DICTAMEN N.º 214/2013, de 26 de junio.* Expediente relativo a

DICTAMEN N.º 214/2013, de 26 de junio.*
Expediente relativo a reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración seguido a consecuencia de
una petición efectuada por D.ª X, por los daños sufridos a consecuencia de una caída accidental en una vía pública
en el municipio de Guadalajara.
ANTECEDENTES
Primero. Reclamación.- El 12 de diciembre de 2012 D.ª X presentó una solicitud de daños y perjuicios dirigida al
Ayuntamiento de Guadalajara, en la que exponía los hechos siguientes: “Saliendo de mi casa el día 16 de septiembre de
2012 a las 22,25 h. al llegar a la altura del nº 8 de la calle Federico López, bajé la acera y hay una alcantarilla y al lado
de la misma un agujero, en el que metí la pierna, cayéndome y torciéndome el tobillo derecho, golpeándome el codo
derecho y la rodilla derecha, me subieron al hospital; diagnosticándose esguince externo e interno, se me colocó férula de
escayola con reposo de 15 días, después mi médico de cabecera al quitarme la férula comprueba que el tobillo sigue muy
hinchado y con un gran hematoma, mandándome más reposo; acudí al médico rehabilitador para empezar la recuperación
de las lesiones; sigo hasta el momento de baja”.
Acompañaba al escrito de reclamación los siguientes documentos:
Declaraciones juradas de D. P y de D.ª T, como testigos del accidente, en las que, en fecha 10 de diciembre de 2012
declaran bajo juramento que “el día 16 de septiembre de 2012 a las 22,25h fui testigo de cómo mi vecina X se cayó al bajar
de la acera a la altura del número 8, su marido la subió inmediatamente al hospital”.
Informe de Alta de Urgencias del Hospital H, de fecha 16 de septiembre de 2012, a las 22:51 horas, en el que se hace
constar: “trauma indirecto tobillo izquierdo con dolor e impotencia funcional … Tumefacción y dolor en LPAA con
movilidad completa”. El juicio diagnóstico es el de “esguince de tobillo izquierdo”. Se le pauta “férula posterior. Control
por su médico de AP en el plazo de 2 semanas. Paracetamol 1 cada 8 horas”.
Fotografías de un pavimento donde se puede apreciar la existencia de una arqueta en la calzada, al lado de la acera,
que se encuentra elevada. Pegada a dicha arqueta existe una apreciable superficie un poco más grande que ésta, en la que
falta una gruesa capa de asfalto, provocando un desnivel considerable entre el nivel de la calzada y el acerado.
Parte médico de baja por incapacidad temporal de fecha 17 de septiembre de 2012, y parte médico de confirmación
número 8 de fecha 7 de diciembre de 2012.
Número de teléfono de los testigos cuya declaración jurada presentó junto a su reclamación.
Segundo. Informe del Inspector de Brigadas y Servicios Municipales.- El 21 de diciembre de 2012 el indicado
Inspector informó que “efectivamente en la zona indicada hay una rejilla de sumidero que tiene el aglomerado asfáltico
que la sujeta descarnado así como la zanja de la red de alcantarillado en una longitud de unos 50 cm. [ ] Que a juicio del
Técnico de suscribe corresponde a la red de alcantarillado, por lo que procede darle traslado a la Sección
correspondiente”.
Tercero. Informe de la Policía Local.- El 26 de diciembre de 2012 el Intendente Jefe de Policía Local de
Guadalajara puso de manifiesto que “según informe del subinspector n.º 400-050, consultados los registros existentes en
Policía Local, no consta intervención alguna al respecto”.
Cuarto. Informe del Ingeniero Técnico de Obras Públicas.- El 29 de enero de 2013 el mencionado funcionario
informó que “La caída se produce como consecuencia de estar descarnado el aglomerado que se extendió cuando se
instaló una red de sumideros complementaria a la existente. Debido a que la ejecución de esta obra se produjo hace más
de 10 años, y que el descarnado no se ha producido como consecuencia de mal funcionamiento de la red general de
alcantarillado municipal; el técnico que suscribe considera que el estado defectuoso del aglomerado se debe a una falta de
conservación del pavimento de la vía pública o bien a una defectuosa ejecución de la capa de rodadura, y por lo tanto no
corresponde la responsabilidad a la red de alcantarillado municipal; lo que implica en su defecto que no es
responsabilidad de la empresa adjudicataria del servicio S, responsable del contrato de la gestión integral del servicio
municipal de abastecimiento de agua, alcantarillado y depuración del municipio de Guadalajara desde el 1 de septiembre
de 2009”.
A este informe se adjunta el emitido en el mismo sentido por el Jefe de Explotación de la S el 25 de enero de 2013.
Quinto. Aportación de nueva documentación por la reclamante.- A instancias del Ayuntamiento, con fecha 7 de
febrero de 2013 la interesada presentó la siguiente documentación:
- Informe médico de rehabilitación, de fecha 1 de febrero de 2012, en el que se hace constar que la paciente, de 52
años de edad, “refiere inversión brusca del pie izquierdo al descender un escalón el 16-09-2012. No se hallaron signos de
*
Ponente: Francisco Javier Díaz Revorio
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fractura. Se trató con férula durante 2 semanas. [ ] Acude a la primera consulta de rehabilitación el 3-10-2012 precisando
una muleta para la marcha. […] La paciente realiza 20 sesiones de fisioterapia para el tobillo en 9 de las cuales se aplicó
también iontoforesis con Forecortín en codo y 10 más para el codo. Al final de dichas sesiones se da el alta del tobillo por
mejoría (14-11-2012), sin embargo el codo mantiene el dolor por lo que se le infiltra el 19-12-2012 […] En revisión del 901-2013 la paciente se mantiene asintomática realizando los ejercicios domiciliarios prescritos”.
