Federalización de los Registros Automotores

PROYECTO DE LEY
TRANSFERENCIA DE LA REGISTRACIÓN DE AUTOMOTORES, MOTOVEHICULOS Y
MAQUINARIAS AGRICOLAS, VIALES E INDUSTRIALES A LAS JURISDICCIONES
PROVINCIALES Y AL GOBIERNO AUTONOMO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación reunidos en Congreso...
sancionan con fuerza de ley:
ARTÍCULO 1.- El Poder Ejecutivo Nacional transferirá con carácter definitivo la
competencia para registrar automotores, motovehículos y maquinarias agrícolas, viales e
industriales a las jurisdicciones provinciales y al Gobierno Autónomo de la Ciudad de
Buenos quienes quedan obligados a constituir los Registros Provinciales de la Propiedad
Automotor.
ARTICULO 2.- La transferencia deberá hacerse efectiva a partir del 1º de enero del año
siguiente al de aprobación de la presente Ley.
ARTICULO 3.- Los requisitos específicos de la transferencia se establecerán mediante
convenios a suscribir entre el Poder Ejecutivo Nacional y cada una de las jurisdicciones,
de acuerdo con las particularidades propias de cada una de ellas. Dichos convenios serán
refrendados por medio de las legislaturas provinciales.
ARTÍCULO 4.- Cada jurisdicción deberá designar y/o crear la dependencia administrativa
de la cual dependerán sus registros y que tendrá por misión la coordinación del
funcionamiento de los mismos. En particular, asumirá las siguientes funciones:
1. Gestionará, coordinará y evaluará la organización y el funcionamiento de los
registros.
2. Entenderá en el estudio de su territorio y de la demanda en materia de registro a
efectos de determinar las necesidades de creación de nuevos registros o la
unificación y/o supresión de los ya existentes.
3. Intervendrá de manera integral en los procedimientos de selección, designación
y/o remoción de los denominados Encargados Titulares de los registros, los cuales
podrán a futuro recibir otra denominación.
4. Proveerá a la Dirección de Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de
Créditos Prendarios o al área que la reemplace a futuro de información sobre el
funcionamiento de los mismos, por su propia iniciativa y/o a solicitud de dicha
Dirección.
ARTICULO 5.- La función que actualmente desempeñan los Encargados Titulares de
registro será llevada a cabo por un funcionario público que formará parte de la
administración pública jurisdiccional y quedará regido por la normativa de regulación del
empleo público propia de cada jurisdicción. Se suprimen los cargos de Encargado de
Registro Nacional.
1
ARTICULO 6.- La cobertura de cargos se realizará por medio de concursos de oposición y
antecedentes pudiendo la jurisdicción nombrar responsables interinos de cada registro
hasta tanto se reglamente la metodología de cobertura de cargos y se sustancien los
concursos correspondientes.
ARTICULO 7.- Las administraciones públicas jurisdiccionales absorberán al personal que
actualmente se desempeña en los registros seccionales de cada uno de sus territorios,
pasando a regirse por la normativa de regulación del empleo público provincial.
ARTICULO 8.- La transferencia de la competencia registral se hace conjuntamente con
los recursos necesarios para el desarrollo de la actividad. En tal sentido se establece que
los emolumentos mensuales que perciben los actuales Encargados de Registro serán
percibidos por la jurisdicción provincial a partir de la fecha de transferencia del servicio. La
liquidación de aranceles se realizará de acuerdo con la normativa vigente a la fecha de
sanción de la presente Ley y/o la que se dicte a futuro. El convenio de transferencia
establecerá los criterios a seguir frente a futuras modificaciones tanto de las tasas
arancelarias, en su monto y/o en su concepto, como de la reglamentación de liquidación
de las mismas.
ARTICULO 9.- Los excedentes de la actividad registral, una vez cubiertos todos los
gastos vinculados a la infraestructura material y de recursos humanos, quedarán
destinados a sostener campañas de educación vial y de prevención de accidentes de
tránsito.
ARTICULO 10.- El Poder Ejecutivo Nacional garantizará el mantenimiento de un sistema
único de registro en todo el territorio de la Nación conservando la potestad regulatoria
sobre los aspectos técnicos registrales. En tanto que las jurisdicciones tendrán la facultad
de normatizar los aspectos vinculados a la organización y gestión de los Registros
Provinciales. Asimismo, y con el fin de asegurar idénticas obligaciones registrales y de
posesión de los bienes para todos los habitantes del país el Poder Ejecutivo Nacional
promoverá la firma de un convenio multilateral con todas las jurisdicciones. El mismo
tendrá por objeto la unificación del gravamen de patentamiento, tomándose para la
determinación de la base imponible la valuación fiscal de bienes establecida por la
Administración Federal de Ingresos Públicos. Asimismo se instara a las jurisdicciones
provinciales a la unificación de alícuotas y verificación de la obligación de registrar y
patentar en el domicilio legal correspondiente.
ARTICULO 11.- La Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad
Automotor y Créditos prendarios prestará a las jurisdicciones la cooperación técnica y
administrativa que éstas soliciten.
ARTICULO 12.- Las jurisdicciones participarán del desarrollo y mantenimiento del sistema
registral de automotores, motovehículos y maquinarias agrícolas, viales e industriales,
respetando las normas en vigencia y las que se impartan en el futuro, reservándose el
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la facultad de fiscalización sobre los Registros
Provinciales, bajo la forma y modalidad que se establezca.
ARTICULO 13. - La presente ley deberá ser reglamentada en el plazo de los noventa (90)
días de su promulgación.
2
ARTICULO 14.- Comuníquese al Poder Ejecutivo Nacional.
3
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
Existen actualmente en nuestro país un total de 1517 Registros Seccionales de la
Propiedad Automotor dependientes de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales
de la Propiedad Automotor y de Créditos Prendarios (En adelante DNRPA) del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos. Se trata de un servicio territorialmente desconcentrado
cuya dependencia administrativa se inscribe en la órbita del Gobierno Nacional.
