Bono de Desarrollo Humano - Ministerio de Inclusión Económica y

Ministerio de Inclusión Económica y Social
Coordinación General de Investigación y Datos de
Inclusión
Dirección de Investigación y Análisis
El Estado del Buen Vivir
Bono de Desarrollo Humano
Documento de análisis
2016
Documento de análisis:
El Estado del Buen Vivir – Bono de Desarrollo Humano
Ecuador, 2016
Autoridades
Lic. Lídice Larrea
Ministra de Inclusión Económica y Social
Econ. Carlos Torres Chacha
Coordinador General de Investigación y Datos de Inclusión
Soc. Gabriel Redin
Director de Investigación y Análisis, Encargado
Autores
Rosero Valencia Luis
Ramos Aguilar Manuel
Citación recomendada
Rosero, L. & Ramos, M. (2016). El Estado del Buen Vivir. Bono de Desarrollo Humano.
Ministerio de Inclusión Económica y Social. Quito. Ecuador.
CONTENIDOS
Introducción ..................................................................................................................................... 3
1.
2.
Inicios de la Revolución Ciudadana .........................................................................................5
1.1.
Protección Social y Buen Vivir ..........................................................................................5
1.2.
El nuevo enfoque del sector social................................................................................... 6
Las transferencias monetarias condicionadas .........................................................................7
2.1.
Bono de Desarrollo Humano: evolución y características del programa ....................... 9
2.2.
Logros del Bono de Desarrollo Humano ........................................................................ 13
2.2.1.
Garantía de un nivel de ingreso/consumo mínimo .................................................. 13
2.2.2.
Acceso a educación y salud. ..................................................................................... 14
2.2.3.
Trabajo ..................................................................................................................... 14
2.2.4.
Movilidad social........................................................................................................ 15
2.3.
3.
Relación con la Estrategia Nacional de Igualdad y Erradicación de la Pobreza ........... 16
La ruptura de los paradigmas ................................................................................................. 21
Conclusiones ...................................................................................................................................24
Bibliografía ...................................................................................................................................... 25
1|Página
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1. Brecha de la pobreza del ingreso .............................................................................. 6
Ilustración 2. Personas Usuarias de los Bonos y Pensiones .......................................................... 12
Ilustración 3. Transferencia Global de Bonos y Pensiones............................................................ 13
Ilustración 4. Valor de la Canasta Familiar Vital y % de cobertura del BDH............................... 14
Ilustración 5. Tendencia del Valor del BDH 1998 – 2015 y tendencia de usuarios ....................... 16
Ilustración 6. Tendencia del Valor del BDH 1998 – 2015 y tendencia de usuarios ....................... 17
2|Página
Introducción
El espíritu de retorno a la democracia en Ecuador, en 1979, fue ahogado por la sucesión de
gobiernos neoliberales, cuya retórica política, mantenida por más de tres décadas, se basó en
un discurso esperanzador de corte filantrópico, que buscaba “aliviar” la vida de quienes se
encontraban en situación de pobreza, pero sin abordar las razones de la desigualdad. En la
práctica, estos “programas de caridad y beneficencia” eran utilizados como un mecanismo para
“dulcificar” la ausencia de un pleno goce de derechos y mantener el status quo de la clase
oligárquica ecuatoriana.
El corto mandato de Jaime Roldós Aguilera fue quizá el más claro exponente de un intento por
revertir esta situación, siendo un referente en materia de promoción y ejercicio de derechos
humanos en tiempos donde la dictadura cobijaba a Latinoamérica; sin embargo, la brevedad y
final precipitado de su periodo, impidieron consolidar reformas sociales de hondo calado.
Gobiernos posteriores, desde Hurtado hasta Durán-Ballén, marcaron un ciclo de
desmantelamiento del Estado y políticas privatizadoras, acentuado por los mandatos de
Bucaram, Alarcón, y Mahuad; éste último desatando la crisis financiera más fuerte de las
últimas décadas, provocando la salida del país de miles de ecuatorianos, y sumiendo al país en
una crisis social sin precedentes. En años posteriores, los mandatos de Noboa, Gutiérrez y
Palacios no lograron concertar la unidad nacional ni mejorar el nivel de vida de los
ecuatorianos, por lo que nuevamente se constituían en una decepción para millones de
ciudadanos, anhelantes de un genuino cambio que trastoque las bases del poder dominante.
Dichos gobiernos son la evidencia del fracaso del modelo neoliberal, que tuvo como
consecuencia un incremento de la desigualdad y la profundización de la pobreza en sus
diferentes formas. La democracia pareció absorbida por agendas impuestas que buscaban
reducir a toda costa el tamaño del Estado, lo que devino en una incapacidad para generar
estructuras económicas dinámicas y socialmente inclusivas, por la ausencia de mecanismos
para la garantía de derechos, redes de corrupción, y falta de eficiencia de las instituciones
públicas. Bajo esa lógica, el legado de esta etapa neoliberal en temas sociales se caracteriza por
políticas asistencialista de contención de conflictividad social, y por la falta de coordinación
entre las diversas instituciones.
Con todo, el espíritu democrático se mantuvo vivo en las calles, exigiendo la recuperación de
un Estado que garantice un ejercicio pleno de derechos. Sobre ese clamor, desde 2007, se
3|Página
instaura el gobierno de la Revolución Ciudadana. A partir de entonces, el perfil progresista del
gobierno hace que las políticas públicas tengan efectos directos en la población: la distancia
entre la línea de pobreza y el ingreso se acorta, por ende, las personas que están en situación
de pobreza tienen más recursos monetarios para afrontar cualquier eventualidad, lo cual es
producto de las políticas de inclusión económica y social, como parte de la planificación para
el Buen Vivir. En el caso del Bono de Desarrollo Humano, la transferencia produce un
incremento directo en el ingreso de la familia, afectando positiva y directamente a su consumo,
además permite sobrellevar de mejor manera situaciones adversas, reduciendo vulnerabilidad
del hogar.
En tal virtud, este documento nace como un ejercicio crítico que pone en contexto la evolución
de Bono de Desarrollo Humano (BDH) en términos de reducción de la pobreza, ejercicio de
derechos, y la generación de condiciones para la movilidad social ascendente. Todos estos,
elementos que van de la mano con la política pública que lleva a cabo el Ministerio de
Inclusión Económica y Social (MIES).
Para lograr este cometido se revisaron fuentes secundarias que posibilitaron la construcción de
un instrumento analítico, reflexivo y de conocimiento sobre el BDH, en el marco de los
siguientes objetivos específicos:

Contextualizar los inicios del gobierno de la Revolución Ciudadana, en el marco de los
programas de protección social.

