rentismo y opacidad en procesos de privatización y rescates

 ______________________________________________________________________________________ RENTISMO Y OPACIDAD EN PROCESOS DE PRIVATIZACIÓN Y RESCATES Irma Eréndira Sandoval Ponencia preparada para la Primera Conferencia Internacional sobre Corrupción y Transparencia: Debatiendo las Fronteras entre Estado, Mercado y Sociedad, Ciudad de México, 23‐25 de marzo de 2006 Derechos de autor reservados Laboratorio de Documentación y Análisis de la Corrupción y la Transparencia de la UNAM Conferencias__________________________________________________________________________ ʺRENTISMO Y OPACIDAD EN PROCESOS DE PRIVATIZACIÓN Y RESCATESʺ Irma Eréndira Sandoval RESUMEN: La transparencia y la rendición de cuentas en materia financiera constituyen dos de las asignaturas pendientes en el proceso de democratizador de México. El desarrollo de la privatización de los bancos nacionalizados en México estuvo caracterizado por conspicuos casos de “corrupción” y “canibalismo financiero” que han dejado un claro signo de sospecha en el desarrollo del proceso privatizador del sector bancario. Asimismo el oneroso rescate bancario instrumentado a través del Fobaproa y del actual IPAB involucró operaciones que a la fecha no han sido transparentadas por el gobierno ni por las mismas autoridades financieras encargadas de investigar las múltiples denuncias de irregularidades desarrolladas por los bancos involucrados. De ahí la relevancia de la exigencia ciudadanas que tienden hacia el total acceso a la información de los episodios del rescate bancario que empujan a “romper el silencio” combatiendo la opacidad financiera a través de mecanismos claros de rendición de cuentas. I. Introducción Hoy en día pareciera una obviedad sostener que la transparencia es una condición sine‐qua‐non para el desarrollo de la democracia. Efectivamente la transparencia se encuentra vinculada al desenvolvimiento de la Reforma del Estado como uno de los elementos fundacionales de las dinámicas de la transición política. No podemos concebir un estado democrático que merezca tal denominación si además de contar con elecciones libres y equitativas no procura el ejercicio de la rendición de cuentas a través de mecanismos de transparencia e información gubernamental. Un dato interesante aquí es la generalización a escala global de distintas Leyes de Acceso a la Información. Hace tan sólo veinte años únicamente diez naciones contaban con leyes que garantizaban a sus ciudadanos el derecho de acceder a información pública y gubernamental. Desde entonces a la fecha cincuenta y dos naciones más han aprobado Leyes de Acceso a la Información y el dato más reciente arroja un total de sesenta y dos países con leyes de este tipo. Los países que han signado este clase de instrumentos abarcan una gran variedad de naciones, en los cinco continentes: Angola, Zimbabwe, India, Inglaterra, Perú, Turquía, Suiza y desde luego México son algunos ejemplos que muestran la gran diversidad de naciones que tan sólo en el último lustro han aprobado sus propias leyes de acceso a la información. Parafraseando a Carlos 1
Conferencias__________________________________________________________________________ Marx podríamos decir que un fantasma recorre el mundo: el fantasma de la transparencia. Pero como todos los fantasmas, la transparencia provoca fascinación y atracción en unos y miedo y recelo en otros. En las campañas políticas a la presidencia que se desarrollan hoy en México la mayoría de los precandidatos demandan un mayor acceso a la información en materia de financiamiento y uso de recursos públicos por parte de los partidos políticos. Ante estos y otros desafíos la solución que siempre se ha propuesto como medida crucial de combate a la corrupción, los errores y los abusos gubernamentales ha sido siempre la transparencia. En nuestros días nadie se pronuncia públicamente en contra de la transparencia. Incluso fue notable la respuesta que se dio ante el embate contra la Ley de Acceso a la Información que se gestó en días recientes cuando el senador Fauzi Hamdan propuso una reforma a la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, para abrir la posibilidad de que las autoridades públicas federales interpusieran recursos de apelación contra las resoluciones de la autoridad competente en materia de transparencia y acceso a la información pública gubernamental esto es el IFAI, favorables a los particulares y “tomadas en exceso de sus atribuciones”. Por eso decíamos que la transparencia puede ser comparada al recorrer de un espectro fantasmal que por su novedad atrae a muchos pero que simultáneamente y por su misma naturaleza también es repelido por otros. En general el gran consenso en favor de la transparencia empieza a tambalearse cuando trasladamos la discusión desde el terreno político y discursivo hacia el ámbito económico y en particular hacia las esferas del manejo financiero caracterizadas por tradiciones de opacidad muy marcada. El ejemplo clásico que dentro de las instituciones monetarias problematiza las fronteras de la transparencia es el relativo al manejo del los bancos centrales. Los argumentos que enfatizan en las desventajas sobre las ventajas de la implementación de mecanismos que mejoren la transparencia en la provisión de información a los distintos agentes de la economía se centran en la premisa de la división entre el manejo tecnocrático y el manejo político de las variables económicas. Tradicionalmente se señala que debe haber un cierto aislamiento de los expertos económicos para conducir con eficiencia y efectividad el manejo de las variables económicas. Se señala que las variables macroeconómicas deben estar a salvo de los vaivenes políticos y se pregunta con asombro si es viable que un pueblo indocto en asuntos monetarios incida en el manejo de las tasas de interés. También señala que muchas veces los mercados “sobrereaaccionan” (reaccionan intempestivamente) ante la publicación de una mayor cantidad de información que magnifique cualquier ruido. En este discurso es precisamente de ahí de dónde surge la necesidad de dotar con autonomía a los bancos centrales por ejemplo. 2
