 20022011, reflectindo os cambios producidos. Compróbase como neste decenio os orzamentos
autonómicos aumentaron a súa importancia respecto ao PIB, ao pasar do 12,3% en 2002
ao 16,4% en 2011. Porén, o aumento do peso orzamentario non é o mesmo en todas as
CC.AA., xa que Estremadura (28,5% do PIB) e Andalucía (22,1% do PIB) son as que reflicten
unha maior importancia orzamentaria. A situación contraria dáse na Comunidade de Madrid
(9,9%) e Illas Baleares (12,8%). A Comunidade Autónoma de Galicia situábase en 2011
arredor da media, cun 17,5%, e iso considerando o forte descenso do orzamento no último
ano da serie, ao que hai que engadir o descenso do PIB rexional desde 2009.
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Alberto Vaquero García
Táboa 2: Orzamentos consolidados iniciais por CC.AA., réxime común (porcentaxe do PIB)
Comunidades Autónomas
2002
2005
2009
2010
2011
Andalucía
19,4
19,5
23,6
23,6
22,1
Aragón
11,1
15,1
18,0
17,6
16,2
Principado de Asturias
12,6
17,3
19,8
20,2
18,9
Illas Baleares
5,8
11,7
13,5
12,9
12,8
Canarias
14,2
14,8
18,5
19,7
16,7
Cantabria
11,1
16,4
18,5
18,4
17,7
Castela e León
12,9
17,4
18,9
18,8
17,5
Castela-A Mancha
16,1
22,1
26,8
26,9
24,0
Cataluña
11,0
12,9
15,5
16,9
16,7
Estremadura
20,6
27,1
32,8
31,4
28,5
Galicia
19,3
19,6
21,6
21,3
17,5
Comunidade de Madrid
6,0
9,4
10,6
10,1
9,9
Rexión de Murcia
9,5
14,2
19,0
18,6
18,0
A Rioxa
9,9
14,7
17,0
17,2
16,1
Comunidade Valenciana
12,0
12,2
14,5
14,6
13,9
CC.AA. réxime común
12,3
14,7
17,3
17,5
16,4
Fonte: Dirección Xeral de Cooperación Autonómica, Ministerio de Facenda e
Administracións Públicas (2013)
A táboa 3 permite establecer unha comparación entre o orzamento consolidado por
habitante entre as CC.AA. do réxime común. Así, en termos xerais, o orzamento por
habitante en euros correntes pasou dos 2.132 por habitante en 2002 aos 3.617 en 2011,
o que reflicte un incremento en termos nominais do 69,6% durante este decenio e case
1.500 euros máis en relación ao primeiro ano estudado. Ao igual que sucedía ao comparar
os orzamentos respecto ao PIB, obsérvanse diferentes comportamentos por CC.AA. Así,
o Principado de Asturias, Cantabria, Castela— A Mancha, Cataluña e Estremadura son as
Comunidades Autónomas que presentan un maior incremento deste ratio. O comportamento
da Comunidade Autónoma de Galicia aseméllase máis á evolución media, ao pasar de 2.668
euros por habitante en 2002 aos 3.473 euros en 2011.
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Táboa 3: Orzamentos consolidados iniciais por CC.AA. (euros por habitante)
Comunidades Autónomas
2002
2005
2009
2010
2011
Andalucía
2.565
3.162
4.096
4.030
3.764
Aragón
2.079
3.368
4.333
4.246
3.935
Principado de Asturias
1.878
3.196
4.141
4.242
4.032
Illas Baleares
1.202
2.729
3.255
3.070
3.052
Canarias
2.353
2.807
3.644
3.832
3.244
Cantabria
1.897
3.371
4.234
4.152
4.047
Castela e León
2.079
3.449
4.128
4.131
3.930
Castela-A Mancha
2.228
3.610
4.515
4.583
4.076
Cataluña
2.351
3.191
4.047
4.390
4.379
Estremadura
2.349
3.880
5.233
5.076
4.684
Galicia
2.668
3.347
4.217
4.177
3.473
Comunidade de Madrid
1.401
2.567
3.128
2.974
2.895
Rexión de Murcia
1.405
2.499
3.551
3.466
3.347
A Rioxa
1.916
3.296
4.132
4.195
3.924
Comunidade Valenciana
2.021
2.351
2.894
2.190
2.783
CC.AA. réxime común
2.132
3.021
3.809
3.837
3.617
Fonte: Dirección Xeral de Cooperación Autonómica, Ministerio de Facenda e
Administracións Públicas (2013)
V. ALGÚNS RESULTADOS DA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
As cifras acompañan á descentralización desde a perspectiva do gasto (gráfico 1). En
1997, a Administración Xeral do Estado xestionaba o 36% do gasto público, que sumado
á participación da Seguridade Social (31%), acadaba dúas terceiras partes do gasto público
total. Nese ano as CC.AA. xestionaban o 21% do gasto e as CC.LL. o 12%.
En 2011 as porcentaxes anteriores amosan un cambio importante, posto que a
participación do gasto público por parte da administración central redúcese en 10 puntos,
ata o 26%, aumentando lixeiramente a participación da Seguridade Social (33%) e das
CC.LL. (13%), pero de forma considerable a porcentaxe de xestión das CC.AA. (28%). Polo
tanto, sumando a capacidade de xestión dos gobernos autonómicos e locais, obtense como
o 41% é xestionado polas administracións subcentrais.
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Gráfico 1: Estrutura porcentual do gasto público por administración pública (1997 e 2011)
Fonte: IGAE (Varios anos)
O anterior, sen dúbida, é froito da inxente actividade dos acordos de traspasos de
competencias desde a Administración Xeral do Estado e as CC.AA, en especial na segunda,
quinta e sexta lexislatura, tal e como queda reflectido no gráfico 2.
Gráfico 2: Evolución dos acordos de traspaso ás CCAA (1979-20113)
Fonte: Gil e Iglesias (2007) e elaboración propia a partir dos acordos de traspaso
Ademais dos efectos sobre a xestión do gasto público, o crecente proceso de
descentralización trouxo consigo un traspaso do persoal desde a Administración Central cara
as CC.AA, especialmente na segunda, sexta e sétima lexislatura (gráfico 3) é un aumento
dos fondos transferidos en base aos devanditos acordos de traspaso, especialmente na sexta
e sétima lexislatura (gráfico 4).
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Gráfico 3: Evolución dos efectivos persoais dos acordos de traspaso ás CCAA (1979-2011)
Fonte:Gil e Iglesias (2007) e elaboración propia a partir dos acordos de traspaso
Gráfico 4: A evolución dos fondos transferidos en base aos acordos de traspaso ás
CC.AA.(en millóns de euros)
Fonte: Gil e Iglesias (2007) e elaboración propia a partir dos acordos de traspaso
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As CC.AA. non empregaron de forma significativa a capacidade que confire a LOFCA para
o deseño dunha política fiscal diferenciada. Polo tanto, fronte a rápida descentralización do
gasto, a aplicación aos ingresos foi moito máis serodia. Este escaso interese por unha política
fiscal diferenciada responde a un proceso de competencia fiscal entre as CC.AA., xa que o
incremento do gasto autonómico foi sendo financiado principalmente pola vía dos déficits
públicos.
As posibilidades de creación de tributos atópanse moi limitadas, xa que non se poden
establecer gravames sobre os feitos impoñibles sometidos a tributación polo Estado.
En tributos propios a capacidade é bastante escasa e non se aplican recargos sobre os
tributos estatais. O mesmo acontece coa posibilidade de usar a capacidade normativa sobre
os tributos cedidos e o tramo autonómico do IRPF, aínda que si para establecer beneficios
fiscais aos contribuíntes.
O gráfico 5 sinala a recadación total para os capítulos I, II e III e a participación das CC.AA.
nos impostos con recadación cedida para o período 1999-2011. Como se pode comprobar,
o período analizado amosa claramente os cambios en materia fiscal que se traducen nunha
maior recadación das CC.AA., debido á cesión de impostos e, sobre todo, ao incremento
da participación no IRPF e o IVE, superando en 2011 a recadación autonómica aos ingresos
estatais.
Gráfico 5: Recadación total, capítulos I, II, III e participación das CC.AA. no IRPF, IVE e
II.EE. e recadación do Estado (en millóns de euros)
Fonte: Memorias da Administración Tributaria (Varios anos). Ministerio de Facenda e
Administracións Públicas.
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A distribución porcentual da recadación total para os capítulos I, II, III e participación
das CC.AA. no IRPF, IVE e II.EE, queda reflectida no gráfico 6. Como se pode comprobar en
1999 o capítulo I (27,7%) e, especialmente, o capítulo II (45,3%) son as principais fontes
de ingresos. A participación en tributos compartidos supón o 21,8% dos ingresos totais,
mentres que o capítulo III unicamente supón o 5,3%. A partires de 2002, coa cesión do 15%
da recadación territorializada do IRPF ás CC.AA. a porcentaxe de participación en tributos
compartidos aumenta ata o 55,6% da recadación total, porcentaxe que se mantén ata
2007. En 2008 prodúcese un aumento da participación, consecuencia do incremento da
participación no IRPF e o IVE. En 2011 de novo aumenta a recadación.
O resto dos capítulos reducen a súa importancia relativa debido ao aumento da
participación das CC.AA. nos impostos estatais. Para 2011 as porcentaxes relativas acadan o
9,3% para o capítulo I, 15,2% para o capítulo II e o 1,4% para o capítulo III.
Gráfico 6: Recadación total, capítulos I, II, III e participación das CC.AA. no IRPF, IVE e
II.EE.(en porcentaxe)
Fonte: Memorias da Administración Tributaria (Varios anos). Ministerio de Facenda e
Administracións Públicas.
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VI.O PAPEL DAS BALANZAS FISCAIS DESDE A PERSPECTIVA DA
DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS
Como foi sinalado o papel das transferencias é importante para o financiamento das
CC.AA. Para determinar o saldo da actividade financeira da Administración Central (incluíndo
a Seguridade Social) nun determinado territorio empréganse as balanzas fiscais. As balanzas
fiscais (Goberno de España, 2012) supoñen un instrumento de información económica que
trata de imputar a cada territorio os ingresos e gastos do sector público nun determinado
momento para calcular o saldo fiscal (positivo ou negativo) territorializado.
Polo tanto, trátase de medir a diferenza entre os ingresos xerados e os gastos realizados
pola Administración Central nunha determinada Comunidade Autónoma. Desta forma, se o
conxunto da poboación dun determinado territorio paga unha cantidade de impostos que
supera os beneficios que recibe en forma de servizos públicos ten déficit fiscal. Pola contra, se
os servizos percibidos superan os impostos satisfeitos, o territorio ten superávit fiscal.
A análise das balanzas fiscais non resulta doada. De feito, a metodoloxía permite dúas
aproximacións: i) método de carga-beneficio e ii) método do fluxo monetario, e cada un deles
posibilita varios escenarios a partir dos supostos de reparto.
O primeiro deles consiste en imputar os ingresos no territorio onde residen as persoas
que finalmente soportan a súa carga (incidencia económica), ao marxe de quen sexa e onde
residan as persoas obrigadas legalmente a pagar (incidencia legal). Os gastos impútanse
ao territorio en que residen as persoas ás que van destinados os servizos públicos ou as
transferencias públicas que financian, á marxe do territorio en que se producen os servizos ou
se pagan tales transferencias. O gráfico 7 resume os resultados para 2005.
O método do fluxo monetario (IEF, 2005, 2008) consiste en que os ingresos tributarios
impútanse ao territorio onde se localiza a capacidade económica sometida a gravame (renda,
riqueza ou consumo). Os ingresos non tributarios impútanse ao territorio onde ten lugar o
pago polas unidades que o realizan. Os gastos impútanse, no caso das operacións de bens e
servizos (consumo final, consumo intermedio e formación bruta de capital) ao territorio onde
ten lugar o gasto. Nas operacións de distribución, os gastos impútanse ao territorio onde
se efectúan (remuneración de asalariados, subvencións, prestacións sociais, transferencias
correntes e de capital). O gráfico 8 resume os resultados para 2005.
Como se pode observar a partir dos modelos anteriores as CC.AA. cun réxime fiscal común
que teñen maior renda per cápita son as que máis contribúen. As CC.AA. con menor renda
per cápita coinciden con as que teñen superávit fiscal.
Así, para o método da carga-beneficio: Estremadura (15,7%), Principado de Asturias
(11,1%) e Galicia (7,2%) son as que presentan un maior beneficio respecto ao PIB. A situación
contraria dáse na Comunidade de Madrid (-9,1%), Illas Baleares (-7,5%), Cataluña (-6,6%) e
Comunidade Valenciana (-3,2%).
Polo que respecta ao método do fluxo monetario, Estremadura (17,8%), Principado de
Asturias (14,3%), Galicia (8,2%) e Castela e León (7,6%) son as máis beneficiadas. A situación
contraria dáse nas Illas Baleares (-14,2%), Cataluña (-8,7%), Comunidade Valenciana (-6,3%)
e a Comunidade de Madrid (-5,6%). Polo tanto, aínda que a intensidade en función do
método sexa distinta, reprodúcese o reparto entre CC.AA. con saldo positivo e negativo.
Ademais, cómpre ter en conta que os resultados non reflicten equidade, porque só constan
actuacións da Administración Central. Así, o saldo negativo que presentan sistematicamente
algunhas CC.AA. foi sinalado como mostra da insolidariedade do sistema, de forma que
algunhas CC.AA. están financiando o gasto doutras. Ás veces indícase que o resultado negativo
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é un saldo fiscal de natureza inxusta, vinculando este dato ao incorrecto deseño do sistema
de financiamento autonómico do réxime común. Porén, este argumento non é correcto. Non
se pode identificar o modelo de financiamento autonómica co saldo da balanza fiscal, xa que
como se verá máis adiante son cuestións claramente diferentes.
Gráfico 7: Balanzas fiscais. Método da carga-beneficio. Saldo sobre o PIB (2005)
Fonte: IEF (2006) e Goberno de España (2012). Nota: imputación do imposto de
sociedades en proporción 70/30, e dos intereses da débeda por poboación
Gráfico 8: Balanzas fiscais. Método do fluxo monetario. Saldo sobre o PIB (2005)
Fonte: Goberno de España (2012). Nota: Imputación territorial da recadación do imposto de
sociedades, que se leva a cabo en función da distribución territorial da remuneración
dos asalariados, do valor engadido bruto e do investimento nun 33,3%
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O importante é determinar por que existen déficits y superávits. Esta situación débese
basicamente a dúas razóns: i) o funcionamento automático das distintas políticas públicas e
ii) a decisión da Administración Central de gastar proporcionalmente máis nuns territorios
por motivos de necesidade ou por razóns políticas.
Así, no caso dunha nova infraestrutura, mentres dure o investimento, obterase un saldo
máis favorable. Unha vez rematado o investimento se se mantén a corrente de servizos
xerada pola infraestrutura, o saldo fiscal positivo tamén se mantén. Ademais, a situación nun
momento que amosa a balanza fiscal dun ano determinado, ignora os investimentos que se
puideran facer en anos anteriores e que aínda está xerando esta corrente de beneficios.
A segunda razón que pode xustificar o saldo fiscal das balanzas fiscais é a utilización de
diferentes ferramentas redistributivas do Estado do Benestar, tanto desde a perspectiva dos
ingresos como desde os gastos.
Desde a perspectiva tributaria o IRPF é un imposto progresivo, o que significa que se
nun determinado territorio existe un maior número de persoas con rendas elevadas, é lóxico
que a recadación sexa máis alta, pero non significa que o esforzo fiscal sexa maior, xa que o
imposto é practicamente o mesmo.
Desde a óptica do gasto público unha das prestacións que ten maior impacto redistributivo
son as pensións. Así, onde existen un maior número de pensionistas, a Seguridade Social
ten que realizar un maior esforzo. Isto non se debe a que as prestacións sexan de maior
contía, senón que se gasta máis porque existen máis beneficiarios. O mesmo sucedería co
tratamento das prestacións por desemprego, dependencia, servizos sociais, etc.
A combinación destes instrumentos provocan que as CC.AA. máis ricas, nas que por
exemplo, os niveis de desemprego son menores, contribúan proporcionalmente máis a soster
o presuposto de gastos e perciban unha corrente de beneficios menor. Este é o mesmo
esquema que se aplica no IRPF, que grava a renda obtida en función da capacidade económica
dos individuos. Polo tanto, cando se critica o signo e a cuantía do saldo da balanza fiscal, o
que se cuestiona é a estrutura do Estado de Benestar e as políticas redistributivas aplicadas.
VII. MODELOS DE REFORMA DO SISTEMA DE FINANCIAMENTO
AUTONÓMICO
O sistema de financiamento autonómico das CC.AA. de réxime común presenta
dificultades normativas, especialmente limitacións prácticas nos tributos propios e unha
forte dependencia das decisións alleas (externalidades verticais4). Estas aparecen cando un
determinado nivel de goberno non ten en conta os ingresos do resto dos niveis de goberno
nunha determinada decisión tributaria. Por exemplo, os efectos dunha modificación de tipos
impositivos sobre o importe dunha base impoñible común.
Polo tanto, resulta necesario evitar os conflitos entre as diferentes administracións para
favorecer a coordinación fiscal. Ademais, hai que evitar as prácticas de competencia fiscal
perniciosa. Ademais, é conveniente potenciar a cesión nos ámbitos nos que se poda ampliar
a competencia normativa e que a nova cesión de competencias favoreza a visibilidade da
autonomía das CCAA
En materia de tributos propios o espazo fiscal resulta moi reducido, o mesmo que a
súa incidencia recadatoria. Desta forma existe pouco marxe de manobra, a non ser que se
reduzan as limitacións da LOFCA neste eido (Lago e Vaquero, 2010).
No campo dos tributos cedidos, se ben se mellorou na ampliación do espazo fiscal,
especialmente no ISD e o IP se poden introducir melloras nalgunha cesión adicional relacionada
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con competencias propias das CC.AA. e, especialmente, no ámbito medioambiental (Lago e
Vaquero, 2010). En relación á utilización de recargos sobre tributos do Estado compróbase
como a súa utilización foi moi escasa, pero con posibilidades de implantación e especialmente
de recadación (Lago e Vaquero, 2010).
Finalmente convén indicar que se ben o papel das transferencias é importante no
esquema de financiamento dos gobernos rexionais de réxime común, segundo os principios
do federalismo fiscal, as transferencias non deben ser un compoñente importante no
financiamento dos gobernos descentralizadas. Así, se un goberno subcentral financia a
maior parte dos gastos mediante transferencias, quen realmente decide canto se gasta será
o goberno que concede a transferencia, xa que unha parte importante destes fondos son
condicionados.
As transferencias condicionadas deben utilizarse para a procura da eficiencia, mentres que
as incondicionadas deben orientarse cara a equidade, en especial reducindo as diferenzas en
termos de capacidade fiscal. Polo tanto, as transferencias non deben ser un elemento esencial
de financiamento dos gobernos territoriais ao limitar a súa liberdade para determinar o nivel
de gasto (Vaquero, 1997).
Polo que respecta á Comunidade Autónoma de Galicia, nun momento de consolidación
fiscal como o actual, non é recomendable optar polas grandes rebaixas de impostos (Lago e
Vaquero, 2010). Optar por unha formulación de fortes baixadas tributarias implicaría seguir
con máis recortes polo lado do gasto. Unido ao anterior cómpre realizar un debate conxunto
entre a administración tributaria rexional e a estatal, o que evitaría medidas tributarias parciais.
Ademais, a capacidade para introducir cambios impositivos en figuras tributarias en
exclusividade para Galicia é limitada. Así, impostos como o IVE e os II.EE. son xestionados polo
Ministerio de Facenda e Administracións Públicas, cunhas CC.AA. que son tan só beneficiarias
da recadación. O mesmo sucede co IS e as cotizacións sociais, que se atopan plenamente
centralizados. Mesmo o campo da reforma fiscal verde segue a estar pendente dunha reforma
en profundidade do Ministerio de Facenda e Administracións Públicas (Vaquero, 2006).
VIII. RECOMENDACIÓNS
A partir do sinalado cómpre reformar os mecanismos de financiamento das CC.AA. do
réxime común. A solución pasa por introducir un maior grao de corresponsabilidade fiscal,
estabilidade e continuidade no tempo.
A descentralización do gasto fíxose de forma rápida, pero sen contar con instrumentos
fiscais que permitan manter o gasto sen acudir as transferencias da Administración Xeral
do Estado. Se ben esta situación foise corrixindo co paso do tempo, especialmente pola
participación na recadación do IRPF e o IVE, aínda se manifesta unha significativa dependencia
das transferencias do Estado e un limitado poder tributario das CC.AA.
Ademais, o sistema presenta certas doses de perversión, porque incentiva a gastar sen
preocuparse en exceso pola falta de ingresos, xa que en caso de necesidade de liquidez,
pódese pedir axuda á Administración Xeral. Isto xera unha peligrosa ilusión fiscal, xa que non
parece que haxa unha excesiva presión fiscal polo lado das CC.AA., que mesmo apostan por
políticas de redución importantes de tributos. Sen dúbida o feito de que os réditos políticos
dun maior gasto sexan inmediatos e que o custo se pode trasladar cara adiante son, en parte,
as responsables desta conducta.
Así, o proceso de descentralización foi asimétrico na vertente dos gastos fronte aos ingresos.
No 2014 as CC.AA. de réxime común carecen aínda dun grao axeitado de autonomía e de
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corresponsabilidade fiscal. O anterior provocou que as tensións para acadar financiamento se
desviaran cara a débeda, xerando fortes déficits e unha acumulación de cargas.
Por outra parte, é imprescindible que antes de actuar, se avalíen os posibles resultados
das actuacións. Para iso resulta necesario a realización dunha análise económica dos cambios
normativos, cuestión na que no se fai todo o que debera.
Asimesmo, cómpre unha maior coordinación entre as diferentes AA.PP. O volume e
rapidez do proceso de transferencias do gasto creou presións, en ocasións, duplicando as
tarefas e competencias.
Unido ao anterior, deberíase garantir o nivel mínimo de bens e servizos para todos. A
Administración Xeral do Estado deberá dotar as CC.AA. dos instrumentos necesarios. A partir
deste nivel, cada Comunidade Autónoma podería priorizar as súas actuacións en materia
de gasto, a través dunha maior autonomía fiscal. Este comportamento é totalmente lícito
e implica unha maior corresponsabilidade das CC.AA., que é precisamente a onde se debe
orientar o sistema de financiamento de réxime común.
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NORMATIVA
Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), dispoñible en
http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1980-21166 (15-5-2014)
Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, dispoñible en http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2009-20374
(15-5-2014)
Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de
régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, dispoñible
en http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2009-20375 (15-5-2014)
Ley 21/2001, de 27 de diciembre, por la que se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía, dispoñible
en http://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2001-24962 (15-5-2014)
NOTAS
1.
As CC.AA. da vía rápida son as do artigo 141 da Constitución Española: Cataluña, País Vasco, Galicia e Andalucía. As CC.AA. da vía lenta
son o resto.
2.
Esta técnica consistiu en calcular o custo derivado das transferencias da descentralización, por medio da suma dos custos directos,
indirectos e o investimento de conservación, mellora e substitución.
3.
1ª lexislatura:1979-1982; 2ª lexislatura: 1982-1986; 3ª lexislatura:1986-1989; 4ª lexislatura: 1989-1993; 5ª lexislatura:1993-1996; 6ª
lexislatura: 1996-2000; 7ª lexislatura: 2000-2004; 8ª lexislatura: 2004-2007 e 9ª lexislatura: 2008-2011
4.
As externalidades verticais se producen cuando varias administracións aplican tributación sobre a mesma base.
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Data de recepción: 10/06/2014
Data de aceptación: 18/06/201
David Soto Oñate_([email protected])_Investigador predoutoral do Departamento de Economía Aplicada da
Universidade de Vigo, España
O compoñente estrutural do capital
social
El componente estructural del capital social
The Structural Component of Social Capital
&Resumo: Numerosos traballos adicados ao capital social, especialmente os máis recentes, téndense
a centrar exclusivamente na súa dimensión cultural, salientando valores, crenzas e actitudes como os
seus principais trazos. Porén, nas orixes da formación do concepto si se facía constante referencia á súa
esencia estrutural. O presente artigo pon de relevo este compoñente estrutural e a necesidade de telo en
consideración para a análise tanto da súa propia constitución como dos seus efectos e a súa reprodución
ao longo do tempo.
&Palabras clave: capital social, economía política, cultura, estrutura social, desenvolvemento económico,
rendemento institucional.
&Abstract: A large number of works devoted to social capital, especially the most recent ones, tend to
focus exclusively on its cultural dimension, emphasizing values, beliefs, and attitudes as its main features.
However, in the origins of the concept, constant reference was made to its structural essence. The present
article highlights this structural component and the need to take it into account for the analysis of its own
constitution, its effects, and its reproduction over time.
&Keywords: social capital, political economy, culture, social structure, economic development,
institutional performance.
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O compoñente estrutural do capital social
I. INTRODUCIÓN
Nas últimas dúas décadas asistimos ao xurdimento e consolidación do concepto de capital
social como variable de interese económico e político. As aproximacións máis coñecidas
consisten en indicadores de confianza xeralizada, participación en asociacións, a presenza
estendida de determinados valores ou normas considerados cívicos e a orientación cara os
asuntos políticos. Estudouse o seu impacto sobre unha ampla variedade de asuntos, como
o desenvolvemento económico (Knack e Keefer, 1997; Zak e Knack, 2001; Beugelsdijk et
al., 2004; Beugelsdijk e van Schaik, 2005), tamaño das organizacións (La Porta et al., 1997),
desenvolvemento do sistema financeiro (Guiso et al., 2004), funcionamento das institucións
políticas (Putnam et al., 1993; Mota e Subirats, 2000), rendición de contas das elites políticas
(Boix e Posner, 2000; Nannicini et al., 2013), acumulación de capital humano (Coleman,
1988; Goldin e Katz, 1999), nivel de criminalidade (Glaeser et al., 1995; Rosenfeld et al.,
2001), difusión de tecnoloxía (Barr, 1996; Conley e Udry, 2010).
O esforzo dos investigadores do capital social desde o primeiro momento foi encamiñado
a clarificar e dar forma a un concepto que aínda hoxe segue a ser confuso. Aínda que se
fixeron grandes avances desde entón, Solow (1999), que non dubidaba da importancia do
concepto, afirmaría que ata o momento só vira “ideas vagas e empirismo casual”. Ahn e
Ostrom (2002) consideran que o escepticismo dos máis críticos co programa de investigación
non é totalmente inxustificado, e consideran que un paso clave para facer o concepto menos
confuso será definilo axeitadamente, distinguilo das outras formas de capital, identificar as
súas propias formas, aclarar o significado de cada unha das súas formas, establecer relacións
causais entre elas e as súas consecuencias, desenvolver mellores medidas e deseñar estudos
empíricos máis sólidos para comprobar as teorías do capital social. Este traballo está orientado
nesta dirección.
A demostración da súa importancia chegara antes que unha definición clara e sólida do
termo. Como referencia fundamental sitúase o influínte Making Democracy Work de Putnam
et al. (1993), onde fundamenta en termos de capital social a diverxencia en rendemento
político e económico das rexións do norte e do sur de Italia. Unhas rexións que ao comezo
do século XX partían de condicións económicas similares. Sostiñan no seu estudo que as
comunidades mellor dotadas en termos de capital social eran máis capaces de aproveitar
as oportunidades económicas e políticas que se lles brindaban. Putnam et al. (1993:236)
identificaban o capital social con “determinadas características da organización social, como
a confianza, as normas e as redes, que podan mellorar a eficiencia da sociedade facilitando
as accións coordinadas”. Esta definición é xeralmente aceptada aínda que segue a ser
obxecto de novos matices por outros autores. Segundo Dasgupta (2003), esta definición
que Putnam ofrece obríganos a amalgamar conceptos inconmensurables, como crenzas,
regras condutuais, lazos interpersoais, etc. sen ofrecer un indicio de como todo iso pode ser
conectado. Sostén ademais que todo isto non pode ser mesturado e que debemos tratar os
seus compoñentes por separado para poder entender que son e como se relacionan.
Alejandro Portes (2006) revisaba as orixes da socioloxía para poñer de relevo algúns
elementos que sempre estiveron presentes nesa tradición pero que a ciencia económica
estaba pasando por alto no seu estudo das institucións. Suxería que cumpría, polo menos
a efectos analíticos, establecer unha separación entre a esfera simbólica ou cultura e a
esfera material ou estrutura social dunha sociedade. Dentro do ámbito cultural atópanse
os “elementos simbólicos esenciais para a interacción humana, a comprensión mutua e a
orde […] é a esfera dos valores, dos marcos cognitivos e do coñecemento acumulado”. A
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dimensión material componse de “persoas reais que desempeñan roles ordenados nunha
escala xerárquica dalgún tipo […] é a esfera dos intereses individuais e colectivos, respaldados
por diferentes cantidadees de poder”.
No programa de investigación do capital social podemos atoparnos con definicións que
destacan só elementos esencialmente simbólicos. Para Solow (1999) son esas “cousas como
a confianza, a disposición e a capacidade de cooperar e coordinarse, e o hábito de contribuir
ao esforzo común, mesmo se ninguén está mirando”. Guiso et al. (2011) consideran que o
capital social é “capital cívico, é dicir, aqueles valores e crenzas compartidos e persistentes
que axudan a un grupo a superar os problemas do free rider á hora de acometer actividades
socialmente valiosas”. Está perspectiva levounos a cualificar o capital social simplemente
como “boa” cultura (Guiso et al., 2008). Tabellini (2010) identifica tamén o capital social
unicamente con trazos culturais que fomentan a cooperación.
Porén, as primeiras definicións de capital social tendían a recoñecer o seu compoñente
estrutural. A primeira mención explícita é probablemente a de J. L. Hanifan (1916) que
consideraba que o capital social é “iso na vida que tende a construir esa substancia tanxible
coa que conta a maior parte da vida cotiá dun pobo, a saber, a boa vontade, o compañeirismo,
a mutua simpatía e as relacións sociais entre un grupo de individuos e familias que conforman
unha unidade social”. Xa nun período máis recente Pierre Bourdieu definiríao como “o
agregado dos recursos reais ou potenciais que se vinculan coa posesión dunha rede duradeira
de relacións máis ou menos institucionalizadas de coñecemento ou recoñecemento mutuo”
(Bourdieu, 1985:248). Para James Coleman (1988), o capital social “non é unha simple
entidade senón unha variedade de diferentes entidades, con dous elementos en común:
todas consisten nalgún tipo de estrutura social e todas facilitan certas accións dos actores
—sexan persoas ou corporacións— dentro de tal estrutura”. Nan Lin (1999) define o capital
social como recursos incorporados ás redes sociais, accesibles e empregados polos actores
para as accións recíprocas. Neste sentido, Krishna e Uphoff (1999) desagregan o capital social
en dúas categorías principais:
– Formas cognitivas, que predispoñen aos individuos cara o que eles chaman Mutual
Beneficial Collective Action (MBCA), sobre a base de normas compartidas, valores,
actitudes e crenzas, “o que crea e reforza a interdependencia positiva de funcións de
utilidade (altruismo) e apoia o MBCA”.
– Formas estruturais: facilitan a MBCA a través dos roles establecidos e as redes sociais
complementadas por regras, procedementos e precedentes. Isto reduce os “custos de
transacción, coordinación, esforzos, creación de expectativas, facendo certos resultados
máis probables e achegando seguridade sobre como actuarán os demais”.
Numerosos traballos adicados ao capital social céntranse exclusivamente na súa
dimensión simbólica, salientando fundamentalmente o papel de crenzas, actitudes e valores.
Sen menoscabo da importancia deste compoñente cultural, este artigo trata de salientar a
importancia de non desprenderse da estrutura material no estudo do capital social.
O traballo organízase da seguinte maneira. No seguinte apartado trátase o compoñente
estrutural do concepto en si de capital social. Interesámonos polos efectos deste compoñente
estrutural sobre o rendemento institucional e sobre o desenvolvemento económico nos
apartados 3 e 4, respectivamente. O apartado 5 reflexiona sobre o papel da estrutura social
na reprodución do capital social. O apartado 6 pecha o artigo con algunhas consideracións
finais.
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II. O COMPOÑENTE ESTRUTURAL DO CAPITAL SOCIAL
Dicía o sociólogo James Coleman (1988) que o concepto de capital social xurdía para
conciliar dous enfoques ben estendidos do estudo social. O primeiro destes enfoques era
o que dominaba na socioloxía, onde se explicaba o comportamento dos individuos dunha
sociedade como altamente determinado pola constrición do feito social1. O outro enfoque
é o individualismo metodolóxico, máis propio de economistas, que parte da base de que
“todos os fenómenos sociais (a súa estrutura e o seu cambio) son en principio explicables só
en termos de individuos (as súas propiedades, os seus obxectivos e as súas crenzas)” (Elster,
1982). A intención de Coleman é a de importar o principio de racionalidade do individualismo
metodolóxico economista e estendelo á análise dos sistemas sociais sen desbotar a influencia
da organización social no proceso.
De maneira similar, Granovetter (1985) desenvolvía o seu concepto de embeddedness ou
inserción social nun lugar intermedio entre a infrasocialización do individuo económico e a
sobresocialización do individuo sociolóxico. Granovetter, sociólogo económico procedente
da análise de redes, presenta ao individuo racional como inserido nunha estrutura de redes
e institucións que darán forma á estrutura de incentivos. Esta formalización do feito social
permite dar conta de cuestións tan fundamentais como o enforcement social ou a introdución
e acumulación de normas, costumes e solucións a problemas recorrentes, que quedan no
acervo da sociedade aínda tras a desaparición dos individuos que as axudaron a crear.
Dasgupta (2003) asegura que os compromisos baseados no que se chama capital social
ocorren nalgún lugar da mesoestrutura que se forma entre o individuo e o Estado. Considera
que o capital social ha de ser identificado con redes interpersonais e que a súa interacción
a nivel mesoestrutural tradúcese nun desempeño macroeconómico de maior complexidade
que unha simple agregación das operacións microeconómicas.
Neste apartado afóndase sobre algúns aspectos da topografía da estrutura social —
como a extensión das redes sociais, a existencia de clubes pechados, a verticalidade ou
horizontalidade da estrutura ou a distribución de poder— que foron considerados parte do
concepto de capital social e ofrécense algúns exemplos recollidos na literatura.
A.Redes sociais
As redes sociais poden definirse como un conxunto ben delimitado de actores —
individuos, grupos, organizacións, comunidades, sociedades globais, etc. vinculados uns a
outros a través dunha relación ou un conxunto de relacións sociais (Lozares, 1996). Gran
parte dos autores da literatura do capital social fan referencia explícita ás redes sociais como
compoñentes esenciais do concepto.
A teoría de redes ten un extenso campo fértil no ámbito do capital social. Wellman (1983)
afirma que as relacións sociais estruturadas son unha fonte máis poderosa de explicación
sociolóxica que os atributos persoais dos membros dun sistema. A idea central consiste en
que a análise non se constrúe tanto a través das categorías sociais ou atributos individuais
como a través dos lazos ou vínculos entre actores.
Segundo Dasgupta (2003), o capital social é máis útil se se ve como un sistema de redes
interpersoais e engade á contabilidade do capital social non só as redes sociais creadas senón
a capacidade de crear novos lazos, e o alcance e a fortaleza cos que se crean. Putnam et al.
(1993) conceden un considerable peso ás redes de compromiso cívico dentro do capital
social. Sosteñen que a existencia destas redes aumentan os custos do oportunismo, fomentan
normas robustas de reciprocidade e facilitan o fluxo de información.
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Pero non só a extensión das redes ha de ser tida en conta, tamén outras características
estruturais como a existencia de subgrupos ou clubs, a concentración-dispersión de recursos
que conceden poder e a verticalidade-horizontalidade da estrutura social son dimensións de
importancia fundamental.
B.Clubs e redes segregadas
Durlauf e Fafchamps (2005) recorren ao concepto de clubs para explicar a relación entre
as redes e o capital social. Redes e clubs son conceptos diferentes que teñen que ver coa
estrutura dos lazos entre os axentes. Unha rede “describe as situacións máis complexas
nas cales os axentes individuais están relacionados soamente a outros axentes, non todos”.
Porén un club considérase un “grupo pechado e finito”, onde existe unha vinculación de
identidade e confianza do axente individual cos membros no seu conxunto. Segundo Durlauf
e Fafchamps, a perfecta confianza xeralizada dentro dunha sociedade “correspondería ao
caso no que todos os axentes pertencen a un único club (ou unha red completa de relacións
interpersoais) e confíase en todos os membros”. Con respecto a isto, Putnam (2000) distingue
entre dous tipos de capital social: bonding —que une-, dentro dun club, e bridging —que
tende pontes-, que afecta ou crea lazos que se establecen con xente que é considerada
doutro club.
Segundo Boix e Posner (2000), habería que facer distinción entre as comunidades con redes
segregadas e con redes non segregadas. Nas comunidades con redes segregadas —é dicir, onde
as redes non se superpoñen— a creación de capital social pode aumentar a cooperación no
seo destas redes pero obstaculizala no conxunto da comunidade. Este tipo de estrutura pode
crear problemas serios de convivencia. Un tema recorrente cando se trata o capital social é o
de se sempre os seus efectos son benignos sobre a sociedade e cítanse exemplos como o Klu
Klux Klan ou a Mafia. Estas organizacións son estruturas esencialmente xerárquicas, baseadas
en relacións de dependencia e están unidos por un sentimento de identificación —un capital
social tipo bonding, como diría Putnam— pero nunha actitud segregadora. A dimensión
identidade/alteridade e cuestións derivadas da distancia xeralmente percibida entre nós e os
outros nunha sociedade tería que ser unha variable máis presente á hora de estudar o capital
social. Pérez-Díaz (2000) chamouno capital social incivil, é dicir, aquel sentimento forte de
club que impida colaboración áxil con outros membros da comunidade e que ademais pode
xerar externalidades negativas (Fukuyama, 2000).
Platteau (2000) distinguía entre moralidade limitada e moralidade xeralizada. A
moralidade limitada ocorre cando a honestidade, a confiabilidade e os códigos de boa
conduta se aplican unicamente dentro do club, permitíndose o oportunismo fóra de tal
grupo. Un estudo empírico de referencia é o de Banfield (1967), que identifica a presenza
estendida do chamado familiarismo amoral en certa rexión do sur de Italia, á cal considera
responsable do atraso que sofre a comunidade. Esta distinción entre moralidade limitada e
moralidade xeralizada é só entendible introducindo o concepto de identidade, que é o que
xera estes clubs dentro dunha comunidade máis ampla.
III. O COMPOÑENTE ESTRUTURAL DO CAPITAL SOCIAL E O
RENDEMENTO INSTITUCIONAL
A vocación de Putnam et al. (1993) era fundamentalmente o estudo do rendemento
institucional. O traballo localízase abertamente dentro da perspectiva da Cultura Política
asociada ao traballo de Almond e Verba (1963). Esta literatura interesábase polo tipo de
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O compoñente estrutural do capital social
contexto social que faría render as institucións políticas democráticas e faríaas sostibles no
tempo. Putnam et al. (1993) descobren un poderoso vínculo entre o rendemento institucional
e a comunidade cívica: “algúns gobernos rexionais acadaron sistematicamente máis éxito que
outros, foron máis eficaces no seu funcionamento interno, máis creativos nas súas iniciativas
políticas, máis efectivos na implementación das devanditas iniciativas […] [e estas diferenzas
foron] amplamente recoñecidas polos electores dos gobernos rexionais, tanto polos cidadáns
correntes como polos líderes comunitarios […] Algúns lugares están mellor gobernados que
outros, mesmo cando os gobernos en cuestión contan con estruturas [formais] idénticas e
recursos legais e financeiros equivalentes” (Putnam et al., 1993:126).
Parte deste éxito débese a cuestións esencialmente estruturais. Sosteñen, que “a igualdade
é unha característica esencial da comunidade cívica” e que “a efectividade do goberno
rexional está estreitamente relacionada co grao en que a autoridade e o intercambio social na
vida da rexión están organizados horizontal ou xerarquicamente” (Putnam et al., 1993:154).
Recoñecen que aínda que atopan unha alta correlación positiva da igualdade de renda co
rendemento institucional (0,81), ao controlar pola súa variable de civismo desaparece a
significatividade, pois “a multicolinealidade ensombrece os resultados”.
En canto a cmo esa capacidade cívica se traduce en gobernos máis eficientes, creativos e
eficaces, Boix e Posner (2000), propoñen catro modelos onde se mesturan factores simbólicos
e materiais:
– Votantes racionais e elites competitivas. Democracia perfectamente competitiva, onde
os votantes, que están ben informados e se mobilizan rapidamente, castigan a aqueles
representantes políticos que son incompetentes. Por exemplo, nun estudo empírico,
Nannicini et al. (2013) demostran a alta relación entre o nivel de capital social e o nivel
de rendición de contas —accountability— das elites políticas.
– Eficiencia burocrática. O capital social incrementa a eficacia e a eficiencia institucional
dado o alto nivel de capacidade para traballar xuntos burocracia e cidadáns. Se o capital
social facilita o compromiso e a cooperación, unha burocracia cívica producirá un mellor
funcionamento gobernamental.
–
Virtude cívica. Supón que o capital social afecta á propia natureza —ética— das
demandas articuladas polos cidadáns.
– Capital social e cooperación entre elites. O grao en que as elites políticas poden buscar
ou ben obxectivos particularistas ou, pola contra, chegar a pactos consociais pode estar
en función do grao de capital social que teñen tanto eles como as comunidades que
representan.
Por outro lado, é de sobra recoñecido o papel da distribución de poder para o cambio
institucional (Knight, 1992; Portes, 2006; Acemoglu et al. 2005). Porén, tamén é crucial para
que os axentes poidan forzar o cumprimento por parte dun actor e previr o free-riding. Esta
función do capital social foi cualificada por Portes (1998) como control comunitario. Ostrom
(1995) ofrece exemplos de como sistemas cooperativos eficaces colapsan tras a intervención
externa, xeralmente o Estado, ao desestabilizar a distribución de poder. O cumprimento de
normas pode estar dependendo en boa medida non só da boa vontade dos actores senón
da capacidade de reacción da rede, que vai en función do seu poder para penalizar o freerider. Deste modo, a estrutura social condiciona a produción de normas axeitadas, lexítimas
e autosostibles.
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IV. O COMPOÑENTE ESTRUTURAL DO CAPITAL SOCIAL E O
RENDEMENTO ECONÓMICO
Hoff e Stiglitz aseguraban que xa non se concibe o “desenvolvemento como un proceso
de acumulación de capital, senón máis ben como un proceso de cambio organizacional” (Hoff
e Stiglitz, 2001:390). Eles ven a “sociedade como unha organización, na cal o intercambio e a
produción están mediados non soamente polos mercados senón por unha serie de arranxos
formais e informais”. No apartado 2 introducíase o concepto de embeddedness, popularizado
por Granovetter (1985), que ve os actores económicos e políticos como inseridos e obrigados
dentro dunha estrutura de relacións sociais. O capital social emerxe como concepto
fundamental para o estudo do desenvolvemento económico na medida na que todos os seus
compoñentes fan referencia á organización social.
Na literatura téndese a salientar o clásico efecto positivo dos factores simbólicos do capital
social —crenzas, valores, confiabilidade e confianza xeralizada— sobre o desenvolvemento
económico por medio da redución dos custos de transacción e axencia e dunha maior
facilidade para a cooperación. Porén, hai outros efectos recoñecidos que parten directamente
de factores estruturais. Neste apartado centrámonos en como elementos da dimensión
material poden afectar ao desempeño económico.
Redes e clubs no funcionamento de mercados deficientes e difusión tecnolóxica
As redes sociais e os clubs facilitan a procura de relacións de tipo social, económico ou
político. Durlauf e Fafchamps (2005) contan que isto é especialmente evidente en ausencia
dun mercado eficiente, ilustrándoo cunha comparación entre o mercado de valores e o
mercado de traballo nos Estados Unidos. Mentres no mercado de valores, un vendedor e un
comprador poden poñerse axilmente de acordo para o intercambio, no caso do mercado
laboral non existe tal institución eficaz na que circule información tan precisa e actualizada
sobre os traballos ofertados e demandados. En ausencia dun mercado laboral tan eficiente,
as relacións interpersoais desempeñan un papel importante na canalización da información,
sendo unha gran proporción a de contratos que se materializan a raíz dunha recomendación
persoal ou o boca-a-boca (Granovetter, 1975).
O capital social resultou un concepto clave para o estudo do desenvolvemento económico
de países do Terceiro Mundo, sendo as estruturas e asociacións locais un ingrediente
fundamental nas estratexias de desenvolvemento rural. Segundo Grootaert e Bastelaer
(2002), o capital social afecta ao desenvolvemento económico nos países en desenvolvemento
fundamentalmente a través de facilitar transaccións entre individuos, fogares e grupos por
tres razóns: primeiro, porque a participación por parte dos individuos nas redes incrementa
a dispoñibilidade de información e reduce os seus custos; segundo, porque a participación
nas redes sociais e actitudes de confianza mutua fan máis doado para calquera grupo acadar
decisións colectivas; e terceiro, porque estas redes e actitudes reducen o comportamento
oportunista dos membros da comunidade.
Grootaert (2001) demostra a virtude que ten o capital social para o alivio da pobreza,
pois esa maior interacción social produce unha maior capacidade para o apoio mutuo, a
cooperación en provisión de crédito, en xestión de recursos forestais ou na implementación
de programas de servizos de saúde. A maneira en que o asociacionismo local desempeña a
súa función útil baséase, asegura, en tres mecanismos: o intercambio de información entre
os seus membros, a redución do comportamento oportunista e a facilidade para a toma de
decisións colectiva.
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O compoñente estrutural do capital social
Barr (1996) analizou a diversidade das fontes de información usadas polas redes de
produtores de manufacturas de Ghana e atopou que canto máis diversa era a rede social,
maior era a produtividade das empresas. As minorías étnicas, normalmente estranxeiras,
tiñan redes moito máis diversas que as que tiñan as empresas posuídas por individuos de
raza negra. Tiñan unha maior produtividade, e iso explicábase completamente pola maior
diversidade das súas redes. Conley e Udry (2010), tamén en Ghana, demostraron que a
rendibilidade da produción de piñas dun granxeiro dependía da rede local de información,
e que esta diferenza entre redes determinaba unha diverxencia tecnolóxica entre áreas con
similares condicións —propiedades do solo, clima, topografía, etc.
B.Redes e clubs no enforcement social
Dasgupta (2003) recoñece catro tipos de situacións polas que as partes dun acordo
poderían agardar que a outra manteña o previsto:
1.Mutual affection. No grupo coidan uns doutros e impórtalles o seu benestar.
2.Pro-social disposition. As partes son honorables e é coñecido por todos tal
honorabilidade. A súa integridade lévao a cumprir motu proprio aínda en ausencia
de afecto.
3.Mutual Enforcement. O acordo é reforzado mutuamente a través dun sistema de
sancións ante comportamentos desviados.
4.External Enforcement. Existe unha terceira parte externa que se encarga de reforzar o
acordo.
Ten sentido pensar que a menor presenza de capital social obriga a recorrer a estruturas
último tipo. Porén, en presenza de altos niveis de capital social existe unha maior integridade
e un maior respecto ás normas comúns e increméntanse os custos potenciais para un
infractor debido ao control comunitario. Durlauf e Fafchamps (2005) entendían a identidade
de grupo como un factor transcendente para o cumprimento das institucións, pois as sancións
sociais e a culpabilidade derivadas de violar un pacto ou unha norma ou non cumprir coas
expectativas da xente coa que un se identifica teñen un alcance máis fondo.
O xogo do ultimato, é especialmente útil para explicar como se produce este enforcement
social. No xogo do ultimato hai dous xogadores; o xogador 1 recibe unha cantidade e
pídeselle que a reparta á súa conveniencia entre ambos os dous. Se o outro xogador acepta
o reparto, os xogadores lévanse o que o xogador 1decidiu distribuir; se non o acepta, os
dous perden as súas cantidades. Este xogo non se repite, polo que non hai posibilidade de
represalia por parte do xogador 2. O resultado agardado pola lóxica máis simple do principio
de racionalidade neoclásico sería que o individuo 2 aceptará calquera cantidade maior que
0, polo que o xogador 1 —que é racional e considera que o outro tamén o é— tenderá a
distribuir a maior cantidade posible para si mesmo que deixe ao xogador 2 cunha cantidade
positiva para que acepte. O resultado experimental demostra que un entendemento tan
simple do principio de racionalidade non se corresponde coa natureza social do ser humano.
Na práctica, o xogador 1 tende a distribuir cantidades equitativas motu proprio e o xogador
2 tende a vetar as que non sexan así (Güth, Schmittberger e Schwarze, 1982). É consecuente
con outros experimentos onde castigar aos free-riders costa mesmo máis que o beneficio de
provocar unha conduta íntegra (Fehr e Gätcher, 2000). A violación de normas ás que todos
están suxeitos —normas tácitas de reciprocidade, neste caso— non quedan impunes, pero
non só con motivo de corrixir o comportamento futuro de free-riders potenciais —pois o xogo
non se repite— senón como unha penalización visceral a condutas socialmente indesexables.
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David Soto Oñate
C.Verticalidade-horizontalidade da estrutura social
A verticalidade-horizontalidade nas estruturas sociais pode ter enormes implicacións para
o resultado económico sectorial ou rexional. Putnam et al. (1993:246) afirman que as redes
de compromiso cívico representan unha intensa interacción horizontal e que canto máis
densas sexan estas redes, máis probable será que os cidadáns sexan capaces de cooperar
en beneficio mutuo. Engaden que unha rede esencialmente vertical, por moi densa e
importante que sexa para os seus participantes, non pode soster a confianza e a cooperación
social. Os fluxos de información serán menos fiables e no caso de impoñer unhas normas de
reciprocidade é menos probable que sexan coherentes, aceptadas ou interiorizadas e, polo
tanto, eficientes (Putnam et al., 1993:248). No apartado 5 afondarase máis sobre o papel de
factores estruturais na reprodución do capital social.
Granovetter (2002) revisa algúns estudos comparados de socioloxía económica que se
centran en como o modo no que están estruturadas as relacións nunha sociedade ten un
grande impacto na economía. Saxenian (1994) presenta como causa principal do rápido
progreso tecnolóxico de Silicon Valley en comparación coa Ruta 128 —coñecidas rexións
industriais de alta tecnoloxía nos Estados Unidos— a apertura das súas redes sociais e
unha estrutura máis horizontalmente organizada, atravesando as tradicionais fronteiras
empresariais. O relato comparativo de Saxenian pon de manifesto o carácter central tanto
das redes sociais como de particularidades culturais na diferenza de resultados económicos
entre ambas as dúas rexións industriais.
Por outra banda, Locke (1995) analiza o resultado da reestruturación de persoal nas
décadas dos setenta e oitenta dos dous maiores fabricantes italianos de automóbiles, Fiat e
Alfa-Romeo, que daquela teñan as súas sedes en Turín e Milán, respectivamente. O proceso
de reestruturación de Alfa-Romeo, aínda que foi máis longo, tivo un desenlace moito máis
beneficioso tanto para as partes como para a comunidade en xeral. Locke expón como a
forma na que se configuraban as asociacións nas rexións de Milán e de Turín, e, en concreto,
os axentes económicos e políticos involucrados, determinaron o proceso e o resultado da
operación. A relativa horizontalidade da estrutura e a leve concentración dos poderes de
Milán contrastaban coa polaridade estrutural de Turín, onde se organizaron dous poderosos
bloques enfrontados e sen vínculos mediadores de suficiente solidez e independencia.
V. ESTRUTURA NA REPRODUCIÓN DO CAPITAL SOCIAL
Unha cuestión de fundamental importancia é a forma na que o capital social se reproduce
ou se contrae ao longo do tempo. Os factores estruturais de novo parecen desempeñar
un rol clave para explicalo. Neste apartado veremos algúns exemplos sobre a relación da
configuración estrutural dunha comunidade e a reprodución do capital social.
A.Redes sociais
Brehm e Rahn (1997), nun estudo empírico atopan evidencias para soster que, aínda que
existe unha relación retrocausal, a participación cívica é máis capaz de estender a confianza
que a confianza de estender a participación cívica. É por isto que Putnam et al. (1993) lle
dan tanta importancia ás asociacións civís, pois inculcan nos seus membros os hábitos de
cooperación, solidariedade, espírito público e, como sinala Tocqueville, provoca que “os
sentimentos e as ideas se renoven, o corazón se ensanche, e a comprensión se desenvolva
só pola recíproca acción dos homes entre si” (Tocqueville, 1840). O que implica que a
participación en asociacións de compromiso cívico inflúe na reprodución do capital social a
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O compoñente estrutural do capital social
través de estender as redes sociais, fomentar a integridade e incrementar o stock de normas
de reciprocidade e convencións.
B.Clubs e redes segregadas
Xa apuntabamos anteriormente que as comunidades con redes segregadas e moralidade
limitada poden obstaculizar a reprodución do capital social no conxunto da comunidade.
Non obstante, segundo Durlauf e Fafchamps (2005), as redes segregadas e os clubs tamén
teñen a miúdo consecuencias distributivas dado o seu carácter discriminador. Se os beneficios
económicos se acumulan dentro dunha rede social ou club, aqueles que quedan excluidos
dela vense excluidos tamén de tales beneficios. Os clubs representan grandes obstáculos
á equidade cando restrinxen as súas actividades ao seu grupo específico ou cando non se
aceptan novos membros. Se, como aseguran Putnam et al. (1993), a igualdade é unha
característica fundamental da comunidade cívica, a segregación da rede podería estar
afectando tamén deste modo á reprodución.
C.Verticalidade-horizontalidade da estrutura social
Tamén se argumentou que a dimensión verticalidade-horizontalidade da organización
xoga un papel fundamental na reprodución do capital social. Boix e Posner (2000) aseguran
que as organizacións verticais se basean en relacións de dependencia e autoridade, non de
mutualidade —non entre iguais-, polo que teñen unha capacidade moi limitada de xerar
normas de reciprocidade e confianza social. Son as organizacións horizontais as que afectan
positivamente ao capital social, creando esa confianza que lubrica as conexións das redes
sociais para que flúa a cooperación.
Pero a verticalidade parece que non só non axuda a producir confianza xeralizada, senón
que tamén a dificulta. Boix e Posner (2000), falando dunha sociedade polarizada, sosteñen
que “entre axentes desiguais a cooperación é particularmente problemática porque sempre
haberá incentivos por unha das partes para abandonar calquera sistema baseado en pautas
cooperativas”. Putnam et al. (1993) aseguran que “a igualdade é unha característica esencial
da comunidade cívica” e que “a diferenza das máis igualitarias e cooperativas comunidades
cívicas, a vida nunha comunidade verticalmente estruturada, e horizontalmente fracturada,
produce xustificacións diarias para os sentimentos de explotación, dependencia e frustración,
especialmente nos chanzos máis baixos da escala social, pero tamén en niveis algo máis
altos”. Knack e Keefer (1997), ademais de considerar que existen evidentes razóns teóricas
para agardar unha consistente relación negativa entre a desigualdade e os niveis de capital
social, demostran empiricamente unha forte influencia deste tipo.
Portes (2006) salientaba a relación da distribución de poder coa creación de valores. É
frecuente o caso no que unha elite que concentra suficiente poder, úsao para promover certo
tipo de valores dentro da comunidade. Nas súas propias palabras, “as elites que controlan os
recursos que confiren poder tratan de estabilizar e perpetuar a súa posición moldeando os
valores de modo que a masa da poboación sexa persuadida da ‘xustiza’ da orde existente”. De
aí que a persistencia en baixos niveis de participación cívica poida estar dependendo en boa
medida dunha distribución de poder concentrada, que se resiste con todos os seus medios
a abandonar a súa posición privilexiada. Neste sentido, Tabellini (2010), indagando sobre
as orixes históricas de certos trazos culturais relacionados co capital social, argumenta que
“un réxime autocrático e corrupto que sobrevive grazas a unha forte xerarquía de privilexios
e que subxuga á poboación co uso arbitrario da forza […] promoverá a desconfianza cara
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os descoñecidos, […] un sentimento de impotencia e resignación”; sendo o caso contrario
un lugar “onde os emprendedores produtivos ou comerciantes participan abertamente na
organización política da sociedade, o imperio da lei é respectado e a autoridade suprema é
restrinxida por controis e contrapesos”.
VI. CONCLUSIÓN
Este traballo ofreceu argumentos para a recuperación do compoñente estrutural no
estudo do capital social. A extensión das redes sociais, a segregación da comunidade en
grupos pechados e excluíntes, a distribución de poder e a verticalidade ou horizontalidade
da estrutura social preséntanse como elementos de peso e non desligables dos compoñentes
simbólicos do capital social.
Repasáronse algunhas das referencias fundamentais da literatura, que orixinalmente
salientaban o papel central da estrutura social á hora de definir o capital social. Tamén se
puxeron de relevo as transcendentais implicacións dos factores estruturais sobre o rendemento
institucional e o desempeño económico, que a miúdo quedan eclipsadas por definicións
baseadas case por enteiro na confianza xeralizada. Finalmente, salientouse a necesidade de
recorrer aos compoñentes estruturais para a comprensión da reprodución do capital social.
Os estudos empíricos sobre a orixe histórica do capital social botan luz sobre o modo en
que se acumulan de maneira sostida estes recursos de tipo simbólico, se extenden as redes
de compromiso cívico e se transforma a topografía da estrutura. Putnam et al. (1993) e
outros autores (Guiso et al., 2008; Tabellini, 2010) centráronse en factores históricos de tipo
político para explicar as traxectorias comparativas de capital social entre rexións ou países
europeos. Aínda que a miúdo se empreguen institucións formais clave como proxies de toda
a organización da sociedade nun momento histórico, estas características son dificilmente
desvinculables da esfera material. É tamén probable que xunto cos elementos culturais estea
persistindo tamén ou evolucionando de maneira path-dependent a estrutura social. De modo
que dentro diso que se veu chamar legado cultural das institucións políticas formais debamos
considerar tamén elementos da esfera material. Próximos estudos poderían ir encamiñados
a dilucidar o papel da estrutura social como factor de persistencia das diferenzas en capital
social e os seus efectos políticos e económicos.
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NOTAS
1.
136_
Para Emile Durkheim, o feito social é o conxunto de “formas de obrar, pensar e sentir, exteriores ao individuo e [que] están dotadas dun
poder de coacción en virtude do cal se lle impoñen” (Durkheim, 1895).
Vol. 9_nº.1_ 2014 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Data de recepción: 11/06/2014
Data de aceptación: 26/06/2014
Jesús Amador Valdés Díaz de Villegas_([email protected])_Dpto. de Estudos Empresariais da Universidade
Iberoamericana, México
Relendo a teoría económica de Marx:
un concepto posmarxista do diñeiro
Releyendo la teoría económica de Marx: un
concepto posmarxista del dinero
Rereading Marx´s Economic Theory: a Post-Marxist
Concept of Money
&Resumo: Os procesos especulativos xerados cara o interior das economías industrializadas,
principalmente a economía destados Unidos, e o estalido da crise da crise financeira do 2008, é unha
mostra concreta da necesidade de analizar as causas que son xeradoras da irracionalidade especulativa
no mundo monetario financeiro. A crise amosa que existen formulacións teóricas que foron superadas
e o FMI, chamou á investigación e mecanismo que axuden a formular políticas económicas que dean a
posibilidade de maior estabilidade. Polo tanto o obxecto do noso estudo é explicar conceptualmente o
diñeiro actualmente co uso da metodoloxía de Marx, de tal forma que se poida contribuir a un maior
control dos procesos especulativos no mundo financeiro, reducindo os efectos que estes grandes
desequilibrios chamados crises financeiras provocaron sobre el benestar.
&Palabras claves: valor, diñeiro, circulante, inflación, interese, tipo de cambio.
&Abstract: Speculative processes generated into industrialized economies, mainly the U.S. economy,
and the outbreak of the crisis in the financial crisis of 2008, is a concrete example of the need to analyze
the causes which generate speculative irrationality financial and monetary world. The crisis shows that
there are theoretical approaches that have been overcome and the IMF, has called mechanism research
and help formulate economic policies that give the possibility of greater stability. Thus the object of our
study is to explain conceptually the money currently using Marx’s methodology, so as to contribute
more speculative process control in the financial world, reducing the effects that these great crises calling
imbalances have caused financial welfare.
&Keywords: value, money, current, inflation, interest, exchange rate
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
I. INTRODUCIÓN
Un dos problemas de interese permanente na teoría económica ten que ver co diñeiro e
a política monetaria, importancia determinada en parte pola posición que isto ocupa, hoxe,
na coordinación de políticas, como resultado do proceso de globalización e o que se coñece
como estabilidade macroeconómica.
A globalización trouxo consigo un gran desenvolvemento da industria financeira e os
fluxos de capital a nivel internacional condicionaron unha alta complexización das relacións
económicas entre países. Convertíndose este fenómeno económico financeiro nun dos
elementos máis importantes para o funcionamento das economías subdesenvolvidas e en
particular as emerxentes polas fallas estructurais que existen cara o interior das mesmas.
Comprender a súa natureza, segue a ser unha necesidade para a explicación de varios
procesos e fenómenos do mundo actual.
A exteriorización da contradición interna da mercadoría, na obra de Marx, é o punto
metodolóxico, que conduce ao estudo das formas do valor de cambio: forma relativa e
forma equivalencial. Formas contraditorias en si mesmas, que no seu desenvolvemento lóxico
histórico, fundamentan o xurdimento do diñeiro e a súa definición. O diñeiro na teoría de
Marx é considerado, como o resultado dun proceso de evolución e desenvolvemento dunha
relación social dunha produción específica e constitúe unha mercadoría cun valor de uso
especial: servir de equivalente a todas as demais mercadorías.
A análise do capítulo I do Tomo I de “El Capital”, ofrece unha definición clara de catro
etapas lóxicas históricas, que están asociadas ao desenvolvemento da produción social e á
profundización da División Social do Traballo. Estas etapas ofrecnunha explicación histórica
do xurdimento do diñeiro.
Conceptualmente, durante a época de Marx e con posterioridade a el, o diñeiro é igual
ao ouro. Pero a literatura neomarxista fai pensar que a evolución do diñeiro se detivo no
que se denominou —dentro do método histórico materialista-, de análise da economía:
forma diñeiro. Esta interpretación que pode considerarse como unha forma dogmática e
apartada do propio método de Marx, é unha das grandes limitacións neomarxistas, para
poder proxectar o concepto do diñeiro nas novas condicións e fundamentar moito dos novos
fenómenos e procesos que ocorren na actividade monetaria financeira.
O estudo do diñeiro dentro dun enfoque posmarxista, permite presentar unha visión
alternativa de interese tanto para analizar a actividade económica financeira doméstica, ter
unha visión máis clara dos factores que provocaron nun momento histórico determinado
o esgotamento dos sistemas financeiros, amosar as causas xeradoras de frecuentes crises
financeiras no sistema internacional e dos grandes desequilibrios macroeconómicos que vive
unha inmensa cantidade de países dentro do sistema.
Desde o punto de vista histórico a observación evolutiva dos sistemas monetarios domésticos
e internacionais e o desenvolvemento histórico dos mesmos, amosan a importancia e significado
do estudo do diñeiro. O paso do sistema Patrón Ouro, ao sistema monetario entre guerras,
ao sistema monetario Bretton Woods e por último ao réxime de tipos cambios flotantes, son
unha confirmación do xurdimento doutras etapas do desenvolvemento das formas do valor
de cambio, determinadas polo desenvolvemento da produción material baixo a súa forma de
organización mercantil e unha confirmación da complexidade do proceso de cousificación das
relacións sociais de produción ou o que tamén se denomina fetichismo mercantil.
A análise do patrón, pola súa definición, estrutura e funcionamento está estreitamente
relacionado co concepto de diñeiro que se ofrece na teoría de Marx: o concepto de
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Jesús Amador Valdés Díaz de Villegas
mercadoría diñeiro. O patrón ouro foi o sistema monetario financeiro internacional, que
existiu entre 1870-1914 e nel pódese observar a existencia dunha certa coincidencia no seu
funcionamento, coa forma teórica dada por C. Marx ao explicar o diñeiro como o resultado
evolutivo das relacións sociais de produción, tese fundamentada no estudo da evolución da
formas relativa e equivalencial do valor de cambio a nivel de sistema.
Pola súa parte, o Sistema Bretón Woods amosa historicamente o desenvolvemento dunha
nova etapa de evolución da forma diñeiro en si mesma, onde só queda unha moeda vehicular
a nivel mundial equivalente a 35USD = 1 onzas de ouro. Pero este sistema tamén trouxo
consigo un nivel superior de fetichización, ao establecer as demais divisas unha equivalencia
fixa con relación ao dólar estadounidense e non co ouro directamente1. Non é casual,
polo tanto, que o proceso de finiquito deste sistema como resultado dos cambios que se
producían no contexto internacional, xerara nun inicio un proceso de anarquía internacional
no funcionamento da actividade monetaria nas grandes potencias, cuxas decisións a longo
prazo redundaron noutros problemas de alta complexidade no mundo económico financeiro
internacional como o constituiu a chamada crise da débeda externa.
A base da evolución e desenvolvemento das relacións sociais de produción capitalista,
conduciron á profundización do alleamento monetario, materializado en complexos
procesos especulativos a nivel doméstico e internacional que provocaron profundas crises de
carácter financeiro e que expresan a necesidade de restablecer os equilibrios ante conceptos
imaxinarios que se apartan da realidade. A especulación como unha forma irracional de
obtención de utilidades snunha xeración real de valor no mundo material, converteuse na
práctica nunha regularidade no funcionamento dos mercados na globalización, que en
determinados momentos rebasa os marcos xurídicos institucionais onde se desenvolven os
mercados, ao erixirse nun factor que contrarresta os efectos da tendencia decrecente das
cotas de ganancias nas grandes economías globais.
O proceso de evolución e desenvolvemento das relacións sociais de produción capitalistas,
conducen a preguntas de interese teórico-práctico. Deixou de ser o diñeiro unha mercadoría?
Como definir o diñeiro no mundo moderno? Non obstante, o ouro segue a ser unha reserva
monetaria de importancia e en épocas marcadas polas profundas crises financeiras onde a
incerteza se erixe como un comportamento na procura de certa racionalidade, converteuse
no commodity2 refuxio por excelencia (Valdés; J: 2009, p. 65).
Analizar e estudar o diñeiro desde unha postura posmarxista, é de interese teórico—
práctico por:
1.A inflación todas as escolas consideran que é un problema puramente monetario.
Entón acadar unha compresión do diñeiro é buscar unha acción de solución non
só a curto prazo, senón tamén a longo prazo, nos establecementos escenarios
destabilidade macroeconómica. A importancia radica en que a inflación é un
problema que afecta aos individuos no seu benestar.
2.Afondar no coñecemento do diñeiro mellorará o deseño de políticas económicas
públicas, aspecto que pode propiciar un mellor ámbito para o crecemento da
empresa en particular e da economía nacional no xeral.
A hipótese fundamental do traballo sustenta que o diñeiro segue a ser o resultado dunha
evolución das formas do valor. O diñeiro en si mesmo non deixou de ser mercadoría e a
incomprensión do concepto pola complexidade do proceso de fetichización das relacións
sociais de produción capitalista, foi un obstáculo para o deseño de políticas económicas
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
racionais e estruturadas que minimicen os efectos negativos das crises na época da
globalización.
A importancia do tema na orde teórico-práctica, polo seu significado para o establecemento
de políticas económicas, determina en si mesmo o obxecto de estudo deste traballo: explicar
conceptualmente o diñeiro actualmente co uso da metodoloxía de Marx, de tal forma que se
poida contribuir con ideas que dean un maior control dos procesos especulativos no mundo
financeiro, reducindo os efectos que estes grandes procesos de recomposición violenta dos
equilibrios, chamados crises financeiras provocaron sobre o benestar. Polo tanto, pártese
dos enfoques actuais sobre o diñeiro, para poder volver ao concepto de diñeiro dado por
Marx e sobre esta base construir o concepto posmarxista que permita unha interpretación
alternativa neste contexto teórico conceptual.
Pola amplitude do tema establecéronse neste traballo tres direccións fundamentais de
análise: a primeira ten que ver co concepto do diñeiro, as formulacións desenvolvidas polas
escolas tradicionais actuais e unha proposta teórica sobre a definición contextualizada do
diñeiro co emprego da metodoloxía utilizada por Marx; a segunda parte ten que ver cos
tipos de interese e o crédito, pola relación directa ao concepto do diñeiro e a importancia
que ten na definición de políticas económicas e o comportamento do ciclo económico e,
por último, realízase unha análise do tipo de cambio pola súa incidencia na estabilidade
macroeconómica e na dinámica do sector externo das economías.
O estudo cuantitativo reducímolo, pola propia finalidade que busca o traballo, ás variables
PIB de México e Estados Unidos, M2 dos Estados Unidos e a taxa de interese de equilibrio
da economía mexicana. A utilización do PIB e de M2 dos Estados Unidos, respondeu ás
condicións de ser a maior economía do mundo cunha participación do 25% no PIB mundial;
mentres os datos da economía mexicana serven de base de comparación na análise dos tipos
de interese e os tipos de cambio.
O interese fundamental do estudo é incentivar o desenvolvemento de actividades
investigadas nesta dirección, pola necesidade ante os novos retos que situou a crise económica
iniciada no 2007 ante a xeneralización e bursatilización dos chamados créditos subripme e a
ineficacia das políticas económicas para evitar os desastres ocorridos cara o interior de moitas
economías que inflúen no comportamento das tendencias da economía mundial.
II. DEFINICIÓNS ACTUAIS DO DIÑEIRO
Na teoría económica pódense atopar diversas definicións de diñeiro. Paul Samuelson e
William D Nordhaus, no seu libro “Economía” definen o diñeiro, como todo aquilo que
constitúe medio de pago (Samuelson; 1993, p. 601). Este autor acepta que nun principio
o diñeiro constituiu unha mercadoría, pero na súa evolución transfórmase en papel diñeiro
e contas correntes, que constitúen instrumentos que son aceptados como medios de pago
para a compra de bens e servizos. Este concepto é compartido por case todos os teóricos
modernos, incluíndo a P. Krugman e a Dornsbusch e Fisher, que no libro “Macroeconomía”,
aceptan a definición de Samuelson e engaden que o diñeiro tnunha función central de servir
de determinante do ingreso e o emprego (Dornbusch; 2008, p. 220).
O diñeiro como determinante do ingreso e do emprego é unha tese que estivo presente
en todo o pensamento económico clásico desde a aparición do segundo tomo de “El
Capital”, onde se estudan los modelos de produción e realización do capital social e a teoría
keynesiana, que se considera como a base da teoría macroeconómica moderna. Tanto Marx
como Keynes consideraron que é imposible levar a cabo un proceso de reprodución ampliada
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(ou o que Keynes denomina efecto multiplicativo do investimento), sen que se produza un
proceso de adianto de diñeiro á circulación para a adquisición dos factores necesarios para a
creación de bens e servizos3.
Para Samuelson e William D. Nordhaus, P. Krugman, Dornsbusch, Fisher e seguidores, o
diñeiro cumpre, polo tanto, tres funcións:
- Medio de pago.
- Depósito de valor.
- Unidade de conta.
Teoricamente, a explicación da evolución do diñeiro considera a definición do diñeiro,
mercadoría axustada a un momento histórico onde o medio de pago era un ben e, en
particular, este ben era fundamentalmente un metal prezoso como o ouro, a prata ou o cobre
(Krugman; 2007, p. 323). Neste caso estanse considerando dous valores de uso dos metais
prezosos: o primeiro como medio de pago; o segundo como cousas que van satisfacer outras
necesidades humanas.
O interesante na teoría económica moderna é que o papel moeda como representante
legal do diñeiro explicábase como “diñeiro signo respaldado como mercadoría”, é dicir, un
medio de pago que tiña un valor, que se garantía co compromiso de que os bancos emisores
podían cambialo por ouro en calquera momento (Krugman; 2007, p. 323). Aspecto que se
sitúa como diferenza fundamental co diñeiro na actualidade, de acordo á teoría moderna.
Dous aspectos son necesarios ter presentes nesta definición:
— Pártese dunha posición metodolóxica onde o mercado é considerado como un feito
a-histórico. Por conseguinte o valor de uso, como propiedade da mercadoría, analízase
á marxe da categoría valor e considérase como unha categoría a-histórica, é dicir, non
se comprende que o valor de uso é como forma propia de manifestación do valor e
parte intrínseca das relacións sociais de produción, o que o converte tamén nunha
propiedade historicamente determinada.
— Non se explica a necesidade do xurdimento do diñeiro, nin a súa evolución histórica,
a cal só se institúe como resultado dunha análise empírica e sen conexión, o que non
permite ver aspectos de interese na formulación das políticas públicas para a procura
destabilidade macroeconómica.
Sustentado nos aspectos teóricos ofrecidos pola teoría moderna, o Fondo Monetario
Internacional describe o ouro como un activo financeiro4 para o que non existen pasivos
financeiros correspondentes. O ouro monetario é só o que está en poder do banco central ou
o goberno (ou doutras entidades suxeitas ao control efectivo do banco central ou o goberno)
e forma parte das reservas oficiais. A tenzas de ouro que non forman parte das reservas
oficiais clasifícanse como activos non financeiros (FMI; 2001; p. 24).
No “Manual destatísticas Monetarias e Financeiras” elaborado polo FMI, o diñeiro en sentido
amplo, conforma a súa definición sobre a base de catro funcións básicas, nas cales ademais das
citadas con anterioridade se inclúe o patrón para pagos diferidos, cuxa definición non é máis
que un medio de vincular valores actuais e futuros en contratos financeiros (FMI; 2001; p. 55).
Esta definición é elaborada para satisfacer a necesidade de avaliar o grao de monetización da
variedade de activos financeiros, centrándose na capacidade de cada clase de activo financeiro
para proporcionar liquidez5 e servir como depósito de valor (FMI; 2001; p. 55).
De acordo coa liquidez do activo clasifícanse en varios tipos:
1.Billetes e monedas e os depósitos transferibles. Eles constitúen activo financeiro máis
líquido e empréganse como medio directo de pago.
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
2.Outros depósitos e os valores distintos de accións. A partida doutros depósitos abrangue
todas as clases de depósitos non transferibles: depósitos a prazo; depósitos de aforro;
depósitos denominados en moeda estranxeira; depósitos á vista que non poden usarse
directamente para pagos a terceiros; participacións de capital ou outros comprobantes
de depósito emitidos por asociacións de aforro e préstamo, sociedades hipotecarias,
cooperativas de crédito, etc., e outras clases de depósitos (FMI; 2001; p. 57).
Estes conceptos sustentan a definición de base monetaria, a cal é considerada como os
pasivos do banco central que sustentan a expansión do diñeiro en sentido amplo e do crédito.
Tamén pode chamárselle á base monetaria (BM), diñeiro de alta potencia, dado que as súas
variacións xeralmente dan lugar a incrementos máis grandes do diñeiro e do crédito (FMI;
2001; p. 60). O propio manual aclara que a base monetaria non pode considerarse como
un agregado monetario, produto que é unha unidade de medida de diñeiro primario, que
constitúe a base dos agregados monetarios. Por conseguinte, o concepto de base monetaria
como unidade de medida determina os billetes e moedas emitidos polo banco central que
forman parte dos agregados monetarios, as tenzas de depósitos das outras sociedades de
depósito no banco central e as súas tenzas de moeda nacional (FMI; 2001; p. 60).
Os conceptos reflicten a complexidade das relacións financeiras e polo tanto a dimensión
en épocas da globalización do concepto de diñeiro e o seu nivel de fetichización. O proceso de
profundización e complicación das relacións sociais de produción capitalistas como resultado
do seu desenvolvemento nas súas formas crean a apariencia de que o diñeiro deixou de ser
unha mercadoría e que se produciu un paso onde a posición do diñeiro é ocupada polo papel
moeda e o que se coñece como diñeiro electrónico, tal e como pode apreciarse nunha lectura
das flutuacións diarias que aparece en calquera diario.
Non obstante estes estudos, sen lugar a dúbidas, contribuíron ao establecemento dos
compoñentes monetarios. Se ben na práctica monetaria dos países, podemos atopar varios
compoñentes, no caso particular de México, BANXICO sitúa como agregados:
—M1 = O agregado monetario M1 está composto polos billetes e moedas en poder
do público, as contas de cheques en poder de residentes do país e os depósitos en
conta corrente. Os billetes e moedas en poder do público obtéñense ao excluir a
caixa dos bancos do total de billetes e moedas en circulación.
—M2 = O agregado monetario M2 inclúe a M1, a captación bancaria de residentes, os
valores públicos e privados en poder de residentes e os fondos para o retiro.
—M3 = M3 inclúe a M2, a captación bancaria de residentes do exterior e os valores
públicos en poder de residentes do exterior.
—M4 = O agregado monetario M4 inclúe, ademais de M3, a captación das sucursais e
axencias de bancos mexicanos no exterior provenientes de residentes no exterior e
de nacionais (BANXICO; Glosarios).
Para os efectos deste estudo, empregaremos dous agregados: M1 y M2. De acordo á
definición de base monetaria obtido do manual do FMI, son estes compoñentes determinados
pola base monetaria. Tecnicamente pódese afirmar de acordo aos conceptos empregados
polo FMI que:
M1 + M2 = f(BM)
A suma dos dous compoñentes, polo tanto, podestablecerse na seguinte identidade:
BM ≥ M1 + M2
Considerando que a base monetaria ou diñeiro primario, é a base a partir da cal os bancos
comerciais poden crear diñeiro bancario e influir sobre o medio circulante e está composta
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polo numerario en poder do público máis as reservas bancarias. Como é posible establecer
unha interpretación correcta da mesma se o diñeiro se define como papel diñeiro e contas
correntes? Esta interrogante é un problema non resolto teoricamente, que sitúa nun plano
importante á especulación como factor determinante nos mercados financeiros, dado que
non se indica como se construiu esta medida nun marco económico determinado.
III. A EVOLUCIÓN DAS FORMAS DO VALOR DE CAMBIO E O
CONCEPTO DO DIÑEIRO
Para Marx o diñeiro, ten a súa aparición condicionado historicamente e amósase mediante
o estudo, lóxico6 histórico das formas do valor de cambio: forma relativa e forma equivalencial
do valor. Estas formas son a forma en que se produce unha exteriorización da contradición
interna da mercadoría e do valor. A lóxica de exposición pode ser esquematizada como
segue:
Valor de uso
Mercadoría
Valor de uso
Valor
Valor de
cambio
Forma
relativa
Forma
equivalencial
Diñeiro
De acordó coa concepción marxista clásica, o desenvolvemento das forzas produtivas
trae consigo un proceso de especialización a nivel social que é coñecido como división
internacional do traballo, proceso sobre o cal descansa a aparición da propiedade privada
sobre os medios de produción e un illamento relativo dos produtores. Estes procesos son a
causa do xurdimento da organización mercantil da produción e da conversión histórica do
produto do traballo en mercadoría.
A mercadoría contén en si mesma unha contradición, en canto ás súas propiedades e
elas describen o sistema de contradicións da organización mercantil da produción. Pero
tamén describen o proceso de cousificación das relacións sociais de produción ou o que sexa
denominado dentro da teoría clásica de Marx, o fetichismo mercantil.
As formas relativas e equivalencial, polo tanto, se ben son formas de exteriorización da
contradición interna da mercadoría, elas pasan por un proceso de evolución e desenvolvemento
que describen desde as formas máis simples de intercambio ás máis complexas7, ata chegar á
forma diñeiro. O diñeiro na teoría marxista defínese como unha mercadoría especial que ten
monopolio específico dentro do mundo das mercadorías de ser o seu equivalente universal,
papel que é asumido polo ouro (C. Marx; 1972, p. 35-36). É dicir estamos en presenza, dunha
concepción teórica que deixa perfectamente situado historicamente a aparición do diñeiro.
É precisamente o feito destar sustentada na teoría valor polo traballo, que polo tanto,
nesta concepción teórica, estase admitindo a evolución do concepto asociado á propia
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
evolución da produción material, o que implica identificar entre as formas fetichistas ou
alleadas da súa presentación coa evolución da esencia mesma. Aspecto non reflexionado polas
teorías económicas modernas, xa sexa por razóns políticas e ideolóxicas como por razóns de
marxinalización dos aspectos teóricos contidos na teoría de Marx pola súa incomprensión
teórica ou as súas interpretacións dogmáticas e maniqueas.
A diferenza da teoría económica moderna e sustentado na súa teoría valor traballo, Marx
define as seguintes funcións do diñeiro:
1.Medida de valor: que se deriva da propia definición do diñeiro como equivalente
universal. Nesta función o diñeiro É a medida necesaria da medida inmanente do
valor das mercadorías: o tempo de traballo necesario (C. Marx; 1972; p.56). Esta
é unha definición diferente á función prezo do diñeiro, a cal o que fai é medir as
cantidades de ouro, polo tanto é unha función que necesita fixar unha unidade de
medida (C. Marx; 1972, p.99). Baseado nestas condicións é que o prezo se define
como a expresión monetaria do valor das mercadorías.
2.
Medio de circulación: é unha función asociada ao cambio mercantil, onde se
presentan dous procesos de metamorfose: M — D, que expresa un proceso de
venda e D — M, que expresa a antítese do proceso anterior ou proceso de compra.
O diñeiro funciona como medio de circulación ao ser o valor substantivado das
mercadorías, polo tanto o seu movemento como medio de circulación é simplemente
un movemento formal das propias mercadorías (C. Marx; 1972, p. 75-76), onde o
seu representante constitúeo o diñeiro.
3.
Medio de atesouramento: a interrupción do proceso de metamorfose cando o
diñeiro cumpre a función como medio de circulación, o diñeiro atessóurase. Nesta
función o atesouramento revela a posesión de riqueza.
4.Medio de pago: esta función xorde como unha necesidade da separación cronolóxica
dos diferentes ciclos. Os pagos compénsanse uns con outros e o diñeiro funciona de
manera ideal como diñeiro aritmético ou medida de valor (C. Marx; 1972, p. 95).
5.Diñeiro mundial: función que se deriva cando as mercadorías saen da órbita dos
mercados domésticos e estamos en presenza do comercio internacional.
A teoría do diñeiro de Marx parece ser unha explicación ao concepto do diñeiro
mercadoría da teoría económica moderna; porén, a posición metodolóxica é diferente e
non existe unha fundamentación histórica. O resultado explícase en fetichismo mercantil
e en especial no proceso de alleamento das relacións sociais na forma diñeiro, onde como
ben sinala Marx se encobre o carácter social dos traballos privados e polo tanto das relacións
sociais de produción (C. Marx; 1972, p.41).
A análise do concepto do diñeiro na teoría económica moderna permite lembrar a Marx
cando sinalou:
“Estas formas son precisamente as que constitúen as categorías da economía burguesa.
Son formas mentais aceptadas pola sociedade, e polo tanto obxectivas, que expresan as
condicións de produción deste réxime social de produción historicamente dado que é a
produción de mercadorías. Por iso todo o misticismo do mundo das mercadorías se esfuma
tan pronto como os desprazamos a outras formas de produción.” (C: Marx; 1972, p. 41).
Deste enfoque hai dúas teses de orde teórico-metodolóxica de interese e están contidas
na definición das funcións do diñeiro e en particular da función de diñeiro como medio de
circulación:
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— A primeira está referida á masa de diñeiro en circulación. De acordo a Marx é:
M = (P*Q) / V
Esta ecuación segundo Marx expresa que dado o valor creado e dado o ritmo medio
do diñeiro a masa de diñeiro en circulación está en función do propio valor (C.
Marx; 1972, p.82). Un despexo a esta interpretación de Marx sitúanos na ecuación
que amosa a teoría cuantitativa do diñeiro:
M*V = P*Q
— A segunda tese é a moeda como signo de valor e onde Marx a considera como
resultado da necesidade de disociar a lei real da lei nominal da moeda como resultado
do desenvolvemento do intercambio mercantil. Esta disociación xa ten implícita a
posibilidade de acuñar como representantes do diñeiro outros materiais ou simples
símbolos. Aspecto que provoca que o ouro como diñeiro se disocie da súa substancia
de valor. Na vida económica o papel moeda é un signo do diñeiro e a súa relación co
mundo das mercadorías consiste simplemente en que este expresa idealmente unha
cantidade de ouro simbólica (C. Marx; 1972, p. 86).
Polo tanto para Marx a inflación é un fenómeno historicamente determinado e un
problema monetario, que brota do propio proceso de alleamento monetario. O símbolo do
diñeiro provoca o xurdimento dun diñeiro imaxinario e, con iso, os procesos de desequilibrios
macroeconómicos que provocan a súa propia dinámica que as crises da economía real
comecen a evidenciarse con máis forza, nun primeiro momento, dentro da actividade
financeira das economías.
IV. O DIÑEIRO: UNHA DEFINICIÓN POSMARXISTA
A complexidade das relacións sociais de produción impostas pola propia lóxica do
desenvolvemento, como resultado da profundización da división do traballo a nivel
internacional, trae consigo unha maior exacerbación alleante da propiedade privada a nivel
doméstico e a nivel internacional e polo tanto un maior illamento económico relativo malia
ser a produción un proceso cada vez máis social.
Isto significa que a exteriorización da contradición interna do valor faise máis complexa
e prodúcese un efecto de maior disociación entre o diñeiro propiamente dito e o seu
representante legal. O ouro ao converterse nunha reserva monetaria é parte do diñeiro,
pero o diñeiro constitúe un concepto máis amplo. Feito que queda marcado despois do
proceso de derrogación do modelo do sistema Bretton Woods, onde o dólar estadounidense
converteuse en único representante legal do ouro a nivel mundial: 35 USD = 1 onza de ouro8.
Co esgotamiento do Sistema Bretton Woods e coa libre flotación das divisas internacionais
é cando se pode afirmar que a sociedade dá paso á “forma diñeiro da produtividade social”.
Unha análise a fondo permite afirmar que o equivalente universal das demais mercadorías é a
propia produción material, o que polo tanto a converte nunha mercadoría en si mesma, cun
valor de uso especial, servir de equivalente universal ás demais mercadorías: Diñeiro = PIB.
Esta afirmación está presentada sobre a base dunha regresión simple empregando os datos
dos Estados Unidos. Tómase de base unha serie datos de 30 observacións desde 1980 a 2009
e establécese o PIB constante como variable independente e o compoñente monetario M2,
como variable independente. A función pode ser expresada como:
M2 = f (PIB prezos constantes)
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
Análise de regresión xeral: M2 versus PIB constante
Ecuación de regresión
M2 = —3004.23 + 0.776411 PIB constante
Coeficientes
EE do
Termo
Coefcoef. T
P
Constante
—3004.23365.887—8.2108 0.000
PIB constante
0.78
0.038
20.5326
0.000
Resumo do modelo
S = 500.386
R-cuad. = 93.77%
R-cuad.(axustado) = 93.55%
PRESS = 8298342 R-cuad.(pred.) = 92.63%
Análise de varianza
Fonte
GL
SC
Sec.
SC Axust.MC Axust. F P
Regresión
1 105560110105560110 105560110421.589 0
PIB constante
1 105560110105560110105560110421.589 0
Error
287010824 7010824 250387
Total
29112570934
Axustes e diagnósticos para observacións pouco comúns
EE de Residuo
Obs
M2
Axuste
axuste Residuoestándar
29
8257.5 7214.83 170.030 1042.672.21555R
30
8544.4 6901.18 157.361 1643.223.45941R
R denota unha observación cun residuo estandarizado grande.
Correlación de Pearson de M2 e PIB constante = 0.968 Valor P = 0.000
Os datos amosan un coeficiente de forte correlación entre as dúas variables, ao que
cómpre engadir que o coeficiente de determinación R2, é dun 93.55%. Reafirmando a tese
antes sinalada.
Gráfico 1
Gráfica de dispersión de Base Monetaria vs. PIB constante
9000
8000
Base Monetaria
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
5000
6000
7000
8000
9000
10000
PIB constante
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11000
12000
13000
14000
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A conduta da gráfica de dispersión, reafirma unha correlación entre ambas as dúas
variables. Porén na observación 29 e 30 ubica un residuo grande. Este resultado é a situación
do comportamento de crise económica durante o 2008 e 2009. A crise comeza sendo un
proceso totalmente financeiro durante a primeira metade do 2008 ata que os efectos se
transmiten á economía real, como necesidade de restablecemento do equilibrio necesario,
constituíndo o momento máis argüido o ano 2009. Neste momento dáse un proceso de
desequilibrio entre a cantidade de circulante e o diñeiro en si mesmo, que se pon de manifesto
no que evidencia o residuo estándar da regresión.
A análise da regresión permite afirmar que:
M = M (PIB)
Onde de acordo á ecuación de regresión, o coeficiente indícanos que todo crecemento
do PIB provocará un crecemento do circulante do 0.78/10 da masa de circulante no mercado.
Polo tanto:
ΔM/ΔPIB = km
Onde:
Km, é un multiplicador da masa de diñeiro en circulación
Seguindo, polo tanto, a continuidade do desenvolvemento das formas do valor na
actualidade e apoiado no exercicio da estatística inferencial, pode afirmarse que o valor da
produción material se allea no mesmo como resultado do desenvolvemento da produción.
O diñeiro non deixa de ser un resultado da contradición exteriorizada da mercadoría, porén
a súa esencia encóbrese nas mesmas redes do mecanismo económico e a súa complexidade,
amosándose como un instrumento que lonxe de ser propio e inherente ás relacións sociais
de produción, é só un facilitador do proceso de cambio mercantil. Tres aspectos xeran esta
interpretación fetichizada:
1.Prodúcese unha suposta desconceptualización histórica do concepto do diñeiro e
a identificación dos conceptos diñeiro e o seu representante legal, polo tanto faise
unha negación da teoría do valor polo traballo, como fundamento teórico que amosa
o xurdimento do diñeiro. O estudo do diñeiro, exclúe os cambios na produtividade
do traballo e polo tanto subtrae da análise do diñeiro o concepto de eficiencia.
2.O anterior separa de maneira ficticia o monetario da economía real, pois o imaxinario
sobrepasa o real, conducindo a unha exacerbación das fórmulas especulativas, que
evidencian condutas irracionais por individuos, empresas e gobernos, erixíndose
nuns dos factores fundamentais xeradores de crises estruturais na actualidade.
2.É unha xustificación ao emprego de políticas económicas públicas a curto prazo como
única forma de xustificar a procura dos equilibrios macroeconómicos, os cales só
están referidos aos excesos de circulantes e ás formas irracionais de endebedamento.
Resultado das deficiencias interpretativas do diñeiro, defínese o mercado de diñeiro como
aquel en que concorren toda clase de oferentes e demandantes das diversas operacións de
crédito e investimentos a curto prazo, tales como: descontos de documentos comerciais,
pagarés a curto prazo, descontos de certificados de depósitos negociables, reportes,
depósitos á vista, pagarés e aceptacións bancarias9 (definición.org). Definición que non fai
referencia ao punto de equilibrio de canto valor se encerra. Polo tanto, o que fai o concepto
en si, do mercado de diñeiro, é considerar a oferta e demanda do circulante monetario, sen
consideralo como un reflexo metamorfoseado do comportamento das curvas de oferta e
demanda do mercado de bens e servizos. O concepto de mercado de diñeiro estuda só un
ángulo da estrutura monetaria dun país: o representante legal do diñeiro e non o diñeiro en
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
sí. Déixase de considerar que o diñeiro en si mesmo é un alleamento do valor do universo de
mercadorías e polo tanto portador dunha relación social de produción.
Geoge Soro, compartindo os conceptos clásicos, define o diñeiro como un medio para
un fin, non un fin en si mesmo, polo tanto un valor de cambio, non un valor intrínseco. En
tal sentido o valor do diñeiro queda en función do valor dos bens e servizos polos que poida
cambiarse (Soro, G; 1999, p. 9). A afirmación é interesante aínda que o seu enfoque dáse
desde o punto de vista teórico da valía subxectiva10, deixándose todo a un subxectivismo
determinado pola frase “o que poida cambiarse”11. O valor do diñeiro conceptualmente
desde a súa propia definición como equivalente universal do valor das mercadorías creadas,
non é máis que a sumatoria do universo dos valores das mercadorías que expresa o seu
equivalente universal12 nel. Isto pode constituir a razón que fundamente a resposta ao que
Soro chama unha pregunta non respostada satisfactoriamente: cales son os valores intrínsecos
para os que as actividades económicas se supón que serven?
Ao constituir o diñeiro unha mercadoría, é contraditoria en si mesma e portadora dunha
relación social de produción altamente desenvolvida, onde a cousificación da mesma é unha
característica significativa. Esta relación social de produción concretada historicamente na
categoría valor, evoluciona e desenvólvese en función da produtividade do traballo ou, o que é o
mesmo, a eficiencia do traballo como valor de uso da mercadoría especial forza de traballo. Por
conseguinte é positivo afirmar que a posesión do representante legal do diñeiro e facer por tratar
de conseguilo fai del un sinónimo de poder, e o poder pode ser un fin en si mesmo. Aqueles que
triunfan poden non saber que facer coa súa riqueza materializada en circulante, pero polo menos
poden estar seguros de que outras persoas envexan o seu éxito. Isto pode ser suficiente para telas
en marcha indefinidamente malia a ausencia de calquera outra motivación. Aqueles que seguen
en marcha son os que rematan exercendo máis poder e influencia no sistema capitalista (Soro, G;
1999, p. 9). Esta é a forma concreta que sempre tivo o fetiche do diñeiro.
É este proceso de alleamento que brota do diñeiro, o que provoca una carreira desenfreada
ante o afán do lucro, produto de que o éxito se mide polos resultados a curto prazo. Na
necesidade de maximización dos seus beneficios, a racionalidade dá lugar á especulación.
V. O REPRESENTANTE LEGAL DO DIÑEIRO E A ESTABILIDADE
MACROECONÓMICA
Identificando o M como o representante legal do diñeiro e non como o diñeiro en si
mesmo e considerando que é acuñado con curso legal para a representación do diñeiro
poderiamos formular que:
V*M = Pr*Q = PIB13
Onde se descarta o valor pretérito contido nos medios de produción para evitar unha
contabilización dobre, do valor xerado en procesos de produción anterior, nesta ecuación:
M, é o representante legal do diñeiro.
O que significa que:
V*M > Pr*Q = PIB
V*M < Pr*Q = PIB
Ecuacións que expresan exceso ou carencia de circulante e que ten como condición de
medida a taxa de inflación —a cal pode diminuír ou aumentar-, amosando o comportamento
ou flutuacións da masa de circulante na economía, aínda que estas flutuacións non significan
a desaparición dun proceso inflacionario acumulado, que soamente pode ser explicado a
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partir do capital constante como compoñente de valor pretérito na estrutura de valor da
produción material14.
Consideramos π como taxa de inflación entón teremos que ela sería:
π = Þ(n+1) — Þ(n) / Þ(n)
Onde: Þ; é a variación de prezo no nivel da economía
n; é período considerado.
Polo tanto podemos afirmar que:
∆M = [Þ(n+1) — Þ(n) / Þ(n)]* b(Pr*Q) = π * b(Pr*Q) O que significa que a variación da
cantidade de circulante existente, ademais do valor da produción total a prezos
constantes, está, tamén, en función da taxa de inflación ou proceso de elevación
sostida dos prezos dos bens e servizos.
De acordo á tese formulada, se (Ms/P)15 < M, isto traería consigo unha distorsión do prezo
sobre o valor real da produción material, fenómeno que se traduce como inflación, o cal fai
razoable que a determinación da inflación se faga segundo π = Þ(n+1) — Þ(n)/ Þ(n). Resulta entón que
este problema estritamente do mecanismo de funcionamento, está intimamente relacionado
coa estrutura económica. Máis que encarecer o nivel de vida da sociedade (efecto derivado)
enmascara os verdadeiros aspectos que afectan ao crecemento da produción material.
Polo tanto, é posible comprender que ao allearse o valor da produción social no mesmo
e estar expresado baixo o seu representante legal, o problema da inflación é polo tanto un
problema de política monetaria e política industrial e non monetario en si mesmo; é dicir,
convértese nun problema de desproporcionalidade provocado esoxenamente polos axentes
que toman decisións na emisión do representante legal do diñeiro.
A análise da ecuación P = PIB/Q, indica que ao diminuír a cantidade de mercadorías producidas,
o prezo só pode aumentar se se deteriora a capacidade produtiva manténdose constante a
intensidade do traballo, efecto difícil de crer dado que ambos os dous son dous compoñentes da
produtividade do traballo, que aumentan ao unísono a nivel social. Este efecto só pode provocarse
se Ms/P < M, que dá a aparencia de incremento da intensidade do traballo manténdose constante
a capacidade produtiva do traballo, provocando un desprazamento subxectivo da demanda sen
que exista un crecemento suficiente da oferta e polo tanto a magnitude de valor creada é menor
ao prezo, dado que Ms/P < M, dando unha aparencia de que SA16 < Ms/P.
Por conseguinte o que coñecemos actualmente como políticas monetarias, son políticas
conxunturais para corrixir os desequilibrios entre a produción material e o representante
legal do diñeiro —mal conceptualizado como diñeiro pola teoría moderna-, no que se está
alleado o valor da produción material. Resulta entón máis factible elevar a produción material
mantendo constante o nivel de circulante existente. Esta formulación suxire a necesidade
dunha política industrial.
VI. O TIPO DE INTERESE
A definición do diñeiro como o valor da produción material alleado no propio universo
de valores de usos creados e o capital como un valor que se valoriza a si mesmo. Cando se
outorga capital diñeiro a outra persona en forma de préstamo, estáselle cedendo o dereito da
súa valorización e polo tanto terá que pagar polo valor de uso do mesmo ao seu propietario,
fenómeno que chamamos interese e que non é outra cousa que a transferencia de parte da
ganancia producida polo capital ao propietario do mesmo, pero pola súa forma preséntasenos
como o pago que se lle fai ao propietario do capital por ceder o uso do mesmo, o capital
diñeiro, pola súa forma, preséntasenos como unha mercadoría.
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
O capital diñeiro cedido a outra persoa por un propietario, xera a este último unha
ganancia, pero preséntasenos como un prezo que recibe, é dicir un prezo que se paga polo
uso do diñeiro, polo tanto o capital para o propietario é unha mercadoría. Polo tanto se o
capital se converte nunha mercadoría para o seu propietario e o interese preséntasenos como
o prezo da mercadoría capital diñeiro: faremos referencia á definición de interese real.
Se o valor da produción material é igual ao valor do diñeiro entón o interese é parte do valor
xerado socialmente. Ao producirse un incremento da produción material, determinado por un
cambio na produtiva do traballo, o interese diminuiría, o que significa que o interese terá un
comportamento inversamente proporcional ao incremento da cantidade de diñeiro, é dicir:
M = f(PIB)
Considerando que:
i = i(M-1)
Polo tanto:
i = i(PIB) —1
Polo tanto o interese é inversamente proporcional ao nivel de eficiencia da economía.
Considerando o nivel de eficiencia da produción como a forma de valorización do capital
variable (p´/v) e vemos que ela se allea na cota de ganancia p´/ [(c/v) +1], entón o interese
será inversamente proporcional á cota de ganancia, razón que permite explicar, como a
maiores niveis de eficiencia, se produce unha diminución das taxas de interese, facilitando o
incremento dos investimentos produtivos. Esta tese é de importancia ao considerarse que a
taxa de interese é un obxectivo operacional para os bancos centrais, cuxa taxa de interese é
seguida de facto polos bancos comerciais.
Análise de regresión xeral: LN(r) versus LN (PIB) mex
Ecuación de regresión
LN(r) = 39.1268 — 4.61824 LN (PIB) mex
Coeficientes
EE do
Termo
Coefcoef. T
P
Constante
39.1268 4.777878.18918 0.000
LN (PIB) mex
—4.6182
0.53359
—8.65498
0.000
Resumo do modelo
S = 0.313815 R-cad. = 82.40%
R-cad.(axustado) = 81.30%
PRESS = 1.90389 R-cad.(pred.) = 78.73%
Análise de varianza
Fonte
GL
SC
Sec.
SC Axust.MC Axust. F P
Regresión
17.376987.37698 7.3769874.9087
0.0000002
LN (PIB) mex 1 7.37698 7.37698 7.37698 74.9087
0.0000002
Erro 16 1.57567 1.57567 0.09848
Total 17 8.95265
Axustes e diagnósticos para observacións pouco comúns
Residuo
Obs
LN(r)
Axuste EE de axuste Residuo estándar
9 —2.80181 —2.11562 0.0749547 —0.686195 —2.25180 R
R denota unha observación cun residuo estandarizado grande.
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A observación 9 corresponde ao ano 2003, neste ano México amosaba que a recuperación
no seguiu a traxectoria agardada. O PIB real creceu en 1.34%, evidenciando unha falta de
dinamismo motivada por unha falta de estímulo na recuperación dos Estados Unidos, que
inhibía o crecemento das exportacións manufactureiras do país, e ao mesmo tempo non se
verificaba unha significativa recuperación do consumo privado nin do investimento. Esta
situación influiu na evolución da actividade industrial, incluida a industria maquiladora. Desta
forma, non resultou estraño que a industria manufactureira no seu conxunto rexistrase, ao
longo dos dez primeiros meses dese ano, unha taxa de crecemento negativa reflexo en gran
parte de que as ramas tiveran, con poucas excepcións, taxas negativas. Malia isto a TIIE
durante o 2003, diminuiu un 27.39% con relación ao 2002.
A gráfica de dispersión amosa claramente a relación entre estas variables, tal e como as
presenta a regresión. Os datos corroboran que o interese se move inversamente proporcional
ao comportamento do ciclo económico, efecto que se revela na contracción da actividade
crediticia ao consumo e á produción. Creando a necesidade de operar con políticas a curto
prazo de carácter fiscal e monetario: a inflación moderada convértese nunha necesidade
para que se inxecte circulante provocando un efecto imaxinario á necesidade de investir que
se reflicte na taxa de interese nominal, ou o que se coñece tamén, diminuír o proceso de
incerteza nos investidores.
Gráfica 2
Gráfica de dispersión de LN(r) vs. LN (PIB) mex
-0.5
-1.0
LN(r)
-1.5
-2.0
-2.5
-3.0
-3.5
8.6
8.7
8.8
8.9
LN (PIB) mex
9.0
9.1
9.2
Sempre que ocorra unha diminución do valor da produción material cara o interior
dun país isto reflectirase automaticamente nun aumento do interese real, pero se ocorrese
un aumento do valor da produción material a taxa de interese real diminuiría. Este efecto
reflectirase na taxa de interese nominal17 e a razón está dada porque a taxa de interese
nominal depende da taxa de interese real e das variables que teñen que ver co representante
legal do diñeiro, polo tanto ter presente a especulación e a política monetaria do país.
Considerando a:
i nominal = f (i real; política monetaria; variables de especulación18)
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
Cando a taxa de interese real é menor que a taxa de interese nominal (ireal < i nominal), prodúcese
un desestímulo ao proceso de mobilización de recursos nominais e reflíctese no proceso de
contracción do crédito doméstico. Nunha economía afectada polas desproporcionalidad que
se dá internamente entre M > P*Q = PIB, a aplicación de políticas monetarias contractivas
unidas aos crecementos baixos da súa produción, tradúcese nun custo social moi elevado.
Nas condicións das economías emerxentes onde as taxas de interese nominal son maiores
que nas economías desenvolvidas, podería pensarse que isto estimula o investimento de capital
nestas economías. A práctica económica moderna amosa que as economías subdesenvolvidas
vense afectadas tanto nos investimentos de portfolio como nos investimentos directos (Ver
táboa 1). As taxas de interese máis altas dos países subdesenvolvidos contribúen a acentuar
as condicións de dependencia co gran capital internacional e xerando unha insuficiencia de
crédito doméstico que imposibilita a procura de procesos multiplicativos do investimento,
para a superación das deformacións estruturais que presentan.
Tabla 1 Fluxo de capital en IED e en IEP nas economías emerxentes
Direct
investment,
net (Billóns
de USD)
Taxa de
crecemento
anual da IED
Private
portfolio
flows, net
(Billóns de
USD)
Taxa de
crecemento
anual da IEC
2000
148.516
0.005
2001
169.11
13.87
-29.472
-589540.00
2002
150.637
- 10.92
-39.994
35.70
2003
153.786
2.09
33.332
-183.34
2004
198.703
29.21
67.477
102.44
2005
277.281
39.55
36.744
-45.55
2006
301.084
8.58
-30.736
-183.65
2007
439.348
45.92
106.74
-447.28
2008
479.778
9.20
-70.207
-165.77
2009
334.463
- 30.29
90.412
-228.78
2010
400.922
19.87
224.497
148.30
2011
473.151
18.02
96.712
-56.92
2012
446.321
- 5.67
164.902
70.51
Taxa media anual do
2000 ao 2012
11.62
-49207.86
Fonte: FMI. http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/01/weodata/weoselser.
aspx?c=273&t=1
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Os datos do FMI reflicten como as economías emerxentes e subdesenvolvidas
presentan unha taxa negativa nos fluxos de investimento privado de capital de portfolio do
—49207.86%, o que significa que estes fluxos son máis dependentes doutras variables, que
do tipo de interese das economías. As economías subdesenvolvidas e emerxentes continúan
a ter o crédito internacional como a forma principal de financiamento internacional.
VII. O CRÉDITO NA ACTUALIDADE E A SÚA PARTICULARIDADE
FUNDAMENTAL
O concepto do diñeiro, expresa na súa evolución interna, a lóxica do desenvolvemento
de sistemas de leis económicas da sociedade capitalista e as modificacións que sofren no
seu funcionamento interno, provocando modificacións importantes do mecanismo, no que
destaca o crédito, o cal inflúe significativamente no funcionamento da economía. O crédito
é a forma do capital diñeiro, que se outorga a outra persoa — sexa física ou moral-, en forma
de préstamo. O crédito é unha forma de mobilización de recursos monetarios temporalmente
libres, que é adiantado para poder xerar un aumento da demanda agregada, permitindo un
efecto multiplicativo do investimento.
Marx en “El Capital”, tomo III, sinalaba, que ao outorgarse un crédito o capital que
se presta, unha mesma cantidade de capital diñeiro desdóbrase e funciona como capital
propiedade en mans do acredor e como capital función en mans do prestatario. Este
divorcio entre a propiedade sobre o capital e a súa función condiciona a existencia dos
capitalistas monetarios (rendistas, banqueiros, especuladores de bolsa, etc.), que participan
da redistribución do valor sen participar directamente na produción social nin no comercio.
Por conseguinte o capital de préstamo considérase a forma máis parasitaria do capital, pero
necesaria para o funcionamento dos mercados.
Na práctica social o capital de préstamo é unha forma altamente fetichizada, que no
seu movemento descrebe a anticipación de diñeiro e o seu retorno incrementado (D — D’).
Esta forma de capital está sempre na forma de diñeiro e en ningún momento adopta nin a
forma produtiva nin comercial capital. Polo tanto, o seu nivel de alleamento sempre agacha
moi ben a forma de acrecentamento do valor: o diñeiro, como capital préstamo, crece ao
comprarse por parte do prestatario co capital monetario recibido medios de produción e forza
de traballo. Polo tanto, o capital de préstamo é unha parte segregada do capital industrial,
valor que os propietarios do capital ceden a título de préstamo aos empresarios en funcións e
que rende interese como forma concreta de excedente, converténdose na forma de adianto
fundamental de recursos monetarios para acadar unha acumulación > 0.
A capacidade de endebedamiento, na vida moderna, por parte dos empresarios en
funcións, potencia en gran medida a rendibilidade dos investimentos, onde a taxa de
rencibilidade prevista debe ser máis alta que a taxa de interese sen risco19. Os investimentos
máis apancadas son os máis atractivos sempre e cando o custo do diñeiro continúe a ser o
mesmo. Por conseguinte, os elementos máis importantes para influir o nivel de actividade
económica constitúeno: o custo do diñeiro e a dispoñibilidade de crédito.
O interese e a dispoñibilidade de crédito son dous aspectos determinantes do ciclo
económico. A contracción do crédito determina a duración de recesión ou depresión
económica. As liquidacións forzadas de débedas crediticias, provocan un efecto de
diminución dos valores de garantía20, diminuíndo o tempo da fase de expansión de ciclo,
independentemente de se o crédito se outorga polos bancos ou polos mercados financeiros
e se o endebedamento foi contra valores ou contra activos materiais (Soro, G; 1999, p. 12).
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
A liquidación forzada, observada desde a visión do funcionamento do sistema de leis,
é o resultado dunha saturación da demanda de consumo, que amosa a acción e esixencia
da tendencia decrecente da cota media xeral de ganancia provocando unha orientación do
diñeiro, da esfera da produción á esfera da especulación. Razón que explica claramente o
porqué dalgunhas das formulacións expostas no decálogo do “Consenso de Washington”
e sen o cal é imposible comprender a orixe das famosas “burbullas inmobiliarias” que
explotaron a finais do 2007, na industria hipotecaria estadounidense (Valdés J; 2011; p. 5).
O obxectivo dos investimentos e dos movementos de capital, sostidos polos créditos é
a obtención de ganancia aínda que ela ten os seus propios límites físicos, determinada pola
participación relativa do traballo vivo na xeración de riqueza: a un maior incremento de
investimento en infraestrutura, tecnoloxía e equipo, a parte que crea verdadeiramente a riqueza:
o traballo humano, reduce a súa participación xerando con isto unha redución na rencibilidade
do capital. Isto pódese contrarrestar cun aumento masivo da produción, pero isto a súa vez
require a realización da mesma en mercados limitados. Nestas condicións o crédito entrégase
baixo o suposto de que unha vez realizada ou vendida a produción o ciclo poderá continuar.
As limitacións do mercado sustentadas no tamaño das economías nacionais e no da
economía mundial constitúen a causa directa que obrigan a buscar parámetros máis alá
dos que propón a economía real. Este feito induce a un xogo co afán de obter beneficios no
vaivén especulativo, máis que ocuparse en desenvolver as forzas produtivas onde se corre o
risco de non vender os seus produtos e quebrar por ser incapaz de cubrir as súas débedas.
A posibilidade de novos capitais de préstamos permite continuar adiante no funcionamento
económico malia o aumento da débeda creando a esperanza de ser posible cubrila no futuro.
Cando as débedas están baseadas en capital produtivo ou en bens tanxibles hai certa
posibilidade de recuperar algo, non obstante, o atractivo de obter diñeiro fácil pola vía da
especulación levou a que se destinen recursos cada vez máis amplos ás devanditas actividades.
O capitalismo actual presta, inviste, compra e vende en función de papeis que non teñen
garantías físicas como papel moeda, outras débedas e a suposición do prezo das hipotecas
das casas no futuro.
A voráxine e o nivel de fetichización das relacións sociais é tan grande que as apostas polos
devanditos documentos crecen tanto que xeran a imaxinación de que realmente valen o que
se paga e se compra por eles pero ante a primeira mala noticia do mundo real o temor dos
especuladores por desfacerse dos seus “papeis” é tal que estralan verdadeiros crack bolsistas.
Toda fortuna que desvía o capital produtivo á especulación pode desaparecer en cuestión de
horas, situación máis negativa se o diñeiro investido é o resultado dun préstamo.
Tal é o caso dos créditos subprime, que ao igual que calquera outro, poden ser negociados
polas entidades bancarias con outras empresas, de tal forma que se poden ceder os mesmos
a cambio de obter o pago dun interese menor. A vantaxe da entidade financeira ao efectuar
a cesión é poder garantirse o cobro do crédito de maneira rápida. As empresas que adquiren
créditos subprime tratan de obter un beneficio pola diferenza entre o pagado á entidade
financeira e o que efectivamente teñen dereito a cobrar do debedor particular.
Dado que a débeda pode ser obxecto de venda e transacción económica mediante compra
de bonos ou titularizacións de crédito, as hipotecas subprime podían ser retiradas do activo
do balance da entidade concesionaria, sendo transferidas a fondos de investimento ou plans
de pensións. O problema xurdiu cando el inversor (que pode ser unha entidade financeira,
un banco ou un particular) descoñecía o verdadeiro risco asumido. Nunha economía global,
na que os capitais financeiros circulan a gran velocidade e cambian de mans con frecuencia
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e que ofrece produtos financeiros altamente sofisticados e automatizados, non todos los
investidores coñecen a natureza última da operación contratada (BANXICO; 2011).
A crise financeira que estralou no 2008, amosou como institucións financeiras e bancarias
tiveron que “cancelar” o valor dos activos que mercaran (préstamos hipotecarios de
vivendas en EEUU ou bonos que estaban “respaldados” polo valor das hipotecas en EEUU).
Citibank 10,000 millóns de dólares; HSBC 5,000 millóns; Merrill Lynch 8,000 millóns e así
sucesivamente. Os bancos confesaron unhas perdas de 60.000 millóns de dólares. A gran crise
crediticia localizouse máis alá dos EEUU abranguendo a todas as economías industrializadas.
A OCDE calculou que as perdas finais da contracción do crédito serían de 300.000 millóns de
dólares; mentres outros calculaban unha contracción duns 400-500.000 millóns de dólares,
aproximadamente o 1% da produción mundial anual. (Micheal R; 2007, Marxist.com).
VII. TIPOS DE CAMBIO E O COMPORTAMENTO DO CICLO ECONÓMICO
Outro aspecto vinculado conceptualmente ao diñeiro constitúeno os tipos de cambios.
Como resultado do esgotamento do Sistema Bretón Woods e a chegada do tipo de cambios
flotantes, as políticas cambiarias convertéronse no mundo actual, nun dos tipos de políticas
económicas máis significativas, altamente sensibles ás políticas monetarias, e con grande
incidencia no comportamento do sector externo das economías dos países que integran o
sistema de economía internacional.
A teoría económica define o tipo de cambio nominal como un prezo relativo, é dicir,
o prezo dunha moeda expresado no prezo doutra moeda. Tomando en consideración o
PIB a prezos constantes de México e Estados Unidos, o concepto asumido do diñeiro e as
variacións nos tipos de cambio desde 1992, amosan que toda contracción do PIB na nosa
economía máis que proporcional ás variacións do PIB nos Estados Unidos, trae consigo un
aumento do tipo de cambio e viceversa, tal e como se presenta porcentualmente no gráfico.
Gráfico 3
Fonte: Estatísticas de Banxico sobre tipo de cambio e de FMI. http://www.imf.org/
external/index.htm. http://www.banxico.org.mx/
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
Unha ratificación da tese sinalada amósase cos resultados ofrecidos por unha regresión
xeral. Onde establecendo unha serie de datos de 20 observacións comprendidas entre o
1992 ao 2012 do PIB que se toma como variable independente e o tipo de cambio medio
anual tomado como variable dependente verte a seguinte información:
Análise de regresión xeral: LN (e) versus LN(PIB) mex, LN(PIB)usa
Ecuación de regresión
LN (e) = —22.9981 — 3.62711 LN(PIB) mex + 6.16738 LN(PIB)usa
Coeficientes
EE do
Termo Coef coef. T P
Constante —22.9981 2.16600 —10.6178 0.000
LN(PIB) mex —3.6271 1.23554 —2.9356 0.009
LN(PIB)usa 6.1674 1.24113 4.9692 0.000
Resumo do modelo
S = 0.166557 R-cad. = 88.32% R-cad.(axustado) = 87.02%
PRESS = 0.695295 R-cad.(pred.) = 83.73%
Análise de varianza
Fonte GL SC Sec. SC Axust. MC Axust. F P
Regresión 2 3.77454 3.77454 1.88727 68.0313 0.0000000
LN(PIB) mex 1 3.08954 0.23907 0.23907 8.6180 0.0088372
LN(PIB)usa 1 0.68500 0.68500 0.68500 24.6925 0.0000993
Erro 18 0.49934 0.49934 0.02774
Total 20 4.27389
Polo tanto o concepto de diñeiro considerado como o propio PIB son indicadores que
amosan que o tipo de cambio real na economía sempre estará en función da relación do PIB
na nosa economía co PIB da economía do resto do mundo:
e real = f (PIB; PIB*-1)
Se:
e nominal = f(e real)
Entón o aumento do tipo de cambio nominal está asociado aos procesos de contracción
do PIB doméstico, cando as contraccións no resto do mundo son menos que proporcionais
ás nosas. É dicir a diminución do diñeiro nunha economía en termos de valor manténdose
constante o PIB das economías do resto do mundo trae consigo unha diminución do tipo de
cambio real, efecto que se ve reflectido no tipo de cambio nominal.
Pero isto non exime da existencia doutras variables que provoquen un efecto sobre o tipo
de cambio nominal. Se observamos o tipo de cambio nominal existen aspectos importantes
vinculados ao seu funcionamento como categoría fetichizada: o tipo de cambio nominal
como todo prezo relativo é o alleamento monetario do tipo de cambio real, pero o tipo de
cambio nominal pode diferir do tipo de cambio real dada a existencia doutras variables que
inflúen directamente no seu comportamento, entre as que salientan a oferta e demanda no
mercado de divisas, a inflacción e o comportamento dos tipos de interese.
Un exemplo desta situación constitúeno as devaluacións competitivas, as cales se
converten nunha estratexia nos momentos de contracción. O seu obxectivo básico é abaratar
as exportacións e encarecer as importacións para mellorar o saldo da balanza comercial e
diminuir a débeda.
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No marco da crise actual esta foi unha acción realizada por Estados Unidos en política
económica, buscando un proceso de estimulación da súa economía. Ao baixar o prezo do
USD, non só pode impulsar as exportacións e o mercado interno (e mellorar a situación
do emprego) senón que ademais axúdao a soportar a débeda co resto do mundo, a cal na
maioría dos casos está en dólares. Polo tanto os países posuídores de dólares como México,
China, Xapón ou Brasil veranse afectados por unha diminución no valor das súas reservas en
dólares.
A devaluación do dólar é un proceso de especulación o xogo de casino no cal Estados
Unidos traslada a crise aos seus socios comerciais, cos perigos de que esta vez os socios
comerciais non estean en condicións de absorber unha crise dado que xa teñen unha moi
fonda. Esta devaluación do dólar provocará un fortalecemento do euro, amosando ao
circulante europeo como unha moeda forte, aspecto que a vincularía automaticamente coa
especulación financeira e a creación de burbullas, as que se orixinaron desde outubro de
2000 a abril de 2008.
O proceso de devaluación do dólar aspira tamén a outro ansiado tema monetario que é
o de xerar inflación para crear as condicións do necesario impulso á alza da taxa de interese
nominal. As taxas de interese case en 0 e vivindo en plena trampa de liquidez, a economía
está empantanada nun curso deflacionario onde se postergan as decisións de consumo e
investimento dado que mercar ou investir mañá será máis rendible e barato que mercar ou
investir hoxe. Se se xera un impulso inflacionario da orde do 4 a 5%, as decisións de consumo
e investimento adiántanse para o presente dado que o presente “faise máis barato”.
O problema da devaluación de rumbo é que hoxe todo o mundo está en crise e cada
país quere ter a vantaxe fetichista do diñeiro barato para superar os seus problemas. É unha
guerra de divisas na cal ninguén está a salvo. Esta é unha medida perigosa para Europa e para
os países periféricos.
VIII. CONCLUSIÓN
O diñeiro é, sen lugar a dúbidas, un dos problemas actuais que máis ocupa á teoría
económica internacional, pola súa posición no contexto da globalización, aspecto que se
volveu máis significativo coa actual crise que se vive a nivel de sistema desde o 2008 e
onde os problemas especulativos que se xeraron dos chamados créditos subprime foron
significativos.
É imposible un deseño de políticas económicas públicas, na actualidade, sen unha
compresión atinada do diñeiro na súa xeneralidade e a súa relación esencia-formas de
manifestación. O mellor deseño de política monetaria é un deseño de política industrial de
economía aberta que permita un crecemento do valor da produción sustentado nun efecto
cara dentro da economía de consolidación das MIPYMES e facer accesible o aproveitamento
da cadea de valor das empresas multinacionais para asimilar as novas tecnoloxías e o
incremento dos niveis de eficiencia.
O diñeiro continúa a ser un equivalente universal, por conseguinte segue a estar
condicionado historicamente. Non existe o diñeiro se non que é ante todo unha mercadoría,
pero a feticihización do diñeiro faise máis complexa no marco das relacións sociais capitalistas.
Este proceso dá a aparencia dunha maior independencia entre o mundo da produción
material e as finanzas, cando en realidade as interconexións entre ambos os dous aspectos da
economía son cada vez maiores. Estudar o nivel de fetichización actual do diñeiro permítenos
sinalar tres aspectos de interese teórico— práctico:
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Relendo a teoría económica de Marx: un concepto posmarxista do diñeiro
—
os procesos inflacionarios son un problema monetario. Porén a mellor forma de
combater a inflación é mediante a elevación da eficiencia da produción material
mantendo constante o nivel de circulante en mans do público.
— a ampliación da produción material expande a base monetaria e provoca un efecto
de redución da taxa de interese. Este efecto debe traer consigo un proceso de
estimulación do crédito doméstico contribuíndo a un fortalecemento interno do
proceso de acumulación do capital.
— os problemas cambiarios están altamente relacionados co comportamento do ciclo
económico. Polo tanto non pode existir estabilidade cambiaria a longo prazo se non
se presta atención aos problemas de industrialización.
IX. BIBLIOGRAFÍA
APPLEIARD Field (1997) “International Economics”. Ed. Mc Graw Hill. México.
D. LEVI Murice (2001) “Finazas Internacionales”, Ed. Mc Graw Hill. México.
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Jesús Amador Valdés Díaz de Villegas
NOTAS
1.
O seu fundamento mantiña unha identificación co concepto do diñeiro como mercadoría.
2.
Un commodity é un produto ou ben polo que existe unha demanda no mercado e comércianse sen diferenciación cualitativa en
operacións de compra e venda.
3.
Cómpre sinalar que aínda que se ten puntos de partida metodolóxicos diferentes entre Marx e Keynes moitas das propostas teóricas
deste último poden ser deducidas dos modelos da reprodución de Marx, porén, cómpre considerar que as propostas deste último
presentan unha construción conceptual de categorías sustentadas en bases socioeconómicas, mentres que Keynes as presente desde
unha posición técnico-económica.
4.
O concepto de activo financeiro na economía moderna describe unha forma concreta de ben económico, que só existe nos mercados
financeiros.
5.
No manual a que hacemos referencia, la liquidez se refiere á medida en que pueden venderse los activos financeiros a su pleno valor
de mercado, o a un valor muy próximo, nun plazo breve.
6.
Cómpre salientar que dentro da teoría marxista clásica o método lóxico considérase un método histórico sen que se teñan en conta
as continxencias perturbadoras que contén a historia e que pode entorpecer con feitos non significativos o estudo dos procesos e
fenómenos.
7. C. Marx. “El Capital” tomo I (1972), deixa claro cales son as formas lóxicas históricas que permiten analizar a evolución e
desenvolvemento das formas do valor de cambio: forma simple ou fortuita; forma total ou desenvolvida; forma xeral e forma diñeiro.
No seu estudo Marx sinala que o paso da forma I á forma II e desta á forma III entraña cambios substanciais, pero considera que da
forma III á IV non existen grandes cambios, só que o ouro pasa a convirse en equivalente universal. Fondo da Cultura Económica.
México p. 14-36.
8.
A confianza internacional no valor da moeda ou incapacidade do sistema para dar solución conxunta ao problema de liquidez e ao de
confianza. O dilema de Triffin anticiparía que o resultado final sería que cando os pasivos exteriores norteamericanos se tivesen feito
demasiado abundantes, os bancos centrais dos demais países empezarían a converter os dólares en ouro ao prezo fixo de 35USD a
onza, o que ao reducir as reservas de ouro norteamericanas destruiríanse os fundamentos do propio sistema e faríao finiquitar.
9.
As aceptacións bancarias, por definición, son a letra de cambio (ou aceptación) que emite un banco en respaldo ao préstamo que fai
a una empresa. O banco, para fondearse, coloca a aceptación no mercado de débeda, grazas ao cal non se respalda nos depósitos do
público.
- Valor nominal: $100 pesos.
- Prazo: vai desde 7 ata 182 días.
- Rendemento: fíxase con relación a una taxa de referencia que pode ser CETES ou TIIE (taxa de interese interbancaria
de equilibrio), pero sempre é un pouco maior porque non conta con garantía e implica maior risco que un documento
gubernamental.
10. A teoría da valía subxectiva, formulada pola escola austríaca, postula que a valía reside na utilidade da mercadoría.
11. A presentación e fundamentación que derivamos do enfoque deste autor está totalmente fundamentada cando afirma: “O problema
é que, no mundo real, os valores non están dados. Nunha sociedade aberta, as persoas son libres de elixir por si mesmas pero non
saben necesariamente o que desexan. En condicións de cambio acelerado, cando as tradicións perderon o seu poder e as persoas
vense acosadas por suxestións desde todas as partes, os valores de cambio poderían chegar a substituir perfectamente aos valores
intrínsecos.”
12. Cómpre salientar que a teoría de Marx, ao constituir o valor unha ración social de produción, que constitúe unha forma de organización
das forzas produtivas sociais, sempre existe unha obxectividade conceptual da cal non podemos separar o concepto do diñeiro se
consideramos que el é un resultado da evolución desta relación social.
13. En Marx o novo valor creado represéntase desde unha posición clasista como V+P. Este concepto é equivalente en economía moderna
ao concepto de PIB, razón pola que substituimos V+P = PIB. Ver, Valdés J. “Releyendo la Teoría económica de Marx” (p.10-11).
14. Para poder comprender esta afirmación cómpre ver os “Modelos de Reproducción del Capital Social”, que parecen expostos no tomo
II de “El Capital” escrito por Marx. Neste escrito afírmase que o valor da produción material é igual produto social global (PSG), o cal
se desglosa en c + v + p; onde c, é o capital constate, unha cantidade igual ao valor materializado nos medios de produción, mentres
que (v + p) é o novo valor creado. Desde esta concepción clasista entón o PIB sería igual (v + p).
15. Ms/P a cantidade de diñeiro ofertada emprégase nesta expresión para facela análoga á que emprega a economía moderna de oferta
monetaria real.
16. Oferta agregada
17. A taxa de interese nominal calcúlase tomando como base a taxa LIBOR (London Interbank Offer Rate). A taxa LIBOR é a encargada
das transferencias interbancarias, ela calcúlase sobre a base das medias das taxas de préstamos nas moedas respectivas dos seis bancos
líderes de Londres e que pode ser vista nas páxinas financeiras de calquera diario especializado a nivel mundial.
18. Son cada vez máis presentes como resultado da profundización do fetichismo mercantil ou cousificación das relacións sociais de
produción.
19. Condición necesaria para que se poida realizar o investimento, baixo outras condicións non se realiza, dado que non existe marxe de
beneficio positivo sobre o endebedamento.
20. Títulos valores que se entregan como garantía do cumprimento dunha obrigan para coa sociedade onde se depositan. O Plan Xeral de
Contabilidade reserva unhas partidas pertencentes ao grupo das contas de orden especiais, onde se leva a contabilidade destes valores
depositados.
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Data de recepción: 10/06/2014
Data de aceptación: 26/06/2014
Vaca Medina Jesús e José G. Vargas-Hernández_([email protected])_Centro Universitario de Ciencias
Económico-Administrativas da Universidade de Guadalajara, México
Impacto da reforma enerxética no
mercado dos fertilizantes en méxico
Impacto de la reforma energética en el mercado
de los fertilizantes en méxico
Impact of the Energy Reform in the Mexican
Fertlizers´ Market
&Resumo: A reforma enerxética traerá consigo grandes cambios na economía de México, debido
principalmente á incursión da iniciativa privada —tanto nacional como estranxeira— na explotación
e comercialización de produtos petroquímicos. O sector dos fertilizantes é, sen dúbida, un dos máis
afectados por esta aprobación. As medidas pactadas dentro desta reforma impactarán directamente á
produción nacional, a cantidade de importacións e, sobre todo, á demanda destes produtos. O obxectivo
deste traballo é analizar a situación actual e futura deste sector, coa finalidade de estudar o impacto
económico desta reforma, así como presentar alternativas referentes á situación que vivirán as empresas
existentes e emerxentes neste mercado.
&Palabras clave: fertilizantes, México, reforma enerxética.
&Abstract: Energy reform will bring about major changes in the economy of Mexico, mainly due to
the introduction of domestic and foreign-in the exploitation and marketing of petrochemical productsboth private initiative. The fertilizer sector is undoubtedly one of the most affected by this approval. The
measures agreed within this reform will directly impact domestic production, the quantity of imports
and, above all, the demand for these produts. The aim of this paper is to analyze the current and future
situation of the sector, in order to study the economic impact of this reform and alternatives concerning
the present situation live existing and emerging companies in this market.
&Key words: fertilizers, Mexico, energy reform.
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Impacto da reforma enerxética no mercado dos fertilizantes en méxico
I. INTRODUCIÓN
A poboación mundial sufriu grandes cambios ao longo da súa existencia, porén, está a
punto de enfrontarse a un dos retos máis complicados e nunca antes experimentado pola raza
humana: a sobrepoboación do planeta. Enfróntase a un ciclo mundial que traerá complicacións
en aspectos sociais e económicos, visibles principalmente en países con economías débiles con
altos índices de pobreza e marxinación. Neste documento centrarémonos no correspondente
á escaseza de alimentos, e ao impacto económico en México dunha das principais alternativas
tomadas polas organizacións mundiais para contrarrestar esta eminente problemática: os
fertilizantes químicos.
Segundo estudos realizados pola Organización das Nacións Unidas, a poboación mundial
que no 2011 era de 7 mil millóns de habitantes, para o ano 2050 estímase que sexan
aproximadamente 9.1 mil millóns de persoas as que se atopen no planeta. Gran parte deste
fenómeno será provocado polos países en vías de desenvolvemento, os cales sofren o apoxeo
da transición demográfica e os estragos deste fenómeno farán efecto dentro de 30 ou 40
anos.
En aspectos de produción agrícola, segundo o mesmo estudo da ONU, prevese que para
satisfacer as demandas mundiais haberá que aumentar a produción nun 70%. Porén, países
en desenvolvemento —entre eles México— terán que aumentar a produtividade nun 100%
para poder facer fronte ás demandas locais (Gauchin, 2013). O maior reto nos próximos
anos para o sector agrícola mexicano é acadar o abastecemento de alimentos para unha
poboación crecente. Pero, que medidas debemos implementar para incrementar o nivel de
produción nun país en proceso de urbanización que reduce a súa superficie dispoñible para
cultivo día a día? Os fertilizantes son os chamados a ser precursores desta gran revolución e
xogarán un papel significativo no impulso á produtividade dos cultivos.
II. ANTEDECENTES
Segundo a Asociación Internacional da Industria dos Fertilizantes (IFA polas súas siglas
en inglés), en 2012 o consumo global rexistrou unha cifra de 176.1 millóns de toneladas,
das cales 61 % foron de fertilizantes nitroxenados, 23 % de fosfatados e 16 % de potásicos.
No mesmo artigo a IFA proxecta que para o ano 2018 haberá un incremento na taxa media
anual de utilización e consumo de fertilizantes do 1.8 %; dos cales o 3 % corresponde a
nitroxenados, o 1.5 % a fosfatados e o 1.9 % a potásicos.
En México, a fabricación de fertilizantes sufriu de grandes altibaixos ao longo do tempo.
A partir da súa privatización e aperturaa á competencia en 1991, a produción nacional
mantívose á alza ata 1997, ano no que o Estado restrinxiu o gas natural. Deste ano a 2006
rexistrouse unha redución constante. Porén, desde 2007, a produción de fertilizantes mantivo
un crecemento considerable (soamente 2009 rexistrou diminución pola crise económica que
viviu o noso país) debido á necesidade deste produto nas actividades agrícolas e a varias
accións tomadas polo goberno para impulsar este mercado (Sagarpa, 2013).
Os fertilizantes xogan un papel fundamental na agricultura, xa que estes contribúen
ao melloramento da produtividade dos cultivos ao prover nutrientes necesarios para o
desenvolvemento produtivo (Rosso, 2011). Tamén, co avance tecnolóxico e científico no
estudo e fabricación dos fertilizantes, creáronse novos produtos que non acidifican a terra
e que incrementan a súa esperanza de vida produtiva (García, 2014). Isto permite elevar a
cantidade e calidade dos cultivos, ao mesmo tempo que coida o solo e estende o seu ciclo de
produción, o cal vese reflectido nun aumento na rendibilidade da terra.
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Vaca Medina Jesús e José G. Vargas-Hernández
México é un país arraigado e dependente das actividades primarias. Aínda que a agricultura
foi un tanto desprotexida nos últimos anos por parte do Estado, esta non deixou de ser fonte
importante para os ingresos nacionais. Segundo datos do Banco Mundial, a contribución
da agricultura ao PIB rondou entre o 3 e o 4 % entre os anos 2009 e 2012. Ademais, é un
país que concentra unha proporción considerable de poboación rural. Neste medio viven
aproximadamente 26 millóns de persoas, que equivalen ao 22 % dos habitantes nacionais
(Banco Mundial). Desta poboación rural, a maior parte viven de actividades agropecuarias.
Estrutura de mercado
O mercado dos fertilizantes en México ten una estrutura oligopólica con tendencia á
competencia perfecta. Unha pequena cantidade de fabricantes e comercializadores abranguen
gran parte do mercado nacional e abastecen a millóns de agricultores. Porén, este oligopolio
non foi capaz de satisfacer a demanda total do país, polo que a competencia entre empresas
pequenas e emerxentes, polo mercado residual, é cada día máis forte (Ruiz Funes, 2010).
Esta estrutura, unido á situación demográfica nacional e ás estimacións de produción
e consumo agrícola, incrementaron as posibilidades de entrada a novas empresas, xa que
case a metade da demanda no país ten que ser abastecida por fertilizante estranxeiro. As
empresas nos mercados oligopólicos caracterízanse por ter beneficios positivos debido á
dominancia que teñen do mercado. No sector dos fertilizantes, isto ocasionou que empresas
novas entraran ao mercado. Nos próximos 20 a 40 anos, prevese que a demanda aumente
e o mercado se estenda, incrementando os beneficios das firmas existentes e incentivando a
entrada de novas empresas.
O feito de que as empresas líderes no mercado non lograran abastecer a demanda
doméstica pode ser, principalmente, por tres motivos. Primeiro, a capacitad produtiva
das empresas, aínda implementado todos os recursos para a produción, non alcanza para
producir os 4 millóns de toneladas que demandan os consumidores.
Segundo, o principal obxectivo dunha empresa non é satisfacer as necesidades do mercado,
senón maximizar os seus beneficios. As firmas dominantes do mercado, probablemente,
lograron esta meta sen preocuparse pola demanda restante. Se as empresas quixesen
aumentar os seus niveis de produción e obter maiores proporcións de mercado, entón terían
que investir en novos factores produtivos para non caer nos rendementos decrecentes.
Por último, o custo de produción é moi elevado en comparación co prezo de mercado,
é dicir, o custo medio unitario é maior ao prezo de venda dos fertilizantes. A causa disto
débese á falta de tecnoloxía axeitada ou aos altos custos de insumos e materia prima, o cal
non permite producir a prezos competitivos.
Destas hipóteses dedúcese que as empresas deben xerar estratexias intelixentes para
aproveitar as oportunidades reais e potenciais que presenta o mercado, e deste modo,
maximizar os seus beneficios e gañar a maior proporción de mercado posible.
III. DELIMITACIÓN DO PROBLEMA
O sector dos fertilizantes é moi competitivo. Isto débese, especialmente, a que os
fertilizantes son considerados bens “commodities”, é decir, produtos homoxéneos con
normas e estándares de calidade específicos. A variable clave neste mercado é o prezo. As
empresas compiten por vendas e por maiores porcentaxes de proporción de mercado na
parte residual do mesmo. Debido á competitividade, o prezo de mercado é próximo ao custo
medio mínimo, o cal ocasiona que as marxes de utilidade sexan mínimas e as cantidades de
diñeiro que se moven sexan grandes.
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Impacto da reforma enerxética no mercado dos fertilizantes en méxico
O obxectivo de toda firma nun mercado tan competitivo é maximizar os seus beneficios
e aumentar a participación no mercado. Isto só se pode acadar a través de estratexias que
permitan diferenciar o seu produto e xerar vantaxes competitivas e comparativas que permita
á empresa acadar as súas metas. Porén, para elixir a mellor estratexia cómpre analizar e
dominar todos os aspectos e fenómenos que afectan á industria.
A reforma enerxética é un tema moi controversial desde o punto de vista social, porén, é
un paso moi importante no crecemento e desenvolvemento económico do país. A entrada de
novas tecnoloxías privadas permitirán eliminar as deficiencias por parte do estado —PEMEX
principalmente-, e poderán explotar e comercializar maior cantidade de produtos a prezos
competitivos.
Esta reforma dará acceso a varios produtos como petróleo e gas natural. Estes son
importantes na produción de fertilizantes, porén, o gas natural xoga un papel vital dentro
deste sector, xa que é o principal insumo destes produtos químicos.
Pregunta de investigación
Como impactará a reforma enerxética á estrutura do mercado de fertilizantes en México;
e como afectará á vida e existencia das empresas pequenas encargadas de abastecer o
mercado residual do oligopolio?
IV. ANTEDECENTES TEÓRICO-CONCEPTUAIS
Segundo Pedro Parenti, vicepresidente da Asociación Nacional de Produtores e
Comercializadores de Fertilizantes (ANACOFER), o consumo nacional está estimado en 4
millóns de toneladas anuais, cun valor aproximado de 2 mil millóns de dólares. Porén, a
relación oferta-demanda é moi pobre neste sector. A produción total no país non é o suficiente
para cubrir a demanda nacional, xa que serve para abastecer soamente un terzo do consumo
total. No 2012, a fabricación total nacional foi de 1.5 millóns de toneladas; pero tívose que
importar 2.7 millóns de toneladas para abastecer o consumo nacional (Perea, 2013).
Entre 2011 e 2012 rexistrouse un decremento do 5.9 % nacional na fabricación de
fertilizantes. Estímase que a causa principal sexa o pouco acceso e o alto custo do gas
natural no país, o cal é a materia prima para producir amoníaco, e este para a maioría dos
fertilizantes, especialmente os nitroxenados. A causa desta produción insuficiente, México
caracterizouse nos últimos anos por ser importador de grandes cantidades de fertilizantes.
No mesmo lapso de tempo as importacións aumentaron 23.8 %. Ademais, ocasionou unha
redución no consumo do 4.5 % (ANIQ, 2014).
Cadro 1. Crecemento anual en produción, importacións e consumo de fertilizantes en
México de 2011 a 2012.
FERTILIZANTES
2011
2012
Crecemento
Produción
$1,870,879
$1,759,255
-6.3%
Importacións
$2,767,796
$3,426,254
23.8%
Consumo
$4,358,602
$4,162,083
-4.5%
Fonte: Elaboración propia con datos da ANIQ.
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Os fertilizantes teñen unha importancia significativa no concerniente aos custos de
produción, debido a que son un dos principais insumos. Os agricultores que fertilizan os
seus terreos vense obrigados a comprar produto estranxeiro, a maioría das veces a un prezo
maior, debido á escaseza do produto no mercado doméstico e aos inminentes custos da
importación.
Tamén, gran parte dos agricultores a pequena escala (os cales predominan no país) non
teñen recursos suficientes para consumir fertilizantes a prezo de mercado, e dependen de
programas gobernamentais nos que se lles regalan estes produtos ou se subsidia para que os
adquiran a un menor prezo. Disto despréndese que, de 2008 a 2013, se fertilicen soamente
entre o 55 e o 65 % da superficie sementada (INEGI, 2014).
Os fertilizantes inorgánicos clasifícanse en 3 tipos:
A. Nitroxenados (sulfato amónico, nitrato amónico e urea, entre outros).
B. Fosfatados (simple, dobre e triple).
c. Potásicos (cloruro, sulfato e nitrato potásico).
Segundo cálculos propios, con base en datos da Asociación Nacional da Industria Química
(ANIQ), no ano 2012 aumentou a proporción de fertilizantes fosfatados con respecto á
produción total en México, cuxa cifra acadou o 65%, e diminuíron os nitroxenados con 31
% e potásicos 4 %.
Figura 1. Produción estimada por tipo de fertilizantes no ano 2012.
Fonte: Elaboración propia con datos da ANIQ.
Con datos referentes ao consumo de fertilizantes inorgánicos, segundo o anuario
estatístico da ANIQ, repórtase para 2012 un estimado de 54 % de nitroxenados, 29 % de
fosfatados e 17 % de potásicos. O consumo estimouse mediante a suma da produción máis as
importacións, menos as exportacións. Nos produtos onde non houbo produción en México,
o consumo equivale simplemente ás importacións.
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Impacto da reforma enerxética no mercado dos fertilizantes en méxico
Figura 2. Consumo estimado por tipo de fertilizantes no ano 2012
Fonte: Elaboración propia con datos da ANIQ.
A gran diferenza que se amosa nas gráficas débese a que desde 1999 pechou a empresa
que tiña o monopolio total da urea en México, ano no cal deixou de producirse este fertilizante
no país. Isto ocasionou que, tanto a urea como o nitrato de amonio, sexan importados na
súa totalidade.
Ata 2012, en materia de fertilizantes nitroxenados, soamente se produce sulfato de
amonio. Porén, este fenómeno agrávase cando notamos que é o fertilizante inorgánico máis
empregado en México, especialmente a urea.
Os fertilizantes inorgánicos máis empregadados no noso país son a urea e o fosfato diamónico.
Entre os dous suman un consumo de 2.6 millóns de toneladas, equivalente ao 63 % do consumo
total nacional. Mentres que detrás destes dous, atópase o de sulfato de amonio cun 19 %.
Figura 3. Concentración do consumo de fertilizantes no ano 2012.
Fonte: Elaboración propia con datos da ANIQ.
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VI. IMPACTO DA REFORMA ENERXÉTICA NO SECTOR DOS
FERTILIZANTES QUÍMICOS
Segundo fontes oficiais, coa entrada en vigor da reforma enerxética en México, PEMEX
reactivará a produción de gas natural e amoníaco a prezos competitivos, co cal planean
incrementar a fabricación de fertilizantes a prezos baixos. O obxectivo desta acción é
aumentar a produción de fertilizantes no noso país e diminuír a dependencia do consumo
nacional das importacións (Perea, 2013).
O gas natural é un dos principais insumos para a fabricación de agroquímicos, mesmo
implica o 60 % de custo de produción dos fertilizantes. Producilo en México é caro, debido
a que a súa explotación coa infraestrutura existente representa custos moi elevados.
Ademais, toda a produción non abrangue a demanda total. Polo tanto, tense que recorrer á
importación, cuxa cantidade supera o terzo do consumo total (Perea, 2013).
A reforma enerxética permitirá a inserción da iniciativa privada —nacional e estranxeira—
na explotación e comercialización de gas natural no país. Deste modo, empregaranse
tecnoloxías de primeiro nivel para obter esta materia prima ao menor custo posible, e
así produciranse fertilizantes a prezos baixos e competitivos. Ao haber máis empresas no
mercado, tanto na produción como na distribución de gas natural, este ofrecerá maior
cantidade de produtos a menores prezos; o cal sempre é vantaxoso para o consumidor e
para as empresas produtoras de fertilizantes (Varian, 1999).
O impacto de ter máis distribuidores de gas natural verase no aumento da súa
dispoñibilidade e permitirá fabricar agroquímicos nacionais con menores custos e mellores
prezos de venda. Os fertilizantes a prezos competitivos axudarán a reducir o custo da
produción de alimentos agrícolas e aumentar o consumo de fertilizantes, ademais de reducir
as cantidades importadas (PRI, 2014). Porén, a reforma enerxética non só trae boas novas,
tamén ocasionará grandes ameazas no sector dos fertilizantes. A mala nova xurdiu cando
PEMEX anuncia a compra da planta Agro-Nitroxenados S.A de C.V por unha cantidade de
475 mdd. (CNN, 2014).
Esta empresa, localizada en Veracruz, era monopolio da urea no noso país, xa que era a
única empresa produtora deste fertilizante. As súas cifras de fabricación acadaron as 3 mil
toneladas mensuais deste produto entre 1992 e 1994. Porén, coa sinatura do Tratado de
Libre Comercio de América do Norte (TLCAN) en 1994, sobreviviu soamente por cinco anos
máis. Non puido competir contra os fertilizantes dos Estados Unidos e pechou as súas portas
en 1999, unido a que PEMEX deixou de abastecer amoníaco debido a débedas millonarias
da empresa. Con esta decisión, México deixou de producir urea importando o 100 % do
consumo nacional.
A empresa que adquiriu PEMEX leva 15 anos parada, con maquinaria vella, desgastada
e tal vez inservible. E se funcionase sería o mesmo, xa que a súa tecnoloxía está obsoleta
para a produción de fertilizantes na actualidade. Polo que, segundo PEMEX, terán que facer
outro forte investimento de 200 mdd para rehabilitar a fábrica e operala. Planéase que todo
o proceso se cumpra en 15 meses. Unha vez concluidas as operacións de Agro-Nitroxenados,
PEMEX estima reactivar a produción de 900,000 toneladas anuais de urea. Esta cifra representa
preto do 75 % da demanda nacional actual deste produto. Este nivel de produción podería
substituir máis de 400 mdd anuais correspondentes a importacións (CNN, 2014).
Con esta decisión, PEMEX e Agro-Nitroxenados súmanse ás empresas exercentes do
oligopolio no sector dos fertilizantes en México, diminuíndo en certa medida o mercado
residual para os pequenos produtores. Moitas destas pequenas empresas que planeaban
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Impacto da reforma enerxética no mercado dos fertilizantes en méxico
iniciar operacións de produción despois da reforma enerxética e a baixa no prezo do gas
natural, terán que limitarse a seguir importando o produto e loitar por sobrevivir no mercado,
xa que as grandes empresas serán as que dominen en gran parte as actividades de produción.
Será interesante observar como reaccionarán as empresas líderes do mercado ante a
inminente entrada en vigor da reforma enerxética. Poderase abastecer a demanda nacional
con produción local, e as empresas pequenas só poderán sobrevivir como distribuidoras?,ou
seguirá existindo un mercado residual aínda despois da reforma enerxética que permita a
empresas de menor escala a produción de fertilizantes? Hai que lembrar que a demanda
neste sector manterá índices crecentes constantes durante os próximos 30 ou 40 anos. É
probable que os índices de crecemento do mercado e da demanda teñan un ritmo máis
acelerado que a propia oferta e produción.
As empresas medianas e pequenas poderían verse tentadas a investir en plantas e reactores
para a produción destes agroquímicos, porén, os rendementos a escala favorecerán ás
grandes empresas debido ao volume da súa produción. Como se mencionou anteriormente,
a variable clave neste sector é o prezo. Polo tanto, avecíñanse alianzas estratéxicas entre
empresas pequenas, buscando compartir tecnoloxía e capital coa finalidade de comprar
reactores e realizar as producións en conxunto para minimizar custos e ter a capacidade de
fabricar a prezos competitivos.
Seguramente, as empresas líderes aumentarán o seu dominio no mercado con esta
reforma, polo que a competencia por sobrevivir no mercado residual será incesante. O
fenómeno de entrada de novas empresas verase revertido totalmente, xa que comezarán
a baixar os seus beneficios ata facerse negativos, o cal ocasionará a saída de moitas firmas.
Unha estratexia bastante agradable para as empresas pequenas é a formación de alianzas
entre eles. Unha alianza estratéxica é un acordo voluntario entre dúas ou máis empresas
que involucra intercambiar, combinar ou desenvolver conxuntamente bens, servizos ou
tecnoloxía. (Peng, 2010). Enfrontar ao mercado individualmente será moi complicado, polo
que a cooperación é unha boa saída.
Ao combinar recursos e tecnoloxía, as empresas serán capaces de reducir os seus custos
de produción e maximizar os seus beneficios, o cal permitirá ter marxes máis elevadas
de ganancia e un crecemento máis acelerado. Porén, enfróntanse a un problema social
xeneralizado en todo o mundo: a cooperación e o oportunismo.
Formar alianzas non é tan sinxelo, e menos para empresas que se xogan o seu capital
e a súa supervivencia. A maior parte das alianzas disólvense polas prácticas oportunistas
da súa contraparte, o que xerou unha sensación de malestar e incomodidade fronte a
estas estratexias de cooperación. Porén, non deixan de ser unha boa opción, e neste caso
específico, ao parecer é o máis viable.
A alianza e cooperación entre estas firmas ten unha ameaza crible que pode favorecer a
durabilidade da alianza xa que resta incentivos ás firmas para desviarse da estratexia. Que
unha empresa decida romper o acordo, poría en xogo o capital investido e en mercados
como este, pode significar a desaparición da firma.
VII. MÉTODO
A metodoloxía que se levou a cabo nesta investigación foi totalmente descritiva. Con
base en datos obtidos no INEGI, FAO e ANIQ principalmente, analizáronse para determinar a
situación actual e as predicións a futuro do devandito mercado. O estudo realizouse en maior
medida desde o punto de vista da microeconomía e da xestión estratéxica.
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Vaca Medina Jesús e José G. Vargas-Hernández
VIII. CONCLUSIÓNS
A reforma enerxética traerá consigo consecuencias que afectarán directamente a moitos
sectores industriais mexicanos. Un deles é o mercado dos fertilizantes químicos ou inorgánicos.
Coa entrada de nova tecnoloxía da iniciativa privada, aumentarase a explotación e produción
de gas natural. Isto permitirá aumentar a produción nacional, reducir as importacións,
incrementar o consumo e diminuír os prezos dos alimentos agrícolas.
Porén non todo é tan bo. Desde un punto de vista microeconómico podemos predicir
que esta reforma beneficiará ás grandes empresas e prexudicará ás pequenas. O oligopolio
existente farase máis forte e abranguerá maior porcentaxe de mercado, obrigando a empresas
pequenas a saír da competencia. Por outro lado, a interrelación estratéxica levará ás empresas
en perigo de extinción a tomar medidas co afán de poder competir polo mercado residual
deste oligopolio e procurar aumentar a súa concentración de mercado. Algunhas destas
medidas serán as alianzas estratéxicas e as colusións, onde combinarán capital, recursos e
tecnoloxía co obxectivo de maximizar os seus beneficios e minimizar custos e manterse en pé
firme dentro da competencia.
IX. BIBLIOGRAFÍA
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170_
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clave, e un máximo de dez, que identifiquen as
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lingua empregada na súa redacción.
d)Un sumario seguindo a estrutura da CDU.
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e)O corpo principal do texto.
- LIBRO: Alesina et. al. 1997. Political Cycles and
the Macroeconomy. Cambrige: MIT Press.
f) A bibliografía.
g)As táboas, os diagramas e cadros (máximo de 7).
5_ Os traballos deberán ser coidadosamente revisados
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tocante ao estilo e respectarán ademais os seguin-
publi olicy», en F.G. Castles (ed.), The Impact
of Parties. Politics and Polices in Democratic
Capitalist States. Londres.
- REVISTA: Peters, G. e Pierre, J. 1998 « Go-
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publicacionsPorCategoria/12 (26-09-2013).
2002:123)
172_
- CAPÍTULO: Castles, F.G. 1982 «Politics and
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Sumario / Summary
_ARTÍCULOS / ARTICLES
[7-170]
_Sonia Rodríguez-Campos (Universidad de Vigo, España), «El
fomento del turismo cultural desde el sector público» / Fostering
Cultural Tourism from the Public Sector [9-24]
_José María Gimeno Feliu (Universidad de Zaragoza, España),
«Reforma de la normativa europea sobre contratación
administrativa y transparencia en la contratación por parte del
sector público» / Reform of the European regulations on public
procurement and transparency in the public sector [25-88]]
_Roberto Ignacio Fernández López (Universidad de Vigo, España), «Los
mecanismos heterocompositivos ante la litigiosidad tributaria: la
necesidad de transitar del inmovilismo al pragmatismo jurídico»
/ The Mediation and the Arbitration in Tax Matters: the Necessary
Advance from Immobility to Juridical Pragmatism
[89-102]
_Alberto Vaquero García (Universidad de Vigo, España), «Reflexiones
sobre el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas
de régimen común: recetas para la Comunidad Autónoma de
Galicia» / Considerations about the Financing Scheme of Autonomous
Regions of Ordinary System: Some Recipes for Galicia
[103-122]
_David Soto Oñate (Universidad de Vigo, España), «El componente
estructural del capital social» / The Structural Component of Social
Capital
[123-136]
Vol. 9_nº.1_ 2014 (enero-junio)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
_5
_Jesús Amador Valdés Díaz de Villegas (Universidad Iberoamericana,
México), «Releyendo la teoría económica de Marx: un concepto
posmarxista del dinero» / Rereading Marx´s Economic Theory: a
Post-Marxist Concept of Money
[137-160]
_Jesús Vaca Medina y José G. Vargas-Hernández (Universidad de
Guadalajara, México), «Impacto de la reforma energética en el
mercado de los fertilizantes en México» / Impact of the Energy
Reform in the Mexican Fertlizers´ Market
[161-170]
_NORMAS DE PUBLICACIÓN
6_
[171-172]
Vol. 9_nº.1_ 2014 (enero-junio)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Artículos
Vol. 9_nº.1_ 2014 (enero-junio)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
_7
8_
Vol. 8_nº.1_ 2013 (xaneiro-xuño)_Administración & Cidadanía | ISSN: 1887-0287
Fecha de recepción: 30/04/2014
Fecha de aceptación: 26/06/2014
Sonia Rodríguez-Campos_([email protected]; [email protected])_Profesora Titular de Derecho
Administrativo de la Universidad de Vigo_Directora de la Escuela Gallega de Administración Pública, España
El fomento del turismo cultural desde
el sector público: el caso de la red de
paradores *
O fomento do turismo cultural desde o sector
público: o caso da rede de paradores
Fostering Cultural Tourism from the Public Sector
&Resumen: El turismo es un sector esencial y estratégico de la economía nacional. Como se desprende
de este trabajo, la intervención directa del Estado mediante la explotación y gestión de redes hoteleras se
justifica, como en el caso de cualquier empresario privado, en la obtención de rentabilidad. Pero no sólo
en esto. También en la promoción turística de lugares que pese a su belleza son poco rentables para la
iniciativa privada, así como en la defensa del patrimonio cultural español. A estos fines obedece de forma
señalada la red de paradores que, pese a los cambios experimentados en su régimen jurídico, constituye
en nuestro país el más claro exponente de un turismo de calidad articulado sobre la rehabilitación de
inmuebles monumentales y el fomento del patrimonio cultural y natural.
&Palabras clave: turismo cultural, fomento, Patrimonio Histórico, paradores, empresa pública, rehabilitación,
desarrollo sostenible; interés público.
&Abstract: Tourism is an essential an strategical sector of the national economy. As it is argued in this
article, direct intervention from the State towards the exploitation and management of hotel networks is
justified, as it is the case with any other private entrepreneur, in securing rentability. But it is not only this.
Besides, it is justified by the turist promotion of places that despite their beauty are not very profitable for
private initiative as well as the defense os Spanish cultural heritage. The network of paradores respond to
these aims, which, in spite of changes introduced in its regulation, constitutes the most clear exponent of
a turism of quality in our country, articulated on the basis of the restoration of monumental real state and
the promotion of natural and cultural heritage.
&Key words: cultural tourism, historic heritage, paradores, public ennterprise, restoration, sustainable
development, public interest
*
El presente trabajo constituye la aportación de la autora a la obra colectiva “El camino de Santiago y otros itinerarios”
actualmente en prensa.
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El fomento del turismo cultural desde el sector público: el caso de la red de paradores


