JUICIO ORDINARIO CIVIL FEDERAL 1/2000

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
QUEJOSA Y RECURRENTE: XXXX XXXXXX
XXXXXX
MINISTRO PONENTE: JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS
SECRETARIA: ILEANA MORENO RAMÍREZ
COLABORÓ: ALEJANDRA SHADDAI MENDOZA NÚÑEZ
ELABORÓ: RIELA ROSALES TEN
TINO
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
******************.
Vo Bo:
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Demanda de amparo. Por escrito presentado el
dieciséis de octubre de dos mil catorce, XXXX XXXXXX XXXXXX, por
conducto de su representante, XXXXXX XXXXXXXX XXXXXX,
promovió amparo directo en contra de la sentencia de veinticinco de
agosto de dos mil catorce, dictado por el Tribunal Unitario Agrario del
Distrito Cincuenta y Cinco, dentro del juicio agrario XXXXXXX.
SEGUNDO. Preceptos constitucionales violados. La quejosa
señaló que se violó en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 1, 14,
16, 17 y 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
TERCERO. Admisión de la demanda. La Presidenta del Primer
Tribunal Colegiado del Vigésimo Noveno Circuito, por auto de
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veintidós de octubre de dos mil catorce, admitió a trámite la demanda
de amparo promovida y la registró con el número XXXXXXXX.
CUARTO. Resolución del Tribunal Colegiado. Dicho Tribunal
Colegiado de Circuito emitió sentencia el treinta de abril de dos mil
quince, la cual culminó con el siguiente punto resolutivo:
ÚNICO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a XXXX XXXXXX
XXXXXX, contra el acto del Tribunal Unitario Agrario del Distrito Cincuenta y
Cinco, con residencia en esta ciudad, consistente en la sentencia de
veinticinco de agosto de dos mil catorce, emitida en el expediente
XXXXXXXXX.
QUINTO. Interposición del recurso de revisión. Inconforme
con la anterior decisión, la quejosa interpuso recurso de revisión.
Consecuentemente, el Presidente del Primer Tribunal Colegiado del
Vigésimo Noveno Circuito, mediante auto de veintisiete de mayo de
dos mil quince, remitió el expediente a este Alto Tribunal para los
efectos legales conducentes.
SEXTO. Admisión del recurso de revisión. El Presidente de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, por auto dictado el diecinueve
de junio de dos mil quince, admitió a trámite el presente recurso de
revisión (con reserva del estudio de importancia y trascendencia) y le
asignó el número 3093/2015. De igual forma, turnó el expediente para
su estudio al Ministro José Fernando Franco González Salas, en virtud
de que la materia del asunto corresponde a la especialidad de la Sala
a la cual se encuentra adscrito.
SÉPTIMO. Radicación en la Segunda Sala. Visto el acuerdo
que antecede, el Presidente de esta Segunda Sala, mediante proveído
de cuatro de agosto de dos mil quince, ordenó que ésta se avocara al
conocimiento de la presente revisión; tuvo por recibidos los autos
correspondientes y, finalmente, remitió los autos al Ministro ponente
para la elaboración del proyecto de sentencia respectivo.
OCTAVO. Revisión adhesiva. Mediante oficio presentado el
tres de septiembre de dos mil quince, la Directora General de Asuntos
Jurídicos de la Procuraduría General de la República, en su carácter
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de Agente del Ministerio Público de la Federación, en nombre y
representación de la Federación, y ésta por conducto de la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes (SCT), interpuso recurso de revisión
adhesiva en el presente asunto. Por acuerdo del siete de septiembre
siguiente, el Ministro Presidente de la Segunda Sala de este Alto
Tribunal la admitió a trámite.
NOVENO. De conformidad con los artículos 73, párrafo segundo,
y 184, párrafo primero, de la Ley de Amparo, el proyecto de sentencia
se hizo público, con la misma anticipación que la publicación de las
listas de los asuntos.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del
presente recurso1.
SEGUNDO. Legitimación. El recurso se interpuso por parte con
legitimación para ello2.
TERCERO. Antecedentes relevantes. Previamente al análisis
del asunto, conviene relatar sus antecedentes.
1. El 12 de enero de 2006, XXXX XXXXXX XXXXXX y la SCT,
por conducto del Director General del Centro SCT Hidalgo, celebraron
1
Este recurso se interpuso contra una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de
Circuito en un juicio de amparo agrario, cuya materia corresponde a la especialidad de
esta Sala, y no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno. Esta
determinación se funda en lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, 83 y 96 de la Ley de Amparo;
11, fracción V, 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en
relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo 5/2013, y los puntos primero y
segundo del Acuerdo 9/2015, ambos del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación.
2
El escrito del recurso de revisión lo suscribe XXXXXX XXXXXXXX XXXXXX,
representante legal de la quejosa en términos de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley
de Amparo. Dicho carácter le fue reconocido por el Primer Tribunal Colegiado del
Vigésimo Noveno Circuito en el auto admisorio de la demanda de amparo, emitido el 22
de octubre de 2014 (foja 33 del cuaderno de amparo directo).
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convenio de ocupación parcelado (ocupación previa a la expropiación),
con número de registro XXX, respecto de una superficie de XXXXXXX
metros cuadrados, correspondientes a la parcela XXXXXXX, en el
ejido de Teocalco, Municipio de Tlaxcoapan, Hidalgo, para la
construcción de la carretera XXXXXXXXXX XXXX XXXXXXXX
XXXXX, tramo XXXXXX. XXXXXXX XXXX XXXXX XXXXXXXXXX3.
Por concepto de indemnización por esta superficie, fue pactada
la entrega a la quejosa del cheque número XXXXXXXXX, por
$XXXXXXXXXXX4.
2. El 27 de enero de 2006, en cumplimiento a la cláusula
segunda del convenio de ocupación previa referido, se acordó que
correspondía a la recurrente, por concepto de indemnización por
afectación de bienes distintos a la tierra, la cantidad de
XXXXXXXXXX5. Por tal pago se emitió el cheque número XXXXXXXX,
a nombre de la recurrente6.
3. Por escrito presentado el 23 de enero de 2012, ante la
Oficialía de Partes del Tribunal Unitario Agrario del Distrito 14, con
sede en la Ciudad de Pachuca, Hidalgo, XXXX XXXXXX XXXXXX
demandó de la SCT:
a) La nulidad absoluta del convenio o convenios de ocupación
parcelados, celebrados entre la SCT y la actora, respecto de
una superficie de XXXXXXXX hectáreas de la parcela ejidal
identificada con el número XXXXXXXX correspondiente al
ejido Teocalco, municipio de Tlaxcoapan, Estado de Hidalgo.
b) El pago legal y justo por la ocupación previa de dicha
superficie.
3
Foja 84 del juicio agrario.
Foja 91 del juicio agrario.
5
Foja 95 del juicio agrario.
6
Foja 96 del juicio agrario.
4
4
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c) El pago de los bienes distintos de la tierra conforme al avalúo
correspondiente, así como la siembra de maíz que de igual
forma se localizaba en su parcela.
d) El pago de los daños y perjuicios ocasionados en su parcela.
e) El pago indemnizatorio de las percepciones agrícolas
correspondientes a las cosechas de maíz y de forrajes que ha
dejado de obtener en un ciclo agrícola al año.
f) La nulidad del avalúo maestro emitido por la entonces
Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales (CABIN), hoy
Instituto de Administración y Avalúo de Bienes Nacionales
(INDAABIN) y consecuentemente la nulidad del mismo.
4. La demanda se admitió a trámite por acuerdo de 24 de enero
de 2012, en la que se ordenó formar el expediente XXXXXXX.
5. Seguidos los trámites del juicio, en cumplimiento al acuerdo
05/2013, emitido por el Tribunal Superior Agrario por el que se
constituyó el Distrito 55 y se modificó el ámbito de competencia
territorial del Distrito 14, se remitieron los autos al primero para que
éste conociera y resolviera el asunto. Por acuerdo del 21 de octubre
de 2013, el Magistrado del Tribunal Unitario Agrario del Distrito 55
radicó los autos del juicio agrario XXXXXXX y ordenó su registro con
el número XXXXXXXXX7.
6. Posteriormente, el 25 de agosto de 2014, el Tribunal Unitario
Agrario dictó sentencia en la que resolvió que la actora no acreditó la
procedencia de sus pretensiones, por lo que se absolvió a la SCT de
las prestaciones reclamadas.
7. En contra de esa sentencia la actora promovió demanda de
amparo directo, la cual fue radicada en el Primer Tribunal Colegiado
del Vigésimo Noveno Circuito, donde se registró con el número
XXXXXXXX.
