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Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la Unión Curso OCW, Universidad de Murcia María José Cervell Hortal, Cesáreo Gutiérrez Espada TEMA 4 El ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN 1. Describir el ordenamiento jurídico de la Unión no resulta tarea fácil, por la confusión existente en su estructura normativa, la ausencia de una jerarquía formal y la existencia de diferentes procesos para la formación de los actos jurídicos. En las Comunidades Europeas la complejidad era incluso mayor porque los dos pilares existentes (PESC y CAJI) contaban con un conjunto de normas y procedimientos que le eran propios y con mecanismos de funcionamiento independientes. Es cierto que el Tratado de Lisboa ha introducido ciertos cambios que han permitido aclarar los procedimientos (procedimiento legislativo ordinario y procedimientos legislativos especiales) y reducirlos (procedimiento de la PESC del art. 40 TUE), pero no lo es menos que cierta oscuridad aún persiste. 2. Para adentrarse en el complejo entramado, se suelen establecer diferentes clasificaciones de las normas de la Unión: − Normas originarias. Son los tratados constitutivos de las tres comunidades así como las normas que los han ido modificando desde su aprobación. − Normas derivadas. Aunque se basan en las normas constitutivas, son consecuencia directa de la atribución de competencias a la Unión por los Estados y abarcan un número considerable de actos que emanan de las instituciones europeas y a su vez se dividen en: o Actos típicos, previstos en el artículo 288 del TFUE: reglamento directiva y decisión. o Actos atípicos, que engloban a todos aquellos que no entran en la categoría anterior y que las instituciones han creado en la práctica pese a no estar en muchos casos previstos de manera específica por los tratados constitutivos. Junto a estas normas habría que mencionar los acuerdos internacionales que la Unión concierta con otros Estados e, incluso, los existentes con los Estados Miembros. Por otro lado, y como apuntamos, el Tratado de Lisboa ha mantenido para la PESC las Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia peculiariedades normativas que le eran propias, pero no ha ocurrido lo mismo en el ámbito de la cooperación policial y judicial penal. 3. El Derecho originario se somete, como señalamos, a las normas propias del Derecho Internacional, lo que implica que cualquier modificación que sufra debe recogerse en una norma convencional y ratificarse por los Estados. De esta manera, el Derecho originario está compuesto no sólo por las normas que en su día establecieron las CCEE, sino por todas aquellas que sucesivamente lo fueron transformando (fundamentalmente, el Acta Única Europea, el Tratado de Maastricht, el Tratado de Ámsterdam, el Tratado de Niza y el Tratado de Lisboa) y por los actos que tienen lugar con motivo de las adhesiones de nuevos Estados miembros (tratados de adhesión). 4. Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Tratado de la Unión y el Tratado de Funcionamiento de la UE han sustituido a los anteriores tratados constitutivos (TUE y TCE, con la salvedad del Euratom, que se ha mantenido). La unificación de las normas que contienen se ha visto, sin embargo, alterada en cierta medida por algunas disposiciones incluidas en los Protocolos anexos a aquel (Protocolo 15, 19, 22…), que contemplan medidas específicas de exención normativa para determinados Estados y que han contribuido de manera indirecta a socavar la unidad normativa del Derecho originario. Los Tratados constitutivos pueden ser objeto de revisión, mediante dos procedimientos previstos en el artículo 48 del TUE, un procedimiento para el TUE y el TFUE y unos procedimientos simplificados (que afectan sólo a una parte del TFUE y con limitados efectos). 5. Es el artículo 288 del TUE el que contempla los actos que conforman lo que se conoce como Derecho derivado de la Unión: “Para adoptar las competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes”, Los tres primeros (reglamentos, directivas y decisiones) tienen naturaleza vinculante, de la que carecen los dos últimos, y se aprueban mediante el procedimiento legislativo ordinario y el especial. 2 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia Junto a ellos habría que incluir los actos delegados del artículo 290 (TFUE) que son fruto del ejercicio de las competencias que se delegan en la Comisión (vid. tema 3, reglamentos delegado, directiva delegada, decisión delegada), los actos de ejecución del artículo 291 del TFUE fruto de las competencias de ejecución del Consejo o al Consejo en la PESC (reglamento de ejecución directiva de ejecución, decisión de ejecución) y los actos no legislativos que emanan del Consejo Europeo y del Banco Central Europeo. Todas las normas se publican en el DOUE, debiendo figurar de manera expresa en ellas la motivación (art. 296 TFUE). 