del tlcan al área de libre comercio de las américas: perspectivas

D E L TLCAN A L ÁREA D E L I B R E COMERCIO D E LAS
AMÉRICAS: PERSPECTIVAS GEOPOLÍTICAS
DE LA INTEGRACIÓN
CHRISTIAN GÍRAULT
del continente americano oponía una América "anglosajona" en el norte a una América "latina" en el
sur. Esta división clásica, basada en características étnicas y culturales, tenía
le ventaja de ser simple y separaba por comodidad los antiguos dominios
que colonizara Inglaterra, por una parte, de los antiguos imperios coloniales de España y Portugal, por la otra. Sin embargo, los procesos de emancipación colonial y la evolución de la h e g e m o n í a de los Estados Unidos han
hecho vacilar ese esquema. Con todo acierto, en el siglo X X e m p e z ó a hablarse cada vez más de las Américas (en plural) para denotar la diversidad del continente, y después se buscó diferenciar los conjuntos regionales
más significativos; Brasil, por su inmensidad y su desarrollo histórico particular, constituye evidentemente una pieza importante del rompecabezas,
lo mismo que los países andinos, los países del Caribe y los del Cono Sur
-los límites de estos subconjuntos políticos y culturales deben, por supuesto, ser precisados. De igual forma, en el norte, dada la enorme extensión
de territorios como los de los Estados Unidos, Canadá y México, se vio la
conveniencia de precisar distinciones regionales. La provincia francófona
de Quebec, y el caso étnico amerindio o inuit, recuerdan algunos de los
componentes fundamentales del proceso poblacional de las Américas. I n cluso en los Estados Unidos, que suelen considerarse u n país muy uniforme, persiste el factor regional e incluso u n autor ha llegado a hablar de las
"diez naciones" que lo componen. En el sur, las poblaciones indígenas y
afroamericanas alzan la voz cada vez con más fuerza, y los diversos componentes europeos y asiáticos reivindican herencias lejanas o más recientes.
Sin embargo, las dinámicas económicas, la evolución de las políticas, los
equilibrios militares, las influencias culturales -entre las cuales las tecnologías de información y comunicación ( T I C ) constituyen uno de los principaT R A D I C I O N A L M E N T E , L A GEOGRAFÍA POLÍTICA
1
1
R. Brunet (ed.), Géographie universelle, vol. 3: Amérique latine, vol. 4: Etats-Unis, Canadá,
París, Hachette-RECLUS después Belin, 1991 y 1992.
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les vectores- contribuyen a la reorganización espacial del continente. Por
tanto, nos parece importante examinar, a través de los procesos de integración, las directrices que permiten discernir - m á s allá del marco de los estados-nación y las regiones tradicionales- los nuevos conjuntos geopolíticos
en las Américas.
L A C O N S T R U C C I Ó N D E U N ESPACIO P O L Í T I C O N O R T E A M E R I C A N O
La conformación del TLCAN en 1994 tuvo, sin duda, consecuencias de gran
consideración en los tres países involucrados. En materia de comercio, la
disminución de las barreras arancelarias favoreció los intercambios de manera espectacular. Sin embargo, el acercamiento de los vecinos ha tenido
implicaciones más profundas en los ámbitos del derecho, la protección del
medio ambiente, la migración, la gestión de los territorios, etc., y estas implicaciones suscitan numerosas preguntas, algunas de las cuales ya se planteaban antes de la firma y ratificación del tratado. Como lo señalaban en
1994 los autores de la compilación editada por M . Delal Baer y Weintraub,
la larga y ardua preparación del tratado rebasó el marco clásico de las negociaciones comerciales en el sentido de que, desde finales de los años ochenta y hasta principios de los noventa, se expresaron muchas inquietudes en
los Estados Unidos y Canadá, y en menor medida en México, con respecto
a la reubicación de las industrias, la contaminación y los desechos, así como a
las migraciones incontroladas. Nuevos actores - e n particular, organizaciones no gubernamentales, grupos religiosos o de investigación universitar i a - intervinieron en el debate, al lado de actores más habituales, como los
sindicatos, los partidos políticos y las maquinarias de Estado. Aquellas preocupaciones encontraron apoyo y soporte en la o p i n i ó n pública, la prensa
escrita y los medios electrónicos de comunicación, lo que dio lugar a un
debate mucho más amplio que el que se había previsto en un principio.
Conocemos el resultado: el tratado tuvo dificultades para que el Congreso
estadounidense lo aprobara, con una mayoría mínima, lo cual acusaba las
dudas que hasta la fecha no han desaparecido. En el meollo de los problemas planteados estaban, naturalmente, las cuestiones ligadas a las posturas
teóricas y prácticas frente al libre comercio (el eterno debate entre librecambistas y proteccionistas), pero también asuntos quizá más fundamentales, relativos a la soberanía de los estados modernos y las relaciones
asimétricas entre u n Estado visiblemente más poderoso y dos países menos
2
M . Delal Baer y S. Weintraub (eds.), The NAFTA Debate. Grappling with Unconventional Trode Issues, Boulder, Co, Lynne Rienner, 1994.
2
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poblados y, sobre todo, relativamente periféricos en relación con su gran
vecino.
El proceso de integración ha propiciado la estabilización de las tendencias macroeconómicas, la cual es más evidente en Canadá y México
que en los Estados Unidos, dadas las grandes diferencias en cuanto a tam a ñ o de las economías de los tres países. Particularmente, en un inicio, la
disminución de las barreras arancelarias trajo consigo un crecimiento espectacular de los intercambios dentro de la zona de libre comercio. El
efecto dinamizador de las economías se vio así confirmado, tal como ocurrió en las etapas iniciales de la adhesión de España y Portugal al Mercado
C o m ú n Europeo. Asimismo, constatamos u n incremento notable de los
flujos financieros entre los países, tanto en materia de inversión directa como de depósitos de cartera.
México, el más frágil de los tres países en términos económicos, fue
objeto de una atención especial en virtud de los riesgos que advirtieron los
teóricos de la integración, debido a los desequilibrios estructurales de la
p r o d u c c i ó n ; el pasado reciente del país, con la crisis de la deuda de los
años ochenta; a m é n de u n contexto político particular, caracterizado por
el dominio de un solo partido y la falta de transparencia en la vida pública.
Debemos reconocer que el proceso de integración sin duda constituyó u n
elemento de estabilización respecto de los movimientos violentos que cíclicamente ha vivido el país, a la vez que u n factor al parecer favorable para
su democratización, así sea tan solo por haber generado dentro de él u n
debate a fondo en torno al rumbo que habría de seguir. En cuanto al primer aspecto, es claro que el apoyo de los Estados Unidos y Canadá permitió que México "sorteara" la grave crisis financiera de los años 1994-1995
sin demasiados quebrantos, en virtud de que los dos países, junto con el Fondo Monetario Internacional, le brindaron un apoyo crucial en ese momento, por u n monto cercano a los 60 m i l millones de dólares. La economía
pudo así ponerse de nuevo en marcha, en los años 1996-1997, y continuar
con u n crecimiento bastante sólido que se mantuvo hasta el a ñ o 2000. Es
éste un elemento que distingue la posición de México frente a la de otros
países de América Latina. Gracias al TLCAN, el país está en cierta medida
equipado para hacer frente a u n peligro e c o n ó m i c o o financiero mayor.
Cabe señalar que esto tiene u n costo, a saber, el endeudamiento de México y la fragilización de su sector financiero.