Conferencias__________________________________________________________________________ Sin embargo darle autonomía al Banco Central y en general a las instituciones financieras implica también otorgar amplia libertad de acción a aquellos que controlan la institución para que actúen de acuerdo con su propia intuición, privilegiando los objetivos fijados por ellos mismos. David Stasavage (2003) de la London School of Economics sostiene que la delegación de poder político a burócratas tecnócratas puede resultar en un incentivo de actuación oportunista e irresponsable si estos no son sometidos a un estricto régimen de rendición de cuentas. “Bureaucratic delegation poses potential problems … to the extent that it involves handing power to unelected officials who may themselves face incentives to pursue policies that serve narrow, private goals rather than the interests of the public at large. … [It is necessary] to make bureaucratic activities transparent [and…] bureaucrats accountable to elected politicians. The type of transparency I [propose here] involves public release by bureaucrats of information that they use to make decisions –in the case of central banks this refers to public dissemination of their economic forecasts.” Efectivamente el asunto de la public disemination of the economic variables that Stasavage denotes is crucial. Por ejemplo la VIII Reunión de Comunicación de Banca Central organizada por el Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos en Cartagena de Indias Colombia, las preguntas tensión del Encuentro versaban sobre si los Bancos Centrales debían o no publicar y difundir pronósticos sobre ciertas variables macroeconómicas; sobre si debían o no hacerse públicas las minutas de las deliberaciones de política monetaria de las juntas de gobierno de los Bancos Centrales. De ofrecerse una respuesta afirmativa a estas preguntas se debatía sobre el rezago óptimo para dar a conocer tales minutas y sobre el mejor canal y la mejor forma de hacer pública esta valiosa información. Todas estas cuestiones son válidas y ello nos lleva a plantearnos la pregunta de hasta dónde deben llegar las fronteras de la transparencia en los procesos de transición democrática y a interrogarnos sobre si en materia de conducción económica las directrices tecnócratas deberían mantenerse al margen de esta gran ola de transparencia que recorre el mundo. Al menos resulta llamativa la forma en que para los asuntos de apariencia meramente política se demandan mayores niveles de transparencia y se exigen volúmenes de información cada vez mayores y en cambio en los asuntos vinculados a temáticas tradicionalmente entendidas como meramente económicas se debate cual es el grado de transparencia que se puede “tolerar” o los grados de transparencia que pueden ser “asimilados” por los agentes del mercado. En estas reflexiones yo quiero argumentar a favor de una franca profundización de la transparencia y de los mecanismos de rendición de cuentas democráticos en las instituciones monetarias y financieras. Tal planteamiento recoge desde luego las reflexiones que vinculan la transparencia y la rendición de cuentas con la democracia y con los beneficios de carácter político, 3
Conferencias__________________________________________________________________________ pero incluso va más allá y sostiene que a mayores niveles de transparencia las instituciones monetarias también arrojan mejores resultados en términos económicos, pues la opacidad es un caldo de cultivo ideal para el desarrollo del llamado riesgo moral. Parta sostener esta afirmación voy a señalar de forma muy somera dos ejemplos de la historia más reciente del sistema bancario en México, por un lado la privatización bancaria y en segundo lugar el rescate bancario del Fobaproa‐IPAB. II. Privatización El proceso de liberalización de los servicios financieros y de privatización de la banca en México, esta último ocurrido durante el breve periodo de tiempo comprendido entre junio de 1991 a julio de 1992, generó una radical reorganización de los grupos de capital financiero del país. Muchos de los cuales se sometieron a fusiones y alianzas estratégicas, lo que a su vez produjo procesos de centralización patrimonial y concentración de capital. (Morera, 1998). Nuevos grupos de capital financiero comenzaron a emerger en la escena nacional y a través de la activa intervención y apoyo decididos por parte del gobierno estos grupos rápidamente fueron consolidándose. Incluso en la época del Presidente Salinas en 1990 se aprobó la Ley para Regular las Agrupaciones Financieras a través de la cual los conglomerados financieros fueron legalmente reconocidos. Esta ordenanza autorizó la inclusión de los bancos dentro de los grupos financieros y produjo que para 1993 a la cabeza de casi cada grupo financiero sobresaliera un banco con la capacidad para obtener fondos a través de cientos de sucursales en todo el país. Con sus reformas constitucionales y reformas financieras el presidente Salinas también redefinió las tareas del sector bancario, reformulando la actividad bancaria desde su anterior definición como “actividad estratégica y prioritaria” para dejarla simplemente en una actividad de interés público” sin necesidad de ser controlada o regulada por el Estado. Como complemento perfecto a las reformas financieras liberalizadoras del presidente Salinas se diseño el régimen de autonomía otorgado al Banco Central. Este proyecto cristalizó a través de la reforma a los artículos 28, 73 y 123 Constitucionales aprobada en 1993. Esta reforma fue completamente consistente con el proyecto del Presidente Salinas dado que dejaba las principales decisiones financieras fuera del alcance de los mecanismos de pesos y contrapesos democratizadores, asignándolos directamente al albedrío de una elite tecnócrata con estrechos vínculos a los grandes monopolios privados . Además el proceso de dotar de autonomía al Banco Central en México se desarrolló como casi todo en México, a la mexicana. La mayoría de los bancos centrales en el mundo, tienen el doble mandato de, por un parte, controlar la inflación y defender la tasa de cambio; pero por otro lado de asegurar el pleno empleo y coadyuvar en el crecimiento económico. Sin embargo en el caso 4