6. El reglamento es una norma de alcance general, obligatoria en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro (art. 288 TFUE). No necesita, pues, de legislación interna alguna para ser efectiva y obliga a todos los Estados respecto de todo su contenido. La directiva, sin embargo, sólo obliga al Estado destinatario y únicamente en cuanto al resultado, con lo que las autoridades nacionales pueden elegir la forma y los medios para conseguirlo. Estos deben, por lo tanto, aprobar la legislación necesaria para transponer la directiva en el plazo, además, en ella establecido. Los efectos jurídicos se vinculan, por tanto, a la norma nacional. La decisión es obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios; es decir, se trata de un acto jurídico que se dirige a uno o varios destinatarios determinados, que quedan vinculados por el contenido completo de la norma. Lo que la caracteriza es, por tanto, la existencia de un destinatario determinado, que puede ser un particular o un Estado miembro. 7. Junto a los actos típicos a los que acabamos de hacer referencia existen un conjunto de actos (atípicos) que adoptan formas diversas y con características no siempre claras: decisiones del Consejo (pero diferentes a la decisión-acto típico), resoluciones, programas…Son, en realidad, fruto de la práctica, y obedecen en gran medida a situaciones en las que las Instituciones han debido actuar pero no precisaban de manera clara los tratado constitutivos bajo qué forma debían adoptar el acto. Este tipo de actos han contribuido, como el lector sospechará, a introducir más 3 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia confusión en el panorama jurídico de la Unión, pero no son origen de arbitrariedades, pues el TJ extiende su control a cualquier acto jurídico, ya sea típico o atípico. 8. Recomendaciones y dictámenes carece de naturaleza vinculante y no siempre es posible distinguir el uno del otro, si bien acaso podría decirse que las primeras invitan a ajustarse a determinadas propuestas mientras que las segundas contienen opiniones o pareceres sobre determinadas cuestiones. 9. Los procedimientos normativos en la Unión difieren según las materias a las que se apliquen: procedimiento legislativo, presupuestario, de conclusión de acuerdos internacionales y de adopción de medidas de ejecución. El procedimiento legislativo originariamente diseñado en la Unión era de estructura sencilla: propuesta de la Comisión, dictamen en su caso del PE, decisión del Consejo según la mayoría fijada (sin que este pudiera apartarse de la propuesta de la Comisión salvo por unanimidad). Sin embargo, la introducción de nuevos procedimientos (el de cooperación) por el AUE, supuso el abandono de tan sencillo esquema. El Tratado de Lisboa ha intentado, con todo, poner orden en el panorama de la producción 4 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia normativa, suprimiendo el procedimiento de cooperación y transformando el procedimiento de codecisión en el procedimiento legislativo ordinario. La actividad legislativa de la Unión suele iniciarse con una propuesta previa de la Comisión, con la condición de que exista una base jurídica previa (la disposición el tratado en la que se fundamental la competencia de la Unión para adoptar una determinada medida) que le permita actuar. La Comisión tiene autonomía absoluta en el ejercicio de este poder y, de hecho, el Consejo no puede modificar su propuesta mas que por unanimidad (art. 293 TFUE), aunque también se permite a la Comisión, dueña absoluta de la iniciativa, cambiar su proposición inicial (art. 293.2 TFUE). 10. El denominado procedimiento de consulta era el procedimiento originario en la Unión Europea, al que se unieron de manera paulatina la concertación, la cooperación el dictamen conforme y la codecisión. Como señalamos, el Tratado de Lisboa los ha reducido a dos: el procedimiento legislativo ordinario, heredero de la antigua codecisión, que se convierte ahora en la norma general y los procedimientos legislativos especiales (en los que decide el Consejo con la participación del Parlamento o viceversa), aplicables cuando los tratados los prevean de manera expresa.. El nuevo procedimiento legislativo ordinario ha supuesto la consagración del incremento de poderes del Parlamento y, aunque es cierto que en sus líneas generales sigue siendo idéntico al de la codecisión, su campo de aplicación se ha ampliado de manera notable. El art. 294 del TFUE se encarga de describir las tres fases de lectura de las que consta. Los procedimientos legislativos especiales adoptan dos formas: la consulta y la aprobación. En cuanto a la consulta, era en sus orígenes la única forma de participación del Parlamento en el proceso legislativo y le permitía dar su opinión sobre las propuestas de la Comisión. Con el Tratado de Lisboa se ha convertido en un procedimiento residual1. En cuanto al segundo, la aprobación del Parlamento de un texto adoptado por el Consejo es exigido, entre otros, por los artículos 19, 23, 223, 1 Se ha previsto, por nombrar algunos casos, en el art. 21, 22, 23, 77.3, 81.3, 86, 89, 113… (todos ellos del TFUE). 