El sistema de registración de la propiedad automotor fue creado con la sanción del
Decreto-Ley 6582 el 30 de abril de 19581, y se fundamentó en razones vinculadas a la
prevención del delito, bajo la consideración de que lo establecido en el Código Civil
resultaba insuficiente en relación con la propiedad de un bien de carácter móvil. La norma
se sostiene en el principio de sustituir la prueba de la propiedad mediante la posesión por
la exigencia de la inscripción en un Registro. Asimismo, los redactores del proyecto,
recuperando la experiencia nacional e internacional, decidieron que tuviera carácter
nacional con vigencia en todo el territorio del país. En el artículo 8º se crea
específicamente el Registro de la Propiedad del Automotor y se establece que por medio
de la reglamentación se determinará el número de secciones en que se dividirá
territorialmente el país así como los límites de cada una de ellas, a los efectos de los
automóviles se inscriban en su lugar de radicación. Así se da inicio a la existencia de los
llamados Registros Seccionales.
Cada Registro Seccional está a cargo de un Encargado Titular, designado por el
Estado Nacional a efectos de llevar adelante la actividad mediante recursos materiales y
de infraestructura de su propiedad y a través de la contratación de personal que él mismo
efectúa. Para ello la normativa establece un sistema de aranceles por los servicios2
prestados, de cuya complejísima liquidación el Encargado del Registro tiene derecho a un
porcentaje importante de los mismos a efectos de financiar las actividades que lleva a
cabo, denominado “emolumento mensual”3, quedando el resto destinado a la
Subsecretaría de Coordinación del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Sólo a
modo de ejemplo y tomando los aranceles de la registración de un automóvil que suman
un total de 49 diremos que el Encargado Titular percibe aproximadamente el 100% de un
31% de ellos, y entre el 50 y 90% de otro 6% de aranceles. A su vez de las sumas
destinadas a ser percibidas por la Subsecretaría de Coordinación debe retirar diversos
montos fijos ya estipulados, denominados descuentos, por diversos trámites. Finalmente,
de lo que se denomina “recaudación remanente”, la norma establece el siguiente criterio
de retribuciones, las cuales se adicionan a los montos que ya se han mencionados en lo
que antecede:
1
Ratificado por Ley 14.467 (T.O. Decreto Nº 4.560/73) y sus modificatorias Leyes 21.053, 21.338, 22.019,
22.130, 22.977, 23.077, 23.261, 24.673, 24.721, 25.232, 25.345, 25.667 y 26.348 (T.O. Decreto Nº 1147/97)
2
Resolución MJyDH 314/2002.
3
Resolución MJyDH 396/2002.
4
Recaudación remanente
Retribución
el 100% de lo recaudado
1) Hasta $ 33.000.$ 33.000.- más el 65% del excedente de $
2) más de $ 33.000.- y hasta $ 38.000.-
33.000.- y hasta $ 38.000.-
inclusive
igual que el anterior más el 45% del excedente
3) más de $ 38.000.- y hasta $ 43.000.-
de $ 38.000.- y hasta $ 43.000.-
inclusive
4) más de $ 43.000.-
igual que el anterior más el 8% del excedente de
$ 43.000.-
Podría afirmarse que la registración de automotores, es uno de los servicios
públicos que desde más larga data, y expresado en términos actuales, ha sido tercerizado
por el Estado. Esta actividad genera un margen de rentabilidad importante que es la
principal fuente de motivación para que un particular decida aceptar llevar a cabo esta
actividad y que se ve fortalecida con el crecimiento de la economía nacional, en tanto que
uno de sus principales indicadores es precisamente el aumento de la venta de
automotores, motovehículos, maquinarias agrícolas viales e industriales. Sin embargo, su
intervención es meramente una intermediación en tanto que no incorpora valor agregado
al servicio.
Como puede observarse en el Gráfico 1 la década de los ’90 duplicó el
patentamiento respecto de la década de los ’80, situación que se mantuvo en la década
pasada pese a la crisis del 2001, en tanto que en los años siguientes el patentamiento
anual duplicó el promedio mensual anual de los ’90. ACARA refiere que a fines del año
pasado el parque automotor de la Argentina era de 10.458.859 unidades lo que arroja una
tasa de una unidad por cada 3,8 habitantes4.
Gráfico 1
4
ACARA. Anuario 2011 del Mercado Automotor y Motovehículos de la República Argentina. Disponible en:
http://www.acara.org.ar/economicos/pdf_anuario/2011/autos/capitulo1.pdf.
Fecha
de
última
consulta: 2 de agosto de 2012.
5
FUENTE: ACARA. Mercado automotor y de motovehículos de la República Argentina.
Diciembre de 2010
A efectos de completar la información vertida en el gráfico diremos que en el año
2011 se registro un patentamiento de 858.010 automotores, lo cual indica que la curva de
crecimiento sigue en franco ascenso. En cuanto al año en curso, 2012, al día 31 de julio
se había registrado un patentamiento de 533.648 unidades, lo cual indicaría que de
continuar la tendencia y aún considerando el contexto de cuasi freno de la economía,
podría igualmente llegar a igualarse el número de autos vendido en el año 2010.
Se desconocen las razones históricas que llevaron al Gobierno Militar de
Aramburu a optar por este formato institucional, lo cierto es que difiere de prácticamente
toda la enorme vastedad de Registros de todo tipo de que dispone el Estado Nacional. La
actividad de Registración es eminentemente pública y es llevada a cabo en dependencias
administrativas estatales por empleados públicos y bajo la conducción de autoridades de
carrera y/o políticas. Un dato en cierta medida anecdótico, aunque quizás no tanto, es que
el decreto de creación fue firmado exactamente el último día de su mandato presidencial,
ya que el 1º de mayo asumía el Dr. Frondizi, electo democráticamente.
