Memoria (spa) - Universidad de Zaragoza

UNIVERSIDAD DE ZARAGOZA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES Y DEL TRABAJO
GRADO EN RRLL y RRHH
Trabajo Fin de Grado
EL PERSONAL EVENTUAL
A LA LUZ DE LA
REFORMA LOCAL:
PREVISIONES DE LA
LEY 27/2013, DE 27
DE DICIEMBRE
Estudiante: Rubén Portero Gil
Directora: Beatriz Setuáin Mendía
Zaragoza, septiembre de 2014
2
ÍNDICE PAGINADO
I. INTRODUCCIÓN......................................................................................................9
II. ¿QUÉ ES EL PERSONAL EVENTUAL? DEFINICIÓN Y CARACTERISTICAS GENERALES.......9
III. EVOLUCIÓN DEL TRATAMIENTO NORMATIVO DEL PERSONAL EVENTUAL...................14
A.
El personal eventual en la normativa de empleo público..........................14
a. Las normas preconstitucionales de función pública..................................14
b. La normativa post constitucional de función pública.................................14
a´. La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la
Función Pública (LMRFP)................................................................15
b´. La Ley 7/2007, de 2 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público (EBEP).............................................................................17
c´. La normativa autonómica: el caso de Aragón..............................20
B.
El personal eventual en la normativa local...............................................26
a. Las normas preconstitucionales de régimen local....................................26
b. Las determinaciones de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases
de Régimen Local (LBRL)..........................................................................31
c. La normativa autonómica: Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local
de Aragón (LALA)....................................................................................35
IV. LA REFORMA DE LA LBRL LLEVADA A CABO POR LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE
DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL (LRSAL) Y SU
INCIDENCIA SOBRE EL PERSONAL EVENTUAL..............................................................38
A.
La “reforma local”: planteamiento y contextualización............................38
B.
Objetivos de la reforma local según el Preámbulo de la LRSAL.................40
C.
La incidencia de la reforma local sobre el personal eventual al servicio de las
Corporaciones............................................................................................42
V. CONSECUENCIAS DE LA APLICACIÓN DEL NUEVO RÉGIMEN DEL PERSONAL EVENTUAL
DERIVADO DE LA LRSAL...........................................................................................47
A.
El exceso sobre las bases: la regla cuantitativa detallada rebasa el marco
competencial estatal, limitado a lo básico......................................................48
a. La distinción bases/desarrollo como criterio específico de reparto competencial
entre Estado y Comunidades Autónomas: alcance e interpretación............48
b. La aplicación del modelo en relación con el régimen local: el exceso
competencial estatal en lo referente al personal eventual local...................54
B.
La incongruencia de lo puramente cuantitativo........................................56
C.
Algunas propuestas alternativas y críticas adicionales..............................58
VI. CONCLUSIONES A MODO DE RECAPITULACIÓN FINAL.............................................63
VII. BIBLIOGRAFIA..................................................................................................73
3
4
ÍNDICE DE ABREVIATURAS NORMATIVAS
AP:
Administración Pública
CE:
Constitución Española de 1978
CCAA:
EBEP:
Comunidad Autónoma
Ley 7/2007, de 2 de abril, del Estatuto Básico del
Empleado Público
LALA:
Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de
Aragón
LBRL:
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las de Bases de
Régimen Local
LFCE:
Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba
el texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado
LMRFP:
Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas de la Función
Pública
LRSAL:
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y
Sostenibilidad de la Administración Local
TC:
Tribunal Constitucional
TRRL:
Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el
que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales
vigentes en materia de Régimen Local
5
6
7
8
I. Introducción
El objetivo de este trabajo de fin de grado es confeccionar una
exposición de la situación actual del personal eventual en la
Administración local, a la luz de la importante reforma de la Ley 7/85,
de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL en
adelante) llevada a cabo mediante la Ley 27/2013, de 27 de
diciembre de racionalización y sostenibilidad de la Administración
local (LRSAL a partir de ahora).
Para ello se llevará a cabo un estudio que nos permitirá extraer
la definición y trayectoria de este tipo de personal tanto en la
normativa de empleo público como en la específica de régimen local.