7
Fojas 221 y 222 del juicio agrario.
5
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
En sus conceptos de violación expresó en síntesis lo siguiente:
 PRIMERO. Señaló que la SCT carecía de competencia objetiva
para suscribir el “convenio de ocupación parcelado” de fecha 12
de enero de 2006, dado que ningún precepto legislativo,
reglamentario y, en general, ninguna norma jurídica contemplan
ni si quiera implícitamente dicha facultad a favor de la
dependencia federal.
 Que la sentencia recurrida es incongruente, dado que en el juicio
de origen quedó acreditado que no se ha iniciado procedimiento
de expropiación alguno sobre la superficie afectada y tampoco
se ha constituido alguna causa de utilidad pública, ya que ésta
se establece en el decreto presidencial relativo a la expropiación,
en acatamiento al artículo 94 de la Ley Agraria.
 Reiteró que la afirmación sostenida por la responsable es
incorrecta, toda vez que de ninguno de los artículos con los que
se pretende fundar sus argumentos se desprende que la SCT
cuente con competencia para celebrar convenios de ocupación
previa.
 Indica que ni del artículo 2 ni del 36, fracciones I y XXII, de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, se sigue que la
SCT cuente con facultades para suscribir o celebrar este tipo de
convenios.
 Que conforme a lo dispuesto en el artículo 89, fracción I, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el
reglamento de una ley no puede exceder el contenido de ésta,
por lo que si la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal que se encarga de señalar las facultades
competenciales de la SCT no prevé expresamente que esa
dependencia cuente con facultades para suscribir convenios de
ocupación previa a la expropiación, tampoco lo podrá autorizar el
Reglamento Interior de la SCT.
 Así pues, el artículo 36 del Reglamento Interior de la SCT, de
ninguna forma puede servir para fundar la competencia del
Director General del Centro SCT Hidalgo para suscribir el
convenio de ocupación previa, atento a que el precepto en cita
no establece las facultades a ese tipo de centros, sino las
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
facultades que le corresponden a una dependencia
completamente distinta, que es la Dirección General de
Evaluación de la SCT.
 SEGUNDO. Manifestó que le causó agravio el desestimar la
causal de nulidad consistente en el hecho de que la
Procuraduría Agraria no haya intervenido en la suscripción del
“convenio de ocupación parcelado”.
 Se interpretaron de manera incorrecta las reglas que operan en
materia de nulidad de los actos jurídicos, habida cuenta que la
responsable sostiene que, aún en el evento de que un acto
contravenga la propia norma que lo regula, si dentro del texto
legal no se establece expresamente la nulidad como sanción a
tal contravención, entonces el acto no puede ser anulado.
 TERCERO. La autoridad responsable no se ocupó de todas las
manifestaciones que se hicieron en el escrito de la demanda
inicial, específicamente, lo relativo al vicio de consentimiento
consistente en la lesión contractual.
 Señaló que, de conformidad con el artículo 17 del Código
Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, la
lesión se caracteriza por una desproporción evidente entre el
valor de las prestaciones de las partes, la cual arroja un lucro
excesivo a favor de una de ellas, causado por la explotación de
la suma ignorancia, notoria inexperiencia o extrema miseria de la
otra.
 En ese sentido, adujo que no es cierto que la autoridad
responsable de un examen exhaustivo de los hechos, haya
verificado el aludido vicio.
 CUARTO. Que de la interpretación sistemática del artículo 27
constitucional, la Ley de Expropiación, la Ley Agraria en su
capítulo IV y el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de
Ordenamiento de la Propiedad Rural en su título tercero, se
concluye que la expropiación consiste en que el Estado, por
causa de utilidad pública y mediante indemnización, está
facultado para privar de la propiedad a los gobernados con el fin
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
de ejecutar un beneficio público mediante la publicación de un
decreto expropiatorio. Por lo tanto, dijo que no puede tenerse por
satisfecho el pago de la indemnización constitucional por
expropiación cuando, como en el caso, no se ha publicado el
decreto oportuno ni pagado la indemnización constitucional
correspondiente. En ese sentido, considera que la indemnización
a que se refieren los citados convenios de ocupación previa y el
contenido de los mismos, le causan perjuicio.
 QUINTO. Manifestó que se valoraron de manera incorrecta las
pruebas ofrecidas. Al respecto, sostuvo que la naturaleza del
derecho social que detenta la materia agraria hace necesario
que los tribunales agrarios recaben oficiosamente las pruebas
que sean contundentes para el esclarecimiento de la verdad
histórica de la controversia.
 SEXTO. Finalmente, indicó que la autoridad responsable fijó de
manera incorrecta la litis del procedimiento agrario de origen, ya
que nunca refirió cuáles son las acciones y excepciones o
hechos que establecían los puntos motivo de la controversia, lo
que lo dejó en estado de indefensión.
8. El Tribunal Colegiado, en sesión del 30 de abril de 2015,
emitió la sentencia que por esta vía se recurre, en la que negó la
protección constitucional. A continuación, se transcribe la porción
relevante del fallo y, enseguida, se sintetiza el resto de las
consideraciones del órgano colegiado:
“Ello es así, pues si bien es cierto conforme con el numeral 89, fracción I,
constitucional, los reglamentos administrativos promulgados por el
Ejecutivo Federal con relación a las leyes expedidas por el Congreso de la
Unión, no pueden exceder lo previsto por éstas; también lo es que la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal sí faculta a la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes, para suscribir convenios de ocupación
previa, conforme con el numeral 36, fracciones I y XXII, del citado
ordenamiento legal, invocado por la responsable, que a la letra dice:
‘Artículo 36. A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
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I. Formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del
transporte y las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país;
(…)
XXII. Construir y conservar caminos y puentes, en cooperación con los
gobiernos de las entidades federativas, con los municipios y los
particulares;’
Máxime, cuando no existe precepto legal que prohíba a dicha Secretaría
celebrar tales convenios, o bien, que se otorgue a otra autoridad la
facultad para ello.
Conforme con el transcrito numeral, en particular la fracción XXII, si la
responsable tiene la facultad de construir caminos y puentes en
cooperación con los particulares, como lo es la quejosa, resulta indudable
que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes está autorizada para
suscribir convenios de ocupación previa con la finalidad de construir los
referidos caminos; pues aunque no lo menciona ese precepto de manera
expresa, se encuentra previsto de manera implícita, ya que al estar
contemplada la ocupación previa en el numeral 66 del Reglamento de la
Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural, es legal
que la referida Secretaría, con el objeto de cumplir con sus atribuciones,
suscriba convenios de tal naturaleza con los particulares titulares de
derechos parcelarios, para poder construir las carreteras en el país.
Por lo tanto, no es inconstitucional que en el Reglamento Interior de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes, se permita la suscripción de
convenios para que la citada Secretaría cumpla con los imperativos
señalados en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, al
estar prevista en ésta, implícitamente, tal facultad.
En ese orden de ideas, el Director General de Centro SCT Hidalgo,
estaba facultado para suscribir el convenio de ocupación previa y el de
pago por concepto de indemnización, en representación de la citada
Secretaría, atento a lo previsto en el numeral 10, fracción V, del
Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes,
vigente al momento de la suscripción de aquellos el doce de enero de dos
mil seis, que disponía: […]
 Después de estas consideraciones, el Tribunal Colegiado de
Circuito estimó que no era válido que la quejosa reclamara la
nulidad del convenio bajo el argumento de que la SCT y el
Director de Centro SCT Hidalgo carecían de facultades para
suscribir los convenios, siendo que la recurrente les reconoció
tales facultades en esos acuerdos de voluntades, por haber
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otorgado su consentimiento expreso y recibir las
contraprestaciones.
 Que es cierto que el artículo 36 del Reglamento Interior de
la SCT no era aplicable, porque regula las facultades de la
Dirección General de Evaluación. Sin embargo, dicho precepto
estaba vigente al momento de la celebración de los convenios
y, en ese entonces, sí contemplaba las facultades del Director
de Centro SCT Hidalgo.
 Indicó que era infundado que la autoridad responsable no
hubiera fijado correctamente la litis y que no hubiera recabado
pruebas.
