Tema2 _IntrodUE_MJCervell - OCW

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Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la Unión
Curso OCW, Universidad de Murcia
María José Cervell Hortal, Cesáreo Gutiérrez Espada
TEMA 2
ESTATUTO JURÍDICO BÁSICO DE LA UNIÓN
1. Los Estados miembros de la Unión se comprometen, tal y como reza el artículo 1
del TUE (Tratado de la Unión Europea), a crear una Unión europea a la que atribuyen
competencias que le son propias para alcanzar sus objetivos comunes. De esta
manera, la organización que nació para cooperar en materias concretas (política
económica, carbón y acero y energía atómica) ha logrado convertirse en una entidad
de marcado carácter político y naturaleza singular. El proceso de integración no ha
sido, con todo, total y perviven importantes materias sometidas a cooperación
intergubernamental, dependientes por tanto de las decisiones estatales.
2. De acuerdo con el artículo 3 del TUE, son objetivos de la Unión los siguientes:
-
Promoción de la paz, sus valores y el bienestar de los pueblos
-
Consolidación de la ciudadanía europea, ofreciendo la Unión a sus ciudadanos
un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en la que se
garantiza la libre circulación de personas
-
Control de fronteras exteriores, asilo, inmigración y medidas de prevención y
lucha contra la delincuencia.
-
Creación de un mercado interior, basado en un crecimiento económico
equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de
mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social y
en un nivel elevado de protección y mejora del medio ambiente.
-
Promoción del progreso científico y técnico.
-
Lucha contra la exclusión social y la discriminación
-
Fomento de la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los
Estados miembros.
-
Respeto de la diversidad cultural y lingüística y protección del patrimonio
cultural europeo.
-
Establecimiento de una Unión económica y monetaria
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Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada
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-
Promoción de los valores e intereses de la Unión de cara al exterior, y apoyo a
la paz, la seguridad, el desarrollo sostenible del planeta, la solidaridad y el
respeto mutuo entre pueblos, el comercio libre y justo, la erradicación de la
pobreza y la protección de los derechos humanos y el respeto al Derecho
Internacional y los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
3. La Unión defiende también una serie de valores y principios, estableciendo el
artículo 2 del TUE que la misma se fundamenta “en los valores de respeto de la
dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los
derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías”,
valores comunes “a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el
pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad
entre mujeres y hombres”.
4. Los derechos humanos han gozado, sin embargo, durante años de un papel
meramente secundario, sólo plasmándose a partir del Tratado de Ámsterdam en 1997
de manera expresa. En el año 2000 se firmaba la Carta de Derechos Fundamentales
de la Unión Europea, pero ha sido el Tratado de Lisboa el que ha dado auténtico valor
vinculante a un texto hasta ese momento político, pues ahora el artículo 6.1 del TUE le
otorga idéntico valor jurídico que a los Tratados y el artículo 6.2 contempla la adhesión
de la Unión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las
Libertades Fundamentales de 1950, texto que, junto a las tradiciones constitucionales
comunes a los Estados Miembros, forma parte del Derecho de la Unión (art. 6.3).
Es cierto que el Tratado de Lisboa refuerza considerablemente los mecanismos de
protección de los derechos humanos, pero ya antes su importancia era manifiesta; no
en vano, el respeto a esos valores era condición inexcusable para entrar a formar
parte de la Unión Europea (art. 49 TUE).
Es más, existe en la Unión un mecanismo de sanciones para aquellos Estados que, de
manera grave y persistente (art. 7.2) violen los valores del artículo 2. El procedimiento
preestablecido, que exige unanimidad del Consejo Europeo y propuesta de un tercio
de los Estados miembros o de la Comisión y aprobación previa del Parlamento
Europeo (apartados 3 y ss. del artículo 7), podría incluso finalizar con la suspensión de
determinados derechos, los de voto en el Consejo incluidos.
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El celo en la protección de los derechos humanos movió a la Unión a crear como
mecanismo complementario al anterior un procedimiento de actuación en el caso de
riesgo claro de violación grave
5. De acuerdo con el artículo 49 del TUE cualquier Estado europeo que cumpla las
condiciones del artículo 2 (respeto de la dignidad humana, libertad, democracia,
igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los
derechos de las personas pertenecientes a minorías) puede ingresar en la Unión
sometiéndose al procedimiento determinado a tal efecto.