Describir la evolución del Bono de Desarrollo Humano, desde sus orígenes hasta la
política instaurada en el gobierno de la Revolución Ciudadana.

Mostrar los paradigmas que han girado en torno a la concepción del Bono de
Desarrollo Humano.
4|Página
1.
Inicios de la Revolución Ciudadana
El 15 de enero del 2007 marcó un punto de quiebre en la realidad política, económica y social
del Ecuador, pues fue en esa fecha que se produjo la toma de posesión del Presidente de la
República Rafael Correa ante el Pleno del Congreso Nacional, quien, junto a su compañero de
fórmula Lenin Moreno, apuntalaron un nuevo proyecto de gobierno y de sociedad, sobre el
apoyo de una fuerte base política. En esta línea, los primeros días de gestión fueron ocupados
por la conformación de la Asamblea Constituyente, cuya función fue redactar un texto
constitucional que refleje un nuevo pacto social y la recuperación definitiva de un Estado
democrático.
Este proceso supo articular las crecientes demandas de equidad y cambio político, en el marco
de un diálogo y participación social sin precedentes en el país, lo cual desembocó en la
aprobación de la nueva Constitución en 2008. El nuevo marco constitucional ecuatoriano se
caracteriza por su insistencia en la garantía de derechos para los diferentes colectivos, pueblos
y nacionalidades presentes en Ecuador, reflejando el consenso social que hizo posible su
aprobación. Por primera vez, se sientan las bases ideológicas para construir una nueva forma
de convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la naturaleza, sobre un horizonte
común y soberano: alcanzar el Buen Vivir.
1.1.
Protección Social y Buen Vivir
La Constitución identifica como objetivo superior del desarrollo nacional la consecución del
Buen Vivir. Para ello, se entiende la necesidad de recuperación del Estado, y la planificación
coordinada e integral de las intervenciones públicas. Así, la Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo (SENPLADES) define al Buen Vivir en los siguientes términos:
“Entendemos por desarrollo la consecución del Buen Vivir de todos y todas, en paz y armonía con la
naturaleza y la prolongación indefinida de las culturas humanas. El buen vivir presupone que las
libertades, oportunidades, capacidades y potencialidades reales de los individuos se amplíen de modo que
permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad, los territorios, las diversas identidades
colectivas y cada uno - visto como un ser humano universal y particular a la vez- valora como objetivo de
vida deseable”. (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. 2007: 52).
La Constitución establece la implementación de un Sistema Nacional de Inclusión y Equidad
Social (artículos 340, 341 y 342), lo cual se ve reflejado en la construcción de instrumentos que
buscan garantizar el ejercicio de derechos. Los principios constitucionales se hicieron
5|Página
operativos a través de los Planes Nacionales de Desarrollo y de las Agendas Sectoriales,
instrumentos que enmarcan las intervenciones públicas sobre los territorios. En 2007, al inicio
del primer periodo del Presidente Rafael Correa, la SENPLADES elaboró el Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2010; a su vez, en 2009, el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social
(MCDS), definió la Agenda del Sector Social. Ambos instrumentos establecen como ejes
principales la inclusión económica y social, la generación de capacidades y el ejercicio de
derechos a lo largo del ciclo de vida, vinculados a la educación, salud, nutrición, protección
social, desarrollo infantil, entre otros. A su vez, de determina que la desigualdad y la pobreza
son los principales obstáculos para alcanzar la sociedad del Buen Vivir, por tanto, ocupan un
lugar central en la agenda de un fortalecido sector social.
A través de la articulación entre las diversas instancias ejecutivas y de gobierno, Ecuador ha
logrado en la última década resultados significativos en términos de redistribución y lucha
contra la pobreza, además, se ha avanzado en la universalización de la protección social y la
garantía de derechos del Buen Vivir. Uno de los indicadores que refleja los avances de esta
década ganada es la reducción de la brecha de la pobreza por ingreso, que mide la lejanía de la
línea de pobreza versus los ingresos de la población pobre, es decir determina la cantidad de
dinero que le falta a la unidad pobre (hogar o persona) para dejar de ser pobre. Este indicador,
durante los Gobiernos de la Revolución Ciudadana, muestra una tendencia decreciente, dando
lugar a una reducción significativa de esta brecha.
Ilustración 1. Brecha de la pobreza del ingreso
14,5%
14,5%
15,3%
12,7%
10,8%
10,5%
7,9%
8,5%
2014
2015
8,9%
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador, 2016
Elaborado por: Dirección de Investigación y Análisis, MIES, 2016
1.2.
El nuevo enfoque del sector social
El sector social ha operado bajo una premisa clara: la lucha contra la pobreza y la desigualdad,
no sólo como un imperativo ético, sino como un espacio para la construcción de procesos de
6|Página
innovación social y económica. Es decir, mientras que la desigualdad es económicamente
ineficiente y contraria al ejercicio de los derechos de ciudadanía, las políticas públicas
orientadas hacia la inclusión económica y social son un elemento dinamizador de la economía
nacional y contribuyen a la consolidación de una sociedad democrática.
En los diferentes momentos de la Revolución Ciudadana, el marco de referencia general para la
planificación de actividades en el sector social se ha basado en las líneas directrices marcadas
por la SENPLADES en los Planes Nacionales del Buen Vivir (PNBV) (Carranza y Cisneros,
2014). El actual PNBV (2013-2017) está estructurado por objetivos, metas y lineamientos
generales de política, y establece como prioridades la Estrategia Nacional para el Cambio de la
Matriz Productiva (ENCMP) y la Estrategia Nacional de Igualdad y Erradicación de la Pobreza
(ENIEP). Entre otros, el PNBV apunta a la creación de un sistema de protección social
universal que incluya a sectores sociales tradicionalmente excluidos, como son las trabajadoras
domésticas, la población rural, los jóvenes en situación de riesgo, las personas con
discapacidad y adultos mayores, entre otros. En base a estos requerimientos, el MCDS se ha
encargado de la coordinación de las intervenciones del sector social, en el cual se incluye el
MIES.
2.
Las transferencias monetarias condicionadas
Los programas de transferencias monetarias condicionadas constituyen una de las estrategias
más importantes de las políticas de protección social, orientadas a la reducción de la pobreza.
Consisten en transferencias directas de dinero en efectivo que el gobierno entrega a los
hogares en condición de pobreza o vulnerabilidad, a cambio, los usuarios del programa deben
cumplir ciertas condicionalidades, generalmente relacionadas con inversión en capital
humano, como cuidados de salud y asistencia escolar de niños y jóvenes (Fiszbein y Schady,
2009).
Las transferencias monetarias inicialmente surgen como programas de corte neoliberal, de
carácter compensatorio, que buscaban conservar las inequidades e inhibir el conflicto. Es decir:
las transferencias no se correspondían con una voluntad transformadora y de lucha por la
justicia social, sino que consolidaban las condiciones estructurales de desigualdad, pobreza y
vulnerabilidad, pues se lo hacía sin focalización y a manera de “caridad”, sin considerar, en lo
más mínimo, condiciones para la movilidad social ascendente. De este modo, las personas en
situación de pobreza veían limitada su capacidad de desarrollo y salida de ese “círculo vicioso”
7|Página
de desigualdad, sin que las transferencias monetarias obtuviesen grandes resultados en cuanto
a la lucha contra las causas de la pobreza.
Durante la etapa neoliberal la protección social ofrecía coberturas a los trabajadores formales,
dejando por fuera a aquellos individuos que no se insertaban en el mercado formal
(Organización Panamericana de la Salud, 2008). De este modo, lejos de garantizar la
universalidad en el derecho a la protección social, se reforzaba la dualidad entre ambos
colectivos. La protección en salud, por ejemplo, no se concebía como un derecho universal,