5 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia 311, 312 y 352 del TFUE. La aprobación por el Consejo de un texto del PE es menos habitual, pero se contempla en los artículos 223, 226 y 228 del TFUE. La PESC cuenta, por su parte, con un procedimiento normativo específico previsto en los artículos 30 y 31 del TUE. 11. Junto a las normas de derecho originario y derivado habría que incluir a los principios generales del Derecho, sobre los que el TJ se ha pronunciado en varias ocasiones (derechos fundamentales, principios vinculados al respecto de la seguridad jurídica y limitación del poder discrecional del legislador) y, como mencionamos, los acuerdos internacionales que concierta la Unión con Estados terceros u organizaciones internacionales (vid. arts. 216 y ss. del TFUE). 12. Las normas de la Unión tienen aplicabilidad directa y eficacia directa; es decir, son capaces de desplegar por sí mismas plenos efectos jurídicos desde su entrada en vigor (aplicabilidad inmediata) y, por tanto, ser aplicadas por los particulares y los órganos del Estado, en especial por los órganos jurisdiccionales (efecto directo), sin necesidad de norma alguna de transposición que las incorpore a los ordenamientos nacionales. El efecto directo de las normas de la Unión fue formulado por el TJ en el asunto Van Gend en Loos (1963), en el que el Tribunal entendió que el TCE era algo más que un simple Tratado que creara obligaciones sólo entre Estados, confirmando así la idea de que los tratados constitutivos y los actos de las instituciones producen efectos jurídicos inmediatos, sin necesidad de normas nacionales y afectan por igual a Estados, instituciones y particulares. Al asunto Van Gend en Loos siguieron otros, que han permitido perfilar definitivamente y aumentar incluso el espectro de aplicación del principio: el efecto directo de las normas no sólo es aplicable a las normas que regulan las relaciones del particular con las administraciones, sino también a las relaciones entre particulares y junto a los Tratados constitutivos, otras normas comunitarias tienen efecto directo (reglamento, decisiones e, incluso, directivas, en este último caso sólo cuando el Estado no hay cumplido en el plazo previsto su obligación de transponer la norma o lo haya hecho de 6 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia manera inadecuada y sólo en lo que se refiere a las relaciones verticales individuoEstado). 13. El Derecho de la UE prima sobre el Derecho de los Estados miembros. El principio de primacía, también de construcción jurisprudencial, arranca con la sentencia Costa c. ENEL (1964), en la que el TJ defendió la supremacía del Derecho comunitario basándose en los poderes que detentan las Comunidades, que han sido expresamente atribuidos por los Estados miembro. El artículo 288 TFUE reconoce, además, de manera expresa el carácter obligatorio y superior de reglamentos directivas y decisiones, que no pueden retroceder ante norma interna de carácter alguno. La primacía implica, además, la obligación de los Estados de no aprobar norma alguna posterior y de no aplicar normas anteriores que vayan en contra de una norma de la Unión. 14. Eficacia directa y primacía son, por tanto, conceptos claves para la construcción de la integración europea pero ésta (primacía) tiene un valor añadido y, de hecho, el TJ la considera la regla fundamental para la existencia de la Comunidad, en cuanto sin las garantías que ofrece la construcción europea se vendría abajo, pues terminarían imponiéndose las normas de algún Estado y se crearían regulaciones dispares, según las medidas internas que se aprobaran en los diferentes Estados miembros que permitirían a la postre que los ciudadanos europeos tuvieran derechos y deberes diferentes según el Estado miembro de que se tratara. 15. Si afirmar la primacía del Derecho europeo frente a las normas ordinarias no plantea en la actualidad grandes debates, mayores son los problemas que supone defender la primacía del Derecho de la Unión ante las Constituciones de los Estados miembros, por más que el TJ de la Unión haya defendido que ninguna norma, sea de la naturaleza que sea (incluidas, pues, las constitucionales) prima sobre el Derecho de la Unión. Los Estados se muestran, sin embargo, más reacios a aceptar la premisa y, de hecho, ningún Tribunal Constitucional de los Estados miembros ha osado declararlo expresamente y sin ambages la supremacía del Derecho Comunitario sobre la 7 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia Constitución ni viceversa. El Tratado de Lisboa dedica la Declaración nº 17 al principio de primacía. 