Concretada, en su caso, su regulación en Aragón, el núcleo del
trabajo se centrará en la reforma citada y sus posibles consecuencias,
tanto generales como específicas en nuestro territorio.
Tras exponer cuáles son las determinaciones que introduce esta
nueva norma en relación con este tipo peculiar de personal, se
formularán críticas jurídicas y fácticas a la misma, planteando
igualmente algunas propuestas alternativas que permitirían minimizar
las anteriores.
II.
¿Qué
es
el
personal
eventual?
Definición
y
características generales
El personal eventual es un tipo de empleado público hoy
regulado en la Ley 7/2007, de 2 de abril, del Estatuto Básico del
Empleado Público (EBEP en adelante). Sin embargo, el hecho de no
haber una regulación mínimamente uniforme de esta categoría más
9
allá de su definición normativa y establecimiento legal de sus
características generales, da lugar a numerosas confusiones y
controversias.
En efecto. Frente a países como Inglaterra, que hacen confianza
a su burocracia profesional, (es decir, encomiendan el ejercicio de
funciones de asesoramiento especial a sus funcionarios de carrera),
España, como otros países europeos, viene admitiendo que los cargos
políticos de alto nivel puedan nombrar personal al margen de su
pertenencia a los cuadros funcionariales para asistirles en las tareas
de alta dirección política y administrativa. Esta moda, que en cierto
modo deslegitima a los funcionarios de carrera, se introdujo en
nuestro país en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado (Decreto
315/1964, de 7 de febrero, LFCE a partir de ahora).
La regulación de esta figura pasó de aquella Ley a la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función
Pública (en adelante LMRFP), que vino a sustituirla con la intención de
adaptar el ordenamiento funcionarial a los nuevos parámetros
impuestos por la CE de 1978. De este modo, el artículo 20.2 LMRFP
define
al
personal
eventual
como:
“el
que
ejerce
funciones
expresamente calificadas de confianza o asesoramiento especial”, en
lo que supone una noción meramente descriptiva y funcional de la
que pocos datos sustantivos pueden extraerse.
Pero lo cierto es que sirvió para su propósito: legitimar el
nombramiento por los cargos políticos de la AP de un conjunto de
“asesores” más o menos numeroso. Y lo cierto es que en la
actualidad, no hay cargo político o institucional de importancia que no
cuente con un gabinete a cargo de un jefe e integrado por un
conjunto de empleados eventuales.
10
El
vigente
EBEP
aprobado
en
sustitución
de
la
LMRFP
(sustitución a la que aún no se ha procedido totalmente, dada la
necesidad de desarrollo de esta norma y el amplio régimen transitorio
previsto) incluye, como era esperable, una breve regulación del
personal eventual, definido ahora como “el que, en virtud de
nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones
expresamente
calificadas
como
de
confianza
o
asesoramiento
especial, siendo retribuido con cargo a los créditos presupuestarios
consignados para este fin” (artículo 13). Su concreta regulación se
remite a las Leyes que se dicten en desarrollo del Estatuto (estatales
y autonómicas), que determinarán el número máximo de este
personal de que podrán servirse los respectivos órganos de gobierno
de las distintas Administraciones Públicas.
Es importante tener en cuenta que este tipo de personal debe
distinguirse claramente no solo del personal funcionario y del laboral,
sino también del personal directivo. El personal eventual no puede
desempeñar ya funciones directivas (ni de gestión), como antes era
relativamente habitual en la práctica, sino sólo de confianza o
asesoramiento especial de los órganos de Gobierno. Y eso en todas
las Administraciones Públicas y a partir de la entrada en vigor del
EBEP, pues se trata de una norma de aplicación directa en todas ellas
(Estado, Comunidades Autonómicas, Entidades Locales, Organismos
Públicos).