Estas exigencias se completan con una serie de criterios fijados en diferentes
reuniones del Consejo Europeo. En 1993, el de Copenhague dio luz verde para que
los Estados asociados de la Europa Central y Oriental que cumplieran una serie de
condiciones económicas y políticas (los conocidos como Criterios de Copenhague)
pudieran convertirse en Estados Miembros: existencia de instituciones que garanticen
la democracia, el estado de derecho, los derechos humanos y el respeto de las
minorías; una economía de mercado y capacidad de hacer frente a la competencia en
la UE y posibilidad de asumir las obligaciones que se les exigen a los Estados
miembros. En 1995 se añadió el denominado Criterio de Madrid, que exigía la
adaptación de las estructuras administrativas.
Algunos años después, como requisito que añadir a los de Copenhague y Madrid,
surgía el concepto de la capacidad de absorción por la Unión Europea de nuevos
socios, consolidado por Estrategia sobre ampliación de la Comisión de noviembre de
2006, que vincularía las futuras ampliaciones de la Unión a su capacidad de seguir
siendo capaz, pese a sus dimensiones, de aplicar políticas comunes que funcionen de
manera eficiente y consigan los objetivos propuestos.
6. Una vez que los Estados se ajustan a estos criterios, comienza un largo
procedimiento (art. 49 TUE), cuyo primer paso es la solicitud de ingreso que se dirige
al Consejo del que se informa al Parlamento Europeo y, en virtud del Tratado de
Lisboa, también a los Parlamentos nacionales. El Consejo se pronuncia tras haber
consultado a la Comisión, que examina detenidamente la situación y efectos del
ingreso del Estado candidato) y previa aprobación del Parlamento Europeo. El
Consejo debe decidir por unanimidad si se acepta la entrada del nuevo Estado y, en
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su caso, se inician las negociaciones con el Estado candidato, normalmente,
complejas y largas.
7. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, no estaba regulado que un Estado
pudiera optar por retirarse de manera voluntaria de la Unión, pero el artículo 50 del
TUE actual sí ha previsto esa posibilidad, previa notificación al Consejo Europeo. El
Estado que así lo decida, deberá firmar con la Unión un acuerdo que fije la forma de
retirada y el marco de las futuras relaciones que tendrá con la Unión., pero aún sin él,
la retirada es posible (…).
8. La UE ha crecido considerablemente en sus sesenta años de existencia. Como
señalamos en el capítulo anterior, han sido 6 las ampliaciones formalizadas hasta la
fecha, que han permitido ampliar el número de integrantes de seis (Bélgica, Alemania,
Francia, Italia, Luxemburgo y los Países Bajos) a 27. De todas ellas, fue acaso la
entrada de los denominados PECO’s (Países del Este y Centro de Europa) la de
mayor trascendencia y la que obligó a reajustar los mecanismos hasta entonces
tradicionales de incorporación (recordemos que se trataba de países que pocos años
antes habían estado en su mayoría sometidos a la Unión Soviética). Así, después de
que el Consejo Europeo de Luxemburgo de diciembre de 1997 acordara las
condiciones de la negociación de cada candidato, se celebró en Londres en marzo de
1998 la Conferencia Europea que reunión a Estados miembros y candidatos y en la
que se acordaron varias cuestiones de interés (compromisos de paz, seguridad,
relaciones de vecindad, fronteras, respeto al DI, solución de controversias,...).
En 2007 tuvo lugar la última ampliación, con la entrada de Rumanía y Bulgaria, no
estando lejos la próxima (Croacia, 2013, vid. introducción doctrinal tema 1).
9. La UE es una organización de integración, por lo que los Estados deben renunciar a
determinadas esferas de su soberanía que ponen a disposición de esta entidad
supraestatal con el fin de lograr los objetivos comunes propuestos. De hecho, no
posee competencias propias y su existencia depende de aquellas que los Estados le
otorgan (así se deduce del artículo 1 del TUE).