sino que la escasa inversión pública se fragmentaba en los sectores contributivos desde una
lógica gremial; mientras que los recursos destinados a atender a la población que no realizaba
aportaciones a sistemas públicos o privados de pensiones eran muy limitados. Estos últimos,
pese a representar un alto porcentaje de la fuerza laboral, eran concebidos por la lógica
neoliberal como ciudadanos “de segunda clase”, no funcionales a los procesos de crecimiento
del mercado, y por tanto sujetos pasivos y dependientes.
En consecuencia, las políticas sociales para la población más vulnerables se planteaban desde
el asistencialismo, con una baja dotación de recursos (dependientes en gran medida de la
financiación externa) y sin vocación (ni capacidades) para implementar sistemas de
condicionalidad. Se trataba de acciones paliativas que no atacaban las causas de la exclusión
económica y social de grandes capas de la población.
Las consecuencias sociales de las crisis económicas y de los programas de ajuste estructural
provocaron un debate sobre la lógica de protección, pasando de un enfoque de reducción de la
pobreza en el corto plazo, hacia una perspectiva reducción de vulnerabilidad, cuyo objetivo es
acrecentar el capital humano y superar la pobreza en el largo plazo (Villatoro, 2005). En este
sentido, el foco de atención se ha desplazado en Ecuador y otros países de América Latina:
desde una intervención de tipo caritativo sobre ciertas manifestaciones externas de la pobreza
(en particular, la baja e irregular capacidad de consumo), a una filosofía de acción basada en la
justicia social, en la cual las transferencias monetarias están conectadas de manera clara y
coherente con otras políticas de desarrollo social.
Como reflejo de estos cambios de paradigmas, a partir de la Revolución Ciudadana, la
discusión en torno a las transferencias monetarias se basa en la potencial capacidad que éstas
tienen para generar valor social, es decir sobre las reales posibilidades de favorecer el
desarrollo habilidades para la movilidad social, generar estructuras sociales equitativas, y
8|Página
reducir la vulnerabilidad de aquellos grupos que históricamente han sido relegados por el
mercado.
Así, actualmente, los programas que condicionan las transferencias monetarias a la inversión
en capital humano deben ser entendidos en el contexto de un nuevo enfoque de protección
social. Estos programas tienen dos objetivos: el primero es mejorar la formación de capital
humano especialmente de la niñez y la juventud, en lo que se refiere a salud, educación y
nutrición; el segundo es incrementar los ingresos de la población pobre, entendiendo que no
sólo el ingreso es el mecanismo de salida de la situación de vulnerabilidad; sino que se
robustece con programas complementarios que incrementan las posibilidades de una salida de
la pobreza de manera definitiva.
2.1.
Bono de Desarrollo Humano: evolución y características del programa
El programa de transferencia monetaria en Ecuador inicialmente fue denominado “Bono
Solidario”. Surgió en 1998 como una transferencia directa para “compensar” a las familias más
pobres por la eliminación de subsidios al gas y combustibles, es decir, surge como una
respuesta de contención social a un conjunto de medidas de shock, comunes en tiempos
neoliberales. Se trataba una transferencia monetaria mensual no condicionada, y fue pensada
“como una compensación a la población no asalariada de hogares pobres por la eliminación de
los subsidios” (León, 2013 a).
Los usuarios fueron seleccionados por auto identificación, a través de un proceso de
inscripción voluntaria en las iglesias por parte de madres con hijos menores de 18 años y
adultos mayores, posteriormente se incluyeron personas con discapacidad. La no
condicionalidad del programa, así como la débil focalización del mismo, se explican por la
incapacidad técnica de un Estado desmantelado, pero también por una posición política que
no buscaba otra cosa que una herramienta de control territorial a una latente conflictividad
social.
Cinco años después de un programa de transferencia ineficiente, en 2003, de la fusión de los
programas Bono Solidario y Beca Escolar (transferencia de USD 5 por niño/a), nace el Bono de
Desarrollo Humano –BDH. El BDH procura un enfoque de desarrollo humano, a modo de
“recomendación” de organismos internacionales. El objetivo principal de este nuevo programa
fue mejorar la eficacia en la focalización de la política social, así como la formación de “capital
9|Página
humano” (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, S/F). Es decir, se reconocía el
fracaso del anterior Bono Solidario, y se planteaba una redefinición de la política, lo cual, sin
embargo, no generó mayores avances hasta el comienzo del gobierno de la Revolución
Ciudadana.
A partir de 2007 se inicia un proceso de reconfiguración del programa BDH, en el marco de las
transformaciones constitucionales y políticas de la realidad ecuatoriana. Ya no se podía seguir
tratando de una transferencia asistencialista, o de un programa que no incida efectivamente en
la reducción de la pobreza. Así, en el marco del Plan Nacional para el Buen Vivir (2013-201)7 y
de la Estrategia Nacional para la Igualdad y Erradicación de la Pobreza (ENIEP), es necesario
reconceptualizar y rediseñar el Bono de Desarrollo Humano como un instrumento de
“protección para la promoción”, vinculando la política social con la inclusión económica, de
forma que aporte en la construcción de un piso de protección social que apunte a la
erradicación de la pobreza en el corto plazo, y a su sostenibilidad en el mediano plazo
(Secretaría Nacional de Panificación y Desarrollo, S/F).
La reconceptualización del BDH implicó la profundización de categorías que reflejen el
espíritu de una transformación de la realidad que logre romper las trampas de la pobreza. De
allí, la corresponsabilidad dentro del BDH es entendida como un principio fundamental, en
donde el Estado, la familia, la comunidad y la sociedad interactúan en un marco de acuerdos
participativos para la construcción del Buen Vivir, es decir trabajando articuladamente para
garantizar el sustento básico y el cuidado recíproco de todas las personas durante el ciclo de
vida. (Buitrón, 2015). En este sentido, el BDH implicó que la noción de condicionalidad,
elemento discutido en otros programas de transferencia en América Latina, sea pensado desde
la lógica de la corresponsabilidad en el cumplimiento de: salud prenatal e infantil, salud sexual
y reproductiva, educación, vivienda, erradicación del trabajo infantil y mendicidad, es decir, en
el marco de la agencia ciudadana en el acceso y ejercicio de sus derechos1. De este modo, se
pretende mitigar la pobreza coyuntural del hogar, asegurando un piso mínimo de consumo y
protección social que quiebre la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante el
fortalecimiento de las capacidades en las nuevas generaciones.
1
Para ello, el control y medición de las diferentes corresponsabilidades se encuentra a cargo de la
Dirección de Corresponsabilidad del MIES, lo cual puede ser verificado a través del análisis de base de
datos de los diferentes ministerios con la base de usuarios del Bono de Desarrollo Humano.
10 | P á g i n a
El MIES recibe mensualmente la información de la encuesta del Registro Social (RS), del
MCDS, en el que constan el puntaje de vulnerabilidad las familias, de forma que se puede
determinar si la familia califica o no para ser usuaria del Bono de Desarrollo Humano o
Pensiones. A esta información se aplican los criterios de protección y vulnerabilidad social, con
lo que se obtiene la base de datos de habilitados al cobro por tipo de transferencia para el mes
de operación. Actualmente, para el pago de transferencias monetarias, el MIES utiliza un
sistema de pagos que articula a instituciones financieras y no financieras, permitiendo que los
usuarios cobren su dinero a nivel nacional (Ministerio de Inclusión Económica y Social, 2015).
Las trasferencias monetarias en la forma de Bono Solidario carecían de focalización y no
reconocían a las distintas formas de vulnerabilidad; actualmente se aplica una reclasificación a
manera de bono y pensiones:

Bono de Desarrollo Humano: transferencia monetaria mensual de USD 50 dirigida a
familias que cumplan las condicionalidades de corresponsabilidad en educación y
salud. La transferencia es recibida por el representante del núcleo familiar, de
preferencia mujer. Los criterios de protección para el Bono de Desarrollo Humano son
los siguientes:
o
Usuario con índice de bienestar del Registro Social 2013 menor o igual a
28.20351 puntos; o, con índice de bienestar del Registro Social 2008 menor o
igual a 29 puntos.

o
Usuario con niños menores de 5 años.
o
Usuario con niños con discapacidad dentro del hogar.
o
Usuario con Crédito de Desarrollo Humano vigente.
Pensión para Personas con Discapacidad: transferencia monetaria mensual
individual de USD 50 dirigida a las personas con un porcentaje de discapacidad igual o
superior al 40 % determinada por la autoridad de salud pública, dando prioridad a
aquellas personas que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad y que no estén
afiliadas a un sistema de seguridad público--contributivo.

Pensión Adulto Mayor: transferencia monetaria mensual de USD 50 dirigida a
personas adultas mayores que hayan cumplido 65 años de edad o más, dando prioridad
a aquellas personas que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad y no estén
afiliadas a un sistema de seguridad público-contributivo.
Los ejes de acción del Bono de Desarrollo Humano se centran en la garantía de un nivel de
ingreso / consumo mínimo, el acceso a servicios de salud y educación, dignificación del trabajo
11 | P á g i n a
y generar una movilidad social ascendente; elementos que configuran un verdadero programa
de oportunidades plenas para el desarrollo.
Al inicio del año 2000, el grupo prioritario de la transferencia eran las madres en situación de
pobreza, ocupando el 80% de las transferencias; con una menor participación de adultos
mayores y contados casos de personas con discapacidad, que hasta ese momento no eran
visibilizadas dentro de la estructura demográfica nacional como un grupo con entidad propia.
En el año 2007 se dio mayor apertura a las personas con discapacidad, y a personas adultas
mayores, considerando las particularidades de estos grupos tradicionalmente excluidos de la
política pública. Además, se iniciaron procesos que buscaban favorecer la salida de la pobreza
de los usuarios BDH. Para 2013, se mejora significativamente la focalización del programa, la
articulación a servicios de inclusión, y los casos de movilidad social ascendente y egresamiento.
Ilustración 2. Personas Usuarias de los Bonos y Pensiones
Usuarios Bono Solidario / BDH
7.923
249.585
Usuarios Pensión PAM
Usuarios Pensión PcD
19.923
243.852
1.077.540
128.652
1.005.967
535.453
444.150
2000
2007
2015
Fuente: MIES / SIISE / VIE.
Elaboración: DIA – CGIDI
Ciertamente, el cambio de concepción del Bono de Desarrollo Humano ha implicado procesos
constantes de focalización y optimización; cambiando la estructura y visión desde un enfoque
asistencialista a uno de garantía universal de derechos que promueve una salida sostenida de la
pobreza, por lo que se evidencia una reducción en usuarios de la transferencia.
Un punto favorable es la inversión social en personas con discapacidad: al 2015 se ha
multiplicado 16 veces el desembolso respecto al año 2000; mientras que en el caso de los
adultos mayores la trasferencia global se ha duplicado en el mismo periodo de análisis; esto
12 | P á g i n a
demuestra que los ingresos que ha tenido el Estado también están siendo redistribuidos en la
población vulnerable y tradicionalmente olvidada.
Ilustración 3. Transferencia Global de Bonos y Pensiones
$ 118.845
$ 3.743.775
$ 597.690
$ 7.315.560
$ 16.163.100
$ 30.179.010
$ 6.432.600
$ 26.772.650
$ 22.207.500
2000
2007
2015
Usuarios Bono Solidario / BDH
Usuarios Pensión PAM
Usuarios Pensión PcD
Fuente: MIES / SIISE / VIE.
Elaboración: DIA – CGIDI
2.2.
Logros del Bono de Desarrollo Humano
2.2.1.
Garantía de un nivel de ingreso/consumo mínimo
Según un documento de análisis sobre el Efecto del Bono de Desarrollo Humano en la pobreza
(Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, S/F), que recoge varios estudios del tema,
las transferencias monetarias afectan positivamente el ingreso de la familia. En esto, se
corrobora que el BDH en algunos casos representa entre el 40% y 50% del ingreso familiar,
transformándose en una renta fija (Martínez y Rosero, 2007, citados por Almeida, 2009). En
este sentido, esta asignación al presupuesto de la unidad familiar en situación de pobreza
desencadena un incremento del nivel de consumo, condicionado la caída en las trampas de la
pobreza. De hecho, el BDH incide en la reducción de pobreza extrema hasta en un 20,8%.
(Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, S/F). Por ello, al tener una incidencia en el
corto plazo, acompañada de elementos de fortalecimiento del capital humano, la transferencia