- Informe Oficial de Salud de fecha 7 de febrero de 2013.
- Partes de Baja, y de baja médica por incapacidad temporal, que van desde el 17 de septiembre de 2012 hasta el 1 de
febrero de 2013, fecha del último parte.
- Justificantes de reserva de vuelo y hotel que la interesada había contratado para viajar a Roma, desde el 19 de
septiembre hasta el 26 de septiembre de 2012.
Sexto. Informe del Técnico de Gestión Urbanística.- El 12 de febrero de 2013 dicho Técnico del Ayuntamiento
puso de manifiesto que “si el pavimento se encontrase en condiciones defectuosas como consecuencia de una obra
ejecutada por W, por razón de la prestación del servicio, su defectuoso estado sería de su responsabilidad. No resulta por
el contrario imputable a esta mercantil el defectuoso estado del pavimento que se encuentre sobre o alrededor del
alcantarillado municipal sólo por este hecho, y cuando ese estado defectuoso no es consecuencia del mal funcionamiento
de la instalación”.
Séptimo. Admisión a trámite y trámite de audiencia.- Con fecha 22 de marzo de 2013 la interesada tuvo
conocimiento, mediante notificación, de la incoación del procedimiento de responsabilidad patrimonial, así como del
nombramiento de instructor, que recayó en el Concejal Delgado de Infraestructura del Ayuntamiento.
Con esa misma fecha se notificó a la reclamante el trámite de audiencia del expediente, poniendo a su disposición el
mismo en las oficinas municipales.
Con fecha 1 de abril de 2013 la perjudicada presentó escrito al que adjuntaba, entre otros documentos, los siguientes:
1. Partes de confirmación y de alta médica por incapacidad temporal, éste último de fecha 11 de marzo de 2013.
2. Valoración económica del daño reclamado, en la que incluye:
- Pérdidas económicas de viaje a Roma, seguro y tasas, 90,49 euros.
- 21 días de inmovilización y reposo, más 147 días de baja, “lo que hace un importe de 1.050 € más 5.880 €, siendo el
total de 6.930 €”.
En total, la interesada reclamaba la cantidad de 7.020,49 euros.
Octavo. Informe de la compañía aseguradora del Ayuntamiento.- Mediante escrito de fecha 14 de marzo de 2013
la compañía aseguradora M remitió escrito al Ayuntamiento de Guadalajara señalando: “Aún quedando acreditados por
medios válidos en derecho, que los hechos ocurrieron en el lugar y modo que se declara en la reclamación aportando
pruebas y datos de testigos presenciales según el informe emitido por el propio organismo la reclamación debe dirigirse a
la empresa W. [ ] No obstante el lugar dónde se ha producido la caída no es una zona apta para acceder a la calzada
pudiendo haber sido evitada perfectamente con la debida diligencia del viandante”.
Noveno. Práctica de la prueba testifical.- Citados los testigos propuestos por la interesada en su solicitud de
indemnización para tomarles declaración, el 15 de mayo de 2013 la Técnico de la Sección de Infraestructuras del
Ayuntamiento hizo constar que dichos testigos no comparecieron en el día y la hora señalados.
Décimo. Propuesta de resolución.- A la vista de todo lo actuado, con fecha 20 de mayo de 2013 la Técnico de la
Sección de Infraestructura emitió informe, a modo de propuesta de resolución, en la que proponía la desestimación de la
reclamación, “por no quedar los hechos debidamente probados y no existir nexo causal entre el daño producido y el
funcionamiento del servicio público”. Fundamentaba así la técnico informante que “los hechos no quedan suficientemente
probados, dado que la declaración testifical que se propone es la de unos vecinos de su misma calle, los cuales no han
podido ser interrogados acerca de la existencia de relación de amistad o parentesco con la reclamante, ni acerca de las
circunstancias en que se produjo la caída. […] El hecho de que la caída se haya producido en la calzada y no en la acera,
lugar apto para el tránsito de personas, así como que haya tenido lugar en la propia calle de la reclamante, donde no se
han hecho obras en los últimos diez años, por lo cual la reclamante debía ser conocedora del estado en que se encontraba
la calzada y su conducta al no transitar con la debida atención, pudiera haber sido decisiva en la producción del
esguince”.
En tal estado de tramitación V. E. dispuso la remisión del expediente a este Consejo Consultivo, en el que tuvo
entrada con fecha 7 de junio de 2013.
A la vista de dichos antecedentes, procede formular las siguientes
CONSIDERACIONES
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I
Carácter del dictamen.- El expediente remitido por el Ayuntamiento de Guadalajara versa sobre la reclamación de
responsabilidad patrimonial de la Administración municipal, presentada por una ciudadana como consecuencia de los
daños que ha sufrido al caer en la vía pública a causa del deficiente estado del asfalto situado junto a una rejilla de
saneamiento.
El artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común, establece los elementos esenciales del procedimiento de responsabilidad patrimonial
que han de seguir todas las Administraciones Públicas -tal y como indica su apartado 1- y por tanto, también las
Corporaciones Locales. El apartado 3 del citado artículo en la nueva redacción otorgada por la Disposición Final
cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, dispone lo siguiente: “Para la determinación de
la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un
procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En
el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 € o a la que se
establezca en la correspondiente legislación autonómica”.