Conviene ahora examinar los datos que han presentado los geógrafos,
sociólogos o especialistas en gestión territorial en materia de estructuras
sociales, distribución de la riqueza y desarrollo de los territorios. Desde
esas tres perspectivas, los especialistas coinciden básicamente en lo que se
refiere al incremento de las desigualdades sociales provocado por los efec-
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tos de acumulación de los recursos en benefìcio de ciertos sectores, durante la fase de integración creciente - c a b r í a señalar que en la fase anterior
de desarrollo autocentrado esas desigualdades ya estaban presentes. Asimismo, se reconoce que el incremento de los intercambios y los efectos de
especialización de las zonas productivas a c e n t ú a n la polarización y diferenciación de los territorios. En México, el norte - m á s industrializado desde
antes- recibe u n mayor n ú m e r o de inversiones y contratos que el centro y
el sur, los cuales están más abandonados. En la frontera México-Estados
Unidos, la complementariedad de los intercambios industriales entre las
plantas ubicadas a ambos lados del borde confirma en la escala de los salarios obreros la diferencia radical entre norte y sur. En lo que respecta a Can a d á también se observan cambios: la dinámica de los intercambios es
ahora mucho más marcada en dirección norte-sur, entre las provincias canadienses y los estados estadounidenses vecinos, en detrimento del eje este-oeste, que fuera constitutivo de la confederación canadiense durante el
siglo XIX y buena parte del XX. En otras palabras, los ejes meridianos estado de Washington-Columbia Británica, Ontario-estados de los Grandes Lagos y Quebec-estado de Nueva York han adquirido una importancia mayor
en la geografía norteamericana.
Si adoptamos una perspectiva a la vez geopolítica y "geohistórica", el
acercamiento entre las tres naciones de Norteamérica - c o n todos los matices del caso, dado que las tres son federaciones de estados- resulta lógico y
moderno, en la medida en que tiende a borrar a ú n más que en el pasado
reciente las herencias coloniales de u n subcontinente que fuera dividido entre los imperios inglés, francés y español. El T L C A N , en efecto, aunque en su
forma jurídica sea en esencia u n texto económico y comercial, rebasa necesariamente ese límite. Todos los autores señalan que los aspectos políticos
e incluso estratégicos están cada vez más presentes, y esas observaciones son
válidas t a m b i é n para el proyecto del Área de Libre Comercio de las Américas ( A L C A ) , como veremos en la segunda parte.
En el caso de Canadá, que durante mucho tiempo p r o c u r ó preservar
su originalidad cultural frente a los Estados Unidos y que también i n t e n t ó
defender sus ideas de independencia económica, cuando menos en los
gobiernos provinciales más industrializados, como Ontario y Quebec, la
negociación y ratificación del primer tratado de libre comercio con los Estados Unidos (que entró en vigor en 1989) fue objeto de u n largo y profundo
debate. En este sentido, la conclusión de las negociaciones prefiguró el gi3
3
J. Zylberberg y F. Deniers (eds.), L'Amérique et les Amériques, Association Canadienne des
Etudes Latino-américaines et Caraïbes, Quebec, Les Presses de l'Université Laval, 1992.
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ro espectacular que daría México, el cual, bajo el mandato del presidente
Salinas, r o m p i ó con la antigua tradición de no alineación de la diplomacia
mexicana. Soledad Loaeza observa que "la decisión del gobierno mexicano
de negociar un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos marca
un cambio profundo en la historia de la relación entre ambos países, pues
reconoce la inevitabilidad de la geografía". El arribo de la oposición a la
presidencia, en la persona de Vicente Fox, tras setenta años de dominio
del partido oficial, constituyó la ratificación de ese cambio de rumbo.
Cuando u n país realiza 90% de su comercio exterior con u n solo socio (en
el caso de Canadá), u 85% (en el caso de México), parecería no haber mucho que pensar.
En la nueva fase de las relaciones internacionales, que se inició con los
ataques del 11 de septiembre de 2001, la potencia dominante exige a sus
socios una fidelidad a toda prueba en la lucha contra el terrorismo internacional, y la intención es llevarlos a una alianza regional cuyo componente militar y estratégico será considerable y a la medida de los vastos
espacios que se pretende controlar. Gracias a la North A i r Defense (NORAD), creada en los tiempos de la Guerra Fría, los Estados Unidos disponen ya de u n mando unificado con las fuerzas canadienses que cubre el
espacio nórdico y ártico. Asimismo, en 2002, la flota estadounidense participó en ciertas maniobras en el Pacífico, en las costas de la República de
P a n a m á , secundada por algunas unidades navales mexicanas. Por otra parte, el Plan Puebla-Panamá (PPP), que desde 2001 promueve la presidencia
de México, con el apoyo anunciado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) - e l cual rebasa por mucho las fronteras de soberanía del país-, es
analizado como u n proyecto de control o de vigilancia del istmo centroamericano, con objetivos múltiples, tales como la contrainsurrección, la
protección del Canal de P a n a m á y la lucha contra el narcotráfico, entre
otros. Por último, el hecho de que en 2002, como parte del propósito de
fortalecer considerablemente sus capacidades de defensa, los Estados Unidos crearan el Comando del Norte (Northcom), con base en Colorado
Springs, muy p r ó x i m o a la metrópolis de Denver, es indicativo de la voluntad de controlar estratégicamente el espacio continental norteamericano
(cabe hacer notar que el estado de Colorado posee u n notable carácter de
"centralidad" en el mapa de América del Norte). Dicha creación constitu4
5
4
S. Loaeza, "The Changing Face of Mexican Nationalism", en Delal Baer y Weintraub,
op. cit, p. 155 (traducción del autor).
D. Hiernaux-Nicolas, "El Plan Puebla-Panamá: ¿una nueva visión del desarrollo regional?", ponencia presentada en el Coloquio de Chetumal, Quintan Roo, 2002.
5
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ye, así, la contrapartida del Comando Sur (Southcom), situado en Miami y
que está a cargo del Caribe y de América del Sur.
Los avances de la integración en Norteamérica son tales que cada vez
se habla más abiertamente de la adopción del dólar estadounidense como
moneda c o m ú n en los tres países. El hecho de que algunos países del Caribe y América del Sur (Haití, Panamá, Cuba, El Salvador y Ecuador, entre
otros) hayan "dolarizado" sus economías, oficial o extraoficialmente, ha llevado a los analistas financieros a reflexionar sobre esos asuntos, que han
dejado de ser un tabú. Sin duda, la adopción exitosa y definitiva de una
moneda c o m ú n en Europa Occidental, a principios de 2002, ha establecido una especie de punto de referencia para las zonas de integración en
vías de constituirse, y abrió desde ese momento la posibilidad, aun cuando
se considere con razón que todavía no ha llegado la hora, de que el Federal Reserve Bank de Washington se convierta en el banco central de los
países americanos.
No obstante, la rapidez de los cambios, que han ocurrido en u n lapso
de menos de diez años, causa perplejidad y no invalida las críticas y reservas que se formularon desde el principio del proceso de acercamiento. Por
el contrario, podríamos decir que las reacciones más negativas se han fortalecido con la aceleración del proceso, en virtud de que las consecuencias
concretas se han hecho sentir y los sectores "perdedores", por poco numerosos que sean, han querido hacerse oír cada vez con más fuerza. Cabe
hacer notar que el proceso de implementación del T L C A N y los acontecimientos que le siguieron son c o n t e m p o r á n e o s del auge de la revolución
de las T I C , que transforma radicalmente los hábitos de trabajo en el campo
de la producción industrial, pero también en el de los servicios, las finanzas, el turismo y, por supuesto, la difusión cultural. De a h í la oposición más
marcada, que ya era perceptible a finales de los años noventa pero que adquirió una nueva dimensión después de Seattle (1999), y las manifestaciones subsiguientes, a las cuales ha seguido el movimiento multiforme de los
grupos "globalifóbicos".