Preliminar
La consideración del turismo como sector estratégico de la economía nacional motiva,
a comienzos del siglo XX, cierta intervención pública dirigida a fomentar la entrada de
extranjeros en España y a dictar medidas de policía u ordenación en el incipiente sector. La
misma consideración y el incremento exponencial de la afluencia turística en nuestro país
justifican que, sin abandonar dichas actuaciones, a partir de 1951 la Administración comience
a ostentar y ejercitar facultades de intervención directa en la actividad turística, llegando
incluso a articular diversos instrumentos para operar en el sector como un empresario más1.
En efecto, durante los años venideros el Estado asume actividades concretas dirigidas a
facilitar el alojamiento y manutención de los turistas, a organizar viajes e incluso a realizar
de hecho el transporte. Entre estas facetas merece ser destacada la gestión y explotación
hotelera mediante dos instrumentos paradigmáticos de dicha intervención: la Empresa
Nacional de Turismo S. A (ENTURSA) y la red de albergues y paradores, incardinados primero
en la propia Administración y desde 1990 en la sociedad estatal denominada Paradores de
Turismo de España, S. A.
Por las razones que más adelante se expondrán, actualmente esta sociedad aglutina la
totalidad de los establecimientos turísticos estatales dando muestras de una gestión que,
aunque en régimen de libre competencia, se rige por ciertos parámetros ajenos al resto de
los empresarios del sector. Ilustrativa al respecto es la localización de los paradores en lugares
escogidos de nuestra geografía y en edificios emblemáticos por su valor histórico-artístico,
ubicación que a su vez habilita el fomento de la cultura y de las tradiciones propias de
las distintas regiones peninsulares. Este aspecto es esencial a los efectos que aquí interesan
porque ha contribuido decisivamente a dotar a la red de una identidad propia y a convertirla
en uno de los más claros exponentes del turismo cultural en nuestro país.
I.INTRODUCCIÓN AL SECTOR PÚBLICO TURÍSTICO
La intervención directa del Estado en el turismo da comienzo con un Decreto de 13 de
octubre de 1949 por el que se encomienda al Instituto Nacional de Industria (en adelante
INI) la creación de una empresa mixta para la explotación de los transportes turísticos por
carretera. No es otro el fin social de Autotransportes Turísticos Sociedad Anónima (ATESA),
que constituye, en lo que ahora interesa, el primer referente del sector público turístico.
Integrada en dicho grupo, se la dota de un parque de autocares y de vehículos dando
comienzo su actividad como empresa transportista y de alquiler de coches. En 1961 amplía
sus actividades con la prestación de servicios como agencia de viajes mayorista y minorista,
aspecto éste que se intensifica con la compra de Viajes Marsans, S.A2.
Habrían de pasar bastantes años para la constitución de otra empresa pública en el sector,
si bien dedicada a la construcción de establecimientos turísticos de calidad: la Empresa
Nacional de Turismo S. A (ENTURSA). Esta entidad se vincula también al INI, que la constituye
por escritura pública de 14 de febrero de 1964 suscribiendo un capital totalmente liberado
de trescientos millones de pesetas que podría incrementarse al paso de los años. A tal fin,
poco antes el Consejo de Ministros se había pronunciado favorablemente sobre la creación
de una empresa cuyo objeto sería el previsto en el art. 1 del Decreto 3221/1963, de 22 de
noviembre: “la construcción de alojamientos turísticos y complejos deportivos a ellos anejos,
la creación y mejora de caza y pesca y aquellas otras obras y construcciones turísticas que el
Gobierno le encomiende”.
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Sonia Rodríguez-Campos
Por lo demás, el mismo precepto preveía también la incorporación a la nueva empresa
de las instalaciones hoteleras que a tal fecha dependiesen directa o indirectamente del INI,
previsión que en su caso habría de comportar la explotación de las mismas. No fue otro el
destino del Hostal de los Reyes Católicos de Santiago de Compostela que, dependiente de
dicho Instituto, fue traspasado a ENTURSA el mismo año en que se creó ésta. Pero antes
de entrar en mayores consideraciones al respecto, debe advertirse que el objeto social
referido nunca fue exclusivo de esta sociedad estatal. Como podrá comprobarse en el
siguiente epígrafe, el Estado venía construyendo y explotando establecimientos turísticos
con anterioridad a la constitución de la misma.
En efecto, desde 1928 dicha intervención se había encomendado a sucesivos órganos
administrativos de los que dependieron los albergues y paradores. Es el caso del Patronato
Nacional de Turismo (1928-1938) y de la Dirección General de Turismo (1939-1951). El siguiente
paso importante se produce en 1958, pues la prestación de servicios de alojamiento turístico
pasa a realizarse mediante un organismo autónomo de nueva creación: la Administración
Turística Española (ATE). Ésta asume entonces la explotación y la gestión de la “Red de
Establecimientos Turísticos propiedad del Estado”, cadena que comprendía cuatro clases:
paradores, albergues de carretera, refugios de montaña y hosterías3.
Pocos años después de la creación de dicho órgano administrativo, la Empresa Nacional de
Turismo S.A. (ENTURSA) se haría también cargo de la gestión y explotación de establecimientos
turísticos, y ello aún cuando, conforme a la idea original, dichas funciones debería ejercerlas
el empresario privado mediante arriendo.
La ampliación del cometido de ENTURSA obedece a criterios de rentabilidad, lo que
también justifica el abandono de la idea originaria de hoteles de carácter monumental y la
opción, en consecuencia, por otras instalaciones más convencionales que razonablemente
comportarían un menor coste. Aún así, sin embargo, la empresa no llegó a obtener los
beneficios esperados y su influencia en el conjunto de la oferta hotelera española fue escasa.
Prueba de ello es que, comparada con el otro organismo público que se dedicó a la misma
finalidad —es decir, la Administración Turística Española (ATE)— resulta que mientras
ENTURSA sólo llegó a explotar doce hoteles, la red que ésta gestionaba alcanzó los ochenta
y nueve establecimientos en 19824. Esto supone que a comienzos de los años ochenta el
Estado gestionaba un centenar de alojamientos de naturaleza muy diversa (desde hoteles en
edificios monumentales a hoteles de ciudad5, pasando por establecimientos en destinos de
playa).
La faceta hotelera del Estado y sus dos instrumentos — ATE y ENTURSA— se mantuvieron
sin cambios sustanciales hasta que se traspasa al sector privado la Empresa Nacional de
Turismo. A este resultado se llega tras un proceso que se inicia a finales de 1984, coincidiendo
con un cambio de dirección del INI que plantea, entre otras medidas de recuperación, una
reestructuración basada en tres criterios: primero, enajenación de empresas cuyo negocio
estaban fuertemente internacionalizados; segundo, venta de empresas cuya línea de negocio
no era de interés para el grupo; y tercero, disolución de las empresas en casos de inviabilidad
manifiesta.
Considerando que ENTURSA sólo obtuvo beneficios durante sus primeros años de
funcionamiento y que, por esto mismo, modernizar sus hoteles comportaba una notable
dificultad, su venta se perfilaba como la mejor alternativa en el marco de una política más
amplia de privatización industrial y empresarial puesta en marcha por el ejecutivo. Es así
que el 20 de noviembre de 1985 el Consejo de Ministros autoriza dicha operación a favor
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El fomento del turismo cultural desde el sector público: el caso de la red de paradores