Conferencias__________________________________________________________________________ mexicano al Banco de México en su régimen de autonomía solamente le fue otorgado el mandato de controlar la inflación y por lo tanto “defender” la moneda nacional: “El Estado tendrá un Banco Central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional,... Ninguna autoridad podrá ordenar al Banco conceder financiamiento.” (Articulo 28 Constitucional, Cursivas propias) Como se observa no es la protección del empleo, ni siquiera de paso su estímulo a partir de procurar el crecimiento económico, y desde luego tampoco el franco auspicio del desarrollo económico constituyen los objetivos específicos mencionados por la Constitución como mandatos para nuestro Banco Central. De esta forma la relevante transformación jurídica que en 1993 implicó el otorgamiento de autonomía al Banco Central, tuvo el propósito expreso de blindar los elementos monetarios neurálgicos para el esquema neoliberal, (paridades libres, libertad cambiaria, libre flujo de capitales, mercado especulativo sin restricciones, condicionamiento del circulante monetario a la disponibilidad de divisas, manejo del crédito y control de todo el sistema bancario y de pagos) a manera de que estos no pudieran ser intervenidos por las instituciones políticas electas democráticamente, en particular en una coyuntura electoral tan significativa como la de 1994. Boylan (2001) ha sostenido que dado que la construcción de una agencia autónoma es costosa, las elites autoritarias generalmente se muestran proclives a ceder facultades de diseño de política pública a un cuerpo independiente solo en función del “grado de amenaza democrática” que estas mismas elites llegan a enfrentar. Concretamente para el caso Mexicano la autora argumenta que “al percibir un desafío para la prolongación de su proyecto político y económico, Salinas buscó proteger su conservadora agenda económica bajo la forma de un banco central autónomo” En general todas las reformas legales y constitucionales que constituyeron los cimientos de la privatización de la banca estuvieron cobijadas bajo el paraguas argumental del paradigma neoclásico que en su tradición ortodoxa sostenía que las reformas financieras y de privatización de la banca permitirían ‘elevar la eficiencia técnica, la calidad y la competitividad’ de los servicios, y disminuir costos de operación así como diversificar los productos financieros del mercado. En teoría las reformas financieras privatizadoras aludidas buscaban acabar con la llamada represión financiera entendida como la regulación gubernamental de las tasas de interés; la asignación administrada del crédito, los encajes bancarios y la excesiva reglamentación de las operaciones de la banca y de los intermediarios no bancarios, que caracterizó el sistema financiero mexicano durante mucho tiempo. 5
Conferencias__________________________________________________________________________ Dentro de la perspectiva dominante, la represión financiera era la causante de las distorsiones en la determinación de las tasas de interés y en la asignación eficiente del crédito. Desde el enfoque neoclásico la represión financiera, impedía el crecimiento del ahorro interno, el grado de penetración del sistema financiero en la economía y el desarrollo tecnológico del mismo. Con base en este sui generis diagnóstico el antídoto ideal sugerido para la represión financiera, fue la llamada “liberalización” financiera. Para Guillermo Ortiz Martínez, quien durante los noventa presidió el Comité para la Desincorporación Bancaria, la desregulación de operaciones financieras, la privatización bancaria y apertura del sistema financiero a nuevos intermediarios y paulatinamente a la inversión extranjera, permitiría que el sector cumpliera sus funciones de intermediación en el desarrollo económico, “incrementando el ahorro interno”, “disminuyendo los costos de operación”, lo cual permitiría “canalizar recursos crecientes hacia las actividades dinámicas y prioritarias”, promoviendo con ello la productividad y competitividad de la planta productiva que le permitiría enfrentar la apertura comercial. Sydney Weintraub (2000) ha sostenido que los ideales bajo los cuales la privatización bancaria estuvo impulsada “fueron en su totalidad, irrebatibles: establecer estructuras eficientes, competitivas; auspiciar una participación diversificada; asegurar una adecuada capitalización, asegurar una descentralización regional, obtener un precio justo, asegurar una estructura financiera balanceada y estimular sanas prácticas bancarias” (P.36 Traducción propia) Desafortunadamente, sostiene este mismo autor, estos irrebatibles principios fueron traicionados sobre la base de necesidades políticas que más tarde y a la luz de la crisis económica de 1994, se expresarían con más claridad y llevarían a los funcionarios mexicanos hasta la encrucijada de ‘apostar políticamente’ y ofrecer el destino del país en su juego, “to bet the country”. “The bet, to put it simply, was disproportionate ‐with practically nothing to gain except to preserve Salinas’ reputation of leaving office without an abrupt devaluation and with the stability of the country to lose. (P.171) Y efectivamente a partir de las reformas implementadas desde 1989 y que apuntaban hacia la liberalización financiera se soltó el crédito “reprimido” de tal forma que como lo ha señalado recientemente David Ibarra (2003) de un escenario de regulación o “represión financiera” la economía mexicana pasó súbitamente a otro de “libertinaje financiero”: La abrupta supresión del proteccionismo financiero careciéndose de sistemas regulatorios apropiados a la libertad de mercados, condujo al país a una situación inédita: de la represión financiera se pasó sin escalas a una especie de libertinaje financiero. No sólo se canceló la mayoría de los controles gubernamentales en la asignación y expansión del crédito comercial, también se otorgó plena autonomía a los banqueros en la fijación de las tasas de interés, al tiempo que se 6
