Normograma Federación Colombiana de Municipios

CONCEPTO 49450 DE 2015
(mayo 29)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Bogotá, D. C
Doctor
EDGAR RICARDO LADINO
Gerencia Departamental Colegiada del Tolima
Contraloría General de la República
Calle 14 No. 3 A - 34
Ibagué – Tolima.
ASUNTO: PETICION TIPO DENUNCIA ACTUACION DE FONDO-TÉRMINO.
Esta Oficina ha recibido su oficio mediante el cual solicita concepto respecto del procedimiento que se debe
seguir en aquellos eventos en los cuales una modalidad de petición, tipo denuncia, una vez transcurridos los 90
días para su actuación de fondo y concedido los 90 días más, en virtud del parágrafo 1 del numeral 4.8 del
Procedimiento de Atención de Derechos de Petición y otras sohcitudes de la CGR Versión 5.1, el funcionario
encargado no genera actuación de fondo y solicita una prórroga adicional.
ALCANCE DEL CONCEPTO.
Los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, son orientaciones de
carácter general que no comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análísis de actuaciones
particulares.
En cuanto a su alcance, no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, ni tienen el carácter de fuente
normativa y sólo pueden ser utilizados para facilitar la interpretación y aplicación de las normas jurídicas
vigentes, en materia de control fiscal.
Por lo anterior, la competencia de la Oficina Jurídica para absolver consultas se limita a aquellas que formulen
las dependencias internas de la CGR, los empleados de las mismas y las entidades vigiladas "sobre
interpretación y aplicación de las disposiciones legales relativas al campo de actuación de la Contraloría
General"(1), así como las formuladas por las contralorías territoriales "respecto de la vigílancia de la gestión
fiscal y las demás materias en que deban actuar en armonía con la Contraloría General (2) y las presentadas por
la ciudadanía respecto de `Ifa consultas de orden jurídico que le sean formuladas a la Contraloría Generaf de fa
República" (3).
En este orden, mediante su expedición se busca "orientar a las dependencias de (a Contraloría General de la
República en la correcta aplicación de las normas que rigen para la vigilancia de la gestión fiscal"(4) y "asesorar
jurídicamente a las entidades que ejercen el control fiscal en el nivef territorial y a los sujetos pasivos de
vigilancia cuando éstos lo soliciten"(5).
Finalmente se aclara que no todos los conceptos implican la adopción de una doctrina e interpretación jurídica
que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República, porque de conformidad con
lo dispuesto en el artículo 43, numeral 16(6) del Decreto Ley 267 de 2000, esta calidad solo la tienen las
posiciones jurídicas que hayan sido previamente coordinadas y con la(s) dependencia(s) implicada(s).
II. CONSIDERACIONES JURlDICAS.
I. GENERALlDADES DEL DERECHO DE PETICION.
EI artículo 23 de la Constitución de 1991, consagra el derecho de petición en los siguientes términos: "Toda
persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a/as autoridades pormotivos de interés general o
particular y a ohtener pronta resolución...".
En tal sentido a toda persona le asiste el derecho de presentar solicitudes ante las autoridades y a obtener una
pronta respuesta, dentro de los términos establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo. A través de él puede formular quejas, denuncias, acceder a diferentes tipos de
información, documentación sobre situaciones de interés general y particular con excepción de la información
que ostente el carácter de reservada(7).
Ahora bien, en concepto del Consejo de Estado se resolvió la consulta sobre la normativa aplicable al derecho
fundamental de petición, luego de la Sentencia C-818 del 2011, que difirió sus efectos hasta el 31 de díciembre
de 2014 y declaró inexequibles los artículos 13 a 32 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 del 2011), que lo regulaban.
Es así como desde el 1° de enero del 2015 y hasta fecha anterior al momento en que empezará a regir la
nueva ley estatutaria sobre el derecho de petición se presenta la reviviscencia de las disposiciones del antiguo
Código Contencioso Administrativo.
Esta reviviscencia normativa constituye un mecanismo transitorio para mantener la aplicación del derecho de
petición, mientras entra en vigencia la ley estatutaria que lo regulará, la cual ya fue aprobada por el Congreso,
por lo que mientras se surte la sanción presidencial en el presente tema se debe consultar el anterior Código
Contencioso Administrativo así:
C.C.A. "Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial
y so pena de sancíón disciplinaría, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a
su recepción.
Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones:
1. Las peticiones de documentos deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si
en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la
respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de
dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días
siguientes.
2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su
cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.
Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posíble resolver la petición en los plazos aquí señalados, la
autoridad deberá informar de inmediato, y en todo caso antes del vencimiento del término señalado en la ley,
esta circunstancia al interesado expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable
en que se resolverá o dará respuesta, el cual no podrá exceder del doble del ínícialmente previsto."