La delimitación de las competencias entre Estados y Unión Europea se somete, por
tanto, a un principio, el de atribución, que el TJ formuló en el asunto Van Gend & Loos
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(1963): una competencia sólo corresponde a la UE y sus Comunidades si se ha
atribuido expresa y concretamente en los Tratados por los Estados Miembros.
El artículo 5.2 del TUE así lo contempla:
“En virtud del principio de atribución, la Unión actúa dentro de los límites de las
competencias que le atribuyen los Estados miembros en los Tratados para lograr
los objetivos que éstos determinan (…)”
Por su parte, el artículo 13.2 del TUE formula de nuevo el principio, esta vez referido a
las instituciones:
“Cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los
Tratados”.
De esta manera, ninguna institución podría ejercer competencias que los Estados no
le hubieran concedido de manera expresa en los tratados ni adoptar actos en este
sentido. Los Estados, por tanto, tienen competencias residuales: todas aquellas
esferas no atribuidas a la Unión permanecen bajo soberanía estatal y el Tratado de
Lisboa lo menciona de manera expresa (art. 5.2 in fine del TUE):
“Toda competencia no atribuida a la Unión en los Tratados corresponde a los Estados
miembros”
10. Hasta la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la manera en que los Estados
atribuían a la UE competencias en los tratados resultaba confusa, siendo uno de los
aciertos de este texto la clarificación en su distribución, incluida en el título I del TFUE:
-
Competencias exclusivas (art. 3.1 TFUE), en las que la UE tiene plena capacidad
de actuación. Son la unión aduanera, las normas de competencia necesarias para
el funcionamiento del mercado interior, la política monetaria de los Estados que
tengan el euro, la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la
política pesquera común y la política comercial común, quedando reservado el
papel de los Estados a la mera ejecución administrativa o la capacidad legislativa
sólo si la UE le faculta de manera expresa. Asimismo, la UE tiene competencia
exclusiva para celebrar un acuerdo internacional si la misma está prevista en un
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acto legislativo de la Unión, es necesaria para permitirle ejercer su competencia
interna o si puede afectar a normas comunes o alterar su alcance.
-
Competencias compartidas (art. 4 TFUE). La UE y los Estados comparten la
titularidad de las competencias y ambos las regulan. La intervención comunitaria
se rige aquí por los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, pues la
Comunidad debe justificar que su actuación es necesaria y más eficaz que la de
los Estados. Los Estados sólo ejercen su competencia si la Unión no ha ejercido la
suya o ha dejado de hacerlo. Las directivas suelen ser la norma habitual en este
tipo de competencias pues, como veremos, son las normas que dejan cierta
libertad de actuación a los Estados. Estas competencias se describen, sólo a modo
de ejemplo, en el Tratado: mercado interior, la política social, la cohesión
económica, social y territorial, la agricultura y pesca (exceptuada la conservación
de los recursos biológicos marino que, como sabemos, es competencia exclusiva),
el medio ambiente, la protección e consumidores, los transportes, las redes
transeuropeas, la energía, el espacio de libertad, seguridad y justicia, los asuntos
comunes de seguridad en materia de salud pública.1. El artículo 4 del TFUE
concreta que las competencias compartidas son las que no son exclusivas ni de
apoyo o coordinación, con lo que el listado es abierto.
-
Competencias de apoyo (art. 6 TFUE), coordinación o complemento de la UE a las
acciones de los Estados miembros. Entre ellas figura la protección y mejora de la
salud humana, la industria, la cultura, el turismo, la protección civil, la cooperación
administrativa, la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte.
Además de estas, existen tres grandes categorías más de competencias plasmadas
en el Tratado: la política de coordinación económica y de empleo; la PESC y la política
común de seguridad y defensa (PCSD) y la acción exterior y defensa.
11. El listado de competencias es abierto, y el artículo 352 del TFUE, como en su día
hizo el artículo 308 del TCE, recoge esta posibilidad, condicionada a la unanimidad del
Consejo, previa propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo
(antes sólo era necesaria la mera consulta). Los Parlamentos nacionales deberán ser
informados de cualquier propuesta en este sentido para comprobar su respeto del
principio de subsidiariedad.