de “Hoteles de Lujo Españoles” por la totalidad de las acciones representativas del capital
social valoradas en 5186 millones de pesetas. De este modo se liquida la Empresa Nacional
de Turismo, cuya existencia había sido reiteradamente puesta en entredicho por coincidir
su actividad —la explotación de hoteles singulares y de calidad— con la de ATE. En este
organismo pasan a integrarse, precisamente, tres establecimientos de ENTURSA que por su
monumentalidad o posición estratégica se excluyen del traspaso referido: el Hostal de los
Reyes Católicos, el Hostal de San Marcos y el Hotel Muralla de Ceuta.
Análogo final tendría la otra empresa pública mencionada —Autotransporte Turístico
Español, S.A (ATESA)-, siendo también razones de índole económica las que avalan su
privatización. De acuerdo con lo antes señalado, además de facilitar vehículos de transporte
colectivo o individual, esta empresa actuó también como agente de viajes mayorista y
minorista, realizando estas actividades por medio de empresas filiales, particularmente Viajes
Marsáns, S.A. Pero como consecuencia de una crisis de notable entidad, entre 1981 y 1985
el Estado abandona el papel que venía desarrollando como empresario del transporte y
agente de viajes. Tras haberse operado la correspondiente venta de acciones, el INI decide
desprenderse de ATESA que venía dando pérdidas. Poco después le llegaría el turno a Viajes
Marsáns, agencia que también se privatiza6.
En este contexto de transferencia al sector privado de activos concretos, los paradores
no se privatizan aún cuando, como es natural, también les afecta la crisis referida. La
Administración Turística Española (ATE) prosigue su gestión manteniendo su tradicional
naturaleza jurídica durante la década de los ochenta. Pero esto no significa que se obvie
la necesidad de saneamiento económico y financiero de la cadena. Ni mucho menos. Es
precisamente tal necesidad la que motiva que en 1990 dicho organismo autónomo se
transforme en la sociedad estatal “Paradores de Turismo de España, S. A”, transformación
que completa la evolución de la red en cuanto a las formas jurídicas adoptadas y de la que se
da cumplida cuenta en el siguiente epígrafe.
II. LA RED DE PARADORES EN EL MARCO DE LA ADMINISTRACIÓN
TURÍSTICA DEL ESTADO: FUNDAMENTOS Y EVOLUCIÓN EN
CUANTO A LAS FORMAS JURÍDICAS ADOPTADAS
Los orígenes de los establecimientos que aquí se mencionan se sitúan a principios del
siglo XX, época en la que satisfacer la demanda del turista extranjero que visitaba nuestro
país y mejorar la imagen internacional de las posadas, ventas y fondas españolas se revelaron
como necesidades públicas manifiestas. Así pues, prestar servicios turísticos en las mejores
condiciones justificó la creación de una estructura hotelera —por aquel entonces inexistente-,
que en las ciudades y parajes más hermosos de España diese hospedaje a los viajeros que se
adentraban en la península. El proyecto así planteado se sometió a la consideración del rey
Alfonso XIII y en 1910 se encomendó a Benigno de la Vega-Inclán y Flaquer (marqués de
la Vega-Inclán), que lo impulsó desde su condición de Comisario Regio de Turismo7. A esta
Comisaría creada por Real Decreto de 19 de junio de 19118 y orgánicamente dependiente de
la Presidencia del Consejo de Ministros, debemos, por lo tanto, la construcción del primer
establecimiento de la que sería la Red de Paradores Nacionales y Albergues de Carretera.
De acuerdo con la propuesta efectuada en 1926 por el Marqués de Vega-Inclán, el lugar
elegido para la ubicación del primero de estos alojamientos fue la sierra de Gredos9. En el
verano de ese mismo año comienzan las obras que finalizarían el 9 de octubre de 1928
con la inauguración por el mencionado monarca del que sería, como he dicho, el primer
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establecimiento turístico estatal. Durante algún tiempo sus huéspedes fueron principalmente
los interesados en practicar la caza, afición ésta que desde siempre se ha atribuido a los más
pudientes; pero al paso de los años la idea de viajar —o del turismo, si se prefiere— se impuso
respecto de otro tipo de consideraciones, de tal forma que progresivamente se transformó en
una actividad accesible a todas las personas con un mínimo poder adquisitivo.
Lo que aquí interesa es que la expansión turística motivó la apertura de nuevos paradores
en lugares escogidos a tal fin. A este respecto se tuvo en cuenta un criterio que debería
seguirse en todo caso: que las distancias entre ellos pudiesen recorrerse en una jornada en
los coches de la época. La ubicación de tales alojamientos, por tanto, nunca ha sido casual.
El calculado emplazamiento de los paradores ha sido una constante a lo largo de su
historia, aspecto éste que se relaciona estrechamente con la permanencia de los objetivos
básicos a los que obedecen. En síntesis, el planteamiento que tradicionalmente se ha hecho
—y que se sigue haciendo— radica, en primer lugar, en que el Estado debe favorecer la
creación de plazas hoteleras en lugares que pese a su atractivo turístico resulten poco
rentables para la iniciativa privada. Pero hay otro aspecto también importante, y es que
siempre que sea posible ha de optarse por el aprovechamiento de edificios y recintos de
reconocida importancia histórica para la instalación del parador.
Inaugurado el Parador de Gredos, los esfuerzos se dirigen a consolidar la estrategia
inicialmente planteada. Se trata, en definitiva, de fomentar el turismo español mediante la
instalación de nuevos Paradores en espacios monumentales y parajes de gran belleza natural.
Éste fue uno de los cometidos del Patronato Nacional de Turismo, que en virtud del Real Decreto
de 25 abril de 1928 sustituyó a la Comisaría Regia y asumió sus funciones10. No obstante,
en este aspecto deben hacerse ciertas precisiones. Si el órgano precedente había optado
por el fomento del turismo al objeto de coordinar los diversos organismos competentes
en materia turística, el Patronato Nacional fue más allá; incidió con mayor intensidad en
dicho fomento contribuyendo a mejorar la imagen de España en el ámbito internacional. En
este período se generaliza una política tendente a intervenir en la edificación de hoteles en
determinados lugares y con determinada calidad, aprobándose un Plan General de Paradores
que se encomendó a la denominada “Junta de Paradores y Hosterías del Reino” en 1928.
Desde entonces la red fue expandiéndose progresivamente. Sucesivas inauguraciones de
paradores en Oropesa (Toledo-1930), Úbeda (Jaén-1930), Ciudad Rodrigo (Salamanca-1931)
o Mérida (Badajoz-1933) son claros ejemplos de cómo se adecuaron las peculiaridades del
hospedaje con la restauración de castillos, palacios y conventos. De este modo se rescataron
de la ruina y del abandono monumentos vinculados al patrimonio histórico español,
evidenciándose el éxito de la iniciativa proyectada por la antigua Comisaría Regia en un corto
período de tiempo. De hecho, la construcción de otros muchos paradores que siguieron al
de Gredos dotó a España de un atractivo turístico y de una proyección internacional insólita
en aquella época. Piénsese que los años treinta estuvieron tristemente marcados por los
conflictos bélicos. En el ámbito internacional coinciden con el período de entreguerras y en
el caso de España enmarcan la guerra civil.
Pero aunque pueda resultar un tanto sorprendente, tras la contienda librada en la
península el Estado promocionó el turismo oficial11. Incluso antes de que el conflicto hubiese
finalizado se creó el Servicio Nacional de Turismo, que asumió las funciones de la Junta de
Paradores. Después, por Ley de 8 de agosto de 1939, dicho Servicio pasó a denominarse
Dirección General de Turismo. Este órgano estuvo adscrito al Ministerio de la Gobernación
hasta 1951, año en el que pasó a depender del Ministerio de Información y Turismo12. El
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El fomento del turismo cultural desde el sector público: el caso de la red de paradores


cambio fue consecuencia de la norma de creación de este Departamento ministerial —
el Decreto-Ley de 19 de abril (o de julio) de 1951-, que encomendó al nuevo Ministerio las
competencias turísticas y a la Dirección General el ejercicio de facultades de intervención
directa en el sector13.
A los efectos que aquí interesan, el papel desempeñado por este órgano directivo es
fundamental porque durante décadas tuvo encomendada la gestión de los paradores. En
este extremo únicamente deben advertirse ciertos cambios de régimen jurídico. Si en la fase
inicial del Ministerio es la propia Dirección General de Turismo la que gestiona y explota la
Red de Establecimientos Turísticos del Estado, desde 1958 tales funciones se encomiendan a la
ya mencionada Administración Turística Española (ATE), que se constituye como organismo
autónomo dependiente de la citada Dirección General14.
Poco después, en 1962, ATE pasa a depender de la Subsecretaría de Turismo pero
mantiene su naturaleza jurídica, según se desprende de un Decreto de 14 de junio del mismo
año. Pero el cuadro organizativo cambia nuevamente tras la aprobación del Real Decreto de
210/1979, de 11 de marzo, que hizo depender a la Administración Turística Española del
recién creado Ministerio de Comercio y Turismo, a través de la Dirección General de Empresas
Turísticas. Bien es cierto, no obstante, que la reorganización no afectó a la configuración y
funciones de ATE, que continuó siendo un organismo autónomo de los previstos en el párrafo
1.b) del art. 4º de la Ley General Presupuestaria de 1979.
En el período que acaba de referirse —es decir, 1962/1979-, la Red de Alojamientos
Turísticos del Estado experimenta un notable crecimiento. Los estudios al respecto afirman
que en la década de los sesenta llegó a contar con una treintena de establecimientos (entre
albergues y paradores)15, un número que no dejó de aumentar en los años posteriores.
Esta tendencia ha venido manteniéndose al margen de los cambios organizativos que
afectasen a la Red. En virtud de una Ley de Presupuestos del Estado de 1990, el organismo
autónomo ATE se transforma en una sociedad estatal con la denominación de “Paradores
de Turismo de España, S.A.”16. Por consiguiente, desde 1991 esta peculiar cadena hotelera
adopta la forma de sociedad anónima mercantil y tiene personalidad jurídica propia, aspectos
estos que no implican cambio alguno en la titularidad de sus acciones. El cien por cien
de éstas pertenecen al Estado, lo que significa, como es evidente, que el capital social de
la empresa es totalmente público. A este respecto debe advertirse, por último, que queda
reservada a la misma la gestión hostelera pero no la propiedad de los edificios, que pertenece
en su mayoría al Patrimonio del Estado.
Con esta configuración ha llegado al momento actual la red de paradores. De acuerdo con
la filosofía que tradicionalmente la ha inspirado, catorce de ellos están instalados en castillos,
catorce en antiguos conventos, nueve en palacios, cuatro en casas solariegas, tres en recintos
históricos, y cuarenta y seis en edificios de nueva planta, de los cuales dieciséis responden
a la arquitectura local. Así pues, al objeto de establecer una clasificación puede decirse que
tales establecimientos se configuran en inmuebles de importancia histórica, monumental
o artística, o bien en edificios de construcción típica regional. En esto se diferencian los
llamados paradores históricos de los paradores regionales17, que por lo demás tienen en común
ciertas características y objetivos que se expondrán a lo largo de las siguientes páginas y que
los individualizan con respecto a cualquier otro alojamiento turístico.
Atendiendo al primero de los aspectos señalados, los aspectos que en esencia configuran
la identidad de los paradores son los siguientes18: primero, su estratégica situación en lugares
escogidos por su valor monumental o por su belleza paisajística; segundo, su instalación
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preferentemente en edificios de manifiesto valor histórico o artístico —no obstante, ya se ha
señalado que es también frecuente la construcción de edificios de nueva planta, supuesto en
el cual deben adaptarse al estilo de la región o de la comarca en la que se ubican-; y tercero
y último, su decoración acorde en todo caso con la estética del entorno, y en este sentido,
conforme al “tipismo” de la región.
III.ASPECTOS ESENCIALES DEL SECTOR PÚBLICO TURÍSTICO EN LA
ACTUALIDAD: EXPLOTACIÓN COMERCIAL Y PERMANENCIA DE
FINES DE INTERÉS PÚBLICO
La rentabilidad que comporta el turismo justifica la progresiva asunción de la actividad
hotelera por empresarios privados hasta llegar a asumirla casi en exclusiva. En este contexto,
sin embargo, los paradores no han dejado de ser gestionados y explotados por el Estado,
cometidos que en el momento presente desarrolla en concurrencia con los particulares y
con sometimiento a las reglas del libre mercado. Estos matices un tanto obvios determinan
que la actividad de gestión económica que desarrolla “Paradores de Turismo de España S.A”
obedezca, en esencia, a la obtención de rentabilidad que persigue cualquier agente turístico.
Pero esto no significa que el status de la Administración y el del resto de los empresarios del
sector se equiparen en el tráfico privado. Ni mucho menos, pues de acuerdo con el art. 103.1
CE cualquier forma de actividad administrativa debe justificarse en el servicio objetivo al
interés general, aspecto éste que diferencia de forma sustancial a los paradores de cualquier
otro alojamiento turístico. Por lo demás, este importante matiz explica asimismo la doble faz
que razonablemente comporta la gestión de tales establecimientos. Y es que si por una parte
la sociedad pública “Paradores” viene adoptando planes estratégicos dirigidos a incrementar
la competitividad y la eficiencia de la red, por otra mantiene el servicio a concretos fines de
interés general cuya permanencia justifica su titularidad pública.
En este orden de consideraciones, la sociedad responsable de los paradores pretende
ofrecer un servicio de calidad diferenciado y optimizar su gestión al objeto de incrementar
beneficios19. Este planteamiento que, por cierto, es idéntico al que a tal fin rige la actuación
del empresario privado, se ha traducido en el empleo de técnicas propias de este sector.
Así lo demuestra la creación de un departamento de innovación y desarrollo, la realización de
auditorías internas (dirigidas a revisar los sistemas de gestión y los equipamientos de la cadena)
y la reestructuración de un nuevo departamento de Calidad y Desarrollo Sostenible. Esto último
obedece a la idea de que ambos conceptos van unidos, pues un turismo de calidad como
el que representan los paradores implica —o debería implicar— un desarrollo soportable
ecológicamente a largo plazo y viable en términos económicos. Además, la empresa que
nos ocupa ha tenido en cuenta que el respeto ambiental redunda en mejoras en el ahorro
energético y de consumos, ahorro que, según viene sosteniéndose, pasa por la eficiencia en
la gestión de recursos energéticos y naturales20.
En suma, razones como las mencionadas justifican que, de forma progresiva, “Paradores”
haya implantado en sus establecimientos un sistema de gestión medioambiental al objeto de
acreditar la efectiva conservación del entorno en el que se ubican. Por lo demás, cualquiera
de las medidas señaladas obedece a la consecución de la excelencia empresarial que pretende
todo operador —público o privado— y que en el caso de dicha empresa pública obedece a la
necesidad de ocupar un puesto de liderazgo en el sector sin que ello obstaculice lo que ha de
seguir siendo primordial: su actuación como instrumento de la política turística del Estado, y
en este sentido, al servicio de diversos intereses públicos concurrentes.
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El fomento del turismo cultural desde el sector público: el caso de la red de paradores


El interés general se desprende de los objetivos que tradicionalmente han correspondido
a la red y que se cifran en los siguientes: primero, el desarrollo económico en relación con
un sector de importancia esencial para España como es el turístico; segundo, la defensa del
patrimonio histórico de titularidad estatal; y tercero, la difusión de la riqueza cultural y paisajística
de nuestro país. Estos constituyen los que razonablemente pueden considerarse los objetivos
esenciales de la red, pero no son los únicos.
Desde el punto de vista de los intereses públicos en presencia, merece también ser
destacado que los paradores suplen la ausencia de plazas hoteleras en determinadas zonas del
país en las que sirven de polo de atracción a la iniciativa privada, lo que a su vez redunda en
diversificación de la oferta turística, menor saturación de los destinos más habituales —que son
normalmente los de sol y playa-, y por consiguiente, menor deterioro ambiental21. Desde esta
perspectiva los paradores contribuyen notablemente al desarrollo del “turismo sostenible”, es
decir, aquel que no supone una amenaza para el medio ambiente físico o para los recursos
culturales. Por otra parte resulta que, por análogas razones, su actual gestión favorece lo que
se conoce como “turismo alternativo”, modalidad que comporta la promoción y defensa del
patrimonio natural y cultural, garantizando al tiempo un turismo viable económicamente y
equitativo desde el punto de vista de sus enclaves.
En fin, la permanencia de estos fines de interés general legitima la de los paradores en
la esfera pública y pone de manifiesto que, pese a las coincidencias y a los paralelismos
que puedan establecerse entre la actividad hotelera convencional y la del ente gestor de
tales establecimientos, la gestión de la red difiere de la privada, particularmente en aquellos
aspectos que no comportan rentabilidad22. Es por ello que si bien la actividad hotelera en
edificios singulares no es exclusiva de “Paradores de Turismo de España”, sí lo es, en cambio,
haber sabido aunar eficazmente la actividad empresarial —o si se prefiere, de gestión
económica— con el fomento de las costumbres y de las actividades que son o han sido
expresión relevante de la cultura de nuestro país.
IV.PARADORES Y LA DEFENSA DEL PATRIMONIO CULTURAL
A. Breves consideraciones sobre la vinculación entre turismo y
patrimonio: el turismo cultural
La modalidad turística que aquí se refiere comprende cualquier actividad consistente en
“realizar viajes, visitas y estancias a lugares geográficos para conocer los hechos históricos,
artísticos, culturales y antropológicos que forman parte del patrimonio cultural de la humanidad,
a través de los monumentos histórico-artísticos, museos, manifestaciones culturales y de
espectáculos, rutas e itinerarios histórico-monumentales, asistencia a seminarios, simposios
culturales, cursos de idiomas en el extranjero, manifestaciones folclóricas y antropológicas
(artesanía, festivales de música, folk, jornadas gastronómicas, danzas típicas, etc.)” 23 . Por lo
demás dicha categoría no es sino un segmento del turismo vacacional que ha evolucionado
de forma paralela al concepto de patrimonio cultural, evolución que se ha traducido en un
creciente interés por los elementos que menciona el art.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio,
del Patrimonio Histórico Español: inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico,
paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico. Tales son los elementos que
conforme al mencionado precepto integran nuestro patrimonio histórico, concepto que
asimismo comprende “el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas
arqueológicas, así como los sitios naturales, parques y jardines, que tengan valor artístico,
histórico o antropológico”24.
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En lo que aquí interesa, el turismo cultural representa en Europa un tercio de la demanda
—el mismo porcentaje que el turismo de sol y playa— y en nuestro país cuenta cada vez con
más adeptos25. Esto explica, entre otras razones, el considerable aumento del número de
hoteles españoles instalados en edificios históricos y/o monumentales, una tendencia que
comporta la creciente interconexión entre patrimonio cultural y turismo26.
En el ámbito jurídico hace tiempo que se asumió la realidad de esta relación27. Ya en
1964 la Carta de Venecia de Conservación y Restauración del Patrimonio Histórico destacaba
la importancia que revisten la protección y la conservación de éste en orden a su futura
función social, toda vez que el deterioro o la desaparición de un bien del patrimonio cultural
comporta un empobrecimiento nefasto del acervo común de una determinada sociedad.
Posteriormente se perfiló de forma más nítida el concepto de “turismo cultural”
vinculándolo al de desarrollo sostenible, lo que implica apostar por una gestión global
de los recursos con el fin de asegurar su permanencia y conservar el patrimonio natural y
cultural. Ello se pone de manifiesto en la Carta del Turismo Sostenible elaborada a resultas de
la Conferencia Mundial del Turismo Sostenible que tuvo lugar en Lanzarote, en 1995.
Como no podía ser de otro modo, las instituciones comunitarias no han obviado
la importancia del turismo cultural como recurso y fuente de ingresos para los Estados
miembros, trascendencia que justifica sus recomendaciones en orden a que desde este
ámbito se proponga “una oferta turística sostenible y de calidad, haciendo valer en particular
su diversidad de paisajes y su extraordinaria riqueza cultural”28. En estos términos se ha
pronunciado la Comisión, que apoya esta forma de turismo alternativo mediante diversos
proyectos y el apoyo a cuantas actividades sirvan a su promoción.
Entre éstas destaca la nueva iniciativa “Encrucijadas de Europa”29, dirigida a promocionar
los itinerarios culturales europeos y a sensibilizar acerca de su potencial turístico a los
interesados, empresas, gestores de destinos turísticos y Administraciones nacionales y
locales. En cuanto al por qué de la opción por el fomento de tales rutas, la Comisión la
justifica en el hecho de que son transnacionales y representativas del patrimonio y de los
valores comunes europeos. Actualmente hay veintinueve itinerarios de este tipo que cruzan
ciudades, localidades y comunidades rurales de todo el continente y que presentan a Europa
como destino turístico único30.
Por lo demás, se calcula que el turismo cultural representa el cuarenta por ciento del
turismo europeo31. Dicho esto, fácilmente se comprenderá que no sea la Comisión la única
que considera conveniente favorecer dicha modalidad turística. El Consejo de Europa no
alberga duda alguna acerca de las ventajas de su adecuada gestión —tanto desde el punto
de vista económico como del incremento de empleo-, toda vez que ambas instancias han
evaluado, con resultados positivos, el impacto de la promoción de los itinerarios culturales en
las pequeñas y medianas empresas del sector32.
Ya en el ordenamiento jurídico español, la normativa turística otorga singular relevancia
a los bienes culturales —indistintamente de si son muebles o inmuebles— al considerarlos
recursos turísticos que deben ser respetados y preservados evitando su degradación o
destrucción. Esta premisa se recoge de una u otra forma en la Ley 16/1985, de 25 de junio,
del Patrimonio Histórico Español —en adelante LPHE— y en las diferentes leyes autonómicas
reguladoras del turismo, normativa que por otra parte tiene un denominador común a los
efectos que aquí interesan: entender que la protección y conservación del acervo cultural
de cualquier territorio es un objetivo que debe regir, de forma prioritaria, la política turística
adoptada en el mismo.
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El fomento del turismo cultural desde el sector público: el caso de la red de paradores


Dado que un repaso a las leyes autonómicas en la materia excedería la extensión y los
objetivos de este capítulo, las siguientes páginas harán mención exclusivamente a la LPHE en
cuanto que, al fin y al cabo, es la norma de cabecera en lo relativo a los bienes culturales de
titularidad estatal.
B.La promoción turística a través de la rehabilitación de inmuebles
monumentales y de la defensa del patrimonio etnográfico
De acuerdo con lo señalado anteriormente, no sólo la empresa pública que nos ocupa presta
servicios de hostelería en edificios de reconocido valor histórico y artístico. Conscientes del
atractivo que comporta para buena parte del público alojarse en un palacio renacentista o en
un castillo medieval, han ido in crescendo, tanto en nuestro país como en el resto de Europa, el
número de cadenas hoteleras que desarrollan su actividad en edificios monumentales33. La razón
de tal incremento es obvia. Radica en la rentabilidad que comporta dicho atractivo, un aspecto sin
duda determinante tanto para el empresario privado como para el ente gestor de los paradores, y
que justifica que además de la gestión y la explotación de los inmuebles elegidos a tal fin, asuman,
cuando es necesario, la rehabilitación e incluso la reconstrucción de algunas de sus partes.
Sin embargo, resultando lo dicho incuestionable, debe asimismo reconocerse que todo lo
concerniente a la recuperación de edificios monumentales con fines turísticos adquiere particular
relevancia en relación a la sociedad estatal que nos ocupa. Más aún, dicha faceta constituye uno
de los aspectos más emblemáticos de la red, pues si tradicionalmente la estudiada ubicación de
los paradores ha constituido una de sus señas de identidad, durante los últimos años la empresa
ha venido primando su expansión en recintos singulares por su valor histórico-artístico34.
Esta estrategia ha hecho de la red de paradores uno de los mejores y más sólidos promotores
del turismo cultural en nuestro país, consideración que no sólo deriva de la amplia labor
de rehabilitación de inmuebles monumentales que en numerosas ocasiones comporta dicha
opción, sino también de un notable esfuerzo de recuperación del patrimonio etnográfico.
En el primer aspecto mencionado, dicha labor de rehabilitación se traduce en un
importantísimo número de paradores de cuya estética se desprende un manifiesto valor
histórico-artístico y que abren sus puertas en castillos, conventos, palacios y hospitales, caso
este último del Parador de Santo Domingo de la Calzada o del Hostal de los Reyes Católicos
(hoy Parador de Santiago de Compostela), cuya labor asistencial estuvo históricamente
vinculada al peregrinaje35. A estas clases hay que añadir otras menos habituales tales como
las construcciones de carácter defensivo y casas de tipo señorial, modalidades que junto con
los Monasterios de Cangas de Onís, Santo Estevo (Ourense) y Monforte de Lemos (Lugo),
completan la diversidad constructiva de los paradores históricos.
Como fácilmente se comprenderá, el valor histórico-artístico de estos recintos exige
el adecuado nivel de protección que sólo el Derecho puede brindarles. Es por esto que la
mayoría de los paradores ubicados en inmuebles como los señalados han sido declarados
Bienes de Interés Cultural (en adelante BIC) con la categoría de monumentos, circunstancia a
la que se suma el hecho de que no es en absoluto infrecuente que formen parte de Conjuntos
Históricos declarados y protegidos como tales36. Tal es precisamente el caso del Hostal de los
Reyes Católicos, que además de poseer la calificación de monumento es parte del Conjunto
Histórico-Artístico de Santiago de Compostela, coincidencia a la que cabe añadir que esta
ciudad es Patrimonio de la Humanidad desde su declaración como tal en 1985.
Asimismo, sin perjuicio de integrar conjuntos históricos conforme a la LPHE, han sido
declarados también monumentos los Paradores de Alarcón, Alcalá, León, Olite, Tortosa,
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Zafra y Zamora. A otros, en cambio, sólo les corresponde una de esas calificaciones, de tal
forma que mientras los de Hondarribia, Jaén, Oropesa y Plasencia, tienen la consideración de
monumentos, carecen de ella pero son parte del conjunto histórico en el que se localizan los
paradores de Baiona, Cambados, Monforte de Lemos, Sigüenza, y el Palacio Ducal de Lerma.
Cualquiera de los mencionados gozan, pues, de la singular protección y tutela que
conforme al art. 9 de la LPHE corresponde a los bienes de interés cultural, categoría que no
en vano pasa por ser la más relevante de las integrantes del Patrimonio Histórico Español. Por
lo demás, el reconocimiento legal de dicha relevancia y la consiguiente declaración de un
parador como bien de interés cultural conlleva una serie de efectos que ponen al descubierto
el intenso régimen de intervención administrativa que ya se ha estudiado37.
Los objetos de interés cultural que puedan encontrarse en los paradores son también
objeto de tutela, pues no en vano las leyes distinguen entre muebles e inmuebles al trazar
el régimen jurídico de los bienes que integran el patrimonio cultural. Al objeto de ofrecer
una exposición lo más sistemática y ordenada posible, también en un momento anterior
se analizó el pertinente régimen de protección distinguiendo entre los pertenecientes a
paradores declarados BIC y aquellos otros encontrados en establecimientos históricos de la
red que no tienen tal consideración38.
Bien es cierto, no obstante, que aunque los bienes muebles contenidos en los paradores
pueden ser declarados de interés cultural en atención a su valor desde este punto de vista,
tal declaración recae mayoritariamente sobre los inmuebles. Este resultado es comprensible
si se tiene en cuenta que los primeros cuentan con una categoría específica de protección:
el Inventario General al que acceden todos los bienes muebles relevantes que no han sido
declarados BIC; en relación a los otros, en cambio, únicamente resulta aplicable la categoría
jurídica de protección que ambos tipos de bienes comparten.
Y una última precisión al respecto: declarados de interés cultural o no, inventariados o
no, el deber de conservación, mantenimiento y custodia de los bienes de interés cultural
—muebles e inmuebles— gestionados por “Paradores de Turismo de España, S. A”, es uno
de los que con mayor intensidad incumbe —y vincula— a la empresa. De ello no cabe duda
alguna a la luz del art. 36.1 de la LPHE, precepto que al igual que los concordantes de las
Leyes autonómicas aprobadas en la materia, consagra el correspondiente mandato positivo
de hacer en los siguientes términos: “Los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español
deberán ser conservados, mantenidos y custodiados por sus propietarios o, en su caso, por
los titulares de derechos reales o por los poseedores de tales bienes”.
De forma un tanto genérica e imprecisa, pues, configura el legislador estatal ese deber
que, sin embargo, sienta con claridad los destinatarios del mismo, que no son otros que los
titulares de bienes integrantes del patrimonio histórico. A ellos concierne su mantenimiento
en el estado que en cada caso exija la adecuada preservación de su valor cultural, de ahí
que el precepto opere en un doble sentido: por una parte, exigiéndoles cuantas actuaciones
concretas sean necesarias para la conservación del bien del que se trate; por otra, prohibiendo
todas aquéllas que puedan degradarlo, resultando indistinto a estos efectos cuál sea su
finalidad o justificación. De ello se extrae que lo establecido en el art. 36.1 de la LPHE
comporta, en concreta referencia a la sociedad estatal que nos ocupa, el deber de custodiar
los paradores históricos en las condiciones que garanticen que los ciudadanos puedan
admirar la monumentalidad y los valores culturales inherentes a los mismos.
En cuanto a la labor aludida de recuperación del patrimonio etnográfico, la empresa
pública que nos ocupa promociona itinerarios culturales —caso, por ejemplo, del Camino
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El fomento del turismo cultural desde el sector público: el caso de la red de paradores


de Santiago-, fomenta la gastronomía propia de la zona en la que se ubica cada parador y
organiza talleres y cursos para dar a conocer oficios artesanales, peculiaridades históricas y,
en general, la cultura popular de sus enclaves. Es así como “Paradores de Turismo de España”
contribuye a la defensa del patrimonio etnográfico, pues el art. 46 de la LPHE sienta que
tal categoría es comprensiva de “los bienes muebles e inmuebles y los conocimientos y
las actividades que son o han sido expresión relevante de la cultura tradicional del pueblo
español en sus aspectos materiales, sociales o espirituales”. En estos términos se configura
una nueva categoría de bienes culturales cuyo régimen jurídico se condensa en el art. 47 de la
misma norma, precepto cuyos apartados 1 y 2 remiten el de los bienes etnográficos muebles
e inmuebles al común de unos y otros. Así pues, mientras que a los primeros se les aplica la
regulación de los bienes que figuran en el Inventario General, a los inmuebles les corresponde
el mismo régimen de protección que los BIC.
Para terminar en lo concerniente a la contribución del ente gestor de los paradores a la
conservación del patrimonio etnográfico, no estará de más apuntar que dicha labor dista
de ser intrascendente desde el punto de vista de la promoción y defensa del patrimonio
histórico, pues ya ha debido quedar claro que esta categoría no sólo es comprensiva de
los inmuebles y objetos muebles de interés cultural, sino también de nuestras costumbres
gastronomía, creencias… Y todo ello en el marco de la cada vez más pujante vinculación
entre turismo y patrimonio habida cuenta que, en un contexto altamente competitivo como
el actual, la oferta de elementos vinculados a la cultura tradicional como la arquitectura
popular y religiosa, todo lo que tenga que ver con las costumbres etnográficas de un pueblo
—incluido el patrimonio inmaterial-, y la posibilidad de alojamiento en lugares emblemáticos
por su valor histórico-artístico, redundan en un mayor atractivo e incremento de beneficios.
En fin, rehabilitación de edificios monumentales, conservación de bienes muebles de
interés cultural y recuperación del patrimonio etnográfico son tres facetas que permiten
concluir la importancia de dicha empresa pública desde el punto de vista de la defensa del
patrimonio histórico español, y en consecuencia, la de su solidez como referente del turismo
cultural en nuestro país.
V. CONSIDERACIONES FINALES
De acuerdo con lo expuesto en las páginas precedentes, la gestión pública de los
paradores, independientemente de las formas jurídicas adoptadas, nunca ha traicionado los
objetivos fundacionales de la red. Sinónimo de turismo de calidad, la estudiada ubicación de
dichos establecimientos siempre ha servido a la conservación del patrimonio histórico y a la
difusión de la variada riqueza cultural y paisajística de nuestro país. Prueba de ello es que,
además de abrir sus puertas en nueve ciudades declaradas Patrimonio de la Humanidad, más
de la mitad de los paradores se localizan en un entorno monumental.
Por otra parte, el fomento de rutas y destinos culturales, la proyección de una imagen
de modernidad y calidad de nuestra hostelería o la contribución al desarrollo económico de
zonas poco beneficiadas, no son sino reflejo de la política turística que el Estado ha venido
defendiendo a lo largo de los años. En este aspecto, los paradores de turismo han venido
constituyendo un eficaz instrumento al servicio de los fines planteados por el aquel, que ha
ostentado su titularidad y dispuesto su régimen jurídico a la luz de los cambiantes principios
por los que se rige la intervención pública en la economía.
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Sonia Rodríguez-Campos
NOTAS
1.
La intervención administrativa en el turismo está estrechamente vinculada a la propia evolución de la organización administrativa
en la materia, por lo que sus fundamentos y su desarrollo son esencialmente los mismos. Resumiendo en lo fundamental, en sus
orígenes dicha organización tiene como principal objeto fomentar el turismo a través de diversos órganos como la Comisión Nacional
para el Fomento del Turismo (1905), la Comisión Regia del Turismo (1911) o el Patronato Nacional del Turismo (1928). Desde 1951
las competencias turísticas se ejercen a través de la Dirección General de Turismo y se constatan facultades de intervención directa
acompañadas de una exhaustiva y densa producción normativa. Esta tendencia se advierte particularmente desde la creación del
Ministerio de Información y Turismo en 1962, época en la que además de reglamentarse la totalidad de las actividades y de las
empresas inherentes al sector, se amplió el ámbito de intervención al atribuirse las competencias correspondientes a dos Direcciones
Generales: la de Promoción Turística y la de Empresas y Actividades Turísticas. Para un planteamiento más exhaustivo al respecto, vid.
J. M. PÉREZ FERNÁNDEZ, Derecho Público del Turismo, Thomson-Aranzadi, Madrid, 2004, págs. 55 y ss.
2.
Como agente de viajes el Estado actuó siempre mediante empresas filiales, como fue el caso de Viajes Marsans. En 1980 ATESA fue
definitivamente transferida a esta empresa por el INI, operación ésta que no impidió que el Instituto siguiese controlando su Consejo
de Administración por disponer de la mayoría de su capital social. Véase A. CALONGE VELÁZQUEZ, “Aproximación al estudio del sector
público turístico”, en la obra colectiva El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Profesor Ramón Martín Mateo,
t. III, Tirant lo Blanch, Valencia, 2000, pág. 3081.
3.
No obstante, las funciones asumidas por ATE se extendieron también a la gestión de servicios complementarios. Por una parte, la de
los espacios de uso deportivo bajo la denominación de “Establecimientos Turísticos de Deporte”, que eran los cotos de caza y pesca
y el campo de golf de Torremolinos. Por otra, asumió asimismo la puesta en marcha de itinerarios turísticos, las denominadas “Rutas
Nacionales de Turismo”. Esta actividad constituyó una iniciativa dirigida a generar movimiento turístico mediante la promoción de
itinerarios escogidos. Vid. M. VELASCO GONZÁLEZ, La política turística. Gobierno y Administración Turística en España (1952-2004),
Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, pág. 120.
4.
Estos datos en VELASCO GONZÁLEZ, La política turística, op. cit., pág. 193.
5.
Ejemplo de estos “hoteles urbanos” fueron el Hostal de los Reyes Católicos (Santiago de Compostela), el Hostal de San Marcos (León) y
el Hotel Muralla de Ceuta, las tres construcciones sobre monumentos histórico-artísticos que llevó a cabo ENTURSA. Sería precisamente
por su monumentalidad que años después se excluirían de las negociaciones de venta de dicha empresa y pasarían, en consecuencia,
a integrar la red de paradores.
6.
Sobre la privatización de ATESA y Viajes Marsans, vid. VELASCO GONZÁLEZ, La política turística, op. cit., págs. 226 y 384.
7.
Este cargo era designado libremente por el Gobierno con la categoría de jefe superior de la Administración civil, que desempeñaba
gratuitamente sus funciones. Éstas consistían en dirigir las propias de la Comisaría Regia de Turismo, consistentes desde 1911 en la
coordinación de los diversos organismos competentes que fueron surgiendo en todo el ámbito turístico. En referencia a las concretas
atribuciones de dicha Comisaría y a su organización, J. M. PÉREZ FERNÁNDEZ, “Organización administrativa del turismo”, en el vol.
col. Derecho Público del Turismo, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2004, pág. 56.
8.
Gaceta de Madrid, núm. 171, de 20 de junio de 1911.
9.
Los datos a este respecto se han tomado de N. CARO, Paradores de España, Agualarga, Madrid, 2003, pág. 9. Véase asimismo L.
FERNÁNDEZ FUSTER, Historia general del turismo de masas, Alianza Editorial, Madrid, 1991, págs. 281 y ss.; Mª. M. CEBALLOS MARTÍN,
“Aspectos histórico-jurídicos de la entidad estatal empresarial Paradores de Turismo”, DA, núm. 259-260 (2001), pág. 356; J. L PALMA
FERNÁNDEZ, “Ordenación jurídica de los Paradores de Turismo de España”, en el vol. col. Turismo. Organización administrativa, calidad
de servicios y competitividad empresarial (dirigido por D. BLANQUER CRIADO), Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pág. 116.
10. Véase PÉREZ FERNÁNDEZ, “Organización administrativa…”, cit., pág. 57.
11. Tal aspecto ha sido destacado por CALONGE VELÁZQUEZ, “Aproximación…”, cit., pág. 3979.
12. Así consta en PALMA FERNÁNDEZ, “Ordenación jurídica…”, cit., pág. 117, y en CALONGE VELÁZQUEZ, “Aproximación…”, cit., pág. 3979.
13. El dato no es en absoluto irrelevante, pues hasta entonces la actividad administrativa desarrollada era, en su mayor parte, de fomento
turístico. No obstante, esta tendencia había empezado a manifestarse antes. Según C. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, ya desde finales
de los años treinta el fomento había ido disminuyendo a medida que aumentaba la actividad de limitación administrativa (Derecho
administrativo del turismo, Marcial Pons, Madrid, 2ª ed. 2003, pág. 66)
14. El cambio referido se relaciona estrechamente con la aprobación de la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 27 de diciembre de
1958, que vino a avalar la creación de numerosos organismos autónomos.
15. PALMA FERNÁNDEZ, “Ordenación jurídica…”, cit., pág. 119.
16. Ley 4/1990, de 29 de junio, de Presupuestos Generales del Estado (art. 81 Dos, punto 1).
17. En relación a ambas categorías, vid. CARO, Paradores…, op. cit. Asimismo, si bien en concreta referencia a los de valor históricoartístico, F. ONTAÑÓN y J. ESLAVA GALÁN, Paradores históricos, Lunwerg, Madrid, 1999.
18. Vid. CEBALLOS MARTÍN, “Aspectos histórico-jurídicos…”, cit., págs. 360 y 361.
19. Las actuaciones previstas a tales fines se recogen en los Planes Estratégicos de la empresa “Paradores de Turismo”, que no son sino las
hojas de ruta por las que discurrir su gestión a los efectos allí contemplados. Su contenido puede consultarse en la página web de la
empresa (www.paradores.es).
20. Prueba de lo dicho es la iniciativa denominada “Parador verde”. Esta iniciativa se recoge en el plan estratégico 2009-12 y establece una
serie de actuaciones concretas para garantizar la sostenibilidad, la eficiencia energética, el consumo responsable y la responsabilidad social
empresarial. A tales fines, la iniciativa contempla expresamente medidas tales como el ahorro energético, la reducción de emisión de gases,
la utilización de energías limpias y recursos renovables, la eliminación del Fuel-Oil, la implantación de dispositivos para ahorrar agua, etc.
Además de estas medidas, la empresa ha previsto, por otra parte, elaborar un “protocolo verde” de estándares de sostenibilidad con la
intención de que lo aplique no sólo “Paradores de Turismo” sino todo el sector. Estos datos en la dirección electrónica www.paradores.es.
21. Bien es cierto, no obstante, que la sostenibilidad referida no puede lograrse únicamente mediante la diversificación turística, y esto por dos
razones: la primera, por la vocación minoritaria de los lugares en los que pueden llevarse a cabo nuevas formas de turismo como el cultural o
el deportivo; por otra parte, porque tales destinos minoritarios suelen presentar una mayor fragilidad ambiental, de ahí que la diversificación
no sea suficiente y sean necesarios, para prevenir cualquier daño del entorno, el empleo de concretos mecanismos de control ambiental.
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El fomento del turismo cultural desde el sector público: el caso de la red de paradores