Estando esto claro, no lo está tanto, sin embargo, qué habrá de
entenderse por dichas funciones “de confianza o asesoramiento
especial”. Nos encontramos en este caso en presencia de un concepto
jurídico indeterminado, tan habitual en la normativa administrativa, y
que tantos abusos han propiciado dentro de la actuación de las
Administraciones Públicas. Es cierto, por tanto, que será cada
Administración la que, a la hora de designar este tipo de personal,
11
identificará
en
qué
acciones
concretas
se
materializará
ese
asesoramiento especial y esa confianza. Sabiendo, asimismo, que,
llegando el caso, cabrá control de esa concreción por parte de los
Tribunales de justicia, que podrán pronunciarse sobre el acomodo de
las funciones encomendadas al personal eventual con el entender
lógico y habitual acerca de qué es confianza y qué es asesoramiento
especial. En otras palabras: se podrá verificar por parte de los
Tribunales si las funciones encomendadas por el órgano político o de
gobierno son o no de confianza e implican o no un asesoramiento
especial. Al margen de que consistan en una u otra actuación
concreta, tiene que poder constatarse que confluyen en ellas esas
notas que, en cuanto tales, son de percepción unitaria por el conjunto
de los ciudadanos: todos sabemos qué es de confianza y qué no lo
es, y qué es un asesoramiento especial y qué no, y eso es lo que se
ha de verificar en dicho control.
Otra nota esencial de este tipo de personal es que su
nombramiento y cese son enteramente libres, produciéndose en todo
caso el cese cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste
la función de confianza o asesoramiento. La libertad de este
nombramiento implica, pues, el apartamiento de las fórmulas
habituales de selección de personal (oposición, concurso-oposición) y
la consiguiente atenuación de los principios de mérito y capacidad
establecidos en la CE como propios de la misma. La libre designación
se convierte, de este modo, en el sistema de designación de este tipo
de personal, incrementando los recelos que despierta la figura 1.
1
El personal eventual tiene naturaleza excepcional, debido al carácter libre
de su nombramiento, debiendo ceñirse, por tanto, a las funciones estrictas de
confianza y especial asesoramiento. Es decir este personal no está legalmente
habilitado para realizar las actividades ordinarias de gestión o de carácter técnico,
ni desempeñar puestos de trabajo estructurales y permanentes, tal y como viene
reiterando la jurisprudencia.
12
Hay que notar por fin que la condición de personal eventual no
podrá constituir mérito para el acceso a la función pública o para la
promoción interna, como modo de contrarrestar el impacto de la
figura sobre la función pública estable. Asimismo, les será aplicable,
en lo que sea adecuado a su naturaleza, el régimen establecido para
los funcionarios.
En el análisis que la Comisión de Expertos previa a la
aprobación del EBEP hizo de esta figura, y aun reconociendo que el
Estatuto Básico poco podría concretar a la hora de definir el tipo de
funciones y puestos a desempeñar por personal eventual, ya se llamó
la atención sobre el incremento constante que se ha venido
produciendo en el número de este tipo de empleados públicos, sobre
todo
en
la
Administración
Local
y
en
algunas
Comunidades
Autónomas, y mostró su preocupación por que pueda desbordarse
más aún. La Comisión consideró necesario al menos reforzar el
control
político
y
social
sobre
este
tipo
de
nombramientos,
estableciendo para ello la obligación de todas las Administraciones
Púbicas de ofrecer información púbica periódica sobre el personal
eventual con que cuentan, las funciones que realizan, los órganos a
que prestan servicio y sus retribuciones. Obvia decir que dichas
recomendaciones han sido desatendidas. Y de hecho, el EBEP se
limita a establecer que el número y las condiciones retributivas del
personal eventual serán públicas. Si la norma sólo señala esto, es
fácil deducir que, las veces que esta regla se ha cumplido (escasas),
ahí termina la información que dan las Administraciones Públicas
sobre su personal eventual.
13
III. Evolución del tratamiento normativo del personal
eventual
A- El personal eventual en la normativa de empleo
público.
a)
Las
normas
preconstitucionales
de
función
pública.
Prescindiendo
de
otros
antecedentes
normativos
que
no
supusieron una regulación completa de los funcionarios públicos, el
primer “Código” del empleado público en nuestro país (la LFCE de
1964), en su artículo 5.1 señalaba en relación con este tipo de
personal que:
“Son funcionarios eventuales quienes desempeñan
puestos de trabajo considerados como de confianza o
asesoramiento especial, no reservados a funcionarios de
carrera”.
Es pues esta norma la que introduce la figura del personal
eventual en el derecho de función Pública español, comprobándose
también que, al apartarse del tradicional sistema de la oposición para
su nombramiento, ya comenzó a facilitar el apartamiento de los
principios de mérito y de capacidad que luego ha caracterizado a la
figura.