A más de medio siglo de su creación, y desde un punto de vista estrictamente
pragmático los resultados de este sistema podrían evaluarse como positivos en términos
de la eficacia de la registración. Sin embargo, si atendemos a otros criterios podremos
plantear varios interrogantes. Sin lugar a dudas los aranceles de registración no son ni
han sido despreciables en cuanto a su monto, por ende sería de interés preguntarse, por
ejemplo, si este sistema gestionado por terceros es eficiente en cuanto a la carga
financiera que debe asumir el comprador. Asimismo como la actividad genera márgenes
de rentabilidad también podría preguntarse ¿por qué no se adoptó el mecanismo de
concesión del servicio, renovable cada cierto período de tiempo, y no la forma actual de
nombramiento unipersonal con carácter cuasi vitalicio del Encargado del Registro (salvo
que por incumplimiento de su función deba ser sumariado y removido del cargo)?. En
tercer lugar, y desde un criterio de organización administrativa, ¿se podría decir que se
trata de un servicio descentralizado, como afirma su decreto de creación, o es un servicio
solamente desconcentrado territorialmente, pero a cargo del Estado Nacional? En el
mismo sentido, y dado que las provincias son las que perciben los impuestos a las
patentes, ¿no sería más adecuado que sean éstas las que, desde un verdadero principio
descentralizador, llevaran a cabo la registración? Finalmente, desde un punto de vista
jurídico, ¿no sería necesario clarificar la índole del sistema de registración y la función del
Encargado, a la luz de los principios de derecho administrativo hoy vigentes, a efectos de
terminar con las controversias judiciales que proliferaron todos estos años?
La atipicidad del diseño del sistema ha generado una larga controversia jurídica,
tanto en sede administrativa como en sede judicial, sobre dos aspectos fundamentales: a)
la condición jurídica del cargo de Encargado del Registro: ¿son funcionarios públicos o
realizan un ejercicio liberal de la profesión?, y en ambos casos si tienen o no relación de
empleo con el Estado y b) la condición jurídica de los Registros Seccionales: ¿son
organizaciones privadas, públicas o paraestatales?
6
Ambas cuestiones se presentan paralelamente como materia de discusión, pero la
mayor controversia la suscita la condición del Encargado de Registro, siendo que se
reconoce que “constituye una modalidad inusual en el tipo de vinculación” (Dictámenes
142:11). De hecho la Suprema Corte de Justicia apeló en su momento a homologarla con
otras figuras jurídicas similares como la profesión del escribano. Los mismos Encargados
de registro llevaron a sede judicial reclamos laborales aduciendo la no aplicación del
régimen de incompatibilidades del empleo público tanto para el desempeño paralelo de un
cargo público como para la percepción simultánea de un beneficio jubilatorio.
En consecuencia, conviene exponer aquí una apretada síntesis de los principales
hitos administrativos y judiciales de esta discusión desde el año 1977 hasta la fecha. Y
ello en virtud del convencimiento de que la elevada judicialización de la cuestión conlleva
una carga de ineficiencia del funcionamiento del Estado, todo lo cual quedaría resuelto
con una mejora del diseño del sistema que clarificara de una vez y para siempre el
estatus jurídico de ambas figuras, Registro y Encargado, toda vez que las situaciones de
confusión jurídica son la plataforma para la inequidad y la mala administración. De allí la
importancia de informar a través de estos fundamentos a los Señores y Señoras
Diputados acerca de la carga que para el Estado ha significado esta situación
controversial, que en algunos aspectos aún sigue vigente.
Sobre el estatuto jurídico del cargo de Encargado Titular del Registro registramos
sucesivos antecedentes que han significado avances y retrocesos en los dos sentidos
interpretativos posibles: a) como sucedáneo del ejercicio liberal de la profesión o b) como
funcionario público dependiente de la administración.
1. Dictámenes 142:11 de la Procuración del Tesoro de la Nación5. Se admitió la
fuerte dependencia de los Encargados titulares respecto del Estado Nacional,
atento a la índole de las funciones encomendadas y la responsabilidad estatal
emergente, y se concluyó que resultaba aplicable el régimen de incompatibilidades
para el empleo público establecido en el Decreto Nº 8.566/61 6 modificado por su
similar Nº 894/017, con base en la presencia de una relación de empleo público.
2. Fallos 305:9818. Si bien la causa versa sobre la estabilidad en el empleo público
de los Encargados de Registro y no sobre las incompatibilidades, el fallo de la
CSJN retrotrae la interpretación a una consideración liberal de la profesión. Dice:
“Que además en el ámbito del art. 86 inc. 10 de la Constitución Nacional- al
referirse a los “empleados de la administración”-, no puede incluirse al titular de un
registro cuya regencia implica el ejercicio de una profesión liberal, con las
características remuneratorias y responsabilidades propias de éstas, corriendo a
5
4 de julio de 1977. La base de datos del SAIJ no registra número de dictamen
6
Decreto 8.566/61. Régimen sobre Acumulación de cargos, funciones y/o pasividades para la Administración
Pública Nacional.
7
Establécese la incompatibilidad entre el cobro de un haber previsional y la percepción de remuneración por
cargo en una función pública, concediendo al personal involucrado la posibilidad de optar por la percepción de
uno de los citados emolumentos.
8
Sentencia 2281 del 2-8-1983 de la Corte Suprema de la Nación (“Homs, María Josefina v. Estado Nacional
2/ reincorporación, daños y perjuicios)
7
su cargo la provisión del local necesario y del personal; ello autoriza a tener
presente disposiciones constitucionales que protegen al ejercicio de aquéllas
como la doctrina de esta Corte lo ha hecho en el caso de escribanos (…) para lo
cual ha admitido, además, que es plausible someterlos al juicio de los tribunales
establecidos para ellos, en lo referente al ejercicio de su profesión (:..) lo que
guarda analogía con el especial mecanismo establecido en el artículo
cuestionados de la ley 20.167 para la remoción de titulares de registro de
automotores”.