 Estimó correcto que se hubiera desestimado la causa de
nulidad de los convenios, consistente en que, según la quejosa,
la Procuraduría Agraria no intervino en la suscripción de éstos
como lo prevé el artículo 68 del Reglamento de la Ley Agraria
en Materia de Ordenamiento Rural. Al respecto, se dijo que la
amparista no quedó en estado de indefensión con motivo de tal
circunstancia, tan es así, que en el juicio agrario tuvo la
oportunidad de impugnar la validez de los citados convenios,
haciendo valer todas las razones por las cuales los consideró
nulos. Además, tampoco asiste razón a la quejosa cuando
afirma que el objeto del convenio es ilícito y, por ende debe
considerarse nulo, en términos del artículo 1795 del Código
Civil Federal. Esto obedece a que el objeto del convenio fue la
ocupación previa de terrenos parcelados, lo cual es lícito, al
estar previsto en la ley.
 Tampoco es fundado el concepto de violación donde se
alegó que el Tribunal responsable no analizó la lesión
contractual que invocó como causa de nulidad del convenio. No
es cierto que se haya obtenido un lucro excesivo
aprovechándose de su calidad de campesina, ya que la
contraprestación se fijó con base en un avalúo emitido por el
INDAABIN, que se utilizó para todos los convenios que celebró
el ejido.
 Resultó infundado que el avalúo efectuado era lesivo a sus
intereses, porque no correspondía al valor comercial de la
parcela, debido a que no se demostró que haya existido lesión
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
por el valor que les asignó la SCT mediante el avalúo maestro
citado en los referidos convenios.
 Finalmente, el Tribunal Colegiado consideró infundado el
reclamo consistente en que causa agravio a la quejosa que la
autoridad responsable haya estimado satisfecha la
indemnización. Esto es así, debido a que, con independencia
de que no se acreditó que hubiera iniciado el procedimiento
expropiatorio, lo cierto es que en los convenios de ocupación
previa suscritos con la SCT se especificó que se le realizaban
pagos con motivo de una indemnización, derivada de la
afectación de terrenos y bienes distintos a los de la tierra.
Estas son las razones principales que sustentan la negativa del
amparo.
CUARTO. Agravios. En contra de lo resuelto en la sentencia de
amparo, la recurrente hizo valer los agravios que a continuación se
resumen:
 PRIMERO. Aduce la recurrente que existió un problema de
interpretación de la fracción I del artículo 89 de la
Constitución Federal. A su parecer, el Reglamento Interior
de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes viola
dicha disposición, al otorgar a la Secretaría facultades que
no le están expresamente conferidas en el diverso 36 de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, al
señalar que la dependencia puede suscribir convenios de
ocupación previa a una expropiación.
 Estima erróneo lo dicho por el Tribunal Colegiado respecto
a que, si bien la facultad de suscribir convenios de
ocupación previa no está contemplada de manera explícita
en las fracciones del numeral 36 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, ésta se encuentra prevista
de manera implícita.
 Señala que le causa perjuicio lo indicado por el Tribunal en
el sentido de que la Secretaría sí podía suscribir dichos
convenios ya que no existe precepto legal que se lo
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
prohíba o bien otorgue dicha facultad a diversa autoridad;
puesto que las autoridades sólo pueden hacer lo que les
está expresamente permitido.
 Además, dice que el Tribunal malentendió los conceptos de
violación, puesto que éstos no se dirigieron a controvertir el
que la Secretaría de Comunicaciones y Transportes esté o
no facultada para suscribir convenios y contratos para el
ejercicio de las funciones que le otorga el artículo 36 de la
citada ley orgánica; sino que los convenios de ocupación
previa a la expropiación a que se refiere el artículo 95 de la
Ley Agraria, no pertenecen a los actos jurídicos que la
mencionada dependencia puede celebrar con fundamento
en la citada facultad de suscribir convenios; puesto que los
de ocupación previa no pertenecen a la generalidad de los
actos contractuales regulados por el derecho común.
 SEGUNDO. Considera que el órgano colegiado omitió
estudiar su cuarto concepto de violación, en donde señaló
que se interpretara el segundo párrafo del artículo 27
constitucional respecto de la indemnización que dicho
precepto establece por concepto de expropiación por
causa de utilidad pública.
 Indica que el Tribunal realizó una interpretación implícita
del precepto y consideró que el quejoso había sido
correctamente indemnizado por la afectación permanente
de su parcela; pues estableció que cuando un predio sufre
expropiación, su titular sólo tiene derecho a ser
indemnizado, lo que ya había acontecido; cuestión que
estima errónea pues el Tribunal dejó de advertir que en el
juicio natural quedó probado que no se ha iniciado
procedimiento expropiatorio alguno sobre la parcela del
quejoso.
 Por ello, considera que ante la errónea concepción del
Tribunal Colegiado del contenido del artículo 27 de la
Constitución de la República, la aplicación del mismo fue
incorrecta, al indicar que el valor de la tierra ya fue
liquidado a través de la indemnización, dejando de lado
que dicha indemnización, en términos constitucionales, se
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lleva a cabo sólo cuando se verifica la expropiación, y no
con la firma de un convenio de ocupación previa.
SEXTO. Procedencia. En primer lugar, es importante señalar
que el juicio de amparo directo es un juicio con una sola instancia,
pues la resolución que ahí se dicte, por regla general, es definitiva y no
admite recurso alguno. De manera excepcional, en su contra podrá
interponerse un medio de defensa, que sólo justifica su procedencia si
se actualizan dos requisitos fundamentales, previstos en el artículo
107, fracción IX8 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y en el artículo 81, fracción II9 de la Ley de Amparo, a
saber:
1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de
constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe
resolver sobre la constitucionalidad o convencionalidad de normas
generales; establecer la interpretación directa de algún precepto
constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados
internacionales de los que el Estado mexicano es parte, u omitir un
pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se hubieran planteado
en la demanda.
8
Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con
excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que
determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
[…]
IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las
sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la
interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales
cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia
y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la
decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras;
[…]
9
Artículo 81. Procede el recurso de revisión:
[…]
II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la
constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un
precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos
humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea
parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre
que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno.
La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente
constitucionales, sin poder comprender otras.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia,
a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los
lineamientos sentados por ésta en el Acuerdo General 9/2015.
Asimismo, el Tribunal Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015,
que regula la procedencia del recurso de revisión contra sentencias de
amparo directo y precisa cuándo se está ante un asunto de
importancia y trascendencia. Esta Segunda Sala se ha pronunciado
sobre este tema, al emitir la jurisprudencia 2a./J. 128/2015 (10a.), con
número de registro 2,010,016, cuyo rubro y texto dicen:
REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU
PROCEDENCIA. Por regla general, las sentencias dictadas por los
Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo son definitivas y sólo
de manera extraordinaria, pueden impugnarse mediante el recurso de
revisión previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de
Amparo, conforme a los cuales, una vez actualizados los presupuestos
procesales (competencia, legitimación, oportunidad del recurso –en su
caso–, entre otros), procede el mencionado medio de defensa siempre
que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se
establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los
derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que
el Estado mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el
estudio de las cuestiones referidas, cuando se hubieren planteado en la
demanda de amparo; y 2) el problema de constitucionalidad entrañe la
fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Ahora bien, con el fin
de armonizar la normativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
con los preceptos citados, el Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*),
que regula la procedencia del recurso de revisión interpuesto contra
sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el análisis de
los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal hacer una valoración
discrecional de los méritos de cada recurso, para determinar si a su juicio
el asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia, para lo cual,
su punto segundo señala que la resolución de un amparo directo en
revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando: (i)
pueda dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el
orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda
implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte
de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
constitucional, por haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere
omitido aplicarlo.
En el presente caso, se reúnen las condiciones para la
procedencia del presente recurso de revisión. Esto obedece a que en
la demanda de amparo se planteó la inconstitucionalidad de los
artículos 10, fracción V y 36 del Reglamento Interior de la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes, que otorgan facultades a los
Directores de los Centros SCT para suscribir los convenios de
ocupación previa. Además, el Tribunal Colegiado se pronunció sobre
estas cuestiones, y en el recurso se están controvirtiendo las
consideraciones por las que el referido Tribunal determinó la
constitucionalidad de las normas impugnadas.
Por otro lado, esta Segunda Sala advierte que, en su demanda,
la quejosa planteó la interpretación del segundo párrafo del artículo 27
constitucional, análisis que fue omitido por el Tribunal Colegiado. De
esta forma, en la revisión subsisten temas de constitucionalidad.
Aunado a lo anterior, a juicio de esta Segunda Sala el asunto
reúne los requisitos de importancia y trascendencia, pues sobre los
temas enunciados no hay jurisprudencia y pueden dar lugar a un
pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico
nacional, especialmente en relación con la materia agraria.
De esta forma, el presente recurso es procedente.