Por su parte, el artículo 54.9.a) de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de
Castilla-La Mancha, dispone que el Consejo Consultivo deberá ser consultado, entre otros asuntos, en los expedientes
tramitados por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha referidos “a reclamaciones de
responsabilidad patrimonial por cuantía superior a seiscientos un euros”; y el artículo 57 de la misma Ley establece que
“Las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha solicitarán el dictamen del Consejo Consultivo, a través de la
Consejería de Administraciones Públicas, cuando preceptivamente venga establecido en las leyes”.
Este Consejo, en sesión celebrada el 25 de enero de 2012 acordó comunicar a la Federación de Municipios y
Provincias de Castilla-La Mancha su criterio respecto a la cuantía a partir de la cual las Corporaciones Locales han de
solicitar su dictamen preceptivo en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial, considerando que “la
remisión efectuada por el inciso final del citado artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, respecto a la
cuantía a partir de la cual es preceptivo el dictamen del órgano consultivo “o a la que se establezca en la correspondiente
legislación autonómica”, debe entenderse referida al límite de seiscientos un euros que establece la Ley 11/2003, de 25 de
septiembre, para considerar preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha en los expedientes
tramitados por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Límite éste que opera de igual manera con respecto a los
expedientes tramitados por las Corporaciones Locales de la Región, al ser el único establecido por la legislación
autonómica, y porque de otro modo la garantía que supone la intervención del órgano consultivo en el procedimiento
tramitado podría verse mermada en el ámbito local respecto al autonómico, si considerásemos que en el primero sólo es
preceptiva la intervención cuando la cuantía de la reclamación iguala o supera un límite (50.000 euros) que es
sensiblemente superior al establecido para el segundo (601 euros). [ ] En consecuencia, es criterio del Consejo Consultivo
de Castilla-La Mancha que su dictamen ha de ser solicitado, conforme al artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre, y a los artículos 54.9.a) y 57 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, en los expedientes de reclamaciones de
responsabilidad patrimonial tramitados por las Corporaciones Locales de Castilla-La Mancha de cuantía superior a
seiscientos un euros”.
Como consecuencia de lo anterior, y dado que el importe de lo reclamado asciende a 7.020,49 euros, el presente
dictamen se emite con carácter de preceptivo.
II
Examen del procedimiento tramitado.- Corresponde analizar, seguidamente, la adecuación de los trámites
realizados por el Ayuntamiento de Guadalajara a las disposiciones aplicables a los procedimientos para exigir
responsabilidad patrimonial ante las Administraciones Públicas, contenidas en los artículos 142 de la Ley 30/1992, de 26 de
noviembre y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de
las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial.
El contraste de lo preceptuado en el citado Real Decreto con las actuaciones inicialmente realizadas por el
Ayuntamiento permite apreciar determinadas deficiencias que es necesario poner de manifiesto, no sin antes indicar que
dentro de este tipo de procedimiento han de respetarse tanto los trámites esenciales, como aquellos otros que, sin serlo,
contribuyen a una mayor claridad, objetividad y seguridad en el desarrollo del procedimiento; en concreto trámites como el
del acuerdo de incoación del expediente y nombramiento de instructor adoptados por el órgano competente y la apertura
formal de un período probatorio, que son objeto de regulación en los artículos 5 y 9, respectivamente, del Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en
materia de responsabilidad patrimonial.
Las mencionadas deficiencias son las siguientes:
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1. La incoación del procedimiento, y consiguiente admisión de la reclamación, y el nombramiento de instructor se
efectuaron tres meses después de que se presentara la reclamación, y una vez que ya se habían realizados gran parte de los
actos de instrucción dirigidos a la comprobación de los hechos, todo ello a instancia de la Técnico de la Sección de
Infraestructura. Esta manera de proceder supone una alteración de la lógica procedimental que rige la tramitación de este
tipo de expedientes, así como la limitación de los efectos que dichos actos deben desplegar en el procedimiento.
Así, la admisión de la reclamación implica para la Administración, tal como establece el apartado segundo del artículo
6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, la obligación de impulsar de oficio el procedimiento en todos sus trámites,
labor ésta en la que desempeñará un papel fundamental el instructor, a quien corresponderá dirigir la realización de los
actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolución.
Esta figura, prevista expresamente en los artículos 8, 9 y 11.3 del citado Real Decreto, cuenta con relevantes
facultades decisorias de general interés para el adecuado desarrollo del procedimiento, contribuyendo su designación a
lograr una mayor claridad, objetividad y seguridad en el desarrollo del expediente. Si bien la norma reglamentaria obvia
cualquier previsión en cuanto al momento de su designación, parece apropiado, dada la trascendencia de sus funciones, que
ésta se realice en las primeras actuaciones administrativas del procedimiento, pudiéndose plasmar en el propio acuerdo de
admisión a trámite de la solicitud, lo que, por otro lado, facilitará el conocimiento de su identidad por el reclamante,
garantizando así el derecho que le asiste conforme al artículo 35.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de “identificar las autoridades y el
personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos”.