3. El fallo citado precedentemente cambió la visión de la Procuración. Expresó que
teniéndolo presente resulta procedente variar el criterio sostenido por esta
Procuración, dando por sentado que la relación de los citados Encargados con el
Estado es ajena al “empleo Público, ello, al menos, en tanto el citado tribunal no
varíe la doctrina emergente del fallo a que se ha hecho referencia. Atento a la
conclusión que antecede, no resulta aplicable al Encargado de Registro Seccional
de la Propiedad del Automotor el régimen aprobado por decreto 8566/1961”
(Dictámenes 171:179)9.
4. Con posterioridad se dictan los Decretos 644/89 y 2265/94 por medio de los cuales
se establece el Régimen de designación, estabilidad, sanción y remoción de los
Encargados de Registros Seccionales. En primero de ellos, en su art. 7º 1º párrafo
estableció que no constituye una relación de empleo.
En tanto que su
modificatorio, a la vez que ratifica lo expresado en su art. 1º también afirma que
son funcionarios públicos.
5. Se dicta el Decreto Nº 894/2001 que hace variar nuevamente la situación ya que
incorpora con otra redacción una incompatibilidad ya prevista en el texto original
del Decreto 8566/1961, la cual expresa: “el desempeño de una función o cargo
remunerado o prestación contractual con o sin relación de dependencia, bajo
cualquier modalidad en la Administración Pública Nacional, es incompatible con la
percepción de un beneficio previsional o haber de retiro proveniente de cualquier
régimen de previsión nacional, provincial o municipal. La referida incompatibilidad
se aplicará con independencia de las excepciones específicas que se hayan
dispuesto o se dispusieren respecto del presente decreto, sus modificatorios y
complementarios”. Ello promovió una consulta a los organismos competentes
sobre su aplicabilidad al caso que nos convoca.
6. Dictámenes 1842/2001 del Servicio de Asesoramiento Jurídico Permanente del
entonces Ministerio de Justicia y Derechos Humanos 10. Manifestó que el Decreto
citado previamente no es aplicable a los Encargados titulares dado el especial
diseño del sistema registral, y ponderando en ese aspecto que si bien revisten el
carácter de funcionarios públicos, no se vinculan con el Estado Nacional mediante
9
5 de noviembre de 1984. La base de datos del SAIJ no registra número de dictamen.
10
Citado por Amestoy, G. Incompatibilidades de los Encargados de los Registros de la Propiedad del
Automotor: la importancia de la finalidad de las normas. Jurisprudencia anotada. 29 de septiembre de 2010.
Disponible en: www.lexisnexis.com.ar/Noticias/MostrarNoticiasNew.asp?cod=7807&tipo=2. Fecha de última
consulta: 2 de agosto de 2012.
8
una relación de empleo público, perciben una retribución y no una remuneración,
que dicha retribución dimana de los aranceles que se cobran en cada una de la
divisiones territoriales por las tareas registrales que los funcionarios llevan a cabo
y que rigen por imperio de lo regulado en las resoluciones ministeriales que los
crearan, y que, por ende, los mencionados aranceles, y por extensión, los
emolumentos de los Encargados titulares, no se derivaban del presupuesto
nacional
7. Dictámenes 68/2002 de la Oficina Nacional de Innovación de la Gestión11.
Consideró que dad la estructura organizativa del Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos vigente a esa fecha, y atento a las acciones confiadas a la Dirección
Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y de Créditos
Prendarios, los Registros seccionales mantienen con el citado organismo una
dependencia funcional.
8. Dictámenes 101/2002 de la Oficina Nacional de Innovación de la Gestión 12. Amplió
el dictamen anterior tomando en cuenta la estructura organizativa del Ministerio de
Justicia recientemente aprobada. Y si bien a partir de ello consideró que “no puede
determinarse que dichos Registros seccionales integren el cuadro organizativo de
la Dirección de la que dependen, ya que no se encuentran graficados en la
normativa encontradas”, pero teniendo en cuenta las acciones encomendadas a
cada uno de los departamentos de la dirección Nacional, ellos “responden a la
necesidad de organización y control de los mismos (de los Registros seccionales)
motivo por el cual, si bien estructuralmente no se puede establecer dicha
dependencia funcional, la misma se desprende de la interpretación de la
normativa.
9. Dictamen 1240/2002 de la Oficina Nacional de Empleo Público. Se menciona
como antecedente un dictamen de la Procuración del Tesoro donde se había
revisado la posición original, revisión que fuera descripta en el punto 3 13. Allí se
establecía que “para determinar la figura del funcionario público es necesario
recurrir a los siguientes parámetros: a) la pertenencia a las filas del Estado,
entendiéndose el término Estado en su sentido más amplio, comprensivo de la
Administración central y la descentralizada, las entidades autárquicas, las
sociedades y empresas del Estado, las sociedades de economía mixta, las
sociedades con participación estatal mayoritaria o minoritaria, y cualquier otro tipo
de entidad, de Derecho público o de Derecho privado, de la que el Estado se valga
para sus actividades, cometido su objetivos; b) la irrelevancia de la naturaleza
jurídica de la relación que haya entre el Estado y quien cumple funciones para él, y
del régimen jurídico que rija esa relación; c) la prestación de servicios o el ejercicio
de funciones para el Estado o a nombre del Estado (o ambas cosas) –que
conllevan o no participación en la formación o ejecución de la voluntad estatal- en
11
Citado por Amestroy, G. ob. cit.
12
Citado por Amestoy, G. ob cit.
13
Citado por Amestoy, G. ob. cit.
9
cualquier nivelo jerarquía, en forma permanente, transitoria o accidental,
remunerada u honoraria, enderezada al cumplimiento de fines públicos, sea cual
fuere la forma o el procedimiento de designación del funcionario”.
