Normalidad democrática

Normalidad democrática-electoral en México
Mtra. María del Carmen Alanis Figueroa
Directora Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica
Instituto Federal Electoral. IFE, México
Como todos ustedes saben, en México, el dilatado proceso de transición a la
democracia se ha dado por la vía de las urnas, es decir, de elecciones libres,
competitivas y equitativas. No se trata de un hecho aislado de alternancia en el
poder, sino de un complejo proceso en el que la sociedad civil, el gobierno y el
trabajo de instituciones electorales han logrado que las reglas del juego
democrático, sean conocidas, respetadas, obedecidas, y aplicadas por todos. La
construcción de la democracia pasó por un esfuerzo consciente de la mayoría de
los actores políticos por evitar el uso de la violencia, privilegiando la negociación y
el impulso de reformas electorales como elemento activo de los procesos de
democratización.
En las últimas cuatro décadas, las distintas fuerzas políticas han mantenido ese
esfuerzo de revisión, actualización y perfeccionamiento de la normatividad que
regula las instituciones políticas y las elecciones en México, lo cual ha permitido
modificar la composición y forma de integración de los órganos de representación
garantizando una mayor pluralidad, fortalecer el régimen de partidos y elevar su
competitividad, garantizar condiciones de equidad en la contienda electoral,
consolidar los atributos de independencia y autonomía de las autoridades
electorales, así como establecer mejoras sustantivas en el ámbito de la justicia
electoral.
Más que eso, como afirma José Woldenberg, “la transición mexicana, fuertemente
centrada en el tema electoral, fue en realidad mucho más que electoral”, de
manera que gracias a este proceso tenemos hoy un presidencialismo acotado,
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independencia de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, federalismo más
efectivo, autonomía de los grupos sociales y elecciones altamente competitivas.”1
La democracia entra en una fase de normalidad cuando se consolida, es decir,
cuando el conjunto de reglas formales derivadas del marco normativo integrado
por los preceptos constitucionales, legales y reglamentarios representa ya una
estructura firme y eficaz y, por otra parte, cuando el compromiso de los actores
políticos y de los ciudadanos con los procedimientos democráticos se convierte
en un hábito cotidiano.
La democracia supone una forma específica de convivencia social, con arreglo a
valores como el respeto, la tolerancia, el pluralismo, el apego al estado de
derecho, entre otros, que exigen a gobernantes y a gobernados un conjunto de
actitudes y de competencias cívicas bien establecidas, por lo tanto, en lo que hay
que trabajar de manera intensa es precisamente en la sustentabilidad de las
prácticas e instituciones democráticas. Para decirlo con otras palabras, la
consolidación de la democracia no es una situación irreversible: las instituciones y
prácticas democráticas pueden deteriorarse, perder legitimidad y enfrentar la
amenaza de la regresión autoritaria.
En ningún país del mundo la democracia llegó para quedarse, mucho menos
cuando los niveles de cultura política de una porción importante de su población
aún refleja desinformación, apatía, desconfianza hacia “lo público” y hacia ”la
política” y, lo más importante, desconocimiento de sus derechos fundamentales y
de las ventajas que ofrece para su tutela un régimen democrático.
La perdurabilidad de una democracia estable encara hoy el desafío, no sólo de
contar con una institucionalidad moderna e innovadora, sino el de lograr una
1
Véase “Seis tesis sobre la transición a la democracia” en José Woldenberg, La construcción de la
democracia, México, Plaza y Janes, 2002, pp. 21-33
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cultura política (de gobernantes y gobernados) en la que las competencias cívicas
y el capital social constituyan su fortaleza.
Tradicionalmente la consolidación democrática se relacionaba con la capacidad de
supervivencia de la democracia misma, es decir, evitar la regresión al
autoritarismo, a través de normas y prácticas que permitan generar confianza y
respaldo por parte de los ciudadanos hacia las instituciones de la democracia
(voto, elecciones libres, rendición de cuentas, etc.), así como con los valores
democráticos (diálogo, tolerancia, legalidad, pluralismo, igualdad, etc).