2. También altera el orden procedimental establecido, provocando incluso una posible indefensión en la interesada, el
hecho de que después de ofrecido el trámite de audiencia se emitió informe por parte de la entidad aseguradora de la
Administración, -que se ha tenido en cuenta a la hora de emitir propuesta de resolución-, y también se intentó tomar
declaración testifical a las personas propuestas por la reclamante y cuyas declaraciones juradas aportó junto a su
reclamación, con resultado infructuoso. De dichos trámites la persona interesada no tuvo conocimiento, antes de que se
emitiera la correspondiente propuesta de resolución, conculcando, por tanto, lo dispuesto en el artículo 11 del Real Decreto
429/1993, de 26 de marzo, que dispone que “instruido el procedimiento, e inmediatamente antes de redactar propuesta de
resolución, se pondrá aquél de manifiesto al interesado”.
Esta omisión podría provocar indefensión de la reclamante, en el caso de que la reclamación interpuesta se
desestimara.
3. La propuesta de resolución se realiza por la Técnico de la Sección de Infraestructura, funcionaria que ha estado
encargada materialmente de la instrucción que se ha llevado a efecto durante el procedimiento, si bien la persona
formalmente designada mediante acuerdo fue el Concejal Delegado de Infraestructura del Ayuntamiento.
Dicha propuesta deberá expresar, a la vista de todos los documentos integrados en el expediente y de los datos que de
los mismos se desprenden, la posición última en orden a la resolución del procedimiento. Ello aconseja que sea suscrita por
quien más directamente ha tenido contacto con el desarrollo del expediente, esto es, por el propio instructor.
Por lo tanto, en este supuesto, en que la persona que se nombra formalmente como instructor no ejerce las labores
propias del mismo, como son la de acordar los correspondientes actos de instrucción y elaborar la repetida propuesta de
resolución, designar como instructor al mencionado Concejal no se ajusta al sentido y finalidad de la norma aplicable, por
lo que lo más correcto hubiera sido que el indicado nombramiento hubiera recaído sobre la funcionaria que actuó
ejerciendo dichas atribuciones.
III
Presupuestos normativos y jurisprudenciales para la exigencia de la responsabilidad patrimonial.- La
responsabilidad patrimonial de la Administración es una institución jurídica que goza en nuestros días de rango
constitucional, con reflejo en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución, el último de los cuales establece que “los
particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento de los servicios públicos”.
Los presupuestos caracterizadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración tienen su principal
formulación legal en los apartados 1 y 2 del artículo 139 y 1 del 141 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en los que se establece que los
particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia
del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; que, en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo,
evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas; y que sólo serán
indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la Ley.
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A partir de las notas legales antedichas, la copiosa jurisprudencia existente sobre la materia ha estructurado una
compacta doctrina, según la cual “los requisitos exigibles para imputar a la Administración la responsabilidad patrimonial
por los daños y perjuicios causados a los administrados son los siguientes: en primer lugar, la efectiva realidad de un
daño material, individualizado y económicamente evaluable; segundo, que sea consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos en una relación directa y exclusiva e inmediata de causa a efecto, cualquiera que sea su
origen (Reglamento, acto administrativo, legal o ilegal, simple actuación material o mera omisión); por último, que no se
haya producido por fuerza mayor y que no haya caducado el derecho a reclamar por el transcurso del tiempo que fija la
Ley” -Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha de
23 de febrero de 2004 (Ar. JUR 2004\83545, FJ 2º) y de 13 de octubre de 2006, entre otras muchas, o, en parecidos
términos, Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1989 (Ar. RJ 1989\1986, FJ 3º)-. A la relación de requisitos
precitados cabría agregar también, como elemento de singular significación para apreciar la referida responsabilidad
patrimonial, que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño producido.
El sistema de responsabilidad extracontractual aplicable a nuestras Administraciones Públicas ha sido calificado por la
doctrina como de carácter objetivo. Este rasgo ha sido perfilado por nuestra jurisprudencia señalando que “al afirmar que
es objetiva se pretende significar que no se requiere culpa o ilegalidad en el autor del daño, a diferencia de la tradicional
responsabilidad subjetiva propia del Derecho Civil, ya que se trata de una responsabilidad que surge al margen de cuál
sea el grado de voluntariedad y previsión del agente, incluso cuando la acción originaria es ejercida legalmente, y de ahí
la referencia al funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en la dicción del artículo 40 [de la Ley de
Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy 139 de la Ley 30/1992], pues cualquier consecuencia dañosa
derivada de tal funcionamiento debe ser, en principio, indemnizada, porque de otro modo se produciría un sacrificio
individual en favor de una actividad de interés público que, en algunos casos, debe ser soportada por la comunidad”
-Sentencias del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1998 (Ar. RJ 1998\6836) o de 28 de noviembre de 1998 (Ar. RJ
1998\9967)-.