10. Dictamen 1643 del año 2002 de la Subsecretaría de la Gestión Pública 14. Sostuvo
que “la especie ‘el Registro Seccional’ de marras se trata de una organización
para estatal que cumple fines públicos y propios del Estado: recaudación
arancelaria, y cuya autoridad, su ‘Encargado’, es un funcionario público designado
por el Estado que percibe como retribución por sus servicios una suma
proveniente del peculio público que resulta de un porcentaje o monto fijo de los
aranceles que recauda. Y concluye que hay “una entidad de la que el Estado se
vale para el cumplimiento de sus actividades, y su ‘Encargado’, no obstante no
tener una relación de empleo, presta servicios para el Estado y a su nombre para
el cumplimiento de fines públicos. Se trata, entonces, de manera indubitable de un
funcionario público que cumple funciones en una entidad para estatal que se
encuentra comprendida por el Régimen sobre Acumulación de Cargos, Funciones
y/o Pasividades, aprobado por el Decreto 85676/1961, y, en consecuencia, no
puede acumular a su cargo un beneficio previsional o haber de retiro proveniente
de cualquier régimen de previsión nacional, provincial o municipal”
11. Con posterioridad la Procuración del Tesoro de la Nación recoge las consultas
efectuadas a la Subsecretaría de la Gestión Pública y expresadas en su dictamen
1643/2002. Sin embargo sus consideraciones difieren de ésta (Dictámenes
242:446) 15. Expresa que el Registro Nacional de la Propiedad Automotor no es
una hacienda paraestatal porque no tiene personalidad jurídica propia, ya que
depende de una Dirección y le corresponde a ésta determinar el número de
Registros necesarios así como su lugar de instalación. Asimismo el vínculo que
une a los Encargados con el Estado es de naturaleza contractual, “sin perjuicio de
que toda su actividad, como así también sus derechos y deberes se encuentre
regulados por la ley y sus reglamentos”, de allí que rigen para ellos las mismas
incompatibilidades establecidas para los funcionarios públicos.
12. CSJN, L. 502. XLIV Longombardo, Marta Cristina y otro c/ EN M° J. DNRA y
Créditos Personales s/ amparo ley 16.986 de fecha 29/06/2010 en el caso
Longombardo, Marta Cristina y otro c. en Mº J. DNRA y Créditos Prendarios. La
Corte hace suyo el dictamen de la Procuración en el cual se sostiene que sí están
alcanzados por el sistema general de incompatibilidades por acumulación de
cargos. Tal aseveración se fundamenta en que los Encargados “cumplen una
función pública registral” y que “revisten el carácter de funcionarios públicos”. Y
aunque el régimen de creación de la figura de Encargado aclara que no tienen una
relación de empleo, la Procuración sostiene que ello no significa que estén
excluidos del régimen de incompatibilidades, pues el ámbito de aplicación personal
y material de este último es más amplio que la mera relación de empleo.
14
Disponible en: http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onep/dictamenes/docs/incompatibilidad/1643.pdf. Fecha de
última consulta: 2 de agosto de 2012
15
6 de septiembre de 2002.
10
Considera que no resulta aplicable para resolver la controversia la doctrina de los
Fallos: 305:981 en el que había caracterizado como ejercicio de una profesión
liberal a la que desarrollan los Encargados de Registro, asimilándolos a la
situación de notarios.
Hoy existe cierto consenso en que son funcionarios públicos. Y aunque no revisten
relación de empleo con la administración pública también se acepta que están alcanzados
igualmente por el régimen de incompatibilidades establecidas por los decretos Nº 8566/61
y su Decreto 894/2001. Pero como dijimos la discusión aún no ha sido zanjada totalmente
y algunos la reeditan de distintas maneras. Por ejemplo, Basteiro 16 concluye que para los
Encargados registrales optar por la percepción del beneficio previsional o mantener el
desempeño del cargo resignando los emolumentos, no resulta materialmente aplicable.
Ello en virtud de que el emolumento que perciben en carácter de retribución personal por
sus funciones es fuente a la vez de financiamiento de los gastos que demanda la
mantención del Registro (infraestructura y personal).
Sin embargo su razonamiento
incurriría en una falacia en tanto que es totalmente posible que pueda dejar de percibir los
haberes previsionales si desea continuar con el cargo. Es decir que sí hay una opción
posible para evitar la incompatibilidad.
Otra cuestión derivada de ésta, y de importancia para el presente proyecto, es que
en caso de ausencia, licencia u otra necesidad de inasistencia de parte del Encargado
Titular deberá ser reemplazado en sus funciones por el Encargado suplente y/o en su
defecto por el Suplente Interino. Cabe destacar que estos suplentes no mantienen ningún
tipo de relación con el Estado, siendo empleados del Encargado Titular del Registro. Es
más, la normativa se ocupa de aclarar esta condición: “los colaboradores del Encargado
del Registro carece de toda relación con el Estado”17.
Esta cuestión nos remite a los derechos que tienen dichos Encargados en tanto
funcionarios públicos, aún cuando no revisten relación de empleo. El art. 3º del Decreto
644/89 establece como derechos: a) la permanencia en el cargo, b) a una retribución por
sus servicios y c) a licencias, justificaciones y franquicias.
En cuanto a las licencias y franquicias en su art. 6º establece las siguientes:
a) Ordinaria: 35 días corridos al año
b) por razones de salud: “el tiempo que requiera el restablecimiento”, en suma
indefinida.
c) Por desempeño de cargo
no permanente de orden nacional, provincial o
municipal.
d) Extraordinaria: hasta 6 meses cada 5 años
e) Por maternidad, matrimonio y fallecimiento: se rige por el decreto 3413/79:
régimen de licencias, justificaciones y franquicias para la Administración Pública Nacional.
f) Franquicias: 5 días hábiles por mes. En caso de ser más debe estar sujeto a
autorización expresa.
16
Basteiro, M del C. La corte Suprema de Justicia de la Nación convalida la aplicación del régimen de
incompatibilidades por acumulación de cargos y pasividades a los Encargados de Registro de la Propiedad
Automotor. Ámbito registral. Año XV. Nº 52. Febrero del 2011.
17
Decreto 2265/94, art. 2º modificatorio del Decreto 664/89.