Conferencias__________________________________________________________________________ multiplicaron las franquicias concedidas al establecimiento de nuevas instituciones bancarias y se transformó a la banca de desarrollo en institución de segundo piso. El escenario del libertinaje financiero tuvo a sus muy peculiares actores: los neo banqueros del régimen de Salinas que resultaron ser todo menos los empresarios probos y mexicanos que “vincularían la aptitud y calidad moral de la administración de sus instituciones con un adecuado nivel de capitalización” tal como rezaba una de las directrices que el propio secretario de hacienda de Salinas, pedro Aspe había establecido para dirigir el proceso privatizador. Los nuevos dueños de la banca en México surgieron al calor del “boom” bursátil impulsado desde los tiempos de De la Madrid quien desde su llegada al poder establece y auspicia el funcionamiento de un mercado financiero paralelo a través de la Bolsa Mexicana de Valores. Con ello se registra una creciente especulación en los mercados accionarios y en el sector bancario se presenta lo que Minushkin (2002) ha referido como la transición desde los antiguos “banqueros” hacia los flamantes “casabolseros” pues muchos de los corredores de bolsa son quienes finalmente terminan controlando el negocio bancario en México. Dado que en la concepción neoliberal todos los males del sistema financiero son explicados en función de la llamada <<represión financiera>>, Salinas consideró que los tradicionales banqueros, ‐más preocupados por asegurar altos niveles de capitalización bancaria, y por ser conservadores y precavidos en la asignación de créditos‐, pasaban a ser disfuncionales para su proyecto, que se insertaba en los nuevos tiempos de la globalización y la liberalización financiera. De ahí que hubiera que ceder la banca a la nueva generación de banqueros “audaces” que formularon las mejores ofertas monetarias, que casualmente provinieron de los propietarios de las bolsas del país. Para algunos autores estos conspicuos actores sociales por sus actitudes audaces encarnaron el arrojo vinculado a la globalización financiera. Por ejemplo para Elizondo Mayer (2001) el hecho de que los ex‐banqueros se hubieran visto imposibilitados a recuperar su antigua posición y a recuperar sus bancos se debió a creyeron que “el riesgo interno era demasiado alto”. Quienes más ganaron durante la administración de De la Madrid fueron quienes invirtieron en México; y muchos de los ex banqueros creían que el riesgo interno era demasiado alto. Como lo demuestra la privatización de los bancos, que se concluyó en 1992, los principales beneficiarios de la bonanza no fueron los ex banqueros. Los bancos fueron vendidos básicamente a un grupo de personas que incluía a algunos ex banqueros, pero que no estaba dominado por ellos. (P.228) Pero más que arrojo o audacia esta nueva generación de jóvenes banqueros mostró una mayor ambición o al menos una gran urgencia más pronunciada por recuperar de manera acelerada las 7
Conferencias__________________________________________________________________________ inversiones efectuadas para adquirir los bancos. Una razón importante fue que en buena parte esas inversiones se realizaron mediante préstamos otorgados por otros banqueros. Vinculado a lo anterior habría que señalar que tampoco se respetó una de las reglas básicas del proceso privatizador, es decir que el capital de compra viniera de fuera del sector bancario. Una gran cantidad de ex‐bolseros financiaron la adquisición de los bancos recurriendo a préstamos de otros bancos. Por ello hemos sostenido que en la reprivatización ocurrió una especie de canibalismo financiero: bancos comiéndose a otros bancos, mediante préstamos relacionados o cruzados. Ello por cierto, constituye un ejemplo adicional de la baja calidad moral de los neo banqueros, quienes en su mayoría eran personas que no contaba con el capital suficiente para pagar los altos precios establecidos para las instituciones financieras, pero que sí tenían las suficientes relaciones en el gobierno y con las autoridades financieras para adquirirlas. Esto también se podría estar vinculado al hecho de que nuevos banqueros estuvieron dispuestos a pagar precios estratosféricos por la banca, un promedio de 3.5 veces el valor de los bancos en libros cuando por ejemplo la retribución percibida por el gobierno estadounidense durante el proceso de fusiones financieras de los ochenta, fue de un promedio de valor en libros de 1.9. Este hecho se explica porque una gran parte del dinero que estaban arriesgando no era su propio dinero sino dinero extraído de los mismos bancos que estaban siendo adquiridos. Además para recibir este ingreso sustancialmente mayor por la venta de sus bancos, el gobierno de Salinas manipuló técnicamente los estados financieros de las instituciones bancarias haciendo aparecer en la parte de los activos contables una cantidad importante de cartera vencida, lo cual una vez más puso de manifiesto la violación constante de las ocho reglas básicas anunciadas por Aspe, en particular el sexto punto que señalaba el supuesto compromiso de por obtener un “precio justo” con base en “avalúos transparentes y homogéneos”. One of the most lenient of Mexico’s bank accounting rules was that when a loan was past due, only the interest in arrears was counted as non‐performing. … Reforming this rule (as well as others that inflated bank capital and assets) would have lowered the market value of the banks, because it would have increased the ratio of non‐performing to total loans, lowered the banks’ reported rates of return, and decreased the book value of assets. … It is known, however, that the government contracted outside consulting firms to provide it with a valuation of the banks. It did not, however, make the results of those studies public. (Haber, 2004, P. 27, My emphasis) Algunos otros ejemplos de la opacidad involucrada en el proceso de privatización se encuentran vinculados al hecho de que nunca o se hizo público el examen que las autoridades financieras realizaron de cada grupo financiero para decidir quién se quedaría con el banco en venta. Los libros blancos de cada una de las ventas de los bancos fueron enviados al congreso tres años y 8