Posteriormente el concepto se fue extendiendo a terrenos como la solución de la
pobreza y desigualdad, a un extremo tal que se ha dicho que en tanto no estén
resueltos estos dos problemas –pobreza y desigualdad-, no podemos hablar de un
régimen democrático “consolidado”.
Estos problemas de índole social están vinculados con la capacidad de un
régimen, sea este democrático, totalitario o autoritario para distribuir efectivamente
la riqueza. Otra cuestión es si la democracia es el régimen más efectivo para
lograrlo, en virtud de las garantías que ofrece para la protección de los derechos
fundamentales. Por lo pronto, lo correcto es rescatar el significado original de la
“consolidación”, es decir, aquel que tiene que ver con la supervivencia del régimen
democrático y la prevención de una regresión autoritaria.
Cito aquí a Pippa Norris, Catedrática de la Escuela de Gobierno John F. Kennedy
de la Universidad de Harvard, quien ha señalado que “…la consolidación de las
reglas del juego democrático en México implica la conjunción equilibrada de
instituciones democráticas y de ciudadanos participativos conscientes de su peso
específico con el propósito de resistir las amenazas de desestabilización y los
cuestionamientos autoritarios”2
2
Pippa NORRIS. La participación ciudadana: México desde una política comparada; ponencia
presentada en el Coloquio para el análisis de encuestas nacionales sobre cultura política y
prácticas ciudadanas, organizado por el IFE, CIDE, ITAM y SEGOB, agosto 14-16,2003.
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Luego entonces, la consolidación democrática implica construir un sólido
andamiaje anclado en las dos dimensiones fundamentales de la cultura política del
ciudadano: la conductual que se refiere al activismo político, y la actitudinal que
hace referencia a la aprobación de los ideales democráticos y a la confianza en el
gobierno.
De esta forma, podemos afirmar que un régimen democrático se ha consolidado
cuando los ciudadanos aceptan que las instituciones formales son estables,
cuando los actores políticos aceptan las reglas del juego y están dispuestos a
contender conforme a ellas. Se alcanza entonces un estado de normalidad. Sin
embargo, esta situación de estabilidad del régimen, puede darse en diferentes
niveles de calidad democrática, lo cual depende en gran parte de las
competencias cívicas (conocimientos, valores, destrezas y habilidades) y el capital
social
(reglas,
normas
de
reciprocidad,
redes
de
participación
y,
fundamentalmente, confianza).
En un caso extremo, en un régimen democrático en el que predominara una
ciudadanía de “baja intensidad”, como define O’Donnell a la población que carece
de los recursos mínimos necesarios para ejercer de manera efectiva sus derechos
y obligaciones como ciudadano, y con un capital social muy escaso, la legitimidad
del régimen se puede deteriorar hasta el punto de poner en riesgo la continuidad
de las instituciones democráticas. En el largo plazo, la calidad de la democracia
afecta la consolidación del régimen.
En México hemos logrado grandes avances en la construcción de nuestro sistema
democrático-electoral. Contamos con instituciones estables y legítimas que
organizan y supervisan la competencia política, y con un amplio sector de
ciudadanos que valoran estas instituciones y participan en la vida política del país
siguiendo las reglas del juego democrático. Sin embargo, nos queda un gran
camino por recorrer en la construcción de competencias cívicas y capital social.
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Por lo tanto, la tarea fundamental para mejorar la calidad de la democracia en
México debe ser una intensa labor de educación cívica.
II
Trataré de explicar con más detalle lo anterior. Un régimen democrático debe
garantizar, al menos, la celebración periódica de elecciones libres y equitativas
para renovar a sus gobernantes, y el respeto de los derechos civiles y políticos de
la población. Actualmente en México tenemos un marco legal que permite, aunque
con importantes variaciones regionales, que estas funciones básicas del régimen
democrático se realicen normalmente. Contamos con partidos que compiten por el
poder dentro del marco democrático, autoridades electorales legítimas y
autónomas y una efectiva división de poderes.
Evidentemente, hace falta todavía instaurar plenamente el estado de derecho,
ampliar el acceso a la justicia para el ciudadano común y mejorar el sistema de
rendición de cuentas de las autoridades públicas, por mencionar algunas
asignaturas pendientes; pero estos son aspectos del sistema político que tienen
que ver menos con las reglas e instituciones formales del régimen y más con los
valores, actitudes, capacidades y prácticas cotidianas de gobernantes y
gobernados, es decir, son elementos que inciden directamente en la calidad de
nuestra democracia.