11
De lo expuesto se pueden proponer algunas conclusiones. En primer lugar el
régimen de licencias es aún más beneficioso que respecto de quienes sí tienen relación
de empleo con el Estado. En segundo, las suplencias, ejercidas por personal que no tiene
ningún tipo de relación o vínculo con el Estado y que son empleados del Encargado de
Registro, podría en algunas circunstancias ser más que prolongada. En estas
circunstancias este servicio público queda en manos de personas sobre las cuales el
Estado no ejerce ningún tipo de control, excepto reclamar al propio Encargado su
desafectación a las funciones encomendadas, cuando hubieren cometido algún acto
motivo de sanción.
Un último comentario a la estabilidad en el cargo tratándose de un servicio público
delegado por el Estado. Como se dijo, una actividad que indudablemente tiene que tener
márgenes de rentabilidad que la hagan sustentable e interesante para particulares, sería
de interés público que sea una actividad delegada por plazos determinados y no vitalicia,
ni sujeta a ningún tipo de reevaluación más allá de la acreditación de antecedentes o
idoneidad al momento de concursar el cargo. Cabe señalar que la Resolución MJSyDH
356/04 vino a enmendar esta situación expresando en sus considerandos que
corresponde introducir un mecanismo de evaluación periódica para asegurar el correcto,
desempeño de la función encomendada a los Encargados, y procurar una eficaz
prestación del servicio, con los consiguientes beneficios para la comunidad, entre otras
tantas modificaciones que introducía a este régimen laboral. Sin embargo, prontamente,
apenas unos 8 meses después se la deroga por medio de la Resolución MJSyDH Nº
270/04 el Estado reconoce allí que se actúa así respondiendo al reclamo de la Asociación
Argentina de Encargados de Registro de la Propiedad Automotor “que (…) por
Expediente M.J. y D.H. N° 144.069/04, ha peticionado su derogación, entendiendo que,
los principios de transparencia y eficacia, rectores del servicio público a ellos
encomendado, se encuentran garantizados por la normativa antes vigente.
Finalmente, sobre este tema también pueden hacerse consideraciones vinculadas
a la transparencia tanto en la selección de personas para el cargo como en el ejercicio de
la función del mismo. Sin disponer de información en contrario, sin embargo no puede
dejarse de lado que se necesitaron varios años hasta que se introdujo la selección por
concurso de estos funcionarios, así como también lo ya mencionado respecto de la
carencia de un sistema de evaluación de desempeño. En tal sentido, los cargos terminan
transformándose en vitalicios, y en algunos casos cuasi-hereditarios o sometidos a
prácticas de nepotismo.
Pasemos ahora al segundo motivo de controversia: los Registros Seccionales y su
condición jurídica dentro de la estructura del Estado.
En general, la doctrina sostiene que las personas jurídicas públicas pueden ser de
dos tipos: las estatales y las no estatales. Dentro del campo de las primeras podemos
consignar todos los organismos y entes que integran la administración pública. Sin
embargo dentro de las segundas también se pueden incluir organismos que, aún cuando
no pertenecen a ella, ya sea porque así fueron creados por ley, o porque por su
12
naturaleza son incompatibles con la condición de estatal, se rigen por normas del derecho
público18.
Para mayor precisión sobre este punto hacemos nuestras las palabras de
Marienhoff acerca de que las personas jurídicas públicas estatales son aquellas cuyo
"origen es siempre estatal; sus 'fines' son fines esenciales y específicos del Estado;
emiten actos administrativos; sus órganos personas son funcionarios o empleados
sometidos a una relación de derecho público; su patrimonio es del Estado, pudiendo
integrarse el mismo por bienes del dominio público o del dominio privado; tiene
prerrogativas propias de la Administración Pública, especialmente la potestad de imperio,
ejercida ésta en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad". En cambio, las
personas jurídicas públicas no estatales son aquellas en las que: "Su origen o creación
puede responder a un acto del Estado o de los particulares; sus fines, si bien han de ser
indispensablemente de 'interés general', no es menester que coincidan en todo o en parte
con los fines específicos del Estado, ... trátase de un interés general menos intenso que el
que satisface el Estado como función esencial y propia de él; sus órganos personas no
son funcionarios o empleados públicos; ... su patrimonio no es totalmente del Estado,
aunque parte puede ser de éste; por la índole de la actividad que ejercen están sometidas
a un control más o menos riguroso por parte del Estado; pueden poseer cierto poder
coactivo o de imperio sobre los administrados o particulares que actúan del ámbito en el
que el ente ejerce su actividad"19.
De acuerdo con esta caracterización los Registros Seccionales se encuadrarían
plenamente dentro del grupo de personas jurídicas públicas no estatales en tanto
habiendo sido creadas por el Estado están sometidas a un control por parte de éste y
tienen cierto poder coactivo o de imperio sobre los administrados. Pero que se diferencian
de las públicas estatales en que su órganos persona no son empleados públicos (a
excepción del Encargado que es funcionario público según se ha determinado) y que su
patrimonio no es del Estado. En cuanto a sus fines son específicos y coinciden
plenamente con los del Estado, a diferencia por ejemplo de los colegios profesionales,
entidades públicas no estatales, que pueden tener otros fines tales como la defensa de
los intereses profesionales de los colegiados, culturales, de asistencia social, o
previsionales.
Por otro lado, durante mucho tiempo existió consenso acerca de que se trataban
de organizaciones paraestatales, o como lo expresa la normativa en la materia, hacienda
paraestatal. Sin embargo el Dictamen Nº 314 del 6 de septiembre de 2002 de la
procuración del Tesoro20 afirma taxativamente que “El Registro Nacional de la Propiedad
Automotor no es una hacienda paraestatal pues no tiene personalidad jurídica propia ya
que, conforme lo establece el artículo 7º del Decreto-Ley Nº 6582/58, depende de la
Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor y Créditos
Prendarios”.