E L ARDUO CAMINO HACIA EL ALCA
Conocemos los orígenes del proyecto del A L C A : el presidente George Bush
lanzó en 1990 la "Iniciativa para la Empresa de las Américas" cuya temática
r o m p í a con las orientaciones previas en el ámbito de la política interamericana. El énfasis no se p o n í a ahora en la ayuda, como en la política de John
F. Kennedy, o en la acción militar de "contrainsurgencia", como en el gobierno de Ronald Reagan. La palabra "Empresa" dejaba en claro que quie-
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nes estaban primordialmente en la mira eran los medios empresariales, los
industriales, los comerciantes, aun cuando más tarde se incluyeran capítulos complementarios relativos a la ayuda clásica o concernientes a la educación o a la "sociedad de comunicación". Esto fue confirmado por William
Clinton durante la Cumbre de Miami (1994), bautizada con el nombre de
"Cumbre de las Américas", a la que se invitó a todos los estados de la América continental y del Caribe (salvo a la Cuba comunista). La idea de u n
área de libre comercio que comprendiera la totalidad de los países americanos se lanzó entonces con cierto entusiasmo, creándose dos mecanismos: la realización de encuentros regulares de carácter ^político y los
cuadros de negociación iniciados en 1998 y que h a b r í a n de llegar en 2005
a la conclusión de u n tratado formal de adhesión continental.
Esta perspectiva de integración, a la que más tarde llamaron el "proceso de Miami", se a d o p t ó como u n objetivo de mediano plazo durante estos
últimos años, en los que -cabe señalar- paralelamente se profundizaba el
mecanismo del TLCAN en el plano comercial y se afianzaba en el ámbito
político, como vimos antes. Las Cumbres de las Américas posteriores (Santiago de Chile, 1998, y Quebec, 2001) ratificaron el compromiso de todos
los países -34 en total- de convenir en una negociación comercial considerada fundamental para el bienestar de los pueblos de América y, también
-como lo quería una cláusula reiterada asimismo en varias ocasiones en las
asambleas de la Organización de Estados Americanos-, para fortalecer los
procesos de democratización de todas esas naciones. La única nota realmente discordante fue la declaración del presidente de Venezuela, Hugo
Chávez -cuya relación personal con Fidel Castro es bien conocida-, quien,
tras la Cumbre de Quebec, condicionó su conformidad a que se definiera
el concepto de "democracia".
El entusiasmo que se vivió a finales de los años noventa debe ahora dej a r el lugar a una apreciación más moderada por parte de la mayoría de los
observadores. Trataremos aquí de destacar algunas de las dificultades más
graves que han complicado a ú n más el camino de la integración durante
todos estos años, separando, quizá de manera u n poco artificial, las razones debidas, por una parte, a los socios del norte agrupados en el TLCAN,
que negocian como un solo grupo y entre los cuales los Estados Unidos se
distinguen de manera muy clara, y los socios del sur, que comprenden alrededor de 30 naciones muy diversas -contra lo que muchos creen, no
existe un bloque latinoamericano o un bloque c a r i b e ñ o - , y las razones debidas a los estados del sur.
En el norte es donde el prospecto de la integración regional encuentra más oposición, lo cual debemos reiterar dado que ciertos informes o
análisis a menudo suelen hacer pensar lo contrario. Esto sucede también
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e n E u r o p a . Las reservas y trabas puestas ante el l i b r e c o m e r c i o son m u c h o
m á s notables e n los p a í s e s desarrollados - d i g a m o s para simplificar: e n los
que p e r t e n e c e n a la O r g a n i z a c i ó n p a r a la C o o p e r a c i ó n y el D e s a r r o l l o Econ ó m i c o (OCDE)- que e n los p a í s e s e n vías de desarrollo -subdesarrollados,
emergentes o c o m o q u i e r a l l a m á r s e l e s - , que d e m a n d a n el l i b r e c o m e r c i o y
acceso a los mercados d e l n o r t e . Esto es fácil de e n t e n d e r si r e c o r d a m o s la
h i s t o r i a e c o n ó m i c a de los p a í s e s industrializados, e n su m a y o r í a antiguas
potencias coloniales y c u n a de la f o r m a c i ó n de poderosos bloques e c o n ó micos. Pero t a m b i é n d e b e m o s m e n c i o n a r que es e n esos p a í s e s d o n d e la
o p i n i ó n p ú b l i c a e s t á m u c h o m á s f o r m a d a y que, d e b i d o al f u n c i o n a m i e n t o
de la d e m o c r a c i a , que se apoya e n la r e p r e s e n t a c i ó n de los p a r t i d o s y de
grupos de i n t e r é s b i e n estructurados (agricultores, confederaciones p a t r o nales, sindicatos obreros, etc.), los temas d e l l i b e r a l i s m o y d e l p r o t e c c i o n i s m o , d e l l u g a r d e l Estado - a ú n m u y p o d e r o s o e n casi todos esos p a í s e s - son
objeto de m u y intensos debates.
E l e j e m p l o de los Estados U n i d o s ilustra p e r f e c t a m e n t e ese contraste.
M i e n t r a s que la m a y o r í a de los p a í s e s d e l c o n t i n e n t e d e m a n d a b a m a y o r
a p e r t u r a c o m e r c i a l , m i e n t r a s que las é l i t e s y la m a y o r í a de los d i r i g e n t e s
- c o n algunas reservas a q u í y allá, e n p a r t i c u l a r e n Brasil y, m á s recientem e n t e , e n V e n e z u e l a - estaban ya abiertas a la i d e a d e l l i b r e c o m e r c i o , l a
p o s i c i ó n de los Estados U n i d o s d u r a n t e todos esos a ñ o s era m u c h o m á s
a m b i g u a . A u n q u e fue este p a í s el q u e tuvo la iniciativa d e l proceso desde
1990-1994, n i el p r e s i d e n t e W . C l i n t o n n i el presidente G.W. B u s h o b t u v i e r o n la a u t o r i z a c i ó n de n e g o c i a r e n m a t e r i a de relaciones e c o n ó m i c a s i n ternacionales m e d i a n t e la v í a r á p i d a - d e n o m i n a d a al p r i n c i p i o fast track
y, d e s p u é s de 2 0 0 1 , trade promotion authority (TPA), de a c u e r d o c o n u n a term i n o l o g í a t e c n o c r á t i c a m á s elegante-, que era la ú n i c a eficaz p a r a que el
Congreso ratificara los tratados; e n el caso de C l i n t o n , d e b i d o a falta de
d e c i s i ó n y de i n t e r é s r e a l p o r los asuntos d e l s u b c o n t i n e n t e - n o fue sino
hasta su segundo m a n d a t o c u a n d o h i z o su p r i m e r a visita al sur d e l R í o Brav o - ; e n el caso de G.W. B u s h , p o r falta de u n a m a y o r í a clara e n el C o n g r e so en m a t e r i a de relaciones i n t e r n a c i o n a l e s y, d e s p u é s de s e p t i e m b r e de
2001, p o r r a z ó n de nuevas urgencias.
L a suma de las oposiciones al l i b r e c o m e r c i o p r o v e n i e n t e s de los Estados U n i d o s y, e n m e n o r m e d i d a , de C a n a d á es, p o r d e c i r l o menos, i m p r e sionante. A la o p o s i c i ó n de d e r e c h a c a r a c t e r í s t i c a de la p o s t u r a de u n Ross
Perot, q u e " a r r a s ó " e n t r e los m e d i o s conservadores, al o b t e n e r 19% d e l
"voto p o p u l a r " e n las elecciones presidenciales de 1992, se agregan poderosas c o r r i e n t e s que s i g u e n diferentes i d e o l o g í a s . L a o p o s i c i ó n de los sindicatos es q u i z á la m á s a n t i g u a y la m á s previsible, p e r o d u r a n t e m u c h o s a ñ o s
supo ilustrar u n a l ó g i c a p o l í t i c a de defensa de los trabajadores, ante e l te-
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mor del desempleo forzado que se crearía en sectores como el textil y del
vestido, o el automotriz, por las reubicaciones industriales hacia los países
con mano de obra barata o por la competencia de las importaciones provenientes de países con una normatividad ambiental más laxa. La experiencia de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (CBI, por su nombre en inglés)
era ejemplo de las posibles pérdidas de empleo, particularmente en los
sectores del vestido, de equipos deportivos, etc. Por tanto, la AFL-CIO engrosó su expediente y desde entonces está particularmente atenta a las negociaciones internacionales -es por ello por lo que una representante de
esta organización sindical pudo infiltrarse en la Conferencia de la Organización Mundial de Comercio (OMC), de Doha, en 2001.