16. El Derecho de la Unión vincula a los Estados miembros de tal manera que estos son responsables de los daños causados a los particulares como consecuencia de su violación. Los Tratados nada dicen respecto de la indemnización por los daños causados a particulares derivados del incumplimiento de la Unión, pero el TJ ha tenido ocasión de manifestarse al respecto en varias ocasiones, vinculándola de manera especial con los principios de eficacia directa y primacía (asunto Francovich y Bonifaci, 1991, por ejemplo) y dándose en la mayoría de casos respecto de directivas no transpuestas o transpuestas de manera incorrecta, pero también respecto de normas directamente aplicables del Tratado. El TJ exige para que esa responsabilidad pueda hacerse efectiva, tres condiciones: que la norma violada confiriera derechos a los particulares, que la violación sea lo suficientemente clara y que exista un relación de causalidad directa entre violación y daño. Los Estados miembros deben, en su caso, reparar en el marco del derecho nacional (es decir, de la misma manera en que se tramitan las reclamaciones por violación del Derecho interno). 17. El artículo 93 de la Constitución española prevé la posibilidad de atribuir a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Organización, lo que tendrá lugar de manera formal mediante Ley Orgánica. Uno de los principios básicos del Derecho de la Unión es el de la primacía de sus normas, lo que en principio incluiría también las Constituciones de los Estados miembros2. Sin embargo, los Estados siguen mostrándose reacios a aceptar de manera expresa esta superioridad frente a lo que consideran la norma suprema de su ordenamiento jurídico, la Constitución. No olvidemos que, de hecho, la inclusión del principio de primacía hasta esa fecha de construcción jurisprudencial, por el Tratado Constitucional (2004) en su artículo I.6 fue el causante de más de un quebradero de cabeza para determinados 2 El Tribunal de Justicia no ha tenido, de hecho, reparo alguno en afirmar esa primacía absoluta del Derecho de la Unión:sentencia San Michele (n12), de 17 de diciembre de 1970: sentencia International Handelsgesellschaft, de 17 de diciembre de 1970; Comisión c. Bélgica, 102/79, 6 de mayo de 1980 y Comisión c. Bélgica 149/79, de 17 de diciembre de 1980.) 8 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia tribunales, entre ellos los nuestros. La Declaración 1/2004, de 13 de diciembre del Tribunal Constitucional español sobre la compatibilidad del Tratado que establece una Constitución para Europa (2004) con nuestra Constitución (puede consultarse en el apartado documentos de este capítulo) confirmó que el mencionado artículo no contradice la Constitución Española de 1978 (que sostiene que no hay norma superior a ella) en el entendido de que el Derecho europeo es compatible con los principios fundamentales de nuestro Estado de Derecho y que el artículo 93 debe interpretarse partiendo de la premisa de que existen ciertos “límites”: “(…) la operación de cesión del ejercicio de competencias a la Unión europea y la integración consiguiente del Derecho comunitario en el nuestro propio imponen límites inevitables a las facultades soberanas del Estado, aceptables únicamente en tanto el Derecho europeo sea compatible con los principios fundamentales del Estado social y democrático de Derecho establecido por la Constitución nacional. Por ello la cesión constitucional que el art. 93 CE posibilita tiene a su vez límites materiales que se imponen a la propia cesión. Esos límites materiales, no recogidos expresamente en el precepto constitucional, pero que implícitamente se derivan de la Constitución y del sentido esencial del propio precepto, se traducen en el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales consagrados en nuestra Constitución, en el que los derechos fundamentales adquieren sustantividad propia (art. 10.1 CE), límites que, como veremos después, se respetan escrupulosamente en el Tratado objeto de nuestro análisis” (FJ 2). La confusión de la declaración del TC se incrementa cuando unos párrafos después (FJ 4º) deja claro que en (improbable) supuesto de conflicto entre el Derecho de la Unión y los principios básicos constitucionales, serían éstos deberían prevalecer, haciendo así nuestro Tribunal una forzada interpretación del principio de primacía que no convence desde el punto de vista del Derecho de la Unión. En el caso difícilmente concebible de que en la ulterior dinámica del Derecho de la Unión Europea llegase a resultar inconciliable este Derecho con la Constitución española, sin que los hipotéticos excesos del Derecho europeo respecto de la propia Constitución europea fueran remediados por los ordinarios