facilita una planificación de la política pública de largo plazo.
En 2007, el BDH representaba el 9% del valor de la canasta familiar vital; mientras que para
2015, el BDH representa aproximadamente el 10% del valor actual de la canasta. Esto permite
inferir que el acceso a un consumo mínimo de la población que recibe la transferencia ha
aumentado.
13 | P á g i n a
Ilustración 4. Valor de la Canasta Familiar Vital y % de cobertura del BDH
Fuente: INEC, 2016
Elaboración: DIA – CGIDI
2.2.2. Acceso a educación y salud.
La
transferencia
monetaria
de
manera
directa,
acompañada
del
mecanismo
de
condicionalidad, hace que los perceptores del BDH se sientan corresponsable con la
vinculación hacia otros servicios públicos, especialmente a lo que se refiere a educación y
salud; elementos no considerados a inicios del programa, por lo que se dejaba a discreción del
usuario su inserción en los demás servicios del sectorial social.
“En cuanto a salud, se evidencia la reducción de la probabilidad de desnutrición entre 0,3 y 0,5
desviaciones estándar menos (Buser et al, 2013), debido a que el BDH produce un incremento del gasto en
alimentación entre 2,9 y 4,3 puntos porcentuales. (Schady & Rosero, 2008)” (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo. S/F).
El enfoque de operar con un programa de protección social “condicionado” ayuda a romper
barreras estructurales de exclusión; transformándose en un mecanismo que permite recuperar
el capital social de las personas en situación de pobreza.
2.2.3. Trabajo
La evidencia empírica sobre el Bono de Desarrollo Humano aporta insumos que permiten
deducir que el programa conlleva a una disminución del trabajo infantil en contextos estables
(Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, S/F); en vista de que quienes acceden a un
trabajo tienen que cumplir con la condicionalidad de que sus hijos asistan a clases; o porque en
ese momento el patrimonio monetario del hogar se ve incrementado, por lo que las familias
14 | P á g i n a
procuran que los niños ya no tengan que sumarse a actividades laborales con finalidades
remunerativas.
Otro resultado relacionado al programa es el generado por el Crédito de Desarrollo Humano
(de tipo Asociativo), ya que fomenta el emprendimiento sostenido; en este marco el 97% de
emprendimientos fueron realizados por mujeres; de estos, cerca del 60% tuvieron resultados
entre buenos y excelentes en virtud de que sus ingresos mensuales llegaron a $26,680.90,
dividido entre los miembros de las organizaciones usuarias del CDH asociativo, logrando un
ingreso individual que supera en 2.12 veces a la transferencia mensual recibida por el BDH
(Coba & Díaz, 2014).
También se ha detectado que el BDH tiene efectos positivos en elementos asociados al trabajo,
como la movilización o la búsqueda de nuevos medios de subsistencia (Secretaría Nacional de
Planificación y Desarrollo, S/F), ampliando las posibilidades de enrolarse a un empleo
adecuado.
2.2.4. Movilidad social
El proceso de movilidad social ascendente conceptualizado como los desplazamientos
crecientes entre diferentes niveles socioeconómicos o de bienestar, son los que el programa
persigue en el largo plazo. Tal es así que en el estudio sobre la incidencia del BDH en la
pobreza (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, S/F) se menciona que la
transferencia tiene un efecto positivo en el desarrollo humano, porcentualmente
representando cambios entre 15% y 22%.
Estos resultados son consistentes con la información analizada entre el Registro Social de 2008
y 2014. De 3.885.254 personas, en 2008, un 59% se encontraban en extrema vulnerabilidad,
mientras que para 2014 su condición pasó a ser de vulnerabilidad en 38% y no vulnerabilidad
en 21%, teniendo efectos positivos de movilidad. Adicionalmente, de las personas catalogadas
como no vulnerables en 2008, el 91% mantuvo esta condición en la segunda evaluación. En
general, podemos afirmar que la inversión social a través del BDH produce una movilidad
social ascendente con pocas probabilidades de revertirse (Secretaría Nacional de Planificación
y Desarrollo, S/F).
15 | P á g i n a
Ilustración 5. Tendencia del Valor del BDH 1998 – 2015 y tendencia de usuarios
Fuente: Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. (S/F) del RS 2008 y RS 2014
2.3.
Relación con la Estrategia Nacional de Igualdad y Erradicación de la Pobreza
Como se apuntaba anteriormente, el BDH no se concibe como una transferencia monetaria
aislada, sino que tiene diversos componentes que lo vinculan con el marco general de políticas
del Sector Social, y con la política de inclusión económica y social. Un aspecto destacado del
BDH es que se encuentra vinculado a la Estrategia Nacional de Igualdad y de Erradicación de la
Pobreza, a través de componentes relacionados a: optimizar la focalización, favorecer el acceso
a crédito de desarrollo humano, e implementar la estrategia de acompañamiento familiar.