Conferencias__________________________________________________________________________ medio después de haber sido concluido el proceso de desincorporación y ellos carecían de documentos de vital importancia para comprender cabalmente la reprivatización bancaria. Entre otros: las auditorias de las firmas extranjeras que asesoraron a la Secretaria de Hacienda en la privatización, la auditoria realizada por la Secretaria de la Contraloría General de la Federación sobre todo el proceso de desincorporación bancaria, los dictámenes de la Comisión Intesecretarial de Gasto‐Financiamiento, con transcripción del acuerdo en que se resolvía favorablemente cada venta Por todo ello el proceso de privatización bancaria ha quedado impregnado por el signo de la sospecha debido a que ésta se llevó a cabo sin ningún contrapeso del poder legislativo, y sin la posibilidad de exigir alguna rendición de cuentas. Esa fue una de las manifestaciones del carácter autoritario de las estructuras políticas y de la falta de una efectiva separación de poderes que habría de caracterizar el periodo de liberalización de la economía mexicana. III. Rescate Bancario La historia del rescate bancario es un asunto más llamativo en términos de la opacidad con que ha sido conducido desde el principio. La crisis económica de 1995 devastó al sector financiero mexicano, llevo a la quiebra a varios bancos y dejó al sistema financiero al borde del colapso, lo que llevó al gobierno a inyectar 100 mil millones de dólares a los bancos para mantenerlos solventes a través del Programa de Capitalización y Compra de Cartera. Todo esto se realizó con cargo a las finanzas públicas pues los pasivos del FOBAPROA fueron convertidos en deuda pública. En la emergencia económica ocurrida en diciembre de 1994 la primera reacción del presidente Zedillo se desplegó en tres acciones básicas: primero, cubrir las obligaciones derivadas de los Tesobonos a costa de un mayor endeudamiento externo; segundo, proseguir con la ola de privatizaciones del sector público con objeto de conseguir mayores niveles de divisas a costa de las riquezas nacionales; y tercero subsidiar a través de la orquestación de un complejo rescate bancario las gigantescas pérdidas bancarias de los grupos financieros más importantes del país, vinculadas más a los fraudes, estafas e ilegalidades cometidos por los banqueros que a la imposibilidad real de pago de los inversionistas. Con las tres políticas económicas, el gobierno de Zedillo perdió recursos, dinero y desde luego soberanía. 9
Conferencias__________________________________________________________________________ En su más reciente Informe sobre Desarrollo Mundial, el Banco Mundial (2006) ha caracterizado como una patología, “la influencia de elites económicas en la formación del sistema financiero”: Captured banking systems exchange favors: market power is protected for a few large banks, which tend lend favorable to a few selected enterprises, which may not be those with the highest expected risk‐adjusted returns. (…) Achieving more equal access to finance by broadening financial systems thus can help productive firms that were previously beyond the reach of formal finance. (World Development Report 2006: Equity and Development, World Bank September, 20th, 2005: P. 14) Para ilustrar tal patología el BM ha escogido a México cuyo rescate bancario sostiene el reporte “representó una erogación de 135 mil millones de dólares de recursos públicos”, es decir: la cuarta parte del producto interno bruto (PIB) del país. El costo fiscal de la crisis [bancaria] equivale a cuatro veces los 33 mil millones de dólares que el Estado mexicano recibió por todas las privatizaciones de los [años] 90 (…) Hay evidencia de que beneficiarios de créditos con cercanas relaciones con los bancos [rescatados] fueron especialmente favorecidos durante la crisis, además de que sus vínculos políticos les permitieron escapar a sanciones significativas. José Angel Gurría, ex secretario de Relaciones Exteriores de 1994 a 1998, ex Secretario de Hacienda de 1998 a 2000 y como veremos en este capítulo un actor crucial de la nacionalización‐
privatizante, acaba de ser nombrado nuevo secretario general la OCDE. Con este nombramiento el funcionario pareciera hacer realidad la profecía que a fines de 1993 él mismo expresará como canciller de Relaciones Exteriores de Salinas ante inversionistas extranjeros para darles certeza de la reformas financieras impulsadas en ese sexenio: “lo que buscamos con la diversidad de reformas que estamos aprobando en este gobierno, es consolidar un proyecto político que detentará el poder por 24 años, para ser precisos, cuatro sexenios más” Entre las perlas declarativas de Mr. Gurría hay una muy sintomática de la ideología de la camarilla que ha guiado a México por la senda neoliberal. En agosto de 1998 como Secretario de Hacienda sostuvo que era muy difícil mantener un control de capitales debido a la dependencia que el país tiene de los recursos financieros (El Financiero 8/19/98) y además fue más allá al mantener que “los flujos de capital no son ni perversos ni desestabilizadores y es caro e inútil poner controles ya que no es posible escaparse al juicio de los mercados” (El Financiero 6/3/98). Dentro de este gran coro de entusiastas defensores del mercado se encuentra desde luego el mismo presidente Zedillo quien a un año de culminar su mandato e irónicamente amnésico de su intervencionista y proteccionista proceder hacia los neo banqueros, declaró: “sufren de amnesia quienes no recuerdan que el proteccionismo y el intervencionismo han causado atraso en América Latina”. (La Crónica, 2/7/99). 10