cauces previstos en ésta, en última instancia la conservación de la soberanía del pueblo español y de la supremacía de la Constitución que éste se ha dado podrían llevar a este Tribunal a abordar los problemas que en tal caso se suscitaran, que desde la perspectiva actual se consideran inexistentes, a través de los 9 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia procedimientos constitucionales pertinentes, ello aparte de que la salvaguarda de la referida soberanía siempre resulta a la postre asegurada por el art. I-60 del Tratado, verdadero contrapunto de su art. I-6, y que permite definir en su real dimensión la primacía proclamada en este último, incapaz de sobreponerse al ejercicio de una renuncia, que queda reservada a la voluntad soberana, suprema, de los Estados miembros. 18. La jerarquía supralegal de la que gozan los tratados internacionales en España debe entenderse de manera diferente en el caso del Derecho de la Unión (obligados por el artículo 93): en los ámbitos en los que se le hayan cedido competencias, los Tratados prevalecen, incluso sobre la norma fundamental (la Constitución). Los conflictos que puedan surgir entre Constitución y Derecho de la Unión deberían de resolverse, por tanto, en una fase previa, mediante el control previo de constitucionalidad previsto en el artículo 95.2. En el caso del Derecho derivado (al igual que en el Derecho originario), si se produjera algún conflicto entre una norma de la Unión y una norma interna, la consecuencia inmediata será la inaplicación de la norma, estando los jueces facultados para actuar en ese sentido. 19. La aplicación del Derecho derivado de la Unión corresponde a los Estados miembros y en el caso del Derecho español está regulado por el artículo 93, párrafo 2. El desarrollo legislativo de normas europeas puede hacerse tanto por el Legislativo (en el menor número de casos) como por el Ejecutivo, siempre y cuando se trate de una competencia estatal. 20. En nuestro ordenamiento jurídico la cuestión de la aplicación del Derecho Comunitario se revela especialmente compleja por la existencia de las Comunidades Autónomas y el hecho de que algunas de las competencias que detentan las Comunidades Autónomas se incluyen entre las atribuidas a la Unión Europea. De hecho, la Constitución Española se muestra parca respecto de la participación de las Comunidades en la Unión Europea, con la única salvedad de la atribución exclusiva al Estado de las relaciones internacionales (art. 149.1.3), pero entender este artículo de forma rígida no sería lógico teniendo en cuenta que muchas normas europeas afectan en gran medida las CCAA. Estas, por tanto, participan en la Unión Europea, sí, pero de manera limitada y siempre en lo que se refiere a materias de su 10 Introducción doctrinal pero sobre todo documental al Derecho de la UE Mª. J. Cervell Hortal y C. Gutiérrez Espada OCW Universidad de Murcia competencia. De hecho, la mayoría de sus Estatutos contemplan de manera expresa su participación en cuestiones europeas. Esta se produce en dos fases: − Fase ascendente. Las CCAA participan en la elaboración de la posición nacional frente a la Unión. Europea, en particular en las que deben defenderse ante el Consejo, lo que se produce mediante dos vías: o Coordinación bilateral entre Estado y Comunidad Autónoma, que no suele ser demasiado común. o Coordinación multilateral, a través de la CARUE (Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea) en la que representantes estatales y autonómicas discuten las posiciones que se llevarán a la Unión. La CARUE se apoya en diversas Conferencias Sectoriales (en 1995 se firmaba el Acuerdo sobre la participación interna de las Comunidades Autónomas en los asuntos comunitarios europeos a través de las Conferencias Sectoriales). − Fase descendente. Aunque durante años la capacidad de actuación de las Comunidades Autónomas en esta fase de ejecución fue restringida (por el propio Tribunal Constitucional), hoy en día los Estatutos de Autonomía reconocen la posibilidad de las CCAA de adoptar actos de ejecución en lo que materias de su competencia se refiere. Ha sido igualmente notable el incremento de la presencia de las CCAA en las Instituciones europeas. Además de participar en el COREPER, punto de encuentro por antonomasia de los representantes autonómicos y locales, participan también en otras instituciones y órganos: - Es posible la presencia en el Consejo de representantes regionales de nivel ministerial si el Estado les faculta para actuar en nombre del Gobierno. - Están presentes en algunos comités intergubernamentales que asisten a la Comisión. - Poseen legitimación activa ante el TJ - Su presencia en el día a día de las instituciones se ha formalizado mediante las Oficinas de Representación de las Comunidades Autónomas en Bruselas, admitidas formalmente en la Ley 6/1997. 11