Esta no depende exclusivamente de la construcción o permanencia de normas e
instituciones formales.
Si bien las elecciones son un momento clave en la
democracia moderna, ésta debe fincarse en el terreno de una participación libre,
informada, consciente y responsable de los ciudadanos, y de una cultura
propiamente democrática tanto en los gobernantes como en los gobernados.
Datos de la más reciente Encuesta Nacional de Cultura Política que la Universidad
Nacional Autónoma de México realizó por encargo del Instituto Federal Electoral
nos permiten inferir que las instituciones estables y legítimas del régimen
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democrático mexicano están produciendo, en algunos casos, resultados lejanos a
las expectativas de los ciudadanos, muchos de los cuales se sienten poco
representados por sus partidos políticos y su gobierno, y esto se traduce en una
desconfianza hacia el quehacer político y sus protagonistas.
Una llamada de atención al respecto fue el alto grado de abstencionismo
registrado en las pasadas elecciones federales de julio del presente año (cerca del
60%). Aún y cuando en todo régimen democrático sea suficiente, para acreditar su
legitimidad, el respeto de sus reglas y procedimientos, la escasa presencia de los
ciudadanos en las urnas, en cualquier caso, muestra un déficit de compromiso
cívico.
De lo anterior podemos deducir que, para mejorar la calidad de la democracia en
México, se requieren, al menos, dos tareas fundamentales: i) elevar la
representatividad, responsabilidad y eficiencia de las autoridades públicas, y ii)
incrementar la participación política de los ciudadanos, dentro del marco de las
instituciones democráticas.
Incrementar la participación democrática de los ciudadanos y la representatividad
y eficiencia de las autoridades públicas depende, en parte, de la reforma del
propio régimen, es decir, de modificar o crear instituciones y reglas formales. En
México ya se han dado pasos de gran importancia en esa dirección. Un ejemplo
muy significativo es el que se refiere a la rendición de cuentas, aspecto
fundamental de toda democracia.
Al respecto, Luis Carlos Ugalde, actual Consejero Presidente del IFE, señaló con
toda claridad (cito):
Parece una mala broma darnos cuenta que después de alcanzar la alternancia y la
competitividad entre partidos, la responsabilidad y responsividad de nuestros
gobernantes sigue siendo muy limitada. Aun con elecciones limpias y equitativas,
muchos gobernantes siguen siendo insensibles frente a las necesidades y las
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demandas de los votantes. México es ya una democracia formal, pero la calidad
de sus gobiernos sigue siendo muy baja, en buena medida porque a pesar de ser
electos por la ciudadanía, le rinden pocas cuentas a ella.3
Afortunadamente, a principios del año 2002 se aprobó la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, primera ley
federal del país en la materia, la cual, aunque representa un gran avance de
nuestro régimen político en materia de rendición de cuentas, no agota las reformas
pendientes. Es necesario, por ejemplo, evaluar qué tan funcional es para la
eficiencia democrática mantener la regla de la no reelección inmediata de los
legisladores --regla que, por cierto, no se aplica mas que en México y Costa Rica.
Sin embargo, incluso si se llevaran a cabo todas las reformas necesarias y se
diseñara un régimen casi perfecto, seguiría siendo insuficiente para incrementar la
representatividad, responsabilidad y eficiencia de las autoridades públicas. Es aquí
donde entra el segundo requisito para mejorar la calidad de nuestra democracia: la
participación ciudadana. Ésta es la que activa los mecanismos legales, la que le
da sustancia a las reglas y a los procedimientos, la que determina, en última
instancia, el funcionamiento de las instituciones: su eficacia y eficiencia.