Incrementar la transferencia y mejorar la focalización de usuarios
El Bono Solidario, impulsado en 1998 por el gobierno de Jamil Mahuad, se inició con una
transferencia de 15 dólares mensuales a las madres, y 7,6 dólares a personas de la tercera edad y
a personas con discapacidad. Su importe se ha incrementado progresivamente, y en la
actualidad se transfiere 50 dólares mensuales a todos los grupos de intervención.
16 | P á g i n a
Ilustración 6. Tendencia del Valor del BDH 1998 – 2015 y tendencia de usuarios
Fuente: MIES /VIE
Elaborado por: Dirección de Investigación y Análisis, MIES, 2016
** Los datos de 1998 – 2003, están tomados en base a la transferencia mensual entregada a las madres. Adultos mayores y personas
con discapacidad percibían valores diferentes. $7,60 durante 1998 – 2002; $7,00 en 2002 y $11,00 en 2003.
** Los datos de usuarios son promedios establecidos según el año en función del cambio de la transferencia.
Los usuarios de la transferencia aumentan desde 1998 hasta el 2002, producto de la
profundización de condiciones de pobreza, asociado a debilidades del programa, dado que no
hubo un proceso sistemático de selección, sino que la misma se produjo por autofocalización
(los propios usuarios fueron los que se “anotaron como pobres” en instituciones religiosas y
otros organismos cooperantes). En sentido estricto, el Bono Solidario no nace como un
instrumento de lucha contra la pobreza, pues no consideraba en ningún momento la
redistribución o la generación de capacidades que favorezcan mejores condiciones de vida de
la población usuaria, sino tan solo se quería “devolver” la capacidad de consumo que se había
limitado por el encarecimiento del precio de los bienes y servicios en el mercado.
Desde entonces hasta el 2007, se reduce el número de usuarios del BDH en vista de que se
implementa el Sistema de Selección de Beneficiarios de Programas Sociales – SELBEN,
buscando superar la nula focalización del Bono, sin embargo, no se reconoce a la población en
condiciones de vulnerabilidad que quedaba por fuera del programa.
A partir del 2007 empieza una política de visibilización de personas con discapacidad y de
adultos mayores, grupos históricamente excluidos de los programas sociales. En el 2009 se
llevó a cabo una nueva selección de usuarios de acuerdo a la encuesta socioeconómica
17 | P á g i n a
efectuada con el Registro Social, que pone especial énfasis en la población en situación de
vulnerabilidad. Desde 2012 comienza un nuevo proceso de focalización y egresamiento exitoso
de personas que han superado la línea de pobreza, pero a su vez se fortalece el ingreso de
adultos mayores y personas con discapacidad que anteriormente no eran incluidos como
población objetivo del programa. Como parte de ello, en 2013 se aplica una actualización del
Registro Social, optimizando el destino de la transferencia a aquellas personas que aún no han
superado las condiciones de pobreza. En los años 2014 y 2015 desciende el número de usuarios,
gracias al avance en el proceso de depuración de las bases de registros, egresando a personas
que no cumplen con todos los requisitos expuestos por el programa. En definitiva, se la logrado
incrementar la transferencia y mejorar la focalización de usuarios, optimizando el uso de los
recursos públicos y entregando las transferencias a las personas que realmente se encuentran
en situación de pobreza.

Crédito de Desarrollo Humano
El Crédito de Desarrollo Humano (CDH) encuentra sus antecedentes en 2001, con la puesta en
funcionamiento del Programa Crédito Productivo Solidario, orientado a mejorar los niveles de
vida y de ingresos de los usuarios del Bono Solidario por medio del acceso al crédito,
capacitación y asistencia integral especializada.
La concepción del CDH ha evolucionado a la par del BDH, hasta concebirse como un servicio
que busca el acceso al financiamiento de la población en situación de vulnerabilidad que, por
sus condiciones económicas, no ha sido sujeta de crédito y no califica para acceder a los
préstamos tradicionales. Actualmente, el CDH utiliza como mecanismo la creación de líneas
diferenciadas que impulsen la Economía Popular y Solidaria, con énfasis en el sector rural y
urbano marginal. Se destaca la promoción de la asociativad para los emprendimientos
apoyados a través de CDH (Ministerio de Inclusión Económica y Social, 2015).
El CDH consiste en un anticipo de 12 cuotas del BDH, para el crédito individual, en el cual el
usuario recibe $600, y de 24 meses para el crédito asociativo (mínimo 10 personas), en el que
cada beneficiario recibe $1200. Es una modalidad destinada a los usuarios que se encuentran
bajo el puntaje de 28.20, según Registro Social 2013.
Los requisitos generales de acceso son los siguientes: ser usuarios del Bono de Desarrollo
Humano, Pensión Adultos Mayores, o Pensión para Personas con Discapacidad; encontrarse
18 | P á g i n a
bajo la línea de pobreza establecida por el MCDS, de acuerdo a los resultados obtenidos del
Registro Social. El CDH cuenta con tres Componentes: el Crédito Productivo Solidario, la
Asistencia Integral Especializada, y la Capacitación (Ministerio de Inclusión Económica y
Social, 2016).

Crédito Productivo Solidario: hace referencia a la concesión de créditos que
promuevan el emprendimiento, a un plazo máximo de hasta 2 años. La tasa de interés
será pactada bajo las condiciones de mercado y las garantías serán determinadas en
base a los requerimientos de cada operadora. Los usuarios serán las personas calificadas
para el cobro del Bono de Desarrollo Humano, Pensión para Adultos Mayores, Pensión
para Personas con Discapacidad, así como para toda la población que se encuentra bajo
la línea de la pobreza.

