Una mirada a las principales estrategias de combate a la pobreza

SÓLO PARA PARTICIPANTES
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Comisión Económica para América Latina y el Caribe – CEPAL
Proyecto gobernabilidad democrática e igualdad de género en América Latina y el Caribe
Reunión de Expertos “Políticas y programas de superación de la pobreza desde la
perspectiva de la gobernabilidad democrática y el género”
Quito, Ecuador, 25 de agosto de 2004
Martha Ordoñez
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Este documento fue elaborado por Martha Ordoñez Consultora CEPAL. Las opiniones expresadas en este
documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y
pueden no coincidir con las de la Organización.
Reunión de Expertos sobre políticas y programas de superación de la pobreza desde la
perspectiva de la gobernabilidad democrática y el género
Para abordar los temas propuestos para la reunión
revisaré brevemente
las principales
estrategias de combate a la pobreza en Ecuador tanto en El Plan Nacional de Desarrollo Social
1996-2005 como en la Agenda de Desarrollo Humano versión 2003 y la estrategia de pobreza
2004 en elaboración, para analizarlos en relación a los ejes propuestos para este encuentro.
1. Una mirada a las principales estrategias de combate a la pobreza en Ecuador
En los planes nacionales de desarrollo del Ecuador de los últimos 10 años se registra diferentes
estrategias y propuestas de programas de combate a la pobreza. El Plan Nacional de Desarrollo
Social Ecuador 1996-2005, incluye en su estrategia un Programa de Superación de la Pobreza, el
mismo reconoce que la incidencia de la pobreza y subempleo se asienta en la estructura social, la
concentración de la riqueza, del ingreso y de la propiedad de la tierra; así como en la reducida
inversión social. El programa de superación de la pobreza prioriza acciones de salud, saneamiento
básico, educación, empleo productivo, soluciones habitacionales y vivienda. El Programa no hace
diferencias de género para ubicar beneficiarias/os o priorizar las intervenciones, sin embargo, se
propone acciones para disminuir la mortalidad materna y elevar la cobertura de atención en salud
reproductiva; identifica a las mujeres embarazadas y en edad reproductiva como población objetivo
de programas para el control de deficiencias nutricionales, complementación alimentaría, vigilancia
alimentaría, control y prevención de enfermedades infecciosas y parasitarias; reconoce las
desiguales oportunidades de las mujeres en el acceso y en el proceso educativo; propone fortalecer
programas de guarderías para mujeres trabajadoras con el objetivo de brindar mayores
oportunidades de empleo y mejorar la situación de las mujeres en el mercado laboral (STFS. Metas
y Políticas del Plan Nacional de Desarrollo Social Ecuador 1996-2005. Quito, Ecuador. Citado por
Páez 2003 Pág. 6). La crisis económica, política y social que enfrentó Ecuador en 1999, la falta de
voluntad política expresada en los limitados recursos asignados a la aplicación de este programa y
en la disminución de la inversión social con el consecuente deterioro en los servicios públicos,
son entre otras las razones para la falta de incidencia de este Plan. Para 1999, no solo no se logra
reducir la pobreza sino que se registra un aumento significativo de ésta sobre todo en las zonas
urbanas, sumándose nuevos pobres por pérdida de empleo y por el deterioro de los ingresos
reales.
La Agenda de Desarrollo Humano 2003 1 está integrada por cuatro ejes de política: protección
social, desarrollo humano, inclusión productiva y un eje transversal de reforma institucional. La
Agenda contempla una Red de Apoyo social conjunto de subvenciones en efectivo y en especies
focalizadas hacia las familias que se encuentran en situación de extrema pobreza, a cambio de que
protejan el capital humano manteniendo a sus hijos/as en las escuelas y cumpliendo con las
prácticas preventivas de salud pública; Programas de protección a la población más vulnerable
con programas dirigidos a la atención de mujeres, tercera edad y discapacitadas/os y a ampliar la
cobertura de atención a niños/as menores de 5 años, concretando la descentralización a los
organismos seccionales autónomos; y transfiriendo responsabilidades a la sociedad civil mediante
sistemas eficientes y transparentes; Mejoramiento de los modelos de provisión de servicios
universales de salud y educación y seguridad social: garantiza el acceso de la población más
vulnerable a servicios de salud, educación y seguridad social con mejores coberturas, calidad,
eficiencia, eficacia y transparencia. Inclusión Productiva: Acciones Permanentes y Programas de
1
La Agenda de Desarrollo Humano ADH expresa los compromisos de reforma del sector social que el
Gobierno Nacional adquirió para el período 2003-2005 en el marco del Préstamo Programático Sectorial
con el Banco Mundial (USD 150 millones) y el Programa Sectorial de reforma Social EC-0216 con el BID
(USD 200 millones).