Sin embargo, como dijo el Consejo de Estado en su dictamen de 3 de junio de 1999, “este carácter objetivo, tal y
como en reiteradas ocasiones ha puesto de manifiesto la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de
Estado, no implica que todos los daños producidos en los servicios públicos sanitarios sean indemnizables, pues ello
llevaría a configurar la responsabilidad administrativa en estos casos, de forma tan amplia y contraria a los principios
que la sustentan, que supondría una desnaturalización de la institución. Así pues, de acuerdo con dicha doctrina, para
apreciar la existencia de responsabilidad patrimonial es preciso acudir a parámetros como la lex artis, de modo que tan
solo en el caso de una infracción de esta ley cabrá imputar a la Administración de la cual dependen los servicios
sanitarios la responsabilidad por los perjuicios causados. En el caso de que no se infrinja la lex artis, ha de concluirse que
tales perjuicios no son imputables a la Administración y han de ser soportados por el particular, sin que generen, en modo
alguno, el derecho a percibir una indemnización”. En idéntica línea el Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de abril de
2000 declaró que “el criterio fundamental para determinar si concurre responsabilidad patrimonial en materia de
asistencia sanitaria es la de la adecuación objetiva del servicio prestado, independientemente de que existan o no
conductas irregulares por parte de los agentes de la Administración y del buen o mal éxito de los actos terapéuticos, cuyo
buen fin no siempre puede quedar asegurado”, añadiendo en otra Sentencia de 25 de abril de 2002 que “prestada la
asistencia sanitaria con arreglo a la regla de la buena praxis desde el punto de vista científico, la consecuencia de la
enfermedad o padecimiento objeto de atención sanitaria no son imputables a la actuación administrativa y por tanto no
pueden tener la consideración de lesiones antijurídicas”.
Así mismo, la responsabilidad patrimonial de la Administración se asienta en el criterio objetivo o concepto técnico
de lesión, entendida ésta como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber de soportar. Dicho deber
existe cuando la medida impuesta por la Administración constituye una carga general que todos los administrados afectados
por su esfera de actuación están obligados a cumplir, y puede venir determinado por la concurrencia de una concreta
imposición legal o por otros factores vinculados ordinariamente a la propia situación o actitud del perjudicado, con
incidencia sobre la entidad del riesgo generado por el actuar de la Administración.
La carga de la prueba de los hechos en que se base la reclamación de responsabilidad patrimonial recae
necesariamente sobre el sujeto que la plantea, lo que incluye la acreditación de la relación causal invocada, de los daños
producidos y de su evaluación económica. Es ésta una formulación enunciada sistemáticamente por nuestra jurisprudencia,
que encuentra ahora su principal apoyo en los artículos 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y 217 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, Ley 1/2000, de 7 de enero, que viene a recoger las reglas del onus probandi dentro de la categoría de
las obligaciones, sentando la conocida máxima de que incumbe la prueba de las obligaciones al que reclama su
cumplimiento y la de su excepción al que la opone; todo ello, sin perjuicio del deber genérico de objetividad y colaboración
en la depuración de los hechos que pesa sobre la Administración, en consonancia con lo previsto en los artículos 78.1 y
80.2 de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que se extiende a sus órganos, autoridades y funcionarios. De otro
lado, recae sobre la Administración imputada la carga de la prueba cuando ésta verse sobre la eventual concurrencia de una
conducta del reclamante con incidencia en la producción del daño, la presencia de causas de fuerza mayor o la prescripción
de la acción -v. gr. Sentencias del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 (Ar. RJ 1999\4440) y de 21 de marzo de 2000
(Ar. RJ 2000\4049)-.
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También debe de ser objeto de consideración el tiempo que haya mediado entre la producción del evento lesivo y el
ejercicio de la acción tendente a su reparación, pues, conforme a lo dispuesto en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre, y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el
hecho o acto que motive la indemnización o desde la manifestación o estabilización de sus efectos lesivos.
El análisis de la relación de causalidad existente entre el actuar administrativo y los efectos lesivos producidos aparece
de ordinario como elemento esencial en el examen de los procedimientos seguidos en materia de responsabilidad
patrimonial de la Administración. Ante la falta de referencias legales respecto de sus notas caracterizadoras, se dispone de
una amplía creación jurisprudencial al respecto, que vino tradicionalmente considerando como rasgos definitorios de dicho
vínculo teleológico su carácter directo, su inmediatez y su exclusividad respecto de los perjuicios generadores de la
reclamación -así, Sentencias del Tribunal Supremo de 19 de enero de 1987 (Ar. RJ 1987\426) o de 4 de junio de 1994 (Ar.
RJ 1994\4783)-. Sin embargo, dicha tendencia doctrinal ha sido matizada y corregida, admitiéndose también formas de
producción mediatas, indirectas y concurrentes que plantean la posibilidad de una moderación de la responsabilidad cuando
intervengan otras causas, lo que deberá tenerse en cuenta en el momento de fijar la indemnización -Sentencias del Tribunal
Supremo de 28 de julio de 2001 (Ar. RJ 2001\10061), de 15 de abril de 2000 (Ar. RJ 2000\6255) o de 4 de mayo de 1999
(Ar. RJ 1999\4911)-. Este planteamiento conduce en cada supuesto al examen de las circunstancias concretas concurrentes
y a la búsqueda de referentes en la abundante casuística que ofrece la jurisprudencia existente.
Finalmente, la intervención de este Consejo Consultivo en los procedimientos seguidos como consecuencia de
reclamaciones de responsabilidad patrimonial debe centrarse esencialmente en el examen de los elementos aludidos en el
artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, en el que se dispone: “Se solicitará que el dictamen se pronuncie
sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en
su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización [...]”.
IV
Requisitos para el ejercicio de la acción.- Con carácter previo debe examinarse la concurrencia de las legitimaciones
activa y pasiva ligadas a la pretensión indemnizatoria planteada por la reclamante y el plazo de ejercicio de la acción.
En cuanto a la primera de las cuestiones apuntadas ha de señalarse que dicha legitimación resulta indiscutible, pues ha
quedado probado en el expediente que la reclamante sufrió un esguince en el tobillo derecho que ha motivado su baja
laboral según acredita la documentación médica aportada, y que anuda a la caída cuya causa imputa al mal estado del firme
titularidad del Ayuntamiento.
