por la cual se armoniza el alcance del numeral 6 del artículo 277 de

PROYECTO DE LEY 181 DE 2013 CÁMARA.
por la cual se armoniza el alcance del numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política
con la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. De conformidad con lo establecido por la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, en ningún caso la atribución conferida por el numeral 6 del artículo
277 de la Constitución Política al Procurador General de la Nación, de imponer sanciones
disciplinarias a quienes desempeñan funciones públicas, podrá comprender la inhabilitación
de los derechos políticos de los ciudadanos, la cual solamente podrá ser establecida por juez
competente en proceso penal.
Artículo 2º. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias.
Alba Luz Pinilla,
Carlos Germán Navas Talero,
Representantes a la Cámara.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La Constitución Política asignó al ministerio público la función de ejercer vigilancia
superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive las de
elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.
El catálogo de sanciones que pueden ser impuestas a los sujetos disciplinables se
encuentra regulado actualmente por la Ley 734 de 2002, la cual establece que, en función
del título de imputación de la conducta (dolo o culpa) y de la calificación de la falta
cometida (gravísima, grave o leve), las mismas pueden consistir en:
1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con
culpa gravísima.
2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves
dolosas o gravísimas culposas.
3. Suspensión, para las faltas graves culposas.
4. Multa, para las faltas leves dolosas.
5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.
A su turno, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que hace parte del
bloque de constitucionalidad, dispone en su artículo 23 bajo el epígrafe de derechos
políticos, que todos los ciudadanos deben gozar de los derechos y oportunidades de
participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos, de votar y ser elegidos en elecciones periódicas
auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre
expresión de la voluntad de los electores, y de tener acceso, en condiciones generales de
igualdad, a las funciones públicas de su país.
La misma disposición estableció que la ley puede regl amentar el ejercicio de los
derechos y oportunidades a que se ha hecho referencia, exclusivamente por razones de
edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena,
por juez competente, en proceso penal.
En la medida en que las inhabilidades previstas en la Ley 734 de 2002 como sanciones
disciplinarias implican restricciones a título de condena a los derechos políticos
consagrados en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los
cuales, como su propio texto lo señala, pueden limitarse exclusivamente, entre otras
razones, por una condena proferida por juez competente en proceso penal, dichas sanciones
contravienen lo dispuesto en la Convención, y en esa medida se hace necesario armonizar
la facultad sancionadora disciplinaria que habilita el numeral 6 del artículo 277 de la
Constitución con las garantías para el ejercicio de los derechos políticos establecidas en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Dicha armonización es necesaria, ya que, de una parte, la Corte Constitucional ha
indicado que el ejercicio del poder disciplinario es consustancial a la organización política,
toda vez que el Estado no podría alcanzar sus fines institucionales y sociales si careciera de
un sistema jurídico tendiente a regular y sancionar el comportamiento indebido de sus
servidores. En función de lo anterior, ha señalado la Corte Constitucional en la sentencia SU712/2013 que la potestad sancionatoria que ejerce el Procurador General de la Nación ¿es una
de las manifestaciones del ius puniendi del Estado, encaminada a prevenir y a sancionar
aquellas conductas derivadas del incumplimiento de los deberes en ejercicio de la función
pública, lo que naturalmente comprende a todos y cada uno de los servidores públicos,
independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que pertenezcan¿ (sentencia C417/93).
En reiterados fallos el tribunal constitucional ha señalado que el mecanismo
sancionatorio por medio del cual se destituyen e inhabilitan aquellos servidores públicos de
elección popular, se adecúa al diseñ o institucional adoptado por el constituyente. Este
precedente, por ejemplo, fue reiterado en la sentencia T-544/04, en donde se confirmó la
sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que denegaba la acción de
tutela instaurada por el señor Bernardo Hoyos Montoya contra la Procuraduría General de
la Nación, que le impuso la sanción disciplinaria de destitución del cargo de alcalde de la
ciudad de Barranquilla e inhabilidad por cinco (5) años para ejercer funciones públicas.
Recientemente, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de conocer la acción de
tutela presentada por la ciudadana Piedad Esneda Córdoba Ruiz contra la decisión de la
Procuraduría General de la Nación de sancionarla con destitución e inhabilidad general para
ejercer cargos públicos por el término de dieciocho (18) años. En la sentencia el tribunal
constitucional no sólo reiteró las competencias sancionatorias del Procurador General de la
Nación, sino que señaló en relación con el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos que ¿la aplicación de dicha Convención debe partir del diseño
institucional de cada Estado, como lo reconoce el instrumento internacional al indicar que
corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los derechos políticos y el mecanismo de
sanción. Esta Corporación resaltó la importancia de armonizar los tratados internacionales
de derechos humanos con la Constitución, a partir de una interpretación coherente,
sistemática y teleológica¿1[1][1].