14
b)
La normativa post constitucional de función
pública
a´. La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
Medidas para la Reforma de la Función Púbica
(LMRFP)
Las determinaciones de la LFCE en relación con el personal
eventual fueron sustituidas por la Ley de Medidas para la Reforma de
la Función Pública.
En este punto, es necesario recordar, una vez más, el contenido
del artículo 20.2 y 3 LMRFP, que establece lo siguiente:
“2. El Gobierno, y en el ámbito de sus competencias
los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y
el Pleno de las Corporaciones locales, determinarán el
número de puestos con sus características y retribuciones,
reservados a personal eventual, siempre dentro de los
créditos presupuestarios consignados al efecto.
El
personal
eventual
sólo
ejercerá
funciones
expresamente calificadas de confianza o asesoramiento
especial y a su nombramiento y cese, que serán libres,
corresponden exclusivamente
a
los
Ministros y a
los
Secretarios de Estado y, en su caso, a los consejeros de
Gobierno
de
Presidentes
de
las
las
Comunidades
Corporaciones
Autónomas
locales.
y
El
a
los
personal
eventual cesará automáticamente cuando cese la autoridad
a la que preste su función de confianza o asesoramiento.
3. En ningún caso el desempeño de un puesto de
trabajo reservado a personal eventual constituirá mérito
para el acceso a la función pública o la promoción interna”.
15
Son varias las cuestiones a destacar a la vista de este precepto
que, conviene recordarlo, tiene naturaleza básica por lo que se aplica
al personal eventual de todas las Administraciones Públicas.
Así, se desprende del mismo en primer lugar que en las
Relaciones
o
en
los
Catálogos
de
Puestos
de
Trabajo
debe
determinarse necesariamente el número de puestos eventuales, con
sus
características
y
retribuciones,
instrumentos de ordenación
2
como
es
propio
de
estos
. Se incorpora de esta manera una
herramienta de transparencia antes no prevista, en un intento de
racionalización de la figura.
En segundo lugar, se deja claro que cada uno de los puestos a
cubrir por personal eventual habrá de gozar de la oportuna cobertura
presupuestaria, en lo que parece un nuevo intento de poner luz sobre
la figura.
Asimismo, se insiste en que este personal solo puede ejercer
funciones
que
expresamente
se
califiquen
de
confianza
o
asesoramiento especiales, aunque de la literalidad del precepto
pudiera dudarse sobre si lo que es “especial” es sólo el asesoramiento
y no la confianza.
Igualmente se ratifica que su cese de produce automáticamente
cuando tiene lugar el cese de la autoridad que les ha nombrado, y
también con anterioridad si discrecionalmente así lo considera
oportuno dicha autoridad. Tampoco, como antes, la condición de
2
Las Relaciones de puesto de trabajo o Catálogos deberán recoger según el
artículo
74 del EBEP, la denominación de los puestos, los grupos de clasificación
profesional, los cuerpos o escalas, en su caso, a que estén adscritos, los sistemas
de provisión y las retribuciones complementarias
16
eventual podrá servir de mérito para el acceso a la función pública o,
en su caso, para la promoción interna.
Obsérvese, finalmente, que no se habla en ningún momento en
esta legislación básica en materia de función pública de que el
funcionario eventual pueda llegar
a desempeñar funciones de
naturaleza directiva. Sólo caben pues las establecidas con carácter
tasado; las de confianza o asesoramiento especial.
En resumen: la novedad introducida por LMRFP en relación con
el personal eventual se sitúa sobre todo en el ámbito de su control y
límites,
exigiéndose
su
relación
previa,
señalamiento
de
características y retribuciones y cobertura presupuestaria. Intento
loable pero no atendido.
b´. La Ley 7/2007, de 2 de abril, del Estatuto Básico
del Empleado Público (EBEP)
El vigente EBEP también incluye, en su artículo 12, una breve
regulación del personal eventual, definido ahora como:
“el que, en virtud de nombramiento y con carácter no
permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas
como
de
retribuido
confianza
con
cargo
o
asesoramiento
a
los
créditos
especial,
siendo
presupuestarios
consignados para este fin”.