Conferencias__________________________________________________________________________ Una de las tesis centrales de este ensayo es que la retórica de que en lugar de escapar debiéramos rendirnos al juicio de los mercados y ajustarnos al ritmo que impongan las corrientes financieras internacionales en apego a la disciplina económica, es en realidad tan sólo un escaparate utilizado para cubrir el proceder profundamente político y opaco de los neoliberales mexicanos que poco tiene que ver con la observancia de las llamadas reglas del mercado. Respecto del rescate bancario, hoy existe evidencia suficiente para probar que las opciones que con que contó el gobierno fueron diversas y la decisiones que el presidente Zedillo finalmente tomó para enfrentar la debacle financiera no se amparan bajo ningún cuerpo teórico, ni se sustentan en ninguna praxis de política pública que las califique como adecuadas o sanas prácticas bancarias; las decisiones del gobierno obedecieron a criterios ubicados en el ámbito de las relaciones de poder. Además los fondos que se destinaron a los bancos fueron mayores a los que realmente necesitaban los bancos y es sabido que algunos de los créditos bancarios impagados fueron resultados de practicas de pillaje (looting), y fraudes que nunca debieron haber sido incluidos en la cartera vencida que los bancos vendieron al gobierno como parte del paquete de rescate. Por ejemplo, en un reciente estudio del papel desempeñado por los llamados “prestamos relacionados” en la generación de la catástrofe financiera que trajo como consecuencia el colapso del sistema bancario mexicano, Chong and Lopez‐de‐Silanes (2005) ofrecen cuatro tesis muy interesantes. Their first point is that the borrowing conditions offered to related parties were “substantially better than those available to unrelated ones”; the second point is that the default rate on related loans “was 70 percent compared with only 39 percent for unrelated parties” and recovery rates ”were 19 to 40 cents per dollar lower for related borrowers than for unrelated ones”; their third finding is that related lending “represented about 20 percent of all loans outstanding”, the limit established by law; and their four and more interesting point is that “the worst‐performing loans were those made to persons or companies closest to the controllers of the banks.” These four aspects lead them to sustain that related loans “were used to divert funds away from banks and to exploit minority shareholders”. Moreover, as the economy slipped into recession, the fraction of related lending doubled for banks that subsequently went bankrupt, while it increased only slightly for the banks that survived. This suggests that when bankers thought they might lose their investment, they stepped up the rate of looting to extract as much value as possible while they still controlled the bank.” (P.386) 11
Conferencias__________________________________________________________________________ En contraste con este tajante pero bien documentado diagnóstico que presenta a los ex‐bolseros más como estafadores que como actores económicos racionales, la consideración del gobierno fue más benévola y presentó a los defraudadores como banqueros faltos de experiencia. Para las autoridades gubernamentales la crisis en la que estaban sumergidos los bancos mexicanos se debía fundamentalmente a una gestión inadecuada de los banqueros nacionales que podría resolverse incorporando “administradores experimentados”, de reconocida “solvencia internacional” con objeto de que los banqueros nacionales tuvieran la posibilidad “de aprender” de sus nuevos competidores. Ello se reflejó en la iniciativa de reforma que en febrero de 1995 el presidente Zedillo enviara al Congreso de la Unión con objeto de modificar las leyes financieras para permitir una mayor participación del capital internacional en el capital social de las instituciones bancarias nacionales y con ello pavimentar el camino al esperado arribo de los bancos extranjeros. (Chávez, 2002). Pero antes de revender la banca, esta vez al capital extranjero, las autoridades financieras mexicano, como quien busca vender un carro usado llevándolo al hojalatero primero, buscaron limpiar los estados de cuenta de las instituciones bancarias para hacerlos más atractivos a los nuevos compradores. El instrumento ideal que dentro del Fobaproa, Ernesto Zedillo utiliza para realizar lo anterior, fue el llamado Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC), el cual debido a su ostensible falta de transparencia en su desarrollo y a sus débiles bases jurídicas y técnicas generó una controversia política de alcances mayúsculos al grado que algunos autores de plano han señalado este programa como “el monstruo de la corrupción” (Di Costanzo & Moncada, 2005). Para que el Fobaproa aprobara una operación a través del PCCC el Comité Técnico del Fobaproa y las autoridades de la CNBV debían aprobar los créditos con base en ciertas “reglas generales” que al final de cuentas no lo fueron tanto, pues éstas se aplicaron de forma discrecional. De acuerdo a estas reglas iniciales el FOBAPROA no podía adquirir los siguientes créditos: A) cartera irrecuperable (créditos ilegales o con reservas insuficientes) B) créditos relacionados (préstamos entre socios de un mismo banco) C) créditos descontados con los bancos de fomento D) créditos redescontados (previamente financiados por la banca de desarrollo) E) créditos de empresas en quiebra o suspensión de pagos F) créditos denominados en UDIS G) créditos menores de 200 mil pesos H) créditos otorgados a personas físicas sin actividad empresarial Sin embargo debido al débil escenario institucional padecido por México en ese entonces, fue relativamente fácil violar tales criterios pues los niveles de discrecionalidad con que las 12