Lo novedoso vino del lado de los grupos ambientalistas, muy numerosos en los Estados Unidos y Canadá, de los grupos religiosos y, en menor
grado, de las redes universitarias. Durante la negociación del TLCAN, los
ambientalistas moderados -entre los cuales Sierra Club es el mejor representante- estuvieron lo suficientemente activos y combativos, en torno al
Congreso, como para reabrir el expediente de negociación en 1992-1993,
cuando Clinton y Salinas pensaban que ya estaba cerrado. Durante este
periodo, los grupos ambientalistas más radicales siguieron presionando, y
destacaban los peligros que implicaba el que se incluyera en el tratado a un
socio, México, hasta entonces poco preocupado por las cuestiones ambientales, las cuales se manejaban a h í a escala estatal y con muy pocos recursos.
Durante el verano de 1993, con el apoyo de un grupo de congresistas estadounidenses muy determinados se llegó a la redacción de u n tratado distinto del original, que preveía la creación de una Comisión (bilateral) para
la Cooperación en Materia de Medio Ambiente cuyas facultades de control
y penalización estaban, sin embargo, limitadas por procesos sumamente
prolongados y por la amenaza, en última instancia, de una multa máxima
de tan solo 20 millones de d ó l a r e s . El problema de las normas ambientales sigue del todo vigente, tanto en las negociaciones de la OMC como del
ALCA. En efecto, los grupos ecologistas están cada vez mejor organizados y
son cada día más críticos ante una situación que se ha deteriorado notablemente en muchos ámbitos: calidad del aire y del agua o recursos disponibles
(madereros, pesqueros) tanto regional como mundial mente (el problema
de la capa de ozono).
6
Las amenazas ambientales en la zona fronteriza México-Estados Unidos, que representa, es cierto, u n caso especial en virtud de su clima semiárido, constituyen u n freno enorme para el desarrollo del conjunto de
6
j . Gilbreath y J.B. Ton ra, "The Environment: Unwelcomed Guest at the Free Trade
Party", en Delal Baer y Weintraub, op. cit., 1994, pp. 53-93.
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poblaciones en el que habitan diez millones de personas. Si bien esta zona
fronteriza tendría que ser u n ejemplo positivo de la cooperación entre los
países del T L C A N , al parecer concentra, más bien, los aspectos más negativos de las disparidades industriales y sociales, y prefigura una región de
crisis en la que el suministro de agua y servicios de calidad deje de estar garantizado. La contaminación del Río Bravo y de los mantos freáticos de los
estados vecinos de Texas y Tamaulipas es a este respecto sumamente inquietante. El mantenimiento de u n caudal suficiente en el Río Colorado,
en principio garantizado por u n tratado internacional que data de 1944,
también resulta problemático. Si trasladamos ese tipo de asuntos a la escala del Caribe y de América del Sur, las preocupaciones adquieren tal magnitud que hacen vacilar a los legisladores y negociadores: el problema de
los arrecifes de coral en el mar del Caribe, la integridad de la biosfera en la
cuenca amazónica, la preservación de los recursos pesqueros en los océanos fronterizos, el uso de pesticidas en los campos y hortalizas de México y
Chile, etc. Por ello los gobiernos de los países del sur dejaron muy en claro
que en este caso no se trata de presentar ante la O M C , como durante la negociación del T L C A N , una discusión sobre la "cláusula verde" -es así como
se llama, por comodidad, a los reglamentos concernientes al medio ambiente, de la misma forma en que se denomina "cláusula azul" a los reglamentos relativos a los derechos de los trabajadores.
En el sur se observa, por lo general, una adhesión más marcada a la
idea de libre comercio, e incluso a su práctica. Esto se debe a que los gobiernos y los líderes de opinión (los medios masivos, en particular) están
actualmente mucho más abiertos a los proyectos de integración, de acercamiento a los países del norte, que a las ideas de afirmación nacionalista y
eventualmente de confrontación, que caracterizaron el periodo anterior.
El fin de la Guerra Fría, el clesdibujamiento general de los partidos de izquierda, los intercambios cada vez más intensos y las "modas" que unen el
norte y el sur por medio de las prácticas culturales lian favorecido lo que
algunos analistas llaman la "homogeneización" de las sociedades del continente. Esta tendencia notable, que conviene no sobreestimar, puede conducir a una cierta "convergencia" de los modelos económicos y sociales. Es, en
todo caso, lo suficientemente fuerte para hacer retroceder al nacionalismo
de corte antiguo que, a nivel popular, se traducía por u n abierto sentimiento "an ti gringo", el cual en otros tiempos se encontraba lo mismo en el Caribe
que en México y que en la mayoría de los países. El p é n d u l o se ha desplazado más bien en sentido contrario: los valores del consumo, del individualismo y del éxito personal (en oposición a los valores del grupo, la familia o
la comunidad) son ahora los que parecen prevalecer, tal como sucede en
el norte. Las clases medias han sido particularmente influidas por ese fenó-
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meno, que se remonta a más de 20 años. Si bien antes se rechazaba el modelo estadounidense, ahora son esos nuevos valores los que se quiere adoptar y los que conforman el marco de socialización más c o m ú n entre los
jóvenes. Esta tendencia ha tenido repercusiones importantes para la vida
política y la conducción de los asuntos públicos, en virtud de que muchos
de los dirigentes que han aparecido en los últimos años pertenecen a capas sociales muy ligadas al mundo de la empresa y los negocios, cuyos h i jos fueron formados en las escuelas de comercio de los Estados Unidos y
vivieron en ese país. Así se efectúa una osmosis muy fuerte entre la idea de
libre comercio y las condiciones reales de gobernanza en los países del sur.
Varios países -Costa Rica, El Salvador, Chile, la República Argentina, hasta
hace poco, y Uruguay, entre otros- tuvieron una actitud muy vanguardista a este respecto y se presentaron como "voluntarios" para firmar acuerdos
de libre comercio con los Estados Unidos, Canadá o México. Efectivamente,
a la fecha se ha firmado y ratificado un n ú m e r o considerable de acuerdos
bilaterales.
7
Sin embargo, en los albores del siglo XXI una nueva tendencia parece
dibujarse. La crisis económica ha reaparecido en varios países del sur, que
muestran resultados decepcionantes, al haber vuelto a caer en recesiones o
estancamientos muy acentuados. De nuevo, el producto per cápita no aumenta, o bien disminuye; la deuda por cabeza se eleva notoriamente y, en
los países clasificados como "emergentes", la deuda concentra toda la atención de los responsables económicos y los banqueros, lo que genera un
acortamiento neto de la inversión directa y los depósitos en la región. Esta nueva crisis, que inevitablemente trae a la mente aquella de los años
ochenta y cuya expresión más grave la vemos en Argentina, pero que está
igualmente latente en muchas regiones (América Central, los países andinos, las islas caribeñas, las Guyanas), nos lleva a reconsiderar la perspectiva
de Miami. ¿Acaso esta crisis, que nuevamente aflige a la región sur del continente, contribuirá a acelerar el proceso de integración continental o va,
por el contrario, a frenarlo? ¿Se respetará el plazo que corre hasta el a ñ o
2005? ¿Se hallará, tanto en el norte como en el sur, la energía suficiente
para llevar a t é r m i n o las complejas negociaciones entre numerosos socios y
que tocan no sólo el campo de los intercambios, sino también las inversiones, la propiedad intelectual y la resolución de conflictos?
A este respecto, el propósito del presente trabajo no es presentar u n
pronóstico, sino aclarar algunos aspectos de la negociación y de las relacio1
O. Dabéne, L'intégration régionale dans les Amériques. Economie politique de la convergence,
Paris, Centre d'Etudes et de Recherches Internationales/Fondation Nationale des Sciences
Politiques, 1998.