Capacitación y Crédito para Pequeñas Unidades Productivas. Aplicación de modelos innovativos
de generación de empleo y microfinanciamiento. (SFS Agenda de Desarrollo Humano)
La Agenda (ADH) introduce mejoras en los programas de protección social, tanto en su
focalización como en las propuestas de articulación con otras políticas. El Bono Solidario y la
Beca Escolar, son unificadas en el Bono de Desarrollo Humano. Al Bono, se propone articularle
al Programa de Crédito Productivo, y al Bono de Vivienda e incluye lineamientos para reformar
el sector social y crear la Red de Protección Social. (ARBOLEDA: 2003)
Operativamente, se están realizando sólo las acciones relacionadas al eje de protección social
considerada como de corto plazo, mientras los ejes de desarrollo humano e inclusión productiva
considerados como de mediano y largo plazo presentan escaso o ningún desarrollo.
El Bono de Desarrollo Humano es al momento el programa más importante de la actual política
social, por su amplia base de beneficiarias/as (1,1 millón de personas mayoritariamente mujeres)
por su elevada inversión (154.5 millones en el 2001). A través de una transferencia monetaria de
15 dólares mensuales, posibilita a los hogares de los dos quintiles más pobres de la
población un mínimo nivel de consumo. El acceso al Bono está ligado a dos
condicionalidades (asistencia escolar y atención médica a embarazadas e infantes) a
fin de promover la acumulación de capital humano de los y las beneficiarias. Los
compromisos tienen relación, por una parte, con los sectores de educación, salud y
seguridad social (capital humano) y por otra con la red de protección social y los
proyectos sociales prioritarios (protección social).
Las otras acciones estatales que incluyen más de 15 programas como maternidad gratuita ,
educación bilingüe, medicamentos genéricos, tuberculosis, alimentación escolar, programa de
alimentación y nutrición, comedores comunitarios, bono productivo, mochila escolar, redes amigas,
etc.; son programas que no están coordinados entre sí, que en algunos casos se superponen, tanto
en objetivos como en la población cubierta.
2) Análisis de las estrategias revisadas en relación a los ejes propuestos
Primeramente, es necesario señalar que el diagnóstico realizado para diseñar la estrategia de
pobreza no se basa en información que permita visualizar que la pobreza afecta en forma
diferenciada a mujeres y hombres y que la división sexual del trabajo y la desigual oportunidad de
acceder a los recursos, limita a las mujeres en el acceso tanto en el hogar, el mercado de trabajo y
el sistema de bienestar o protección social.
La Agenda y la Estrategia de Reducción de la Pobreza en construcción, se registra avances en su
concepción más integral con una propuesta que articula la agenda macroeconómica, la agenda
social, la agenda productiva o de competitividad en la que se contempla la generación de empleo, e
incluye una agenda de justicia que contempla cambios en el sistema institucional y normativo. Sin
embargo, tanto la Agenda como la Estrategia constituyen aún sólo propuestas, hasta aquí las
políticas implementadas y que han sido brevemente analizadas en el acápite anterior apuntan sobre
todo al sistema de protección social y han sido parcialmente desarrolladas. La generación de
empleo ligada a la reactivación productiva es casi inexistente.
Tanto en el diseño como en la ejecución de la estrategia se han generado espacios aunque
reducidos de participación ciudadana a través de la consulta (Agenda), el seguimiento y de la
exigibilidad (maternidad gratuita), sin embargo en programas importantes por su cobertura, como
el BDH las mujeres han sido totalmente excluidas del diseño, seguimiento o evaluación.
Las acciones y programas que están operativos con el BHD, tienen límites por su
concepción alejada de la promoción de derechos de las mujeres y de su exigibilidad, que focaliza
la transferencia monetaria a través de las mujeres como intermediarias del bienestar familiar y no
como sujetas de derecho y como actoras de su autonomía económica. Sin embargo, es necesario
reconocer que el acceso a un ingreso, que aunque limitado, estaría favoreciendo al empoderamiento
de las mujeres.