Debido a lo anterior, la Corte Constitucional interpretó que la Corte Interamericana de
Derechos Humanos a través de su jurisprudencia avalaba las sanciones administrativas,
siempre y cuando las mismas garantizaran el debido proceso. Por lo tanto, desde la óptica
del tribunal constitucional, el esquema institucional por medio del cual el Procurador
General de la Nación tiene la facul tad de destituir e inhabilitar a los servidores públicos
elegidos por voto popular, se encuentra acorde con los compromisos y obligaciones
internacionales del Estado colombiano.
No obstante esa interpretación de la Corte Constitucional, es preciso señalar que el
sentido y alcance que ha fijado la Corte Interamericana de Derechos Humanos respecto de
cada artículo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece unos
criterios de interpretación que son obligatorios para los Estados y deben ser aplicados en
concordancia con la Convención2[2][2]. Así las cosas, para el asunto sobre el cual versa el
presente proyecto de ley la Corte Interamericana ha fijado el alcance de dicho articulado en
dos casos representativos: Castañeda Gutman Vs. Estados Unidos Mexicanos3[3][3] y
López Mendoza Vs. Venezuela4[4][4].
De conformidad con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ¿la disposición que
señala las causales por las cuales se puede restringir el uso de los derechos del párrafo 1°
tiene como propósito único ¿a la luz de la Convención en su conjunto y de sus principios
esenciales¿ evitar la posibilidad de discriminación contra individuos en el ejercicio de sus
derechos políticos. Asimismo, es evidente que estas causales se refieren a las condiciones
habilitantes que la ley puede imponer para ejercer los derechos políticos, y las restricciones
1[1][1] Al respecto se puede consultar el comunicado de prensa de la Corte Constitucional número 40 de 16
y 17 de octubre de 2013, expediente T 3005221.
2[2][2] Al respecto se puede consultar: Corte IDH. Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C número 154,
párr. 124.
[3][3] Corte IDH. Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C número 184.
4[4][4] Corte IDH. Caso López Mendoza vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1° de
septiembre de 2011. Serie C número 233.
basadas en esos criterios son comunes en las legislaciones electorales nacionales, que
prevén el establecimiento de edades mínimas para votar y ser votado, ciertos vínculos con
el distrito electoral donde se ejerce el derecho, ent re otras regulaciones. Siempre que no
sean desproporcionados o irrazonables, se trata de límites que legítimamente los Estados
pueden establecer para regular el ejercicio y goce de los derechos políticos y que se refieren
a ciertos requisitos que las personas titulares de los derechos políticos deben cumplir para
poder ejercerlos¿5[5][5].
Recientemente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos tuvo la oportunidad de
fijar el alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos. El
caso resuelto por la Corte se refiere a una víctima perfectamente individualizada, el señor
Leopoldo López Mendoza6[6][6], quien fue inhabilitado por decisión de un órgano
administrativo que le impidió registrar su candidatura para participar en las elecciones
regionales del año 2008 en Venezuela.
La Corte se refirió en los siguientes términos respecto del alcance y sentido del citado
artículo:
¿El artículo 23.1 de la Convención establece que todos los ciudadanos deben gozar de
los siguientes derechos y oportunidades, los cuales deben ser garantizados por el Estado en
condiciones de igualdad: i) a la participación en la dirección de los asuntos públicos,
directamente o por representantes libremente elegidos; ii) a votar y a ser elegido en
elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto
que garantice la libre expresión de los electores, y iii) a acceder a las funciones públicas de
su país.
El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que permiten
restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos
que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a
una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una ¿condena, por juez
competente, en proceso penal¿. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano
que impuso dichas sanciones no era un ¿juez competente¿, no hubo ¿condena¿ y las
sanciones no se aplicaron como resultado de un ¿proceso penal¿, en el que tendrían que
haberse respetado las garantías judiciales consagradas en el artículo 8° de la Convención
Americana¿7[7][7].
5[5][5] Corte IDH. Caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C número 184, párr. 155.
6[6][6] El caso en mención número 12.668, Leopoldo López Mendoza, fue originado mediante una petición
recibida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 4 de marzo de 2008 y registrada bajo el
número 275-08. El 25 de julio de 2008 la Comisión emitió el Informe de Admisibilidad número 67/08 y el
8 de agosto de 2009 la Comisión adoptó el Informe de Fondo número 92/09.
7[7][7] Corte IDH. Caso López Mendoza vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1° de
septiembre de 2011. Serie C número 233, párr. 106 y 107.