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CHRISTIAN GIRAULT
FIXUV-l
nes de fuerza que existen entre los países y grupos de países, así como evaluar las posibilidades de llegar a u n arreglo político entre los socios, pues
es muy cierto que una negociación delicada y áspera puede ser desbloqueada con un acuerdo profundo entre socios que comparten una visión
política. En cuanto a esto último, las señales que se han dado tanto en el
norte como en el sur desde hace algunos años son desconcertantes. Es
cierto que para los Estados Unidos, después de septiembre de 2001, lo relativo a la seguridad internacional ha adquirido prioridad sobre cualquier
otro asunto y la lucha "antiterrorista" parece tener consecuencias, tanto en
el ámbito interno como en el externo, que invalidan las políticas de los gobiernos precedentes e incluso las acciones del presidente George W. Bush,
al inicio de su mandato, cuyo objetivo no era otro sino el de continuar la
política de acercamiento con el sur. Salvo en el caso de la "cuestión cubana", que permanece como un signo de interrogación para el futuro, los otros
países del conjunto de América Latina y el Caribe ( A L C ) han adoptado, por
lo general, las directrices de las Cumbres de las Américas e incorporado en
sus objetivos políticos los mecanismos de negociación y los límites temporales del A L C A . No obstante, aquí y allá aparecen ciertos matices y reservas:
las reticencias de los p e q u e ñ o s estados, como los del Caribe, que exigen
plazos más largos para ajustar sus economías (como hicieron, de hecho, en el
marco de la negociación de las convenciones de L o m é y de Cotonou con la
Unión Europea); o el tono firme de la postura de Venezuela, encarnada
por las actitudes muy personales del presidente Hugo Chávez, personalidad polémica pero que dice hablar en nombre de u n ideal continental y
reivindica la "herencia bolivariana", la cual es, al parecer, hostil al acercamiento con América del Norte. Esta postura no ha hecho escuela hasta
ahora, pero es conveniente tenerla en cuenta dentro de las perspectivas.
Asimismo, la victoria de I . L. da Silva, del Partido de los Trabajadores, en las
elecciones presidenciales de 2002, p o d r í a conducir a la reconsideración de
la totalidad del proceso, pues Brasil es el país líder del Mercosul o Mercosur
(véase más adelante, en la tercera parte).
En efecto, el proyecto del A L C A no surge en el vacío, en el sur del continente; por el contrario, debemos ver que las perspectivas de integración
regional en la zona A L C vivieron mejores años, tanto en el periodo del modelo de sustitución de importaciones como, más tarde, en el de economía
abierta. Las instituciones que produjeron esas fases de integración sucesivas, los "secretariados", los "foros", los "consejos", las "comunidades", siguen
casi todas ellas en funciones. Las reuniones de la Comunidad del Caribe
(Caricom), del Sistema de Integración Centroamericana ( S I C A ) , de la Comunidad Andina ( C A N ) , tienen lugar regularmente. Es indudable que a raíz
de esos encuentros y esas cumbres, en los que participa, es cierto, el fun-
ENE-MAR 2004
DEL TLCAN AL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS
115
cionamiento simbólico y burocrático de la diplomacia económica y política contemporáneas, se han logrado resultados sustanciales y que los estados realmente se han beneficiado con los mecanismos de integración, en
particular con el otorgamiento de financiamientos para proyectos de desarrollo, con el comercio intrarregional y también con la atenuación de las
rivalidades nacionales entre los estados, que en el pasado habían alcanzado niveles muy serios -recordemos las pugnas territoriales entre Argentina
y Chile, o la paz interrumpida en las relaciones entre Ecuador y Perú. De
entre esas agrupaciones, la concertación política que se da en el seno del
Grupo de Río, fundado en 1986 y en el que participan los países más importantes y los grupos regionales, es sin duda la expresión más acabada del
acercamiento entre los países del sur.
Ahora bien, la negociación del ALCA obliga a estos grupos regionales a
redefinirse y, eventualmente, a afirmarse frente al bloque norteamericano,
pues su supervivencia depende de los resultados de la negociación. El Mercosur (integrado por cuatro estados de América del Sur), en particular, que
contempla convertirse en u n verdadero mercado común, con un arancel externo común, debe negociar en bloque en el marco del proceso de Miami,
lo cual no es necesariamente del agrado de los socios del norte, dado que es
precisamente ese grupo regional el que, en virtud del peso relativo que tiene
por la presencia de Brasil, hará una contribución importante al debate, presentando una visión diferente a la liberalización de los intercambios -cosa
que n i los países centroamericanos n i tampoco los países de la CAN podrían
hacer. Podemos pensar, entonces, que el periodo más intenso de negociaciones y acercamiento concluyó alrededor de 2001 y que a partir de 2002,
debido a la desaceleración económica y a los prospectos políticos más inciertos, las reservas y, acaso, las oposiciones se harán sentir de manera más
patente; las fuerzas de oposición política provenientes, en particular, de la izquierda brasileña, de los movimientos indigenistas, de los grupos ecologistas
y de otras fuerzas no gubernamentales, que también existen en el sur, posiblemente se expresen con más ímpetu. Es posible, entonces, que la reacción
al proceso de Miami adquiera más cohesión en el interior de esos países y
que se articule con el poderoso movimiento globalifóbico que existe en el
norte. El Foro Social Mundial (FSM), que se organizó en 2001 y 2002 en Porto Alegre (sur de Brasil), en respuesta al Foro Económico Mundial (FEM) que
tuvo lugar en Davos y después en Nueva York, se alza, entonces, como una
oposición en la que el norte y el sur se encuentran, desde Quebec hasta el
Cono Sur. Esta perspectiva no es por ahora sino una posibilidad entre otras,
pero no puede ser totalmente desechada, a la luz de lo que dijimos antes con
respecto al desinterés relativo de los Estados Unidos por el sur del continente y las nuevas prioridades de la potencia dominante.
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¿7XLIV-1
L A S C U E S T I O N E S E S T R A T É G I C A S E N SUSPENSO Y
L A D I N Á M I C A ESPACIAL D E L A R E G I O N A L I Z A C I Ó N
Como lo observaron con mucha visión M . Delal Baer y Sidney Weintraub,
la firma de un acuerdo de libre comercio constituye fundamentalmente u n
acto político: "La forma más adecuada de ver el Tratado de Libre Comercio
de América del Norte es no sólo como una importante iniciativa económica en la que participan las tres naciones, sino también como una iniciativa
que t e n d r á repercusiones considerables en su interacción cultural y en sus
relaciones políticas."
En efecto, un acuerdo semejante compromete el futuro, al obligar a
los socios a tener una visión c o m ú n en muchos ámbitos, que rebasan por
mucho el de la mera práctica comercial, como son las inversiones, el derecho, la gobernanza, las relaciones internacionales, etc. Dichos autores
demuestran que este proceso puede obligar al sacrificio de porciones (más
o menos importantes) de soberanía, lo cual no resulta en absoluto sencillo
para los estados. México se mostró durante largos periodos de su historia
como u n país no intervencionista y, en particular, celoso de sus prerrogativas nacionales, lo que se explica por las intervenciones militares que sufrió
en el siglo X I X y por su compromiso revolucionario a principios del X X . En
el caso de Canadá, el factor de identificación "nacionalitaria" parece a priori menos fuerte, pero esto es parte una ilusión, dado que la identidad canadiense, en sus diversas formulaciones provinciales, no es reductible a la
tendencia a la homogeneización que ejercen los Estados Unidos. En cuanto a este último país, nacido él mismo de una revolución anti-colonialista,
se encuentra marcado por un fuerte nacionalismo, al que casi siempre se
llama "patriotismo", el cual se fortalece a ú n más por ser uno de los pocos
puntos de u n i ó n entre las poblaciones inmigrantes en vías de integración
-los acontecimientos posteriores a septiembre de 2001 dieron muestra fehaciente de ello. Por tanto, los tres socios deben hacer algunas concesiones
para equilibrar el juego de la negociación, así sea tan solo simbólicamente,
al momento de repartir los sacrificios de soberanía. De no hacerse esto, en
el medio y largo plazos el T L C A N se percibirá como desequilibrado y el balance que se extraerá del mismo será el del dominio de u n socio sobre los
otros, con todos los peligros que ello implica.