Es constante la fricción existente y la limitada articulación entre las políticas macroeconómicas y
las políticas sociales, los acuerdos del Ecuador con el Fondo Monetario, el pago de la deuda
externa limita las posibilidades de incremento de la inversión social, La actual política fiscal no
estimula el gasto interno en inversiones que puedan crear empleo y reactivar la producción. Los
acuerdos del Ecuador con el Fondo Monetario le obligan a mantener superávit fiscal, con lo que
se inhibe el gasto público y se impide que éste opere como reactivador de la economía.
(ARBOLEDA .2003) El campo de acción se limita a implementar reformas en los programas
sociales para obtener mayor eficiencia y mejorando los sistemas de focalización, con
prácticamente las mismas inversiones
En lo que se refiere a la capacidad de la institucionalización de los programas, se puede constatar
que el BDH ha logrado desarrollar las capacidades técnicas y administrativas de las instancias
ligadas directamente y en el nivel central, sin embargo se ha caracterizado por su centralismo, los
gobiernos locales no tienen ninguna posibilidad de incidir en el programa y son considerados
solamente como espacios de información y reclamo.
El fortalecimiento de los servicios de salud y educación en términos de cobertura, calidad y
eficiencia para responder a las demandas que genera el propio programa del BDH con el
planteamiento de “condicionalidad”, no se ha efectivizado y pone en evidencia la limitada oferta y
cobertura de los servicios de salud y educación en las zonas más pobres del país.
Las oportunidades que puede ofrecer el BDH para fortalecer el sistema financiero alternativo local,
no hace parte de las inquietudes del programa a pesar de que la dependencia de un solo sistema
bancario de distribución es anotada como una debilidad.
La relación entre pobreza y género no es parte sustancial del debate público, los movimientos de
mujeres si bien tienen entre sus líneas de trabajo la defensa de los derechos económicos de las
mujeres, hay pocas acciones concretas para enriquecer las estrategias de combate a la pobreza ,
desarrollar propuestas de reactivación productiva y de implementación de políticas
de generación de ingresos y de empleo.
El desempleo y subempleo como factores determinantes de la pobreza no son asumidos con
fuerza en la estrategia y son prácticamente inexistentes las políticas o programas de empleo para la
superación de la pobreza. La ejecución del Plan Nacional de Empleo ha sido postergada por los
últimos gobiernos. Es impostergable la formulación de políticas laborales que apunten a la
autonomía económica de las mujeres y establezcan los vínculos del empleo con el desarrollo
económico (productivo) y con el desarrollo social (empoderamiento).
Al respecto se considera al turismo como uno de los sectores con mayor potencialidades para
enfrentar la pobreza a nivel local, por ser el sector que brinda oportunidades para crear nuevos
puestos de empleo sobre todo a mujeres y a jóvenes tanto en el área urbana como rural, con
posibilidades de incorporar actividades del sector moderno e informal de la economía y a personas
con alta, media y baja calificación. Para que estas plazas de trabajo se hagan efectivas es necesario
vincular políticas de desarrollo del sector turístico con las políticas de empleo, planteadas y con
avances en el proyecto “Políticas laborales con enfoque de género” CEPAL/CONAMU.
Igualmente, se impone la necesidad de impulsar políticas dirigidas a las mujeres rurales i)
reconociendo la diferenciación social, étnica, regional y de género de la pobreza ii) las menores
oportunidades que enfrentan las mujeres rurales para una vida con autonomía económica, acceso a
la educación, servicios básicos y de apoyo, acceso a los medios productivos (tierra, crédito,
asistencia técnica, tecnología e información) y el ejercicio de sus derechos; y, iii) los aportes del
trabajo productivo y reproductivo de las mujeres a la economía y a la sociedad planteadas y con
avances importantes en el PADEMUR. (PAEZ: 2003)
Martha Ordóñez Andrade
BIBLIOGRAFIA
María Arboleda: OIT CONAMU Ecuador “Género y políticas de combate a la pobreza: la
Agenda de Desarrollo Humano en Ecuador.
SFS Agenda de Desarrollo Humano 2003
Ministerio de Economía y Finanzas .Estrategia Nacional para la Reducción de la Pobreza
2004.
Gioconda Páez “Género y pobreza en Ecuador: desafíos para la formulación de políticas
públicas” Reunión técnica sobre la incorporación de la perspectiva de Género en la
medición de la pobreza”. CEPAL /Bolivia. 2003