22. Este planteamiento es perfectamente lógico considerando que la sociedad estatal que nos ocupa no dispone por norma del margen de
decisión que corresponde, con carácter general, a los agentes económicos ajenos a la Administración. Al respecto cabe apostillar que los entes
instrumentales carecen de autonomía de la voluntad, resultando indiferente a estos efectos que desarrollen su actividad bajo formas de Derecho
privado. Ello implica que la legitimidad de las actuaciones de dichos entes depende de la observancia de las coordenadas establecidas por el art.
103.1 de la CE, y en este sentido, del cumplimiento del principio de eficacia y del servicio objetivo al interés general. En consecuencia, si respecto
de la actuación privada es indiferente, dentro del ámbito de lo lícito, cuáles sean las motivaciones y los objetivos perseguidos, cualquier actuación
de las entidades que integran el sector público ha de poder justificarse en la satisfacción de intereses públicos concretos.
23. Esta definición en J. MONTANER MONTEJANO, J. ANTICH CORGOS Y R. ARCARÓNS SIMÓN, “Diccionario de turismo”, Madrid, 1998,
págs. 372 y 373.
24. Art. 1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español in fine.
25. Según la Organización Mundial del Turismo, la popularidad de la mencionada actividad está aumentando en todo el mundo con mayor
rapidez que la mayoría de los segmentos del turismo. Así lo destaca en el Informe que lleva por título “Turismo: Panorama 2020” (vid.,
en concreto, el Vol. 7: Previsiones y perfiles de los segmentos de mercado), OMT, Madrid, 2002. De acuerdo con esta tendencia, en
España el turismo cultural ha experimentado el notable crecimiento que arriba se indica, incremento que, como se advierte en los
estudios al respecto, resulta fácilmente comprensible habida cuenta del enorme potencial de recursos naturales y culturales con los
que cuenta nuestro país. En este sentido, véase, por ejemplo, E. MARTÍNEZ JIMÉNEZ, “Turismo y patrimonio cultural”, en J. M. Pérez
Fernández (Dir.) Derecho Público del Turismo, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2004, pág. 163.
26. En el sentido indicado, la tendencia a aprovechar edificios de valor histórico y artístico por parte de las cadenas hoteleras ha
ido in crescendo en nuestro país. Ilustrativo al respecto es el caso de AC, Sol Meliá o NH, que han abierto sus puertas en ciertos
establecimientos considerados únicos por su monumentalidad bajo una determinada marca distintiva (“Selección Oro” en el caso de
los NH, AC Selection, etc.). Pero no sólo cadenas hoteleras tan consolidadas como las referidas pueden jactarse de prestar sus servicios
en palacetes e inmuebles singulares. Otras más modestas en cuanto al número de establecimientos que agrupan que no sólo ofrecen
alojamiento en hoteles de nueva construcción, sino también en edificios emblemáticos de la historia y de la cultura de nuestro país.
Es el caso de Estancias de España, de Hosterías-Hospederías Reales, y de Hoteles con Encanto. Entre los establecimientos ubicados en
inmuebles históricos que agrupa esta última destacan la Casa de Carmona —en la localidad del mismo nombre— y Las Casas de la
Judería en Sevilla. El primero está ubicado en el palacio de Lasso de la Vega y mantiene la estructura original del siglo XVI. El segundo no
es sino la antigua residencia del Duque de Béjar, que se conserva incluyendo las estancias destinadas al servicio y a los invitados. Ambos
ejemplos se mencionan en E. VADILLO LOBO, “Paradores de Turismo de España y el Patrimonio cultural”, Estudios Turísticos, núm. 150
(2001), pág. 89, que asimismo hace referencia a los establecimientos dependientes de las otras dos agrupaciones mencionadas.
27. Sobre tal interconexión y el modo en el que ha venido evolucionando, véase MARTÍNEZ JIMÉNEZ, “Turismo y patrimonio cultural”, cit.,
págs. 161 a 163, así como la documentación que se menciona en el mismo lugar.
28. Vid. Comunicación de la Comisión “Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo”,
Bruselas, COM (2010) 352/3.
29. Al respecto puede consultarse el apartado dedicado al turismo cultural de la página web de la Comisión Europa (www.ec.europa.eu), lugar
en el que los itinerarios arriba mencionados se presentan como un medio privilegiado para promocionar la oferta turística cultural europea
30. Por lo demás, su diversidad los hace particularmente atractivos; desde rutas de peregrinación, como el camino de Santiago de
Compostela, pasando por los itinerarios de Mozart o la ruta de los vikingos; de la ruta del olivar a la ruta mercantil hanseática… Vid.
http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/tourism/cultural-routes/index en.htm, donde asimismo consta que en junio de 2014 Galicia
albergará las terceras “Encrucijadas de Europa”.
31. El dato se ha extraído de la ya mencionada página web de la Comisión Europea.
32. Al respecto puede verse el estudio “El impacto de los itinerarios culturales europeos en la innovación, competitividad y agrupación de
las PYME”, accesible a través del enlace ec.europa.eu
33. Entre las organizaciones supranacionales que destinan sus recursos a la promoción y comercialización de hoteles ubicados en edificios monumentales
destaca la European Federation of Tradicional Accommodation and Historic Houses, que reúne a varias agrupaciones hoteleras para llevar a cabo
una promoción conjunta. Estas agrupaciones integran a su vez a los hoteles y restaurantes localizados en edificios históricos de un mismo país,
como sucede con Estancias de España y Hosterías-Hospederías Reales, que desarrollan su actividad en nuestro país; los Pride of Britain, en el Reino
Unido; Irish Country Houses, en Irlanda; Château Accueil, en Francia; Sholsshotels & Herrenhauser, en Austria; Abitare la Storia, en Italia; así como las
Pousadas, en Portugal. Otra organización que persigue fines del tipo de los mencionados es la denominada Europe Traditionae Consortium, si bien
presenta algunas diferencias en relación a la anterior de las que da cuenta E. VADILLO LOBO, “Paradores…”, cit., pág. 86.
34. Entre las inauguraciones más significativas a estos efectos se encuentran el parador de la Granja de San Ildefonso y el de Alcalá de
Henares. Para la puesta en funcionamiento del primero se rehabilitaron dos edificios tradicionalmente vinculados a la Administración
del Real Sitio de San Ildefonso: la Casa de Infantes y el Cuartel de Guardias de Corps; en cuanto al otro —el parador de Alcalá de
Henares, el esfuerzo ha sido también notable porque ocupa un colegio-convento de dominicos de Santo Tomás que data del siglo XVII.
Este inmueble y la Hostería del Estudiante —situada en el antiguo Colegio de San Jerónimo (fundado por el Cardenal Cisneros en 1510),
frente al Patio Trilingüe de la Universidad de Alcalá de Henares— forman parte del conjunto monumental de la ciudad complutense,
declarado Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO en 1998. Además, por poner algún otro ejemplo cabe asimismo mencionar
el parador ubicado en el Monasterio de Santo Estevo (Ourense) y el parador de Fray Bernardo de Fresneda (Santo Domingo de la
Calzada). Este último ocupa el Convento de San Francisco (siglo XVI), que se encuentra en plena Ruta Jacobea. Más recientes son los
paradores que han abierto sus puertas en la alcazaba musulmana de Lorca (Murcia), en la Iglesia y en el Convento de San Francisco de
Morella (Castellón), así como en una antigua hostería de la Red en el caso del parador de La Cruz de Tejeda (Gran Canaria).
35. En efecto, la construcción del parador de Santiago obedece a la necesidad que advierten los Reyes Católicos de dar hospedaje a los
peregrinos y “cumplido y decoroso servicio a todos los devotos enfermos y sanos que a la ciudad llegaren”. Con tal objeto se construye
entre 1511 y 1524 el antiguo hospital Real de peregrinos en la plaza del Obradoiro, un espacio urbano monumental compuesto además
por la catedral, el colegio de San Jerónimo y el palacio de Raxoi —actual sede del ayuntamiento-. El estilo arquitectónico de la fachada del
parador y otros detalles al respecto pueden consultarse F. ONTAÑÓN Y J. ESLAVA GALÁN, Paradores históricos, cit., págs. 32 a 43.
36. El art. 14.2 de la LPHE habilita la referida coincidencia al disponer que “Los bienes inmuebles integrados en el Patrimonio Histórico
Español pueden ser declarados Monumentos, Jardines, Conjuntos y Sitios Históricos, así como Zonas Arqueológicas, todos ellos como
Bienes de Interés Cultural”.
37. S. RODRÍGUEZ-CAMPOS, “La defensa del patrimonio histórico desde la Administración Turística del Estado”, REDA, núm. 147 (2010),
en particular págs. 629 a 637.
38. Vid. S. RODRÍGUEZ-CAMPOS, “La defensa del patrimonio histórico…”, cit., págs. 635 a 637.
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Fecha de recepción: 20/06/2014
Fecha de aceptación: 26/06/2014
José María Gimeno Feliú_([email protected])_Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza_
Presidente Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón_Director del Observatorio de Contratos Públicos, España
Reforma de la normativa europea
sobre contratación administrativa y
transparencia en la contratación por
parte del sector público*
Reforma da normativa europea sobre
contratación administrativa e transparencia na
contratación por parte do sector público
Reform of the European regulations on public
procurement and transparency in the public sector
&Resumen: La Unión Europea acaba de culminar un nuevo proceso de adaptación de la normativa
de contratación pública (con fecha de publicación prevista en el DOUE para el 28 de marzo de 2014).
Se trata de las Directivas de contratos públicos de cuarta generación, que pretenden un escenario de
contratación pública más competitivo y ligado a concretas políticas públicas. Este artículo analiza esta
nueva regulación, que obliga a reformar la legislación contractual española.
&Palabras clave: contratación pública, transparencia, nueva regulación de los contratos públicos
&Abstract: The EU has just finished a new process of adaptation of the regulation of public contracts (to
be published in the OJ on the 28th March 2014). The point is to pass to Directives on public procurement
of fourth generation, which aim to established a more competitive and linked to concrete public policies
public procurement setting. This article analyses this new regulation, which forces Spain to reform its
procurament laws.
&Key words: public procurament, transparency, new regulation of public contracts
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

I. INTRODUCCIÓN. MOTIVOS DE LA REFORMA
La Unión Europea acaba de culminar un nuevo proceso de adaptación de la normativa de
contratación pública (con fecha de publicación prevista en el DOUE para el 28 de marzo de
2014). Se trata de las Directivas de contratos públicos de cuarta generación, que pretenden un
escenario de contratación pública más competitivo y ligado a concretas políticas públicas2. Si
bien las Directivas de 2004 han supuesto un notable avance3, se constata la insuficiencia de su
regulación en un contexto de crisis económica y de “redefinición” de políticas públicas, lo que
aconsejaba un nuevo paquete legislativo, que debería ser ambicioso tanto en sus principios
como en la concreta arquitectura jurídica que se propusiera para poder contribuir así a la
consecución de los objetivos de la estrategia Europa 20204. La revisión de las directivas sobre
contratación pública que ha iniciado la Comisión se inscribe en un programa de conjunto
cuyo objetivo es una modernización en profundidad del sistema público de contratación en la
Unión Europea para ser más eficientes y diseñar políticas que permitan un mayor crecimiento
en un contexto de globalización económica5. Lo que no significa una liberalización “sin
restricciones” a la política de contratación pública. La Resolución del Parlamento Europeo, de
12 de mayo de 2011, sobre la igualdad de acceso a los mercados del sector público en la UE
y en terceros países, y sobre la revisión del marco jurídico de la contratación pública, incluidas
las concesiones (publicada en el DOUE 7 de diciembre de 2012), se insiste en los comentarios
incluidos en su Resolución del 18 de mayo de 2010 sobre nuevos aspectos de la política de
contratación pública, en el que, si bien se opone enérgicamente a las medidas proteccionistas
en el ámbito de la contratación pública a escala mundial, cree firmemente en el principio de
reciprocidad y proporcionalidad en dicho ámbito y, en este sentido, pide a la Comisión que
realice un análisis detallado de las posibles ventajas y problemas asociados con la imposición de
restricciones proporcionadas y específicas al acceso a determinados sectores de los mercados
de contratación pública de la UE, una evaluación de impacto que analice cuándo pueden
aplicarse, así como una evaluación del fundamento jurídico que requeriría este instrumento,
para aquellos socios comerciales que se benefician de la apertura del mercado de la UE pero
que no han demostrado intención alguna de abrir sus mercados a las empresas de la UE,
alentando a la vez a los socios de la UE a que ofrezcan a las empresas europeas condiciones de
reciprocidad y proporcionales en el acceso al mercado, antes de proponer cualquier otro nuevo
texto en el ámbito de la contratación pública. Asimismo, el Parlamento pide a la Comisión
que evalúe los problemas asociados con las ofertas extraordinariamente bajas y que proponga
soluciones adecuadas; recomienda a las autoridades contratantes que faciliten información
temprana y suficiente a otros licitadores en caso de ofertas anormalmente bajas, con el fin de
que puedan valorar si existen motivos para iniciar un procedimiento de recurso; y considera
urgente que la UE alcance una mayor coherencia entre su política comercial exterior común
y la práctica existente en los Estados miembros de aceptar ofertas excepcionalmente bajas
de empresas cuyos países de origen no son signatarios del Acuerdo de Contratación Pública
(ACP), en perjuicio de empresas de la Unión Europea y de las normas laborales, sociales y
medioambientales de los Estados miembros de la Unión6.
En este contexto, la aproximación al concreto alcance de esta reforma comunitaria
obliga a unas precisiones previas, que aun conocidas, merecen un comentario. La primera,
que el objetivo principal de esta normativa comunitaria garantizar la eficiencia de los
fondos públicos. A tal fin la obligación de transparencia es un instrumento principal que
ha de garantizar, en beneficio de todo licitador potencial, una publicidad adecuada que
permita abrir a la competencia el mercado de servicios y controlar la imparcialidad de los
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José María Gimeno Feliú
procedimientos de adjudicación (STJUE de 7 de diciembre de 2000, ARGE). Este principio
encuentra su principal manifestación práctica, en primer lugar, a través de una adecuada
publicidad de los contratos adjudicables en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) de
las distintas ofertas de contratos públicos, presentando la misma una doble faceta: a) como
mecanismo de fiscalización de la Administración, la publicidad constituye una magnífica ayuda
para el juego limpio en la vida administrativa y una oportunidad de control a disposición
de los administradores y de los candidatos contractuales; b) como medio de promoción
de la concurrencia entre los agentes económicos implicados. Publicidad que debe generar
competencia o concurrencia empresarial, como recuerda la STJUE de 15 de octubre de 2009,
(Acoset), al afirmar que los principios de igualdad de trato y de no discriminación por razón
de la nacionalidad implican en particular una obligación de transparencia, que permite que la
autoridad pública concedente se asegure de que tales principios son respetados. La obligación
de transparencia que recae sobre dicha autoridad consiste en garantizar, en beneficio de todo
licitador potencial, una publicidad adecuada que permita abrir a la competencia la concesión
de servicios y controlar la imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (véase en
particular la STJUE de 6 de abril de 2006, ANAV apartado 21). Al respecto, es leading case la
doctrina fijada por la STJUE de 16 de septiembre de 2013 (Comisión contra Reino de España),
aplicable con carácter general a cualquier procedimiento de licitación pública:
«66 El principio de igualdad de trato entre licitadores, que no es más que una expresión
específica del principio de igualdad de trato (véase, en este sentido, la sentencia del
Tribunal de Justicia de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen, C-458/03, Rec. p.
I-8585, apartados 46 y 48, y la jurisprudencia allí citada; sentencia del Tribunal
General de 12 de marzo de 2008, European Service Network/Comisión, T-332/03, no
publicada en la Recopilación, apartado 72) y que pretende favorecer el desarrollo de
una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una licitación,
impone que todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular
los términos de sus ofertas e implica, por tanto, que éstas estén sometidas a las mismas
condiciones para todos los competidores (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de
abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, Rec. p. I-3801, apartado
110). De este modo, la entidad adjudicadora está obligada a respetar, en cada fase
del procedimiento de licitación, el principio de igualdad de trato de los licitadores
(sentencia del Tribunal General de 17 de diciembre de 1998, Embassy Limousines
& Services/Parlamento, T-203/96, Rec. p. II-4239, apartado 85), y éstos deben
encontrarse en igualdad de condiciones tanto en el momento en que preparan sus
ofertas como en el momento en que éstas se someten a la evaluación de la entidad
adjudicadora (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 16
de diciembre de 2008, Michaniki, C-213/07, Rec. p. I-9999, apartado 45, y de 17
de febrero de 2011, Comisión/Chipre, C-251/09, no publicada en la Recopilación,
apartado 39, y la jurisprudencia allí citada).
67 Por otra parte, el principio de igualdad de trato implica, en particular, una obligación
de transparencia para permitir a la entidad adjudicadora garantizar su respeto (véanse
las sentencias Lombardini y Mantovani, citada en el apartado 64 supra, apartado 38,
y Comisión/Chipre, citada en el apartado 66 supra, apartado 38, y la jurisprudencia
allí citada). El principio de transparencia, que constituye el corolario del principio de
igualdad de trato, tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de
favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora (sentencias Comisión/
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

CAS Succhi di Frutta, citada en el apartado 66 supra, apartado 111) y controlar la
imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (véase la sentencia Parking
Brixen, citada en el apartado 66 supra, apartado 49, y la jurisprudencia allí citada).
Implica que todas las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación estén
formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego
de condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores razonablemente
informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e
interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda
comprobar que efectivamente las ofertas presentadas por los licitadores responden a
los criterios aplicables al contrato de que se trata (sentencia Comisión/CAS Succhi di
Frutta, citada en el apartado 66 supra, apartado 111). Por último, los principios de
igualdad de trato y de transparencia constituyen la base de las Directivas referentes a
los procedimientos de adjudicación de contratos públicos. En el deber que incumbe a
las entidades adjudicadoras de garantizar la observancia de dichos principios reside la
propia esencia de estas Directivas (véase la sentencia Michaniki, citada en el apartado
66 supra, apartado 45, y la jurisprudencia allí citada)».
De ahí la necesidad de evitar que mediante fraccionamiento —que “alteran” el nivel de
publicidad— se eludan los principios de publicidad y concurrencia7. Y lo mismo con una inadecuada
tipificación de la prestación, lo que aconseja la extensión de la aplicación de los códigos CPV8.
La segunda que la contratación pública no puede ser considerada como un fin en si mismo
sino que debe ser visualizada como una potestad o herramienta jurídica al servicio de los
poderes públicos para el cumplimiento efectivo de sus fines o sus políticas públicas. Es decir,
la contratación puede —y debe, diría— ser una técnica que permitiera conseguir objetivos
sociales, ambientales o de investigación, en la convicción de que los mismos comportan una
adecuada comprensión de cómo deben canalizarse los fondos públicos9.
Esto significa que como se ha apuntado en anteriores trabajos, los contratos públicos
no constituyen exclusivamente un medio de abastecerse de materias primas o de servicios
en las condiciones más ventajosas para el Estado, sino que, en la actualidad, a través de la
contratación pública, los poderes públicos realizan una política de intervención en la vida
económica, social y política del país, lo que convierte a la contratación pública en un ámbito
de actividad a través del cual poder orientar determinados comportamientos de los agentes
económicos intervinientes: quienes quieran acceder a los contratos públicos deberán cumplir
necesariamente con las exigencias que determinen las entidades adjudicadoras10. Esta visión
instrumental de la contratación pública nos conduce, como bien indica T. MEDINA, a hablar
de la utilización de la contratación pública con el fin de orientar y afianzar comportamientos
empresariales beneficiosos para el interés general sin que, necesariamente, estén conectados
con la directa satisfacción funcional del contrato11.
La perspectiva instrumental de la contratación pública aconseja a que en la fase de selección
se exija y valore el cumplimiento de la legislación comunitaria de medio ambiente y de política
social12, pues lo contrario supone abandonar una herramienta de consolidación de políticas
públicas de gran alcance y abonar el campo a una posible deslocalización del tejido empresarial
hacia legislaciones que no recogen dichas políticas ya que, obviamente, se traducen en costes
económicos que resultarían difícilmente rentables13. En esta línea debe recordarse que criterios
relacionados con la protección del medio ambiente (ecoetiquetas, productos reciclables,
sistemas de depuración de vertidos, etc.) son admitidos como válidos por la Comunicación de la
Comisión de 28 de noviembre de 2001. Y ello porque guardan relación con la política ambiental
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José María Gimeno Feliú
prevista en el artículo 2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el artículo 45
de nuestra Constitución. Muy especialmente —dentro del marco que posibilitan los Acuerdos
GATT— debe regularse un sistema que evite deslocalización empresarial y que no penalice a las
empresas europeas ni a las PYMEs. Otro tanto sucede con los criterios que integren aspectos
sociales, admitidos cuando éstos comporten para el poder adjudicador una ventaja económica
ligada al producto o servicio objeto del contrato (Comunicación interpretativa de la Comisión
de 10 de noviembre de 2001)14, lo que refleja la idea de que la contratación pública es una
herramienta para la efectividad de políticas públicas15.
Por otra parte, la contratación pública debe ser regulada desde la óptica de consecución
efectiva y eficiente de la prestación demandada. Esto exige atender con especial interés la fase
de ejecución del contrato, que debe ser comprendido desde esta perspectiva del fin derivado
de concreta prestación que se demanda. Aquí radica el cumplimiento de los fines públicos que
debe prestar la Administración Pública. Por ello, la normativa de los contratos debe tener una
“visión completa” de todas las fases del contrato (y las nuevas Directivas fijan ahora su atención
en esta cuestión, regulando la modificación del contrato, la subcontratación o la resolución).
Lo anteriormente expuesto explica porque la reforma de la legislación sobre contratación
pública constituye una de las doce acciones prioritarias inscritas en el Acta del Mercado
Único, adoptada en abril de 2011 (IP/11/469)16. En efecto, para todos los Estados miembros,
la eficacia del sistema público de pedidos ha pasado a ser una prioridad, habida cuenta de
las limitaciones presupuestarias actuales. Así pues, es necesario disponer de instrumentos
flexibles y de uso sencillo que permitan a los poderes públicos y a sus proveedores adjudicar
contratos transparentes y competitivos lo más fácilmente posible, para poder comprar con la
mejor relación calidad/precio («value for money»)17.
Para iniciar el trámite de la reforma la Comisión publicó en enero de 2011 un Libro Verde sobre la
modernización de la política de contratación pública de la UE, con el que puso en marcha una amplia
consulta pública sobre los cambios legislativos que podrían introducirse para facilitar y flexibilizar la
adjudicación de los contratos. La consulta pública finalizó en abril de 2011, recibiendo en total 623
respuestas, procedentes de una gran variedad de grupos de partes interesadas, como Gobiernos,
empresas, asociaciones industriales, personalidades del mundo académico, organizaciones de la
sociedad civil (incluidos los sindicatos) y ciudadanos particulares18.
Posteriormente, el Parlamento Europeo dicta la Resolución de 25 de octubre de 2011,
sobre la modernización de la contratación pública (2011/2048(INI)), mediante la que solicita
a la Comisión que:
a) aclare el marco reglamentario relativo a la contratación pública, en particular
con respecto a la fase de ejecución de los contratos (por ejemplo, en relación con las
«modificaciones sustanciales» de un contrato durante su periodo de vigencia, los cambios
relacionados con el contratista y la terminación de los contratos);
b) Lamenta que los licitadores cuenten únicamente con posibilidades limitadas de
rectificar omisiones en sus ofertas; pide por ello a la Comisión que dé detalles sobre qué
omisiones podrían rectificar los licitadores, qué ajustes adicionales están permitidos y cómo
garantizar la transparencia y la igualdad de trato;
c) Pide a la Comisión que aumente la sensibilización sobre la importancia de dividir los
contratos en lotes, y que considere la aplicación del principio «cumplir o explicar», que
implica que las normas relativas a cuestiones como la división en lotes deben respetarse o, en
caso de que no se respeten, explicarse;
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d) Señala que la lucha contra la corrupción y el favoritismo es uno de los objetivos de
las Directivas; subraya el hecho de que los Estados miembros afrontan diferentes retos en
este aspecto y que con un enfoque europeo más elaborado se corre el riesgo de debilitar
los esfuerzos para racionalizar y simplificar las normas y de crear más burocracia; señala que
los principios de transparencia y competencia son claves para luchar contra la corrupción;
solicita un enfoque común sobre las medidas de «autocorrección» a fin de evitar la distorsión
del mercado y asegurar certidumbre jurídica tanto a los operadores económicos como a las
autoridades contratantes.
Tras los trabajos previos de consultas y redacción del articulado, el DOUE de 5 de abril de
2012 publicaba los proyectos de nuevas Directivas e iniciaba su tramitación19:
— Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contratación
por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios
postales COM (2011) 895 final.
— Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contratación
pública [Bruselas, 20.12.2011, COM (2011) 896 final 2011/0438 (COD)].
— Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la adjudicación
de contratos de concesión [Bruselas, 20.12.2011, COM (2011) 897 final. 2011/0437 (COD)].
Tras el debate parlamentario se han adoptado unos nuevos textos con importantes
novedades, estableciendo un plazo de trasposición de dos años. Son las Directivas, 23; 24 e
25 de 2014, de 26 de febrero, respectivamente. Son las Directivas “de cuarta generación”,
que vienen a superar la lógica “armonizadora” de sus predecesoras y optan, como señala G.A.
BENACCHIO por prescindir del establecimiento de reglas excesivamente rígidas e invasivas
en favor de la promoción de los objetivos de simplificación y eficiencia20.
Detallaremos brevemente los aspectos más destacados de la nueva regulación, que
obligará a reformar nuestra legislación contractual en ese plazo (abril 2016)21.
II. CONTENIDO DE LA NUEVA DIRECTIVA DE CONTRATACIÓN
PÚBLICA
La nueva Directiva 2014/23, relativa a la contratación pública, contiene 94 artículos
y, por primera vez, se ocupa de aspectos de la ejecución del contrato relacionados con la
adjudicación como son las cuestiones relativas a la modificación y a la resolución22.
Aparecen artículos totalmente novedosos y otros se adaptan o modifican. Son varias
las novedades; cabe destacar el artículo 12 (encargos y convenios), el 24 (conflictos de
intereses), el 29 (procedimiento de licitación con negociación, generalizando esta forma de
contratación), el 31 (asociaciones para la innovación, otra nueva fórmula para contratar), el 34
(los catálogos electrónicos como una forma para presentar ofertas), el 46 (división del objeto
en lotes), el 57 (declaraciones responsables para acreditar la solvencia) el 59 (documento
europeo de contratación para acreditar las condiciones de capacidad y solvencia), el 68 (el
criterio de adjudicación de coste del ciclo de vida), el 72 (modificación de los contratos), el
73 (resolución de los contratos), los artículos 74, 75 y 76 (régimen de contratación particular
para los servicios sociales que permite que los estados miembros puedan tener en cuenta
la necesidad de garantizar la calidad, la continuidad del servicio), los artículos 83, 84 y 85 (
sobre gobernanza y supervisión).
Los principales cambios que parecen derivar de esta nueva normativa se pueden sintetizar
en los siguientes aspectos, siguiendo el diseño explicativo del propio texto de la propuesta
normativa:
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1) Depuración conceptual, simplificación y flexibilización de los
procedimientos de contratación.
La Directiva de contratos públicos pretende clarificar ciertos conceptos que han planteado
dudas interpretativas. En concreto pueden destacarse las siguientes cuestiones
a) Se precisa el concepto de organismo de derecho público, al incorporar la doctrina del
TJUE23. Así, los requisitos que se contienen ahora y que permiten una más fácil constatación son:
1. que se haya creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general que
no tengan carácter industrial o mercantil; a tal efecto, un organismo que opera en condiciones
comerciales normales, tiene por objeto obtener un beneficio y soporta las pérdidas asociadas
al ejercicio de su actividad, no tiene la finalidad de satisfacer necesidades de interés general
que no tengan carácter industrial o mercantil. Es decir, que sin riesgo empresarial en la gestión
se cumplirá siempre este requisito (interpretación fijada por la STJUE de 16 de octubre de
2003, en relación a la empresa pública española SIEPSA);
2. que esté dotado de personalidad jurídica propia. Resultando, indiferente, el que sea
pública o privada, como ha determinado el TJUE (Así se expresa de forma clara en la STJUE
de 15 de mayo de 2003, en la que se condena al Reino de España).
3. que esté financiado mayoritariamente por el Estado, las autoridades regionales o
locales, u otros organismos de Derecho público; o cuya gestión esté sujeta a la supervisión de
dichos organismos; o que tenga un órgano de administración, de dirección o de supervisión,
en el que más de la mitad de los miembros sean nombrados por el Estado, las autoridades
regionales o locales, u otros organismos de Derecho público24.
Esta nueva definición ha de permitir corregir ciertos problemas interpretativos, aclarando
quienes se encuentran sometidos a estas prescripciones. Especial interés tiene, como ha puesto
de relieve M.A. BERNAL BLAY, que en el art. 10, precepto dedicado a las “exclusiones específicas
relativas a los contratos de servicios”, se contempla un apartado (j) en el antecitado precepto
según el cual quedarían expresamente excluidos del ámbito de aplicación objetivo de la Directiva:
“los contratos de servicios para campañas electorales identificados en el Reglamento CPV
con los códigos 79341400-0, 92111230-3 y 92111240-6, cuando fueran adjudicados por
un partido político en el marco de una campaña electoral” (Traducción propia del original:
Contracts for political campaign services, falling within CPV 79341400-0, 92111230-3 and
92111240-6, when awarded by a political party in the context of an election campaign).
Y es que, como bien argumenta, “unicamente partiendo de la consideración de los
partidos políticos como “poderes adjudicadores” tiene sentido plantearse con posterioridad
otras cuestiones que evoca la excepción a la aplicación de la Directiva que se contempla en
el apartado j) de su artículo 10, y que guardan relación con el alcance de la misma. A este
respecto debe indicarse que la exclusión se refiere a “contratos celebrados en el marco de una
campaña electoral”, de lo cual cabe inferir que, fuera de ese contexto, la celebración de los
contratos de servicios relacionados en dicho precepto (servicios de campañas de publicidad,
así como la producción de películas de propaganda y la producción de videocintas de
propaganda,) no quedaría excluida de la aplicación de la Directiva. La excepción puede
tener sentido debido a que el tiempo que duran esas campañas electorales viene legalmente
determinado, resultando incompatibles los plazos de campaña con los plazos mínimos que
para la presentación de ofertas o solicitudes de participación se contemplan, en función
de cada procedimiento”25. Sin duda un cambio de indudable interés, máxime en el actual
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contexto de falta de transparencia de la gestión política que cuestiona la propia legitimidad
de las instituciones administrativas.
b) Se insiste en la técnica de la compra conjunta bien mediante centrales de compras o
mediante la posibilidad de que varios entes contratantes sumen sus necesidades y tramiten
un único procedimiento de licitación, lo que a comportar evidentes economías de escala
(artículos 37 a 39)26. En este último caso, la cooperación no exige una estructura estable
ni esfuerzo económico. Esta solución plantea como ventaja la innecesaridad de crear una
nueva estructura profesional, utilizando los servicios existentes de cada corporación local.
Además, no obliga a su utilización de forma ordinaria sino solo para los contratos que así se
convenga por los Ayuntamientos interesados. Como inconveniente es que no puede figurar
como poder adjudicador la entidad mancomunada27.
c) Especial interés tiene la supresión de la distinción tradicional entre los servicios
denominados prioritarios y no prioritarios (servicios «A» y «B») que se contemplan en el
Anexo II de la Directiva 2004/18. A juicio de la Comisión ya no está justificado restringir la
aplicación plena de la legislación sobre contratación a un grupo limitado de servicios28. La
evaluación del impacto y la eficacia de la legislación sobre contratación pública de la UE ha
puesto de manifiesto que los servicios sociales, de salud y de educación tienen características
específicas que hacen que la aplicación de los procedimientos habituales para la adjudicación
de contratos públicos de servicios resulte inadecuada en esos casos. Estos servicios se prestan
normalmente en un contexto específico que varía mucho de un Estado miembro a otro,
debido a la existencia de distintas circunstancias administrativas, organizativas y culturales.
Los servicios tienen, por naturaleza, una dimensión transfronteriza muy limitada. Por lo tanto,
los Estados miembros deben disponer de amplias facultades discrecionales para organizar la
elección de los proveedores de servicios. La nueva Directiva lo tiene en cuenta y establece un
régimen específico para los contratos públicos destinados a adquirir estos servicios, con un
umbral más elevado, de 1 00000 euros, imponiendo únicamente el respeto de los principios
fundamentales de transparencia e igualdad de trato29. Además, en estos contratos los pliegos
de condiciones de las licitaciones podrán contener reglas dirigidas a garantizar la calidad,
la continuidad, la accesibilidad, la asequibilidad, la disponibilidad y la exhaustividad de los
servicios, las necesidades específicas de las distintas categorías de usuarios, incluidos los
grupos desfavorecidos y vulnerables, la implicación y la “responsabilización” de los usuarios
y la innovación30. En todo caso, la elección del proveedor de servicios deberá tener en cuenta
la base de la oferta que presente la mejor relación calidad-precio, ponderando criterios de
calidad y de sostenibilidad en el caso de los servicios sociales.
d) Por otra parte, y con el fin de permitir la mayor concurrencia de licitadores, la nueva
regulación propone una revisión y clarificación de los motivos para la exclusión de candidatos
y licitadores (artículo 57). Los poderes adjudicadores estarán facultados para excluir a los
operadores económicos que hayan mostrado deficiencias significativas o persistentes en
la ejecución de contratos anteriores. La nueva directiva prevé asimismo la posibilidad de
«autocorrección»: los poderes adjudicadores podrán aceptar candidatos o licitadores aunque
exista un motivo de exclusión, si estos han tomado las medidas apropiadas para corregir las
consecuencias de un comportamiento ilícito e impedir de manera efectiva que se repita la
mala conducta. Prima ahora el carácter funcional y no formalista en aras a permitir una mayor
concurrencia entre operadores económicos que justifican su solvencia y capacidad.
Asimismo, con arreglo a la Directiva, un poder adjudicador podrá excluir del procedimiento
a operadores económicos si detecta infracciones de las obligaciones establecidas por la
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legislación de la Unión en materia social, laboral o medioambiental o de las disposiciones
internacionales de Derecho laboral. Además, cuando los poderes adjudicadores constaten
que una oferta es anormalmente baja debido a infracciones de la legislación de la Unión en
materia social, laboral o medioambiental, estarán obligados a rechazarla.
e) En la línea de la simplificación procedimental —denominada “caja de herramientas”-,
se habilitan dos tipos básicos de procedimientos ya conocidos: abierto y restringido pero se
han acortado los plazos para la participación y la presentación de ofertas, lo que permite una
contratación más rápida y más racional.
Además, podrán prever, sujetos a determinadas condiciones, el procedimiento de
licitación con negociación, el diálogo competitivo o la asociación para la innovación, un
nuevo tipo de procedimiento para la contratación innovadora (artículo 26). El procedimiento
de licitación con negociación, regulado en el artículo 29, está contemplado en el Acuerdo
sobre Contratación Pública de la Organización Mundial del Comercio (ACP) , siempre que se
contemple en el anuncio de licitación31. Pero esta opción, como bien advierte J.A. MORENO
MOLINA, debe estar supeditada a la condición de que se cumplan los principios de no
discriminación y procedimiento justo32. Las posibles ventajas de una mayor flexibilidad y una
posible simplificación deben contraponerse con el aumento de los riesgos de favoritismo
y, más en general, de que la mayor discrecionalidad de que disfrutarán los poderes
adjudicadores en el procedimiento negociado dé lugar a decisiones demasiado subjetivas.
Por ello, sería recomendable residenciar la negociación en un órgano técnico de asistencia,
no en un órgano político y dejar constancia del proceso de negociación, para lo cual puede
ser útil articular métodos de negociación utilizando medios electrónicos que registren los
términos en que se desarrolla la negociación. Los elementos que en ningún caso se podrán
modificar en el transcurso de la negociación son la descripción de la contratación, la parte de
las especificaciones técnicas que defina los requisitos mínimos y los criterios de adjudicación.
Por supuesto, durante la negociación, los poderes adjudicadores velarán por que todos los
licitadores reciban igual trato, por lo que no podrán no facilitar, de forma discriminatoria,
información que pueda dar ventajas a determinados licitadores con respecto a otros. Y
tampoco revelarán a los demás participantes en la negociación las soluciones propuestas por
uno de los participantes, u otros datos confidenciales que este les comunique, sin el acuerdo
previo de este33.
Como bien ha advertido la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de
5 de octubre de 2010, (C-337/1998) Comisión de las Comunidades Europeas contra la
República Francesa, establece que «las negociaciones constituyen la característica esencial
de un procedimiento negociado de adjudicación de contrato […]»34. Es este, por tanto, un
procedimiento complejo que obliga a negociar efectivamente35.La negociación debe respetar
la igualdad de trato y por ello las condiciones de la negociación y del contrato deben ser
conocidas y no susceptibles de modificación. En consecuencia, en las negociaciones de un
procedimiento negociado no se pueden variar las prescripciones técnicas obligatorias, tal y
como acaba de afirmar el TJUE en su sentencia de fecha 5 de diciembre de 2013. Se plantea
el caso una licitación pública de un contrato con objeto de «Concepción y construcción
del tramo de carretera Aruvalla-Kose de la E263» que licitaba un Organismo público del
Estado de Estonia mediante procedimiento negociado con publicidad. Una prescripción
técnica obligatoria era que el ancho de la carretera a construir fuera de seis metros y medio
pero durante la fase de negociación atendiendo que una de las empresas realiza su oferta
ofreciendo que el ancho sea de seis metros el órgano de contratación invita a todos los
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candidatos a que realicen nueva oferta variando la prescripción técnica inicial. El TJUE declara
en los considerandos 37 y 38 que:
“37.Así pues, si bien la entidad adjudicadora dispone de una capacidad de negociación en
el marco de un procedimiento negociado, tiene en todo caso la obligación de garantizar que se
cumplen las exigencias del contrato que el mismo ha calificado de imperativas. De no ser así, se
incumpliría el principio según el cual las entidades adjudicadoras obran con transparencia y no se
cumpliría el objetivo que se recuerda en el anterior apartado de la presente sentencia.
38 Asimismo, admitir en las negociaciones una oferta no conforme a los requisitos imperativos
privaría de utilidad a la fijación de requisitos imperativos en el anuncio de licitación y no permitiría
a la entidad adjudicadora negociar con los licitadores sobre una base común a todos ellos formada
por dichos requisitos, ni, en consecuencia, darles un trato igualitario.”
f) Interesa destacar el importante cambio normativo en lo relativo a la anormalidad o
desproporción de las ofertas36. Pues bien la nueva regulación que contiene la Directiva
viene a alterar la práctica habitual de esta técnica con una regulación que va a limitar su
ejercicio37.Su regulación se encuentra en el artículo 69. Con la nueva regulación (que elimina
la previsión que se contenía en el proyecto de limitar esta técnica, al menos a cinco ofertas
admitidas y que las diferencias sean de un veinte por ciento con la segunda o de un cincuenta
global), se podrá excluir, desde la lógica de la proporcionalidad, a las ofertas que resulten
anormalmente bajas. Y para constatar la adecuación se determinan en el artículo 69.3 los
siguientes criterios:
a) el ahorro que permite el método de construcción, el procedimiento de fabricación de
los productos o la prestación de servicios;
b) las soluciones técnicas adoptadas o las condiciones excepcionalmente favorables
de que dispone el licitador para ejecutar las obras, suministrar los productos o prestar los
servicios;
c) la originalidad de las obras, los suministros o los servicios propuestos por el licitador;
d) el cumplimiento, al menos de forma equivalente, de la obligaciones establecidas en el
artículo 18.2 (principios) y 71 (subcontratación) de la Directiva;
e) la posible obtención de una ayuda estatal por parte del licitador.
Nótese la importancia de los fines sociales, que trata de evitar ofertas muy económicas a
costa del deterioro de derechos sociales. El poder adjudicador deberá verificar la información
proporcionada consultando justifiquen el bajo nivel de los precios o costes, teniendo en cuenta
los elementos ya citados38. En consecuencia, los poderes adjudicadores rechazarán la oferta
cuando hayan comprobado que es anormalmente baja porque no cumple las obligaciones
establecidas por la legislación de la Unión en materia social, laboral o medioambiental o
por las disposiciones internacionales de Derecho social y medioambiental enumeradas en el
anexo XI.
Esto no significa libertad del órgano de contratación para admitir sin más una oferta
incursa en anormalidad, exigiéndose un informe técnico detallado que, sobre lo alegado por
el licitador, ponga de relieve que esta anormalidad de la oferta no afectará a la ejecución del
contrato y que, en ella, tampoco hay prácticas restrictivas de la competencia, prohibidas de
forma expresa —lógicamente— por la normativa. En consecuencia, la decisión de aceptación
no debe reproducir sin más el informe del licitador interesado, y debe responder a parámetros
de razonabilidad y racionalidad.
Mediante el procedimiento de verificación contradictoria, se tratará de comprobar, por el
órgano de contratación, la viabilidad y acierto de la proposición en los términos en que fue
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presentada al procedimiento licitatorio. Consiste pues, en la aclaración de los elementos en
que el licitador fundamentó su oferta y en la verificación de que, conforme a dicha aclaración,
la misma es viable, de forma que la ejecución de la prestación que constituye el objeto del
contrato queda garantizada, en el modo y manera establecidos en los pliegos de condiciones39.
Además, los poderes adjudicadores tendrán a su disposición un conjunto de seis técnicas
y herramientas de contratación específicas concebidas para la contratación agregada y
electrónica: acuerdos marco, sistemas dinámicos de adquisición, subastas electrónicas,
catálogos electrónicos, centrales de compras y contratación conjunta. En comparación con
la Directiva existente, estas herramientas se han mejorado y aclarado con el fin de facilitar
la contratación electrónica, en tanto la misma permite el ahorro, y consecuentemente el
beneficio, tanto para las Administraciones como para las empresas. La contratación pública
a través de Internet ofrece, además de los beneficios financieros, un acceso más sencillo a
los mercados mundiales al proporcionar más visibilidad y unos procesos administrativos más
simples. Estos nuevos horizontes pueden ser particularmente beneficiosos para las PYME,
al permitirles buscar oportunidades fuera de su entorno más inmediato. En el caso de las
administraciones públicas, la licitación electrónica puede posibilitar un proceso integrado,
desde la preparación y notificación electrónica y publicación de la licitación, al pago final y
cierre del contrato40.
Una importante novedad, junto a los procedimientos ya conocidos la nueva Directiva
ofrece un régimen de contratación simplificado que se aplica a todos los poderes
adjudicadores cuyo ámbito está situado por debajo del nivel de la Administración central41.
Así, las autoridades locales y regionales podrán utilizar un anuncio de información previa
como convocatoria de licitación. Si utilizan esta posibilidad, no tienen que publicar un
anuncio de licitación aparte antes de poner en marcha el procedimiento de contratación.
Asimismo, pueden fijar algunos límites temporales con mayor flexibilidad previo acuerdo con
los participantes. Esta simplificación, en el contexto de una política de “better regulation”,
debe favorecer la aplicación de las reglas de la contratación pública, evitando trámites
burocráticos innecesarios.
La Directiva, en su artículo 59, prevé la obligación de aceptar las declaraciones responsables
de los licitadores como prueba suficiente a efectos de selección (opción ya contemplada en
el artículo 6 de la ley de Aragón 3/2011 de medidas de Contratos del Sector Público)42. Se
confirma así la tesis de que son aplicables los principios de la Directiva 2006/123/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado
interior, porque la aparente exclusión no lo es para las otras previsiones del artículo 5
(simplificación administrativa)43. En nada se cuestiona las reglas de capacidad del contratista
con este modelo, pues los criterios de solvencia lo son para poder contratar y no para poder
licitar. Esto justifica que exista ahora un primer trámite de declaración responsable para
posterior comprobación antes de la adjudicación al licitador seleccionado. En pleno siglo
XXI y en un contexto de simplificación parece lógico posponer a un trámite posterior más
sencillo la comprobación documental, lo que se traduce en un ahorro de costes no solo para
la administración sino para los potenciales licitadores, facilitando el que puedan presentar
ofertas y funciones adecuadamente el principio de economías de escalas (adviértase que las
PYMEs no suelen disponer de gran capacidad administrativa especializada, por lo que resulta
imprescindible reducir al mínimo los requisitos administrativos). Por otra parte, los requisitos
relativos al volumen de negocios, que con frecuencia son un enorme obstáculo para el acceso
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de las PYME, se limitan explícitamente al triple del valor estimado del contrato, excepto en
casos debidamente justificados.
Lógicamente la Comisión mantiene el objetivo de la implantación de los medios y
procedimientos electrónicos como herramienta de simplificación y transparencia. Así, la
nueva normativa comunitaria pretende un sistema completamente electrónico, al menos en
lo referente a la presentación telemática de ofertas o solicitudes en todos los procedimientos
de contratación en un plazo de transición de dos años. La Directiva 2014/23 establece la
obligación de transmitir los anuncios en formato electrónico, poner la documentación de la
contratación a disposición del público por medios electrónicos y adoptar una comunicación
totalmente electrónica, en particular por lo que respecta a la presentación electrónica de
ofertas o solicitudes, en todos los procedimientos de contratación. Asimismo, racionaliza y
mejora los sistemas dinámicos de adquisición y los catálogos electrónicos, herramientas de
contratación completamente electrónicas que se adaptan especialmente a la contratación
muy agregada que llevan a cabo las centrales de compras.
2) Utilización estratégica de la contratación pública en respuesta a nuevos
desafíos.
El nuevo paquete legislativo comunitario, como se ha explicado al comienzo de este
trabajo, se basa en un planteamiento de capacitación consistente en proporcionar a los poderes
adjudicadores los instrumentos necesarios para contribuir a la realización de los objetivos
estratégicos de Europa 2020 —lo que acredita la vinculación de contratación pública a otras
políticas sectoriales-, utilizando su capacidad de compra para adquirir bienes y servicios que
promuevan la innovación, el respeto del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático
mejorando al mismo tiempo el empleo, la salud pública y las condiciones sociales44.
a) En relación a los criterios de adjudicación, el artículo 67 de la Directiva establece
que los criterios de adjudicación de los contratos públicos se adjudicarán a ofertas
económicamente más ventajosas. La oferta económicamente más ventajosa se determinará
sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a la relación costeeficacia, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 68, y podrá incluir
la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos
cualitativos, medioambientales y/o sociales vinculados al objeto del contrato público de que se
trate. Dichos criterios podrán incluir, por ejemplo:
a) la calidad, incluido el valor técnico, las características estéticas y funcionales, la
accesibilidad, el diseño para todos los usuarios, las características sociales, medioambientales
e innovadoras, y la comercialización y sus condiciones;
b) la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar el
contrato, en caso de que la calidad del personal empleado pueda afectar de manera significativa
a la ejecución del contrato;
c) el servicio posventa y la asistencia técnica y condiciones de entrega tales como la fecha
de entrega, el proceso de entrega y el plazo de entrega o el plazo de ejecución;
El factor coste también podrá adoptar la forma de un precio o coste fijo sobre la base del
cual los operadores económicos compitan únicamente en función de criterios de calidad.
En definitiva, se busca un elemento de comparación de ofertas que favorezca o posibilite
la economía de escala a fin de conseguir una óptima eficiencia de fondos públicos que ponga
en valor la relación calidad/precio. El elemento común a todos los criterios de evaluación de
las ofertas es que han de referirse, tal como los que se citan expresamente, a la naturaleza de
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los trabajos que se van a realizar o la forma en que se harán45. Debe, además, exigirse que la
elección de los criterios esté presidida por la satisfacción del interés público que persigue todo
contrato, de manera que los mismos han de ser coherentes con el objeto, las características y la
propia naturaleza del contrato. La previa concreción de los distintos criterios de adjudicación
que serán objeto de valoración es un requisito esencial pues como ha recordado STJUE de
24 de noviembre de 2008, Alexandroupulis, una entidad adjudicadora, en su competencia de
valoración de ofertas en un procedimiento de licitación, no puede fijar a posteriori coeficientes
de ponderación, ni aplicar reglas de ponderación o subcriterios relativos a los criterios de
adjudicación establecidos en el pliego de condiciones o en el anuncio de licitación, sin que
se hayan puesto previamente en conocimiento de los licitadores46.Conviene insistir en la
necesidad de que los criterios que se fijen deben ser concordantes con la finalidad que se
persigue con el contrato sin que puedan incurrir en discriminación, respetando claro, los
principios comunitarios. Y deberán, además, ser adecuados a las capacidades técnicas del
poder adjudicador pues la ausencia de ésta convierte al criterio en ilegal, como advierte la
STJUE de 4 de diciembre de 2003 (EVN y Wienstrom), lo que se justifica en el efectivo respeto
al principio básico de igualdad de trato de todos los licitadores.
En todo caso, como bien recuerda la STJUE de 24 de enero de 2008 (Lianakis) cuya
doctrina confirma la STJUE de 12 de noviembre de 2009, Comisión República Helénica, no
pueden confundirse los criterios de aptitud con los de oferta económicamente más ventajosa:
“26 Se desprende de la jurisprudencia que, si bien es cierto que la Directiva 92/50 no
excluye, en teoría, que la verificación de la aptitud de los licitadores y la adjudicación del
contrato puedan tener lugar simultáneamente, no lo es menos que ambas operaciones
son operaciones distintas y que se rigen por normas diferentes (véase, en este sentido,
respecto de los contratos públicos de obras, la sentencia de 20 de septiembre de 1988,
Beentjes, 31/87, Rec. p. 4635, apartados 15 y 16).
27 En efecto, la verificación de la aptitud de los licitadores por las entidades adjudicadoras
se efectúa con arreglo a los criterios de capacidad económica, financiera y técnica
(denominados «criterios de selección cualitativa») especificados en los artículos 31 y
32 de dicha Directiva (véase, respecto de los contratos públicos de obras, la sentencia
Beentjes, antes citada, apartado 17).
28 Por el contrario, la adjudicación del contrato se basa en los criterios establecidos
en el artículo 36, apartado 1, de dicha Directiva, a saber, o bien el precio más bajo o
bien la oferta económicamente más ventajosa (véase, en este sentido, respecto de los
contratos públicos de obras, la sentencia Beentjes, antes citada, apartado 18).
29 Si bien es cierto que, en este último supuesto, los criterios que las entidades
adjudicadoras pueden utilizar no se enumeran con carácter exhaustivo en el artículo
36, apartado 1, de la Directiva 92/50 y que, por tanto, dicha disposición deja a las
entidades adjudicadoras la elección de los criterios de adjudicación del contrato que
vayan a utilizar, no lo es menos que tal elección sólo puede recaer sobre criterios dirigidos
a identificar la oferta económicamente más ventajosa (véanse, en este sentido, respecto
de los contratos públicos de obras, la sentencia Beentjes, antes citada, apartado 19;
de 18 de octubre de 2001, SIAC Construction, C-19/00, Rec. p. I-7725, apartados 35
y 36, así como, respecto de los contratos públicos de servicios, las sentencias de 17 de
septiembre de 2002, Concordia Bus Finland, C-513/99, Rec. p. I-7213, apartados 54
y 59, y de 19 de junio de 2003, GAT, C-315/01, Rec. p. I-6351, apartados 63 y 64).
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