18
Sayagués Laño -Tratado de Derecho Administrativo- Tomo 1, página 174). Dictamen 10/81
19
Marienhoff - Tratado de Derecho Administrativo- Tomo 1, páginas 352.y 353.
20
Procuración del Tesoro de la Nación. Dictamen Nº 314 del 6 de septiembre de 2002. Registro de la
Propiedad Automotor: naturaleza jurídica. Encargado del Registro. Incompatibilidad Previsional.
13
Tal como se dijo existen 1517 Registros Seccionales en todo el país, cifra que
incluye los vinculados a automotores, motovehículos y maquinaria agrícola, vial e
industrial. Un dato relevante para la fundamentación del presente proyecto es que el 46,
34% de los Registros se encuentra intervenido o a cargo de un responsable interino. Es
decir, que casi la mitad de los Registros seccionales del país atraviesan una situación de
irregularidad en cuanto a su constitución. En el caso particular de Santa Fe, la provincia
que represento, existen 154 registros seccionales de los cuales se encuentran
intervenidos 67, lo que equivale a un 43,5%.
Registros intervenidos
Provincia
Registros seccionales
o con interino
Buenos Aires
539
268
CABA
117
25
Catamarca
15
10
Chaco
34
22
Chubut
27
13
Córdoba
175
66
Corrientes
41
26
Entre Ríos
72
34
Formosa
10
5
Jujuy
14
4
La Pampa
27
15
La rioja
13
6
Mendoza
53
16
Misiones
32
18
Neuquén
27
12
Río Negro
38
20
Salta
22
11
San Juan
10
5
San Luis
18
10
Santa Cruz
25
22
Santa Fe
154
67
Santiago del Estero
23
15
Tierra del Fuego
10
4
Tucumán
21
9
Total
1517
703
FUENTE: Elaboración propia en base a información web
Porcentaje
49,72%
21,37%
66,67%
64,71%
48,15%
37,71%
63,41%
47,22%
50,00%
28,57%
55,56%
46,15%
30,19%
56,25%
44,44%
52,63%
50,00%
50,00%
55,56%
88,00%
43,51%
65,22%
40,00%
42,86%
46,34%
de la Dirección Nacional de Registros de la Propiedad
Automotor y Créditos Prendarios.
Hasta aquí hemos desarrollado una descripción del estado de situación en materia
de Registros Seccionales con un fuerte acento en su conflictiva condición jurídica. Se ha
señalado también que en la práctica la mitad de los mismos se encuentra en una
condición de no regularidad. Pasaremos ahora a considerar un último aspecto vinculados
a la organización jurídico-política de nuestro país y la de sus diferentes administraciones
públicas.
El Decreto 6582/58 se explayaba en uno de sus considerandos sobre la condición
federal de este sistema de registro: “la creación de un organismo nacional
descentralizado, como es el que se establece, se adapta a las exigencias de nuestro
sistema federal de gobierno, por cuanto se relaciona con la aplicación práctica de las
nevus normas que, sobre el dominio de los automotores, por este decreto-ley se
14
estatuyen; que para facilitar las transacciones comerciales, que podrían verse
perturbadas en su normal desenvolvimiento con la creación de un sistema complejo y
centralizado, se ha considerado conveniente la descentralización administrativa sobre la
base del método, universalmente, consagrado, de la inscripción en el lugar de radicación
del vehículo.
Sin embargo, en la actualidad es posible establecer sobre este punto mayores
precisiones en función del avance de las ciencias de la administración, en particular, de la
pública. La descentralización es un concepto complejo que tiene múltiples acepciones
diferentes y que ha merecido una vasta literatura en la cual se exponen sus
características, atributos, ventajas y desventajas. Muchas de las definiciones que sobre
ella se pueden encontrar terminan abrevando en los textos de Denis Rondinelli,
considerado el padre intelectual del concepto21, quien considera además que es posible
establecer una clasificación de tipos de descentralización 22, a saber: a) desconcentración,
b) delegación, c) devolución y d) privatización.
En tal sentido, aplicando sus definiciones al caso que nos convoca, y pese al
espíritu supuestamente federalista de los creadores de este Registro, lo cierto es que
estamos en presencia de un caso de desconcentración, aclarando en este punto que lo
que hoy entendemos por descentralización correspondería en todo caso a lo que
Rondinelli define como devolución. La desconcentración se produce dentro de un mismo
nivel de gobierno (ya sea central o local), y consiste en la entrega de ciertas cuotas de
autoridad hacia los niveles o dependencias administrativas inferiores, o bien a
dependencias que se encuentran distantes geográficamente de lo que podría llamarse la
oficina central. Rondinelli agrega que cuando se trata de algo más que una mera
reorganización administrativa implica que los niveles inferiores pueden planificar e
implementar programas y/o proyectos así como ajustar las directivas centrales a las
condiciones locales bajo la supervisión de los niveles superiores o centrales. En el caso
de los Registros no se avanza sobre este punto ya que la mera actividad registral, a los
efectos de mantener la uniformidad en todo el territorio queda fuertemente centralizada la
actividad regulatoria y de contralor.
Sin embargo, si nos atuviéramos a la jurisprudencia que en su momento entendió
que se trataban de haciendas paraestatales y que el Encargado no tenía relación de
empleo con el Estado debiéramos decir entonces, que la figura más apropiada en este
caso sería la de Delegación, como por ejemplo el caso de delegación del control de la
matricula profesional en los colegios profesionales. La delegación se define como la
transferencia
21
de
poder
de
gestión
sobre
determinadas
funciones
públicas
a
Tthe transfer of responsibility for planning, managment and resource raising and allocation from the central
government and its agencies to: a) field units of central government ministries or agencies, b) subordinate
units or levels of government, c) semiautonomous public authorities or corporations, d) areawide, regional or
functional authorities, or e)nongovernmental voluntary organizations”. Rondinelli, D.; Nellis, J.; Cheema, G.
(1983) Descentralization in developing countries. A review of recent experience. World Bank Staff Working
Papers Nº 581.