1
Energía, salud pública y espacio son las novedades del TL.
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Hasta el Tratado de Lisboa eran también irreversibles, pero el artículo 48 del nuevo
TUE, dedicado a la revisión de los tratados, introduce una precisión en su apartado 2
que deja en el aire, ante las críticas de muchos por el retroceso en la integración que
pudiera suponer, esa imposibilidad de dar marcha atrás:
“El Gobierno de cualquier Estado miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión
podrán presentar al Consejo proyectos de revisión de los Tratados. Estos
proyectos podrán tener por finalidad, entre otras cosas, la de aumentar o reducir
las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados” (cursiva añadida).
12. El ejercicio de las competencias en la Unión se somete a dos principios: en primer
lugar, el de subsidiariedad (art. 5.3 TUE), que garantiza que en casos de
competencias compartidas entre la UE y los Estados, aquella actuará de manera
limitada y subsidiaria en relación con los Estados; es decir, la UE sólo intervendrá si
éstos no pueden desarrollar acciones de manera eficiente en ese ámbito. En segundo
lugar, el principio de proporcionalidad (art. 5.4), garantiza que la acción de la Unión no
se exceda más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos de la misma.
13. El principio de subsidiariedad ha resultado claramente favorecido por el Tratado de
Lisboa, pues se permite ahora que los Parlamentos nacionales (y también los
regionales de manera indirecta) puedan controlarlo y poniendo así en marcha un
novedoso proceso, demandado desde hacía tiempo por algunos Estados Miembros,
que se recoge en dos protocolos: el Protocolo nº 1 sobre el cometido de los
Parlamentos nacionales en la Unión Europea y el Protocolo nº 2 sobre la aplicación de
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
El Protocolo II al Tratado de Lisboa, sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, establece que los proyectos de actos legislativos
deberán motivar en relación con los dos principios mencionados (art. 5), incluyendo a
tal efecto una ficha con detalles que permitan evaluar si así es
14. En el seno de la UE existen estados que desean avanzar con distinto ritmo en el
proceso de integración, de manera que se ha previsto la posibilidad de permitirles que
así lo hagan: es lo que se denomina una UE a la carta o una Europa de varias
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velocidades, que demuestra la diferente intensidad en la voluntad de los Estados en
avanzar respecto del proceso de integración.
La cooperación reforzada se reguló por primera vez en el Tratado de Ámsterdam,
aunque lo cierto es que se sometía a unas condiciones tan rígidas que su
materialización se hacía difícil, de manera que al Tratado de Niza correspondió la
misión de flexibilizarlo. El Tratado de Lisboa establece un marco jurídico general en el
artículo 20 del TUE, una serie de disposiciones específicas y una cooperación
estructurada para la defensa (art. 46 TUE).
Es necesaria la concurrencia de una serie de requisitos para poder llevarla a cabo: que
participen al menos nueve Estados, que se respeten los tratados y el marco
institucional establecido, que no se refiera a ámbitos de competencia exclusiva de la
Unión, que no perjudique al mercado interior ni a la cohesión económica, social y
territorial y que no sea susceptible de convertirse en obstáculo o discriminación para
los intercambios que se producen en el seno de la Unión ni distorsionar la
competencia entre sus Estados.
Los artículos 329 y ss. del TFUE establecen el procedimiento que se debe seguir para
ponerla en marcha. Las solicitudes se presentan a la Comisión que a su vez presenta
una propuesta al Consejo. La autorización corresponde al Consejo previa aprobación
del Parlamento.
Si la cooperación se da en el marco de la política exterior y la seguridad común, la
solicitud debe entonces dirigirse al Consejo y transmitirse al Alto Representante de la
Unión de Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad, e informar al Parlamento.
Pese a que el mecanismo existe desde hace varios años, sólo en fecha reciente se
solicitaban las primeras: en diciembre de 2010 se aprobaba el Reglamento por el que
se establece la cooperación reforzada en el ámbito de la ley aplicable al divorcio y a la
separación judicial y en marzo de 2011 el Consejo autorizaba una nueva cooperación
reforzada para las patentes unitarias (véase, para ambas, el apartado de documentos
de este tema).
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