30 Por consiguiente, se excluyen como «criterios de adjudicación» aquellos criterios
que no van dirigidos a identificar la oferta económicamente más ventajosa, sino que
están vinculados, en esencia, a la apreciación de la aptitud de los licitadores para
ejecutar el contrato en cuestión”.
Esto significa que lo que no puede valorarse en la oferta económicamente más ventajosa es
la experiencia del contratista pues ese aspecto, al ser de aptitud no puede ser de adjudicación,
tal y como ha venido a recordar la STJCE de 4 de junio de 2003 (GAT). Así debe interpretarse la
mención del apartado b) citada, que lo que intenta es valorar la mayor calidad por aptitudes
personales en prestaciones de contenido “intelectual”, y que, por tanto, no permite como tal
la valoración de la experiencia, que continúa siendo un criterio de solvencia.
Por otra parte, debe recordarse que estos criterios deben ser conocidos con carácter
previo y ser claros a fin de garantizar el principio de igualdad de trato. La Sentencia del
Tribunal General de 16 de septiembre de 2013, asunto T-402/06, contra Reino de España,
ha declarado que:
“66 El principio de igualdad de trato entre licitadores, que no es más que una expresión
específica del principio de igualdad de trato (véase, en este sentido, la sentencia del
Tribunal de Justicia de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen, C-458/03, Rec. p.
I-8585, apartados 46 y 48, y la jurisprudencia allí citada; sentencia del Tribunal
General de 12 de marzo de 2008, European Service Network/Comisión, T-332/03, no
publicada en la Recopilación, apartado 72) y que pretende favorecer el desarrollo de
una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una licitación,
impone que todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular
los términos de sus ofertas e implica, por tanto, que éstas estén sometidas a las mismas
condiciones para todos los competidores (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de
abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99 P, Rec. p. I-3801, apartado
110). De este modo, la entidad adjudicadora está obligada a respetar, en cada fase
del procedimiento de licitación, el principio de igualdad de trato de los licitadores
(sentencia del Tribunal General de 17 de diciembre de 1998, Embassy Limousines
& Services/Parlamento, T-203/96, Rec. p. II-4239, apartado 85), y éstos deben
encontrarse en igualdad de condiciones tanto en el momento en que preparan sus
ofertas como en el momento en que éstas se someten a la evaluación de la entidad
adjudicadora (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 16
de diciembre de 2008, Michaniki, C-213/07, Rec. p. I-9999, apartado 45, y de 17
de febrero de 2011, Comisión/Chipre, C-251/09, no publicada en la Recopilación,
apartado 39, y la jurisprudencia allí citada).
67 Por otra parte, el principio de igualdad de trato implica, en particular, una obligación
de transparencia para permitir a la entidad adjudicadora garantizar su respeto (véanse
las sentencias Lombardini y Mantovani, citada en el apartado 64 supra, apartado 38,
y Comisión/Chipre, citada en el apartado 66 supra, apartado 38, y la jurisprudencia
allí citada). El principio de transparencia, que constituye el corolario del principio de
igualdad de trato, tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de
favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora (sentencias Comisión/
CAS Succhi di Frutta, citada en el apartado 66 supra, apartado 111) y controlar la
imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (véase la sentencia Parking
Brixen, citada en el apartado 66 supra, apartado 49, y la jurisprudencia allí citada).
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José María Gimeno Feliú
Implica que todas las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación estén
formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego
de condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores razonablemente
informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e
interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda
comprobar que efectivamente las ofertas presentadas por los licitadores responden a
los criterios aplicables al contrato de que se trata (sentencia Comisión/CAS Succhi di
Frutta, citada en el apartado 66 supra, apartado 111). Por último, los principios de
igualdad de trato y de transparencia constituyen la base de las Directivas referentes a
los procedimientos de adjudicación de contratos públicos. En el deber que incumbe a
las entidades adjudicadoras de garantizar la observancia de dichos principios reside la
propia esencia de estas Directivas (véase la sentencia Michaniki, citada en el apartado
66 supra, apartado 45, y la jurisprudencia allí citada).”
Además, la nueva Directiva, como principal novedad, ofrece a los poderes públicos la
posibilidad de justificar sus decisiones de adjudicación, en tanto oferta económicamente
más ventajosa, en el coste del ciclo de vida de los productos, los servicios o las obras que
se van a comprar (artículo 68). El ciclo de vida abarca todas las etapas de la existencia de un
producto, una obra o la prestación de un servicio, desde la adquisición de materias primas o la
generación de recursos hasta la eliminación, el desmantelamiento o la finalización. Los costes
que deben tenerse en cuenta no incluyen solo los gastos monetarios directos, sino también los
costes medioambientales externos, si pueden cuantificarse en términos monetarios y verificarse.
En los casos en que se haya elaborado un método común de la Unión Europea para el cálculo de
los costes del ciclo de vida, los poderes adjudicadores deben estar obligados a utilizarlo.
En consecuencia, los poderes adjudicadores podrán hacer referencia a todos los factores
directamente vinculados al proceso de producción en las especificaciones técnicas y en los
criterios de adjudicación, siempre que se refieran a aspectos del proceso de producción que
estén estrechamente relacionados con la producción de bienes o la prestación de servicios
en cuestión. Esto excluye los requisitos no relacionados con el proceso de producción de los
productos, las obras o los servicios a los que se refiera la contratación, como los requisitos
generales de responsabilidad social corporativa que afectan a toda la actividad del contratista
(en tanto son criterios de solvencia).
b) Igualmente, los poderes adjudicadores podrán exigir que las obras, los suministros
o los servicios lleven etiquetas específicas que certifiquen determinadas características
medioambientales, sociales o de otro tipo, siempre que acepten también etiquetas
equivalentes (artículo 43). Esto se aplica, por ejemplo, a las etiquetas ecológicas europeas o
plurinacionales o a las etiquetas que certifican que un producto se ha fabricado sin trabajo
infantil. Estos regímenes de certificación deben referirse a características vinculadas al objeto
del contrato y estar basados en información científica, establecida en un procedimiento
abierto y transparente y accesible para todas las partes interesadas47. Con este sistema se
pretende introducir un modelo de certificación sobre criterios de capacidad y conocimientos
técnicos para demostrar la solvencia de los candidatos (ya admitido y fomentado por la
Comunicación de la Comisión sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las
posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos de 15 de octubre de 2001
— COM(2001) 566 final-)48, protección del medio ambiente (admitidos como válidos por la
Comunicación de la Comisión sobre contratación pública y cuestiones medioambientales de
28 de noviembre de 2001 — COM (2001) 274 final-)49.
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

c) La investigación y la innovación desempeñan un papel central en la Estrategia
Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador50. Los compradores
públicos deben poder adquirir productos y servicios innovadores que promuevan el
crecimiento futuro y mejoren la eficiencia y la calidad de los servicios públicos. Con este fin,
la Directiva establece la asociación para la innovación, un nuevo procedimiento especial para
el desarrollo y la ulterior adquisición de productos, obras y servicios nuevos e innovadores,
que, no obstante, deben suministrarse dentro de los niveles de prestaciones y de costes
acordados51. Además, la nueva regulación mejora y simplifica el procedimiento de diálogo
competitivo y facilita la contratación conjunta transfronteriza, un instrumento importante
para realizar adquisiciones innovadoras.
Esta estrategia de compra pública e innovación se articula a través de dos tipos de medidas:
mediante un incremento en la demanda de productos y servicios innovadores, y a través
de la llamada «contratación precomercial», entendida ésta como perteneciente a la fase de
investigación y desarrollo (I+D) previa a la comercialización y que cubre actividades como
la exploración de soluciones que son propias de las fases de diseño, creación de prototipo,
productos de prueba y preproducción, deteniéndose antes de la producción comercial y venta52.
Una característica propia de la contratación precomercial es el reparto de riesgos y
beneficios según las condiciones de mercado, ya que el comprador público no se reserva
los resultados de la I+D para su uso en exclusiva, sino que comparte con las empresas los
riesgos y los beneficios de la I+D necesaria para desarrollar soluciones innovadoras que
superen las que hay disponibles en el mercado. En este caso, es decir, cuando la entidad del
sector público efectúa el reparto de riesgos y beneficios a precios de mercado, los servicios
de I+D pueden prestarse sin someterse a la normativa contractual en virtud de una de las
exclusiones recogidas en las Directivas de la UE sobre contratación pública. Concretamente
se trata del artículo 16.f) de la Directiva 2004/18/CE por el cual “La presente Directiva no se
aplicará a aquellos contratos públicos de servicios: (…) f) relativos a servicios de investigación
y de desarrollo distintos de aquellos cuyos beneficios pertenezcan exclusivamente al poder
adjudicador para su utilización en el ejercicio de su propia actividad, siempre que el poder
adjudicador remunere totalmente la prestación del servicio” y del artículo 24.e) de la Directiva
2004/17/CE que señala que “La presente Directiva no se aplicará a los contratos de servicios:
[…] e) referentes a los servicios de investigación y de desarrollo distintos de aquellos cuyos
beneficios pertenezcan exclusivamente a la entidad adjudicadora para su utilización en el
ejercicio de su propia actividad, siempre que la entidad adjudicadora remunere totalmente
la prestación del servicio”53.
Este procedimiento específico y novedoso debe permitir a los poderes adjudicadores
establecer una asociación para la innovación a largo plazo con vistas al desarrollo y la ulterior
adquisición de nuevos productos, servicios u obras innovadores (...) sin necesidad de recurrir
a un procedimiento de contratación independiente para la adquisición54. Aunque tiene
ciertas semejanzas con el procedimiento negociado, su función permite afirmar que tiene
autonomía y significado propio. Y de ahí su distinción (lo que exige conocer bien como
aplicar el procedimiento negociado).
En la asociación para la innovación, al ser único el procedimiento, el socio que presente la
mejor oferta tecnológica será el adjudicatario de la obra, suministro o servicio. En su primera
fase (pre-comercial), la asociación se equipara a una contratación pre-comercial de grado
mínimo, puesto que la tecnología buscada o ya existe —y pretende mejorarse— o es factible
desarrollarla con éxito en breve plazo. Pero en su segunda etapa (comercial o contractual)
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José María Gimeno Feliú
la naturaleza del contrato vendrá determinada por el tipo de producto final requerido por el
órgano de contratación («suministros, servicios u obras resultantes»; artículo 31.2).
En cuanto al procedimiento, el órgano de contratación iniciará el procedimiento mediante
la publicación de la convocatoria de licitación. Es conveniente la consulta del mercado para
obtener información sobre la estructura y la capacidad de un mercado, al mismo tiempo que
informa a los agentes del mercado sobre los proyectos y los requisitos de contratación de
los compradores públicos. Sin embargo, los contactos preliminares con los participantes del
mercado no deben dar lugar a ventajas desleales y falseamientos de la competencia55.
La Directiva enfatiza el deber de motivación que incumbe a la autoridad contratante,
y que afecta a tres elementos: la necesidad de los productos innovadores; la elección del
procedimiento y la participación en el mismo. Motivación que no puede ser sucinta y que
debe acomodarse a los parámetros de razonabilidad y racionalidad (en el fondo, la elección
del procedimiento se justifica, cuando de la asociación para la innovación se trata, en la
necesidad de la tecnología y de los productos innovadores).
En la documentación de la contratación el poder adjudicador precisará, en primer lugar,
«la necesidad de productos, servicios y obra innovadores que no pueda ser satisfecha mediante la
adquisición de productos, servicios y obras ya disponibles en el mercado». Es decir, frente a la compra
ordinaria, donde se determina un concreto objeto, en este procedimiento se prevé una necesidad.
Motivo por el que no existe un PTT clásico, sino un pliego de prescripciones funcionales56.
Los operadores económicos dispondrán de un plazo no inferior a treinta días para
presentar sus solicitudes de participación, a contar desde la fecha de envío del anuncio de
licitación.
Los criterios de selección son, al igual que en la Directiva 2004/18/ CE, la habilitación para
ejercer la actividad profesional, la solvencia económica y financiera y la capacidad técnica y
profesional aunque con la especialidad de que debe valorarse en la admisión de la experiencia
de la empresa y de sus recursos humanos como criterio de solvencia técnica y profesional.
Se impone al órgano de contratación que priorice los criterios de selección relativos a la
capacidad de los candidatos en el ámbito de la investigación y el desarrollo, así como en lo
que se refiere al desarrollo y la aplicación de soluciones innovadoras. Y se prevé la posibilidad
de reserva a favor de PYMES innovadoras, lo que nos ofrece la visión estratégica que debe
tener este procedimiento.
Tras la selección se invita a presentar oferta (solo los seleccionados) y es posible determinar
un número máximo de licitadores a invitar (mínimo de 3). A la hora de sustanciar la
adjudicación del contrato, la Directiva se remite a las normas del procedimiento negociado.
Y deben ser decisivos los aspectos técnicos, lo que exige formular las especificaciones técnicas
de manera funcional para no limitar indebidamente las soluciones de innovación.
Por supuesto, la confidencialidad, principio inherente a toda contratación pública, debe
ser especialmente vigilada por cuanto hay que evitar políticas de competencia desleal o uso
indebido de la información obtenida en el procedimiento57.
La adjudicación debe realizar a favor de la oferta económicamente más ventajosa:
rentabilidad y ciclo de vida aunque una característica muy especial —y quizá difícil de asumir
por los gestores poco iniciados— es que puede haber varios adjudicatarios del contrato, y
estos podrán estar ocupados, en paralelo y de manera competitiva, en el desarrollo de las
soluciones innovadoras. Es por ello que, al finalizar cada una de las fases de investigación, y tras
evaluar los resultados alcanzados por cada uno de los adjudicatarios, la entidad contratante
podrá reducir el número de contratistas procediendo a la extinción de los contratos
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

individuales. Obviamente, el uso de tal potestad deberá haberse contemplado previamente
en la documentación del contrato, definiendo además el procedimiento para hacerla efectiva.
El valor y la duración de un contrato para la adquisición de los suministros, servicios u
obras resultantes deberán mantenerse dentro de los límites apropiados (sin las rigideces de
la compra ordinaria), teniendo en cuenta la necesidad de recuperar los costes contraídos,
en concreto los derivados del desarrollo de una solución innovadora, y de conseguirse un
beneficio razonable. A su vez, debe tenerse en cuenta que la nueva regulación comunitaria
ha previsto, de forma lógica al fundamento y función de este procedimiento, la necesidad
de regular el régimen aplicable a los derechos de propiedad intelectual durante la ejecución
y al término de la asociación para la innovación. En aras del principio de igualdad de los
licitadores, el órgano de contratación determinará dicho régimen en los documentos
preparatorios de licitación, de manera que todos los candidatos tengan conocimiento del
mismo en el momento de realizar sus ofertas. Es este un elemento clave pues del mismo
depende el éxito de la asociación. Y en un procedimiento con riesgos, como es este, la
seguridad del modo de retribución es una exigencia.
d) En esta nueva visión estratégica es objetivo fundamental la mejora del acceso al
mercado para las PYME y las empresas incipientes. Esta es una de las estrategias en las que
viene insistiendo desde hace un tiempo la Comisión y que debe aconsejar redefinir el modelo
normativo de la contratación pública58. Decisión que no es de proteccionismo, sino que
pretende asegurar una efectiva concurrencia entre todos los operadores económicos dentro
del marco normativo nacional-comunitario59.
Es elocuente el Considerando 78 de la nueva Directiva:
“Debe adaptarse la contratación pública a las necesidades de las pymes. Es preciso alentar a los
poderes adjudicadores a utilizar el código de mejores prácticas que se establece en el documento
de trabajo de los servicios de la Comisión titulado «Código europeo de buenas prácticas para
facilitar el acceso de las pymes a los contratos públicos», que ofrece orientaciones acerca de
cómo aplicar el régimen de contratación pública de forma que se facilite la participación de las
pymes. A tal efecto y para aumentar la competencia, se animará a los poderes adjudicadores
a, en particular, dividir grandes contratos en lotes. Esta división podría realizarse de manera
cuantitativa, haciendo que la magnitud de cada contrato corresponda mejor a la capacidad de
las pymes, o de manera cualitativa, de acuerdo con los diferentes gremios y especializaciones
implicados, para adaptar mejor el contenido de cada contrato a los sectores especializados de
las pymes o de acuerdo con las diferentes fases ulteriores de los proyectos.
…..
Los Estados miembros deben seguir gozando de libertad para prolongar sus esfuerzos
tendentes a facilitar la participación de las pymes en el mercado de la contratación pública,
ampliando el alcance de la obligación de considerar la conveniencia de dividir los contratos
en lotes convirtiéndolos en contratos más pequeños, exigiendo a los poderes adjudicadores
que aporten una justificación de la decisión de no dividir los contratos en lotes o haciendo
obligatoria la división en lotes bajo ciertas condiciones. A este mismo respecto, los Estados
miembros deben gozar también de la libertad de facilitar mecanismos para efectuar pagos
directos a los subcontratistas”.
Sin duda, la mayor participación de las PYMEs en las compras públicas generará una
competencia más intensa por la obtención de contratos públicos, lo que ofrecerá a las
entidades adjudicadoras una mejor relación calidad-precio en sus adquisiciones. Por otra
parte, la mayor competitividad y transparencia de las prácticas de contratación pública
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José María Gimeno Feliú
permitirá a las PYMEs desarrollar su potencial de crecimiento e innovación, con el consiguiente
efecto positivo sobre la economía60. Las posibilidades para facilitar el acceso de las PYMEs a
los contratos públicos pueden agruparse en torno a dos grandes estrategias. La primera
es la reserva de contratos. Y la principal exponente de esta estrategia es Estados Unidos
donde su Small Business Act reserva el 25 % de los contratos públicos federales a las PYMEs
estadounidenses61. No obstante, en el ámbito de la UE no se plantea la cuestión de fijar
cuotas a favor de las PYMEs, puesto que, de una parte, se calcula que aproximadamente
el 42 % del volumen global de contratos públicos (datos de 2005) se adjudica a empresas
consideradas PYMEs, y de otra, se considera que la adopción de medidas proteccionistas
similares a las anteriores no contribuiría a alcanzar el objetivo general que debe perseguir la
Unión Europea consistente en abrir los mercados62.
Conviene recordar que en el ámbito de la UE, la Comisión Europea presentó el 25 de junio de
2008 una Comunicación al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las
Regiones sobre «Pensar primero a pequeña escala»: «Small Business Act» para Europa: iniciativa
en favor de las pequeñas empresas63. La «Small Business Act para Europa» aspira a mejorar
el enfoque político global con respecto al espíritu empresarial, a fin de fijar irreversiblemente
el principio de «pensar primero a pequeña escala» en la formulación de políticas, desde la
elaboración de normas hasta los servicios públicos, y promover el crecimiento de las PYMEs
ayudándolas a afrontar los problemas que siguen obstaculizando su desarrollo64.
Como complemento de lo anterior, los Servicios de la Comisión Europea presentaron
también el 25 de junio de 2008 un documento de trabajo (orientativo, que muestra la
opinión de los Servicios de la Comisión, pero que no puede considerarse vinculante para la
Institución) que podría ser el embrión de un CÓDIGO EUROPEO DE BUENAS PRÁCTICAS para
facilitar el acceso de las PYMEs a los contratos públicos65. El «Código de buenas prácticas»
se presenta con la intención de ayudar a las autoridades públicas a desarrollar «estrategias»,
«programas» o «planes de acción», con el objetivo específico de facilitar el acceso de las
PYMEs a los contratos públicos66. El objetivo general del «Código europeo de buenas
prácticas para facilitar el acceso de las PYMEs a los contratos públicos» es permitir a los
Estados miembros y a sus poderes adjudicadores aprovechar plenamente el potencial de las
Directivas sobre contratación pública, a fin de garantizar condiciones equitativas para todos
los operadores económicos que deseen participar en licitaciones públicas. Concurrencia que
debe ser perfilada desde el cumplimiento del marco normativo social, ambiental, etc. exigible
a las empresas del contexto comunitario con el objetivo de no fomentar la deslocalización
empresarial y poder comparar ofertas económicas desde el requisitos previo de empresas
“equivalentes” en lo relativo al cumplimiento de las políticas sectoriales articuladas por lo
distintos estados de la Unión, lo que no debe entenderse como un proteccionismo sino como
un instrumento de tratamiento de igualdad entre las empresas (amparado, por demás en el
vigente Tratado GATT). Y es que en modo alguno puede justificarse que la propia recesión
económica, en una aplicación absoluta del principio del valor económico de la oferta como
elemento de decisión en la compra pública, se traduzca en un proceso de destrucción del
tejido productivo empresarial español y europeo, en tanto con tal opción se incrementarán
los efectos de la crisis creando una fractura social de difícil recomposición67. Es momento de
exigir la “calidad” empresarial como parámetro previo para la participación de un proceso de
licitación pública, exigiendo como requisito ciertos estándares sociales y ambientales (lo que
se traducirá en un ajuste del mercado público a empresas “responsables” aunque el precio
final que se obtenga por la prestación sea mayor).
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y transparencia en la contratación por parte del sector público

Los problemas que las PYMEs encuentran para acceder a los contratos públicos se encuentran
localizados, principalmente, en el ámbito de la capacidad/solvencia que se exige para concurrir
a las licitaciones, el acceso a la información sobre los contratos, las cargas administrativas y
burocráticas que deben superarse en la tramitación de los expedientes de contratación y los
retrasos en el cumplimiento de sus obligaciones (de pago, fundamentalmente) por parte de
las entidades adjudicadoras. Para superar estos problemas, las propias PYMEs han llegado a
afirmar que lo más necesario para facilitar el acceso de las mismas a los contratos públicos no
es tanto la introducción de modificaciones en la normativa sobre contratación pública, sino
más bien un cambio en la mentalidad de los poderes adjudicadores.
Al hilo de cada uno de los problemas que se han identificado como obstáculos para
el acceso de las PYMEs a los contratos públicos se presentan a continuación una serie de
medidas a incorporar al Código de contratos Públicos que podrían servir para superar dichos
problemas. Las medidas que se deberían adoptar, sucintamente, serían las siguientes:
1. Las Directivas sobre contratación pública permiten que los contratos se adjudiquen
por lotes separados (artículo 46). La subdivisión de las compras públicas en lotes facilita,
evidentemente, el acceso de las PYMEs, tanto en términos cuantitativos (el tamaño de los lotes
puede corresponderse mejor con la capacidad productiva de las PYMEs) como cualitativos
(puede haber una correspondencia más estrecha entre el contenido de los lotes y el sector de
especialización de las PYMEs). Una vez delimitados los lotes del contrato (siempre que se trate de
prestaciones susceptibles de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una unidad
funcional, o cuando así lo exija la naturaleza del objeto) procederá determinar, en el Pliego
de cláusulas particulares las posibilidades de licitación. En función del tipo de prestaciones, y
del mercado de oferentes de las mismas, podrá optarse bien por no limitar las posibilidades
de licitación, o bien por repartir la adjudicación de los lotes entre los distintos oferentes,
determinando la incompatibilidad para ser adjudicatario de varios de los lotes licitados.
De una parte, conceder la posibilidad de licitar por un número ilimitado de lotes presenta la
ventaja de no disuadir a los contratistas generales de participar ni desincentivar el crecimiento de las
empresas (es la opción de Austria o Francia, por ejemplo). Esta opción sería adecuada cuando no hay
un mercado de oferentes del producto muy extenso. Sin embargo, presenta el inconveniente de que
puede darse el caso de que una misma empresa resulte adjudicataria de un número elevado de lotes
y que no se encuentre capacitada para ejecutarlos todos de forma simultánea.
De otra parte, en ocasiones (especialmente en los supuestos en los que hay una gran cantidad
de oferentes de la misma prestación) los órganos de contratación pueden estar interesados
en “orientar” la licitación por lotes para fomentar que accedan al contrato la mayor cantidad
posible de ellos. Para ello, el órgano de contratación puede establecer en el Pliego de cláusulas
particulares regulador de un contrato cuyo objeto haya sido dividido en lotes, que un licitador
pueda licitar a uno o unos lotes determinados, pero no a otros, o que no puede licitar a todos los
lotes en que se divide el objeto del contrato68. La subdivisión de los contratos en lotes, además
de favorecer la participación de PYMEs, intensifica la competencia entre los licitadores, lo que
redunda en beneficio de los poderes adjudicadores, siempre que tal subdivisión sea viable y
resulte adecuada a la luz de las obras, suministros y servicios de que se trate.
Una variante de la división en lotes es la licitación por artículos, y proporciona las mismas
ventajas que la división en lotes del objeto del contrato. Cuando lo que se pretende es la
adquisición de artículos funcionalmente independientes pero cuyas características técnicas
determinan una innegable relación los unos con los otros (por ejemplo, suministros de
oficina, mobiliario, etc.) puede licitarse cada categoría de artículos de manera individual.
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Con ello no se produce un fraccionamiento contractual sino un agrupamiento de artículos en
lotes que se tramitan en un único expediente69.
2. Otra posibilidad (modelo irlandés) sería, de manera simultánea con la convocatoria,
licitación y adjudicación de contratos de obras (especialmente en los casos de obras de nueva
planta, pero también en las de primer establecimiento, reforma o gran reparación), publicar,
licitar y adjudicar los contratos correspondientes a alguno de los ámbitos especializados
(instalaciones eléctricas, mecánicas, fontanería, alicatados, etc. ) a distintos operadores por
separado. En las condiciones de ejecución (que se harían constar en el Pliego de cláusulas
particulares) de cada uno de estos contratos, así como en las del contrato principal, habría
de señalarse la obligación del adjudicatario de estos contratos especializados de coordinarse
con el adjudicatario del contrato principal de obras, así como con el resto de intervinientes.
Para garantizar dicha coordinación, debería recurrirse a la figura del responsable del contrato
(más bien del proyecto o Project Manager), licitando el oportuno contrato cuando dicha
persona (física o jurídica) no se encuentre integrada en la estructura orgánica del Ente
adjudicador. Idéntica solución puede adoptarse para la primera licitación de servicios
auxiliares o complementarios de la obra construida (por ejemplo la limpieza, la seguridad o
el mantenimiento de las instalaciones construidas).
3. Se debe fomentar la posibilidad de que las PYMEs se agrupen y aprovechen su capacidad
económica, financiera y técnica conjunta. Los operadores económicos pueden recurrir a
la capacidad económica, financiera y técnica de otras empresas, con independencia de la
naturaleza jurídica de los vínculos que tengan con ellas, a fin de demostrar que satisfacen
el nivel de competencia o capacidad exigido por el poder adjudicador (artículo 63). No
obstante, el operador económico debe demostrar que dispondrá de los recursos necesarios
para la ejecución del contrato.
Los distintos poderes adjudicadores —al margen de su consideración como Administración
Pública— están obligados a aceptar esas formas de cooperación entre PYMEs. A fin de
favorecer la mayor competencia posible, conviene que los poderes adjudicadores pongan
de manifiesto esa posibilidad en el anuncio de licitación. Admitida de forma genérica en
la normativa la posibilidad de acreditar la solvencia propia mediante el recurso a medios
ajenos, convendría que los órganos de contratación orientaran al licitador sobre cómo debe
materializarse la acreditación ante el mismo la disposición efectiva de esos medios externos. El
artículo 63 de la Directiva 2014/23 viene a aclarar la discrepancia sobre qué tipo de solvencia
puede acreditarse utilizando recursos ajenos (existen criterios divergentes en cuanto a la
posibilidad de acreditar la solvencia económica y financiera entre la JCCA del Estado —
Informe 45/02, de 28 de febrero de 2003— y la JCCA de Aragón —Informe 29/2008, de
10 de diciembre-), estableciendo la regla de que se pueden integrar todo tipo de solvencia,
incluida la económica, “un operador económico podrá, cuando proceda y en relación con un
contrato determinado, recurrir a las capacidades de otras entidades, con independencia de la
naturaleza jurídica de los vínculos que tenga con ellas. En tal caso, deberá demostrar al poder
adjudicador que dispondrá de los recursos necesarios, por ejemplo mediante la presentación del
compromiso de dichas entidades a tal efecto. En cuanto a su solvencia económica y financiera,
los poderes adjudicadores podrán exigir que el operador económico y dichas entidades sean
responsables solidarios de la ejecución del contrato”.
Por lo demás, y dado que la implantación de esas formas de cooperación entre PYMEs exige
tiempo, los poderes adjudicadores deberían aprovechar la posibilidad de preparar el mercado
para futuras contrataciones, publicando anuncios de información previa que den a los operadores
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económicos margen de tiempo suficiente para preparar ofertas conjuntas. Es evidente que todas
estas disposiciones y prácticas facilitan la constitución de agrupaciones de PYMEs independientes.
4. Una de las herramientas clave para incrementar el acceso de las PYMEs a los contratos
públicos es la extensión, en su concreta aplicación, de la figura de los acuerdos marco con varios
operadores económicos y no exclusivamente con un único operador. A través de este procedimiento
“precontractual” los poderes adjudicadores cuentan con la posibilidad de celebrar un acuerdo
marco con varios operadores económicos y de organizar posteriores «mini licitaciones», abiertas a
la participación de las partes en el acuerdo marco, a medida que se vayan haciendo patentes las
necesidades de suministro del poder adjudicador. Frente a los mecanismos habituales de licitación,
en los que el poder adjudicador busca un proveedor que le suministre todos los bienes durante
un período determinado —lo que podría favorecer a empresas de mayores dimensiones—, los
acuerdos marco pueden brindar a las PYMEs la posibilidad de competir por contratos que se hallen
en condiciones de ejecutar. Tal es el caso, en particular, de los acuerdos marco que abarcan a un
gran número de operadores económicos y están subdivididos en lotes, o de los contratos basados
en tales acuerdos marco que se adjudican por lotes. Estas “mini licitaciones” deberían apoyarse en
medios electrónicos con plazos cortos y criterios muy reglados.
5. Hay que mejorar el acceso a la información por parte de las PYMEs a través de las
posibilidades que ofrece la contratación pública electrónica (e-procurement). Como ya se ha
explicado en este trabajo, sin efectiva información no hay transparencia ni concurrencia y ello
perjudica especialmente a las PYMEs. Aun siendo medidas muy interesantes debe avanzarse
en la implementación de los medios electrónicos en la tramitación de los procedimentos de
contratos públicos. Obviamente la contratación pública electrónica favorece la competencia,
ya que facilita el acceso a la información pertinente sobre oportunidades de negocio.
Puede, además, resultar especialmente ventajosa para las PYMEs, ya que les permite una
comunicación rápida y barata; así, por ejemplo, puede descargarse el pliego de condiciones
y cualquier otra documentación complementaria, sin gasto alguno de copia y envío.
6. En la línea de simplificación de trámites y ahorro de “costes” es necesario insistir
en la implementación de la administración electrónica en la tramitación de los contratos
públicos. La intercomunicación por medios electrónicos debe garantizar no sólo los extremos
relativos al contenido íntegro de los actos sino también los que hacen referencia a su
autoría, competencia del órgano y a su fecha de emisión, lo cual es especialmente relevante
en relación con trámites como las certificaciones de existencia de crédito o los informes
preceptivos de los órganos que tienen encomendada la fiscalización económica de los actos o
el asesoramiento jurídico70. Aquí debe tenerse muy en cuenta lo dispuesto por la Ley 11/2007
de 2 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que exime
de presentar documentos que ya tienen las Administraciones Públicas y que da plena validez
al envío de documentos escaneados acompañados con la firma digital del interesado. Un
ejemplo claro son los Registros Electrónicos de Licitadores —bóveda del sistema para la
efectiva contratación Pública electrónica-, y cuya implantación condiciona todo el modelo71.
Directamente ligado al objetivo anterior, y desde la perspectiva de la “ventanilla única”
parece correcta y aconsejable la creación de Registro de licitadores de ámbito territorial
autonómico, en tanto medida de simplificación y ahorro de costes para los licitadores (y
también poderes adjudicadores) amén de dotar de más agilidad a los procedimientos.
Registros que, lógicamente, sus certificados deberán tener validez y eficacia obligatoria para
todas las Administraciones Públicas72. Recordemos que los certificados del actual Registro de
Licitadores de la Comunidad Autónoma solo tienen validez para aquellas entidades que lo
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hayan reconocido previo el oportuno convenio73. El registro tendría que tener un formato
electrónico y ser accesible por medios enteramente telemáticos. Esta dotará de mayor
celeridad a los procedimientos proporcionando una mejor gestión de los mismos.
3) La integridad como elemento fundamental en la política de compras públicas
Se ha venido insistiendo en la idea de que el ordenamiento jurídico que se pretenda
efectivo y eficiente en la aplicación de sus previsiones necesita de mecanismos procedimentales
y procesales que permitan “reparar y corregir” de forma eficaz las contravenciones a lo
dispuesto74. De lo contrario se asume un riesgo de corrupción y desconfianza en un sistema
que, si bien formalmente puede ser correcto, en la práctica deviene como “generador o
facilitador” de incumplimientos que se consolidan y favorecen la idea de que la justicia
no es igual para todos los ciudadanos75. Los intereses financieros en juego y la estrecha
interacción entre los sectores público y privado hacen de la contratación pública un ámbito
expuesto a prácticas comerciales deshonestas, como el conflicto de intereses, el favoritismo
y la corrupción. La nueva normativa europea mejora las salvaguardias existentes contra tales
riesgos y ofrece una protección suplementaria.
Para avanzar en la efectividad del principio de integridad, la nueva regulación comunitaria
se articula sobre los siguientes conceptos76:
a) La Directiva 2014/23 contiene en su artículo 24 una regulación específica sobre los conflictos
de intereses (a desarrollar pormenorizamente por los Estados), que se refiere a situaciones
de conflicto de intereses reales, potenciales o percibidas, que afecten al personal del poder
adjudicador o de los prestadores de servicios contratados que intervienen en el procedimiento
y a miembros de la dirección del poder adjudicador que pueden influir en el resultado de un
procedimiento de contratación pública aunque no participen en él oficialmente. El concepto
de conflicto de intereses comprenderá al menos cualquier situación en la que los miembros del
personal del poder adjudicador, o de un proveedor de servicios de contratación que actúe en
nombre del poder adjudicador, que participen en el desarrollo del procedimiento de contratación
o puedan influir en el resultado de dicho procedimiento tengan, directa o indirectamente, un
interés financiero, económico o personal que pudiera parecer que compromete su imparcialidad
e independencia en el contexto del procedimiento de contratación.
La percepción de objetividad es un elemento necesario de cara a la credibilidad del
modelo, por lo que, con carácter preventivo y didáctico deben tenerse muy en cuenta los
conflictos de interés77. Por ello, la solución que se propone es que se podrá denegar de la
participación del miembro del personal en cuestión en el procedimiento de contratación
afectado o en la reasignación de sus funciones y responsabilidades (abstención), pero si el
conflicto de intereses no puede solucionarse de manera eficaz por otros medios, el candidato
o el licitador en cuestión será excluido del procedimiento.
La Directiva ha eliminado la disposición específica contra comportamientos ilícitos de los
candidatos y licitadores, como los intentos de influir indebidamente en el proceso de toma
de decisiones o de llegar a acuerdos con otros participantes para manipular el resultado del
procedimiento que si se contenía en la versión inicial (artículo 22)78.
b) Importante resulta preservar la confidencialidad de las ofertas a fin de preservar los
legítimos intereses empresariales (artículo 21). Como recuerda la STJUE de 14 de febrero
de 2008 (VAREC), el órgano que conozca este recurso deberá garantizar adecuadamente
la confidencialidad de las propuestas de los licitadores y el secreto de dicha información. La
justificación es la siguiente:
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“El objetivo principal de las normas comunitarias en materia de contratos públicos
comprende la apertura a la competencia no falseada en todos los Estados miembros
(véase, en este sentido, la sentencia de 11 de enero de 2005, Stadt Halle y RPL Lochau,
C-26/03, Rec. p. I-1, apartado 44).
Para alcanzar dicho objetivo, es necesario que las entidades adjudicadoras no divulguen
información relativa a procedimientos de adjudicación de contratos públicos cuyo
contenido pueda ser utilizado para falsear la competencia, ya sea en un procedimiento
de adjudicación en curso o en procedimientos de adjudicación ulteriores.
Además, tanto por su naturaleza como conforme al sistema de la normativa
comunitaria en la materia, los procedimientos de adjudicación de contratos públicos
se basan en una relación de confianza entre las entidades adjudicadoras y los
operadores económicos que participan en ellos. Éstos han de poder comunicar a tales
entidades adjudicadoras cualquier información útil en el marco del procedimiento de
adjudicación, sin miedo a que éstas comuniquen a terceros datos cuya divulgación
pueda perjudicar a dichos operadores.
Por dichas razones, el artículo 15, apartado 2, de la Directiva 93/36 establece que las
entidades adjudicadoras tienen la obligación de respetar el carácter confidencial de
todas las informaciones proporcionadas por los proveedores”79.
c) Por motivos evidentes, el sistema de control de la contratación continúa siendo el
principal eje sobre el que pivota la normativa comunitaria para preservar la integridad.
De ahí la importancia de las Directivas “recursos” , que tienen una vocación de mejora
en la gestión de la contratación pública —más allá de instrumento para la tutela de los
licitadores80— como se refleja claramente en el Considerando 21 de Directiva de 2007/66,
de reforma de las Directivas 89/665 y 92/13, al afirmar que: “La presente Directiva respeta
los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular, en la Carta
de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En concreto, la presente Directiva tiene
por objeto garantizar el pleno respeto del derecho a la tutela jurídica efectiva y a un juez
imparcial, de conformidad con el artículo 47, párrafos primero y segundo de la Carta”81.
Esto significa que el sistema de recursos, además de la mejora de la eficacia de los recursos
nacionales, en particular los referentes a los contratos públicos celebrados ilegalmente,
se inscribe igualmente en el marco de la política general de la Unión Europea contra la
corrupción atendiendo al parámetro de respeto al derecho fundamental de la Unión
Europea a una buena administración. En consecuencia, el sistema de recursos en materia de
contratación pública exige una interpretación compatible con estos derechos (incorporados
ya al ordenamiento español en virtud de la Ley Orgánica 1/2008, de 31 de julio), atendiendo
a las pautas interpretativas determinadas por los tribunales, de la Unión o nacionales.
Cobra así especial importancia el sistema de recursos, como instrumento de integridad
y mejora en la gestión, lo que obliga a que existan órganos de control independientes y
especializados que resuelvan las cuestiones que se susciten en los plazos previstos, de forma
motivada para poder corregir las irregularidades detectadas y evitar que se vuelvan a producir
en futuras licitaciones. Por ello, aun sin ser una acción pública, la legitimación debe ser amplia,
para favorecer la propia función de depuración que se encomienda al sistema de recursos, e
impulsar una doctrina clara que preserve los principios de seguridad jurídica y predictibilidad,
de especial impacto en un sector tan sensible como el de los contratos públicos.
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Del sistema diseñado se infiere que los poderes adjudicadores estarán obligados
a cancelar una adjudicación declarada ilegal por el órgano de control (STJUE de 4 de
diciembre de 2003, EVN AG), sin que sea admisible la regla general de que un contrato
nulo continúe su ejecución (STJUE de 3 de abril de 2008, Comisión/Reino de España). Y
así debe interpretarse el régimen del recurso especial contenido en el TRLCSP, con el fin de
garantizar su efecto útil. Es decir, dentro del plazo de recurso especial, el incumplimiento
del plazo suspensivo de la formalización no puede derivar en una cuestión de nulidad. Así,
la estimación del recurso especial dará lugar a la anulación de la adjudicación y “arrastrara
a esa invalidez sobrevenida” lógicamente, al contrato indebidamente formalizado. Por lo
tanto, la formalización del contrato sin esperar la resolución del recurso supone directamente
incurrir en una nulidad absoluta de pleno derecho82. Con ello no solo se impide alcanzar el
efecto útil del recurso preconizado por las Directivas comunitarias, sino que también se afecta
gravemente a la perfección del contrato y a los aspectos financieros que le son propios, pues
en los contratos llamados de pasivo (obras públicas, suministros y servicios, entre otros) la
disposición del compromiso del gasto se produce no con la adjudicación del contrato sino
con su formalización por lo cual si esta se hace irregularmente los pagos al contratista serían
nulos y otro tanto ocurriría con los contratos de activo como son los contratos de gestión
de servicios públicos que convertirían las tarifas de los usuarios y los cánones concesionales
percibidos por las Administraciones públicas como manifiestamente ilegales.
d) Además, y como consustancial a la idea de profesionalización, es fundamental que la
actividad de los gestores públicos se atenga a un código ético estricto que evite el conflicto
de intereses y que se les dote de herramientas para detectar las prácticas colusorias y diseñar
estrategias que las impidan83. La profesionalización es, en suma, uno de los factores clave
para promover la integridad84.
e) Conviene destacar la previsión inicial de regular una nueva gobernanza —aunque muy
limitada en el texto definitivo tras las criticas de las autoridades nacionales— que obligaría
a que los Estados miembros designasen a una única autoridad nacional, de naturaleza
independiente, con funciones de supervisión y control de la contratación pública en lo que
se pretende sea una nueva gobernanza de la contratación pública. Solo un organismo único
en cada Estado, para proporcionar una visión de conjunto de las principales dificultades de
aplicación, con competencia expresa para proponer soluciones adecuadas para los problemas
de carácter más estructural. Entidad que asumiría, además, una competencia de vigilancia
para los contratos de un valor relativamente elevado: 1 000 000 de euros para los suministros
y los servicios, y de 10 000 000 de euros para el resto. A tal fin, los poderes adjudicadores
tendrán la obligación de transmitir el texto de los contratos celebrados referidos de forma
que este organismo podrá examinarlos y valorar si existen prácticas incorrectas —además de
permitir a los interesados acceder a estos documentos, siempre que no resulten perjudicados
intereses públicos o privados legítimos— lo que debe contribuir a reforzar la idea de integridad
para prevenir supuestos de corrupción y/o clientelismo, que, a la vez que erosionan la idea
de objetividad de las Administraciones públicas —que puede conducir a cuestionar su propia
legitimidad democrática— conllevan claras y evidentes ineficiencias de los fondos públicos.
Este organismo de supervisión, en tanto pueda contar con medios y preparación
suficiente, es un instrumento fundamental en el cambio de los paradigmas de la gestión
de los contratos públicos en tanto sea capaz de proporcionar información real e inmediata
sobre el funcionamiento de la política y los posibles defectos de la legislación y las prácticas
nacionales, postulando con rapidez las soluciones más adecuadas.
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4) Regulación de la ejecución de contratos: las modificaciones del objeto
Una importante novedad en la Directiva sobre contratación pública es que, junto a otras
cuestiones propias de los efectos de los contratos (incluidas en el Capitulo IV denominado
ejecución del contrato), se regula como elemento de las reglas de adjudicación del contrato
las incidencias de la ejecución del mismo que obligan a una modificación del mismo. Regula
así los supuestos en que podrá darse por válida una modificación sin que sea necesaria una
nueva licitación. Y abre la posibilidad al control de esta potestad mediante los instrumentos
de las Directivas “recursos”85.
La nueva regulación encuentra su fundamento en la conocida Sentencia de 29 de abril de
2004 (Succhi di frutta)86, en la que el Tribunal aborda la cuestión al analizar la obligación de
los poderes adjudicadores de cumplir con los documentos del contrato:
“El principio de igualdad de trato entre los licitadores (...) impone que todos los
licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular los términos de sus
ofertas e implica, por tanto, que éstas estén sometidas a las mismas condiciones para
todos los competidores.”
Lo que se pretende con la doctrina de esta sentencia, en palabras del propio Tribunal es que:
“todas las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación estén formuladas
de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de
condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores razonablemente
informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e
interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda
comprobar efectivamente que las ofertas presentadas por los licitadores responden a
los criterios aplicables al contrato de que se trata”.
La nueva normativa, quizá de una manera confusa, intenta fijar los límites y reglas que
pueden amparar un modificado en un contrato público. La nueva regulación supone cierta
innovación sobre la doctrina del TJUE en la materia, lo que exige cierta precaución en su
concreta interpretación, limitada por el respeto a los principios de toda contratación pública
y, en especial, el de igualdad de trato.
La regla general es que se prohibe cualquier modificación que suponga la alteración
del contenido sustancial (no se utiliza la palabra esencial) del contrato, en cuyo caso será
necesaria una nueva licitación (artículo 72). Con intención de aportar seguridad jurídica, se
indica, en el apartado 4, en que casos se considera que existe una modificación sustancial
—lo que obligaría a una nueva licitación— cuando:
a) la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el procedimiento
de contratación inicial, habrían permitido la selección de candidatos distintos de los
seleccionados inicialmente o la adjudicación del contrato a otro licitador;
b) la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista;
c) la modificación amplíe de forma considerable el ámbito del contrato para abarcar
suministros, servicios u obras no previstos inicialmente.
d) la sustitución del socio contratista (salvo los casos de sucesión total o parcial por
reestructuración empresarial en tanto se respeten los principios de la licitación).
En consecuencia, las modificaciones de un contrato serán posibles si no afectan al
contenido esencial. Y la Directiva prevé varios supuestos:
a) cuando hayan sido previstas en la documentación de la contratación, en opciones o cláusulas
de revisión claras, precisas e inequívocas. En dichas cláusulas se indicará el alcance y la naturaleza
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de las posibles modificaciones u opciones, así como las condiciones en que podrán aplicarse. Es
decir, se habilita la regla de que los modificados convencionales podrán alterar el mismo, con el
límite de que no se altere la naturaleza global del contrato (lo que debe entenderse como límite a
cambios de objeto o de un importe desproporcionado). La recognoscibilidad de la prestación de
origen ha de ser, sin duda, un parámetro interpretativo de referencia87.
b) Que no sea factible la opción de cambiar de contratista por existencia de razones
económicas o técnicas vinculadas al procedimiento inicial o genere inconvenientes o costes
excesivos. En todo caso, con el límite del cincuenta por ciento del valor inicial del contrato.
c) Cuando con la debida diligencia no se han podido prever las nuevas condiciones y no
se altera la naturaleza global del contrato.
d) Casos de sucesión o cesión de contratistas.
e) Modificaciones no sustanciales.
Hasta aquí puede afirmarse que el diseño normativo no resulta coherente con la doctrina
del TJUE (que, en principio, seguirá siendo el principal parámetro interpretativo). Parece
reconocerse, ex lege, los supuestos de modificación por imprevisibilidad hasta el cincuenta
por ciento del contrato y siempre que no se afecte al contenido esencial. Se abre un peligroso
portillo que ha de generar dudas interpretativas, lo que puede ser contrario al necesario
principio de seguridad jurídica y que exige una labor interpretativa conforme a los principios
de la contratación pública, con el fin de evitar que sirva de subterfugio a prácticas clientelares
o mal diseño del contrato. Lo mismo cuando —concepto jurídico indeterminado— existan
motivos económicos, técnicos o de incoveniencia.
Obviamente, la imprevisión debe referirse a imprevisibilidad en sentido estricto y
no a la mera imprevisión aun por falta de diligencia88 , en tanto, como bien recuerda la
referida STJUE de 29 de abril, de 2004, Succhi di Frutta “un poder adjudicador diligente
que desempeñe normalmente su actividad debería haber previsto atenerse a las condiciones
para su adjudicación” (apdos. 116-118)-. Así, las nuevas necesidades, en tanto no obedecen
al criterio de imprevisibilidad, deberán ser objeto de licitación independiente dado que
afectarán al contenido esencial (naturaleza global) del contrato89. No en vano, la ya citada
STJUE de 23 de enero de 2013, de condena al Reino de España, sobre proyectos relativos a la
ejecución de determinadas líneas ferroviarias de alta velocidad en España —AVE-, critica que
la legislación española permitiera la modificación por necesidades nuevas ya que tal concepto
no forma parte de la noción de imprevisibilidad: “el uso de un criterio relativo a la apreciación
de la existencia de necesidades nuevas permitiría a la entidad adjudicadora modificar a su arbitrio
, durante la fase de ejecución del contrato, las propias condiciones de la licitación.”
Casi idéntico régimen se contiene en la Directiva de Concesiones que regula en
única disposición y para cualquier modalidad de concesión —artículo 43— el concepto
de modificación, requisitos de procedencia así como los límites de aplicación90. Por ello,
la regulación suscita las mismas criticas ya apuntadas que, en este marco de concesiones,
todavía son más sensibles91. La interpretación deberá cohonestar los principios e intereses en
juego, evitando una alteración indebida de las reglas de competencia.
Interesa destacar que la Directiva sobre contratación pública establece la obligación
de publicar las modificaciones contractuales, en tanto elemento de control, con el fin de
garantizar el adecuado cumplimiento y tramitación de lo previsto a tal efecto en el pliego
(artículo 72.1, último inciso)92. Esta obligación obligará a replantear la actual situación en
España en virtud de la interpretación que se está dando a la redacción del artículo 40 TRLCSP,
que excluye de la posibilidad de recurso especial a los actos de modificación93:
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y transparencia en la contratación por parte del sector público

«Sin embargo, no serán susceptibles de recurso especial en materia de contratación
los actos de los órganos de contratación dictados en relación con las modificaciones
contractuales no previstas en el pliego que, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 105 a 107, sea preciso realizar una vez adjudicados los contratos tanto si
acuerdan como si no la resolución y la celebración de nueva licitación»94.
La interpretación no es uniforme, tanto por las dudas que sugiere su redacción como por
la propia negación a este recurso de fundamento comunitario. Así, el Tribunal Administrativo
de Contratos Públicos de Aragón ya se pronunció al señalar en su guía de procedimiento para
la tramitación del recurso especial en materia de contratación que «...Son impugnables...
los actos de trámite siempre que decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación,
determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o
perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos... En particular, a título de ejemplo,
las decisiones o adjudicaciones adoptadas sin procedimiento formal —por ejemplo, los
encargos de ejecución a medios propios o los modificados que no cumplen los requisitos
legales—...»95. Además, la reciente modificación de la normativa autonómica aragonesa
sobre contratos públicos (Ley 3/2011, de medidas en materia de contratos del sector público
de Aragón, modificada por el artículo 33 de la Ley 3/2012, de 8 de marzo, de Medidas
Fiscales y Administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón), ha introducido una
nueva disposición (artículo12.bis) que, tras señalar la obligación de publicitar los acuerdos
de modificación de los contratos, señala expresamente la posibilidad de interponer recurso
contra tal acuerdo de modificación:
«...Artículo 12 bis. Publicidad de los modificados.
1. El acuerdo del órgano de contratación de modificar un contrato se publicará, en
todo caso, en el Boletín Oficial y perfil en que se publicó la adjudicación, figurando
las circunstancias que lo justifican, su alcance y el importe del mismo, con el fin de
garantizar el uso adecuado de esta potestad.
2. Igualmente, esta decisión se notificará a los licitadores que fueron admitidos,
incluyendo, además, la información necesaria que permita al licitador interponer, en
su caso, recurso suficientemente fundado contra la decisión de modificación de no
ajustarse a los requerimientos legales...»
La finalidad del referido artículo 12 bis es generar la transparencia adecuada sobre las causas
y consecuencias de los modificados contractuales96, así como posibilitar —en su caso—, una
eventual impugnación por quienes estuvieran legitimados, si se acreditara que se han incumplido
los límites legales a tal potestad de modificación, generando un acto nuevo de adjudicación
ilegal97. Para ello estarán especialmente legitimados los licitadores no seleccionados98.
Esta opinión, favorable a la recurribilidad de los acuerdos de modificación de los contratos
públicos no es, sin embargo, unánime. El Tribunal Administrativo de Contratación Pública
de la Comunidad de Madrid se ha pronunciado sobre la cuestión en sentido contrario, hasta
en dos ocasiones, en el mes de junio de 2011. En su Resolución 17/2011, de 8 de junio, el
Tribunal Madrileño concluye que «de acuerdo con la regulación del artículo 310 de la LCSP,
interpretada a la luz de la Directiva 2007/66/CE, en relación a los contratos sujetos al Derecho
comunitario, los actos del procedimiento de licitación son susceptibles del recurso especial
en materia de contratación, mientras que cuando se trata de actos de ejecución del contrato
(modificación, resolución, desistimiento posterior o cualquier otro) cabe el régimen de recursos
de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
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y del Procedimiento Administrativo Común, y en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa». La misma opinión confirmaría más tarde, en su
Resolución núm. 30/2011, de 29 de junio, en la que se inadmite un recurso especial planteado
contra la adjudicación de un contrato de gestión de servicios públicos cuyo presupuesto de gastos
de establecimiento es inferior a 500.000 euros, pero cuya adjudicación se propone a una empresa
que contempla una inversión superior a dicha cifra. El Tribunal razona que «no cabe interpretar
que como consecuencia de la adjudicación, una vez superado el umbral, a partir de ese momento
cabe el citado recurso y por tanto ahora sería competente este Tribunal cuando no lo ha sido
para controlar los actos anteriores. El mayor importe derivado de la mejor oferta del adjudicatario
afectará a una fase posterior, que es la de ejecución del contrato, que no está sujeta al control de
los órganos competentes para la resolución del recurso especial en materia de contratación».
Pero esta discusión sobre la exclusión de los «modificados» del ámbito objetivo del
recurso especial, con la nueva regulación que se propone en la Directiva, queda ahora
superada. Frente a la argumentación de aumento de carga burocrática y dificultades a la
gestión, se opta por un control efectivo de todo el ciclo integral del contrato, en una nueva
dimensión de lo que se entiende por el derecho a una buena administración99. No en vano
una modificación ilegal es una «nueva adjudicación» (STJUE de 19 junio 2008, Pressetext
Nachrichtenagentur GMBH, Cfr. apdo 34), y por tanto, esa «nueva adjudicación» forma parte
del objeto de recurso especial100. Y es que, en la práctica, ha sido en esta fase donde han
proliferado los problemas de corrupción y redes clientelares, poniendo en entredicho el
principio de integridad101. El concepto amplio de decisión se impone, optando, nuevamente,
por criterios funcionales relacionados con la causa del contrato.
Por lo demás, si como gráficamente indicaba J. COLÁS TENAS la «era del reformado»
había terminado,no tiene sentido excluir del ámbito del recurso especial en materia de
contratación el control sobre el cumplimiento de los nuevos requisitos establecidos102.
5) Los sistemas de cooperación vertical y horizontal
La nueva Directiva, atendiendo a las declaraciones del Parlamento europeo, intenta
aclarar las distintas fórmulas de cooperación, tanto vertical (utilización de medios propios)
como horizontal.
a) La Directiva 2014/23, en relación a la técnica auto-organizativa de in house
providing, viene a positivizar la doctrina del Tribunal de Justicia, recogiendo en el apartado
1 del artículo 12 (relaciones entre poderes públicos) los requisitos Teckal103. Esta técnica
auto-organizativa justifica la no aplicación de la normativa contractual al existir una relación
jurídico-administrativa104:
«1. Un contrato adjudicado por un poder adjudicador a otra persona jurídica quedará
excluido del ámbito de aplicación de la presente Directiva si se cumplen todas y cada
una de las condiciones siguientes:
a). que el poder adjudicador ejerza sobre la persona jurídica de que se trate un control
análogo al que ejerce sobre sus propios servicios;
b). que al menos el 80 % de las actividades de esa persona jurídica se lleven a cabo
para el poder adjudicador que la controla o para otras personas jurídicas controladas
por el mismo poder adjudicador;
c). que no exista participación privada en la persona jurídica controlada…»
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Obviamente, estos requisitos deben ser objeto de una interpretación estricta, y la carga
de la prueba de que existen realmente las circunstancias excepcionales que justifican la
excepción incumbe a quien pretenda beneficiarse de ella105. Y, debe tenerse en cuenta el
límite de no afectar al principio de libre competencia106.
Control análogo que existirá no en función del porcentaje de participación en el capital
social, sino el hecho de que el ente instrumental carezca efectivamente de autonomía desde
el punto de vista decisorio respecto del ente que realiza el encargo, no existiendo en estos
casos verdadera autonomía contractual107.
Eso explica que varias entidades pueden disponer de control análogo sobre un mismo
ente propio como ha declarado el TJUE en su Sentencia de 13 de noviembre de 2008, Coditel,
(apdos. 50, 52 y 54) afirmando que lo esencial es que el control ejercido sobre la entidad
sea efectivo, no siendo indispensable que el control sea individual (apdo. 46). En todo caso,
la consecuencia del control análogo es la de la obligatoriedad de aceptarlo y ejecutarlo por
ente el que lo recibe, y no lo contrario, como bien pone de relieve BERNAL BLAY (en correcta
interpretación de la doctrina Cabotermo)108. Control análogo que es de carácter funcional y
no formal —no basta con la mera declaración legal— que obliga a acreditar que efectivamente
existe ese poder de influencia determinante tanto sobre los objetivos estratégicos como sobre
las decisiones importantes de la Sociedad al que se refería la Sentencia TJUE de 13 octubre
de 2005 (Parking Brixen). Así lo acaba de corroborar la STJUE de 10 de septiembre de 2009
al indicar que:
“Sin perjuicio de la comprobación por el órgano jurisdiccional remitente de la efectividad
de las disposiciones estatutarias de que se trata, cabe considerar que el control ejercido
por las entidades accionistas sobre la referida sociedad es análogo al que ejercen sobre
sus propios servicios en circunstancias como las del litigio principal, cuando:
— la actividad de dicha sociedad se limita al territorio de las mencionadas entidades y
se realiza esencialmente en beneficio de éstas, y
— a través de los órganos estatutarios integrados por representantes de las
mencionadas entidades, éstas ejercen una influencia determinante tanto sobre los
objetivos estratégicos como sobre las decisiones importantes de dicha sociedad”.
De lo descrito se constata que una de las cuestiones más controvertidas es determinar,
pues, cuando, al margen de la participación en el accionariado, hay control análogo ya que
«…lo esencial es que el control ejercido sobre la entidad sea efectivo…»109. Es decir, como
puede ser válido un control conjunto en supuestos de cooperación vertical.
Sobre este asunto resulta de interés la reciente STJUE de 29 de noviembre de 2012
(asuntos acumulados C-182/11 y C-183/11, Econord Spa), que mantiene la misma línea que
las dos precedentes (Sentencias de 10 de septiembre, Sea Srl y 13 de noviembre de 2008,
Coditel). Esta doctrina admite, con los requisitos que se expondrán, la posibilidad de un
control análogo colectivo sobre un medio propio siempre que haya una participación tanto
en el capital como en los órganos de dirección110. La cuestión, que no analiza el Tribunal de
Justicia, es si el derecho a ser consultado, a nombrar a uno de los auditores de cuentas y a
designar un miembro del Consejo de administración de común acuerdo con otras entidades
que participan permite afirmar que un accionista minoritario (con una sola acción) ostenta un
control sobre una entidad, análogo al que se dispone sobre los propios servicios. El Tribunal
de Justicia, concluye que «…cuando varias administraciones públicas, en su condición de
entidades adjudicadoras, crean en común una entidad encargada de realizar la misión de
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servicio público que incumbe a aquéllas o cuando una administración pública se adhiere a
la mencionada entidad, el requisito sentado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia —
según el cual, para que tales administraciones públicas queden dispensadas de la obligación
de tramitar un procedimiento de adjudicación de contratos públicos de conformidad con
las normas del Derecho de la Unión, han de ejercer conjuntamente sobre dicha entidad
un control análogo al que ejercen sobre sus propios servicios— se considerará cumplido
cuando cada una de las administraciones públicas participe tanto en el capital como en los
órganos de dirección de la entidad en cuestión». Sin embargo, el Tribunal de Justicia remite
al Consiglio di Stato que plantea las cuestiones prejudiciales que dan lugar a la Sentencia para
que sea dicho órgano quien determine si la celebración por los Ayuntamientos de Cagno y
de Solbiate de un pacto de accionistas por el que se acordaba su derecho a ser consultados,
a nombrar a uno de los auditores de cuentas y a designar un miembro del Consejo de
administración de común acuerdo con otros ayuntamientos participantes en dicho pacto
permite que dichos Ayuntamientos contribuyan efectivamente al control de ASPEM. Hay
una importante diferencia entre las circunstancias que concurren en esta Sentencia de 29 de
noviembre de 2012 y las que concurrían en la de 10 de septiembre de 2008, de las cuales
cabría deducir una respuesta distinta a la cuestión de si se da o no un control análogo ejercido
de manera conjunta en cada uno de los supuestos. Así, mientras la Sentencia de 29 de
noviembre de 2012 se refiere a un pacto de accionistas según el cual los Ayuntamientos que
habían suscrito una acción en el capital social de ASPEM serían consultados, podrían nombrar
a uno de los auditores de cuentas, y designar un miembro del Consejo de administración de
común acuerdo con otros ayuntamientos participantes, la Sentencia de 10 de septiembre
de 2008 se refería a un supuesto en el que el ejercicio conjunto del control análogo sobre el
medio propio se manifestaba en la participación de todas las entidades con un representante
en órganos de dirección superpuestos a los que establece el Derecho de sociedades para el
gobierno de las mismas, con independencia de su participación en el accionariado, y a través
de los cuales se ejercían unas importantes facultades de control tanto de la Junta General
de accionistas como del Consejo de administración. La posibilidad de influir de manera
determinante sobre los objetivos estratégicos y las decisiones importantes de la sociedad
que ponían de manifiesto —según el Tribunal de Justicia— las anteriores condiciones, no
parece que pueda deducirse de igual modo del derecho de consulta (no vinculante), de
nombramiento de un auditor de cuentas (que no forma parte del órgano de dirección de
la entidad), o de la posibilidad de designar un miembro del Consejo de administración de
común acuerdo con otros ayuntamientos participantes (no hay participación directa de un
representante de cada entidad en el órgano de dirección), por lo que, sin perjuicio de lo que
pueda concluir el Consiglio di Stato italiano, la adjudicación del contrato sobre la que versa la
Sentencia de 29 de noviembre de 2012 debería considerarse realizada, en nuestra opinión,
infringiendo las disposiciones de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación
de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios111.
En consecuencia, como bien ha indicado M.A BERNAL BLAY, al requisito del control sobre
el medio propio, análogo al ejercido sobre los propios servicios, se le ha ido dotando poco
a poco de un cierto carácter flexible o elástico, resultando admisible su ejercicio de forma
colectiva por varias entidades. Ahora bien, no conviene olvidar que, aun conjunto, el control
sobre el medio propio debe ser efectivo, y ese es precisamente el punto de tensión que marca
el nivel máximo de elasticidad o flexibilidad del citado requisito112.
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y transparencia en la contratación por parte del sector público

El segundo requisito que se debe exigir para admitir la existencia de in house providing es
que la entidad proveedora debe realizar —necesariamente— la parte esencial de su actividad
con el ente o los entes que la controlan (que no debe confundirse con las notas requeridas
en el primer criterio explicado)113. Se debe realizar por ésta la actividad en provecho de
quien le realiza en encargo o encomienda (STJUE de 18 de diciembre de 2007, Asociación
Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia). El requisito de que
el ente instrumental realice con la entidad que lo controla la parte esencial de su actividad
económica es ciertamente coherente si se considera que todo el concepto gira en torno a la
falta de autonomía contractual de dicho ente controlado. En efecto, si la exención del ámbito
de la contratación pública se basa en que el contrato “in house” no es sino una forma de
“autoprovisión” por parte de la entidad adjudicadora, tal exención pierde su sentido si el
ente instrumental se dedica a proveer también a otros operadores públicos y privados como
cualquier otro agente del mercado. Dicho de otro modo, esta actuación revelaría que ese
ente es algo más que un medio propio con personalidad diferenciada por lo que deberían
aplicarse las Directivas Comunitarias.
El último requisito es introducido por la STJUE de 11 de enero de 2005 (Stadt Halle) —y
corroborado por la STJUE 8 de abril de 2008, Comisión Vs. República Italiana — y la STJUE de
10 de septiembre de 2009, Sea srl., al afirmar que114:
“En el supuesto de que una entidad adjudicadora proyecte celebrar un contrato a título
oneroso referente a servicios comprendidos dentro del ámbito de aplicación material de la
Directiva 92/50, en su versión modificada por la Directiva 97/52, con una sociedad jurídicamente
distinta de ella en cuyo capital participa junto con una o varias empresas privadas, deben
aplicarse siempre los procedimientos de contratación pública previstos en dicha Directiva”.
Es decir, la participación privada en un ente público, por mínima que ésta sea, rompe el
criterio exigido en las Sentencias TECKAL y ARGE y en modo alguno puede entenderse que
estas empresas con participación privada puedan ser medios propios, por lo que los encargos
deben ser necesariamente objeto de licitación115.
Así lo había fijado ya la STJUE de 8 de abril de 2008 (Comisión/República de Italia) al
afirmar lo siguiente:
“38 En lo que atañe a la primera condición, relativa al control de la autoridad pública,
debe recordarse que la participación, aunque sea minoritaria, de una empresa
privada en el capital de una sociedad en la que participe asimismo la entidad
adjudicadora de que se trata, excluye, en cualquier caso, que dicha entidad
adjudicadora pueda ejercer sobre la citada sociedad un control análogo al que
ejerce sobre sus propios servicios (véase la sentencia Stadt Halle y RPL Lochau, antes
citada, apartado 49).
39 Sobre este particular, según demuestra el estudio anexo al escrito de contestación,
relativo a las participaciones del Estado italiano en EFIM (Ente Partecipazioni e
Finanziamento Industrie Manifatturiere), Finmeccanica y Agusta, esta última, que es
una sociedad privada desde su creación, siempre ha sido, desde 1974, una sociedad de
economía mixta, es decir, una sociedad cuyo capital está integrado por participaciones
que son propiedad en parte del citado Estado y en parte de accionistas privados.
40 De la misma forma, puesto que Agusta es una sociedad abierta parcialmente al
capital privado y, en consecuencia, responde al criterio expuesto en el apartado 38 de
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la presente sentencia, queda excluido que el Estado italiano pueda ejercer sobre esta
sociedad un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios.
41 En tales circunstancias, y sin que sea necesario examinar la cuestión de si Agusta
desarrolla lo esencial de su actividad con la autoridad pública concedente, procede
desestimar la alegación de la República Italiana basada en la existencia de una relación
«in house» entre dicha sociedad y el Estado italiano.”(negrita nuestra).
En conclusión, la técnica de cooperación vertical mediante fórmulas instrumentales propias
debe ser interpretada restrictivamente sin que pueda ser utilizada cuando la prestación esté
comprendida en el ámbito de la aplicación de la Directiva116. Lo que resulta también evidente
es que el instrumento para realizar esta encomienda no es el convenio —por tener naturaleza
jurídica distinta— y que la misma es aplicable al margen del umbral de la prestación117.
Por ello, en tanto la relación jurídica no sea con las entidades “propietarias“, teniendo esta
relación carácter oneroso y típica resultara de obligada aplicación las previsiones relativas
a procedimientos de adjudicación, pues lo contrario sería una contravención a la regla de
transparencia y concurrencia recogida tanto por la norma comunitaria como la nacional118.
b) Esta Directiva pretende clarificar los supuestos de cooperación horizontal o
cooperación público-público (artículo 12.4). Este ha sido uno de los temas más vidriosos, lo
que ha generado gran inseguridad jurídica para establecer en qué medida la legislación de
contratación pública debe cubrir la cooperación entre autoridades públicas. La jurisprudencia
aplicable del Tribunal de Justicia de la Unión Europea se interpreta de forma diferente por los
Estados miembros e incluso por los poderes adjudicadores. Por ello, la Directiva especifica en
qué casos no tienen que someterse los contratos celebrados entre poderes adjudicadores a
las normas de adjudicación de concesiones. Esta aclaración se fundamenta en los principios
establecidos en la jurisprudencia aplicable del Tribunal de Justicia. Es esta una cuestión que
se planteó ya en el Parlamento Europeo en su Resolución sobre la colaboración público-privada
y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones de 26 de octubre de
2006 (2006/2043/INI), precisamente al hilo de la cooperación intermunicipal. Considera el
Parlamento (apartado 45) que dicha cooperación «debe considerarse irrelevante en materia
de Derecho de contratación pública cuando:
a) se trate de cooperación entre autoridades municipales,
b) las tareas encomendadas a esas autoridades municipales sean objeto de reestructuración
técnico-administrativa o las competencias de supervisión de las autoridades locales sean
similares a las que ejercen sobre sus propios servicios, y
c) las actividades se lleven a cabo básicamente para las autoridades locales correspondientes.
El Parlamento Europeo ya había rechazado la aplicación del Derecho de contratación
pública en los casos en los que los municipios deseen desempeñar cometidos conjuntamente
con otros municipios en su ámbito geográfico de actuación como medida de reorganización
administrativa, sin ofrecer a terceros en el mercado libre la prestación de tales servicios
(apartado 46). Se funda su opinión en que el Derecho de contratación pública debe aplicarse
sólo cuando las autoridades locales ofrezcan servicios en el mercado actuando como empresas
privadas en el contexto de cooperación entre tales autoridades locales o prevean que las tareas
públicas las desempeñen empresas privadas u otras autoridades locales (apartado 48)119.
Ahora la Directiva trata de dar respuesta a esta técnica de cooperación administrativa
justificada sobre el principio de principio de eficacia y eficiencia (y muy especialmente
en el ámbito de la administración local), aclarando los mecanismos de colaboración con
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

otras autoridades públicas, tal y como expresamente se recomienda en la STJUE de 13 de
noviembre de 2008, Coditel Brabant SA (apdos. 48 y 49). Y es que —sin forzar los límites
propios de la técnica del convenio para ocultar un contrato— es posible articular mecanismos
de colaboración y cooperación —muy especialmente para el desarrollo adecuado y eficiente
de los servicios públicos-.
En definitiva, será posible y conveniente la cooperación horizontal pero deberán cumplirse
los siguientes criterios:
a) que el acuerdo establezca una auténtica cooperación entre los poderes o entidades
participantes para la ejecución conjunta de obligaciones de servicio público, lo que conlleva
la fijación mutua de derechos y obligaciones;
b) que el acuerdo se rija exclusivamente por consideraciones de interés público;
c) que los poderes o entidades adjudicadores participantes no realicen en el mercado libre
más de un 20 % del volumen de negocios obtenido merced a las actividades pertinentes en
el marco del acuerdo;
d) que el acuerdo no conlleve transferencias financieras entre los poderes y entidades
adjudicadores participantes, excepto las correspondientes al reembolso del coste real de las
obras, los servicios o los suministros;
e) que en ninguno de los poderes o entidades adjudicadores exista participación privada.
Paradigmática en la interpretación de esta regulación es la STJUE de 9 de junio de 2009,
(Comisión Vs. República Federal de Alemania, apdo. 47), que admite la posibilidad de articular
una colaboración entre poderes públicos a través de vínculos convencionales al considerar
que no existe un contrato público sino una fórmula organizativa y no contractual, en tanto
se acreditaba la concurrencia de una serie de circunstancias que permitían tal consideración:
a) objetivo común de interés público;
b) prestación que no tiene naturaleza comercial, por carecer de vocación de mercado; y
c) existencia de derechos y deberes recíprocos más allá de la remuneración o retribución120.
De aquí se deduce que es condición indispensable que la prestación quede fuera del
mercado, lo que implica la imposibilidad de que, con base en el acuerdo de colaboración
se presten servicios a terceros, pues ello desviaría la atención de la persecución de objetivos
de interés público que es la finalidad que justifica su exclusión del ámbito de aplicación de
la normativa sobre contratos públicos. Puede decirse en este sentido que se trata de una
condición mucho más estricta que la que se predica en relación con los encargos a medios
propios, donde se permite la actuación del medio propio con terceros siempre que la parte
esencial de su actividad tenga como destinatario al ente o entes que lo controlan.
Como bien ha explicado M.A. BERNAL BLAY, tanto la opinión del Parlamento como la
doctrina del Tribunal de Justicia parecen caminar en una misma dirección: la necesidad de
distinguir, a efectos de aplicar o no la normativa sobre contratos públicos, entre formas
modernas de organización de la ejecución (conjunta) de las tareas públicas por los poderes
adjudicadores, guiadas exclusivamente por consideraciones de interés público, por una
parte (es decir, no reguladas por las normas de contratación pública), y la pura compraventa
(comercial) de bienes y servicios en el mercado, por otra (sujeta a la normativa sobre
contratos públicos)121. Al igual que sucede con los encargos a medios propios, donde es la
concurrencia acumulativa de dos requisitos la circunstancia que determina que la relación
entre el poder adjudicador y el medio propio no tenga la consideración de contrato sino que
entre dentro del ámbito de la organización administrativa, la exclusión de las fórmulas de
cooperación interadministrativa horizontal del ámbito de aplicación de la normativa sobre
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contratos públicos encuentra su fundamento en la concurrencia de los requisitos apuntados
tanto por el Parlamento europeo como por el Tribunal de Justicia122.
III. LA NUEVA DIRECTIVA DE CONCESIONES Y SU SIGNIFICADO
Esta nueva Directiva de concesiones 2014/24, de 26 de de febrero es, sin duda, de las grandes
“novedades”, especialmente por lo que supone de ampliación del objeto de la regulación
comunitaria frente a las prácticas nacionales (así como de depuración conceptual en el ámbito de
los servicios públicos)123. Propuesta de normativa que generó una importante contestación y que
su aprobación definitiva exigirá un esfuerzo de trasposición124. Sin olvidar que esta normativa es,
sin duda, estratégica para poder fomentar las inversiones y reactivar adecuadamente la economía
en un mercado125, donde el riesgo, como se verá, es una de sus notas características (en contratos
complejos y de larga duración) y que, por ello, exige un marco jurídico estable y predecible . En
consecuencia, el principal objetivo de esta nueva Directiva es aclarar el marco jurídico aplicable a
la adjudicación de concesiones, así como delimitar claramente el ámbito de aplicación de dicho
marco126. Y, por supuesto, incrementar la seguridad jurídica ya que, por un lado, los poderes y
entidades adjudicadoras contarán con unas disposiciones precisas que incorporen los principios
del Tratado a la adjudicación de concesiones y, por otro, los operadores económicos dispondrán
de algunas garantías básicas respecto al procedimiento de adjudicación.
En los actuales tiempos de restricciones presupuestarias la política de concesiones parece
una herramienta de indudable interés práctico. Y frente a ciertos reparos ideológicos que ven
en esta modalidad de concesiones como colaboración con el sector privado una privatización
de servicios públicos conviene recordar, en palabras de G. MARCOU que “los distintos
contratos sobre cuya base el sector privado se encarga de la financiación de las inversiones
y/o la explotación de obras públicas o servicios públicos, no constituyen, hablando con
propiedad, una forma de privatización, sino que se trata más bien de un conjunto de
instituciones jurídicas, que tienen como objetivo movilizar las inversiones privadas y el savoir
faire industrial y técnico del sector privado, con el fin de proveer los equipamientos públicos
necesarios para la sociedad y la economía”127.
La delimitación conceptual entre contrato y concesión
Tradicionalmente ha existido un problema de configuración conceptual en la delimitación
de concesiones y contratos públicos (especialmente en el ámbito de los servicios) del que
se han hecho eco las propias Instituciones Comunitarias. Así, en los considerandos de esta
Directiva — se advierte que “Existe un riesgo de inseguridad jurídica relacionado con las
divergentes interpretaciones de los principios del Tratado por los legisladores nacionales y
de grandes disparidades entre las legislaciones de los diferentes Estados miembros. Dicho
riesgo ha sido confirmado por una amplia jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea, que sin embargo aborda solo en parte determinados aspectos de la adjudicación de
contratos de concesión (Cdo 4)”128.
La cuestión no es meramente dogmática, sino que resulta de especial interés práctico
en tanto de la incorrecta tipificación de un contrato público, pueden alterarse las normas y
principios esenciales en una licitación pública129. Así lo advierte la Recomendación 1/2011,
de 6 de abril, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad
Autónoma de Aragón, que exige que la tipificación responda a una interpretación funcional,
corrigiendo prácticas que eludan la aplicación de las Directivas (STJUE de 29 de octubre de
2009 (Comisión/Alemania)).
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