Así las cosas, si existe imposibílidad de responder dentro del término legal, la entidad deberá fijar un nuevo
término para contestar, por parte de los funcionarios encargados, de no ser así, estos podrían ser objeto de
sanciones disciplinarias(8) ya que si se incurre en un silencio administrativo constituye causal de mala conducta.
Respecto de la oportunidad para contestar el derecho de petición, la Corte Constitucional en Sentencia C818/11, indicó:
La Corte sintetízó las reglas que previamente habían sido desarrolladas por la jurisprudencia en materia de
protección del derecho fundamental de petición. Sobre el particular dijo: "a) El derecho de petíción es
fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participatíva. Además,
porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la
participación política y a la líbertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petíción reside en la
resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si
ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos
requísitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado
3. Ser puesta en conocírniento del petícionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una
vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica
aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla
general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad.
(...)
g). En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para
resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6 del Código Contencioso
Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí
dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dícho lapso, la autoridad o el partícular deberá
explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el críterío de
razonabilidad del tém7ino será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la
complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces
de instancia que ordena responder dentro del térmíno de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será
ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio
administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su
objeto es distinto. El sílencio admínistratívo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más
del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994."
Es así como según la jurisprudencia constitucional, el derecho de petición entraña el derecho a recibir una
respuesta oportuna y de fondo, lo que implica que la autoridad a la cual se dirige la sohcitud, de acuerdo con su
competencia, está obligada a pronunciarse dentro de los términos establecidos, de manera completa y
detallada sobre todos los asuntos indicados en la petición. Por consiguiente al ser un derecho fundamental
violado la falta es permanente hasta cuando efectivamente se satisfaga el derecho.
II. EL DERECHO DE PETICION FRENTE AL REGIMEN DISCIPLINARIO.
De otro lado, el art. 35 de la Ley 734 de 2002 Código Disciplinario Único prohíbe a los servidores públicos "...
Omitir, retardar o no suministrar debida y oportuna respuesta a las peticiones respetuosas de los particulares o
a solicitudes de las autoridades, así como retenerlas o enviarlas a destinatario diferente de aquel a quien
corresponda su conocimiento".
Es así como la desatención de una denuncía dentro de los términos de Ley y sin que se haya realizado gestión
suficiente y de fondo para atenderla o que el ciudadano nunca reciba una respuesta, es una conducta violatoria
de un derecho fundamental por parte de la administración como lo es el derecho de petición.
Se considera entonces que si existe un deber de actuar en el caso de las denuncias ciudadanas, durante el
período de 180 días hábiles (término inicial más la prórroga), que es el caso de la consulta, y en ese lapso no
se atendió, el servidor que tenía a su cargo el trámite podría haber íncurrido en una conducta disciplinable.
IIl. LAS DENUNCIAS.
Ahora bien, las denuncias en materia de control fiscal pueden tener diferentes connotaciones, bien pueden dar
lugar a procesos de Responsabilidad Fiscal, a un proceso de auditoría o a una actuación especial. En todos los
casos deben sujetarse a los términos y procedimientos establecidos en la Ley y deberá informársele al
denunciante el curso de cada uno de ellos.
Una vez llegue la solicitud, denuncia, consulta, queja, etc. la Entidad debe iniciar trámite respetando los
términos establecidos por Ley, es por ello que para el cabal ejercicio del derecho de petición, el legislador lo ha
reglamentado, además de imponerle a las entidades públicas la obligación de regular el trámite interno de las
peticiones que le sean presentadas(9).
En cumplimiento de dicho mandato, la CGR expidió la Resolución Orgánica 6689 del 9 de agosto de 2012, "Por
la cual se adopta el procedimiento para el trámíte de atención de denuncias, quejas ordinarias, derechos de
petición y otras solicitudes en la Contraloría General de la República, y se deroga la Resolución Orgánica
número 5589 de 2004."
En dicha disposición se define la "Denuncia" como el mecanismo mediante el cual cualquier persona notifica o
da aviso, en forma verbal o escrita, a la Contraloría General de la República de hechos o conductas con las que
se pueda estar configurando un posible manejo irregular o un eventual detrimento de los bienes o fondos de la
Nación, de los Departamentos o municipios, o una indebida gestión fiscal, bien sea por parte de un servídor
público o de un particular que admínistre dichos fondos o bienes.
A su vez en el procedimiento de Atención de derechos de Pefición y otras solicitudes en la CGR, versión 5.1 en
el numeral 4.8 referente a términos para el trámite señala que para la denuncia se dispone de 90 días para su
actuación de fondo y en el parágrafo 1 establece: "Los anteriores términos podrán ser prorrogables por un
térmíno igual al establecído, de acuerdo con la complejídad del asunto, caso en el cual debe notíficarse al
ciudadano sobre la fecha de respuesta y justificación del caso."