Conferencias__________________________________________________________________________ autoridades financieras se condujeron marcaron la regla del proceso. La flexibilización de las reglas, primero para un solo banco, luego para otro, etc., llegaron a configurar un escenario de una total ausencia de reglas claras y generales. Esto condujo a todo tipo de abusos que permitió a los banqueros incluir en el Fobaproa toda la “basura financiera” irrecuperable que tuvieran, sin exigirles siquiera que mantuvieran un nivel de reservas mínimas. Es decir, debido a la flexibilización de las reglas, los banqueros comenzaron a incumplir con su obligación mínima de depositar un peso de capital fresco por cada dos pesos de cartera vencida vendida al Fobaproa. Esa debilidad institucional y términos de reglas homogéneas y validas a larga desembocó en un incremento exagerado del costo fiscal. En una interesante comparación de las estrategias de manejo y resolución de crisis bancarias entre México y Corea un análisis del Banco Mundial nos dice: “[…] while in Korea the same principles and procedures for determining the viability of an institution were applied for all commercial banks, in Mexico the viability of banks was decided on a case by case basis by the CNBV. In fact, the CNBV has not established yet specific criteria and standard procedures for determining the viability of a banking institution. As a result, decisions have been discretionary and based on the CNBV’s own assessments on the capability of banks’ shareholders to inject new capital into their institutions. (My emphasis, P. 18) Ese mismo estudio señala que el esquema de rescate utilizado por el gobierno mexicano ha sido demasiado generoso respecto del aplicado por las autoridades Coreanas: The different approaches used in Korea and Mexico reveal two different set of objectives and approaches for bank restructuring: Mexicans have been generous and flexible enough to allow their banking institutions to gain time to recover. Shareholders have been given wide incentives and enough time to recapitalize their banks. Intervention of banks has been seen as the last policy option. Banks have been intervened only when shareholders fail (usually after several attempts) to inject capital into their institutions or when authorities have found evidence of wide fraudulent activities. The Korean authorities, on the contrary, have been much stricter. Non‐
viable banks have been rapidly identified and restructured. Weak but viable institutions have received strong support from the government, but at the same time their shareholders have had to assume a large part of the losses. Purchases of Non Performing Loans have occurred at market values, while banks’ shareholders have been “forced” to rapidly recapitalize their banks. Any capital shortfall has been covered by the government which has become the major shareholder of the Korean banking system. (P. 22) 13
Conferencias__________________________________________________________________________ A diferencia del esquema coreano en el que “the government has become the major shareholder of the national banking system” es importante notar la irracionalidad del esquema mexicano de intervención en el que el gobierno interviene, se convierte en los hechos en el dueño del sistema bancario debido a la progresiva intervención del conjunto de las instituciones de crédito del país, aunque formalmente no adquiere nunca la propiedad de las instituciones es dueño efectivo de sus pasivos. Sin embargo, debido al sui generis esquema de rescate ideado por el pequeño círculo de funcionarios financieros mexicanos, el Estado, a través de los pagarés “respaldados por el gobierno federal” y con intereses que se incrementan cada tres meses, se convierte de facto en deudor de los bancos. El problema es que todo este abigarrado esquema es totalmente anticonstitucional. La Constitución Mexicana establece que toda deuda contraída por el Ejecutivo debe ser aprobada por el Congreso. Cuando el comité técnico del FOBAPROA, desde luego con el aval político de Ernesto Zedillo, adquirió la cartera vencida de los banqueros, pasó por alto completamente este precepto y sin obtener autorización de la Cámara de Diputados transfirió deudas privadas a las cuentas del gobierno. Precisamente debido al hecho de que la cartera vencida de los banqueros fue prácticamente una deuda adquirida a espaldas del Congreso es que algunos autores como Nadal (2003) han señalado la ilegalidad del rescate bancario: Loans taken over by Fobaproa were removed from a bank’s balance sheet and transferred to its off‐balance accounts. Thus the risk associated with nonperforming loan portfolios accrued to the trust fund, while the banks registered Fobaproa securities received in this exchange on their balance sheet. These transfers changed the profile of the banks’ balances, and in several cases this operation helped attract foreign investors to Mexico’s banking sector. However, the government’s use of Fobaproa to purchase bad notes was itself an illegal operation. (Nadal, 2003: 77) Curiosamente el fondo que había sido diseñado para “salvaguardar los ahorros de la nación” y que nada tenía que ver con rescates y menos de la magnitud operado, terminó por financiar la incompetencia y corrupción de las elites políticas y económicas del país. Además como ya hemos señalado una gran parte de la cartera vencida que el gobierno compró tenía más que ver con el premeditado rechazo por parte de grupos industriales y financieros para reintegrar sus préstamos que con una inhabilidad real por parte de pequeños o medianos deudores para pagar sus préstamos en el contexto de una crisis generalizada. De esta forma el proceso del rescate bancario se llevo a cabo de forma opaca, sin informar siquiera a los legisladores, ya no digamos a la opinión pública. La gran discrecionalidad involucrada propició todo tipo de abusos, por parte de los banqueros hacia el marco legal e institucional definido en primera instancia por las autoridades gubernamentales, pero aún más 14