Aquí radica la principal novedad de esta Directiva, que decide regular de forma autónoma
la cuestión de las concesiones. Y así se expresa ahora de forma clara el artículo 4.1 de la
Directiva al referirse a la «concesión de servicios» como “un contrato a título oneroso celebrado
por escrito, en virtud del cual uno o más poderes o entidades adjudicadores confían la prestación
y la gestión de servicios distintos de la ejecución de las obras contempladas en la letra a) a uno o
más operadores económicos, cuya contrapartida es bien el derecho a explotar los servicios objeto
del contrato únicamente, o este mismo derecho en conjunción con un pago”. Añadiendo que se
considerará que el concesionario asume un riesgo operacional cuando no esté garantizado
que, en condiciones normales de funcionamiento, vaya a recuperar las inversiones realizadas
ni a cubrir los costes que haya contraído para explotar las obras o los servicios que sean objeto
de la concesión. La parte de los riesgos transferidos al concesionario supondrá una exposición
real a las incertidumbres del mercado que implique que cualquier pérdida potencial estimada
en que incurra el concesionario no es meramente nominal o desdeñable. Idéntica definición,
pero para las obras, incorpora para definir el contrato de concesión de obras.
Como se ve, esta normativa incide como nota esencial en el dato del riesgo operacional,
que deberá ser compatible con el principio de equilibrio económico del contrato130. En ella
se deja claro qué tipos de riesgo se consideran operacionales y en qué consiste el riesgo
significativo. Como recuerda el considerando 20 de la Directiva “Un riesgo operacional debe
derivarse de factores que escapan al control de las partes. Los riesgos vinculados, por ejemplo,
a la mala gestión, a los incumplimientos de contrato por parte del operador económico
o a situaciones de fuerza mayor, no son determinantes a efectos de la clasificación como
concesión, ya que tales riesgos son inherentes a cualquier tipo de contrato, tanto si es un
contrato público como si es una concesión. Un riesgo operacional debe entenderse como
el riesgo de exposición a las incertidumbres del mercado, que puede consistir en un riesgo
de demanda o en un riesgo de suministro, o bien en un riesgo de demanda y suministro.
Debe entenderse por «riesgo de demanda» el que se debe a la demanda real de las obras o
servicios objeto del contrato. Debe entenderse por «riesgo de oferta» el relativo al suministro
de las obras o servicios objeto del contrato, en particular el riesgo de que la prestación de los
servicios no se ajuste a la demanda. A efectos de la evaluación del riesgo operacional, puede
tomarse en consideración, de manera coherente y uniforme, el valor actual neto de todas las
inversiones, costes e ingresos del concesionario”.
Este riesgo operacional se vincula a la utilización (que incluye la disponibilidad). Lo ha
definido bien el TJUE:
“El riesgo de explotación económica del servicio debe entenderse como el riesgo de
exposición a las incertidumbres del mercado que puede traducirse en el riesgo de
enfrentarse a la competencia de otros operadores, el riesgo de un desajuste entre la
oferta y la demanda de los servicios, el riesgo de insolvencia de los deudores de los
precios por los servicios prestados, el riesgo de que los ingresos no cubran íntegramente
los gastos de explotación o incluso el riesgo de responsabilidad por un perjuicio causado
por una irregularidad en la prestación del servicio.” (Sentencia de 10 de marzo de
2011, dictada en el asunto C-274/09).
Es preciso comprobar, por tanto, si el modo de remuneración acordado consiste en el
derecho del prestador a explotar un servicio (u obra) e implica que éste asume el riesgo
de explotación del servicio (u obra) en cuestión. Si bien este riesgo puede ser ciertamente
muy limitado desde el primer momento, la calificación de concesión requiere no obstante
que la entidad adjudicadora transfiera al concesionario la totalidad o, al menos, una parte
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significativa del riesgo que corre. Obviamente, el riesgo de explotación económica del
servicio debe entenderse como el riesgo de exposición a las incertidumbres del mercado que
puede traducirse en el riesgo de enfrentarse a la competencia de otros operadores, el riesgo
de un desajuste entre la oferta y la demanda de los servicios, el riesgo de insolvencia de los
deudores de los precios por los servicios prestados, el riesgo de que los ingresos no cubran
íntegramente los gastos de explotación o incluso el riesgo de responsabilidad por un perjuicio
causado por una irregularidad en la prestación del servicio. Así, riesgos como los vinculados a
una mala gestión o a errores de apreciación del operador económico no son determinantes a
efectos de calificar un contrato como contrato público o como concesión de servicios, puesto
que tales riesgos, en efecto, son inherentes a cualquier contrato, ya se trate de un contrato
público de servicios o de una concesión de servicios. Pero tampoco puede olvidarse, como
bien ha indicado M.A. BERNAL BLAY, que aplicar con rigor el principio de riesgo y ventura en
las concesiones administrativas generaría más problemas, imposibilitaría en muchas ocasiones
garantizar una prestación continuada y regular de los servicios públicos131.
Interesa mucho esta matización a la hora de interpretar un “nuevo” concepto de riesgo
operacional y su anclaje en la concepción tradicional del riesgo y ventura de las concesiones.
Entender que la nueva normativa incrementa la variable riesgo en estos contratos puede
suponer no solo una quiebra de principios tradicionales, sino, principalmente, una limitación
no querida por el propio texto ya que las instituciones comunitarias consideran estratégica
esta nueva regulación de concesiones. Por ello, las actuales reglas de reequilibrio financiero del
contrato no parecen contrarias —más bien lo contrario— al concepto de riesgo operacional.
Y ello por la lógica de la aplicación del principio de proporcionalidad en contratos de larga
duración y de complicadas relaciones jurídico-económicas (y financieras) que justifica una
corrección a la idea del riesgo ilimitado por actuaciones no controladas por el concesionario ,a
ajenas a su correcta gestión o la debida diligencia en la planificación de la concesión. En todo
contrato, con independencia de su naturaleza jurídica, se ha de procurar que las prestaciones
que las partes se obligan a dar, entregar o recibir resulten equivalentes desde el punto de
vista económico. Ese equilibrio o equivalencia de prestaciones, determinado inicialmente en
el momento de celebrar el contrato, debe mantenerse posteriormente durante el tiempo
que dure su ejecución, en aplicación del principio general de vigencia de las condiciones
contractuales rebus sic stantibus. En los contratos de gestión de servicios públicos, como bien
explicara ARIÑO ORTIZ132, “el áleas comercial tiene un doble alcance: hay un álea comercial
ordinario que es el propio de toda explotación y cuya alteración en ningún caso es causa de
revisión; pero junto a él hay lo que podríamos llamar un álea garantizado, en el sentido de
que la Administración asume en todo caso los riesgos de pérdidas por debajo de un máximo,
pero también controla y limita la ventura de unos beneficios extraordinarios por encima del
máximo calculado”. El restablecimiento del equilibrio de las prestaciones se configura, por
tanto, como la técnica que permite devolver a las partes a la situación inicial, cuando, durante
la ejecución del contrato, falla el reparto de riesgos pactado133.
Aceptando como inherente al concepto de riesgo operacional la idea de equilibrio
económico del contrato y su aplicación dinámica, la normativa plantea dudas que deberán
ser resueltas en la trasposición (de hecho nuestra actual regulación no las resuelve) pues una
deficiente regulación de los riesgos puede ser un impedimento —o sobrecoste financiero— a
las inversiones que exigen este tipo de contratos. Debería concretarse a nivel legal los casos
de factum principis, que, en mi opinión, deben englobar cualquier decisión administrativa
(o legislativa) que altere de forma imprevisible el adecuado reparto de riesgos y permita no
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

distorsionar indebidamente la tasa interna de retorno (TIR)134. No reconocer tal opción para el
equilibrio del contrato implica importantes dosis de inseguridad jurídica que condicionarán las
inversiones en estos contratos. Y en nada se rompe el principio de igualdad o eficiencia pues
permite dar seguridad para garantizar la correcta ejecución del contrato y su plan financiero
con independencia de quien resulte adjudicatario. Igualmente debe regularse la cláusula
de progreso y su concreto significado obligacional, pues la propia evolución técnica puede
conducir a tal desequilibrio que haga inviable la gestión de la concesión, planificada en un
entorno de la técnica distinta. Importa promover los avances tecnológicos a toda concesión,
pero cuando la inversión afecta a la lógica sobre la que se planificó la inversión debería ajustarse
el TIR. Por último, aunque se entienda ahora excluido bien podrían regularse los efectos del
riesgo imprevisible. En este punto, la responsabilidad patrimonial administrativa (RPA) es un
elemento de seguridad importante, que funciona como efecto llamada en los inversionistas al
garantizar parte del negocio más allá del riesgo lógico de la gestión de la concesión.
Las novedades en las reglas procedimentales
Obviamente esta Directiva se aplicará para los contratos armonizados (ahora 5 186 000 para
las que se recogen en el Anexo III). Para su determinación se pormenoriza los parámetros de
cálculo, entre los que habrán de tenerse en cuenta “las eventuales variantes o ampliaciones de la
duración de la concesión”, la totalidad de las obras o servicios si conforman un proyecto único
y aunque se adquieran por diversos contratos (con disposiciones especiales para la adjudicación
por lotes), o la prohibición de fraccionamiento para evitar la inaplicación de la Directiva.
Esta Directiva de concesiones establece también una serie de requisitos concretos y precisos
que se han de aplicar en las distintas fases del proceso de adjudicación sobre la base de los
principios del Tratado interpretados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea. Además, hace extensiva la aplicación del Derecho derivado a la adjudicación de
contratos de concesión en el sector de los servicios públicos, que en la actualidad está exento de
este tipo de legislación. Con esta nueva norma, deberán promoverse convocatorias públicas de
todas aquellas concesiones cuya valoración alcance los 5 186 000 euros (el valor de la concesión
será el volumen de negocios total de la empresa concesionaria generados durante la duración del
contrato, excluido el IVA, estimado por el poder adjudicador o la entidad adjudicadora, en
contrapartida de las obras y servicios objeto de la concesión, así como de los suministros relacionados
con las obras y los servicios). Se admite, como es lógico, que el plazo del contrato se precise en
función de la amortización de las inversiones y de la obtención de un beneficio razonable135.
Además, se diseñan los procedimientos de adjudicación utilizando los mismos
procedimientos que en la Directiva de contratos públicos136. Y, de forma coherente, se
establece una ampliación del ámbito de aplicación de las Directivas «Recursos» (Directivas
89/665/CEE y 92/13/CE, modificada por la Directiva 2007/66/CE) a todos los contratos
de concesión por encima del umbral con el fin de garantizar unos canales que permitan
impugnar la decisión de adjudicación ante un tribunal y de establecer unas normas judiciales
mínimas que deben observar los poderes y entidades adjudicadores.
La Directiva, como se ha dicho, establece un régimen de modificaciones uniforme al
previsto en la Directiva de contratación pública137.Igualmente limita hasta el umbral fijado en
el artículo 8 o el 10% del precio del contrato original la posibilidad de realizar modificaciones
no sustanciales138. Además, regula un supuesto de modificación sustancial que no requiere
la tramitación de un nuevo procedimiento y en el que extiende extraordinariamente dicho
límite cuantitativo hasta un 50% del valor de la concesión original. Obviamente, como
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ya se ha explicado anteriormente, resulta necesaria una interpretación estricta de dicho
apartado 6 “circunstancias que un poder adjudicador o entidad adjudicadora diligente no pudo
prever”, pues de lo contrario será una vía para eludir la tramitación de un nuevo expediente
de contratación en supuestos que de facto son modificaciones sustanciales tal y como ha
reconocido la jurisprudencia comunitaria.
Conviene insistir en la idea de que la técnica del equilibrio financiero del contrato no deberá
ser utilizada cuando el problema tenga su causa en el estudio económico de viabilidad, que
en muchos casos no existe, y que es el que presenta el contratista a licitación. Esta cuestión es
clave, por cuanto al no existir estudio de viabilidad la administración desconoce los costes de
explotación, las inversiones que debe realizar el contratista, y otros factores necesarios para
determinar, en su momento, si la explotación del servicio es rentable o deficiente pese a los
esfuerzos del contratista. Pero ello no justifica la alteración o modificación del pliego, en tanto
la debida diligencia debida en estos procedimientos, y los principios de eficacia y eficiencia,
son límites insoslayables en la ejecución de estos contratos, que, por lo demás, se encuentran
sometidos a las normas contables de SEC 95, con efectos, por tanto, sobre los datos de
endeudamiento y déficit que podrían derivar de un “reequilibrio financiero” no debido.
IV. EL RETO DE LA TRANSPARENCIA EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
Admitido el carácter estructurante del principio de transparencia —íntimamente vinculado
con el principio de igualdad de trato—, procede contextualizar su significado en el contexto
de la compra pública. Sin olvidar, claro, que guarda íntima relación con la cultura de nueva
gobernanza139.
La función del principio de transparencia en los contratos públicos
La contratación pública es, sin duda, el principal teatro donde analizar, y reflexionar
sobre, la función y el efecto de la trasparencia140. Y ello por dos motivos principales. Primero,
porque el impacto económico de los contratos públicos es de tal dimensión que afecta a
la consecución del objetivo del mercado interior y desarrollo de la actividad económica
transfronteriza. Los últimos estudios publicados por la Comisión Europea son elocuentes: en
el año 2008, la compra de bienes, obras y servicios por parte del sector público se cifró en
2.155 billones de euros que equivalen a un 17,23% del producto interior bruto (PIB) europeo
y en el 2010 más del 19%141. Una adecuada y efectiva transparencia puede permitir tanto
una gestión más eficiente de los fondos públicos —de especial interés en un contexto de
reducción del déficit público y que se presenta como alternativa a políticas de recortes—,
como de una gestión transparente compatible con el derecho a una buena administración
(como indica la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 6 de marzo de
2003, Interporc). En este sentido, la transparencia garantiza el efecto útil de la igualdad,
procurando que no se distorsionen las condiciones de competencia (Sentencia del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea, de 25 abril de 1996, Autobuses Valones). El impacto económico,
desde una perspectiva de estabilidad presupuestaria, es evidente, y por sí mismo aconsejaría
una revisión del modelo de transparencia con el fin de conseguir la mejor optimización de
fondos públicos (evidente alternativa a la opción de ajustar otros capítulos presupuestarios
sin testar un modelo más eficiente) preservando el mismo nivel de eficacia (o calidad) de la
prestación que se contrata.
El segundo motivo está directamente ligado con la integridad, en tanto la realidad nos
presenta como en este escenario concurren numerosos casos de corrupción y de prácticas
clientelares, de las que derivan evidentes ineficiencias económicas y, por supuesto, pérdida
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

de legitimación democrática de las instituciones administrativas y políticas142. Este objetivo
de transparencia forma parte del derecho a una buena administración que se garantiza en
el artículo 41 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea (incorporada
ya al ordenamiento español en virtud de la Ley orgánica 1/2008, de 31 de julio)143. Sin
transparencia existe el riesgo de la corrupción, que es la más grave patología en un estado
de derecho y que supone negar el derecho a una buen administración. Por el contrario, una
gestión transparente de los contratos públicos, como política horizontal, permite explicar a la
ciudadanía la gestión de los recursos públicos y, bien practicada, se convierte en la principal
herramienta para una gestión íntegra y profesionalizada144.
En estos dos contextos conviene analizar las posibilidades del principio de transparencia
en la contratación pública.
En materia de contratación pública, el significado del principio de transparencia fue
definido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, relacionándolo con el principio
de igualdad de trato de los licitadores. De hecho, se ha llegado a afirmar que el principio
de transparencia es el corolario del principio de igualdad. Si el principio de igualdad de
trato de los licitadores, cuyo objetivo es favorecer el desarrollo de una competencia sana
y efectiva entre las empresas que participan en una contratación pública, impone que
todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular los términos de
sus ofertas e implica, por tanto, que éstas estén sometidas a las mismas condiciones para
todos los competidores, el principio de transparencia tiene esencialmente por objeto limitar
el riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora (evitar, en suma,
la práctica de redes clientelares). Resulta, por tanto, que el principio de igualdad de trato
implica una obligación de transparencia para permitir que se preserve su respeto (sentencias
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 12 de diciembre de 2002, Universale-Bau
y otros, C-470/99, apartado 91, y de 12 de marzo de 2008, Evropaïki Dynamiki, T-345/03,
apartado 142 y siguientes).
Esto explica que la publicidad no es —ni puede serlo— un mero principio formal. La
publicidad, mediante los instrumentos que se utilicen —técnicos y regulatorios— debe
generar competencia o concurrencia empresarial, tal y como bien advierte la Sentencia del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 15 de octubre de 2009, Acoset, al afirmar que
«los principios de igualdad de trato y de no discriminación por razón de la nacionalidad
implican en particular una obligación de transparencia, que permite que la autoridad pública
concedente se asegure de que tales principios son respetados». La obligación de transparencia
que recae sobre cualquier ente contratante consiste en garantizar, en beneficio de todo
licitador potencial, una publicidad adecuada y efectiva que permita abrir a la competencia
el contrato licitado mediante la imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (véase
en particular la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 6 de abril de 2006,
ANAV apartado 21)145. Cuestión que queda “cerrada” con la doctrina fijada por la STJUE de
16 de septiembre de 2013 (Comisión contra Reino de España), aplicable con carácter general
al supuesto que nos ocupa:
«66 El principio de igualdad de trato entre licitadores, que no es más que una expresión
específica del principio de igualdad de trato (véase, en este sentido, la sentencia del
Tribunal de Justicia de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen, C-458/03, Rec. p. I-8585,
apartados 46 y 48, y la jurisprudencia allí citada; sentencia del Tribunal General de 12
de marzo de 2008, European Service Network/Comisión, T-332/03, no publicada en la
Recopilación, apartado 72) y que pretende favorecer el desarrollo de una competencia
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sana y efectiva entre las empresas que participan en una licitación, impone que todos los
licitadores dispongan de las mismas oportunidades al formular los términos de sus ofertas
e implica, por tanto, que éstas estén sometidas a las mismas condiciones para todos los
competidores (sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS
Succhi di Frutta, C-496/99 P, Rec. p. I-3801, apartado 110). De este modo, la entidad
adjudicadora está obligada a respetar, en cada fase del procedimiento de licitación, el
principio de igualdad de trato de los licitadores (sentencia del Tribunal General de 17
de diciembre de 1998, Embassy Limousines & Services/Parlamento, T-203/96, Rec. p.
II-4239, apartado 85), y éstos deben encontrarse en igualdad de condiciones tanto en
el momento en que preparan sus ofertas como en el momento en que éstas se someten
a la evaluación de la entidad adjudicadora (véanse, en este sentido, las sentencias del
Tribunal de Justicia de 16 de diciembre de 2008, Michaniki, C-213/07, Rec. p. I-9999,
apartado 45, y de 17 de febrero de 2011, Comisión/Chipre, C-251/09, no publicada en
la Recopilación, apartado 39, y la jurisprudencia allí citada).
67 Por otra parte, el principio de igualdad de trato implica, en particular, una obligación
de transparencia para permitir a la entidad adjudicadora garantizar su respeto (véanse
las sentencias Lombardini y Mantovani, citada en el apartado 64 supra, apartado 38,
y Comisión/Chipre, citada en el apartado 66 supra, apartado 38, y la jurisprudencia
allí citada). El principio de transparencia, que constituye el corolario del principio de
igualdad de trato, tiene esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de
favoritismo y arbitrariedad por parte de la entidad adjudicadora (sentencias Comisión/
CAS Succhi di Frutta, citada en el apartado 66 supra, apartado 111) y controlar la
imparcialidad de los procedimientos de adjudicación (véase la sentencia Parking
Brixen, citada en el apartado 66 supra, apartado 49, y la jurisprudencia allí citada).
Implica que todas las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación estén
formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego
de condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores razonablemente
informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e
interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda
comprobar que efectivamente las ofertas presentadas por los licitadores responden a
los criterios aplicables al contrato de que se trata (sentencia Comisión/CAS Succhi di
Frutta, citada en el apartado 66 supra, apartado 111). Por último, los principios de
igualdad de trato y de transparencia constituyen la base de las Directivas referentes a
los procedimientos de adjudicación de contratos públicos. En el deber que incumbe a
las entidades adjudicadoras de garantizar la observancia de dichos principios reside la
propia esencia de estas Directivas (véase la sentencia Michaniki, citada en el apartado
66 supra, apartado 45, y la jurisprudencia allí citada)».
Esto significa que resulta necesario que todas las condiciones y modalidades del
procedimiento de licitación estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio
de licitación o en el pliego de condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores
razonablemente informados y normalmente diligentes, puedan comprender su alcance exacto
e interpretarlas de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar
efectivamente que las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios aplicables
al contrato de que se trate146. También, debe servir para evitar que mediante fraccionamiento
del objeto contractual se eludan los principios de publicidad y concurrencia147.
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

Son varias las estrategias a adoptar para hacer de la transparencia el eje de la contratación
pública148. Para garantizar la transparencia, con el fin de promover la competencia, nuestra
legislación contractual diseña un régimen de publicidad obligatoria en boletines oficiales y en
el perfil de contratante argumentado que estos medios informáticos de publicidad estaban
recomendados por la propia Comisión Europea. Sin embargo, el desarrollo efectivo de esta
previsión se aleja del objetivo pretendido, pues se permitió que todo ente contratante pueda
crear su propio perfil de contratante (miles de ellos), lo que supone una clara fragmentación
del mercado (al fragmentar la información), máxime cuando en los contratos no armonizados
los poderes adjudicadores no administración pública solo publican sus licitaciones en su perfil
(artículo 191 TRLCSP).
Nos encontramos así ante una barrera de entrada para nuevos operadores económicos
que introduce, a mi juicio, innecesarias dosis de inseguridad jurídica, que pueden conducir a
la postre a un mercado «cautivo», que potencia la compra del «cercano» e impide el efectivo
funcionamiento, por inadecuada concurrencia, de las economías de escala. Afirmación que
entiendo queda avalada por la propia realidad, por cuanto la actividad contractual realizada
por los entes instrumentales no es en modo alguno residual, tanto por el número de entes
existentes en la actualidad, como por el volumen de los contratos que realizan.
Para intentar corregir esta consecuencia, algunas comunidades autónomas reaccionaron
intentando coordinar, mediante plataformas de contratación, la información de los contratos
públicos en su ámbito geográfico (es el caso de Cataluña, Galicia o Aragón)149.
Ahora el Estado, para intentar corregir el error, plantea una reforma de este modelo de
publicidad en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado,
donde aparece una disposición adicional que afirma:
“Plataforma de Contratación del Sector Público. La Plataforma de Contratación del
Estado regulada en el artículo 334 del texto refundido de la Ley de contratos del sector
público, aprobado por el Real decreto legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, pasará
a denominarse Plataforma de Contratación del Sector Público. En la Plataforma se
publicará, en todo caso, bien directamente por los órganos de contratación o por
interconexión con dispositivos electrónicos de agregación de la información de las
diferentes administraciones y entidades públicas, la convocatoria de licitaciones y sus
resultados de todas las entidades comprendidas en el apartado 1 del artículo 3 del
texto refundido de la Ley de contratos del sector público”.
Esta previsión merece alguna reflexión. La primera, que cualquier decisión legal que
adopte el Estado debe reflejar la identidad autoorganizativa de las comunidades autónomas,
en tanto que entes con autonomía política. No es posible una recentralización competencial
(lo que expresamente rechaza el propio proyecto de Ley), ni desde la óptica legal, ni de
oportunidad, ni de eficacia. Es cierto que hay que «reconducir» el actual fenómeno, pero
poniendo en valor lo que ya existe y funciona en el marco de la descentralización territorial
de nuestro Estado. La segunda, que la unidad de mercado, con apoyo en el artículo 139
CE, exige uniformidad jurídica y de los sistemas de publicidad, lo que no implica unicidad
de plataforma de contratación cuando ya existen —y han sido costosas— las plataformas
autonómicas. Por ello, lo que procedería es una previsión legal que estableciera que con
el fin de asegurar una efectiva concurrencia los distintos anuncios de licitación se deberán
publicar, independientemente de su importe, en la Plataforma de contratación del Estado o
en los Perfiles de Contratantes de las respectivas Comunidades Autónomas. Además, debería
preverse la obligatoriedad de la utilización del Código CPV (common procurement vocabulary)
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en todo contrato, al margen del importe, de tal forma que quedarían estandarizadas las
referencias utilizadas por los órganos de contratación en la descripción del objeto de sus
contratos, con la consiguiente mejora de la transparencia de los contratos públicos. De ese
modo, cualquier operador jurídico, con independencia de su procedencia, podrá conocer
cuál es el objeto de la licitación y decidir si resulta de su interés o no. Por supuesto, y así
debería interpretarse la previsión que contempla esta Ley de Unidad de Mercado, debería
alcanzarse una colaboración inter-plataformas que contenga toda la información sobre la
licitación en España, para lo que urgen estándares que favorezcan la interoperabilidad150.
En definitiva, es importante reforzar mecanismos de publicidad que garanticen el
principio de unidad de mercado, pero respetando la arquitectura institucional propia de un
estado descentralizado, incorporando medidas de colaboración efectiva, y aprovechando las
experiencias positivas que ya se han desplegado y funcionan. De esta manera, se corregirá
la actual fragmentación del mercado por indebida publicidad, lo que permitirá una mayor
concurrencia —de la que serán especialmente beneficiadas las PYME— y se conseguirá una
mayor eficiencia de fondos públicos.
Por otra parte, la cuestión de la publicidad efectiva queda muy condicionada con la
complejidad jurídica derivada del artículo 3 TRLCSP y la dualidad de regímenes jurídicos
de poderes adjudicadores según sean, o no, administración pública, ya que este complejo
entramado —y que parece un tanto oculto— es la consecuencia que se deriva de que en
los contratos no armonizados (no sujetos al umbral fijado por la normativa comunitaria) a
quienes no son administración pública se les excepciona de las previsiones de la Ley (a modo
de deslegalización) y se determina —artículo 191 TRLCSP—, que los mismos aprobarán
manuales de instrucción que den plasmación, en todo caso, a los principios de publicidad,
concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación (nada dice de las
prohibiciones de contratar, aunque de la coherencia sistemática de la Ley así se desprende).
Aunque este precepto no lo previene explícitamente, la lógica —derivada de la dicción del
artículo 54 TRLCSP— obliga a entender que serán también de aplicación las previsiones
relativas a capacidad y solvencia, prohibiciones de contratar, objeto y precio del contrato,
así como las normas de fiscalización interna y externa —a través de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa competente y del Tribunal de Cuentas— y las relativas al Registro
de Contratos del Sector Público (333 TRLCSP).
Esta «deslegalización procedimental» parece peligrosa, pues pueden proliferar distintos
y variados procedimientos (distintos plazos, distinta documentación, etc.) que pueden
ser una barrera de entrada para nuevos operadores económicos, introduciendo, a mi
juicio, innecesarias dosis de inseguridad jurídica que pueden conducir a la postre a una
fragmentación del mercado potenciando la compra del «cercano» e impidiendo el efectivo
funcionamiento, por inadecuada concurrencia, de las economías de escala151. No hay nada
más contrario a la efectividad del principio de transparencia que la dispersión normativa y
el «caos» regulatorio de los distintos procedimientos de licitación. Afirmación que entiendo
queda avalada por la propia realidad por cuanto el número de entes existentes considerados
poderes adjudicadores no administración pública152.
Hubiera sido mejor introducir flexibilización (tramitación simplificada, documentación de
solvencia sólo exigible al adjudicatario propuesto, medios electrónicos, etc.) pero uniforme
para todos estos supuestos de descentralización funcional. El sistema dual normativo en
contratos no armonizados abre, por tanto, un portillo peligroso que puede derivar en la
inaplicación de hecho de las previsiones y principios del TRLCSP, y en especial del principio
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

de transparencia, mediante la configuración, por ejemplo, de entes de derecho público
con personalidad jurídica privada que, conservando prerrogativas públicas, se dotarán de
un régimen ad hoc por debajo del umbral comunitario. A esto debe sumarse el hecho de
que estas instrucciones se han publicado en los específicos perfiles de contratantes, y es
tal el número (de varios miles), que se dificulta —si no impide— a los licitadores tener una
visión de conjunto cercenando el principio de concurrencia153 (si bien es cierto que tras la
redacción dada al artículo 334 TRLCSP esta patología debe estar en camino de corrección).
La conclusión es evidente: la publicidad, en un contexto de «dispersión de normas jurídicas»
no podrá cumplir su función, y solo servirá como argumentario formal al cumplimiento de
los principios de la contratación pública.
Se exige, pues, una revisión de este modelo y una actuación proactiva del poder público a
favor de la efectiva transparencia. Por ello, deberían establecerse las siguientes obligaciones154:
a. publicación de los anuncios de contratos públicos en línea;
b.habilitación de un único portal Web centralizado para el Estado y las comunidades
autónomas;
c. libre acceso a los anuncios;
d.motor de búsqueda multifuncional;
e.posibilidad de que las empresas creen un perfil, a fin de recibir avisos sobre
oportunidades de negocio;
f. descarga directa de los pliegos de licitación y la documentación complementaria;
g. sistema de licitación electrónica, que permita a los poderes adjudicadores recibir ofertas
por vía electrónica con sujeción a lo dispuesto en las directivas sobre contratación
pública en lo que respecta a la integridad de la información, la confidencialidad y la
accesibilidad.
El principio de transparencia como derecho a la información y complemento
del derecho a buena administración
La trasparencia en la contratación pública puede tener una función distinta a la de facilitar
información a los licitadores para favorecer la concurrencia y ser más eficientes. En concreto
puede servir para dar información a los ciudadanos de cómo se gestiona la contratación
pública, con la intención de avanzar en el derecho a una buena administración y, por ende,
a un control de la misma155. La función del principio de transparencia es, en este caso, de
carácter sustantivo y no instrumental en tanto tiene por objetivo la rendición de cuentas a la
sociedad156.
Por ello, su regulación debe contenerse en la Ley de transparencia, en tanto esa será la
norma cabecera157. En este punto puede recordarse que la Ley 19/2013, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno contiene una previsión específica al respecto
en lo que será el artículo 8 de esta norma158:
“Información económica, presupuestaria y estadística.
1. Los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este Título deberán hacer pública,
como mínimo, la información relativa a los actos de gestión administrativa con
repercusión económica o presupuestaria que se indican a continuación:
a) Todos los contratos, con indicación del objeto, el importe de licitación y de
adjudicación, el procedimiento utilizado para su celebración, los instrumentos a través
de los que, en su caso, se ha publicitado, el número de licitadores participantes en
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el procedimiento y la identidad del adjudicatario, así como las modificaciones del
contrato. Igualmente serán objeto de publicación las decisiones de desistimiento y
renuncia de los contratos. La publicación de la información relativa a los contratos
menores podrá realizarse trimestralmente.
Asimismo, se publicarán datos estadísticos sobre el porcentaje en volumen
presupuestario de contratos adjudicados a través de cada uno de los procedimientos
previstos en la legislación de contratos del sector público.
b) La relación de los convenios suscritos, con mención de las partes firmantes, su objeto,
plazo de duración, modificaciones realizadas, obligados a la realización de las prestaciones
y, en su caso, las obligaciones económicas convenidas. Igualmente, se publicarán
las encomiendas de gestión que se firmen, con indicación de su objeto, presupuesto,
obligaciones económicas y las subcontrataciones que se realicen con mención de los
adjudicatarios, procedimiento seguido para la adjudicación e importe de la misma.
c) Las subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación de su importe,
objetivo o finalidad y beneficiarios.
d) Los presupuestos, con descripción de las principales partidas presupuestarias
e información actualizada y comprensible sobre su estado de ejecución y sobre el
cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera
de las administraciones públicas.
e) Las cuentas anuales que deban rendirse y los informes de auditoría de cuentas y
de fiscalización por parte de los órganos de control externo que sobre ellos se emitan.
f) Las retribuciones percibidas anualmente por los altos cargos y máximos responsables de
las entidades incluidas en el ámbito de la aplicación de este Título. Igualmente, se harán
públicas las indemnizaciones percibidas, en su caso, con ocasión del abandono del cargo.
g) Las resoluciones de autorización o reconocimiento de compatibilidad que afecten
a los empleados públicos así como las que autoricen el ejercicio de actividad privada
al cese de los cargos mencionados en el artículo 3 de la Ley 5/2006, de 10 de abril,
de conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la
Administración General del Estado o asimilados según la normativa autonómica o local.
h) Las declaraciones anuales de bienes y actividades de los representantes locales
así como de los miembros no electos de la junta de gobierno local, en los términos
previstos en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local.
Cuando el reglamento orgánico no fije los términos en que han de hacerse públicas
estas declaraciones, se aplicará lo dispuesto en el artículo 14, apartado 4 de la Ley
5/2006, de 10 de abril, de regulación de conflictos de intereses de los miembros del
Gobierno y altos cargos de la Administración General del Estado. En todo caso, se
omitirán los datos relativos a la localización concreta de los bienes inmuebles y se
garantizará la privacidad y seguridad de sus titulares.
i) La información estadística necesaria para valorar el grado de cumplimiento y calidad
de los servicios públicos que sean de su competencia, en los términos que defina cada
administración competente”.
Esto supone que un portal de transparencia contractual debe contener información sobre:
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

a) Todo contrato público —y todo contrato patrimonial— al margen de su importe y
tipo. Es decir, que aun en los procedimientos sin publicidad que permite el TRLCSP, debe
publicarse en trasparencia que ese contrato se ha celebrado. Esta información permitirá
analizar la política de compra pública
b) Hay que publicar la prestación licitada —concreción del tipo de contrato—, publicidad
utilizada, número de licitadores, importe de licitación y adjudicación y adjudicatario. No se trata
de replicar la información del perfil de contratante, sino de sistematizar de forma adecuada
todos estos conceptos. Obviamente, la información debe poder ser objeto de «tratamiento»
mediante sistema de búsquedas que permita, por ejemplo, determinar el número de contratos
adjudicados en un mismo licitador; o la baja entre presupuesto de licitación y de adjudicación,
o comparar la política de compras entre entes contratantes. Interesa destacar que se debe dar
información de todos los contratos menores realizados, con los datos generales de importe,
objeto y adjudicatario, lo que supone «sacar» de la penumbra esta modalidad contractual.
Además, deben indicarse los motivos de elección del procedimiento (de especial interés en
el procedimiento negociado). Como una matización en los contratos menores es su remisión
trimestral (agrupada, claro), pero cumpliendo los mismos requisitos.
c) Igualmente se deben publicar las modificaciones contractuales, lo que permitirá valorar
si se cumplen o no las exigencias legales que las habilitan, así como el importe de las mismas.
d) Igualmente deben publicarse los actos de desistimiento y de renuncia a la realización
de contratos. Y todos los convenios realizados, lo que facilitará «descubrir» si se ocultan o no
verdaderos contratos públicos159.
Esta información pretende ser una herramienta de rendición de cuentas que permita explicar
a la ciudadanía en qué, cómo y cuánto se invierten los recursos públicos mediante contratación
pública. Además, debe servir para legitimar la actuación administrativa al existir un control
político de su actuación. Y, por ello, en tanto que permite «dar luz» a ciertas prácticas, debe
servir de avance en la idea de integridad en la contratación pública. A tal fin se publicarán datos
estadísticos sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a través
de cada uno de los procedimientos previstos en la legislación de contratos del sector público,
lo que nos permitirá detectar la corrección o no de la utilización de las formas de provisión.
Interesa destacar que igualmente debería informarse sobre importe y número de contratos
que recaen en los licitadores, desagregando el dato, por tipo de administración, con el fin de
detectar prácticas restrictivas o «posiciones privilegiadas» en un concreto mercado público.
La transparencia se comporta aquí como instrumento principal de rendición de cuentas y
de legitimación del buen hacer administrativo, directamente vinculado al principio de “buena
gobernanza”160. Pero no se cumple este principio con un portal que sea mero repositorio
de información no sistematizada y lista interminable de datos161. Se exige una información
accesible y comprensible, que permita una fácil valoración de la gestión contractual de los
distintos poderes adjudicadores. Información que debe servir para «modificar y corregir»
aquellas actuaciones que revelen malas praxis o ineficiencias.
Y muy ligada a esta idea de transparencia —vinculada con la de seguridad jurídica y
predictibilidad— debería, como bien han sugerido P. VALCÁRCEL y R. FERNÁNDEZ
ACEVEDO, consolidar un adecuada transparencia de los informes o resoluciones dictados por
los órganos consultivos en materia de contratación o los especializados en la resolución de los
recursos contractuales. La publicación en las distintas páginas web de los informes de la Junta
Consultiva de Contratación Pública estatal —y de los emanados de los equivalentes órganos
autónomicos-, así como de las resoluciones de los Tribunales u órganos especializados en
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recursos contractuales, ya estatales ya autonómicos, garantizando un acceso fácil y rápido
a su doctrina constituye una pieza seminal para el mejor engranaje de un funcionamiento
transparente del sistema162.
V. EPÍLOGO. HACIA LA TRANSPOSICIÓN EFECTIVA DE LOS
PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA
Analizadas las principales novedades de la normativa contenida en la Directiva de contratos
públicos y la Directiva de concesiones resta, sucintamente, dar cuenta del contenido de
la Directiva en los denominados “sectores especiales”, que viene a sustituir a la Directiva
2004/17 (transpuesta en España mediante Ley 31/2007)163. La nueva Directiva 2014/25
pretende, en la línea del objetivo de las anteriores propuestas de Directivas ya referidas,
tanto la simplificación como la flexibilización del régimen procedimental164. Para alcanzar
tal objetivo se aclara el ámbito de aplicación. Así, el concepto básico de «contratación», que
aparece también en el título de la Directiva, se ha introducido por primera vez para delimitar
mejor el ámbito de aplicación y la finalidad de la legislación sobre contratación y facilitar la
aplicación de los umbrales. Se revisan, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de
la Unión Europea, las definiciones de algunas nociones clave que determinan el ámbito de
aplicación de la Directiva (como organismo de Derecho público, contratos públicos de obras
y de servicios, o contratos mixtos). Al mismo tiempo, se ha procurado que la propuesta dé
continuidad al uso de nociones y conceptos desarrollados a lo largo de los años a través de la
jurisprudencia del Tribunal y que son bien conocidos para los profesionales. A este respecto,
cabe señalar que algunas pequeñas desviaciones respecto de la redacción o la presentación
conocidas de las Directivas anteriores no implican necesariamente un cambio de fondo, sino
que pueden deberse a una simplificación de los textos.
La noción de derechos especiales o exclusivos es fundamental para la definición del
ámbito de aplicación de la presente Directiva, puesto que las entidades que no son ni
poderes adjudicadores ni empresas públicas a tenor de la presente Directiva están sujetas a
sus disposiciones únicamente en la medida en que ejerzan una de las actividades cubiertas
sobre la base de tales derechos. Nada dice al respecto la Directiva (a diferencia de su primer
antecedente, la Directiva 93/38), pero habrá que entender que tendrán consideración de
derechos exclusivos los títulos habilitantes de naturaleza concesional o de autorizaciones
operativas contingentadas por motivos de interés público; y que se consideran derechos
especiales aquellas prerrogativas propias de una administración pública, como la fijación de
sanciones administrativas, la potestad de inspección y policía, o de ser beneficiaria de un
procedimiento expropiatorio por motivos de utilidad pública o interés social.
Procede, como importante novedad, aclarar que los derechos que se han concedido
mediante un procedimiento en el que se ha asegurado una publicidad adecuada y sobre la
base de criterios objetivos, en particular de conformidad con la legislación de la Unión, no
constituyen derechos especiales o exclusivos a efectos de la presente Directiva.
A la vista de los resultados de la evaluación, su ámbito de aplicación, en términos de
sectores cubiertos, sigue siendo básicamente el mismo. No obstante, la contratación con
fines de prospección de petróleo y gas se ha retirado del ámbito de aplicación, puesto que se
ha observado que es un sector sometido a tal presión competitiva que la disciplina que aporta
la Directiva ya no es necesaria.
Tras todo lo expuesto, y a modo de conclusiones, puede afirmarse que la cuarta
generación de Directivas de contratos públicos puede ser el fin del ciclo de la regulación en la
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y transparencia en la contratación por parte del sector público

materia, máxime cuando existe una importante doctrina del TJUE que ya se ha incorporado
y que, en todo caso, sirve de pauta interpretativa de cara a la integración y armonización de
los Derechos atendiendo a los principios, categorías e instituciones de los Ordenamientos
nacionales165.
Este nuevo paquete legislativo exige del Estado español una depuración normativa antes
del fin de junio de 2014. El contenido de esta nueva normativa, y la experiencia práctica
de nuestra legislación nacional aconsejan una nueva normativa, completamente distinta del
actual TRLCSP en tanto parece lógico que existan tres normas legales distintas o bien un
“Código de Contratos Públicos” con partes diferenciadas en función del objeto: contratos
públicos, concesiones, contratos excluidos. Un “Código” que dote de seguridad jurídica y
predictibilidad en un sector de tanta trascendencia económica y social.
En todo caso, al margen del concreto importe del contrato, la legislación nacional de
contratos públicos deberá respetar los principios comunitarios inherentes a la contratación
pública evitando que existan en la práctica ámbitos de la contratación pública exentos
en función su umbral166. Como advirtiera ya BAÑO LEÓN, al margen de que en función
del importe del contrato puedan diseñarse unos u otros procedimientos de selección y
adjudicación de contratos, los Estados deben garantizar en sus normas y en su concreta
aplicación práctica por que la participación en un procedimiento de adjudicación de contrato
público de un licitador que sea un organismo de derecho público no cause distorsión de la
competencia con respecto a licitadores privados167. Esta afirmación queda avalada por la
Comunicación interpretativa de la Comisión sobre el derecho comunitario aplicable en la
adjudicación de contratos no cubiertos o sólo parcialmente cubiertos por las Directivas sobre
contratación pública (2006/C 179/02, de 1 de agosto de 2006). Opinión que se corrobora
en la STJUE de 14 de junio de 2007 (Medipac-Kazantzidis A y Venizeleio-Pananeio) al afirmar
que en los contratos que no alcanzan el umbral comunitario168:
“efectivamente, procede señalar que el órgano jurisdiccional remitente ha calificado al
Venizeleio-Pananeio de «entidad adjudicadora». Esta calificación también la admite
el Gobierno griego, el cual declaró en la vista que dicho hospital es un organismo
de Derecho público asimilado al Estado. Ahora bien, en virtud de una reiterada
jurisprudencia, aun cuando el valor de un contrato que sea objeto de una licitación no
alcance el umbral de aplicación de las Directivas en las cuales el legislador comunitario
haya regulado el ámbito de los contratos públicos y el contrato de que se trate no
esté comprendido, por consiguiente, dentro del ámbito de aplicación de estas últimas,
sin embargo, las entidades contratantes que celebran un contrato están obligadas a
respetar los principios generales del Derecho comunitario, tales como el principio de
igualdad de trato y la obligación de transparencia que deriva de aquél (véanse, en este
sentido, la sentencia de 7 de diciembre de 2000, Telaustria y Telefonadress, C-324/98,
Rec. p. I-10745, apartados 60 y 61; auto Vestergaard, antes citado, apartados 20 y
21; sentencias de 21 de julio de 2005, Coname, C-231/03, Rec. p. I-7287, apartados
16 y 17, y de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen, C-458/03, Rec. p. I-8585,
apartados 46 a 48)”.
En conclusión, nos encontramos en tiempos de cambios que exigen reformas en
profundidad de las normas administrativas y en concreto de las de contratación pública, que
permitan, ahora sí, configurar un modelo armonizado y uniforme de contratación pública
en Europa que permita una adecuada optimización de los fondos públicos para consolidar
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las específicas políticas públicas inherentes a nuestro modelo social y económico, y que
incorpore como premisas de la gestión la eficacia, eficiencia e integridad.
Si la necesaria estabilidad del marco normativo es deseable, también la necesaria
profesionalización en aras a promover una nueva “cultura” de la contratación pública, que
haga de la misma un instrumento de políticas públicas activas alejado de prácticas clientelares
o de validación de proyectos claramente insostenibles ya desde una perspectiva financiera
ya desde la propia lógica de la conveniencia y su sostenibilidad169. La necesidad derivada de
la nueva regulación aconseja la adecuada profesionalización. Objetivo que se recoge en la
Declaración de Cracovia, que contiene las conclusiones del primer Foro del Mercado Interior
celebrado en dicha ciudad los días 3 y 4 de octubre de 2011, y que entre las medidas para
mejorar el funcionamiento de la legislación comunitaria sobre contratación pública, propone
profesionalizar el sector de la contratación pública a través de una mejor formación.
Y para ello, la Directiva de contratación pública contempla la obligación de constituir
tanto estructuras de apoyo jurídico y económico que ofrezcan asesoramiento, orientación,
formación y ayuda para preparar como órganos especialmente preparados para llevar
a cabo los procedimientos de contratación. Además, y como consustancial a la idea de
profesionalización, es fundamental que la actividad de los gestores públicos se atenga a un
código ético estricto que evite el conflicto de intereses y que se les dote de herramientas para
detectar las prácticas colusorias y diseñar estrategias que las impidan170. La profesionalización
es, en suma, uno de los factores clave para promover la integridad171.
Para cumplir este fin de integridad hay que reforzar los mecanismos de control tanto
mediante la función de inspección y control de los Tribunales de Cuentas172, Agencias de
Lucha antifraude173 y, sobretodo, mediante la necesaria independencia de un control efectivo
y rápido174. Hay que exigir una mayor cualificación y responsabilidad de los “gestores”
públicos (evitar la politización). Debe orientarse la legislación hacia una cultura ética de la
actuación administrativa que garantice y promueva la integridad en la gestión de los asuntos
públicos175. Y ello porque esta en juego, insistimos, la efectividad del derecho a una buena
administración176.
Este es el reto de la transposición de las nuevas Directivas cuyo diseño debe permitir
implantar una nueva gobernanza pública —junto con otras reformas estructurales— ,
incorporar como paradigmas de la gestión la eficacia, eficiencia e integridad que permita
impulsar un modelo armonizado y transparente de gestión de los fondos públicos, que
ayude a consolidar las específicas políticas públicas inherentes a nuestro modelo social y
económico, impulsar la reactivación económica y empresarial y, por supuesto, a legitimar
democráticamente nuestro modelo político.
Como conclusión, puede afirmarse que nos encontramos ante una nueva realidad jurídicoeconómica de la contratación pública, que exige una visión estratégica en un contexto
económico globalizado. Una correcta utilización de compra pública, como instrumento al
servicio de políticas públicas, debe permitir reforzar los principios inherentes al modelo social
europeo y garantizar su sostenibilidad en una situación geopolítica cada vez más tensionada
desde los mercados orientales, que obligan a repensar y reforzar la estrategia del mercado
interior europeo.
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