Respecto a la legitimación pasiva, -tras ser despejada la duda mediante los correspondientes informes respecto a si la
misma habría correspondido a la entidad W, concesionaria de la red municipal de aguas-, ésta ha sido expresamente
admitida por el Ayuntamiento de Guadalajara como Administración competente en la pavimentación de vías públicas
urbanas, conservación y limpieza de las vías públicas, según los artículos 25.2.d) y 26.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
Reguladora de las Bases de Régimen Local.
Por lo que respecta al plazo de ejercicio de la acción es preciso indicar que los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de
26 de noviembre y 4.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, establecen que el derecho a reclamar prescribe al año de
producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo, aclarando que, en caso de daños
de carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del
alcance de las secuelas. En el presente caso, la reclamación está claramente en plazo, pues según consta acreditado en el
expediente, la reclamante fue dada de alta el 11 de marzo de 2013 y la reclamación fue presentada incluso con anterioridad,
el día 12 de diciembre de 2012.
V
Requisitos sustantivos: daño, relación de causalidad y antijuridicidad de aquél.- La efectividad de los daños
objeto de la reclamación se documenta en diversos informes médicos que acreditan que la interesada sufrió un esguince en
el tobillo izquierdo que ha motivado su baja laboral.
El daño reclamado consiste en el periodo de incapacidad temporal que tuvo que soportar la reclamante como
consecuencia de la lesión padecida. El número de días de incapacidad temporal ha quedado determinado toda vez que en
los partes médicos de baja y alta, aportados por la parte, se indica que la baja se produjo el 17 de septiembre de 2012 (día
siguiente al de producción del accidente), y el alta tuvo lugar el 11 de marzo de 2013, lo que suponen un total de 177 días
de carácter impeditivo. No obstante, la interesada reclama indemnización en concepto de días de baja por “21 días
inmovilizada y en reposo y 147 más de días de baja”, es decir, por un total de 168 días.
Respecto a las pérdidas económicas que la interesada dice haber sufrido por la cancelación de un viaje a Roma, no
existe en el expediente justificación documental alguna de los 90,49 euros que reclama en concepto de tasas y seguro, por
lo que éste perjuicio no se considera probado ni efectivamente producido.
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Por tanto, atendiendo a los datos que figuran en el expediente no constan acreditados otros daños susceptibles de
compensación económica a través del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración que la incapacidad
temporal derivada del accidente sufrido.
La interesada describe el accidente exponiendo literalmente que “saliendo de mi casa el día 16 de septiembre de 2012
a las 22,25 h. al llegar a la altura del n.º 8 de la calle Federico López, bajé la acera y hay una alcantarilla y al lado de la
misma un agujero, en el que metí la pierna, cayéndome y torciéndome el tobillo derecho, golpeándome el codo derecho y
la rodilla derecha, me subieron al hospital”.
Para acreditar estos hechos, la reclamante aporta junto a su reclamación dos declaraciones juradas de dos de sus
vecinos, en los que declaran bajo juramento que “el día 16 de septiembre de 2012 a las 22,25h fui testigo de cómo mi
vecina X se cayó al bajar de la acera a la altura del número 8, su marido la subió inmediatamente al hospital”.
En cuanto al estado en que se encontraba el firme a causa del cual sufrió el esguince, también aporta fotografías de un
pavimento donde se puede apreciar la existencia de una arqueta en la calzada, al lado de la acera, que se encuentra elevada.
Pegada a dicha arqueta existe una apreciable superficie un poco más grande que ésta, en la que falta una gruesa capa de
asfalto, provocando un desnivel considerable entre el nivel de la calzada y el acerado.
El Ayuntamiento instructor, por su parte, ha intentado la práctica de prueba testifical a los citados testigos de manera
infructuosa, y ha tenido en cuenta el informe de la entidad aseguradora (ambos trámites efectuados después de la audiencia
otorgada a la interesada, como se ha indicado), en el que señala que, si bien ha quedado acreditado “que los hechos
ocurrieron en el lugar y modo que se declara en la reclamación aportando pruebas y datos de testigos presenciales”,
considera que en este supuesto no debe estimarse la reclamación porque “el lugar donde se ha producido la caída no es
una zona apta para acceder a la calzada, pudiendo haber sido evitada perfectamente con la debida diligencia del
viandante”.
A la vista de estas dos últimas actuaciones, la instructora propone asimismo la desestimación entendiendo que no han
quedado los hechos suficientemente probados por la incomparecencia de los testigos, y admitiendo probado que existió una
falta de diligencia por parte de la perjudicada que fue la causa decisiva de la producción de la lesión.
Sin embargo, no puede desconocerse que las declaraciones juradas aportadas por la reclamante tienen sin duda valor
probatorio, no sólo porque en el expediente no existe prueba alguna de su falsedad ni ha sido manifiestamente cuestionada
su veracidad por la instrucción, sino porque el hecho de que no hayan sido confirmadas por los propios declarantes
mediante testificación presencial no les priva de dicho valor, ya que la incomparecencia producida no puede ser imputable
a la reclamante, que hizo todo el esfuerzo probatorio posible con la aportación de dichas declaraciones.
En consecuencia, debe entenderse acreditado que el accidente se produjo en el lugar y tiempo indicado por la
perjudicada, siendo la causa del mismo la existencia del considerable desperfecto en el asfalto que se describe en
antecedentes y cuya existencia ha sido también acreditada mediante los correspondientes informes al efecto. Añadiendo a
ello que, a la vista de las fotografías aportadas, es razonable considerar que el socavón que se aprecia es susceptible de
provocar el accidente que sufrió la interesada.