Conferencias__________________________________________________________________________ alarmante abusos por parte de las autoridades hacia los contribuyentes, pues las decisiones tomadas por estas últimas para salvar a los banqueros, se hicieron en base al uso de recursos públicos e incrementaron de manera alarmante el costo fiscal. Recientemente el IPAB, la institución heredera del Fobaproa y la Secretaria de Hacienda y Crédito Público han proclamado el fin del rescate bancario. Si esto fuera así, en términos formales la sociedad mexicana estaría en posibilidades de acceder a la información pública relacionada con un episodio supuestamente cerrado. Esta conclusión anunciada eliminaría cualquier restricción para que en Términos de la Ley de Transparencia aprobada en México en 2002 se pueda hacer pública la información de las versiones estenográficas de las actas de la junta de gobierno del IPAB y las actas del comité técnico del Fondo Bancario de Protección al Ahorro donde se deliberaba acerca de los créditos comprados por el gobierno a los bancos. Otra demanda importante en esta lucha por la transparencia sería la entrega al Congreso de los libros blancos de cada programa que conformó el rescate bancario: el Programa de Capitalización Temporal (PROCAPTE) y el Programa de Capitalización y Compra de Cartera (PCCC), el Programa de Apoyo a Deudores, entre otros. Toda esta información ayudaría de manera significativa a transparentar las operaciones del Fobaproa. Sin embargo la apertura de los libros blancos y la revelación de las actas de la junta de gobierno del IPAB y del Comité Técnico del Fobaproa podrían meter en aprietos a destacados miembros de la elite empresarial que se pudieron haber beneficiado ilegalmente con el rescate bancario y a altos funcionarios, muchos de ellos todavía en funciones que actuaron fuera de la ley en la implementación del rescate. El gobierno del presidente Fox, igual que en el pasado hiciera el gobierno del presidente Zedillo, consistentemente se ha negado a publicar detalles de los créditos cubiertos por el rescate, sosteniendo que es ilegal divulgar información financiera relacionada con terceros bajo el argumento legal del secreto fiduciario o bancario. Funcionarios de Hacienda y del IPAB también han sostenido que podrían enfrentar cargos criminales si entregan los documentos. Paradójicamente este ambiente de opacidad financiera ha permitido el desarrollo de una polémica interesante respecto del secreto bancario. Mientras el gobierno y las autoridades sistemáticamente han alegado la inviolabilidad del secreto bancario, juristas mexicanos de la talla de Emilio Krieger en su momento señalaban: “Es fundamental aclarar que el secreto bancario jamás fue concebido o legislado como un mecanismo para que el banquero pudiera convertirse válidamente en un encubridor o en un cómplice de conductas ilícitas y menos de delitos. El silencio bancario es para proteger los intereses legítimos o los derechos de sus clientes, pero nunca una cubierta para ocultar ni los delitos del cliente ni los que el banquero cometiera en beneficio de aquél” (La Jornada, 8 de Julio, 1998) 15
Conferencias__________________________________________________________________________ Por ello ante los argumentos gubernamentales que utilizan “el secreto bancario” como escudo, importantes actores de la política, diputados, senadores, periodistas y diversos sectores de la opinión pública se han preguntado si “el secreto bancario” no es más un pretexto para ocultar las complicidades que encierra el Fobaproa. El cuestionamiento es contundente: si las listas de los créditos las conocía el Ejecutivo hay secreto bancario pero si las conoce el Legislativo ¿el secreto se rompe? Además técnicamente el secreto bancario está circunscrito a la banca comercial, a la banca de inversión y a la banca de desarrollo y el Fobaproa en su calidad de fideicomiso privado no se inscribía en ninguna de esas categorías, por lo que para varios consultores por definición el secreto bancario no era aplicable al Fobaproa. Es evidente que el episodio del rescate bancario para cerrase definitivamente necesita de legitimidad y ella no puede emerger de la opacidad. En este renglón es importante mencionar los destacados esfuerzos por parte del IFAI, encargado de auspiciar y proteger la transparencia en México. Los comisionados del IFAI han demandado que se abran los archivos del rescate bancario, en particular el Dr. Juan Pablo Guerrero ha sostenido que el gobierno está haciendo mal uso de la legislación dirigida a proteger la privacidad de los clientes bancarios a fin de mantener fuera del dominio público los detalles del rescate de 1995. De hecho el mismo consejero ha declarado públicamente que la Secretaria de Hacienda y las autoridades financieras son incluso más opacas que las tradicionalmente reservadas fuerzas armadas de México que también tendrían razones jurídicas con base en los llamados secretos de seguridad nacional para no revelar información que al final de cuentas han hecho pública. En función de estos dos casos ejemplares de la historia contemporánea de México es que considero que la independencia y la autonomía de los organismos e instituciones monetarias si bien no debe cancelarse sí debe ser combinada con provisiones que hagan de estas instituciones más transparentes y sujetas a la rendición de cuentas con objeto de fortalecer su legitimidad, lo cual repercutiría directamente en la positivamente en la accidentada y por momentos lenta transición democratizadora de México. Pero más importante aún es que la transparencia y la rendición de cuentas de los organismos financieros también fortalecería esas otras regiones muchas veces olvidadas de la democracia: el desarrollo económico y la justicia distributiva. 16