NOTAS
1.
El presente trabajo fue presentado por el autor en el I Seminario sobre transparencia administrativa y protección de los intereses
financieros de la UE en la Eurorregión Galicia-Norte de Portugal, celebrado en la sede de la Escola Galega de Administración Pública,
Santiago de Compostela, 19 y 20 de marzo de 2014.
2.
Sobre el contenido de las nuevas Directivas me remito a mi trabajo “Las nuevas Directivas —cuarta generación— en materia de contratación
pública. Hacia una estrategia eficiente en compra pública“, REDA núm. 159, 2013, págs 25-89 y de J.A. MORENO MOLINA, „La cuarta
generación de Directivas de la Unión Europea sobre contratos Públicos”, en libro colectivo Observatorio de los Contratos Públicos 2012,
Aranzadi, Cizur Menor, 2013, págs. 115 a 163. De especial interés, en tanto se apuntan las líneas estratégicas de la reforma, es el trabajo
de A. RUIZ DE CASTAÑEDA y M. A. BERNAL BLAY, “La contratación pública y el Derecho comunitario. Cuestiones pendientes”, en libro
col. Observatorio de los Contratos Públicos 2010, Civitas, Cizur Menor, 2011, págs. 23 a 42. Sobre los principios aplicables a esta materia,
por todos, me remito al trabajo de J.A. MORENO MOLINA, “El sometimiento de todos los contratos públicos a los principios generales de
contratación” en el Liber amicorum Tomás-Ramón Fernández, Thomson, Pamplona, 2012, pág. 3429 y ss. del tomo II.
3.
Desde el año 2004, las Directivas vigentes en materia de contratación pública son las Directivas 2004/18/CE («sectores clásicos») y
2004/17/CE («sectores especiales»), ambas aprobadas el 31 de marzo de 2004, que coordinan, respectivamente, los procedimientos
de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, así como de los contratos de los sectores del agua, de
la energía, de los transportes y de los servicios postales (DOUE L 134, de 30 de abril de 2004).
4.
La presente iniciativa de reforma de la contratación pública se enmarca en la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente,
sostenible e integrador [COM (2010) 2020], así como las iniciativas emblemáticas de Europa 2020 «Una Agenda Digital para Europa»
[COM (2010) 245], «Unión por la innovación» [COM (2010) 546], «Una política industrial integrada para la era de la globalización»
[COM (2010) 614], «Energía 2020» [COM (2010) 639] y «Una Europa que utilice eficazmente los recursos» [COM (2011) 21]. Aplica
también el Acta del Mercado Único [COM (2011) 206], y en particular su duodécima medida clave: «Revisión y modernización del
marco normativo de los contratos públicos». Sobre la transposición de las anteriores Directivas en los Estados miembros resulta de gran
interés el libro colectivo coordinado por M. SÁNCHEZ MORÓN, El Derecho de los contratos públicos en la Unión europea y sus Estados
miembros, Les Nova, Valladolid, 2011.
5.
El ‘Informe de evaluación: impacto y eficacia de la legislación comunitaria sobre contratación pública’(http://ec.europa.eu/internal_
market/publicprocurement/modernising_rules/evaluation/index_en.htm#maincontentSec1) recoge las opiniones y recomendaciones
de más de seiscientos profesionales sobre la efectividad de las actuales directivas que rigen la contratación en organismos públicos.
El informe destaca que las directivas sobre contratación pública han fomentado la apertura y la transparencia provocando que la
competencia se haya intensificado. Esto se ha traducido en un ahorro de costes o inversión pública adicional que se cuantifica en
20.000 millones de euros, un cinco por ciento de los 420.000 millones de euros que se licitan anualmente a escala europea en contratos
públicos. También recoge el deseo unánime de recortar, agilizar y flexibilizar los trámites burocráticos. Este aspecto resulta fundamental
para las pequeñas y medianas empresas (PYME) que actualmente sufren completando la cantidad de exigencias administrativas que
obligan los procesos de licitación. Este análisis ha servido de punto de partida para la revisión de las directrices que se acometió a finales
del pasado año. Con ella se pretende mantener una política equilibrada que preste apoyo a la demanda de bienes, servicios y obras que
sean respetuosos con el medio ambiente, socialmente responsables e innovadores, ofreciendo además a las autoridades adjudicadoras
unos procedimientos más sencillos y flexibles y que garanticen un acceso más fácil a las empresas, particularmente a las PYME.
6.
Con fecha 23 de marzo de 2013 la Comisión Europea presentó la propuesta para la decisión Consejo relativa a la conclusión formal
del Protocolo que modifica el Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP), el único acuerdo legalmente vinculante en la OMC relativa
a la contratación pública. Por otro lado, en relación con la modernización de la política de contratación pública de la UE, apoya la
petición de que se clasifiquen por prioridades las cuestiones tratadas en el Libro Verde y, en este sentido, pide a la Comisión que
examine en primer lugar las cuestiones de la simplificación de las normas, el acceso equilibrado a los mercados del sector público, y la
mejora del acceso de las PYME, y que emprenda como un segundo paso la revisión de la contratación pública y las concesiones, con
el fin de obtener la necesaria y completa participación, no solo del Parlamento Europeo y los Estados miembros, sino también de los
ciudadanos y las empresas. En fecha 7 de marzo de 2014 se ha publicado en el DOUE el Protocolo por el que se modifica el Acuerdo
sobre Contratación Pública, hecho en Marrakech el 15 de abril de 1994. En concreto, reemplaza el Preámbulo, los artículos I a XXIV y
los Apéndices del Acuerdo de 1994, por las disposiciones establecidas en su anexo.
7.
Me remito a mi opinión en www.obcp.es de marzo de 2012: “Unidad de mercado y contratación pública: redefiniendo los perfiles de
contratante”. Por otra parte, como recuerda la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado en su Informe 1/2009, de
25 de septiembre, existe fraccionamiento, aunque se trate de varios objetos independientes, si entre ellos existe la necesaria unidad
funcional u operativa.
8.
Por todos, A. RUIZ DE CASTAÑEDA, “La nomenclatura CPV en la contratación”, en la obra colectiva Estudios en Homenaje a Ángel
Ballesteros, La Ley, Madrid, 2011, pág. 203 y ss.
9.
Me remito a mi trabajo “Compra pública estratégica”, en libro colectivo Contratación pública estratégica / coord. por J. Pernas García,
Aranzadi, 2013, Cizur Menor, págs. 45-80.
10. GIMENO FELIÚ, J.M., La nueva contratación pública europea y su incidencia en la legislación española, Civitas, 2006, págs. 15-21 y
Nuevos escenarios de política de contratación pública en tiempos de crisis económica, El Cronista del Estado Social y Democrático de
Derecho, Nº. 9, 2010, págs. 50-55. También ORDÓÑEZ SOLÍS, La Contratación pública en la Unión Europea, Aranzadi, Pamplona,
2002, págs. 162-182, MORENO MOLINA, J.A., Crisis económica y contratos públicos: el Real Decreto Ley 9/2008 por el que se crean un
fondo estatal de inversión local y un fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y del empleo”, Revista Contratación
Administrativa Práctica núm. 83, 2009, pág. 37 y ss. y L. ORTEGA ÁLVAREZ, “El equilibrio entre los principios de interés público y el
de libre competencia en la contratación pública local”, Revista Electrónica CEMCI, núm. 3 de 2009. Igualmente, en esta línea, pueden
citarse a: Melero Alonso E.: “El contrato administrativo como instrumento para ejercer políticas públicas. Fomento del empleo estable y
contratación con empresas de trabajo temporal”, Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid núm.1, 1999, (artículo firmado junto a
Maravillas Espín Sáez) y Blázquez Román, J.A. y Ramírez Hortelano, P., “Las cláusulas sociales en la contratación administrativa”, Revista
contratación Administrativa Práctica núm. 42, 2005, pág. 39. Así lo entendido también la Junta Consultiva de Contratación Administrativa
de Aragón en su Informe 17/2008, de 21 de julio. Y es que, como bien advirtiera Mestre Delgado, se constata en la regulación de la
contratación pública la existencia de un interés público por emplear mecanismos de refuerzo-o fomento— para forzar a los empresarios
al cumplimiento de previsiones —no necesariamente previstas con el carácter de imposiciones coactivas— contempladas en normativas
sectoriales, “Contratos públicos y políticas de protección social y medioambiental”, REALA núm. 291, 2003, pág. 707.
11. T. MEDINA, “Comprando para asegurar nuestro futuro: la utilización de la contratación pública para la consecución de los objetivos
políticos de la Unión Europea”, en libro col. Observatorio de los Contratos Públicos 2010, Cizur Menor, 2011, págs. 43 a 94.
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12. Una posición contraria a la valoración en la contratación de criterios relativos a otras políticas de la Unión Europea —como cláusulas
sociales o medioambientales— es sostenida por ARROWSMITH, S., “The E.C. procurement Directives, national procurement policies
and better governance: the case for anew approach”, European Law Review, vol. 21, núm. 1 de 2002, págs. 11-13.
13. Como destaca G. VARA ARRIBAS, es posible una contratación pública sostenible que combine adecuadamente criterios económicos
con criterios sociales y ambientales. “Novedades en el debate europeo sobre la contratación pública”, Revista Española de Derecho
comunitario núm. 26, 2008, 128.
14. En un caso que la Comisión tuvo que examinar, el poder adjudicador se basó principalmente en los elementos siguientes para adjudicar
un contrato a la empresa local de transporte: la implantación de la empresa en la localidad tenía, por una parte, repercusiones fiscales
y suponía, por otra, la creación de puestos de trabajo estables; además, la adquisición en ese mismo lugar de un importante volumen
de material y servicios por parte del proveedor garantizaba una serie de empleos locales. La Comisión consideró que los poderes
adjudicadores no podían basarse en este tipo de criterios para evaluar las ofertas, dado que no permitían valorar una ventaja económica
propia de la prestación objeto del contrato y que beneficiara al poder adjudicador. Esta primera objeción venía motivada por la violación
de las normas sobre adjudicación contenidas en el artículo 36.1 de la Directiva 92/50/CEE. Asimismo, estos elementos habían llevado a
discriminar a los demás licitadores, puesto que, al comparar las ofertas, se dio preferencia al único proveedor establecido en la localidad
considerada. En consecuencia, se había infringido el principio general de no discriminación entre proveedores de servicios enunciado
en el artículo 3 de la Directiva 92/50/CEE. A favor de esta posibilidad también se había posicionado en España el Consejo de Estado en
su Dictamen 4464/98, de 22 de diciembre. En la doctrina Sin ánimo exhaustivo pueden citarse los siguientes trabajos: M.A. BERNAL
BLAY, “Hacia una contratación pública socialmente responsable, las oportunidades de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos
del Sector Público“, en libro col. El Derecho de los contratos públicos, Monográficos de la Revista Aragonesa de Aministración Pública
núm. X, Zaragoza, 2008; J. A. MORENO MOLINA y F. PLEITE GUADAMILLAS, La nueva Ley de Contratos del Sector Público. Estudio
sistemático, La Ley, Madrid, 2007, pág. 516 y ss.; S. VÈRNIA TRILLO, “La inclusión de las cláusulas sociales en la contratación pública”,
Revista Aragonesa de Administración Pública, 20, 2002, págs. 429-454; J. F. MESTRE DELGADO, “Contratos...”, ob. Cit., págs. 705-730;
H. GOSÁLBEZ PEQUEÑO, “¿Cláusulas sociales en la selección de los contratistas de las Administraciones públicas españolas?”, Justicia
administrativa núm. 20, 2003, págs. 27-67; P. LÓPEZ TOLEDO, «Contratación pública y medio ambiente», Contratación Administrativa
Práctica, 33, 2004, pág. 25 y ss.; P. L. MARTÍNEZ PALLARÉS, “El recurrente debate sobre los criterios de adjudicación de los contratos
públicos”, en Contratación de las Administraciones públicas: análisis práctico de la nueva normativa sobre contratación pública, dir.
J. M. Gimeno Feliú, Atelier, Barcelona, 2004, pág. 61 y ss.; J. M. GIMENO FELIÚ, “Los procedimientos y criterios de adjudicación y la
posibilidad de valorar aspectos sociales y medioambientales”, en Contratación de las Administraciones públicas: análisis práctico de
la nueva normativa sobre contratación pública, dir. J. M. Gimeno Feliú, Atelier, Barcelona, 2004, pág. 61 y ss; F. VILLALBA PÉREZ, “La
dimensión social de la contratación pública. El sector de la discapacidad en la Ley de Contratos del Sector Público”, Revista Andaluza de
Administración Pública, 74, 2009, pág. 49 y ss.; S. RODRÍGUEZ ESCANCIANO, “Cláusulas sociales y licitación pública: análisis jurídico”,
Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2009; J. A. VÉLEZ TORO, “Las cláusulas sociales en la contratación administrativa
local”, Contratación Administrativa Práctica, 10, 2002, pág. 32 y ss.; J. A. BLÁZQUEZ ROMÁN y P. RAMÍREZ HORTELANO, “Las cláusulas
sociales en la contratación administrativa”, Contratación Administrativa Práctica, 42, 2005, pág. 39 y ss.; A. GONZÁLEZ ALONSO, “La
contratación pública ecológica”, Justicia Administrativa núm. 47, 2010, pág. 31 y ss; y T. MEDINA ARNÁIZ, “Social Considerations in
Spanish Public Procurement Law”, Public Procurement Law Review, vol. 20 (2), 2011, págs. 56 — 79.
15. Vid. T. MEDINA ARNÁIZ, “Comprando para asegurar nuestro futuro: la utilización de la contratación pública para la consecución de los
objetivos políticos de la Unión Europea”, en libro col. Observatorio de los Contratos Públicos 2010, Cizur Menor, 2011, págs. 43-104.
16. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones:
Hacia un Acta del Mercado Único: Por una economía social de mercado altamente competitiva, de 27 de octubre de 2010, COM
(2010) 608.
17. Bajo este concepto se pone de relieve la necesidad de que los bienes que se adquieran a través de los contratos públicos sean los
adecuados para cubrir las necesidades públicas, pero también que el contratista esté capacitado para cumplir las condiciones del
contrato en los términos previstos. Vid., por todos, ARROWSMITH, S., LINARELLI, J. y WALLACE, D., Regulating Public Procurement:
National and International Perspectives, Kluwer Law International, The Hague (Netherlands), 2000, págs. 28 a 30.
18. El mayor número de respuestas procedió del Reino Unido, Alemania y Francia. En el libro Observatorio de los Contratos Públicos
2010 (Civitas, Cizur Menor, 2011, págs. 459-516) se recogen las contribuciones presentadas por el grupo de investigación español
compuesto por J.M. Gimeno, J.A. Moreno, I. Gallego, M.A. Bernal y T. Medina.
19. De interés es el Dictamen del Comité Económico y Social europeo sobre la «propuesta de directiva del parlamento europeo y del consejo
relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales», la «propuesta
de directiva del parlamento europeo y del consejo relativa a la contratación pública», y la «propuesta de directiva del parlamento europeo
y del consejo relativa a la adjudicación de contratos de concesión» (DOUE C 191, de 29 de junio de 2012), y el Dictamen del Comité de las
Regiones — Paquete en materia de contratación pública (2012/C 391/09), publicado en DOUE de 18 de diciembre de 2012.
20. Vid. “Verso le Direttive di quarta generazione”, en G.A. BENACCHIO/M. COZZIO Gli appalti pubblici: tra regole europee e nazionali,
Egea, Milano, pág. 8.
21. Como ya ha anunciado el Ministerio de Hacienda se han iniciado los trabajos de transposición, con un grupo de expertos.
22. Vid. Borja COLÓN DE CARVAJAL FIBLA, “Hacia una nueva Directiva de Contratos Públicos” revista digital Noticias jurídicas, mayo 2012
(http://noticias.juridicas.com/articulos/10-Derecho%20Comunitario/20120511-hacia_una_nueva_directiva_de_contratacion_publica.html)
23. Me remito a mi trabajo “El ámbito subjetivo de aplicación TRLCSP: luces y sombras”, RAP 176, 2008, págs. 9-54. Según jurisprudencia
reiterada, el concepto de «organismo de Derecho público», concepto de Derecho comunitario que debe recibir una interpretación
autónoma y uniforme en toda la Comunidad, se define desde un punto de vista funcional con arreglo exclusivamente a los tres requisitos
acumulativos que enuncia el artículo 1, letra b), párrafo segundo, de las Directivas 93/36 y 93/37 (véanse, en este sentido, las sentencias
Mannesmann Anlagenbau Austria y otros, de 15 de enero de 1998, apartados 20 y 21; de 12 de diciembre de 2002, Universale-Bau y
otros, apartados 51 a 53; de 15 de mayo de 2003, Comisión/España, apartados 52 y 53, de 16 de octubre de 2003, Comisión/España, y de
13 de enero de 2007, apartado 27). En relación a la sentencia de 15 de mayo de 2003 que condena al Reino de España ( y las subsiguientes
de 16 de octubre de 2003 y 13 de enero de 2005) pueden consultarse en la doctrina española los siguientes trabajos: J.L. PIÑAR MAÑAS,
“La aplicación a entidades privadas de la normativa de contratos públicos y sobre la necesidad de prever medidas cautelares autónomas.
Importante STJUE de 15 de mayo de 2003 por la que se condena a España en materia de contratos”, Actualidad Jurídica Aranzadi núm.
585, 2003, J.A. MORENO MOLINA, “Reciente evolución del Derecho Comunitario de la Contratación pública. El asunto C-214/2000”,
en GIMENO FELIÚ José María (Coord.) Contratación de las Administraciones Públicas: análisis de la nueva normativa sobre contratación
pública, Atelier, Barcelona, 2004; B. NOGUERA DE LA MUELA, “El control de la contratación pública en el Derecho Comunitario y en
el Ordenamiento jurídico-administrativo español. Breve apunte a propósito de las modificaciones introducidas en el TRLCAP por la Ley
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social”, en J.M. GIMENO FELIÚ (Coord.) Contratación
de las Administraciones Públicas: análisis de la nueva normativa sobre contratación pública, Atelier, Barcelona, 2004, , y también en
su estudio “Consecuencias de la Sentencia del TJUE de 15 de mayo de 2003 (Comisión/España) en el Ordenamiento jurídico español:
Concepto de poder adjudicador, actos separables en los contratos de las sociedades mercantiles públicas y tutela cautelar contractual. La
nueva regulación introducida por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social”, en Revista
Andaluza de Administración Pública nº 53, 2004, págs.17-45; J.A. RAZQUIN LIZARRAGA, “El impacto de la Jurisprudencia comunitaria
europea sobre contratos públicos (2003-2004) en el Ordenamiento jurídico interno”, Revista Jurídica de Navarra nº 37 Enero/Junio 2004,
págs. 205-238, J., CARRILLO DONAIRE, “Un nuevo paso en la jurisprudencia comunitaria sobre el concepto de poder adjudicador: la
sentencia del TJUE de 16 de octubre de 2003, sobre procedimiento de adjudicación de los contratos de obras públicas con ocasión de una
licitación a cargo de la Sociedad Estatal de Infraestructuras y Equipamientos Penitenciarios”, Revista Andaluza de Administración Pública
núm. 51, 2003, págs. 127-151 y M. A. BERNAL BLAY, “Acerca de la transposición de las directivas comunitarias sobre contratación pública.
Comentario a la STJUE de 13 de enero de 2005, as. C-84/03 (Comisión Vs. Reino de España) y el Real Decreto Ley 5/2005, de 11 de
marzo”, RAP núm. 168, 2005, págs. 167-185.
24. La STJUE de 11 de junio de 2009 (Hans & Christophorus Oymanns GbR, Orthopädie Schuhtechnik) determina una interpretación
“amplia”, al resolver la cuestión de si un acuerdo celebrado con la caja pública del seguro de enfermedad, de calzado ortopédico
fabricado y adaptado individualmente es o no un contrato público sometido a la Directiva 2004/18. En la sentencia se afirma que
una financiación, como la analizada, de un régimen público del seguro de enfermedad que tiene su origen en actos del Estado,
está, en la práctica, garantizada por los poderes públicos y está asegurada mediante una forma de recaudación de las cotizaciones
correspondientes regulada por las disposiciones de Derecho público, cumple el requisito relativo a la financiación mayoritaria por
el Estado, a efectos de la aplicación de las normas comunitarias en materia de adjudicación de contratos públicos. Este dato —sin
valorar si su actividad es o no de interés general o industrial o mercantil— lleva al TJUE a afirmar que tales cajas del seguro de
enfermedad deben considerarse organismos de Derecho público y, por consiguiente, poderes adjudicadores a efectos de la aplicación
de las normas de esta Directiva. La reciente STJUE de 12 de septiembre de 2013 (Asunto IVD Gmbtt) ha resuelto, en relación a un
colegio profesional, de derecho público, que no cumple ni el criterio relativo a la financiación por parte de los poderes públicos
cuando dicho organismo está mayoritariamente financiado por las cuotas abonadas por sus colegiados estando facultado por la ley
para fijar las cuotas y cobrar su importe, en el caso de que dicha ley no determine el alcance ni la modalidades de las acciones que
el mencionado organismo lleva a cabo en el marco de cumplimiento de sus funciones legales, que las mencionadas cuotas debe
financiar, ni el criterio relativo al control de la gestión por parte de los poderes públicos por el mero hecho de que la resolución
en cuya virtud el mismo organismo fijan importe de las citadas cuotas de base aprobada por una autoridad de supervisión. En
todo caso, la necesaria interpretación funcional de este criterio implica que donde exista influencia dominante, al margen de la
participación efectiva, existirá control y se entenderá cumplido este requisito. Esa ha sido la doctrina del TJUE: sentencia de 1 de
febrero de 2001, que considera sometidas al régimen de contratación pública a las empresas francesas dedicadas a la construcción
de viviendas por parte de servicios públicos de construcción y urbanización y de sociedades de vivienda de alquiler moderado; y la
sentencia de 27 de febrero de 2003 (Adolf Truley). En definitiva, como recuerda BAÑO LEÓN (“La influencia del derecho comunitario
en la interpretación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”, RAP núm. 151, 2000, pág. 15) lo que importa al
derecho comunitario (desde criterios funcionales), es si la actividad es o no empresarial y si sobre ella tiene influencia determinante
el Estado u otro poder adjudicador. También S. GONZÁLEZ-VARAS, El contrato administrativo, Civitas, Madrid, 2003, pág. 24.
Esto puede significar que una empresa pública sin participación superior al cincuenta por ciento de su accionarado, sea poder
adjudicador si existe influencia dominante, que siempre existirá si hay de facto un derecho de veto (por ejemplo, empresas públicas
con participación público-privada al cincuenta por cien).
25. Vid. M. A. BERNAL BLAY, “Los partidos políticos y la normativa sobre contratos públicos”, publicado en www. obcp. es (21
de
enero
de
2013),
http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.84/relcategoria.208/relmenu.3/chk.
aaaa00f4aae47b021abbfe36d026f5fe. Es verdad que el considerando 29 parece limitar esta posibilidad. Sin embargo, el mismo
reconoce que hay países en que sí pueden tener consideración de poder adjudicador, en tanto exista una mayoría de financiación
pública. Está lógica justificaría en España la aplicación de las previsiones de contratación pública tanto por las organizaciones políticas
que cumplan estos requisitos así como sindicatos y organizaciones empresariales.
26. Centrales de compras llamadas a convertirse en un claro instrumento de colaboración administrativa y que debe traducirse en
simplificación de la política de compras públicas para muchos de los sujetos sometidos a esta Ley, especialmente, los pequeños
municipios. Me remito a mi trabajo “La contratación conjunta y las fórmulas de cooperación como mecanismos de gestión eficiente de
la organización en el modelo local”, en libro col. Observatorio de Contratos Públicos 2012, Civitas, Cizur Menor, 2013.
27. Esta técnica de cooperación prevista como agregación de demandas se contempla en el Libro Verde sobre la modernización de la
política de contratación pública de la UE. Hacia un mercado europeo de la contratación pública más eficiente (COM (2011) 15 final),
de 27 de enero de 2011. Resulta de interés la contribución a dicho documento del grupo de investigación Proyecto financiado por el
Ministerio de Ciencia e Innovación del Reino de España sobre «Nuevos escenarios de la contratación pública: Urbanismo, contratación
electrónica y cooperación intersubjetiva» (Ref. DER JURI 2009-12116). IP: José M. Gimeno Feliú. Puede consultarse en el libro colectivo
Observatorio de los Contratos Públicos 2010, Civitas, Cizur Menor, 2011, págs. 459-516 (en especial, págs. 478-479). Esta misma
opinión es sostenida por R. RIVERO ORTEGA, La necesaria innovación en las instituciones administrativas, INAP, 2012, pág. 109.
28. El CESE — Dictamen del Comité Económico y Social europeo sobre la «propuesta de directiva del parlamento europeo y del consejo
relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales», la
«propuesta de directiva del parlamento europeo y del consejo relativa a la contratación pública», y la «propuesta de directiva del
parlamento europeo y del consejo relativa a la adjudicación de contratos de concesión» (DOUE C 191, de 29 de junio de 2012)-es
partidario de mantener la diferencia entre los servicios A y B siempre que exista seguridad jurídica, y la posibilidad de prorrogar los
contratos transfronterizos de servicios B. Ya en el Dictamen INT/570 se preconizaba una revisión periódica de la lista de servicios B por
parte de la Comisión, al objeto de determinar si algunos servicios B pueden, de manera ventajosa, transformarse en servicios A. En todo
caso, el CESE muestra su preocupación en relación con los diversos contratos de servicios públicos que se encontraban previamente en
la lista de servicios B y que ahora se han eliminado del anexo XVI y del anexo XVII, según el caso, de las propuestas, anexos dónde se
recogen los servicios para los que resultará aplicable el procedimiento regulado en los artículos 74 a 76 o 84 a 86 de ambas propuestas.
Por otro lado, el CESE entiende que la referencia a los servicios religiosos y a los prestados por sindicatos que actualmente se incluyen
en el anexo XVI y en el anexo XVII de las propuestas debe ser eliminada (apartado 1.16.).
29. A juicio de la Comisión, un análisis cuantitativo del valor de los contratos para la adquisición de este tipo de servicios, adjudicados
a operadores económicos extranjeros, ha mostrado que los contratos por debajo de este valor no tienen, en general, interés
transfronterizo.
30. Resulta de interés el Informe 2/2014, de 22 de enero, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón, sobre Calificación
de los contratos asistenciales sanitarios y sociales. El riesgo asumido por el contratista como elemento clave para la calificación de un
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contrato como gestión de servicio público. Posibilidad de incorporar cláusulas propias del régimen jurídico del contrato de gestión de
servicio público a los pliegos que han de regir la ejecución de un contrato de servicios.
31. Los considerados de la Directiva reconocen que existe una necesidad generalizada de mayor flexibilidad y, en particular, de un acceso
más amplio a un procedimiento de contratación pública que prevea negociaciones, como las que regula el ACP explícitamente para
todos los procedimientos. Por ello plantea que, salvo disposición en contrario en la legislación del Estado miembro de que se trate, los
poderes adjudicadores deben tener la posibilidad de utilizar un procedimiento de licitación con negociación conforme a lo establecido
en la Directiva, en situaciones diversas en las que no es probable que puedan obtenerse resultados satisfactorios de la contratación
mediante procedimientos abiertos o restringidos sin negociación.
32. Vid. J.A. MORENO MOLINA, “La apuesta europea por un mayor recurso a la negociación en la contratación pública”, en obcp.es
(http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.52/relcategoria.121/relmenu.3/chk.684ee71d718b8e76aa58a4b78b
4623d1).
33. Este acuerdo no podrá adoptar la forma de una renuncia general, sino que deberá referirse a la comunicación intencionada de
soluciones específicas u otra información confidencial.
34. Igual consecuencia infírese da Sentenza do Tribunal de Xusticia da Unión Europea, do 9 de xuño de 2011, Evropaïki Dynamiki contra
Banco Central Europeo.
35. Y es que, sin efectiva negociación no hay un procedimiento negociado, que devendría, por ello, en ilegal. Sobre como negociar resulta
de interés el trabajo de F. Blanco, «El procedimiento de negociación de adjudicación de contratos administrativos. La negociación como
elemento esencial y configurador del procedimiento», en Revista de Contratación Administrativa Práctica, 2011, núm. 111, págs. 34
a 41, e ibid., «El procedimiento negociado de adjudicación de contratos administrativos. Tramitación y desarrollo. Propuesta de nueva
regulación legal», núm. 116, págs. 36 a 43.
36. Esta técnica se fundamenta en la previsión del artículo XIII. 4 del Acuerdo sobre Contratación Pública de la Organización Mundial de
Comercio que establece que «... En caso de que una entidad haya recibido una oferta anormalmente más baja que las demás ofertas
presentadas podrá pedir información al licitador para asegurarse de que éste puede satisfacer las condiciones de participación y cumplir
lo estipulado en el contrato».
37. Sobre esta técnica, por todos, dado su interés práctico, pueden consultarse los trabajos M.A. NARVÁEZ JUSDADO, “El precio del
contrato y la apreciación de las ofertas anormales” y de F. BLANCO LÓPEZ, “La oferta anormalmente baja en la contratación pública.
La oferta inaceptable”, en núm. Monográfico Cuestiones teóricas y prácticas sobre la contratación pública local, en Revista Estudios
Locales núm. 161, 2013, págs. 353-378 y 379-406, respectivamente.
38. La oferta que contiene valores anormales o desproporcionados es un indicio para establecer que la proposición no puede ser cumplida
como consecuencia de ello y que, por tanto, no debe hacerse la adjudicación a quien la hubiera presentado. De acuerdo con ello
la apreciación de si es posible el cumplimiento de la proposición o no, debe ser consecuencia de una valoración de los diferentes
elementos que concurren en la oferta y de las características de la propia empresa licitadora, no siendo posible, como ya advirtiera la
STJUE 27 de noviembre de 2001 (Impresa Lombardini SpA — Impresa Generale di Costruzioni), su aplicación automática.
39. El Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón, al igual que otros órganos de recursos contractuales, tiene sentada una
abundante doctrina sobre los fundamentos de la baja anormal o desproporcionada, (entre otros, Acuerdo 14/2011, 4/2013, 5/2013
y 8/2013), de la que deben extraerse dos conclusiones principales. En primer lugar que cuando para la adjudicación deban tenerse
en cuenta varios criterios de valoración, los que deben servir de base para determinar si una oferta es o no anormalmente baja deben
hacerse constar en el pliego de cláusulas administrativas particulares, y, en segundo lugar, que la finalidad de esta apreciación es
determinar «que la proposición no puede ser cumplida como consecuencia de la inclusión de valores anormales o desproporcionados».
40. Por todos, Vid. J. DOMÍNGUEZ MACAYA, “La contratación electrónica TRLCSP. Análisis y una respuesta ¿es posible obligar a los
licitadores a licitar por medios electrónicos?”, en libro col. El Derecho de los contratos del Sector Público, Monografías de la Revista
Aragonesa de Administración Pública núm. X, Zaragoza, 2008, págs. 194-200.
41. Esta opción ya se ha contemplado en el artículo 10 de la Ley 3/2011, de medidas de contratos del Sector Público de Aragón. Vid.
A.I. BELTRÁN GÓMEZ, “Medidas adoptadas por las Comunidades Autónomas en materia de contratos públicos”, Observatorio de los
Contratos Públicos 2011, ob. Cit., págs. 121-122.
42. Me remito a mi trabajo “La Directiva Servicios y la contratación pública: hacia la simplificación administrativa”, Monografías de la
Revista Aragonesa de Administración Pública núm. XII, 2010, págs. 409-443.
43. Así debe entenderse el considerando 57 de la Directiva “Servicios”. No en vano ambas Directivas —impulsadas por el mismo Comisario
europeo— tienen o persiguen un mismo objetivo: la consecución efectiva del mercado interior europeo mediante la simplificación,
flexibilización y modernización. Vid. T.MEDINA ARNÁIZ, “Impacto sobre la Administración autonómica en cuanto a la simplificación
de los trámites a los prestadores de servicio”, en Libro colectivo Colección de Estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y
León, núm. 13, dedicado al IMPACTO DE LA TRANSPOSICIÓN DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN CASTILLA Y LEÓN dirigido por D.J.
Vicente Blanco y R. Rivero Ortega, 2010, pág.435. También A. SANMARTÍN MORA defiende la necesidad de simplificación del marco
de la contratación pública. “Las competencias en materia de contratación pública en el Estatuto de Autonomía de Aragón de 2007:
una oportunidad para desarrollar políticas propias”, en libro colectivo Estatuto de Autonomía de Aragón 2007. Políticas públicas ante
el nuevo marco estatutario. Zaragoza, 2010 pág. 419
44. Por su interés, me remito al libro colectivo dirigido por J. PERNAS, Contratación Pública Estratégica, Aranzadi, Cizur Menor, 2013.
45. Vid. G. DOMENECH PASCUAL, “La valoración de las ofertas en el Derecho de los contratos Públicos”, Revista General de Derecho
Administrativo núm. 30, 2012. En este trabajo se realiza un exhaustivo repaso de la jurisprudencia en la materia.
46. La Resolución 107/2011 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, de fecha 15 de abril de 2011, analiza la cuestión
de la necesaria precisión en el Pliego de cláusulas Administrativas particulares sobre los criterios concretos que se seguirán por el órgano
de evaluación de ofertas en relación con la determinación de los criterios de adjudicación, siendo insuficiente la simple mención en los
Pliegos de la puntuación máxima a otorgar.
47. Obviamente, no pueden establecerse criterios que bajo la apariencia de objetivos no tengan otra intención que la de la participación
final de una determinada empresa, pues se vulnera el principio de igualdad de trato referido en el artículo 18.2 de la Directiva.
48. El Parlamento Europeo, en su resolución sobre el Libro Verde de la Comisión sobre la contratación pública en la unión Europea:
reflexiones para el futuro (COM (96)0583 —C4-0009/97) insiste en la necesidad de incorporar adecuadamente los aspectos sociales y
medioambientales en la contratación pública y, en general, en los distintos fines inherentes al proceso de integración comunitaria por
referencia a los contratos públicos. Sobre esta cuestión es de interés el reciente trabajo de T. MEDINA ARNÁIZ, “La contratación pública
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

socialmente responsable a través de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”, REDA núm. 153, 2012, págs. 213240.
49. Estos supuestos son citados, a modo ejemplificativo, por Comunicación sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las
posibilidades de integrar los aspectos medioambientales en la contratación pública. Y es que, como acertadamente destaca PRIETO
ÁLVAREZ, resulta evidente la ventaja comercial derivada de un certificado de garantía ecológica como es la ecoetiqueta. “Medio
ambiente…”, ob. Cit., pág. 129.
50. En el Libro Verde Del reto a la oportunidad: hacia un marco estratégico común para la financiación de la investigación y la innovación
por la UE, COM (2011) 48 final, de 15 de febrero de 2011, se indica que el logro de los objetivos ampliamente respaldados de
crecimiento inteligente, sostenible e integrador fijados en Europa 2020 depende de la investigación y la innovación, que constituyen
los motores fundamentales de la prosperidad social y económica, así como de la sostenibilidad del medio ambiente.
51. Especial interés tiene el estudio de T. MEDINA ARNÁIZ., “Comprando para asegurar nuestro futuro: La utilización de la contratación
pública para la consecución de los objetivos políticos de la Unión Europea”, Observatorio de Contratos Públicos 2010 (…)”, op. cit.,
págs. 43— 101.
52. Sobre la contratación precomercial resulta de interés la Comunicación de la Comisión La contratación precomercial: impulsar la
innovación para dar a Europa servicios públicos de alta calidad y sostenibles, COM (2007) 799, de 14 de diciembre de 2007 y la
Resolución del Parlamento Europeo, de 3 de febrero de 2009 (2008/2139 (INI), publicada en el DOUE C 67E, de 18 de marzo de
2010. Acerca de su incidencia en la legislación española, CORTÉS MORENO, Á., “La contratación precomercial y la Ley de Contratos
del Sector Público. Su reflejo en la Ley de Economía Sostenible”, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, núm. 9, 2011,
págs. 1109 — 1119.
53. A este respecto, ha de señalarse que la «contratación precomercial» se incorpora a la legislación contractual española a través de la
reforma de la LCSP por parte de la LES. Así, el artículo 38 LES persigue fomentar la contratación pública de actividades innovadoras
mediante contratos de investigación y desarrollo. Estos contratos se encuentran excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP al
incorporarse a la Ley de Contratos un nuevo supuesto al artículo 4.1 LCSP — concretamente la letra r —. Esta reforma de la LCSP se
concreta en la Disposición final decimosexta LES que amplía el elenco de estos negocios al señalar que están excluidos de la aplicación
de la LCSP “Los contratos de investigación y desarrollo remunerados íntegramente por el órgano de contratación, siempre que éste
comparta con las empresas adjudicatarias los riesgos y los beneficios de la investigación científica y técnica necesaria para desarrollar
soluciones innovadoras que superen las disponibles en el mercado. En la adjudicación de estos contratos deberá asegurarse el respeto
a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación y de elección de la oferta
económicamente más ventajosa”. Asimismo, en nuestro derecho, la promoción de la innovación desde la contratación pública además
de tener encaje en la LES, tiene reconocimiento en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación y en la
Estrategia Estatal de Innovación (e2i) 2010. Véase, T. MEDINA ARNÁIZ, T., “Las principales novedades en la normativa contractual (…)”,
Comentarios a la ley de economía sostenible, libro coord. por Santiago A. Bello Paredes , La Ley, 2011, págs.119-163.
54. Este nuevo procedimiento no debe confundirse con la compra pre-comercial. La contratación pre-comercial fue expresamente excluida
del ámbito de aplicación de la normativa contractual comunitaria (artículo 16 f) de la Directiva 2004/18/CE). La asociación para la
innovación contiene un solo procedimiento dividido en dos fases principales. Por el contrario, el punto y final de la contratación precomercial en el diseño de los bienes o servicios reclamados por el órgano de contratación. Su producción o prestación se licitará en
un procedimiento separado. Esta técnica es analizada en el Informe 2/2010, de 17 de febrero, de la Junta Consultiva de Contratación
Administrativa de Aragón:características donde se advierte que estos contratos tienen ciertas singularidades: a) El interés público
perseguido es la obtención de recursos y el fomento de la investigación. b) La regla general es la aleatoriedad del contrato, que no
responde a una necesidad previa del ente público. c) El impulso e iniciativa del contrato procede de fuera de la Administración, por
tanto no cabe promover concurrencia y la falta de ellos no compromete fines esencialmente administrativos. Como ha advertido A.
LÓPEZ MIÑO, que analiza de forma excelente las diferentes formas de compra innovadora, la falta de un marco jurídico europeo sobre
compra pre-comercial acrecienta las posibilidades de imputación de ayudas públicas incompatibles, aprovechando el carácter variable
y evanescente de los diferentes protocolos que la desarrollan caso a caso en los diferentes Estados miembros, de ahí que haya que
extremar el cuidado en la elección de esta modalidad contractual “La compra pública innovadora en los sistemas europeo y español de
contratación pública” en J. PERNAS GARCÍA (Dir.) Contratación pública estratégica, Aranzadi, 2013, págs. 213-248.
55. Al respecto es interesante la descripción que se realiza en el trabajo ya citado de A. LÓPEZ MIÑO, “La compra pública innovadora en
los sistemas europeo y español de contratación pública” en J. PERNAS GARCÍA (Dir.) , ob.cit., págs, 229-237.
56. Con fecha 20 de noviembre de 2013 se ha publicado una nueva Norma UNE-EN 16271:2013 Gestión del Valor. Expresión funcional
de necesidades y pliego de especificaciones funcionales. Requisitos para la expresión y validación de las necesidades a satisfacer por
un producto en el proceso de adquisición u obtención del mismo. Esta Norma es la versión oficial en español de la Norma Europea
EN 16271:2012, y ha sido elaborada por el comité técnico AEN/CTN 144 Gestión del Valor. Análisis del Valor. Análisis Funcional, cuya
Secretaría desempeña IAT. El PEF es compatible con las normas aplicables a contratos públicos y aporta gran valor en los mecanismos de
Compra Pública Innovadora (CPI), actuación administrativa de fomento de la innovación orientada a potenciar el desarrollo de nuevos
mercados innovadores desde el lado de la demanda, a través del instrumento de la contratación pública, en la medida en que en las
licitaciones deben expresarse las necesidades requeridas en términos funcionales.
57. Como recuerda la STJUE de 14 de febrero de 2008, VAREC, el órgano que conozca este recurso debe garantizar adecuadamente la
confidencialidad de las propuestas de los licitadores y el secreto de dicha información.
58. En extensión, me remito a mi trabajo “La necesidad de un Código de Contratos Públicos en España. La contratación pública y las PYMES
como estrategia de reactivación de la economía”, en libro Observatorio de los Contratos Públicos 2011, Ob. Cit., págs. 59-84.
59. En extenso me remito a mi trabajo “La necesidad de un código de contratos públicos en España. La contratación Pública y las PYMEs
como estrategia de reactivación económica”, en libro Observatorio de los Contratos Públicos 2011, Civitas, Cizur Menor, 2012, págs.
59 a 84.
60. Vid. mi trabajo Novedades de la Ley de Contratos del Sector Público de 30 de octubre de 2007 en la regulación de la adjudicación
de los contratos públicos, Cizur Menor, 2010, págs. 360 a 363. También J.A. MORENO MOLINA defiende una nueva regulación
más eficiente que favorezca el acceso de las PYMEs a los mercados públicos, “El nuevo TRLCSP”, núm 115 Revista Contratación
Administrativa Práctica, La Ley, 2012, pág. 19.
61. El texto de la Small Business Act puede consultarse desde la página web http://www.sba.gov/regulations/sbaact/sbaact.pdf de la Small
Business Administration. Una agencia federal creada en 1953 para ayudar, aconsejar, asistir y proteger los intereses de los pequeños
empresarios (-en español— http://www.sba.gov/espanol/).
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62. Dictamen del Comité Económico y Social Europeo de 29 de mayo de 2008 sobre el tema «Contratos públicos internacionales» (2008/C
224/06).
63. COM(2008) 394 final. La denominación simbólica de «Act» de esta iniciativa subraya la voluntad política de reconocer el papel central
de las PYMEs en la economía de la UE y de articular por primera vez un marco político completo para la UE y sus Estados miembros.
64. El DOUE de 22 de diciembre de 2011, publica el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la
Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Revisión de la
“Small Business Act” (SBA) para Europa» COM(2011) 78 final (2011/C376/09). El Comité afirma en dicho dictamen, en materia de
contratación pública:
“3.3 Acceso a los mercados
3.3.1 La SBA reconoce la necesidad de facilitar el acceso de las PYME a la contratación pública. Para fomentar su participación en la
contratación pública, no sólo se deben simplificar los procedimientos, sino también crear políticas favorables a las PYME en los Estados
miembros, algo que por el momento sólo ocurre en algunos de ellos.
3.3.2 El CESE considera urgente aplicar plenamente el «Código Europeo de Buenas Prácticas» ( 3 ) en la contratación pública; exhorta a
la Comisión y a los Estados miembros a adoptar políticas favorables para facilitar un acceso más eficaz de las PYME y las microempresas
a los contratos públicos
65. SEC (2008) 2193. Este documento tiene por objetivos: 1) proporcionar a los Estados miembros y a sus poderes adjudicadores
orientaciones sobre cómo pueden aplicar el marco jurídico comunitario de manera que facilite la participación de las PYMEs en los
procedimientos de adjudicación de contratos, y 2) destacar las normas y prácticas nacionales que potencian el acceso de las PYMEs a
los contratos públicos.
66. Para más información puede consultarse la página web: http://ec.europa.eu/enterprise/entrepreneurship/public_procurement.htm
67. Así lo he defendido en mi trabajo “La necesidad…”, ob. Cit., págs. 64-65.
68. La propia Dirección General del Servicio Jurídico del Estado avaló tal posibilidad en su Informe de 28 de julio de 2006 al razonar que
“…el establecimiento de varios lotes y la posibilidad de adjudicar cada uno de ellos a contratistas distintos permite a la Administración
contar con una mayor garantía de cumplimiento, pues si alguno de los contratistas no puede cumplir con la entrega del lote o lotes
adjudicados, la circunstancia de que el resto de lotes hayan sido adjudicados a empresarios distintos evita que la Administración quede
completamente desabastecida. De ahí que resulte lógico entender que lo que establece el artículo 67.5.a) del RGCAP es una facultad de
la Administración de decidir si se admite la licitación de uno, varios, o todos los lotes, pues, según las concretas circunstancias de cada
contrato, puede interesar a la Administración diversificar, mediante un reparto por lotes, el número de suministradores contratados…”
69. De esta manera, podrían acceder a la licitación PYMEs especializadas en cada categoría de productos que, cuando se licitan lotes, no
pueden licitar por no disponer de la totalidad de los productos o artículos que integran cada lote.
70. J. DOMÍNGUEZ-MACAYA, “La iecontratación...“, ob. Cit., , págs. 52-54.
71. A modo de ejemplo el Registro Electrónico de Empresas Licitadoras, regulado por Decreto 107/2005, de 31 de mayo, de Cataluña,
ofrece un Registro en formato electrónico, voluntario y gratuito que es único para todo el sector público de Cataluña y que colabora
con otros registros de licitadores y que pone a disposición de todos los órganos de contratación un completo “dossier electrónico” de
la empresa —con solvencia completa— que es accesible de manera segura y permanente.
72. La lógica de la colaboración administrativa impone esta solución. Solo así se evitan duplicidades y costes administrativos innecesarios
superando una visión centralista de la función de los Registros. En esta posición, de carácter general, resulta de interés el trabajo de
GONZÁLEZ BUSTOS “La cooperación administrativa como mecanismo de funcionamiento del mercado interior de servicios a la luz de
la Directiva Bolkestein”, en libro col. Dirigido por R. Rivero, Mercado Europeo y reformas administrativas. La trasposición de la Directiva
servicios en España, Civitas, Cizur menor, 2009, pág 219
73. Vid. GIMENO FELIÚ, Novedades de la Ley de Contratos del Sector Público de 30 de octubre de 2007 en la regulación de la adjudicación
de los contratos públicos, ob.cit, págs. 361-362.
74. Me remito a mi monografía Novedades de la Ley de Contratos del Sector Público de 30 de octubre de 2007 en la regulación de la
adjudicación de los contratos públicos, ob. cit. , págs. 297-313.
75. Sobre la necesidad de un sistema de control como elemento para evitar prácticas corruptas me remito a mi trabajo La Ley de Contratos
del Sector Público: ¿una herramienta eficaz para garantizar la integridad?. Mecanismos de control de la corrupción en la contratación
pública“, REDA núm. 147, 2010, págs 517-535. También. T MEDINA ARNÁIZ, “Las respuestas normativas al fenómeno de la corrupción en
la contratación pública”, Diario La Ley, Nº 7382, Sección Doctrina, 16 Abril 2010. Transparencia Internacional afirma que “La corrupción
en la contratación pública es reconocida actualmente como el factor principal de desperdicio e ineficiencia en el manejo de los recursos
en la región. Se estima que, en promedio, el 10% del gasto en contrataciones públicas se desperdicia en corrupción y soborno. Frente
a esta problemática, el combate de la corrupción en la contratación pública se vuelve una condición básica para propiciar la adecuada
satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, así como para promover la ética pública y la responsabilidad empresarial.
76. Vid. La Integridad en la Contratación Pública. Buenas prácticas de la A a la Z, INAP, Madrid, 2010.
77. Los conflictos de intereses reales, posibles o percibidos tienen un elevado potencial para influir indebidamente en las decisiones de
contratación pública, con el efecto de falsear la competencia y poner en peligro la igualdad de trato de los licitadores. Por tanto, deben
instaurarse mecanismos eficaces para prevenir, detectar y solucionar los conflictos de intereses.
78. Resulta de especial interés la opinión de P. VALCÁRCEL “Acuerdos colusorios entre licitadores: un problema sin resolver en la normativa
de contratación pública española” publicada en www.obcp. es (11 de marzo de 2013), http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/
mem.detalle/id.92/relmenu.3/chk.ce79f7126b46bafe20017646abf71e3f. Las consultas del mercado son un instrumento que resulta
útil a los poderes adjudicadores para obtener información sobre la estructura y la capacidad de un mercado, al mismo tiempo que
informa a los agentes del mercado sobre los proyectos y los requisitos de contratación de los compradores públicos. Sin embargo, los
contactos preliminares con los participantes del mercado no deben dar lugar a ventajas desleales y falseamientos de la competencia.
Por lo tanto, la propuesta contiene una disposición específica de protección contra el trato de favor injustificado a participantes que
hayan asesorado al poder adjudicador o hayan participado en la preparación del procedimiento.
79. Sobre esta cuestión resulta de interés el Informe 15/2012, de 19 de septiembre, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa
de la Comunidad Autónoma de Aragón sobre “Confidencialidad de las proposiciones de los licitadores. Vid. el trabajo de A. I. GÓMEZ,
“El derecho de acceso a un expediente de contratación y la confidencialidad de las propuestas”, en núm. Extraordinario Revista Estudios
Locales núm. 161, 2013, págs. 287-308 y M. RAZQUIN LIZARRAGA, La confidencialidad de los datos empresariales en poder de las
Administraciones Públicas (Unión Europea y España), Iustel, 2013.
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

80. Especial interés tiene la monografía de S. DÍEZ, La tutela de los licitadores en la adjudicación de contratos públicos, Marcial Pons, 2012,
que analiza con detalle el régimen comunitario y su transposición en España.
81. Me remito a mis trabajos, “El derecho a tutela judicial efectiva mediante recursos rápidos y eficaces: el modelo de los contratos públicos
“, en Libro Derecho Fundamentales y Otros estudios, Libro Homenaje al prof. Lorenzo Martin Retortillo Zaragoza, Ed. Justicia de
Aragón, 2008, págs. 1473-1498 y El nuevo sistema de recursos en materia de contratación”, libro col. Observatorio de los Contratos
Públicos 2010, Civitas, Cizur Menor, 2011, págs. 211-258.
82. Así lo ha entendido el Acuerdo 55/2013, de 1 de octubre, del TACPA, donde se afirma, ante un supuesto de formalización incumpliendo
el periodo de espera que “En el diseño inicial de la «Directiva Recursos» de 1989 se establecía que los efectos de la declaración de
invalidez de la adjudicación se determinarían con arreglo al Derecho nacional. Era, por tanto, este derecho el que determinaba la
sanción que anudaba a la declaración de invalidez de los actos precontractuales (artículo 1.6), que, en consecuencia, podía ser bien la
conservación del contrato, bien la declaración de ineficacia de los contratos celebrados con vulneración del Derecho europeo, como
ha sido la solución tradicional en nuestro ordenamiento. Es decir, la Directiva permitía la declaración de invalidez de un contrato aun
en impugnación de un acto de adjudicación. Sin embargo, las prácticas nacionales eludían el efecto del recurso, permitiendo que un
contrato nulo pudiera continuar desplegando efectos, lo que fue considerado ilegal en la STJUE de 3 de abril de 2008, por la que se
condenaba al Reino de España por este motivo.
El objetivo explicitado por la vigente Directiva 2007/66/CE es reforzar los mecanismos de recurso, para matizar la regla tradicional de
indiferencia del Derecho europeo en relación con la suerte que habría de correr el contrato adjudicado con vulneración de las normas
europeas sobre contratación pública. La actual Directiva de recursos pretende incorporar una sanción efectiva, proporcionada y disuasoria
que funcione como mecanismo de cierre del sistema y que garantice el cumplimiento de todo el sistema de garantías de las normas
sustantivas sobre contratación (de hecho, en la propuesta original de la Comisión la ineficacia era una posibilidad sólo en la circunstancia de
que el período de suspensión no se observase por parte de la entidad contratante). De esta forma, el Derecho de la Unión Europea obliga
ahora a los Estados miembros a sancionar con «ineficacia» lo que la norma considera violaciones más groseras del Derecho de la Unión
europea. Estos supuestos de especial gravedad son dos: las llamadas adjudicaciones directas —es decir, las adjudicaciones de contratos sin
publicación previa de un anuncio de licitación en el Diario Oficial de la Unión Europea, siempre que ello sea preciso— y los casos en los que,
además de haberse producido una infracción de una norma sustantiva que hubiese impedido al recurrente obtener la adjudicación a su favor,
no se respete el periodo de suspensión previo a la formalización del contrato, o la suspensión automática de la adjudicación en los supuestos
de interposición del recurso, establecidos en nuestro ordenamiento en los artículos 40.3 y 45 TRLCSP, respectivamente.
Es cierto que el recurso especial se limita a los actos de preparación y adjudicación. Sin embargo, para garantizar el efecto útil del
recurso, y atendiendo a los principios de favor actionis y de economía procedimental, conviene acumular a este recurso la acción de
nulidad —que no la cuestión de nulidad— derivada de nuestra resolución, tal y como aparece en el petitum de la UTE recurrente.
Opción compatible con una tradición jurídica como la española, en la que se ha admitido con naturalidad que la invalidez de la
adjudicación se transmite como lógica consecuencia al contrato, se haya perfeccionado o no.
Procede, en definitiva, una interpretación integradora del sistema de control por el Tribunal Administrativo de los distintos incidentes
del contrato impugnado, con el fin de garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva que deriva del artículo 24 CE y la eficacia del
sistema de control administrativo diseñado por el TRLCSP (con fundamento en la Directiva 2007/66).
En definitiva, procede la tramitación del recurso especial. Y siendo ilegal la adjudicación, que debe recaer a favor de la UTE recurrente,
al ser el operador económico que realiza la oferta económicamente mas ventajosa no incursa en anormalmente baja, debe declararse
igualmente, y de forma simultánea, la nulidad del contrato del IASS con la empresa ARALIA por infracción del artículo 62.1 e) de la Ley
30/1992, de 27 de noviembre, al ser un acto que no ha respetado el procedimiento debido. Así se deriva por lo demás de la doctrina
del TJUE en la Sentencia de 3 de abril de 2008, de condena al Reino de España, que considera contrario al derecho de la Unión que
un contrato anulado continúe produciendo efectos jurídicos. En consecuencia, de conformidad con el artículo 35 TRLCSP, el contrato
indebidamente perfeccionado debe entrar en fase de liquidación, debiendo restituirse a las partes de forma recíproca las cosas que
hubieran recibido en virtud del mismo”.
83. Comisión Nacional de la Competencia, Guía sobre Contratación Pública y Competencia. Disponible en: http://www.cncompetencia.
es/Inicio/Noticias/TabId/105/Default.aspx?contentid=296580
84. Ver GIMENO FELIÚ, J.M., La Ley de Contratos del Sector Público: ¿una herramienta eficaz para garantizar la integridad?, REDA, núm
147, pág. 518 y ss.
85. Vid. mi trabajo “La modificación de los contratos: límites y derecho aplicable”, en libro colectivo coordinado por T. Cano y E, Bilbao La
contratación pública: problemas actuales, Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid, 2013, págs. 83-142. Un resumen general
de la doctrina del TJUE y su impacto práctico puede verse en los trabajos de I. GALLEGO CÓRCOLES, “Modificación de contratos
públicos y legislación aplicable. Algunas consideraciones desde el Derecho de la Unión Europea”, Revista Contratación Administrativa
Práctica núm. 109, 2011, págs. 52 a 58 y “¿Qué es una modificación de las condiciones esenciales de un contrato público? Revista
Contratación Administrativa Práctica núm. 110, 2011, págs. 56 a 66. También en J.M. GIMENO FELIÚ, “El régimen de la modificación
de contratos públicos: regulación actual y perspectivas de cambio”, Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 149, 2011;
M. GARCÉS SANAGUSTÍN, “El nuevo régimen jurídico de la modificación de los contratos públicos”, libro col. El nuevo marco de la
contratación pública, Bosch, Barcelona, 2012; J. VÁZQUEZ MATILLA “Nuevo régimen jurídico para las modificaciones de los contratos
públicos: Proyecto de Ley de Economía Sostenible”, Revista Aragonesa Administración Pública núm. 37, 2010, págs. 317-351, T.
MEDINA ARNÁIZ, “Las principales novedades en la normativa contractual del sector público”, en libro col. Comentarios a la Ley de
Economía Sostenible, La Ley, Madrid, 2011, pág. 153 y ss; J. COLAS TENAS, “La reforma de la legislación de contratos del sector
público en la Ley de Economía Sostenible: el régimen de modificación de los contratos del sector público”, REDA núm. 153, 2012 y P.
CALVO RUATA, “La zozobra de la modificación de contratos públicos ¿Tiempos de hacer de la necesidad virtud?”, Anuario Aragonés
del Gobierno Local 2011, Fundación Sainz de Varanda, Zaragoza, 2012 .
86. Los antecedentes de esta Sentencia vienen referidos a un contrato licitado por la Comisión Europea para el suministro de zumo de
frutas y confituras destinadas a las poblaciones de Armenia y de Azerbaiyán, con el objeto de poder responder a las peticiones de
zumo de frutas y confituras de los países beneficiarios, y preveía asimismo, que el pago al adjudicatario se realizará en especie, y más
concretamente, en frutas que estaban fuera del mercado como consecuencia de operaciones de retirada, adjudicó varios lotes a la
mercantil Trento Frutta. El motivo del recurso interpuesto por la mercantil Succhi di Frutta fue la modificación del aludido contrato, que
permitió a las empresas adjudicatarias que lo desearan, aceptar en pago, en sustitución de las manzanas y las naranjas, otros productos
(en concreto nectarinas) retirados del mercado en las proporciones de equivalencia que señaló ex novo. A la vista de todo lo anterior,
Succhi di Frutta, no resultó adjudicataria, ni recurrió la adjudicación del contrato, interpuso un recurso de anulación de la Decisión de
la Comisión que modificaba el contrato. La STPI (Sala Segunda) de 14 de octubre de 1999 (asuntos acumulados T-191/96 y T-10),
CAS Succhi di Frutta SpA/Comisión, estimó el recurso de Succhi di Frutta Spa, manteniendo que se había producido una vulneración
de los principios arriba aludidos, por lo que la Comisión interpuso el 5 de diciembre de 2006 recurso de casación frente a la STPI. El
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TJUE admitió la legitimación de Succhi di Frutta y estimó su recurso. Sobre el contenido de esta relevante Sentencia del TJUE resulta de
interés el trabajo de J. VÁZQUEZ MATILLA, “La modificación de los contratos administrativos: reflexiones en torno a la STJUE de 24 de
abril de 2004 y la Ley de Contratos del Sector Público”, ob. cit, en especial págs. 536 a 544.
87. Ha desaparecido la previsión que se contenía en el proyecto de que nunca será posible una modificación cuando la modificación tenga
por objeto subsanar deficiencias en la ejecución del contrato por el contratista o sus consecuencias, que puedan solucionarse mediante
la aplicación de las obligaciones contractuales; o cuando la modificación tenga por objeto compensar riesgos de aumento de precios
que hayan sido cubiertos por el contratista (artículo 72.7).
88. Debe, en definitiva, concurrir una causa razonablemente imprevisible al tiempo de preparación del proyecto o de presentación de
ofertas. Vid. E. MUÑOZ LÓPEZ, en libro colectivo Contratación del sector público local, ob. Cit, pág. 1035.
89. MEILÁN GIL, J.L., La estructura de los contratos públicos, Iustel, Madrid, 2008, pág. 245. Así, una ampliación del objeto del contrato, aun en el
supuesto de que pueda integrarse en el proyecto inicial mediante una corrección, constituirá, en muchos casos, una modificación de una condición
esencial para la adjudicación general de la facultad de modificar el contrato y de las normas procedimentales para efectuar modificaciones.
90. Los considerandos 34 a 37 de la propuesta de Directiva introducían interesantes elementos explicativos (por ejemplo, precisión del
concepto “circunstancias imprevistas”) que deben ser tenidos en cuenta a la hora de interpretar dichas reglas. Vid. X. LAZO VITORIA,
“La propuesta de Directiva de concesiones: rasgos fundamentales”, publicado en www.obp.es, 23 de marzo de 2013.
91. Vid. E. LÓPEZ MORA, “La futura regulación de la modificación los contratos de concesión durante su vigencia”, publicado en www.
obcp.es, 28 de enero de 2013. En su opinión, se debe criticar el hecho de no haber sabido aprovechar la oportunidad para particularizar
el límite cuantitativo de las modificaciones en función del contrato o concesión en proporción a la magnitud y duración del contrato
en cuestión.
92. Así se prevé en el artículo 19.2 de la ley 4/2011, de 31 de marzo de 2011, de la buena administración y del buen gobierno de las Illes
Balears y en el artículo 10.3 de la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública
gallega. También la Ley 3/2011, de Contratos del Sector Público de Aragón, que ex artículo 12 bis exige la publicación de todo
modificado —independientemente de su importe— y su modificación a los licitadores. Resulta de interés el Informe 12/2012, de 23
de mayo, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, sobre Régimen de publicidad,
notificación y formalización de los modificados contractuales en aplicación del artículo 12 bis de la Ley 3/2011, de 24 de febrero, de
medidas en materia de Contratos del Sector Público de Aragón. Vid, M.A. BERNAL BLAY, “Reflexiones sobre el régimen de ejecución de
los contratos públicos”, en libro col. Observatorio de los Contratos Públicos 2010, ob. Cit., págs. 203-210.
93. Contrario a la posibilidad de recurso especial se posiciona P. CALVO RUATA, al considerar que contrario al recurso especial: “lo que es
ejecución de los mismos, y el recurso especial esta concebido para depurar los actos contrarios al ordenamiento jurídico en fase de
preparación y adjudicación. Pero además, porque la concreción de la modificación cuando esté prevista, al ser consecuencia directa del
pliego conlleva que si este no fue impugnado en su momento mediante ese especial recurso, no quepa a posteriori” . “La zozobra de
la modificación de contratos públicos ¿Tiempos de hacer de la necesidad virtud?”, ob. Cit., pág. 407.
94. Como bien explica M.A BERNAL BLAY, dicha «aclaración» no se encontraba en el Proyecto de Ley de contratos del sector público en
los ámbitos de la defensa y de la seguridad, sino que fue introducida en el texto al ser aprobada la enmienda nº 31, planteada en el
Congreso por el Grupo Parlamentario Socialista. Resulta sorprendente, cuando menos, la justificación ofrecida para ello. “El control
sobre la modificación de los contratos públicos”, en www.obcp.es, 1 de septiembre de 2011.
95.Esta guía se encuentra disponible en la web del Tribunal de Aragón: http://www.aragon.es/estaticos/GobiernoAragon/
OrganosConsultivos/JuntaConsultivaContratacionAdministrativa/Areas/Tribunal_admvo_contratos/Guia_procedimiento_recurso_
especial_TRLCSP.pdf
96. Vid. A. I. BELTRÁN GÓMEZ, “La transparencia en la modificación de los contratos públicos”, en www.obcp.es, 8 de octubre de 2012.
97. El Informe 12/2012, de 23 de mayo, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de
Aragón, sobre el régimen de publicidad, notificación y formalización de los modificados contractuales, analiza el significado de este
nuevo precepto y su fundamento en la jurisprudencia del TJUE, concluyendo que «II. Contra los actos de modificación procederá
potestativamente recurso especial ante el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Aragón cuando se trate de modificaciones
previstas en contratos de valor estimado superior a 1 000 000 € para los contratos de obras, y de 100 000 € para los contratos
de suministros y servicios, o recurso contencioso—administrativo (artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa). En el caso de modificaciones no previstas se aplicará el régimen ordinario de recursos».
98. La posibilidad de recurso especial en un modificado podrá ser utilizada únicamente por los licitadores no adjudicatarios que consideren
que ese acto de modificación, por carecer de los elementos que lo fundamentan, oculta en si mismo un nuevo acto de adjudicación, y
no una mera decisión de ejecución contractual. Opción que se justificaría en el dato de que no hay libertad para el «ius variandi» en la
medida en que está en juego la necesidad de que el objeto de la contratación-prestación sea reconocible y no altere las iniciales reglas
de comparación de ofertas y, por ello, el principio de igualdad de trato. En consecuencia, el adjudicatario, por su propia condición,
no podrá utilizar este recurso especial, pues para él la decisión de «ius variandi» de la Administración es inherente a las propias reglas
del contrato suscrito. Así lo ha declarado el Acuerdo 3/2013, de 16 de enero de 2013 del TACPA: “Lo que alega el recurrente es una
alteración de las condiciones de «su contrato», cuestión claramente ajena al fundamento y finalidad del recurso especial, en tanto no
hay un vicio procedimental en fase de adjudicación sino, insistimos, una controversia «inter partes» sobre la ejecución del contrato, que
tiene sus propios mecanismos de resolución, que se concretan en una tramitación especial con intervención del Consejo Consultivo
de Aragón (artículo 211.3 TRLCSP) y que concluye con una resolución inmediatamente ejecutiva, que podrá ser impugnada conforme
al sistema ordinario de recursos. Por ello, no tiene ningún sentido extender, como pretende el recurrente, el recurso especial de
contratación a esta fase de ejecución y la concreción de la potestad de «ius variandi»”.
99. Vid. las oportunas reflexiones al respecto de I. GALLEGO CÓRCOLES «Novedades en la regulación del recurso especial en materia
de contratación: la discutible exclusión de las modificaciones contractuales ex lege de su ámbito de aplicación», en Contratación
administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, Ed. La Ley, nº 113 (2011), También. M.A BERNAL
BLAY, “Reflexiones sobre el régimen de ejecución…”, ob. Cit., págs. 203-208.
100. Como bien ha recordado J.A. MORENO MOLINA, el concepto de decisión a efectos de recurso que se contempla en las Directivas es un
concepto amplio que no distingue entre la función de su contenido o el momento de su adopción (La reforma de la Ley de Contratos
del Sector Público en materia de recursos, La Ley, Madrid, 2011, 101.) Hay que estar a una interpretación útil de los principios
comunitarios y su implicación en cualquier decisión que tenga impacto sobre las reglas del contrato.
101.Frente a la falta de conocimiento del modificado, que avoca ya en muchos casos a una cuestión de nulidad ex artículo 37 TRLCSP, la
publicidad del mismo puede facilitar la interposición del recurso especial siempre que no se haya formalizado el contrato. De la finalidad
del recurso para hacer frente a la corrupción basta recordar ahora la Comunicación de la Comisión de 28 de mayo de 2003, una política
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

global de la UE contra la corrupción, COM (2003) 317 final (Esta Comunicación hace balance de los progresos de la Unión Europea
(UE) en la lucha contra la corrupción e indica las mejoras necesarias para darle un nuevo impulso. El objetivo es reducir toda clase de
corrupción, a todos los niveles, en todos los países e instituciones de la UE e incluso en otras partes. El texto también pretende definir
aquellos ámbitos en los que la UE podría adoptar adecuadamente iniciativas contra la corrupción.)
102.J. COLAS TENAS, “La reforma de la legislación de contratos del sector público en la Ley de Economía Sostenible”, REDA núm. 153,
2012, págs. 253-276.
103.Resultan de interés los considerandos 5, 31 y 34.
104.En la bibliografía más reciente puede consultarse: F. SOSA WAGNER, El empleo de recursos propios por las Administraciones locales”, en
libro Homenaje al prof. S. Martin-Retortillo, Estudios de Derecho Público Económico, Civitas, 2013, págs. 1309-1341; M.A BERNAL BLAY,
“La problemática relativa a los negocios excluidos de la aplicación de la Ley: los encargos in house, con especial referencia al ámbito local”,
en libro colectivo La Ley de Contratos del Sector Público y su aplicación por las entidades locales, CEMCI, Granada, 2008, págs. 172-175, J.
PERNAS GARCÍA, Las operaciones in house y el derecho comunitario de contratos públicos, Iustel, Madrid, 2008 y M. VILALTA REIXACH, Las
encomiendas de gestión. Entre la eficacia administrativa y la contratación pública, Aranzadi, Cizur Menor, 2013, en especial págs. 313-376.
105.Entre otras, las Sentencias Stadt Halle, apartado 46, y Parking Brixen, apartados 63 y 65. Vid. J.A. MORENO MOLINA, “El ámbito de
aplicación de la Ley De Contratos del Sector Público”, Documentación Administrativa, núm. 274-275, 2006 (publicación efectiva 2008),
pág. 76 y M. PILLADO QUINTÁNS, “TRAGSA: Un caso irresuelto convertido en modelo legal de los encargos de las Administraciones a
sus medios instrumentales”, Documentación Administrativa, núm. 274-275, 2006 (publicación efectiva 2008), pág. 291. J. L. Meilán
Gil ya advirtió, con acierto, que la interpretación de las notas que justifican la excepción a la normativa sobre contratos públicos ha
de ser restrictiva por el carácter excepcional que tiene el supuesto, con el objeto, por tanto, de evitar vulneraciones del Derecho
comunitario de contratos públicos, La estructura de los contratos públicos, Iustel, Madrid, 2008, pág. 116. También BERBEROFF
AYUDA, D., “Contratación pública…”, ob. Cit., págs. 56 a 58.
106. Sobre esta cuestión, resultan de interés el Informe de la Comisión Nacional de la Competencia “Los medios propios y las encomiendas de
gestión: implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia”, de julio de 2013 y el Informe nº 1003 del Tribunal
de Cuentas sobre encomiendas de gestión y el “Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 2008, por el que se dan instrucciones
para la atribución de la condición de medio propio y servicio técnico a sociedades mercantiles estatales cuyo capital corresponde en su
integridad a la Administración General del Estado o a la SEPI y a fundaciones constituidas con aportación íntegra de esta entidad.
107.Afirmación desarrollada por la STJUE de 21 de julio de 2005 (Padania Acque) al afirmar que “el criterio del control análogo no se colma
cuando el poder público adjudicador no posee más que el 0.97% del capital de la sociedad adjudicataria”, pero de la que se separa la STJUE
de 19 de abril de 2007 (ASEMFO). Me remito, por todos, a M.A. Bernal Blay, “Un paso en falso en la interpretación del criterio del control
análogo al de los propios servicios en las relaciones in house. Comentario de urgencia a la STJUE de 19 de abril de 2007 (as. c-295/05, Asemfo
vs. Tragsa), REDA num. 137, 2008, págs. 115-138. También Julio GONZÁLEZ GARCÍA, “Medios propios de la Administración, colaboración
interadministrativa y sometimiento a la normativa comunitaria de contratación”, RAP núm. 173, 2007, págs. 217-237.
108. Como destaca este autor el control análogo nada tiene que ver con la facultad de conferir singularmente encomiendas de gestión, puesto
que el encargo singular no determina per se la existencia de un poder de influencia sobre las decisiones estratégicas del medio propio.
109.Sentencia de 13 de noviembre de 2008, As C-324/07, Coditel, apdo. 46.
110. Resulta muy interesante la apreciación del Abogado General Sr. P. Cruz Villalón en el apartado 48 de sus Conclusiones presentadas el 19
de julio de 2012. Allí indica «…que las entidades adjudicadoras ejercerán un control análogo sobre la sociedad adjudicataria siempre
que dispongan de una posición estatutaria que les permita influir conjuntamente en la adopción de las decisiones importantes y los
objetivos estratégicos de dicha sociedad. En todo caso, ésta no puede estar exclusivamente controlada por la entidad pública que tiene
una participación mayoritaria».
111. En ese mismo sentido se pronunciaba el Abogado General Sr. Pedro Cruz Villalón en los apartados 52 a 54 y de una manera concluyente
en el apartado 60 de sus Conclusiones presentadas el 19 de julio de 2012:«… 52. En el presente caso se da, por tanto, y más allá del
carácter simbólico de su participación en el capital, una cierta participación de los socios minoritarios en los órganos de gestión de la
sociedad. Hay que convenir, sin embargo, en que la designación de un miembro del Consejo de administración de común acuerdo
por todos los socios minoritarios (36 ayuntamientos en total), además de un miembro del Consejo de auditores también común a
todos ellos, y la existencia de un abstracto «derecho de consulta» de frecuencia semestral podría no ser suficiente para apreciar que los
citados ayuntamientos tienen capacidad de influir de forma efectiva sobre los «objetivos estratégicos» y las «decisiones importantes»
de la sociedad ASPEM.
53. Por otro lado, no sería aventurado apreciar que la eficacia jurídica del pacto de accionistas donde se ha articulado esa participación
puede resultar discutible, y que el referido «derecho de consulta» respecto del «desarrollo del servicio» no garantiza que se extienda a
las «decisiones importantes» y a los «objetivos estratégicos» de la sociedad considerada en su conjunto.
54. A primera vista, por tanto, y salvo apreciación definitiva en contrario por el órgano de reenvío, la dependencia de la sociedad parece
operar ante todo respecto al accionista mayoritario, con un papel muy problemático respecto de los socios minoritarios en el control
de facto de aquélla.
…
60. En suma, a estas alturas debiera haber quedado claro que el problema básico no es que la participación de los Ayuntamientos de
Cagno y Solbiate en el capital de ASPEM sea tan patentemente minoritaria, sino que las facultades adicionales de control que se les
han otorgado podrían ser, aun ejercidas de forma conjunta, claramente insuficientes para que pueda hablarse de una influencia que
pudiera calificarse de «determinante» en la toma de decisiones y en la fijación de objetivos de la sociedad y, en definitiva, de una falta
de autonomía de ésta respecto de aquéllos…». 112.M.A. BERNAL BLAY, “El control análogo sobre los medios propios y su ejercicio colectivo por varias entidades”, Revista Contratación
administrativa práctica, núm. 124 2013, págs. 88-93.
113.Vid. Sentencia de 11 de mayo de 2006, Carbotermo, apdo. 70.
114.Los motivos que llevan al Tribunal a formular esta afirmación son dos; en primer lugar, que la relación entre una autoridad pública,
que es una entidad adjudicadora, y sus propios servicios se rige por consideraciones y exigencias características de la persecución
de objetivos de interés público. Por el contrario, cualquier inversión de capital privado en una empresa obedece a consideraciones
características de los intereses privados y persigue objetivos de naturaleza distinta (apartado 50). En segundo lugar, que la adjudicación
de un contrato público a una empresa de economía mixta sin licitación previa perjudicaría al objetivo de que exista una competencia
libre y no falseada y al principio de igualdad de trato de los interesados, ya que, entre otras cosas, este procedimiento otorgaría a una
empresa privada que participa en el capital de la citada empresa una ventaja en relación con sus competidores (apartado 51).
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115. A lo sumo, en tanto no se falsee la competencia, podrá acudir y participar en la licitación como una empresa privada. Vid. P. VALCÁRCEL
FERNÁNDEZ “Sociedades mercantiles y realización de obras públicas: incumplimiento de la normativa comunitaria de contratación,
extralimitación del margen constitucional de reserva de Derecho Administrativo e incongruencia en el empleo de técnicas de auto
organización para la gestión de actuaciones administrativas”, RGDA, núm. 12, 2006, pág. 17.
116. Así lo ha advertido J.L. MEILÁN GIL, con el fin de evitar el incumplimiento del derecho comunitario de los contratos públicos. La estructura
de los contratos públicos, Iustel, Madrid, 2008, pág. 116. Denunciaba ya como contraria al derecho comunitario esta práctica E.
CARBONELL PORRAS. “El título jurídico que habilita el ejercicio de la actividad de las sociedades mercantiles…”, ob. Cit., 393-394.
117.En esta idea insiste la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón en su Informe 10/2011, de 6 de abril, afirmando que
“El encargo a un medio propio deberá sustanciarse mediante órdenes, instrucciones o protocolos, sin que proceda utilizar la figura del
convenio, tal y como se recoge en el Informe de esta Junta 1/2007”.
118.La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, mediante Informe 21/08, de 28 de julio de 2008. «Imposibilidad de
formar convenios de colaboración entre una Corporación y una empresa para la ejecución de una obra». ha declarado que TRAGSA no
puede ser considerado medio propio de una Entidad Local al no cumplir los requisitos exigidos por el artículo 4 n) y 24 LCSP ni la DA 30
LCSP. La cuestión referida a la consideración de medio propio de los órganos de las Administraciones públicas respecto de la mercantil
TRAGSA ha sido objeto del pronunciamiento del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en la sentencia de 19 de abril de
2007, en el asunto C-295/05, que declara, después de analizar si se cumplen las dos condiciones exigidas a tal fin en la sentencia Teckal
del mismo Tribunal (de 18 de noviembre de 1999, en el asunto C-107/98, apartado 50), a saber que la autoridad pública que es poder
adjudicador ejerce sobre la persona, que es distinta de que se trate, un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios y que
tal persona realice la parte esencial de su actividad con el ente o entes públicos que la controlan. En la sentencia el Tribunal de Justicia
declara la condición de medios propios de TRAGSA respecto de aquellas Administraciones que son titulares de su capital al considerar
que respecto de las mismas se cumplen los requisitos. Sin embargo, no puede decirse lo mismo respecto del Ayuntamiento de Ribeira,
ya que al no ser titular de su capital ni disponer de ninguna acción de control sobre la actividad de TRAGSA no se cumple la primera
condición, y tampoco se cumple la segunda, toda vez que TRAGSA no realiza la parte esencial de su actividad para la Corporación. Asimismo advierte que la figura del convenio, objeto de nueva regulación en la LCSP, no posibilita la relación con TRAGSA mediante esta
técnica. Y es que TRAGSA no es un organismo integrado en una Administración pública sino que, como señala su norma de creación, es
una sociedad mercantil de carácter público, carácter que la excluye de toda posibilidad de poder celebrar tal tipo de convenio. Resulta
de especial interés el reciente Informe de la Comisión Nacional de la Competencia “Los medios propios y las encomiendas de gestión:
implicaciones de su uso desde la óptica de la promoción de la competencia (julio 2013). El informe analiza las restricciones a la
competencia derivadas de las encomiendas de gestión a los medios propios, tanto aquéllas inherentes a la propia utilización de la figura
como aquéllas otras que pueden aparecer adicionalmente. También explica los efectos sobre el aprovisionamiento público y, desde
un punto de vista más general, sobre los mercados en que las Administraciones actúan como demandantes que se pueden derivar de
una utilización extensiva e injustificada de las encomiendas. Finalmente, analiza las posibles justificaciones que pueden subyacer a la
creación de medios propios y al propio uso de las encomiendas.
El Informe incluye una serie recomendaciones que incluyen, en particular, propuestas de cambios regulatorios, en especial
de la normativa de contratación pública. Además, se recomiendan diversas buenas prácticas administrativas dirigidas a todas las
Administraciones Públicas, encaminadas a reforzar con medidas concretas la justificación previa al recurso a la encomienda de gestión
y a introducir, de manera específica, mayor transparencia y publicidad en relación con su utilización.
119.En su Informe sobre nuevos aspectos de la política de contratación pública de 10 de mayo de 2010 (2009/2175/INI), el Parlamento
Europeo reitera su opinión de que la cooperación entre municipios no está sujeta a la normativa de contratación pública si cumplen los
criterios siguientes (apdo. 9 in fine): a) si se trata de la prestación de un servicio público que incumbe a las entidades locales interesadas,
b) si el servicio lo prestan exclusivamente los organismos públicos interesados, sin participación de empresas privadas, y c) si la actividad
de que se trate se presta esencialmente para las autoridades públicas participantes.
120.La Sentencia se refiere a un acuerdo de cooperación entre cuatro Landkreise de Baja Sajonia (Rotenburg (Wümme), Harburg, SoltauFallingbostel y Stade) y los servicios de limpieza urbana de la ciudad de Hamburgo, para la eliminación de sus residuos en la nueva
instalación de valorización térmica de Rugenberger Damm, construida a instancias de la ciudad de Hamburgo. En tal supuesto no se
articuló la cooperación a través de una organización distinta de los Landkreise y la ciudad de Hamburgo, sino a través de un “contrato
de colaboración” entre todas ellas. Sobre los requisitos que deben concurrir para que sea técnica organizativa y no contrato me remito
a la comunicación de Miguel A. BERNAL BLAY “La cooperación interadministrativa horizontal como fórmula de organización. Su
articulación en el ámbito local desde la óptica del Derecho de los contratos públicos”. Organización Local. Nuevas Tendencias, Civitas,
Cizur Menor, 2011, págs. 361-376.
121.M. A. BERNAL BLAY “La cooperación interadministrativa horizontal como fórmula de organización. Su articulación en el ámbito local
desde la óptica del Derecho de los contratos públicos”. Organización Local. Nuevas Tendencias, ob. Cit., págs. 366-367. El Libro Verde
sobre la modernización de la política de contratación pública de la UE Hacia un mercado europeo de la contratación pública más
eficiente (COM(2011) 15 final, pág. 24), ha manifestado que «podría ser útil explorar si tiene cabida un concepto con algunos criterios
comunes para las formas de cooperación dentro del sector público que quedan exentas». Sobre el mismo, y las respuestas, me remito
al Libro Observatorio Contratos Públicos 2010, ob.cit., págs. 475-479.
122. La cooperación no puede, bajo fórmulas de convenios interdaministartivo ocultar contratos públicos. De especial interés es la Sentencia
del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 19 de diciembre de 2012, C-159/11, que trae causa de una cuestión prejudicial presentada ante
el Tribunal de Justicia en relación con un contrato de consultoría celebrado entre la Azienda Sanitaria Locale di Lecce y la Universidad
de Salento. El Tribunal de Justicia responde recordando, en primer lugar, que un contrato oneroso y celebrado por escrito entre un
operador económico y una entidad adjudicadora cuyo objeto sea la prestación de servicios contemplados en el anexo II A de dicha
Directiva constituye un contrato público. Resulta irrelevante que dicho operador sea él mismo una entidad adjudicadora o que la
entidad de que se trate no tenga, con carácter principal, ánimo de lucro, carezca de una estructura empresarial o no esté presente
de modo continuado en el mercado. Así, por lo que se refiere a entidades como Universidades públicas el Tribunal de Justicia ha
declarado que estas tienen, en principio, en un procedimiento de adjudicación de un contrato público de servicios. Sin embargo,
los Estados miembros pueden regular las actividades de dichas entidades autorizando o no que operen en el mercado habida cuenta
de sus objetivos institucionales y estatutarios. En consecuencia, en la medida en que tales entidades estén facultadas para ofrecer
determinados servicios en el mercado, no puede prohibírseles que participen en una licitación sobre tales servicios.
123.Esta propuesta de Directiva fue anunciada por la Comisión Europea en su Comunicación “Acta del Mercado Único — Doce prioridades
para estimular el crecimiento y reforzar la confianza” de 13 de abril de 2011. COM (2011)-206 final.
124.Por ejemplo, el Informe del Comité económico y social, publicado en el Diario oficial del día 26 de junio de 2012 (C 191/84) es
crítico con la propuesta, lo mismo que el Informe del Comité de las regiones publicado en el Diario oficial el día 13 de septiembre de
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