De acuerdo con la consulta ya se agotó el término inicial y su prórroga por el mismo lapso, es de entender que
al culmínarse ha debido resolverse de fondo, es decir indicar si la denuncia dio lugar a una Indagación
preliminar o a un proceso Auditor o a una actuación especial, en cuyo caso los términos establecidos en el
procedimiento señalado se regirán por los establecidos en la Ley 610 de 2000 referente al proceso de
Responsabilidad Fiscal o por la Guía de Auditoría según el caso.(10)
Se considera entonces que de acuerdo con la complejidad del asunto si se supera el plazo inicial y su prórroga
y de requerirse una prórroga adicional sería importante mantener informado permanentemente al ciudadano
sobre su trámite, indicándole las razones del nuevo plazo, de forma que las actuaciones administrativas
adelantadas justifiquen la demora para resolver.
Adicionalmente, es importante precisar que los servidores públicos están obligados a cumplir en cada una de
sus actuacíones con los principios administrativos de economía, celeridad, eficiencia, eficada, responsabilidad,
el debido proceso so pena de sanciones disciplinarias(11).
En el caso de que al funcionario le resulte materialmente imposible cumplir con los términos procesales,
deberá, en aras de hacer reales y efectivos los derechos de las personas que acuden a la administración y en
cumplimiento de los deberes(12) saludonar con eficacia y eficiencia la situación de la persona que ha salicitado
su intervención, no se puede someter al administrado a una espera indefinida, como si los derechas
cansfflucianales de las ciudadanos fueran favares otorgadas por las autoridades.
Finalmente, si la demara en el trámite de la denuncia afecta derechos fundamentales de carácter canstitucional
que podrían verse afectadas-, es necesario cumplir rápidamente con los términas establecidas.
IV. CONCLUSION.
La dilación en la resolución de una denuncia debe ser justificada, y se debe probar que se ha intentado agotar
todos los medios que las circunstancias permiten para resolverla. De esta manera se cumple con el derecho a
un debido proceso sin retrasos injustificados.
Si el funcionario advierte que materialmente le resulta imposible cumplir con los términos procesales, dada la
probada complejidad del asunto, deberá, en aras de hacer reales y efectivos los derechos de las personas que
acuden a la administración y en cumplimiento de los deberes que le asisten como funcbnario público, informar
al peticionario cuantas veces sea necesario para que Ileve ei control de su solicitud y vea la dffigencia del
operador y de la entidad.
Cordialmente,
JULIANA MARTÍNEZ BERRIO
Directora Oficina Jurídica
NOTAS AL FINAL:
1. Art. 43, numeral 4 del Decreto Ley 267 de 2000.
2. Art. 43, numeral 5 del Decreto Ley 267 de 2000.
3. Art. 43, numeral 12 del Decreto Ley 267 de 2000.
4. Art. 43, numeral 11 del Decreto Ley 267 de 2000.
5. Art. 43, numeral 14 del Decreto Ley 267 de 2000.
6. Art, 43. OFICINA JURIDICA. Son funciones de la Oficina Jurídica: (...) 16. Coordinar con las dependencias la adopción de una doctrina e interpretación
jurídica que comprometa la posición institucional de la Contraloría General de la República en todas aquellas materias que por su importancia ameriten
dicho pronunciamiento o por implicar una nueva postura de naturaleza jurídica de cualquier orden.
7. C.P. ARTICULO 74. Todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley. El secreto profesional
es inviolable.
8. C.C.A. Artículo 7. La falta de atención a las peticiones de que trata este capítulo, la inobservancia de los principios consagrados en el artículo 3 y la de los
términos para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones corres pondientes.
9. Ley 734 de 2002, Artículo 34. Deberes. Son deberes de todo servidor público (...) 19. Dictar los reglamentos o manuales de funciones de la entidad, así
como los internos sobre el trámite del derecho de petición.
10. Por su parte, la Ley 610 de 2000, en su artículo 8 señala: El proceso de responsabllidad fiscal podrá iniciarse de oficio, como consecuencia del ejercicio
de los sistemas de control fiscal por parte de las propias contralorías, de la solicitud que en tal sentido formulen las entidades a vigiladas o de las
denuncias o quejas presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, en especial por las veedurías ciudadanas de que trata la ley 563 de 20001°.
(Negrilla fuera de texto)
11. Refiriéndose a los prindpios la Constitudón Política en el Artículo 209, indica: "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficada, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización,
la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en
todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley"
12. Constitución Política, Artículo 2 relacionado con la observancia del principio constitucional de protección efectiva de los derechos.
13. C.P. Artículo 15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos
respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualtzar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en
archivos de entidades públicas y privadas.
En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.
La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los
casos y con las formatidades que establezca la ley.
Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.
Normograma Federación Colombiana de Municipios
n.d.
Última actualización: 15 de noviembre de 2016