III
En un régimen democrático, la participación ciudadana es factor clave para elevar
la calidad de la democracia, pues de esta participación (en las elecciones, en la
vigilancia de las autoridades políticas, en la vida pública en general) depende la
eficiencia y eficacia de los gobiernos, y por lo tanto, la posibilidad de mejorar las
condiciones de vida de la población. Al respecto, Amartya Sen afirma que la
democracia “mejora las posibilidades de los individuos para expresar y defender
sus demandas de atención política (incluidas sus exigencias de que se satisfagan
sus necesidades económicas)”, porque al tener que hacer frente a las críticas de
3
Luis Carlos Ugalde, Rendición de cuentas y democracia. El caso de México, Cuadernos de
Divulgación de la Cultura Democrática, México, IFE, 2002, p. 53
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los gobernados y buscar su apoyo en las elecciones, los gobernantes se ven
incentivados a escuchar las demandas de la sociedad y responder a ellas. 4
El régimen, entonces, abre espacios y establece canales para que la mayoría de
los ciudadanos participen en la toma de las decisiones colectivas. Es decir, el
régimen posibilita, pero no garantiza la participación. La intensidad y la calidad de
la participación política de una sociedad dependen de su capital humano y social.
Es este el punto clave que me interesa subrayar y con el cual voy a finalizar mi
intervención.
Recuperando la tradición de la sociología weberiana, en los últimos años un
nutrido grupo de investigadores sociales han puesto el acento en la cultura para
explicar
el
progreso
humano.
Las
actitudes,
valores
y
orientaciones
prevalecientes en una sociedad determinan en gran parte las tendencias y el ritmo
del progreso económico y la democratización política, afirman autores como
Samuel Huntington y Lawrence Harrison.5
Un concepto clave de esta propuesta teórica es el de capital social, el cual
consiste básicamente en normas de reciprocidad, reglas y redes de participación
cívica que generan la confianza social indispensable para lograr la cooperación
voluntaria y coordinada entre los individuos y grupos sociales; es decir, para
resolver el dilema de la acción colectiva sin tener que pagar los altos costos que
conlleva la intervención de una autoridad externa.
En su famosa investigación sobre las tradiciones cívicas en la Italia moderna,
Robert Putnam6 demostró que el capital social, al favorecer la cooperación, la
participación cívica y el fortalecimiento de la sociedad civil, facilita la
4
Amartya Sen, Desarrollo y libertad, México, Planeta, 2000, p. 185, 190-91
Culture Matters. How Values Shape Human Progress, Nueva York, Basic Books, 2000.
6
Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy, New Jersey, Princeton University
Press, 1993.
5
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gobernabilidad democrática y la prosperidad económica. La ausencia de capital
social genera lo contrario.
Los resultados de la más reciente elección federal en México, así como los datos
de las encuestas nacionales de cultura política, indican que nuestra situación, de
acuerdo con es esquema analítico de Putnam, puede tipificarse como una
sociedad que carece de confianza y con poca disposición a la colaboración
colectiva.
En última instancia, la participación electoral, como todo tipo de participación
política, depende del nivel de confianza de los ciudadanos en los procedimientos,
autoridades e instituciones políticas así como también en la adecuada actividad de
los partidos políticos, de sus candidatos y de la rendición de cuentas. Si realmente
queremos una democracia de alta calidad, es necesario ir más allá de las reformas
legales: hay que crear capital social, normas de reciprocidad, redes de
participación cívica, confianza... esto último es fundamental, pues como afirma
Ludolfo Paramio, “sin confianza no hay democracia”.
Esta es la reforma que hace falta en México, así como en un buen número de
países en los que datos de encuestas de cultura política muestran riesgos
evidentes de una regresión autoritaria. Se trata de una reforma lenta (pues su
evolución sólo es perceptible en décadas) que requiere de un continuo e intenso
trabajo de perfeccionamiento institucional y, sobre todo, de educación cívica.
Estos instrumentos, educación y diseño institucional, que deben ir dirigidos a
“transformar los usos de la vida colectiva y el carácter mismo del ciudadano
medio”, decía Ortega y Gasset, como “un aparato ortopédico que apoyándose en
la realidad defectuosa, produzca automáticamente, sin vana violencia exterior, la
rectificación del hueso desviado”.
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La importancia de concentrar nuestros esfuerzos en esta dirección, no es un
asunto menor, ni que deba ser soslayado. Es en el terreno de la educación cívica
en donde se juega, en buena medida, la sustentabilidad de la democracia
moderna.
Muchas gracias
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