SÉPTIMO. Estudio. La solución del presente asunto se rige
conforme a las consideraciones que ya resolvió esta Segunda Sala al
fallar el amparo directo en revisión 1350/2015, en sesión del 12 de
agosto de 2015, por unanimidad de cuatro votos. Al respecto, cabe
destacar que las cuestiones de constitucionalidad abordadas en
ambos asuntos son exactamente las mismas, pues los hechos son
similares, en la demanda se plantearon iguales conceptos de
violación, conoció de ambos amparos el mismo Tribunal Colegiado de
Circuito y, en la revisión, se formularon iguales agravios. Así pues, al
estar involucrados los mismos hechos y planteamientos de derecho, la
15
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
solución que debe recaer al asunto debe regirse por el precedente que
ya sentó esta Segunda Sala.
En primer lugar, de los convenios del expediente del juicio
agrario, se advierte que el Director del Centro SCT de Hidalgo fundó
su facultad en los artículos 10, fracción V y 36 del Reglamento Interior
de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Además de que de
la lectura integral de la demanda de amparo se observa que la quejosa
elaboró argumentos para controvertir precisamente dichos numerales.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 76
y 79, fracción IV, inciso b), de la Ley de Amparo, que contemplan que
el órgano revisor debe subsanar los errores que advierta en la cita de
preceptos, y atendiendo a la suplencia de la queja deficiente por
tratarse de un asunto en materia agraria y ser la recurrente una
ejidataria, esta Segunda Sala realiza la precisión de que en el caso se
estudiará la inconstitucionalidad de la fracción V del artículo 10 y el
diverso 36 del Reglamento Interior de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes.
Artículos 10, fracción V y 36 del Reglamento Interior de la
Secretaría de Comunicaciones y Transportes. La recurrente planteó
que los preceptos mencionados en que se conceden facultades a la
SCT, a través de los Directores de los Centros SCT, para suscribir
convenios de ocupación previa, violan el contenido en el artículo 89,
fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; al otorgar a la citada Secretaría facultades que no están
expresamente señaladas en el diverso 36 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal.
Este Alto Tribunal, al emitir la jurisprudencia P./J. 30/2007, con
número
de
registro
172,521,
de
rubro:
“FACULTAD
10
REGLAMENTARIA. SUS LÍMITES ”, señaló que la facultad
10
El texto de la referida tesis dice: “La facultad reglamentaria está limitada por los
principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica. El primero se presenta cuando
una norma constitucional reserva expresamente a la ley la regulación de una determinada
materia, por lo que excluye la posibilidad de que los aspectos de esa reserva sean
regulados por disposiciones de naturaleza distinta a la ley, esto es, por un lado, el
legislador ordinario ha de establecer por sí mismo la regulación de la materia determinada
16
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
reglamentaria del Ejecutivo Federal contenida en el artículo 89,
fracción I, de nuestra ley fundamental, se encuentra sujeta a dos
principios fundamentales: (i) el de reserva de ley y (ii) el de jerarquía
normativa.
El principio de reserva de ley se presenta cuando una norma
constitucional confiere, expresamente, a la ley la regulación de una
determinada materia, lo que significa que la misma no puede regularse
por normas secundarias; mientras que el de jerarquía normativa indica
que el ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o
alterar el contenido de una ley, es decir, los reglamentos tienen como
límite natural los alcances de las disposiciones que dan cuerpo y
materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos
normativos de aplicación.
En ese sentido, para verificar que una facultad de la autoridad
administrativa no contravenga tales principios se debe verificar que
ésta no establece nuevos supuestos o consecuencias de derecho;
sino simplemente regula o detalla una prerrogativa que encuentra su
origen en la habilitación legal mediante la cual el Congreso de la
Unión, en términos de los artículos 73, fracción XXX y 90 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en ejercicio
de sus atribuciones para distribuir los negocios del orden
y, por el otro, la materia reservada no puede regularse por otras normas secundarias, en
especial el reglamento. El segundo principio, el de jerarquía normativa, consiste en que el
ejercicio de la facultad reglamentaria no puede modificar o alterar el contenido de una ley,
es decir, los reglamentos tienen como límite natural los alcances de las disposiciones que
dan cuerpo y materia a la ley que reglamentan, detallando sus hipótesis y supuestos
normativos de aplicación, sin que pueda contener mayores posibilidades o imponga
distintas limitantes a las de la propia ley que va a reglamentar. Así, el ejercicio de la
facultad reglamentaria debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de
atribuciones propias del órgano facultado, pues la norma reglamentaria se emite por
facultades explícitas o implícitas previstas en la ley o que de ella derivan, siendo
precisamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que provean a la
exacta observancia de aquélla, por lo que al ser competencia exclusiva de la ley la
determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica general, hipotética
y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por consecuencia, el cómo de esos
mismos supuestos jurídicos. En tal virtud, si el reglamento sólo funciona en la zona del
cómo, sus disposiciones podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde y
cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley; es decir, el reglamento
desenvuelve la obligatoriedad de un principio ya definido por la ley y, por tanto, no puede
ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos distintos ni mucho menos contradecirla, sino
que sólo debe concretarse a indicar los medios para cumplirla y, además, cuando existe
reserva de ley no podrá abordar los aspectos materia de tal disposición”.
17
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
administrativo entre los órganos que integran la Administración Pública
Federal Centralizada, faculta a una autoridad para emitir disposiciones
de observancia general.
Es decir, debe verse que las normas secundarias respeten el
límite del contenido del acto normativo primario, y constituyan un
complemento indispensable para su aplicación por motivos técnicos u
organizacionales, y en ese sentido, no vayan más allá de la ley que
reglamentan ni se extiendan a supuestos distintos de los señalados en
ésta.
Por ello, como la justificación y medida del Reglamento se
encuentra en la ley de la que deriva, es condición esencial confrontar
ambas disposiciones, la legal y la reglamentaria, para establecer si la
norma inferior en jerarquía es congruente con la primera que
constituye su límite o la excede, de lo cual dependerá su
constitucionalidad.
Ahora bien, conforme al artículo 36 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, vigente a la fecha de la firma del
convenio de ocupación previa11, a la SCT le corresponde formular y
conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte y
las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país, según la
fracción primera de esa norma.
Además, de acuerdo con la fracción XXI de dicho precepto, es la
dependencia encargada de construir y conservar los caminos y
puentes federales, incluso los internacionales, así como las estaciones
y centrales de autotransporte federal; y, como lo indica la fracción
XXVII12, puede ejercer las funciones que le estén conferidas
expresamente en las demás leyes y reglamentos.
11
El convenio se celebró el 12 de enero de 2006.
Artículo 36. A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
I. Formular y conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte y las
comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país;
[…]
XXI. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los internacionales;
así como las estaciones y centrales de autotransporte federal;
[…]