22
Rondinelli, D.; Nellis, J.; Cheema, G. (1983) Ob. Cit.
15
organizaciones no estatales y que son controladas por el Estado quien sigue siendo el
responsable del cumplimiento de las mismas.
El presente proyecto propone una descentralización más acabada del sistema
entendiendo por tal a la transferencia de autoridad, financiamiento y administración hacia
gobiernos locales. Particularmente, hacia provincias con autoridades designadas
democráticamente, que recaudan sus propios impuestos y por ende son autónomas en
cuanto a las decisiones de asignación presupuestaria manteniendo en este caso el nivel
nacional la potestad regulatoria a efectos de mantener un sistema único de registro en
todo el país, lo cual constituye un elemento claramente positivo con fines de control y para
evitar la evasión o transgresión a las normas simplemente cambiando de jurisdicción los
dominios.
Finalmente, el proyecto también responde a situaciones que se han detectado en
las prácticas cotidianas y que implican en cierto modo una transgresión a las normas
establecidas. Se han detectado al menos en el caso de la provincia que represento, pero
también en el caso de la provincia de Tucumán que se producen situaciones de evasión
fiscal en tanto que se registran municipios de provincias fronterizas con una cantidad de
patentamientos que reflejan una relación per cápita fuera de toda razonabilidad, dado que
superaría el parque automotor la población del mismo. O, en algunos casos, donde se
visualiza una tendencia mayoritaria a patentarse autos de alta gama. En este sentido, la
invalorable autonomía provincial conduce en estos casos a situaciones no deseadas de
competencia fiscal entre jurisdicciones.
Las razones por las cuales es necesario avanzar en la modificación de un sistema
que, originado por un gobierno de facto, y que permanece fiel a si mismo aún cuando el
mundo ha cambiado y mucho en el último medio siglo merecen entonces que las
expongamos con mayor claridad y detenimiento.
En primer lugar, la figura jurídica tan controvertida con la que han sido creados es
una razón de vital importancia. La mayor parte de los registros públicos están en manos
del Estado, motivo por el cual no hay razón alguna para que el Registro de los
automotores no lo sea también, considerando la importancia de determinar el dominio de
tales bienes para una variada gama de circunstancias. Una plena incorporación a la órbita
de la administración pública resolvería todas las controversias judiciales que se generaron
para entender si corresponde o no aplicar cierta normativa a los responsables de los
registros, así como el dispendio de fondos públicos que ello significa.
Segundo, las razones a favor del sostenimiento de una entidad pública no estatal
que tienen otras organizaciones como los colegios profesionales carecen de toda
aplicación en esta circunstancia. Tomando a éstos como ejemplo queda claro que
asumen
otros
objetivos
vinculados
a
sus
asociados
(sociales,
culturales,
de
representación corporativa, de defensa de intereses, etc.), y muchas veces de tipo
representativo, que exceden la mera matriculación.
Tercero, el nivel de descentralización debe ser naturalmente el provincial en tanto
que este nivel de gobierno tiene la plena capacidad para gestionar el servicio.
16
Cuarto, cabe una razón impositiva en tanto el pago del impuesto a las patentes es
de orden provincial, con lo cual el manejo de la cosa pública indica que sería razonable
administrar la cuestión impositiva desde sus orígenes mismos, interviniendo en la
registración del bien en cuestión.
Quinto, no existen razones para sostener que la mera registración de un bien,
impuesta por el Estado al propietario del mismo, y su delegación a un tercero, genere una
actividad con excedentes, que pueden ser caracterizados como lucro de la actividad, sin
mediar ningún valor agregado, configurándose así en una mera intermediación. En todo
caso, sería más razonable que los excedentes de la registración quedaran en las arcas
públicas a efectos de ser reinvertidos en la mejora del servicio o en todas otras
actividades vinculadas a la cuestión vial y de tránsito de carácter preventivo, ya que
nuestro país registra altísimas tasas de muerte e incapacidad producidas por lesiones
vinculadas a accidentes de tránsito.
Sexto, si la mitad de los Registros del país se encuentra en una situación irregular
en cuanto a su funcionamiento y al responsable del mismo, por cuanto están intervenidos
o con un nombramiento interino, ello es un indicador de que es necesario proceder a una
regularización del mismo. Cabe señalar que las causas para la intervención están
establecidas normativamente y están vinculadas a un mal desempeño del responsable.
Séptimo, las situaciones de competencia fiscal entre jurisdicciones no resultan
saludables a las economías locales, mereciendo entonces un dedicado análisis y
propuestas de solución.
El presente proyecto propone una real federalización y descentralización
administrativa de los registros de la propiedad automotor transfiriendo su administración a
las jurisdicciones provinciales, las cuales están en condiciones de determinar necesidades
y soluciones administrativas y organizativas en la materia. Al mismo tiempo que significa
una incorporación al Estado de una actividad registral que fuera tercerizada y/o
privatizada desde su origen mismo y que implica un innecesario fin de lucro, en tanto que
no median fundamentos razonables para sostenerlo, ya que entre otras cuestiones la
actividad no incorpora valor agregado al servicio, ni cumple otros fines que los meramente
registrales. Asimismo, el proyecto conlleva la propuesta para que dichas jurisdicciones
integren plenamente a dichos registros dentro de la órbita de la administración provincial,
a fin de que las actividades sean ejecutadas por funcionarios y empleados públicos. Se
evitan así definitivamente todos los planteos jurídicos que tienden a desnaturalizar la
condición eminentemente pública de esta función. En tanto que los excedentes de la
actividad registral serán destinados a un meritorio y necesario fin público como es la
educación vial y la realización de campañas concientizadoras sobre la importancia de un
manejo seguro. Ya es conocido largamente que las muertes y lesiones por accidentes de
tránsito superan largamente en la Argentina las muertes por otras razones tales como
enfermedad y/o actos de violencia
Por las razones expuestas solicito a mis pares que me acompañen en la
presentación del presente proyecto.
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