2012 (C 277/74) ambos alertan de la complejidad de la regulación, así como de la necesidad de precisar a qué tipo de concesiones
afectaría al ser tan diversa la regulación en los Estados miembros. También el Parlamento europeo había aprobado un Informe sobre
la modernización de la política de contratación pública de 25 de octubre de 2011, en el que se afirma con relación a las concesiones
de servicios que “ha de tenerse debidamente en cuenta tanto la complejidad de los procedimientos como las diferencias existentes
entre los Estados miembros en materia de cultura y práctica jurídicas con respecto a la concesión de servicios; ... insiste en que una
propuesta de acto legislativo relativo a la concesión de servicios sólo estaría justificada si tiene por objeto corregir posibles distorsiones
del funcionamiento del mercado interior; resalta que, a día de hoy, no se ha observado ninguna distorsión de este tipo y que un acto
legislativo relativo a la concesión de servicios será, por lo tanto, innecesario si no persigue una mejora evidente del funcionamiento del
mercado interior”. Como curiosidad un ejemplo de los problemas de traducción fue otro Informe del Parlamento europeo sobre los
nuevos aspectos de la política de contratación pública, de 10 de mayo de 2010, donde se incurrió en el error de hablar de “servicio de
concurso” en lugar de concesiones de servicios públicos.
125. No puede desconocerse la directa relación que con las políticas presupuestarias y de estabilidad tienen estas modalidades contractuales. Vid.,
por todos, J, GONZÁLEZ GARCÍA, Financiación de infraestructuras públicas y estabilidad presupuestaria, Tirant lo Blanch, Valencia, 2007.
126.Resultan de interés las reflexiones de X. LAZO “El futuro del mercado concesional en Europa” REVISTA CEFLEGAL. CEF, núm. 154
(noviembre 2013), págs. 137-174. En este trabajo advierte que mientras el legislador comunitario incluye en el “riesgo operacional
sustancial” a los de uso y de disponibilidad, el mercado concesional (por lo menos en lo que respecta a las grandes infraestructuras de
transporte) muestra una clara preferencia por retribuir al concesionario en base a estándares de disponibilidad. De ahí la oposición o,
cuando menos, fuertes recelos que la Directiva concesiones ha despertado en las empresas concesionarias españolas. Es imprescindible,
como señala un reciente informe de la CEOE, que los riesgos que se transfieran al operador privado en virtud del contrato “no excedan
de los que una diligente gestión empresarial pueda prever y asumir, es decir, aquellos que pueda gestionar” y, por lo mismo, se subraya
por X. LAZO la necesidad de flexibilizar el concepto de “riesgo operacional sustancial” contenido en la Directiva. Lo que, en mi opinión,
no parece sencillo, dado que la nueva normativa comunitaria parece bloquear el concepto, lo que limita (sino excluye) cualquier
posibilidad de flexibilización a adaptación.
127.G. MARCOU, «La experiencia francesa de financiación privada de infraestructuras y equipamientos», VV.AA. RUÍZ OJEDA, A., y GOH,
J., La participación del sector privado en la financiación de infraestructuras y equipamientos públicos: Francia, Reino Unido y España,
Civitas, Madrid, 2000, págs. 27-90. También. T. BRUNETE, “Colaboración público-privada...”, ob. Cit., págs. 331-335. Desde la
perspectiva de la contabilidad pública resulta de gran interés en libro de PINA V., TORRES L. y BASILIO ACERETE J., La iniciativa privada
en el sector público: externalización de servicios y financiación de infraestructuras, Edit. AECA. 2004.
128.A estos efectos es sumamente ilustrativa la Comunicación Interpretativa de la Comisión de 12 de abril de 2000 (2000/C 121/02),
sobre las concesiones en Derecho Comunitario, en las que se nos advierte que en la definición resultante de la Directiva 93/37/CEE el
legislador comunitario optó por definir la noción de concesión de obras a partir de la noción de contrato público de obras. El texto de
la «Directiva obras» prevé, en efecto, que los contratos públicos de obras son «contratos de carácter oneroso, celebrados por escrito
entre un contratista, por una parte, y un poder adjudicador (...), por otra, que tengan por objeto bien la ejecución, bien conjuntamente
la ejecución y el proyecto de obras relativas a una de las actividades contempladas en el Anexo II o de una obra (...), bien la realización,
por cualquier medio, de una obra que responda a las necesidades especificadas por el poder adjudicador» [letra a) del artículo 1]. La
letra d) del artículo 1 de la misma Directiva define la concesión de obras como un «contrato que presenta los caracteres contemplados
en la a), con la salvedad de que la contrapartida de las obras consista, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en
dicho derecho acompañado de un precio.» Resulta de esta definición que la principal característica distintiva del concepto de concesión
de obras es que otorga el derecho de explotación de la obra como contrapartida de la construcción de la misma; este derecho de
explotación puede también estar acompañado de un precio.
129.Vid.J.M. GIMENO FELIÚ, “Delimitación conceptual entre el contrato de gestión de servicios públicos, contrato de servicios y el CPP”,
REDA núm. 156, pág. 17 y ss.; y M.M. RAZQUÍN LIZARRAGA, “El contrato de gestión de servicios públicos: la necesaria reconducción
de este tipo contractual (comentario a las sentencias del Tribunal de justicia de la Unión europea de 29 de abril de 2010 y de 10 de
marzo de 2011”, en el Liber amicorum a Tomás Ramón Fernández. Administración y Justicia, Thomson, Pamplona, 2012., pág. 3549 y
ss. del II tomo. Para la correcta delimitación de estas figuras pueden verse los trabajos de M.A. BERNAL BLAY El contrato de concesión
de obras públicas y otras técnicas “paraconcesionales”, Civitas, Cizur Menor, 2011; P. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ, “Colaboración públicoprivada, estabilidad presupuestaria y principio de eficiencia de los fondos públicos”, en libro col. Observatorio de Contratos Públicos
2011, Thomson-Reuters, Cizur Menor, 2012, pág. 450 y ss. Doctrina aplicada por el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de
Aragón en su Acuerdo 52/2013 de 11 de septiembre, que califica como contrato de servicios la prestación de hemodiálisis, por no
existir riesgo (criterio confirmado por Acuerdo 55/2013, del TACPA).
130.La doctrina ha explicado las singularidades del equilibrio económico en los contratos administrativos, así como las técnicas de
compensación en las figuras del ius variandi, el factum principis y el riesgo imprevisible. Sirva el recordatorio a la obra clásica de G.
ARIÑO, Teoría del equivalente económico en los contratos administrativos, IEA, Madrid, 1968, así como los recientes trabajos de J.
PUNZÓN MORALEDA y F. SÁNCHEZ RODRÍGUEZ, “El equilibrio económico en los contratos públicos” en el Observatorio de contratos
públicos 2011, libro col, Cizur Menor, 2012, pág. 515 y ss; y el análisis de la jurisprudencia que realizan J. AMENÓS ÁLAMO y J.E. NIETO
MORENO, “La languideciente vida del principio de equilibrio económico frente a riesgos imprevisibles en la contratación pública”,
REDA núm. 156, pág. 119 y ss. Especial interés sobre el riesgo en estas propuestas de Directivas tiene el estudio de M. FUERTES “Los
riesgos del riesgo de explotación”, en libro colectivo Observatorio de los Contratos Públicos 2012, Aranzadi, 2013, págs. 197-239.
131.“Situación desalentadora” es como califica M.A. BERNAL BLAY las consecuencias de la severidad en su exigencia, El contrato de
concesión de obras públicas..., ob. Cit., cit., pág. 272.
132.ARIÑO ORTIZ, G., Teoría del equivalente económico en los contratos administrativos, ENAP, Alcalá de Henares 1968.
133.Además, atendiendo al principio de equidad y buena fe —STS de 27 de octubre de 2009— bien pudiera afirmarse que los hechos
imprevisibles que, aun actuando con la debida diligencia, alteran la regla natural del reparto de riesgos rompiendo la causa del contrato
original. En este sentido, la STS de 14 de julio de 2010 ha admitido la técnica del equilibrio financiero cuando existe un desequilibrio
financiero suficientemente importante y significativo que no puede ser subsumido en la estipulación general de riesgo y ventura ínsita
en toda contratación de obra pública.
134.Por supuesto no debe ser utilizada a favor de una gestión no adecuada de la concesionaria para retornar y recuperar los iniciales índices
de retorno.
135.Este umbral, que ya se aplica a las concesiones de obras, se hace ahora extensivo a las concesiones de servicios, habida cuenta de las
consultas públicas efectuadas y de los estudios realizados por la Comisión para la elaboración de la presente propuesta. Se pretende
que la carga administrativa adicional, así como sus costes, guarden proporción con el valor del contrato y con su interés transfronterizo.
Los umbrales se aplican al valor de los contratos, calculado con arreglo a una metodología expuesta en los mismos. En el caso de los
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servicios, este valor refleja el valor total estimado de todos los servicios que debe prestar el concesionario durante toda la ejecución
de la concesión. En concreto, a estos efectos de valor estimado debe tenerse en cuenta la previsión del artículo 8.3 de la Directiva: El
valor estimado de la concesión se calculará empleando un método especificado en los documentos relativos a la concesión. Para la
estimación del valor de la concesión, los poderes adjudicadores y entidades adjudicadoras, en su caso, tendrán en cuenta, en particular:
a) el valor de cualquier tipo de opción y las eventuales prórrogas de la duración de la concesión; b) la renta procedente del pago
de tasas y multas por los usuarios de las obras o servicios, distintas de las recaudadas en nombre del poder adjudicador o entidad
adjudicadora; c) los pagos o ventajas financieras, cualquiera que sea su forma, al concesionario efectuados por el poder o la entidad
adjudicadores o por otra autoridad pública, incluida la compensación por el cumplimiento de una obligación de servicio público y
subvenciones a la inversión pública; d) el valor de los subsidios o ventajas financieras, cualquiera que sea su forma, procedentes de
terceros a cambio de la ejecución de la concesión; e) la renta de la venta de cualquier activo que forme parte de la concesión; f) el
valor de todos los suministros y servicios que los poderes o entidades adjudicadores pongan a disposición del concesionario, siempre
que sean necesarios para la ejecución de las obras o la prestación de servicios; y g) las primas o pagos a los candidatos o licitadores
136.Las concesiones relativas a servicios sociales u otros servicios específicos recogidos en el anexo IV y que entran en el ámbito de
aplicación de la presente Directiva se someterán únicamente a las obligaciones contempladas en el artículo 31, apartado 3, y en los
artículos 32, 46 y 47.
137.La propuesta de Directiva de contratos de concesión hacía referencia al “balance económico” (equilibrio económico); pero la previsión
ha desaparecido del cuerpo legal. Lo mismo sucede respecto a los límites de la figura de la modificación, el apartado 7 del artículo 42
de la propuesta de Directiva de contratos de concesión, que disponía que los poderes y entidades adjudicadores no modificaran las
concesiones para asegurar el cumplimiento de las obligaciones del concesionario o compensar el riesgo de incremento de riesgos.
138.La enmienda núm. 30 del Dictamen del Comité de Regiones (2012/C 277/09 DOUE C 277/74, de 13 de septiembre de 2012) fija en
un diez el porcentaje de modificaciones admisibles al tener en cuenta que las concesiones suelen tener un periodo de vigencia más
prolongado que los contratos públicos.
139.El Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea aprobado en el año 2001 por la Comisión, la transparencia formaba parte directa de
dos de los cinco principios de la denominada buena gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. El
objetivo es lograr integrar la transparencia en las propuestas de elaboración de las políticas europeas, permitiendo un grado mayor de
participación y apertura de la sociedad civil europea. Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, COM (2001), 428, Bruselas, 25 de
julio de 2001. Esta nueva no es solo una moda que pasará. Debe ser uno de los paradigmas sobre los que reformar nuestro modelo de
organización y actividad administrativa. Vid. R. GARCÍA MACHO, Presentación del libro, Derecho administrativo de la información y
administración transparente, Marcial Pons, Madrid, 2010, pág. 8.
140. Principio de publicidad (y competencia) que ya han sido recogidos en nuestra primitiva legislación de contratación administrativa, (Real
Decreto de 27 de febrero de 1852, relativo a los contratos de servicios públicos), como bien explica M. BASSOLS COMA en su estudio
“Evolución de la legislación sobre contratación administrativa”, en libro col. Coordinado por B. Pendas, Derecho de los contratos
públicos, Práxis, Madrid, 1995, páx. 25 a 25.
141.Son datos, respectivamente, extraídos del documento de trabajo de la Comisión Europea Measurement of Indicators for the economic
impact of public procurement policy. Public procurement indicators 2008, de 27 de abril de 2010, disponible en :
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2008_en.pdf y del documento Public Procurement Indicators
2009, Comisión Europea (DG Mercado Interior), 11 de noviembre de 2010, en http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/
docs/indicators2009_en.pdf. Conviene advertir que la importancia de los contratos públicos por estados miembros es muy variable: desde
el 11,1% del PIB de Grecia, al 18,5% de España, pasando por el 19,3% de Francia o el 30,9% que significan en Holanda.
142.Estudio de la OCDE La integridad en la contratación pública. Buenas prácticas de la A a la Z. Madrid: INAP, 2010, como el Código
europeo de buenas prácticas para facilitar el acceso de las PYME a los contratos públicos, de 25 de junio de 2008— SEC(2008) 2193-).
Vid. J. M. GIMENO FELIÚ, «La Ley de Contratos del Sector Público: ¿una herramienta eficaz para garantizar la integridad? Mecanismos
de control de la corrupción en la contratación pública», Revista Española de Derecho Administrativo, 2010, núm. 147, págs. 517-535.
Lo acaba de poner de manifiesto el Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE presentado por la Comisión (3 de febrero
de 2014): http://ec.europa.eu/anti-corruption-report. Resultan de interés las reflexiones de J. VÁZQUEZ MATILLA, “La corrupción una
barrera a la eficiencia e integridad en la compra pública”, Observatorio de la Contratación Pública, http://www.obcp.es/index.php/
mod.opiniones/mem.detalle/id.80/chk.7d9fb65e7d35bd7a933a591d1c145585.
143.Por todos, J. PONCE, Deber de buena administración y derecho al procedimiento administrativo debido. Las bases constitucionales
del procedimiento administrativo y del ejercicio de la discrecionalidad. Valladolid: Lex Nova, 2001; B. TOMÁS MALLÉN, El derecho
fundamental a una buena administración. Madrid: INAP, 2005; J. RODRÍGUEZ ARANA, El Buen gobierno y la buena administración
de las Instituciones Públicas, Madrid: Aranzadi, Cizur Menor, 2006; J.B. LORENZO DE MEMBIELA, «La buena administración como
estrategia promotora de la excelencia gestora», Revista Aragonesa de Administración Pública, 2007, núm. 30, pág. 445 y ss; J. TORNOS
MAS, «El principio de buena administración o el intento de dotar de alma a la Administración Pública», Derechos fundamentales y
otros estudios en homenaje al profesor doctor Lorenzo Martín-Retortillo. Volumen I. Zaragoza: Facultad de Derecho de la Universidad
de Zaragoza y otros, 2008, págs. 629-642 y J. CARRILLO DONAIRE, «Buena administración ¿un principio, un mandato, un derecho
subjetivo?», Los principios jurídicos del derecho administrativo. Madrid: La Ley, 2010, págs. 1137-1165.
144.El Parlamento Europeo, mediante la Resolución de 25 de octubre de 2011, sobre la modernización de la contratación pública
(2011/2048(INI)), señala que la lucha contra la corrupción y el favoritismo es uno de los objetivos de las Directivas; subraya el hecho
de que los Estados miembros afrontan diferentes retos en este aspecto y que con un enfoque europeo más elaborado se corre el riesgo
de debilitar los esfuerzos para racionalizar y simplificar las normas y de crear más burocracia; señala que los principios de transparencia
y competencia son claves para luchar contra la corrupción; solicita un enfoque común sobre las medidas de «autocorrección» a
fin de evitar la distorsión del mercado y asegurar certidumbre jurídica tanto a los operadores económicos como a las autoridades
contratantes. Igualmente, resulta de interés la previsión del artículo 9 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
sobre “Contratación pública y gestión de la hacienda pública”, donde se incide en las medidas necesarias para establecer sistemas
apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones, que
sean eficaces, entre otras cosas, para prevenir la corrupción.
145.En esta línea de exigencia de publicidad adecuada: STJUE de 13 de abril de 2010, Asunto Landgericht Frankfurt am Main; STJUE de 9
de septiembre de 2010, Asunto Ernst Engelmann; STJUE de 3 de junio de 2010, AsuntoRaad van State.
146.Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 29 de abril de 2004, «Succhi di Frutta», apartado 111.
147.Como recuerda la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado en su Informe 1/2009, de 25 de septiembre, existe
fraccionamiento, aunque se trate de varios objetos independientes, si entre ellos existe la necesaria unidad funcional u operativa.
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Reforma de la normativa europea sobre contratación administrativa
y transparencia en la contratación por parte del sector público

148.S. ARROWSMITH ha identificado certeramente los cuatro ejes esenciales: a) asegurar una publicidad adecuada de las licitaciones
que garantice el conocimientos por los potenciales interesados de las posibilidades de contratación; b) garantizar que los poderes
adjudicadores ponen en conocimiento de los potenciales licitadores las reglas o criterios de adjudicación de los contratos; c) favorecer
la consolidación de un sistema que limita en lo posible las facultades discrecionales de los órganos de contratación; d) facilitar que se
pueda verificar que se han cumplido las reglas que han de observarse y, en su caso, poder garantizar su respecto a través de un sistema
de recursos que tenga por finalidad hacer cumplir las normas observables. “The revised Agreement on Government Procurement:
changes to the procedural rules and other transparency provisions”, The WTO Regime on Government Procurement: Challenge and
Reform; Cambridge University Press, Cambridge, 2011, pág. 286.
149.Modelo iniciado con Cataluña mediante Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 17 de julio de 2007, y seguido en sentido similar por
Galicia mediante Orden, de 4 de junio de 2010, por la que se regula la Plataforma de Contratos Públicos de Galicia (el artículo 10 de
la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega avanzaba esta línea).
150.Las nuevas tecnologías pueden ayudar a dar respuesta a este problema, mediante la creación de un “google” de la contratación
pública. Así, por ejemplo puede destacarse el caso británico que ha puesto en funcionamiento la web denominada“Contracts Finder”
(www.contractsfinderbusinesslink.gov.uk). Es la única plataforma del Gobierno para facilitar al sector de la contratación pública acceso
a la información relacionada con la contratación pública. Sobre esta cuestión y su fundamento resulta de interés el trabajo de HENTY,
PAUL; MANNING, CHRIS; “The public sector transparency Agenda”, Public Procurement Law Review, núm. 1, 2011, NA45-NA50.
151.Se suscita una duda adicional. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de estas instrucciones que no provienen, a los efectos de este TRLCSP, de
administraciones públicas y quién puede controlar su contenido? En el caso de entidades públicas empresariales bien podría defenderse
que aquí son administración pública y su control correspondería a la jurisdicción contencioso-administrativa, pero no resulta tan fácil
extender esta conclusión a empresas públicas, fundaciones o mutuas.
152. Como bien advierte S. DEL SAZ, hay diferencias esenciales de régimen jurídico en función de la forma jurídica de difícil justificación («La
nueva Ley de Contratos del Sector Público ¿Un nuevo traje con las mismas rayas?», Revista de Administración Pública, 2007, núm. 174,
pág. 341). Igualmente crítico con esta deslegalización y sus consecuencias prácticas puede verse A. PEÑA OCHOA, «La contratación
administrativa de los entes que no tienen la consideración de Administración Pública», libro col. Estudios sobre la Ley de Contratos del
Sector Público. Barcelona: Fundación Democracia y Gobierno Local, 2009, pág. 134.
153.Entendemos que debería existir una «ventanilla única de contratación» donde el licitador pudiera recibir información de todas las
administraciones públicas y presentarse a las correspondientes licitaciones (posibilidad normativa que recoge la Ley navarra de
contratos públicos 6/2006 o la reciente Plataforma de servicios de contratación pública de Cataluña, creada mediante Acuerdo del
Consejo de Gobierno de 17 de julio de 2007). Esta obligación deriva ahora del artículo 334 TRLCSP, tras la redacción dada por la Ley
2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible.
154.Vid. J.M GIMENO FELIÚ, Las reformas legales de la Ley 30/2007, de contratos del sector público. Alcance y efectos prácticos. Madrid:
Civitas, Cizur Menor, 2011, pág. 136-137.
155. Por todos, E. GUICHOT, «El nuevo Derecho europeo de acceso a la información pública», Revista de Administración Pública, 2003, núm.
160, págs. 283-316; Transparencia y acceso a la información en Derecho europeo y comparado, Sevilla: Derecho Global, 2010. Interesa
destacar el informe elaborado por la Oficina Antifraude de Cataluña Derecho de acceso a la información pública y transparencia, que
se puede consultar en su web.
156.Por todos me remito al Informe especial sobre transparencia y buen gobierno en la comunidad, del Justicia de Aragón, de 1 de octubre
de 2013, que aporta medidas en varios sectores, incluidos la contratación pública (se puede consultar en http://www.eljusticiadearagon.
com/gestor/ficheros/_n005986_Informe%20Especial%20sobre%20Transparencia%20y%20Buen%20Gobierno.pdf).
157.Opinión expresada también por A. SANMARTÍN MORA, en su sugerente trabajo “La transparencia en la contratación pública, nuevas
perspectivas”, Revista Contratación Administrativa Práctica, núm. 129, 2014, págs. 36 a 42.
158.Esta redacción tiene su origen en la enmienda que desde el Observatorio de Contratos Públicos (www.obcp.es) se presentó al primer
texto y el trámite de audiencia que facilitó el Gobierno: http://www.obcp.es/index.php/mod.documentos/mem.descargar/fichero.
documentos_1_2012_ParticipacionLeytransparencia_f0858b32%232E%23pdf/chk.2685d8dd69351509bf5b979770c626bc.
159. No es posible una interpretación extensiva de la figura del convenio entendida como elemento propio en todo caso de la cooperación, si lo
que se oculta es una relación contractual típica, para lo que resulta decisivo tanto el contenido como la causa. Es suficientemente conocido
como derecho europeo de la contratación pública (tanto las directivas como la jurisprudencia interpretativa) ha depurado un concepto de
contrato que se identifica con el ámbito objetivo de dichas normas, ya sea en el caso de los contratos sujetos a la Directiva o en el de aquellos
otros no cubiertos por las mismas pero afectados en todo caso por los principios ya referidos recogidos por los Tratados. En especial, además
del carácter escrito que exige la Directiva, deben destacarse la onerosidad y la bilateralidad, de tal modo que quedan excluidas del concepto
de contrato las relaciones jurídicas en las que las prestaciones son gratuitas y aquellas en las que no puede hablarse en sentido estricto de dos
partes diferenciadas por estar sometida la prestadora del servicio al poder adjudicador encomendante, para el que realiza la parte esencial de
sus prestaciones. Así lo ha determinado la jurisprudencia del TJUE: entre otras, Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 18 de
enero de 2007 (Auroux /Commune de Roanne), Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 18 de diciembre de 2007, por la
que se condena al Reino de España (“Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia”) o la Sentencia del
Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 19 de diciembre de 2012, C-159/11, que trae causa de una cuestión prejudicial presentada ante el Tribunal
de Justicia en relación con un contrato de consultoría celebrado entre la Azienda Sanitaria Locale di Lecce y la Universidad de Salento.
160.En el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea aprobado en el año 2001 por la Comisión, la transparencia formaba parte directa de
dos de los cinco principios de la denominada buena gobernanza: apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia. A lo
largo del documento, se a precia que se busca integrar la transparencia en las propuestas de elaboración de las políticas europeas,
permitiendo un grado mayor de participación y apertura de la sociedad civil europea. Cfr., Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea,
COM (2001), 428, Bruselas, 25.7.2001.
161.La Comunidad Autónoma de Aragón ha dado un primer paso en este sentido. El Portal de Servicios del Gobierno de Aragón ofrece
a los ciudadanos el canal Transparencia con la intención de informar y formar a una ciudadanía sensible, responsable y participativa,
para que conozca y ejerza sus derechos y obligaciones y colabore activamente en el fomento de una sociedad mejor. La Administración
plantea la transparencia en la comunicación de su actividad diaria, porque facilita la confianza y el control directo por parte de la
ciudadanía que puede ejercer un mayor control sobre sus gestores y realizar acciones constructivas. La finalidad de este Portal es
transmitir información de manera comprensible, sencilla de entender por el conjunto de los ciudadanos/as, de tal forma que estén
informados y conozcan las responsabilidades, procedimientos, reglas, normas y demás información generada por el Gobierno de
Aragón, en un marco de abierta participación social. En materia de contratación pública, a través del canal Transparencia, del Gobierno
de Aragón, se ofrece información sobre contratos adjudicados, contratos modificados y datos estadísticos.
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José María Gimeno Feliú
162.P. VALCÁRCEL FERNÁNDEZ y R. FERNÁNDEZ ACEVEDO, “Órganos consultivos y de recursos para el control de la contratación pública
en España”, en libro col dirigido por D. Sorace Amministraziones Pubblica dei contratti, Ed. Scientifica, Napoles, 2013. Y ello porque,
como bien indican, estos órganos están sirviendo para limpiar y depurar la contratación del sector público. Además, se esta comenzando
a apreciar como los entes del sector público contratantes están adaptando su comportamiento a la vista de las resoluciones de los
tribunales, por ejemplo: redactan mejor los pliegos, concretan más y mejor los criterios de valoración de las ofertas y de adjudicación
del contrato” (págs. 371-373). M. A. BERNAL BLAY ha destacado también la labor didáctica de estos tribunales administrativos y la
auctoritas de su doctrina. “Observatorio de la actividad de los órganos de recursos contractuales en 2011”, en libro col. Observatorio
de contratos públicos 2011, Civitas, Cizur Menor, 2012, págs. 328-331.
163.Se trata de la Ley 31/2007, de 30 de octubre. Un completo estudio de la misma puede verse en el trabajo de BERMEJO VERA, “El
régimen de contratación pública en los sectores especiales del agua, la energía, los transportes y los servicios postales”, RAP núm. 179,
2008, págs. 115-159.
164.Sobre el contenido de las Directivas de los años 90 y el fundamento de la regulación puede consultarse el libro colectivo dirigido por
V. LÓPEZ-IBOR, La contratación pública en los llamados sectores excluidos, Civitas, Madrid, 1997 y libro col. Contratación empresarial
en los sectores de transportes, energía, telecomunicaciones y agua potable. Los llamados contratos de interés público, Cámara de
Comercio e Industria de Madrid, 1996.
165.Recuerda este proceso de mutuas influencias, con cita de las sentencias más significativas, S. GONZÁLEZ VARAS en su Tratado de
Derecho administrativo. Tomo II El Derecho administrativo europeo, Thomson, Pamplona, 2012, 2ª ed., págs. 36 y ss.
166.Vid. el trabajo de J. A. MORENO MOLINA “Un mundo para SARA, una nueva categoría en el Derecho español de la contratación
pública, los contratos sujetos a regulación armonizada”, RAP núm. 178, 2009, págs. 175-213. Con la positivización de esta categoría
se pretende, en suma, modelar la aplicación de las normas de la Directiva en los diferentes contratos del sector público, restringiéndola
solo a los casos exigidos por dicha norma y diseñando para los demás, como declara la Exposición de Motivos un régimen para el que
el legislador nacional tiene plena libertad.
167.Y es que, como bien afirma este autor no cabe que un concepto de la legislación de contratos públicos se interprete de una forma
cuando el contrato está condicionado por las Directivas comunitarias que cuando no lo está. “La influencia del Derecho comunitario en la
interpretación de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas”, RAP 151, 2000. pág. 13. Opinión que comparte E. CARBONELL
PORRAS en su trabajo “El título jurídico que habilita el ejercicio de la actividad de las sociedades mercantiles estatales de infraestructuras
viarias. ¿Convenio o contrato administrativo?”, en libro col. Estudios de Derecho Público Económico, Civitas, Madrid, 2003, pág. 392.
168.Y la más reciente de Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 13 de abril de 2010, Wall AG (petición de decisión prejudicial
planteada por el Landgericht Frankfurt am Main — Alemania) en la que se insiste en la idea de que una concesión de servicios —
excluida del ámbito de aplicación— está sometida a los principios del Tratado.
169.En este punto resulta de gran interés el trabajo contenido en este libro de M.A. SANMARTÍN MORA, “La profesionalización de la
contratación pública en el ámbito de la Unión Europea”, en libro col. Observatorio de los Contratos Públicos 2011, ob.cit., págs. 407-434.
170.Comisión Nacional de la Competencia, Guía sobre Contratación Pública y Competencia. Disponible en: http://www.cncompetencia.
es/Inicio/Noticias/TabId/105/Default.aspx?contentid=296580
171.Ver GIMENO FELIÚ, J.M., La Ley de Contratos del Sector Público: ¿una herramienta eficaz para garantizar la integridad?, REDA, núm.
147, pág. 518 y ss.
172. Sin duda puede ser una importante herramienta función fiscalizadora del Tribunal de Cuentas (y sus homólogos autonómicos), con el fin
de controlar legalidad y eficacia (que incluye la fase de ejecución) evitando un incorrecto uso de fondos públicos, independientemente
de la personificación pública o privada que licite en tanto sea poder adjudicador. Sobre ello resulta de interés el trabajo de J. MEDINA
GUIJARRO J.C. LÓPEZ LÓPEZ, “La fiscalización de la contratación administrativa por el Tribunal de Cuentas”, Documentación Administrativa
núms. 275-276, 2006, págs. 407-424. Obviamente se deberá “incentivar” la aplicación del procedimiento de responsabilidad contable
regulado en la LO 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, para los casos de daños al erario público por una “mala práctica”
de la normativa de contratación pública (incluida la contable y presupuestaria. C. CUBILLO RODRÍGUEZ, “Las responsabilidades jurídicas
derivadas de la contratación del sector público”, en libro col. La contratación en el sector público tras la Ley 30/2007, de 30 de octubre,
Comares, Granada, 2009, págs. 634-638. La dificultad de exigir responsabilidades está siendo un factor que “incentiva” el incumplimiento
de las reglas y principios que quiebran con los modificados ilegales. Labor de control que va a resultar más difícil a raíz de la STS núm.
8506/2012, de 28 de noviembre de 2012 (que casa y anula otra de la Sala de justicia de la Sección de Enjuiciamiento del Tribunal de
Cuentas (TCu) dictada el 17 de marzo de 2010 resolviendo el procedimiento de reintegro por alcance en relación con el Ayuntamiento de
Boadilla del Monte, de Madrid), que limita la capacidad de control por alcance y lo condiciona a la existencia de un recurso contencioso
previo. El argumento de que “no siendo impugnado dicho convenio, ni habiendo sido reparados tales pagos por la Intervención
Municipal, ni habiéndose emitido informe con tacha alguna por parte de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento” no hay responsabilidad
contable puede condicionar la función de control del Tribunal de Cuentas y sus homólogos, máxime cuando, hasta ahora, en el caso
de los modificados nunca se ha acudido ante los tribunales. Queda el control, no obstante, remitido a la función de asesoramiento de
intervención y servicios jurídicos que han de ser la pieza clave en el cumplimiento de la legalidad.
173.Un ejemplo es la Ley 14/2008, del 5 de noviembre (modificada por 7/2009, de 13 de mayo), de la Oficina Antifraude de Cataluña
crea la Oficina Antifraude de Cataluña, entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, con
el fin de prevenir e investigar posibles casos de uso o destino ilegales de fondos públicos o cualquier otro aprovechamiento irregular
derivado de conductas que conlleven conflicto de intereses o el uso en beneficio privado de informaciones derivadas de las funciones
propias del personal al servicio del sector público. En Portugal, desde hace un par de años existe el Consejo para la Prevención de la
Corrupción, que es un órgano administrativo independiente que trabaja “con” el Tribunal de Cuentas de Portugal para la prevención
de la corrupción y los delitos conexos (art. 1º da Lei nº 54/2008).
174.Me remito a mi trabajo “Los tribunales administrativos especiales de contratación pública ante las previsiones del Informe CORA.
Balance y prospectiva”, Revista Catalana de Dret Public núm. 47, 2013.
175.Por todos, Jesús González Pérez, “Corrupción, ética y moral en las Administraciones públicas”, Revista de Derecho Urbanístico y Medio
Ambiente — Núm. 229, Octubre 2006. También A. SABÁN GODOY, El marco jurídico de la corrupción, Cuadernos Civitas, Madrid, 1991.
176. Para ello debe promoverse la colaboración de organizaciones sociales —no politizadas— para el control de riesgos de corrupción así como
de los empleados públicos, previendo un sistema eficaz de denuncias (sin “coste” para el denunciante). Resultan también de interés las
opiniones de J. VÁZQUEZ MATILLA, “La corrupción una barrera a la eficiencia e integridad en la compra pública.”, en www. obcp.es y A.
MADARIAGA VENEGA, “Algunas propuestas para prevenir y combatir la corrupción en la Contratación Pública”, en www. obcp.es.
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Fecha de recepción: 29/04/2014
Fecha de aceptación: 19/06/2014
Roberto Ignacio Fernández López_([email protected])_Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la
Universidad de Vigo, España
Los mecanismos heterocompositivos
ante la litigiosidad tributaria:
la necesidad de transitar del
inmovilismo al pragmatismo jurídico*
Os mecanismos heterocompositivos ante a
litixiosidade tributaria: a necesidade de transitar
do inmobilismo ao pragmatismo xurídico
The Mediation and the Arbitration in Tax Matters:
the Necessary Advance from Immobility to Juridical
Pragmatism
&Resumen: Los instrumentos extrajudiciales para prevenir o resolver conflictos tributarios han sido
escasamente desarrollados por la legislación española. El presente trabajo tiene por objeto analizar las
causas que han llevado al actual estado de inmovilismo del Derecho tributario español en materia de
arbitraje, constatar los escasos avances conseguidos con otras técnicas extrajudiciales orientadas a reducir
la conflictividad tributaria para, finalmente, concluir con distintas propuestas de lege ferenda tendentes a
fomentar la aplicación de tales mecanismos resolutivos de controversias.
&Palabras clave: litigiosidad tributaria, mediación, arbitraje, contribuyentes y Administración tributaria,
reforma legal.
&Abstract: The extrajudicial instruments to anticipate or to solve tax conflicts have been scantily
developed by the Spanish legislation. The present paper has for object analyze the reasons that have led
to the current condition of immobility of the Spanish Tax law as for arbitration, state the scanty advances
obtained with other extrajudicial mechanisms orientated to reducing the tax litigation, finally, to conclude
with different offers de lege ferenda tending to promote the application of such decisive mechanisms of
controversies.
&Keywords: tax litigation, mediation, arbitration, taxpayers and tax Administration, legal reform.
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Los mecanismos heterocompositivos ante la litigiosidad tributaria:
la necesidad de transitar del inmovilismo al pragmatismo jurídico

I. PLANTEAMIENTO PREVIO
Desde que el Informe de la Comisión para el estudio y propuesta de medidas para la
reforma de la Ley General Tributaria, publicado en 2001 (VV.AA., 2001: 226-234), había
insistido en la necesidad de introducir técnicas de mediación y arbitraje en el ordenamiento
tributario español ha transcurrido más de un decenio, y lo cierto es que de lege data el
arbitraje tributario sigue siendo a día de hoy una institución vacía de contenido y, por ende,
carente de aplicación en España.
Es verdad que la mediación y el arbitraje constituyen mecanismos de composición
heterónoma o heterocomposición que actúan cuando, surgido ya el conflicto, un tercero
aproxima posiciones o adopta una resolución que pone término al mismo (medidas
resolutivas). Ello podría llevar a pensar que el Derecho tributario español se ha centrado más
en regular otros instrumentos que intentan prevenir la controversia incluso antes de que ésta
surja en aras de evitar un litigio posterior (medidas preventivas), pero lo cierto es que tampoco
la legislación española ha experimentado avances destacables en esta segunda vertiente.
Pues bien, la pretensión de este trabajo no es otra que la de analizar las causas que han
llevado al actual estado de inmovilismo del Derecho tributario español en materia de arbitraje,
constatar los escasos avances conseguidos con otras técnicas extrajudiciales orientadas
a reducir la conflictividad tributaria para, finalmente, concluir con distintas propuestas de
lege ferenda susceptibles de contrarrestar el excesivo nivel de litigiosidad existente entre la
Administración y los obligados tributarios.
II. LOS MOTIVOS TRADICIONALMENTE OPUESTOS A LA INTRODUCCIÓN
DE TÉCNICAS ARBITRALES EN EL DERECHO TRIBUTARIO ESPAÑOL
Las reticencias que se han venido invocando para frenar el desarrollo del arbitraje en
el Derecho tributario español se apoyan en la prevalencia de los principios de legalidad e
indisponibilidad de la obligación tributaria, así como en la posible vulneración del derecho
a la tutela judicial efectiva (GARCÍA NOVOA, 2002: 76-80; LÓPEZ DÍAZ, 2005: 694-699;
CATARINO y GOMES FILIPPO, 2011: 630-637; SERRANO ANTÓN, 2011: 665-673; y CASAS
AGUDO, 2011: 706-716).
La estrecha conexión entre la legalidad y la indisponibilidad del tributo conduce a sostener que
la Administración, en tanto en cuanto ampara un interés público, no puede renunciar a la defensa
de ese interés que encarna la Ley. Así pues, si es la ley la que articula todo el régimen sustantivo que
rodea el tributo (singularmente, su nacimiento, cuantía y extinción), la Administración no puede
apartarse de ese mandato legal por medio de pactos, acuerdos o contratos. Desde esta perspectiva,
la indisponibilidad es una manifestación de la positive Bindung, es decir, de la vinculación positiva
de la Administración a la voluntad del legislador, lo que, en palabras de GARCÍA NOVOA, supone
una garantía de certeza para el contribuyente “al saber que aquélla carecerá de un ámbito de libre
decisión a la hora de concretar el contenido de cada obligación tributaria” (2002: 80). El apoyo
jurídico a tal razonamiento se hallaría en distintos preceptos del ordenamiento español, algunos
recogidos en el texto constitucional (arts.31.3 y 9.3 CE) y otros de rango legal. Entre estos últimos
destacan el art.18 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), y el art.7.3 de
la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP).
Con arreglo al art.18 de la LGT, “el crédito tributario es indisponible salvo que la ley establezca
otra cosa”. Por su parte, el art.7.3 de la LGP establece que, con la única excepción de los acuerdos
adoptados por la Administración acreedora en el seno de los procesos concursales, “no se podrá
transigir judicial ni extrajudicialmente sobre los derechos de la Hacienda Pública estatal, ni someter
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Roberto Ignacio Fernández López
a arbitraje las contiendas que se susciten respecto de los mismos, sino mediante real decreto
acordado en Consejo de Ministros, previa audiencia del de Estado en pleno”.
El primero de los preceptos citados contiene dos mandatos perfectamente diferenciados. De
un lado, el que afecta en exclusiva a los particulares, cuyos pactos o acuerdos en modo alguno
vinculan ni tienen efectos frente a la Administración en lo que atañe a la naturaleza y cuantía de
las deudas tributarias. De otro lado, el art.18 de la LGT le prohíbe a la Administración disponer
de su crédito tributario de forma unilateral o bilateral, pero con un importante matiz y es que
esa prohibición opera exclusivamente en la esfera aplicativa del tributo, no en la normativa,
por lo que el propio precepto introduce la salvedad de que es posible que la ley sí autorice la
disponibilidad de la obligación tributaria en determinados casos. ¿Podrían ser éstos los supuestos
susceptibles de someterse a arbitraje? Desde nuestro punto de vista, la respuesta puede y debe
ser afirmativa pues en todo caso seguirá siendo la ley, y no la libre voluntad de las partes, la
que delimite las cuestiones o materias disponibles por medio del arbitraje. Una vez acotados los
asuntos objeto de posible arbitraje, la Administración tributaria, el particular y, por supuesto, el
árbitro actuarán todos ellos sujetos a la ley buscando una solución justa en Derecho.
En este mismo sentido, ya existen algunos ejemplos en el Derecho tributario español en
los que la Ley bendice la adopción de pactos que, a modo de transacción o aproximación de
posiciones entre las dos partes de la relación tributaria, ponen solución a una incertidumbre
y evitan un conflicto posterior. A este respecto, ANDRÉS AUCEJO ofrece una clasificación de
las distintas técnicas paccionadas reconocidas por el ordenamiento español. Entre las técnicas
en sede de gestión tributaria, dirigidas a la prevención o evitación de un litigio posterior, esta
autora cita los acuerdos previos de valoración, las propuestas de valoración en el Impuesto
sobre Sociedades y otros ejemplos que califica como “actos administrativos unilaterales
participados” (2010: 2-3). Pero quizá el caso más palmario de aproximación de posiciones sea
el de las actas con acuerdo, reguladas en el art.155 de la LGT, las cuales ponen término a un
procedimiento de inspección tributaria y conllevan una doble disponibilidad de los derechos
de crédito de la Hacienda Pública. En efecto, la propia sustancia del acto transaccional supone
un acuerdo entre la Administración y el particular que afecta a la naturaleza y elementos
cuantitativos de la obligación tributaria nacida del hecho imponible, pero es que además de las
actas con acuerdo deriva una reducción del 50% de la sanción resultante de la regularización
tributaria. Es más, quizá se haya quedado corto el ordenamiento español en la regulación
de este tipo de actas y así, en aras de una mayor publicidad o transparencia que garantice
la protección del interés público y aumente el control de las actuaciones de la Inspección
tributaria, FERREIRO preconiza que tal vez hubiese sido conveniente que, llegado el caso,
interviniese un tercero en funciones de mediación, conciliación y arbitraje. A juicio de dicho
autor, ese mediador o árbitro —que bien podría ser un funcionario público no integrado en
la línea jerárquica del inspector actuario— podría solucionar el posible enquistamiento de
posiciones que se produjera por parte de quienes viniesen discutiendo sobre cuestiones de
hecho o derecho a lo largo del procedimiento inspector (2005: 248-249), participando de la
misma idea GONZÁLEZ-CUÉLLAR (2010: 268).
Atendiendo a la vigente regulación de la LGT, no han faltado quienes han rechazado
que las actas con acuerdo posean naturaleza transaccional, al considerar que no permiten
concesiones recíprocas entre las partes que intervienen en el procedimiento inspector y que
ese tipo de cesiones es el rasgo típico de la transacción (MARTÍNEZ MUÑOZ, 2004: 179-180;
y BUSTILLO BOLADO, 2010: 438-439), pero —a nuestro juicio— de lo que no cabe duda
es que se trata de un mecanismo convencional de aproximación de posiciones inicialmente
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Los mecanismos heterocompositivos ante la litigiosidad tributaria:
la necesidad de transitar del inmovilismo al pragmatismo jurídico

distantes sobre determinados aspectos que generan incerteza a la hora de cuantificar el
importe del crédito tributario (conceptos jurídicos indeterminados, estimaciones, valoraciones,
etc.) y que podrían desembocar en un litigio posterior. Algo similar ocurre con las actas de
conformidad (art.156 LGT), aunque la principal diferencia con las primeras radica en que en
las actas de conformidad la adhesión por el particular a la regularización tributaria propuesta
por la Administración implica una aceptación íntegra de los hechos recogidos en el acta, que
ya no podrán ser refutados a posteriori, con lo que su capacidad de debate y negociación
sobre dichos elementos fácticos es bastante más limitada que en las actas con acuerdo.
Obsérvese que, en relación a estas últimas, una de las posibles causas de su incoación es
que “resulte necesaria la apreciación de los hechos determinantes para la correcta aplicación
de la norma al caso concreto” (art.155.1 LGT). Por ello, algunos autores defienden que
las actas de conformidad no poseen naturaleza negocial, sino que la conformidad es un
acto del particular de contenido complejo, muy próximo a una confesión extrajudicial sobre
los hechos plasmados en la misma y calificable como acto de adhesión a las calificaciones
jurídicas formuladas por el inspector (ARRIETA MARTÍNEZ DE PISÓN, 1994: 380 y siguientes).
Por otro lado, según avanzábamos, también el art.7.3 de la LGP constituye un aparente
impedimento a la disponibilidad de sus derechos de contenido económico por parte de la
Hacienda Pública, con la singularidad de que aquí la citada norma se refiere expresamente a la
prohibición de la transacción y del arbitraje. Ahora bien, al igual que ocurre con el art.18 de la
LGT, también el art.7.3 de la LGP debe ser entendido en sus justos términos. En realidad, lo que
ambos preceptos consagran no es una indisponibilidad absoluta de los derechos de crédito de la
Hacienda Pública sino una “legalidad en la disposición”, lo que abriría la puerta a un arbitraje que
evitase colisionar con principios de rango constitucional, particularmente la capacidad económica
y la tutela judicial efectiva (VV.AA., 2013: 21). Evidentemente, esa legalidad en la disposición del
tributo exige que el legislador defina con la mayor precisión posible los supuestos y el alcance del
instrumento de mediación o arbitraje articulado por la norma, porque lo único que proscriben el
art.18 de la LGT y el art.7.3 de la LGP es la libre disponibilidad de sus créditos por la Administración
o una habilitación en blanco al acreedor que le permita sortear la salvaguarda del interés público
(SERRANO ANTÓN, 2011: 670). En definitiva, los diques de contención a los potenciales excesos
de la actividad administrativa en este ámbito, como en tantos otros, lo constituyen la prohibición
de la arbitrariedad y de la eventual desviación de poder en el ejercicio de la potestad pública
dirigida a hacer efectivo el cobro del tributo.
Esa prohibición no es más que una consecuencia del principio de legalidad, el cual no puede
ser entendido como sinónimo del absoluto carácter reglado de toda actuación administrativa en
materia tributaria (LÓPEZ DÍAZ, 2005: 696), pero sí como la pretensión de que la norma legal
no puede sustraerse de acotar con mayor o menor grado de precisión determinados ámbitos
(conceptos jurídicos indeterminados, valoraciones, etc.) en los que se hace necesario sustituir la
discrecionalidad de la Administración en la aplicación del tributo por fórmulas convencionales
o arbitrales que doten de fijeza y seguridad los contornos ambiguos o imprecisos del propio
ordenamiento tributario. Este planteamiento en modo alguno tiende a desvirtuar la naturaleza
indisponible del derecho de crédito de la Hacienda Pública sino que, todo lo contrario, más bien
se orienta a reforzarla (DE FLORA, 2008: 49-61 y 278-288). Si la validez o eficacia del acto de
liquidación tributaria son cuestionadas por el particular, la Administración no está disponiendo
de su derecho de crédito por el hecho de que sea un tercero distinto a un juez el que dirima y
resuelva la controversia, siempre que la ley predetermine con suficiente claridad las materias,
competencias y alcance con que se pronuncie ese tercero.
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Roberto Ignacio Fernández López
Así pues, si la indisponibilidad no es un verdadero escollo en el Derecho español a la
implantación del arbitraje en materia tributaria, sólo queda por despejar la incógnita de si las
posibles cortapisas a la utilización de esa técnica extrajudicial resolutiva de conflictos pueden
venir de la mano de los principios constitucionales de capacidad económica e igualdad y del
derecho a la tutela judicial efectiva (arts.31.1 y 24.1 CE).
La capacidad económica y la igualdad, criterios interdependientes de justicia tributaria,
proclaman la defensa de la equitativa contribución por los ciudadanos al sostenimiento de
las cargas públicas. El respeto a la igualdad, desde la óptica de la utilización de fórmulas
arbitrales para la resolución de controversias tributarias, presenta una doble proyección: de
una parte, la igualdad formal ante la ley exige que cualquier contribuyente tenga libre acceso
al arbitraje o a la mediación; de otra, la igualdad material postula que, al hacer uso de dichos
mecanismos heterocompositivos, los particulares no sufran tratos discriminatorios carentes
de justificación razonable en sus respectivos derechos subjetivos o intereses legítimos.
En suma, la igualdad sustancial entre dos contribuyentes, en términos de capacidad
contributiva, proscribe criterios de aplicación de los tributos que conduzcan a diferencias en
las cantidades a pagar por cada uno de ellos (CASAS AGUDO, 2011: 697). Desde este punto
de vista, SERRANO ANTÓN ha advertido que se podría violar el principio de igualdad como
consecuencia de la intervención de lobbies o grupos de presión sobre los órganos arbitrales
para obtener resultados favorables, y esto es algo que evidentemente debe evitar la ley
dotando de la máxima transparencia y garantías posibles al sistema convencional o arbitral
que se instaure (2011: 673-674). Por consiguiente, adoptando el ordenamiento jurídico las
cautelas necesarias, el principio de igualdad no debe verse afectado por la implementación
de la mediación o el arbitraje en materia tributaria.
Por lo demás, tampoco debe sufrir ningún quebranto el principio de capacidad económica
sino todo lo contrario, pues a través de las fórmulas de resolución extrajudicial de los conflictos
tributarios lo que se consigue es que, finalmente, dicho principio se haga efectivo aunque
no quizá con toda la precisión y certeza que cabría esperar de una aplicación estricta o
taxativa de la norma, ya que la indeterminación o vaguedad causante del conflicto puede ser
normativa, fáctica o incluso mixta. A mayores, cabe subrayar que la mediación y el arbitraje
en derecho actuarán siempre con posterioridad al nacimiento de la obligación tributaria para,
en último término, dotar de fijeza los elementos de cuantificación de la deuda, por lo que
no se corre el riesgo de desvirtuar el contenido de la prestación pecuniaria surgida del hecho
imponible (SERRANO ANTÓN, 2011: 674). Por lo tanto, los principios de justicia tributaria
no solo no limitan sino que, lejos de ello, amparan el empleo de mecanismos resolutivos
de controversias que hagan posible el ejercicio libre y responsable de sus derechos por los
contribuyentes, elevando el nivel de equidad fiscal en un Estado de Derecho (CATARINO y
GOMES FILIPPO, 2011: 645).
Finalmente, resta por determinar si las técnicas arbitrales pueden contravenir el derecho
a la tutela judicial efectiva, de manera particular cuando el arbitraje cierra el paso a todo
posible recurso judicial posterior. Es completamente pacífica la opinión de que el arbitraje
no conculca el derecho a la tutela judicial efectiva cuando aquél opera en el ámbito de
las relaciones jurídico-privadas, pero las dudas se suscitan cuando el papel del arbitraje se
traslada al terreno de las relaciones jurídico-públicas como es el caso del tributo (VICENTEARCHE, 2005: 38-39). En este segundo escenario, si se parte de la premisa de que el arbitraje
puede actuar como sustitutivo o alternativa a las reclamaciones y recursos tributarios en vía
administrativa, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha admitido la compatibilidad
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Los mecanismos heterocompositivos ante la litigiosidad tributaria:
la necesidad de transitar del inmovilismo al pragmatismo jurídico

del instituto arbitral con el derecho a la tutela judicial efectiva [STC de 22 de marzo de 1991
(FJ 5º); STC de 14 de noviembre de 1991 (FJ 5º); y STC de 11 de noviembre de 1996 (FJ 4º)]
y lo ha hecho, como explica VICENTE-ARCHE, considerando que el arbitraje puede conseguir
para las partes los mismos objetivos que la jurisdicción, que se garantiza el derecho de acceso
a un procedimiento dirigido a resolver una controversia, que se puede obtener —al igual
que en un proceso ante los jueces o tribunales— una resolución fundada en derecho sobre el
fondo del asunto, y que esa resolución o laudo arbitral tiene los mismos efectos que la cosa
juzgada (2005: 41).
En cualquier caso, salvo que concurra alguno de los motivos tasados previstos en la
Ley 60/2003, de 23 de diciembre, de Arbitraje, para instar la anulación del laudo arbitral,
tampoco se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva ante los posibles impedimentos a la
ulterior revisión jurisdiccional del laudo porque, en realidad y con la única salvedad del orden
penal, el derecho a los recursos establecidos en la Ley no tiene naturaleza constitucional sino
legal (VICENTE-ARCHE, 2005: 42).
Por último, conviene reparar en el importante dato de que cuando la Administración
tributaria y el particular acuerdan acudir a la vía arbitral no están renunciando a la resolución
de la controversia sino que optan por una alternativa distinta a la vía de los recursos
administrativos pudiendo, en cualquier caso, rehusar el procedimiento arbitral para que el
conflicto sea sometido a la decisión del órgano administrativo competente (VICENTE-ARCHE,
2005: 44).
Así pues, no hay razones que sustenten posibles objeciones de naturaleza legal o
constitucional a la utilización del arbitraje para resolver conflictos de naturaleza tributaria,
máxime cuando el art.14 de la mencionada Ley 60/2003 contempla un “arbitraje institucional”
en el que las partes pueden someter su controversia a la decisión de corporaciones de Derecho
Público integradas por funcionarios o miembros del sector público y expertos o representantes
de sectores profesionales, lo que disipa posibles dudas o recelos a la instauración de un
arbitraje en materia tributaria en el que pudiese primar la autonomía de la voluntad propia
del Derecho privado (VV.AA., 2013: 11).
IIICAUSAS QUE JUSTIFICAN LA INTRODUCCIÓN DE FÓRMULAS
HETEROCOMPOSITIVAS EN EL ORDENAMIENTO TRIBUTARIO
ESPAÑOL
Si entendemos por fórmulas heterocompositivas aquellas que, como el arbitraje, se
basan en soluciones consensuales propuestas o instadas por terceros independientes y cuyas
decisiones, fundadas en Derecho, resulten fáciles de ejecutar (VV.AA., 2013: 24), hay sobrados
motivos que apoyan su introducción y aplicación en el ordenamiento tributario español.
A este respecto se han invocado tres principios que amparan la implantación de
soluciones arbitrales: simplificación, eficacia y practicabilidad. El primero de ellos encierra
en su significado no sólo la vertiente estrictamente normativa del ordenamiento, es decir,
la conveniencia de que existan leyes tributarias de fácil comprensión y aplicación por sus
destinatarios, sino que también se proyecta sobre la actuación administrativa traduciéndose
en una “limitación de costes indirectos” para el contribuyente y en una mayor eficiencia en la
actividad de la Administración tributaria, de tal suerte que el arbitraje coadyuvaría a desarrollar
procedimientos resolutivos sencillos para cuestiones con escaso grado de complejidad (VV.
AA., 2013: 25).
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El principio de eficacia de la actuación administrativa es una de las exigencias demandadas
por el art.103 de la Constitución española, y esa eficacia también resulta exigible de la
Administración de justicia, concretamente de los juzgados y tribunales, cuya saturación y
lentitud actuales aconsejan la búsqueda de técnicas alternativas que desactiven o resuelvan
los conflictos que aguardan una solución en Derecho (VV.AA., 2013: 25). Esa agilidad y
rapidez en la resolución de la controversia podría conseguirse dando entrada a expertos
con conocimientos técnicos especializados en Derecho tributario. En palabras de SERRANO
ANTÓN, “con la previsión constitucional del principio de eficacia, la administración se
encuentra compelida a conseguir el mejor resultado posible, cuantitativo y cualitativo, en
relación con los medios a su disposición. En otras palabras, se trata de la consecución de los
objetivos previstos con el menor gasto de recursos e instrumentos” (2011: 674-675). Si ello
es así, no hay motivo alguno para descartar el empleo de la mediación y el arbitraje en aras
de una justicia más ágil para los asuntos tributarios.
En tercer lugar, la practicabilidad, al igual que la simplificación, no sólo opera en la esfera
legislativa en la que la norma debe ser diseñada con arreglo a los atributos de la claridad, la
sencillez y la abstracción, sino que también actúa en el plano aplicativo del Derecho tributario
evitando la pendencia de recursos sin resolver durante dilatados períodos de tiempo. Es
aquí donde entran en juego los medios alternativos de resolución de litigios procurando la
efectividad inmediata del crédito tributario, ante el excesivo retraso en el ingreso de deudas
frecuentemente suspendidas a causa de los recursos presentados en vía administrativa o
jurisdiccional (VV.AA., 2013: 26). En esta misma línea, FERREIRO considera que no está
defendiendo el interés general quien pueda preferir la recaudación aplazada en virtud de un
litigio al pago inmediato que debe regir el acuerdo (2005: 242).
En el plano de las medidas autocompositivas, LÓPEZ DÍAZ ha identificado las ventajas de
su introducción diferenciándolas en tres grupos: político-organizativas, jurídicas y económicas
(2005: 690-694). Las primeras fomentan la participación de los ciudadanos en la toma de
decisiones públicas y “esa participación aporta ese mayor grado de democratización de la
actuación administrativa”, la cual es una de las exigencias del Estado Social de Derecho.
A juicio del citado autor, “las nuevas funciones de la Administración, no limitada a la
simple aplicación automática de normas unívocas, requiere de ese esfuerzo a través de la
participación de los destinatarios de la actuación, lo que, a su vez, redundará en una mayor
eficacia” (2005: 692). Desde luego no es ésta una opinión ni mucho menos aislada en el seno
de la doctrina, sino que también participan de la misma idea FERREIRO LAPATZA (2005: 241242), CATARINO y GOMES FILIPPO (2011: 626-628), y SERRANO ANTÓN (2011: 676-677).
Las ventajas jurídicas de las técnicas autocompositivas son evidentes: se refuerza la
seguridad jurídica del contribuyente (conocimiento y certeza del Derecho, confianza de los
ciudadanos y previsibilidad); se relativiza el mayor coste que supone el acceso a los tribunales
de justicia cuando los asuntos litigiosos son de escasa o reducida cuantía; por último, las
fórmulas autocompositivas y heterocompositivas optimizan el empleo de los recursos públicos
—singularmente los medios humanos y materiales al servicio de los tribunales de justicia— ya
que éstos pueden dedicarse a resolver con mayor eficacia los asuntos más complejos (LÓPEZ
DÍAZ, 2005: 693).
Desde un punto de vista económico, no cabe duda que se aprecia una notable reducción
de los costes ocasionados por el conflicto, y ello sin obviar que el mayor retraso en la resolución
de una controversia tributaria origina la obligación de satisfacer intereses de demora —a
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Los mecanismos heterocompositivos ante la litigiosidad tributaria:
la necesidad de transitar del inmovilismo al pragmatismo jurídico

cargo del particular o de la Administración— mientras dura el proceso de revisión en vía
administrativa o judicial (LÓPEZ DÍAZ, 2005: 693-694).
Por otra parte, existen una serie de razones derivadas de la experiencia contrastada de
otros ordenamientos jurídicos comparados, que demuestran las muchas ventajas y escasos
inconvenientes de la utilización de técnicas extrajudiciales de resolución de conflictos de
naturaleza tributaria.
Por ejemplo, en el Derecho italiano constituye una buena muestra de ello su modelo de
accertamento con adesione (CASAS AGUDO, 2011: 705-706). Se trata de una comprobación
en la que tanto la Administración tributaria como el contribuyente formulan, por escrito
y formalmente, sus propuestas y contrapropuestas, llegando a una solución pactada (DE
FLORA, 2008: 146-198). Además, el contribuyente se beneficia de una importante reducción
en las sanciones. Como explica ANDRÉS AUCEJO, “el accertamento con adesione es una
figura de naturaleza convencional ínsita en el procedimiento de gestión tributaria italiano,
por el cual Administración y contribuyente —ya sea a instancia de oficio, ya sea a instancia
de parte— procuran llegar a un acuerdo ante incertidumbres de hecho o derecho sobre la
determinación del débito tributario. Tal acuerdo se formaliza por escrito en el denominado
«atto di accertamento con adesione» firmado por la Administración y suscrito por el
contribuyente. La adhesión del sujeto y consiguiente suscripción del accertamento comporta,
de un lado, la reducción hasta un cuarto del mínimo de la sanción que en su caso hubiere
correspondido y, de otro, la imposibilidad de impugnación, de manera que, si el contribuyente
perfecciona el acto mediante el ingreso de la deuda convenida, el «atto di accertamento con
adesione» deviene eficaz, poniendo fin al procedimiento, no cabiendo recurso ulterior sobre
su contenido; contenido que deberá respetar también la Administración, quien no podrá
modificar el atto di accertamento salvo casos excepcionales tasados en la norma” (2010: 35;
y 2008: 47-77).
También Portugal se ha sumado a los países occidentales que se decantan por la utilización
de técnicas arbitrales, y lo ha hecho mediante el Decreto-Ley 10/2011, de 20 de enero, en
el que se regula la composición y funciones de los órganos y tribunales arbitrales adscritos al
Centro de Arbitragem Administrativa1. Sus laudos, dictados en un plazo máximo de seis meses,
son vinculantes siempre que la Administración afectada se haya adherido a dicho Centro.
El Ministerio de Finanzas portugués lo ha hecho para los asuntos litigiosos que no superen
los 10.000 euros. Para las controversias de importe superior deben concurrir una serie de
requisitos adicionales, entre los que destacan que el árbitro haya desempeñado funciones
como magistrado en tribunales tributarios y que tenga el título de Doutor en Direito Fiscal.
Por último, bien merecen una reflexión las propuestas previas de tributación contempladas,
no en la normativa estatal española, sino en las normas forales de los Territorios Históricos
del País Vasco. Para MERINO JARA, dichas propuestas permiten “que los obligados tributarios
planteen a la administración el conocimiento previo de determinadas operaciones de especial
complejidad, a los efectos de que ésta se pronuncie con antelación a la realización del hecho
imponible en cuanto a su conformidad o disconformidad con el tratamiento tributario
propuesto por la persona interesada, en lo que a la operación concreta se refiere. Nos
hallamos ante un supuesto de cuantificación anticipada de la deuda tributaria” (2011: 743).
Las operaciones de especial trascendencia o complejidad que contemplan las normas forales
de Guipúzcoa y Vizcaya son, entre otras, las siguientes: operaciones de reestructuración
empresarial (fusiones, escisiones, etc.); operaciones de reorganización de patrimonios de
personas físicas; aquellas en las que estén implicadas otras administraciones tributarias o que
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posean una dimensión internacional; operaciones o negocios jurídicos cuyo importe supere
los 600.000 euros, etc.
Por lo demás, la aprobación por la Administración tributaria de una propuesta previa de
tributación vinculará a dicho ente público, el cual estará obligado a aplicar el contenido de la
propuesta aprobada, salvo que se acredite que las circunstancias expuestas en la propuesta
no se ajustan a la realidad o que se ha modificado la normativa aplicable. Las ventajas de estas
fórmulas se concretan en la bilateralidad, en la instantaneidad y en la posibilidad de conocer
la argumentación del interlocutor, al tiempo que potencian el principio de seguridad jurídica
(MERINO JARA, 2011: 751).
IV. LA PLURALIDAD DE PROPUESTAS DE LEGE FERENDA SOBRE LA
REGULACIÓN TRIBUTARIA DE LA MEDIACIÓN Y EL ARBITRAJE EN
EL DERECHO ESPAÑOL
A partir de las consideraciones y conclusiones alcanzadas en los apartados precedentes,
parece oportuno formular algunas propuestas que hagan posible la introducción de la
mediación y el arbitraje en el Derecho tributario español. Han sido muchas las voces, tanto
desde el ámbito estrictamente académico como desde distintos sectores profesionales,