12
18
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
Por otro lado, los artículos 10, fracción V13 y 3614 del Reglamento
Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, vigente en
XXVII. Los demás que expresamente le fijen las leyes y reglamentos.
13
Artículo 10. Corresponde a los Titulares de Unidad y a los Directores Generales:
[…]
V. Preparar y emitir opinión respecto de los convenios y contratos que celebre y otorgue la
Secretaría cuando contengan aspectos de su competencia, así como suscribirlos con el
acuerdo de su superior jerárquico o, tratándose de contratos y convenios relativos a
arrendamientos, adquisiciones, obras públicas y servicios de cualquier naturaleza,
suscribirlos de conformidad con los montos que señale el Secretario o el Oficial Mayor;
[…]
14
Artículo 36. Al frente de cada uno de los Centros SCT habrá un Director General,
quien, además de las atribuciones contenidas en el artículo 10 de este Reglamento,
tendrá las siguientes:
I. Ejercer la representación de la Secretaría en la entidad federativa de su adscripción,
inclusive en los procedimientos judiciales y contencioso (sic) administrativos en que ésta
sea parte, excepto con relación a las atribuciones que sean competencia exclusiva del
Secretario;
II. Ejecutar los programas de descentralización, desconcentración, modernización y
simplificación administrativa que establezcan las unidades centrales;
III. Establecer, operar y contratar sus propios sistemas, procedimientos y servicios
técnicos, administrativos, presupuestales y contables para el manejo de sus recursos
humanos, financieros, materiales y de informática que requiera para el cumplimiento de
sus funciones, conforme a las normas y lineamientos que fijen las autoridades
competentes;
IV. Vigilar, promover, supervisar y ejecutar los programas de la Secretaría, en la entidad
federativa de su adscripción, de conformidad con las normas e instrucciones que
determine la Coordinación General de Planeación y Centros SCT, conjuntamente con las
unidades administrativas centrales;
V. Formular el programa de actividades de conformidad con las estrategias, políticas,
lineamientos y prioridades establecidas a nivel nacional en congruencia con las
condiciones, características y necesidades locales y someterlas a la aprobación de la
Coordinación General de Planeación y Centros SCT;
VI. Apoyar y controlar administrativamente a las unidades administrativas foráneas de la
Secretaría en la entidad federativa de su adscripción, de conformidad con el presente
Reglamento y los lineamientos o instrucciones que dicte el Oficial Mayor de la propia
dependencia;
VII. Representar a la Secretaría ante los gobiernos de los estados y municipios y
organizar los servicios técnicos de apoyo y, cuando se lo soliciten, brindarles asesoría y
asistencia para la elaboración y ejecución de proyectos;
VIII. Autorizar la documentación administrativa relacionada con sus recursos humanos,
financieros y materiales asignados, observando la normatividad que se establezca en la
materia;
IX. Elaborar sus programas anuales de adquisiciones y obras públicas, y llevar a cabo los
procedimientos para la contratación de adquisiciones y arrendamientos de bienes
muebles, servicios de cualquier naturaleza y obras públicas, inclusive los relativos a
excepciones a la licitación pública, de acuerdo con los montos que fijen las unidades
administrativas centrales, e informar a éstas sobre los referidos casos de excepción en los
plazos que se requiera para dar cumplimiento a las disposiciones legales aplicables;
X. Celebrar contratos de arrendamiento de bienes inmuebles, y llevar a cabo la baja de
desechos de bienes de consumo, de conformidad con la normatividad aplicable;
19
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
la fecha de los hechos, señala que los Directores Generales de la
Secretaría, tienen la atribución de suscribir convenios y contratos que
celebre y otorgue la dependencia, con el acuerdo de su superior
jerárquico o, tratándose de contratos y convenios relativos a
arrendamientos, adquisiciones, obras públicas y servicios de cualquier
naturaleza, suscribirlos de conformidad con los montos que señale el
Secretario o el Oficial Mayor.
Además, se indica que los Directores Generales de los Centros
SCT, además de las atribuciones señaladas, están facultados para
ejercer la representación de la Secretaría en la entidad federativa de
su adscripción, inclusive en los procedimientos judiciales y
contenciosos administrativos en que ésta sea parte, excepto con
relación a las que sean de competencia exclusiva del Secretario.
En este contexto, al fallarse el amparo directo en revisión
1350/2015, se afirmó que el Reglamento interior controvertido sí fue
expedido por autoridad facultada para ello, ya que lo hizo el Presidente
de la República en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo
89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos15, que establece la facultad del titular del Ejecutivo Federal
para proveer, en la esfera administrativa, lo necesario para la exacta
observancia de las leyes emanadas del Congreso de la Unión. Esto
XI. Autorizar cuando sea el caso que las unidades especializadas y equipos del Centro
SCT proporcionen servicios a otras entidades del sector público, gobierno de los estados,
municipios, universidades y particulares, mediante el cobro de las cuotas autorizadas y de
acuerdo con los procedimientos establecidos;
XII. Apoyar las tareas de supervisión que requieran llevar a cabo las unidades
administrativas de la Secretaría en las entidades federativas;
XIII. Coordinar la realización de los trabajos que resulten de situaciones de emergencia,
informando con oportunidad a las autoridades superiores, y
XIV. Informar a la Coordinación General de Planeación y Centros SCT, del cumplimiento
de las concesiones, permisos y normatividad emitidos por éstas y otras disposiciones, en
el ámbito de la entidad federativa de su adscripción.
XV. Recaudar, controlar y enterar a la unidad administrativa correspondiente el cobro de
los derechos, productos y aprovechamientos de los servicios que proporcionen.
El Director General de cada Centro SCT, para el ejercicio de sus atribuciones, estará
auxiliado por los Directores, Subdirectores y demás personal autorizado en el presupuesto
y que las necesidades del servicio requiera.
15
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la
esfera administrativa a su exacta observancia.
[…]
20
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
encuentra apoyo en la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal
P. /J. 101/2001, con número de registro 188774, de rubro:
“PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. LA FACULTAD PARA PROVEER
EN LA ESFERA ADMINISTRATIVA A LA EXACTA OBSERVANCIA
DE LAS LEYES, COMPRENDE, ADEMÁS DE LA EXPEDICIÓN DE
REGLAMENTOS, LA EMISIÓN DE ACUERDOS Y DECRETOS, ASÍ
COMO LA REALIZACIÓN DE TODOS AQUELLOS ACTOS QUE
SEAN NECESARIOS PARA ESE FIN”.
Por otro lado, el artículo 2o. de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal indica que en el ejercicio de sus
atribuciones y para el despacho de los negocios del orden
administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá
dependencias de la administración pública centralizada, entre ellas las
Secretarías de Estado.
En ese sentido, la ley orgánica mencionada -vigente en la época
de la firma del convenio- en su Título Segundo, denominado De la
Administración Pública Centralizada, concretamente en el Capítulo I,
De las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos,
distribuye asuntos y competencias a cada dependencia; es decir, hace
un recuento de los asuntos que el Gobierno Federal debe atender y
los encomienda a la Secretaría especializada en la materia.
En el caso, se concluye (como se hizo en el amparo directo en
revisión 1350/2015) que el artículo 36 de la citada ley establece los
asuntos que corresponde conocer a la SCT, entre otros, formular y
conducir las políticas y programas para el desarrollo del transporte y
las comunicaciones de acuerdo a las necesidades del país, y es la
encargada de lo relativo a la construcción y conservación de los
caminos y puentes federales.
Ahora bien y por lo anteriormente sintetizado, es que a juicio de
esta Segunda Sala, las manifestaciones que se realizaron en el
agravio primero resultan parcialmente fundadas, en tanto que la
interpretación de los conceptos de violación y de los preceptos tildados
de inconstitucionales hecha por el órgano colegiado no fue idónea
para justificar la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas.
21
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
Sin embargo, las mismas son ineficaces para revocar el sentido de la
sentencia que se revisa, por las razones que se desarrollaron en el
amparo directo en revisión 1350/2015 y que ahora se reiteran.
En principio, cabe señalar que como correctamente lo indicó la
recurrente, ésta no controvirtió el que el Director del Centro SCT en
Hidalgo tuviera facultades para suscribir convenios a nombre de la
Secretaría, sino que señaló que dicha dependencia no contaba
originariamente con la facultad legal de suscribir específicamente
convenios de ocupación previa a una expropiación y que por tanto, no
podía el Director, a nombre de la Secretaría, suscribir los mismos con
fundamento en el reglamento.
Sin embargo, no le asiste la razón con tal planteamiento; pues si
bien el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal no contempla que la SCT pueda suscribir convenios de
ocupación previa a una expropiación, lo cierto es que el objetivo del
mencionado precepto es establecer las materias y atribuciones
encomendadas a esa dependencia. En este sentido, si por medio de la
facultad reglamentaria se establecen los métodos o medios para llevar
a cabo tales encomiendas, como lo es la firma de convenios de
diversos tipos, es claro que la norma reglamentaria únicamente
desarrolla y detalla la manera de hacer posible y práctico el
cumplimiento de lo que dicta la ley orgánica; que en el caso es que la
Secretaría debe encargarse de la construcción de los caminos
federales.
Ello es así, porque dicha atribución de la firma de convenios se
ubica dentro de las que tienen como objetivo lograr la aplicación
efectiva de leyes relacionadas con las funciones que le son propias a
la Secretaría; por lo que no cabe realizar una interpretación casuística
y restringida del texto aludido, pues de hacerlo así, escaparían todos
los métodos por medio de los cuales dicha dependencia cumple con
las funciones que le son encomendadas.
Además, si bien es cierto que en cumplimiento a lo dispuesto por
el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos –que establece que la administración pública federal será
22
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
centralizada y paraestatal, conforme a la ley orgánica que expida el
Congreso de la Unión–, el legislador organiza y otorga atribuciones a
los entes públicos a fin de que cumplan con su cometido a través de la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; también lo es que
no hay una norma que establezca que la competencia de la
administración pública sólo debe establecerse en ese ordenamiento.
Por el contrario, el referido precepto debe interpretarse en el sentido
de que el legislador cuenta con facultades para expedir diversas leyes
en todo lo relacionado con la organización, estructura y asignación de
facultades de los órganos de la administración pública federal.