8
En el caso del T L C A N , parece a ú n demasiado pronto para hacer un verdadero balance, aunque varios indicadores muestren genuinos efectos de
"convergencia" en las áreas económica y política. Para enraizarse, el trata-
8
Delal Baer y Weintraub, op. cit., p. 174.
ENE-MAR 2004 DEL TLCAN AL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS
117
do debe persistir en el tiempo y convertirse en u n eje fundamental de la
política exterior de los países miembros. Ahora bien, en tanto subsistan dudas sobre la resolución de disputas, el tratado seguirá siendo relativamente
frágil. Algunos casos recientes han provocado un malestar comprensible;
u n ejemplo incómodo de esto es el de los camiones de carga mexicanos en
territorio estadounidense, que, pese a haber sido autorizados y avalados por
las comisiones de seguridad de los Estados Unidos, no han podido empezar a operar debido a circunstancias diversas -las cuales parecen, más que
nada, malos pretextos para evitar la competencia de las empresas de transporte del país vecino. En 2002, la aplicación brutal de los aranceles aduaneros sobre las maderas canadienses importadas a los Estados Unidos, en
violación del tratado, constituyó asimismo una trasgresión de la regla convenida entre los tres países. Y lo que ocurre a los tres miembros del TLCAN
ocurrirá también a los futuros miembros del ALCA. Así, la aplicación de
aranceles aduaneros muy elevados contra la entrada en los Estados Unidos
de las importaciones de acero es completamente incompatible con la negociación en curso del ALCA, y también es violatoria de las reglas de la OMC,
lo que constituirá u n objeto de litigio en el seno de esta institución. Sin
embargo, el principio fundamental de la negociación del ALCA era llegar
a u n acuerdo "OMC plus", es decir, que las reglas de la OMC constituyeran el
basamento del acuerdo, pero que, en ciertas áreas, fueran superadas por
mucho con el fin de conformar, en el curso de algunos años -cerca de 2015-,
una zona integrada y bien estructurada.
Si las reglas del juego parecen ser impuestas por el país más poderoso, los Estados Unidos, y si éste, además, no accede a respetar las reglas
comunes, el acuerdo estará verdaderamente en peligro. Como lo señala
Weintraub ante las evidencias, haciendo referencia a la relación entre los
Estados Unidos y México: "Una situación de superior/dependiente no permite un diálogo entre iguales."
De esta manera, el problema de fondo que se plantea es el de la viabilidad de los acuerdos de libre comercio y, con más razón, de los mecanismos
de integración más ambiciosos, en los que intervienen socios que poseen
pesos económicos y niveles de vida muy distintos, problema que suele analizarse en términos de "relaciones asimétricas". El debate se plantea a la
vez en el plano teórico y en el práctico. Los economistas han estudiado
mucho este asunto, en particular dentro del marco de la construcción europea, por lo que no vamos a retomar aquí esos debates, en los que las posiciones suelen ser muy tajantes, habiendo quienes piensan que es imposible
9
9
S. Weintraub, "The Ever-Changing US-Mexico Relationship", Issues in International PoliticalEconomy, Center for International and Strategic Studies, núm. 21, 2001, p. 2.
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que funcionen agrupaciones económicas en las que la asimetría es demasiado marcada. En el campo de las relaciones internacionales también se
plantea la cuestión, y se resuelve de manera distinta según la escuela de
pensamiento que la aborde. El análisis geopolítico ha hecho suyo el tema y
subraya, más allá de las diferencias políticas y las coyunturas económicas, la
importancia de los "fundamentales" que subsisten: la extensión de los países, su peso demográfico, sus recursos, su evolución política en el largo plazo, es decir, el factor "geohistórico", en el sentido de F. Braudel. Las
reflexiones prospectivas sobre el A L C A que a continuación hacemos se inspiran en estas diferentes perspectivas, tomando más especialmente en
cuenta el análisis geopolítico que lleva a diferenciar los espacios y a considerar la dinámica de los territorios.
De esta manera, los factores de evolución que se han identificado en
los últimos 20 años nos llevan a distinguir tres zonas en el conjunto continental americano: 1) u n bloque norteamericano, 2) u n grupo centroamericano y caribeño, cada vez más ligado al primero y 3) el Cono Sur y Brasil,
que posee dinámicas menos dependientes. El bloque norteamericano está
cada día más integrado en cuestión de transportes, intercambios comerciales y legislación. Sin embargo, está sujeto a la dinámica del país más poderoso, los Estados Unidos, que ocupan una posición central en el bloque.
México y Canadá, cuya identidad cultural es rica y original, han defendido
con éxito, hasta la fecha, ciertos elementos de su soberanía política y es deseable que continúe la diversidad en el interior del bloque. Esto lleva naturalmente a que ambos países, con u n peso e c o n ó m i c o muy inferior al de
los Estados Unidos, establezcan relaciones con otras regiones del mundo,
como, por ejemplo, en el marco del Foro Asia-Pacífico ( A P E C ) . Canadá
mantiene una intensa política de asistencia al desarrollo en África y está cada vez más interesado por los países latinoamericanos. En cuanto a México,
este país siempre ha procurado diversificar sus asociaciones, con mayor o
menor éxito. Sin embargo, la firma de u n tratado de libre comercio y de
cooperación política con la U n i ó n Europea (1999) es u n claro síntoma
de esa voluntad, y el comercio con algunos países europeos ha experimentado en fecha reciente un repunte importante.
La segunda zona que hemos distinguido se encuentra en contacto directo con el bloque norteamericano. Se inicia sesgadamente en el istmo
centroamericano, comprende las islas caribeñas y se cierra en las Guyanas.
Cabe señalar que los países que colindan con el mar Caribe, Colombia y
Venezuela, forman parte de este conjunto, aunque en realidad pertenezcan a la C A N . En este grupo, los intercambios comerciales, los flujos financieros y las migraciones están "polarizados" hacia ios Estados Unidos.
Venezuela es un proveedor clave de p e t r ó l e o y productos petroleros a los
ENE-MAR 2004
D E L T L C A N A L Á R E A DE LlBRE C O M E R C I O DE LAS A M É R I C A S
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Estados Unidos. En el plano turístico, la mayor parte de los países de la
cuenca del Caribe constituyen destinos favoritos de la clientela norteamericana y de los barcos cruceros cada día más impresionantes por su tamañ o , cuyos puertos de origen son Miami y, en segundo lugar, San Juan de
Puerto Rico, y que recorren la región a lo largo del año. Tocante a las migraciones, cabe hacer notar que para muchos países de la cuenca (El Salvador, Nicaragua, Cuba, Jamaica, Haití, República Dominicana, por no
hablar del caso particular de Puerto Rico, nación vinculada a los Estados
Unidos) la porción de emigrantes a los Estados Unidos representa una cifra muy superior a 10% de su población residente. Esos flujos migratorios,
legales o ilegales, a menudo estabilizados en el país h u é s p e d con medidas
"excepcionales" de regularización y cuyas primeras oleadas son ya muy antiguas, hacen una contribución importante a los Estados Unidos, en el plano de la economía, del comercio y también en el de la cultura. Envían
remesas a su país de origen que representan una parte fundamental del ingreso de las familias concernidas y u n porcentaje considerable de la balanza de pagos: más de m i l millones de dólares anuales en el caso de Cuba,
más de dos m i l millones en el caso de República Dominicana.