Componente de Asistencia Integral Especializada: Contribuye al incremento de la
capacidad de gestión empresarial de las operadoras de crédito y la prestación de
servicios de calidad dirigidos a la microempresa en el ámbito rural y urbano marginal;
incidiendo en el mejoramiento de la calidad de la oferta de servicios financieros en
función de la demanda, mediante la agilidad en los trámites y la diversificación de
productos microfinancieros de las operadoras.

Componente de Capacitación: Minimiza los riesgos financieros y sociales (pérdida de
la protección social y la estabilización del consumo en el tiempo), a los cuales se
exponen los usuarios del BDH que acceden al CDH. El plan contiene dos módulos:
“Alfabetización Financiera”, que busca concientizar a los participantes sobre la
importancia de tomar una decisión correcta para la utilización del crédito y analizar
temas importantes financieros como inversión, ahorro, gastos, crédito, entre los
principales; y el módulo “Capacitaciones Específicas”, donde se tratarán temas técnicos
en los sectores de Comercio Minorista; Agrícola, Pecuario y Servicios, con el fin de
mejorar la productividad, reducir los riesgos de fracaso de la inversión del crédito y
poder tener un mejor impacto del crédito.
Las instituciones involucradas son el Ministerio de Coordinación de Desarrollo Social (MCDS);
BanEcuador, (Ex Banco Nacional de Fomento); el Servicio Ecuatoriano de Capacitación y
Formación Profesional (SECAP); el Consejo Nacional de Capacitación y Formación Profesional
(CNCF); el Programa de Protección Social del Ministerio de Inclusión Económica y Social
(MIES/PPS); y otras instituciones de capacitación.
19 | P á g i n a

Estrategia de Acompañamiento Familiar
Es un mecanismo que pretende aportar a la superación de la extrema pobreza a través de la
atención directa a las familias, y la promoción al acceso y vinculación a los servicios estatales
para contribuir a la superación de las barreras económicas, sociales y psicológicas, a fin de
lograr su movilidad social (Ministerio de Inclusión Económica y Social, 2015).
Desde esa perspectiva los objetivos de la Estrategia incluyen: mejorar las dinámicas familiares y
su relacionamiento, a través de procesos de acompañamiento psicosocial profesional y
personalizado que permita comprender las particularidades de las familias y brindar apoyo
directo; facilitar las rutas de acceso y vinculación a los servicios del Estado en la perspectiva de
aportar en la articulación del sistema único de servicios sociales para la atención de la
población en extrema pobreza, favoreciendo su inclusión económica y social.
La Estrategia de Acompañamiento Familiar opera a través de las modalidades intramural y
extramural, que permiten proveer servicios distintos y complementarios a los núcleos
familiares en situación de extrema pobreza. La modalidad intramural de información,
valoración y acceso a servicios por demanda, corresponde a la modalidad de atención realizada
a través de las unidades territoriales de accesos a servicios, denominadas Unidades de Trabajo
Social (UTS), las mismas que prestan servicios diferenciados dependiendo de la condición
socioeconómica en la que se encuentran las familias.
Por su parte, la modalidad extramural de acompañamiento familiar constituye el abordaje
domiciliario intensivo de las familias población objetivo del programa. La modalidad de
atención domiciliaria de la Estrategia consiste en un servicio de asesoría y consejería
psicosocial personalizado, para lo cual se realizan visitas domiciliarias organizadas en torno al
logro de objetivos denominados “condiciones básicas de desarrollo familiar”, muchos de los
cuales se alcanzan a través de los servicios del Estado, y otros se alcanzan por los cambios que
la propia familia logra como parte del proceso de acompañamiento y la materialización de la
corresponsabilidad de ambos actores.
Las dimensiones de desarrollo familiar en las que se trabaja son: identificación, salud,
educación, ingresos y trabajo, protección social especializada, habitabilidad, dinámica familiar,
justicia y derechos, todas estas dimensiones en virtud de la garantía de derechos. En cada una
20 | P á g i n a
de ellas se identifica las carencias que pueden tener las familias y se trabaja la ruta para
solventarlas. El proceso en términos generales se puede resumir de la siguiente manera:
1.
Se diagnostica el estado de la familia para saber cuántas condiciones tiene logradas ya y
cuántas se debe trabajar.
2. Se construye un plan familiar formulando metas para alcanzar las condiciones
pendientes.
3. Se acompaña el proceso de cada una de las familias para alcanzar todas las condiciones
del plan formulado.
El acompañamiento dura un periodo mínimo de 24 meses a partir de la aceptación de
participación de la familia en el proceso (primera visita), y su extensión deberá ser
fundamentada en base a la evaluación del caso y el grado de vulnerabilidad en que todavía se
encuentre la familia. Se realizan 16 sesiones efectivas durante los 24 meses, dividiéndose las
mismas en tres fases: fase de diagnóstico y generación del vínculo; fase de fortalecimiento de
capacidades familiares, y fase de ejercicio autónomo de las capacidades.
La Estrategia de Acompañamiento Familiar se constituye en un hito importante del BDH,
siendo coherente con un nuevo enfoque del desarrollo social que concibe a las personas en
situación de pobreza como agentes de transformación social, y no como meros beneficiarios de
una transferencia monetaria. Así, desde la integralidad, incorpora elementos sustanciales en
los que las personas requieren un acompañamiento para lograr su desarrollo individual y
aprovechar sus capacidades para la inserción productiva, así como acercar al ciudadano con el
Estado. En este sentido, la Estrategia además de apuntar a la superación de la pobreza, también
inserta este planteamiento en un esquema de planificación para el desarrollo fundamentado en
la democratización de la sociedad en sus diversos aspectos como el económico, político,
cultural, entre otros.
3.
La ruptura de los paradigmas
El Bono de Desarrollo Humano en Ecuador, desde sus antecedentes como Bono Solidario en
1998, ha sido modificado y vinculado con condicionamientos en educación y salud, así como
con otros programas de protección social dirigidos a personas y hogares en situación de riesgo
y vulnerabilidad. Es decir, la estrategia ha evolucionado desde una mirada centrada en
necesidades hasta un enfoque más amplio, incluyendo cuestiones relacionadas con la igualdad
21 | P á g i n a
de género y otros criterios que no eran considerados anteriormente.
En un segundo momento (2003-2006), el programa adopta mecanismos para establecer
condicionalidades, como que las madres que recibían el bono debían asegurar la asistencia de
sus hijos al sistema educativo, así como realizar controles médicos a los mismos. Si bien en este
periodo se establecen ciertas condicionalidades, no se desarrollan mecanismos de seguimiento
de su cumplimiento, por lo que en la práctica el programa siguió funcionando como una
transferencia no condicionada, limitación.
Analizando el perfil de los usuarios, se dio mayor prioridad a las madres que estaban sujetas a
la condicionalidad del bono, dejando en un segundo plano a los adultos mayores y a las
personas con discapacidad. En definitiva, el proceso de transición de Bono Solidario a Bono de
Desarrollo Humano, desde el 2003 hasta el 2006, no tuvo un trasfondo progresivo,
manteniendo una visión asistencialista de la transferencia, utilizada como un instrumento que
preservaba las estructuras sociales por los gobiernos de turno.
A partir del 2007, la recuperación de la soberanía en el diseño de la política social implicó
cambiar el enfoque del programa a partir del modelo del Buen Vivir, dando prioridad al ser
humano como sujeto de derechos, con amplias capacidades para su desarrollo. Es por esto que
el programa se complementa con el Crédito de Desarrollo Humano y la Estrategia de
Acompañamiento Familiar, incorporando mecanismos de corresponsabilidad medibles y
sujetos de verificación.
Con la promulgación de la Agenda Social por parte del MCDS se inició un proceso de mayor
articulación de las políticas de protección social. Así, el BDH mejoró los esquemas de
seguimiento del cumplimiento de las condicionalidades. Como parte de ello, en 2009 se
estableció el Registro Social, base de datos construida a partir de un índice multivariado
enfocado en conocer el consumo al interno de los hogares. Esto permitió depurar las bases de
datos del programa y refocalizar el grupo de madres usuarias del BDH, al tiempo de mantener
la condicionalidad de la educación y salud. Además, se dio prioridad a adultos mayores y
personas con discapacidad, incrementando la cobertura para estos grupos de población, los
cuales son atendidos bajo el enfoque de una pensión no contributiva (León, 2013b).
En el marco de la reconceptualización planteada en 2013, el BDH pasa a ser concebido como
una transferencia monetaria temporal, vinculada a condiciones de movilidad social
22 | P á g i n a
ascendente. Los cambios en el BDH en este periodo se pueden sintetizar en: un aumento de la
cobertura de los adultos mayores y personas con discapacidad, cambiando la estructura de la
población beneficiaria (dominada anteriormente por las madres en situación de pobreza); la
aplicación efectiva de cláusulas de corresponsabilidad en el marco de la generación de
condiciones para la movilidad social, a través de la vinculación a servicios sociales y a procesos
de inclusión financiera (acceso a crédito); y, la equiparación del monto de la transferencia para
los tres grupos.
Esta mirada de la transferencia monetaria plantea un análisis integral del ciclo de la política, a
la vez que los Sistemas de Protección Social (SPS) deben asegurar que los grupos atendidos no
pierdan su capital humano ni físico, es decir, conserven su salud y su capacidad de mantenerse
en un empleo digno. A su vez, se asegura que las personas en situación de pobreza mantengan
un nivel mínimo de consumo y rápidamente se incluyan en programas sociales.
23 | P á g i n a
Conclusiones