Al respecto es aplicable la tesis aislada 1a. CXVIII/2004 emitida
por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,
con número de registro 180,020, de rubro: “ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA FEDERAL. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
PARA ORGANIZARLA PUEDE EJERCERSE EN CUALQUIER
ORDENAMIENTO LEGAL Y NO SÓLO EN LA LEY ORGÁNICA
CORRESPONDIENTE”, cuyo razonamiento comparte esta Segunda
Sala.
Lo anteriormente señalado es acorde con el contenido de la
fracción XXVII del numeral 36 de la Ley Orgánica citada, que
contempla que, además de los asuntos expresamente mencionados
en dicho precepto, a la SCT le corresponde el despacho de los demás
asuntos que expresamente le fijen las leyes y reglamentos16.
En ese sentido, el artículo 94 de la Ley Agraria establece:
Artículo 94. La expropiación deberá tramitarse ante la Secretaría de la
Reforma Agraria. Deberá hacerse por decreto presidencial que determine la
causa de utilidad pública y los bienes por expropiar y mediante
indemnización. El monto de la indemnización será determinado por la
Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, atendiendo al valor comercial
de los bienes expropiados; en el caso de la fracción V del Artículo anterior,
para la fijación del monto se atenderá a la cantidad que se cobrará por la
16
Artículo 36. A la Secretaría de Comunicaciones y Transportes corresponde el
despacho de los siguientes asuntos:
(…)
XXVII.- Los demás que expresamente le fijen las leyes y reglamentos”.
23
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
regularización. El decreto deberá publicarse en el Diario Oficial de la
Federación y se notificará la expropiación al núcleo de población.
En los casos en que la Administración Pública Federal sea promovente, lo
hará por conducto de la dependencia o entidad paraestatal que
corresponda, según las funciones señaladas por la ley.
Los predios objeto de la expropiación sólo podrán ser ocupados mediante el
pago o depósito del importe de la indemnización, que se hará de
preferencia en el fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal o, en su
defecto, mediante garantía suficiente.
En tales circunstancias, puede verse que por disposición legal,
cuando la Administración Pública Federal esté interesada en la
ocupación previa a la expropiación de un bien ejidal o comunal, para
determinar qué dependencia o entidad paraestatal es la encargada de
realizar los trámites necesarios, debe atenderse a la causa de utilidad
a que el bien será destinado. En ese sentido, de conformidad con la
naturaleza de dicha causa, se verá a qué dependencia o entidad
paraestatal de la Administración Pública Federal le corresponde
realizar los trámites relativos.
En el caso, como la Administración Pública Federal estaba
interesada en la ocupación previa a la expropiación de la parcela
materia de este asunto para la construcción de una carretera, es claro
que, atendiendo a lo dispuesto en las fracciones XXI y XXVII del
artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, en
relación con el contenido del segundo párrafo del diverso 94 de la Ley
Agraria, –vigentes en la fecha de la firma de los convenios–
correspondía a la SCT realizar los trámites necesarios para la firma del
convenio de ocupación previa a la expropiación de dicho bien ejidal.
Por tanto, se concluye que la circunstancia de que los artículos
10, fracción V y 36 del Reglamento Interior de la Secretaría de
Comunicaciones y Transportes prevean que los Directores de los
Centros SCT podrán suscribir convenios –entre los que se encuentran
los de ocupación previa a la expropiación–, ejerciendo la
representación de la Secretaría en la entidad federativa de su
adscripción, no excede a la ley. Por ende, no contraviene la facultad
24
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
reglamentaria que al titular del Poder Ejecutivo Federal otorga la
fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, pues a través de aquel ordenamiento, el
Presidente de la República sólo proveyó en la esfera administrativa la
exacta observancia del artículo 36 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal. De ahí lo incorrecto del argumento del
recurrente en el que se aduce lo contrario.
Es aplicable, por igualdad de razón, el razonamiento que
subyace en la tesis aislada 2a. LXII/2003 de esta Segunda Sala, con
número de registro 184,246, de rubro y texto siguientes:
VISITAS DOMICILIARIAS. EL ARTÍCULO 82, FRACCIÓN VIII, DEL
REGLAMENTO INTERIOR DE LA SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE,
RECURSOS NATURALES Y PESCA, VIGENTE HASTA EL 5 DE JUNIO
DE 2000, QUE FACULTA A LAS DELEGACIONES DE LA
PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE PARA
ORDENAR AQUÉLLAS, NO VIOLA EL ARTÍCULO 89, FRACCIÓN I, DE
LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PUES NO EXCEDE LO DISPUESTO EN
EL DIVERSO 32 BIS DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA FEDERAL. La circunstancia de que el artículo del ordenamiento
reglamentario citado prevea que corresponde a las delegaciones de la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en las entidades
federativas, ordenar y realizar visitas domiciliarias para verificar el
cumplimiento de las normas jurídicas aplicables a la protección, defensa y
restauración del ambiente y de los recursos naturales en las materias
competencia de la citada Procuraduría, no excede a la ley que reglamenta
ni, por ende, contraviene la facultad reglamentaria que al titular del Poder
Ejecutivo Federal otorga la fracción I del artículo 89 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues a través de aquel
ordenamiento, el Presidente de la República, sólo proveyó en la esfera
administrativa a la exacta observancia del artículo 32 bis de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, en cuanto confirió a la
Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca, las
atribuciones esenciales de proteger, restaurar y conservar los
ecosistemas, recursos naturales, bienes y servicios ambientales; vigilar el
cumplimiento de las diversas normas relacionadas además, con aguas,
bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, y pesca; así como de
imponer las sanciones procedentes, por infracción a las leyes, normas
oficiales y programas relativos. Además, la facultad para ordenar esas
visitas se entiende implícita en la actividad fiscalizadora del Estado
prevista en el artículo 16 de la Constitución Federal, de manera que sin la
25
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
orden relativa, aquélla no podría desarrollarse y, por ende, sería nugatorio
o estéril el ejercicio de las atribuciones de protección, vigilancia y sanción
conferidas a la mencionada secretaría, de modo que se trata de una
facultad necesaria para ejercer una atribución expresa.
Por estos motivos, como se resolvió en el amparo directo en
revisión 1350/2015, resulta que los artículos 10, fracción V y 36 del
Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes
no violan el principio de reserva de ley previsto en el artículo 89,
fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos.
Interpretación del artículo 27 constitucional. Por otro lado, es
fundado el agravio donde la recurrente alega que el Tribunal
Colegiado fue omiso en pronunciarse respecto del planteamiento de
interpretación del segundo párrafo del artículo 27 constitucional que se
solicitó en la demanda de amparo. Por tanto, con fundamento en el
artículo 93, fracción V, de la Ley de Amparo, esta Sala procede al
estudio de los argumentos expuestos en la demanda de amparo,
refrendados en los agravios.
La quejosa solicitó que se interpretara el segundo párrafo del
artículo 27 constitucional, y aduce que, contrariamente a lo que dijo la
autoridad responsable, la indemnización a que se refiere tal numeral
sólo tiene lugar cuando se ha llevado a cabo la completa expropiación
de un bien, es decir, cuando existe un decreto expropiatorio publicado
en el Diario Oficial de la Federación. En ese sentido, no puede tenerse
por satisfecho el pago de la indemnización constitucional por
expropiación cuando, como en el caso, aún no se haya publicado el
decreto oportuno ni pagado la indemnización constitucional
correspondiente. Considera que la indemnización a que se refiere el
convenio de ocupación previa y su contenido, le causa perjuicio.
Para dar respuesta a este planteamiento, es necesario hacer
referencia al artículo 27 constitucional, particularmente a los párrafos
primero, segundo y tercero, que dicen:
Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de
los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación,
26
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los
particulares, constituyendo la propiedad privada.
Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y
mediante indemnización.
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad
privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de
regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos
naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una
distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación,
lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se
dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos
y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras,
aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y
regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico;
para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos
de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los
ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural;
para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las
demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la
destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad
pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.
De lo antes transcrito, se advierte que la Constitución establece
una estructura triangular de la propiedad: la propiedad originaria de la
nación como base, y la propiedad pública y la privada.
La propiedad privada como consecuencia del principio de la
propiedad originaria de la nación, reconoce la trasmisión del dominio a
los particulares realizada antes de la vigencia de la Constitución y la
capacidad para seguir haciéndolo a partir de su sanción.
La propiedad social de los ejidos, comunidades y nuevos centros
de población ejidal, así como las personas que los integran, es una
modalidad de la propiedad privada.