La puesta en órbita de los países centroamericanos y caribeños en u n
dispositivo netamente periférico se dio en modalidades distintas en el caso
centroamericano (en donde las guerras y las catástrofes naturales han tenido un peso muy grande), en los países insulares, implicados sobre todo en
el marco de las relaciones turísticas y de la maquila manufacturera, facilitada por la CBl, y en el caso de Venezuela y Colombia, afectados en años
recientes por conflictos políticos y que ven los Estados Unidos como u n refugio. Es interesante señalar que Ecuador, que no es u n país caribeño sino
netamente andino, es atraído cada vez con más fuerza hacia ese mecanismo;
luego de las graves dificultades económicas que vivió en los años noventa,
Ecuador ha "dolarizado" su e c o n o m í a y el gobierno a p r o b ó acuerdos con
los Estados Unidos relativos a la utilización de una base militar en el norte del país. El hecho de que la mayoría de los estados de esta región sean
países p e q u e ñ o s o medianos favorece, evidentemente, la fragmentación
política, que hasta ahora no ha sido de ninguna manera cuestionada por la
creación de la Asociación de Estados del Caribe, en 1995. El aislamiento
político de Cuba y la política de embargo que han mantenido los Estados
Unidos hacia la isla son una causa adicional de la debilidad de la región.
A menudo se designa a Miami como "la capital" de ese vasto conjunto
geográfico en vías de extinción. El t é r m i n o "capital" es una figura estilística, pero es cierto que la metrópolis del sur de Florida, por su situación de
plataforma aeroportuaria y portuaria, por la presencia de su sector financiero y comercial, y sobre todo, por la composición multicultural de su po-
120
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¿TXLIV-l
blación, se erige como símbolo de esos nuevos vínculos creados en el sur
de los Estados Unidos. Desde esta perspectiva, la integración de hecho ya
se ha realizado parcialmente, por medio del movimiento que algunos analistas llaman la "integración silenciosa", expresión que significa que el proceso está tan bien engranado que la regionalización ocurre por las vías
oficiales y no oficiales, aunque no existan tratados y acuerdos formales.
La tercera zona es la del sur, que comprende el Cono Sur y Brasil. Se
trata de una vasta extensión que abarca el área más grande del subcontinente. Dentro de este conjunto, Brasil aparece como un gigante, con sus
8 547 000 k m y sus 172 millones de habitantes. Esta zona está mucho menos
orientada hacia el bloque norteamericano que la anterior. Las relaciones
comerciales y financieras con América del Norte están aquí relativamente
equilibradas frente a las intensas relaciones con la U n i ó n Europea y, en
menor medida, con Asia-Pacífico. Así, por ejemplo, Chile envía un tercio
de sus exportaciones a la U n i ó n Europea (con la cual firmó un acuerdo de
libre comercio en 2002), otro tercio a América del Norte y otro más a la
región asiática (China, Corea y J a p ó n ) . Durante los años noventa, las inversiones europeas conocieron u n crecimiento notable en la región sur (inversiones españolas, alemanas y francesas, en ese orden). Por otra parte, el
Cono Sur ha sido cuna de un movimiento de integración particularmente
dinámico, con la creación del Mercosur (1991-1995), en el que se agrupan
Brasil, la República Argentina, Paraguay y Uruguay, y que contempla convertirse en un verdadero mercado c o m ú n , con u n arancel exterior al bloque. Chile y Bolivia obtuvieron la categoría de países asociados. Este grupo
regional ha fomentado los movimientos comerciales intrarregionales, tradicionalmente escasos, que culminaron en 1998 (26% del comercio exterior
total de los países miembros, frente a 9% en 1990). Sin embargo, el movimiento de integración regional ha mostrado flaquezas desde esa fecha y el
comercio intrarregional ha experimentado una notable caída. La profunda recesión de Argentina sin duda tiene que ver con esas dificultades.
Brasil, como país-eje del continente sudamericano, cuenta con varias
ventajas en el plano regional que no convendría minimizar: una población
importante, una clase media, sectores industriales bastante bien desarrollados y considerables recursos. Además, la diplomacia brasileña está consciente desde hace mucho tiempo del papel que el país puede desempeñar en el
escenario mundial -Brasil acaba de obtener la silla como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas.
Gracias a la destacada formación de sus diplomáticos, Brasil es uno de los
10
2
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C. Girault, Miami et les nouvelles relations interaméricaines, París, Centre d'Etudes et de
Recherches Internationales/Fondation Nationale des Sciences Politiques,1998.
ENE-MAR 2004 DEL TLCAN AL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS
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pocos países del conjunto sudamericano capaz de llevar una política exterior independiente. En el plano estratégico, dispone, además, de una programación militar congruente. Esta posición señera llevó al presidente F.H.
Cardoso a convocar a la primera Cumbre de Países de América del Sur, en
Brasilia, en septiembre de 2002, y a proponer u n acuerdo de libre comercio
para todos los países del subcontinente, que permitiría, en particular, conjuntar las fuerzas del Mercosur y de la CAN. Si este proyecto, denominado
ALCSA por su nombre en español y en portugués, llegara a realizarse, vendría claramente a contrariar al proyecto del ALCA. De cualquier manera, al
parecer únicamente Brasil está en posibilidades de mantener una postura
firme de negociación frente al bloque del TLCAN y, por tal motivo, representa la esperanza de los defensores de las opciones más centradas en el sur.
Sin embargo, esta postura depende en gran medida de cómo evolucione la
situación política y económica en los países del subcontinente. La crisis de
la República Argentina impone una hipoteca muy pesada sobre los proyectos de integración y conviene hacer notar que, de manera totalmente contraria a la regionalización sudamericana, se han manifestado movimientos
más favorables a una integración bajo la égida de los Estados Unidos -en
Colombia, en Chile, que ha solicitado varias veces firmar u n acuerdo de l i bre comercio con ese país, en Uruguay, pese a ser miembro del Mercosur,
pero que, golpeado de lleno por la crisis argentina, también ha pedido que
se abran negociaciones directas con los Estados Unidos.
Para concluir con esta perspectiva geopolítica de la integración en las
Américas, señalemos que la estrategia de gobierno de los Estados Unidos
no es en absoluto clara, aun cuando Clinton y G.W. Bush hayan evocado
en innumerables ocasiones el objetivo de crear una zona de libre comercio
para todos los países del continente y de suscribir u n tratado que contenga todos los aspectos del acuerdo en un solo texto, que todos los socios
h a b r á n de firmar en el mismo momento (single undertaking). En efecto,
mientras espera la autorización del Congreso para negociar los tratados
económicos internacionales en bloque (TPA), el ejecutivo estadounidense
siente la tentación - a s í sea tan solo por razones tácticas- de instigar a los
países candidatos al libre comercio a que firmen acuerdos separados. Tal
es el caso de Chile, cuya solicitud de adhesión al TLCAN se remonta a varios
años, y más recientemente, de Uruguay, que también demanda la apertura
del comercio y la inversión norteamericanos. Por otra parte, el gobierno de
los Estados Unidos está inquieto por los progresos obtenidos en las negociaciones comerciales entre la U n i ó n Europea y los países latinoamericanos, y no le agradaría mucho que la U n i ó n Europea firmara un acuerdo
de libre comercio y cooperación política con el Mercosur en 2004, antes
de que haya concluido la negociación del ALCA.
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C O N C L U S I Ó N : LAS " T R E S A M É R I C A S "
La primera conclusión no debe sorprender: al destacar que los acuerdos
económicos, incluso aquellos en apariencia limitados o técnicos, tienen derivaciones hacia el plano político y geoestratégico, los especialistas en ciencias políticas y relaciones internacionales se sentirán fascinados con el
análisis. El ejemplo del T L C A N confirma una tendencia manifiesta varias veces en la historia. La construcción política de Europa tomó el camino aparentemente sesgado del "carbón y el acero", después el del mercado único
y la moneda común, hasta desembocar en su punto de realización actual.
Ahora bien, de esto a pensar que el movimiento observado en América del
Norte sea totalmente irreversible existe u n paso que más de uno d u d a r í a
en dar. En efecto, a ú n no se ha hecho el balance definitivo del acuerdo, a
diez años de su firma, y todavía están presentes en los tres países miembros
graves cuestionamientos sobre los resultados y las implicaciones para el futuro. Esto es particularmente cierto en el caso de los Estados Unidos, en
donde los movimientos de oposición y de rechazo son muy poderosos.