De esta forma, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso en cuestión fijo
el alcance y la interpretación del artículo 23.2 de la Convención, acudiendo de manera
exclusiva al tenor literal de la norma. Aunque pueda reprocharse que no se realizara una
interpretación extensiva relacionada con otros convenios internacionales, v.gr. Convención
de las Naciones Unidas contra la Corrupción8[8][8], lo cierto es que la Corte fijó el sentido
que deben considerar los Estados partes del convenio internacional. Por consiguiente, la
conclusión de esta sentencia señala que a través del ejercicio de la potestad sancionatoria
administrativa no se puede afectar el derecho al sufragio pasivo, por cuanto dicha función
está reservada a una autoridad judicial de carácter penal.
El artículo 2° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la
obligación de todos los Estados parte de la convención de adoptar normas de cará cter
interno para garantizar y respetar los derechos humanos, de la siguiente forma:
¿Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1° no estuviere
ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se
comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las
disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren
necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades¿.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en repetidas ocasiones, ha señalado que
el deber general del Estado, incluye la adopción de ¿medidas para suprimir las normas y
prácticas de cualquier naturaleza que impliquen una violación a las garantías previstas en la
Convención, así como la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la
observancia efectiva de dichas garantías¿9[9][9].
En aquellas situaciones en las cuales el Estado no garantiza los derechos consagrados en
la Convención o no establece medidas de derecho interno que sean efectivas (principio del
effet utile), se estará ante una violación de una obligación internacional. En este sentido, se
considerará que toda violación del Derecho internacional realizada por un Estado entraña la
responsabilidad internacional de este al configurar un hecho ilícito internacional10[10][10].
De esta forma, siguiendo los parámetros del Proyecto definitivo de artículos sobre
responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos de la Comisión de
8[8][8] De conformidad con el artículo 30.8 de esta Convención, los Estados se comprometen a tipificar en
sus legislaciones internas situaciones de corrupción lo cual ¿no menoscabará el ejercicio de facultades
disciplinarias por los organismos competentes contra empleados públicos¿.
9[9][9] Corte IDH. Caso ¿La Última Tentación de Cristo¿ (Olmedo Bustos y otros) vs. Chile. Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de febrero de 2001. Serie C número 73, párr. 85 y Caso Durand y
Ugarte. Sentencia de 16 de agosto de 2000. Serie C. número 68, párr. 137.
10[10][10]
Crawford, J., Los artículos de la Comisión de Derecho Internacional sobre la
Responsabilidad Internacional del Estado ¿ Introducción, texto y comentarios, Madrid, Dykinson, 2004,
p. 115.
Derecho Internacional, la consecuencia que se extrae para el asunto que es materia del
presente proyecto de ley es la de que el Estado colombiano puede incurrir en un
comportamiento causante de la ilicitud internacional (artículo 30.a)11[11][11] de mantener
en su derecho interno la inhabilitación para el ejercicio de derechos políticos por parte de
una autoridad no judicial establecida en un proceso que no es judicial ni de carácter penal,
por lo cual es imperativo que adecúe las normas de su derecho interno de conformidad con
sus obligaciones internacionales.
Para dar cumplimiento a esa obligación de adecuación y prevenir la responsabilidad
internacional del Estado colombiano, se plantea esta iniciativa legislativa, cuyo efecto
práctico es el siguiente:
¿ El Procurador General de la Nación conserva la facultad de sancionar
disciplinariamente a cualquier servidor público, incluidos aquellos elegidos por voto
popular.
¿ Los servidores públicos de elección popular pueden ser inhabilitados para el ejercicio
de funciones públicas, pero esta inhabilitación no se hace extensiva al ejercicio de cargos
provistos por elección popular, toda vez que los efectos de la sanción no se extienden al
sufragio pasivo.
¿ El ejercicio de la potestad sancionatoria administrativa del Procurador General de la
Nación no puede afectar el derecho al sufragio pasivo, por cuanto dicha función está
reservada a una autoridad judicial de carácter penal.
De los señores Representantes,
Alba Luz Pinilla,
Representante a la Cámara.
Carlos Germán Navas Talero,
Representante a la Cámara.
CÁMARA DE REPRESENTANTES
SECRETARÍA GENERAL
El día 18 de diciembre del año 2013 ha sido presentado en este despacho el Proyecto de
ley número 181 de 2013 Cámara, con su correspondiente exposición de motivos, por los
honorables Representantes Alba Luz Pinilla y Germán Navas Talero.
El Secretario General,
Jorge Humberto Mantilla Serrano
11[11][11]
Crawford, J., Los artículos de la Comisión de Derecho Internacional¿, op. cit., pp. 245-251.