Así las cosas, la cuestión que se plantea en el presente expediente es la de determinar si el daño ha sido o no
consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público, presupuesto imprescindible para el
reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, conforme al artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26
de noviembre.
Como ya se ha expresado, la interesada atribuye la producción del accidente acaecido al deficiente estado del firme
colindante con una alcantarilla situada en un extremo del asfalto pegado a una acera, que se encontraba considerablemente
hundido; y por tanto, a un mal funcionamiento del servicio público de mantenimiento del Ayuntamiento.
No hay duda, a tenor de los deberes legalmente exigibles al Ayuntamiento, que éste viene obligado a la conservación
y al mantenimiento de las vías públicas en condiciones adecuadas de uso, en atención a sus competencias respecto a la
pavimentación de vías públicas urbanas, conservación y limpieza de las vías públicas, según los artículos 25.2.d) y 26.1.a)
de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, debiendo eliminar de ellas los obstáculos que
surjan, aunque estas obligaciones deban ponerse en relación con las circunstancias de tiempo y lugar, pues no le es exigible
a la Administración dar una respuesta inmediata en todos los lugares y al mismo tiempo, de todas las incidencias que
puedan surgir.
En cuanto al estado en el que se encontraba el lugar donde se produjo la caída, el Informe del Inspector de Brigadas y
Servicios Municipales pone de manifiesto que “efectivamente en la zona indicada hay una rejilla de sumidero que tiene el
aglomerado asfáltico que la sujeta descarnado así como la zanja de la red de alcantarillado en una longitud de unos 50
cm”. Y el Ingeniero Técnico de Obras Públicas informó que “la caída se produce como consecuencia de estar descarnado
el aglomerado que se extendió cuando se instaló una red de sumideros complementaria a la existente. Debido a que la
ejecución de esta obra se produjo hace más de 10 años, y que el descarnado no se ha producido como consecuencia de mal
funcionamiento de la red general de alcantarillado municipal; el técnico que suscribe considera que el estado defectuoso
del aglomerado se debe a una falta de conservación del pavimento de la vía pública o bien a una defectuosa ejecución de
la capa de rodadura…”.
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Por lo tanto, resulta evidente que el desperfecto descrito por la interesada existía en el momento del accidente,
admitiendo expresamente que ha existido un mal funcionamiento del servicio de conservación de las vías públicas
municipales, al decir expresamente el último de estos informes que “el estado defectuoso del aglomerado se debe a una
falta de conservación del pavimento de la vía pública o bien a una defectuosa ejecución de la capa de rodadura”.
Hasta aquí, debe admitirse tanto la ocurrencia del accidente como la existencia de los repetidos desperfectos en el
asfalto. Queda por último despejar la duda de si la causa de la caída fue -como declara la interesada, avalada por dos
declaraciones juradas por dos testigos-, ese desperfecto, (que como se ha adelantado es razonablemente susceptible de
provocar el hecho por la profundidad y lugar en el que se situaba), o si por el contrario, como entiende la instrucción, dicha
causa se encuentra en la propia actuación negligente de la interesada.
Sobre las circunstancias de la vía, cabe señalar que no existe constancia en este caso de que existiera en la calzada
paso de peatones perfectamente señalizado cerca de donde se produjo el accidente, ya que, como se aprecia en las
fotografías, el desperfecto apreciado no se encuentra en la acera sino en la calzada. Por lo tanto, no puede imputarse a la
interesada un incumplimiento del deber que le incumbe de cruzar por el paso de peatones, en atención a lo señalado en el
artículo 124 del Reglamento General de Circulación: “1º. En zonas donde existen pasos para peatones, los que se
dispongan a atravesar la calzada deberán hacerlo precisamente por ellos, sin que puedan efectuarlo por las proximidades
[...]”. Este mismo precepto, en su apartado 2º, establece, para el caso de que no existieran en las proximidades pasos para
peatones, que “para atravesar la calzada fuera de un paso de peatones, deberán cerciorarse de que pueden hacerlo sin
riesgo ni entorpecimiento indebido”.
En relación con este tema la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo Contenciosoadministrativo, Sección 3ª, de 21 de marzo de 2006 (JUR 2006\196238) indica que los peatones “… al caminar por la
calzada, han de hacerlo con una diligencia especial…”. En el mismo sentido, y en el caso de que hubiera existido el
referido paso de peatones cercano, cabe reseñar lo recogido en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Islas Baleares de
fecha 18 de febrero de 2005 (JUR 2005\76694) al señalar que “La Administración municipal debe extremar el cuidado en
que aquellas zonas destinadas al paso de peatones (aceras, pasos de cebra, paseos,...) cumplan unas condiciones de
regularidad en el pavimento tales que no constituyan riesgo a quien transita por ellas en la confianza de que se
encontrarán en perfecto estado. Ahora bien, en zonas inidóneas para el paso de peatones, el Ayuntamiento ya no debe
extremar dicho celo y el riesgo corre a cuenta de quién decide cruzar la calle prescindiendo del cercano paso de cebra y
transitar por tramo no destinado al paso de peatones”.
Sin embargo, en el presente supuesto, como se ha dicho, no se puede imputar a la interesada un incumplimiento de su
deber de cruzar la calzada por el lugar establecido para el cruce de peatones, por no constar su existencia cercana en las
inmediaciones; además, el socavón existente en el margen de la vía era de una entidad tal que resulta susceptible
razonablemente de producir el desequilibrio que provocó la caída de la perjudicada.