La propiedad pública tiene una función social que aglutina el
interés y utilidad pública y el beneficio social. Para cumplir esta función
27
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
social, la Constitución señala vías para retomar la propiedad privada:
la expropiación y la regulación de los elementos naturales susceptibles
de apropiación.
Por lo que hace a la propiedad privada, se dijo que los artículos
14 y 16 de la Constitución General de la República, disponen, en lo
que interesa, lo siguiente:
Artículo 14. […]
Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o
derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al
hecho.
[…]
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio,
papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente, que funde y motive la causa legal del
procedimiento.
[…]
Los artículos 14, 16 y 27 constitucionales reconocen el derecho a
la propiedad privada, el cual no es absoluto, pues como se dijo, el
Estado puede restringir y delimitar su contenido, con un fin social.
En este sentido, si bien es cierto que el texto constitucional en
diversas disposiciones reconoce como derecho el de propiedad
privada, también lo es que, como ocurre con casi todos los derechos
fundamentales, lo restringe a fin de garantizar otros bienes o valores
constitucionales, como son el bien común o el respeto al ejercicio de
los derechos de los demás integrantes de la sociedad, en el entendido
de que dichas limitaciones sólo pueden establecerse en la propia
Constitución o bien, autorizar al legislador para hacerlo en
determinados casos, pero sin que afecte la esencia del derecho, ni
impida su ejercicio.
28
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
Lo anterior, porque ese derecho no es oponible ni superior al de
la colectividad, sino que, en caso de ser necesario, debe buscarse la
manera en que ambos puedan subsistir de alguna forma.
De esa virtud, la propiedad privada no constituye una
prerrogativa absoluta, ilimitada e irrestricta, pues el Estado puede
imponer ciertas modalidades o limitaciones con el fin de garantizar
otros bienes o valores constitucionales como el bien común o el
respeto al ejercicio de los derechos de la colectividad. Se sustenta la
afirmación anterior con la jurisprudencia P./J. 37/2006 del Pleno de
este Alto Tribunal, con número de registro 175,498, de rubro:
“PROPIEDAD PRIVADA. EL DERECHO RELATIVO ESTÁ LIMITADO
POR SU FUNCIÓN SOCIAL.”
En efecto, la norma fundamental reconoce, regula y protege a la
propiedad privada como derecho humano, pero también establece la
susceptibilidad de ser restringido y limitado, en razón de la propiedad
originaria que posee el Estado mexicano sobre todas las cosas que se
encuentren dentro de su territorio terrestre y marítimo.
La expropiación, como potestad constitucional, pertenece a la
esfera del derecho administrativo y tiene por objeto la supresión de los
derechos de uso, disfrute y disposición de un bien particular decretada
por el Estado, con el fin de adquirirlo en beneficio de la colectividad.
Sin embargo, esa potestad exclusiva del Estado no autoriza la
actuación arbitraria sobre los bienes que constituyen la propiedad de
los particulares. Por tal motivo, la Constitución circunscribe la acción
estatal al cumplimiento de dos requisitos indispensables:
a) Causa de utilidad pública. La afectación a la propiedad
privada debe partir de la existencia de una causa de
utilidad pública.
b) Indemnización. El Estado debe resarcir a la persona por la
afectación que le ha causado.
Dicho de otro modo, el Estado únicamente podrá expropiar por
causa de utilidad pública y mediante indemnización, de manera que, a
29
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
falta de alguno de estos requisitos no se justifica la privación de la
propiedad.
Ahora bien, se estima que habrá utilidad pública cuando el
Estado deba construir una obra pública o prestar un servicio público y
satisfacer aquellas necesidades económicas, sociales, sanitarias e
inclusive estéticas, que pueden requerirse en determinada población,
tales como empresas para beneficio colectivo, hospitales, escuelas,
unidades habitacionales, parques, zonas ecológicas, entre otros, dado
que el derecho a la propiedad privada está delimitado en la
Constitución Federal en razón de su función social.
Así, genéricamente se pueden distinguir tres causas: a) La
pública propiamente dicha, o sea cuando el bien expropiado se destina
directamente a un servicio u obra públicos; b) La social, que satisface
de una manera inmediata y directa a una clase social determinada, y
mediatamente a toda la colectividad; y c) La nacional, que satisface la
necesidad que tiene un país de adoptar medidas para hacer frente a
situaciones que le afecten como entidad política o internacional.
Al respecto es conveniente tener en cuenta que el concepto de
qué es la utilidad pública ha sido definido por este Alto Tribunal, como
se desprende de la jurisprudencia P./J. 39/2006, con número de
registro 175593, de rubro: “EXPROPIACIÓN. CONCEPTO DE
UTILIDAD PÚBLICA17”.
17
El texto de dicha jurisprudencia dice: “La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
cuanto al concepto de utilidad pública, ha sustentado diversos criterios, en los que
inicialmente señaló que las causas que la originan no podrían sustentarse en dar a otro
particular la propiedad del bien expropiado, sino que debía ser el Estado, en cualquiera de
sus tres niveles, quien se sustituyera como propietario del bien a fin de conseguir un
beneficio colectivo a través de la prestación de un servicio o realización de una obra
públicos. Posteriormente amplió el concepto comprendiendo a los casos en que los
particulares, mediante la autorización del Estado, fuesen los encargados de alcanzar los
objetivos en beneficio de la colectividad. Así, esta Suprema Corte reitera el criterio de que
el concepto de utilidad pública es más amplio, al comprender no sólo los casos en que el
Estado (Federación, Entidades Federativas, Distrito Federal o Municipios) se sustituye en
el goce del bien expropiado a fin de beneficiar a la colectividad, sino además aquellos en
que autoriza a un particular para lograr ese fin. De ahí que la noción de utilidad pública ya
no sólo se limita a que el Estado deba construir una obra pública o prestar un servicio
público, sino que también comprende aquellas necesidades económicas, sociales,
sanitarias e inclusive estéticas, que pueden requerirse en determinada población, tales
como empresas para beneficio colectivo, hospitales, escuelas, unidades habitacionales,
30
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
La causa de utilidad pública es la justificación. No obstante, es
necesario el elemento de reparación. El Estado debe indemnizar a la
persona afectada, pues el provecho que obtenga la colectividad con la
expropiación no puede anular el interés y patrimonio de la persona a
gozar del derecho de propiedad privada; sino que tendrá que
realizarse el equilibrio entre los dos derechos. Así lo ha señalado ya la
Primera Sala, mediante un criterio que esta Segunda sala comparte,
consistente en la tesis aislada 1a. CCLXXXVIII/2014 (10a.), con
número de registro 2,007,058 y el rubro: “EXPROPIACIÓN. LA
CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA Y LA INDEMNIZACIÓN RELATIVA
SON GARANTÍAS DE PROTECCIÓN DEL DERECHO DE
PROPIEDAD (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 27,
PÁRRAFO SEGUNDO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y 21.2 DE
LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS)”.
Entonces, la indemnización es una figura que surge cuando la
persona sufrió violación a los derechos protegidos por la Constitución,
y en el caso, no es procedente restituirle en el pleno goce de dichos
derechos. Así, el pago de una indemnización justa es un método de
reparación del daño porque, si bien es cierto que ese pago no
devuelve las cosas al estado en que se encontraban antes de la
transgresión, también lo es que reconoce la existencia de ese hecho y
promueve que el promovente (es decir, el Estado) resarza, de algún
modo, el daño sufrido por la persona.
parques, zonas ecológicas, entre otros, dado que el derecho a la propiedad privada está
delimitado en la Constitución Federal en razón de su función social. Por ello, atendiendo a
esa función y a las necesidades socioeconómicas que se presenten, es evidente que no
siempre el Estado por sí mismo podrá satisfacerlas, sino que deberá recurrir a otros
medios, como autorizar a un particular para que preste un servicio público o realice una
obra en beneficio inmediato de un sector social y mediato de toda la sociedad. En
consecuencia, el concepto de utilidad pública no debe ser restringido, sino amplio, a fin de
que el Estado pueda satisfacer las necesidades sociales y económicas y, por ello, se
reitera que, genéricamente, comprende tres causas: a) La pública propiamente dicha, o
sea cuando el bien expropiado se destina directamente a un servicio u obra públicos; b)
La social, que satisface de una manera inmediata y directa a una clase social
determinada, y mediatamente a toda la colectividad; y c) La nacional, que satisface la
necesidad que tiene un país de adoptar medidas para hacer frente a situaciones que le
afecten como entidad política o internacional”.
31
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
Ahora, como lo afirma la recurrente, la indemnización
constitucional por expropiación atiende a reglas diversas a la pactada
en los convenios de ocupación previa.