Las instituciones del sector social con los gobiernos progresistas adquieren una prioridad
inédita. Actualmente, estas instituciones operan con una filosofía integral, que aborda el
origen de la desigualdad y la pobreza, y no sólo sus manifestaciones externas. En el caso
del Bono de Desarrollo Humano, está diseñado como un instrumento para reducir la
vulnerabilidad económica y social de las familias, asegurando su acceso a un estándar de
vida decente, con servicios públicos de calidad y promoviendo la equidad social. Esto
explica los esfuerzos de las distintas instancias del gobierno ecuatoriano para optimizar
las transferencias monetarias como parte de su estrategia de fomento del desarrollo
humano.

El Bono de Desarrollo Humano ha obtenido resultados significativos en cuanto a la
reducción de la pobreza y la vulnerabilidad social. El programa es altamente eficaz en
términos de movilidad social ascendente y superación de la pobreza, habiendo permitido
que un gran número de ecuatorianos pase de una situación de vulnerabilidad a otra de
no vulnerabilidad. En la actualidad, representa del 40% al 50% del ingreso de las familias
receptoras, y contribuye a reducir la extrema pobreza en un 20,8%. En lo referente a las
condicionalidades en salud, el acceso a la transferencia disminuye de la probabilidad de
desnutrición entre 0,3 y 0,5 desviaciones estándar; en educación reduce el índice de Gini
de escolaridad entre un 22% y un 44%; mientras que en el trabajo, el BDH financia la
búsqueda de empleo digno propiciando la autonomía e independencia del programa,
superando la situación de pobreza; mientras que en movilidad social, el 91% se mantuvo
en situación no vulnerable, un 59% de personas que en 2008 se encontraban en extrema
vulnerabilidad, para el 2014 su condición pasó a ser de vulnerabilidad en 38% y no
vulnerabilidad en 21%, siendo estos los resultados de la movilidad social ascendente.

La correcta asignación de recursos del Estado permite optimizar la transferencia; y en
conjunción con la incorporación de mecanismos de condicionalidad y de verificación,
genera un “compromiso” entre los usuarios y la institución que gestiona el programa,
convirtiendo al BDH en un programa incluyente e integral, que articula las políticas de
protección social, elementos ocultos en los gobiernos de corte neoliberal que formulaban
programas sociales emergentes y asistencialistas, fruto de una situación de debilidad del
Estado, agravada con la hegemonía del paradigma de desarrollo neoliberal. En esta
lógica, el Estado no contaba con recursos para afrontar una lucha contra la pobreza
efectiva y en favor de la justicia social, sino que se concentraban en acciones caritativas
de tipo paliativo, centradas en las manifestaciones externas de la vulnerabilidad.
24 | P á g i n a
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