Asimismo, la afirmación efectuada por la funcionaria instructora de que la lesión se produjo porque la perjudicada no
caminaba con la debida atención, conociendo como debía conocer por ser vecina del lugar, el mal estado del firme “donde
no se han hecho obras en los últimos diez años”, además de poner de manifiesto el abandono total por parte de los
servicios municipales correspondientes de su obligación de reparar dichos desperfectos, no viene fundamentada en
evidencia o prueba alguna derivada del expediente.
Es doctrina de este Consejo, recogida en su dictamen 227/2008, de 29 de octubre, que “en caso de alegación de culpa
de la víctima la carga de la prueba pesa sobre la Administración, según reiterada doctrina del Tribunal Supremo
(Sentencias de 21 de marzo de 2007, RJ 2007,2643; 9 de abril de 2002, RJ 2002,3461; 15 de marzo de1999, RJ 1999,
4440; y 6 de abril de 1999, RJ 1999, 3451)”. En consecuencia, en este supuesto lo único acreditado en el expediente es el
propio hecho de la caída, ya de noche, en el lugar indicado, cuya causa, según testigos presenciales y las propias
características del socavón, ha sido la falta de diligencia del Ayuntamiento en reparar los desperfectos que se produzcan en
las vías de su titularidad, por lo que no cabe apreciar culpa o negligencia en el actuar de la interesada que quiebre el nexo
causal existente entre la lesión y la actuación deficiente del servicio municipal imputado.
En conclusión, debe declararse la existencia de relación causal entre el daño sufrido y el funcionamiento de los
servicios públicos de conservación y mantenimiento de las vías públicas que le corresponde al Ayuntamiento de
Guadalajara, por lo que procede estimar la reclamación interpuesta.
VI
Sobre la indemnización solicitada.- Aun cuando, como se ha indicado, en este supuesto constan acreditados 177 días
de baja laboral a causa del esguince sufrido, hay que atender a la petición que realiza la interesada en trámite de
alegaciones, que considera acreditados 21 días de inmovilización y reposo, lo que constituirían días de baja de carácter
impeditivo, más 147 días de baja no impeditiva.
En cuanto a la determinación de los daños personales que constan acreditados en el procedimiento, este Consejo viene
atendiendo con carácter orientativo al sistema para la valoración de daños y perjuicios causados a las personas en accidente
de circulación, recogido como Anexo al Real Decreto Legislativo 8/2004, de 29 de octubre, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley sobre Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor, debiendo tomar en
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cuenta los valores fijados para el año 2012 -fecha en que se produjo el accidente- fijados por la Resolución de la Dirección
General de Seguros y Fondos de Pensiones de 24 de enero de 2012.
Así, según la Tabla V de la citada Resolución, por cada día de baja impeditiva corresponde una indemnización de
56,60 euros, y por cada día de baja no impeditiva, 30,46 euros. La cantidad total resultante a indemnizar será el resultado de
sumar 1.188,60 euros (21 x 56,60 euros) y 4.447,62 euros (147 x 30,46 euros), con lo que procede abonar a la reclamante la
cantidad total de 5.636,22 euros.
Conviene hacer referencia a la procedencia o no de la aplicación del factor de corrección contemplado en su Tabla V,
letra B), relativo a perjuicios económicos ligados al nivel de ingresos por trabajo personal. Como este último dato no se ha
acreditado en el expediente, resultaría de aplicación la doctrina enunciada por este Consejo en el dictamen 7/2013, de 16 de
enero, donde, analizando recientes pronunciamientos jurisprudenciales emitidos al efecto, se concluye que: “la
acreditación de ingresos constituye un elemento a tener en cuenta únicamente a la hora de ponderar, en cada caso
concreto y atendiendo al resto de factores concurrentes en el mismo, la determinación del porcentaje aplicable, que no
podrá exceder del 10 % máximo, tal como especifica el baremo, salvo que se justificase cantidades concretas de ingresos
que implicasen pasar a otros niveles del mismo. Por lo demás, en la aplicación de esta jurisprudencia del Tribunal
Supremo parece razonable que, en aquellos supuestos en los que, a pesar de encontrarse el perjudicado en edad laboral,
no conste ningún tipo de ingresos o de actividad que los genere, la aplicación del baremo implique situarse por completo
en el límite inferior del nivel, que al contener la referencia «hasta el 10 %» no establece un límite mínimo”.
En cualquier caso, ante la falta de petición de la interesada de cantidad alguna por este concepto, y al no constar en el
expediente ningún dato referido a los ingresos del reclamante o al presunto perjuicio económico producido por la lesión, no
tiene este Consejo elemento ninguno que le permita ponderar la aplicación de dicho factor.
A las cantidades obtenidas en función de lo anteriormente dicho, le sería de aplicación el sistema de actualización que
se establece en el artículo 141.3 de la Ley 30/1992, de 26 de diciembre.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dictamen:
Que existiendo relación de causalidad entre el servicio público de conservación y mantenimiento de las vías públicas,
correspondiente al Ayuntamiento de Guadalajara y los daños sufridos por D.ª X a consecuencia de una caída, procede dictar
resolución declarando la responsabilidad patrimonial de la Administración municipal y el derecho de la reclamante a
percibir una indemnización en los términos señalados en la consideración VI.
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