Por una parte, una vez iniciado el procedimiento expropiatorio, la
parte afectada podrá combatir las determinaciones de la autoridad
expropiante, concretamente en cuanto al monto definitivo de la
indemnización constitucional, mediante el procedimiento y los recursos
contemplados en la Ley Agraria, la Ley de Expropiación y el
Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la
Propiedad Rural.
Mientras que, por lo que hace a los convenios de ocupación
previa, éstos se definen como el acuerdo de voluntades en que se
concede la anuencia de la asamblea o los ejidatarios, según se trate
de tierras de uso común o parceladas, para que un tercero interesado
disponga de éstas en tanto se desarrolla y concluye el procedimiento
expropiatorio18. Tienen su fundamento en los artículos 94, tercer
párrafo y 95 de la Ley Agraria, que establecen que, tratándose de la
expropiación de un bien ejidal, los predios materia de la expropiación
podrán ser ocupados previamente mediante el pago o depósito del
importe de la indemnización o garantía suficiente; y que sólo se
autoriza tal ocupación previa cuando los ejidatarios o la asamblea -si
se trata de tierras comunes-, aprueben dicha ocupación.
Asimismo, el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de
Ordenamiento de la Propiedad Rural, concretamente sus numerales
66 y 6719, regulan el contenido de dicho convenio. De su lectura
18
Glosario de términos jurídico-agrarios, Dirección General de Estudios y Publicaciones
de la Procuraduría Agraria, México, primera reimpresión, 2009, p. 61.
19
Artículo 66. La ocupación previa de terrenos ejidales o comunales sólo podrá ser
autorizada por la Asamblea, salvo que se trate de tierras formalmente parceladas, en cuyo
caso se requerirá autorización escrita de los ejidatarios titulares de los derechos
parcelarios correspondientes.
Artículo 67. En el caso de ocupación previa, deberá suscribirse el convenio
correspondiente, el que contendrá cuando menos lo siguiente:
I. La superficie a ocupar y su ubicación geográfica;
II. La contraprestación que se cubrirá por la ocupación, las modalidades de pago y la
garantía de su cumplimiento, y
32
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
destaca que en el caso de ocupación previa a la expropiación deberá
suscribirse el convenio correspondiente, el que contendrá cuando
menos la superficie a ocupar y su ubicación geográfica; la
contraprestación que se cubrirá por la ocupación, las modalidades de
pago y la garantía de su cumplimiento; así como las causas por las
que puede rescindirse el citado acuerdo de voluntades, las bases para
la devolución de la contraprestación y, en su caso, el pago de los
daños derivados de la ocupación.
En ese sentido, se ve que los convenios de ocupación previa a la
expropiación fueron creados como un instrumento para que las partes
a intervenir en una expropiación, acordaran una indemnización previa
a la expropiación de conformidad con el avalúo que estableciera la
dependencia especializada en la materia -hoy Instituto de
Administración y Avalúos de Bienes Nacionales-; lo que resulta en
beneficio de las asambleas ejidales y/o ejidatarios y de la colectividad,
pues en ese momento anterior al procedimiento expropiatorio, el
Estado contrae obligaciones con el particular y a su vez, adquiere
derechos necesarios para que se cumpla con el objetivo de la causa
de utilidad pública.
Así, puede verse que lo que realiza el Estado con dichos
convenios es una propuesta que el sujeto de derecho agrario podrá
aceptar o rechazar. En cambio, una vez iniciado el procedimiento de
expropiación, al ser una potestad administrativa y siempre y cuando se
respeten las leyes aplicables, no podrá estarse a la voluntad del
particular.
Por ello, al ser necesario cumplir con el elemento de reparación
antes de la afectación a la propiedad, el Estado y el ejidatario pueden
pactar un arreglo previo pues, como se dijo, el provecho que obtenga
la colectividad con la expropiación no puede anular el interés y
patrimonio de la persona al gozar del derecho de propiedad privada o
ser titular de derechos agrarios; sino que tendrá que realizarse el
equilibrio entre los dos.
III. Las causas por las que puede rescindirse el convenio, las bases para la devolución de
la contraprestación y, en su caso, el pago de los daños derivados de la ocupación.
33
AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
Para poder cumplir con el equilibrio de los derechos en juego,
que son el del titular de derechos del bien ejidal a que se le repare la
afectación a su parcela, y el de la colectividad a gozar a la brevedad
posible de la obra o servicio público de que se trate; surgen los
convenios de ocupación previa para garantizar que dicha reparación
se realice con la voluntad del afectado, en breve tiempo y antes de la
afectación.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha hecho
referencia al pago en breve tiempo y antes la afectación, al interpretar
el contenido del artículo 21, punto 2, de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos20. Esta norma establece que ninguna
persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago
de una indemnización justa, por razones de utilidad pública o de
interés social y en los casos y según las formas establecidas por la
ley21.
Sobre este punto, la Corte estimó que en casos de expropiación,
el pago de una indemnización constituye un principio general de
derecho internacional22, el cual deriva de la necesidad de buscar un
equilibrio entre el interés general y el del propietario. Dicho principio ha
sido recogido en la Convención Americana en el referido precepto, con
la frase "justa indemnización".
20
Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada.
[…]
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de
indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y
según las formas establecidas por la ley.
21
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador.
Sentencia de 6 de mayo de 2008.
22
Hizo referencia al artículo 1° del Protocolo Adicional al Convenio para la Protección de
los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, signado en la ciudad de París
el 20 marzo de 1952, que indica: “Toda persona física o jurídica tiene derecho al respeto
de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad sino por causa de utilidad pública
y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho
Internacional. --- Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho
que tienen los Estados de dictar las leyes que estimen necesarias para la reglamentación
del uso de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los
impuestos, de otras contribuciones o de las multas”.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
La Corte Interamericana consideró que, para alcanzar el pago de
una justa indemnización, ésta debe ser pronta y efectiva, pues se debe
compensar la soberanía de un Estado para afectar la propiedad
privada por causas de utilidad pública con el deber de éste de pagar al
dueño el resarcimiento apropiado en un tiempo razonable.
Por lo cual, se concluye que los convenios de ocupación previa a
la expropiación son un instrumento para que puedan ser compatibles
el interés general y el interés del titular del bien ejidal.
Por todo lo anterior, se ve que, como efectivamente lo dice la
quejosa, son distintas la indemnización a que se refiere el artículo 27
constitucional, relativa a la expropiación; y la obtenida con motivo de la
firma de un convenio de ocupación previa a la misma. Si bien ambas
atienden al resarcimiento de la afectación de la propiedad privada, se
dan en momentos procesales y circunstancias diversas, como ha
quedado establecido.
Sin embargo, esta circunstancia es ineficaz para variar el sentido
de la sentencia que se revisa y modificar el acto reclamado, pues de la
interpretación realizada del segundo párrafo del artículo 27
constitucional, no se observa que los citados convenios se opongan al
texto constitucional como lo aduce el recurrente. Por lo tanto, no
puede concederse su pretensión originaria que es la nulidad absoluta
de los convenios de ocupación previa a la expropiación signados por
el quejoso y la SCT.
En las condiciones descritas, se debe confirmar la sentencia
recurrida y negar el amparo solicitado, conforme a las mismas
consideraciones que sirvieron para resolver el amparo directo en
revisión 1350/2015, en sesión del 12 de agosto de 2015.
OCTAVO. Revisión adhesiva. Queda sin materia el recurso de
revisión adhesiva interpuesto por la Directora General de Asuntos
Jurídicos de la Procuraduría General de la República, en su carácter
de Agente del Ministerio Público de la Federación, en nombre y
representación de la Federación, y ésta por conducto de la Secretaría
de Comunicaciones y Transportes.
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3093/2015
Lo anterior, ya que la adhesión al recurso carece de autonomía
en cuanto sigue la suerte procesal del principal, por lo que el interés
de la parte adherente está sujeto a la suerte del recurso principal; de
ahí que si el sentido de la resolución dictada en éste es favorable a los
intereses de la adherente –como sucede en la especie–, desaparece
la condición a la que estaba sujeto el interés jurídico de aquélla para
hacer valer la adhesión.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. Se confirma la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
XXXX XXXXXX XXXXXX, en contra de la autoridad y por el acto
precisado en el resultando primero de esta ejecutoria.
TERCERO. Se declara sin materia el recurso de revisión
adhesiva.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los
autos al Tribunal de su origen y en su oportunidad, archívese el toca
como asunto concluido.
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