Mientras que el ejecutivo d e m ó c r a t a o republicano ha mantenido el rumbo del proceso de Miami, hacia el cual aspira que converja la conclusión
de u n acuerdo de libre comercio y el resurgimiento del panamericanismo,
el Congreso, en el que actúan grupos de presión temibles, está dividido
con respecto a ese tema. No son infrecuentes a h í las posturas proteccionistas o incluso neoaislacionistas. Esta última observación nos llevaría a algunos comentarios sobre la política exterior de los Estados Unidos que
rebasan el propósito del presente trabajo y que, por ello, no referiremos.
En efecto, pese al anhelo de A. Lowenthal, quien mucho deseaba que los
Estados Unidos tomaran más en consideración a sus vecinos del sur y pensaba que, tarde o temprano, las preocupaciones relacionadas con la cercanía de aquellos países pobres y a menudo agitados, exportadores de mano
de obra y de talentos, conduciría necesariamente a la potencia del norte a
definir más claramente su política hacia América Latina y el Caribe, podemos observar que ello no ha ocurrido en los últimos 20 a ñ o s . Lo que
constatamos, más bien, es u n desinterés por la región y que los esfuerzos
de la política exterior estadounidense se enfocan básicamente hacia otros
escenarios: Asia, Medio Oriente, Rusia y China, entre otros.
11
1 1
A. Lowenthal, Partners in Conflict. The United States and Latin America, Baltimore, Maryland, The Johns Hopkins University Press, 1987; y del mismo autor, "Latin America at the
Century's Turn", David Rockefeller Center for Latin American Studies Newsletter, Harvard University, invierno de 2000, pp. 17-19.
ENE-MAR 2004
DEL TLCAN AL ÁREA DE LlBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS
123
La segunda conclusión se refiere a la naturaleza de la negociación del
ALCA. Esta se ve entorpecida por la falta de autorización para acordar un
tratado económico internacional (TPA) y por las contradicciones señaladas
en la conducta de la política exterior estadounidense. Si bien la discusión
atañe al libre comercio, en el último periodo los Estados Unidos introdujeron medidas que hacen más difícil la negociación: las subvenciones masivas para los productores agrícolas, programadas para u n periodo de diez
años, p o d r í a n provocar la desestabilización de los mercados mundiales de
cereales, en detrimento de algunos productores del sur; por otra parte, las
barreras alzadas contra la importación de acero contradicen las reglas actuales de la OMC y, afortiori, la nueva negociación que se abrió luego de la
Conferencia de Doha. Cabe señalar que los Estados Unidos mantienen
una legislación de tipo proteccionista muy importante (la sección 301 del
Código Aduanal, entre otros). Queda, por último, la hipoteca de cláusulas
relativas a las normas ambientales y sociales, que se anexaron a la negociación principal -como fue el caso del TLCAN en 1992-1993-, a favor de las
cuales es de esperarse una movilización de los sindicatos y grupos ecologistas de los Estados Unidos y, muy probablemente, también de Canadá y México, y de las que, por el contrario, los países del sur no quieren saber
nada, argumentando que se trata de un proteccionismo disfrazado. Asimismo, la negociación relativa al ALCA será muy distinta de la del TLCAN y la
opción de ampliar el tratado al resto del continente, que algunos quizá habían visto con interés, no es de ninguna manera factible. De igual forma, la
negociación será ardua porque Brasil, con u n peso demográfico considerable y siendo una potencia media que reivindica su lugar en la escena mundial, sería susceptible de representar ciertos valores del continente en
términos de identidad cultural, de derecho latino y de respeto a las políticas públicas, dado que este país también pugna por u n proyecto estratégico a u t ó n o m o y sería capaz de defender los intereses de los sectores
industriales y agrícolas nacionales de los países meridionales, siempre que
obtenga el apoyo de u n n ú m e r o suficiente de los agrupados en el Mercosur o de la eventual ALCSA.
La tercera conclusión atañe naturalmente a la nueva división del continente americano, derivada del movimiento de regionalización. Mientras
que en la introducción recordamos la división binaria tradicional entre la
América anglosajona y la América latina, durante el desarrollo de esta exposición referimos la nueva partición continental en tres zonas, que considera su grado de integración con uno de los dos bloques, si bien de
importancia desigual, entre los cuales están repartidas las fuerzas existentes: el TLCAN y el Mercosur. Desde que entró en vigor el tratado de libre comercio entre C a n a d á y los Estados Unidos (1989) y, sobre todo, luego de la
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adhesión de México al T L C A N (1994), el bloque norte posee su propia lógica territorial. México está verdaderamente enlazado con América del Norte, de lo cual da prueba, entre otros, el crecimiento impresionante de los
intercambios comerciales con los Estados Unidos, los movimientos de población y la interpenetración cultural. Es previsible que, antes de mucho
tiempo, los tres países se vean llevados a cooperar cada vez más estrechamente en el combate al narcotráfico, el lavado de dinero, la lucha an ti terrorista e, incluso, en el plano estratégico y militar, lo cual aportará una
dimensión totalmente nueva al tratado y acarreará una redefinición relativamente dolorosa del concepto de soberanía. Asimismo, es evidente que
las cuestiones relativas al respeto de las cláusulas sociales y ambientales siguen siendo del todo pertinentes. En la "América media" de las latitudes
inferiores, que comprende América Central, los países del Caribe y Colombia y Ecuador, la fragmentación política y las crisis han favorecido los
propósitos de los Estados Unidos, definidos desde la época de Ronald Reagan, a saber, un campo de acción económico, comercial y militar que corresponde, a grandes rasgos, a aquello que, en la mente de los estrategas
estadounidenses, siempre fue u n "traspatio" y una plataforma de protección (a pesar y a causa de la longevidad política del régimen de Fidel Casto
en Cuba y de los elementos de complejidad que plantea el mantenimiento
de las posiciones europeas). En esa vasta región, la integración ocurre natural, "silenciosa" y u n poco subrepticiamente; ello a ú n más en virtud de
que los gobiernos, los empresarios e incluso los ciudadanos son sumamente demandantes y actúan ya en una osmosis o asociación permanente con
los Estados Unidos, en particular a través de las muy dinámicas comunidades expatriadas. Con respecto a este conjunto de países y territorios, hay
quien piensa que no es siquiera necesario que exista un tratado para que
éstos se pongan e s p o n t á n e a m e n t e a gravitar en torno a la potencia dominante. A l momento de la negociación, la debilidad de esta región aparecerá
en toda su desnudez y es importante que las partes tomen esto en consideración a fin de que no se desestabilice, que ya es políticamente frágil (Cuba,
Haití, Colombia, etc.), n i se reaviven tampoco los nacionalismos o populismos
latentes. Ahí también se está desarrollando la conciencia de que existen
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bajadores, protección del medio ambiente). Más hacia el sur entramos en
una tercera América, caracterizada también por la inmensidad de los territorios y la abundancia de los recursos. Pero aquí la influencia de la potencia del norte choca con la influencia europea, igualmente notoria, si bien
es cierto que entre los jóvenes es perceptible la atracción por el modelo estadounidense de consumo. La agrupación geopolítica en torno al proyecto
del Mercosur vivió una dinámica interesante en los años noventa, la cual se
ENE-MAR 2004 DEL TLCAN AL ÁREA DE LIBRE COMERCIO DE LAS AMÉRICAS
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vio hace poco obstruida por los hechos ocurridos a raíz de la grave crisis de
uno de los socios, la República Argentina, y del alejamiento de otro miembro, Chile. Brasil, que por sí solo controla gran parte del territorio y de los
recursos del subcontinente y que posee una visión geoestratégica propia,
puede ser el pivote de los estados-nación de Sudamérica en la negociación
del ALCA y plantear una sociedad relativamente equilibrada con el bloque
norte, dado que la perspectiva de un continente totalmente enfeudado a la
potencia dominante quizá no sea n i la más realista n i la más deseable.
Traducción de LORENA MURILLO S.