Ninguna novedad introduce esta definición respecto de la
legislación anterior (artículo 20.2 de la LMRFP) y muy pocas el resto
del artículo 12. En todo caso, es un concepto menos detallado, como
es propio de una norma básica que debe ser objeto de desarrollo
normativo posterior. No obstante, lo que sí conviene dejar sentado es
17
que ahora este tipo de personal debe distinguirse claramente no sólo
del personal funcionario y del laboral, sino también del personal
directivo que regula el artículo 13, terminando con la confusión que
ha existido al menos en el ámbito de la Administración Local como se
verá, desde que el artículo 176.2 del Texto Refundido de las
disposiciones vigentes en materia de régimen local (Real Decreto
Legislativo 781/1986, de 18 de abril) permitió el desempeño por
personal eventual de puestos de trabajo de carácter directivo en las
Corporaciones Locales.
El EBEP, separando en dos preceptos distintos ambos tipos de
personal y sus funciones, deja ya bien clarificado que el personal
eventual no puede desempeñar funciones directivas (ni de gestión,
por supuesto), sino solo de confianza o asesoramiento especial de los
órganos de Gobierno. Y eso en todas las Administraciones Públicas y
a partir de la entrada en vigor del EBEP, pues se trata de una norma
de aplicación directa.
Es importante destacar que en su apartado 2, el artículo 12
remite a las Leyes de función pública que se dicten en desarrollo del
EBEP
la
determinación
de
qué
órganos
de
Gobierno
de
las
Administraciones Públicas pueden disponer de este tipo de personal.
De esta manera, está limitando el ámbito en que puedan nombrarse
eventuales al de apoyo a los órganos de Gobierno de las distintas
Administraciones Públicas, con exclusión de otros órganos superiores
de las mismas. Habrá que ver, sin embargo, cómo se interpreta la
expresión “órganos de Gobierno” por esas Leyes de desarrollo y a qué
tipo de Administraciones, además de las territoriales (institucionales,
sociedades públicas, etc.), se aplica. Por el contrario la determinación
del número máximo de puestos de personal eventual se remite a los
propios órganos de Gobierno y a no a la Ley.
18
Por lo demás, como ha venido siendo la regla general, se
establece que el nombramiento y cese del personal eventual serán
libres y que el cese tendrá lugar, en todo caso, cuando se produzca el
de la autoridad a la que se preste la función de confianza o
asesoramiento, que puede ser distinta del titular del órgano que lo
nombró (artículo 12.3). En este punto cabe preguntarse si existen
requisitos generales para su nombramiento. Pero, más allá de
algunas deducciones lógicas. -como la de tener edad mínima para ser
empleado público o no estar separado del servicio o inhabilitado para
el ejercicio de cargos públicos, o poseer la capacidad funcional para el
desempeño de las tareas que les correspondan-, poco puede
añadirse, ni siquiera el requisito de la nacionalidad, que como es
conocido, sí es condición necesaria para el acceso a la función
pública.
También se reitera en el EBEP, que la condición de personal
eventual no constituye mérito para el acceso a la función pública, ni
para la promoción interna de quienes ya fueran funcionarios (artículo
12.4), que pueden
permanecer en la situación de servicio activo o
pasar a la de servicios especiales cuando sean designados como
personal eventual (artículo 87.1.i)
En fin, se establece también que será de aplicable a este
personal, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condición, el
régimen general de los funcionarios de carrera (artículo 12.5). En
este caso, sin embargo, la relación de confianza política que subyace
a su situación puede implicar mayores excepciones que las que se
aplican a los funcionarios interinos. Así no solo no se les aplicarán las
normas sobre carrera y promoción y, en general, sobre situaciones
administrativas.
Tampoco
parece
lógico
someterles
al
régimen
disciplinario, siendo su cese libre, ni que ejerzan ciertos derechos
19
colectivos (negociación, etc.) frente a la Administración y el Gobierno
que les ha otorgado su confianza.
c´. La normativa autonómica de función pública: el
caso de Aragón
El artículo 75 del Estatuto de Autonomía de Aragón aprobado
por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, señala que corresponde a
esta Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de
régimen estatutario de los funcionarios de la Comunidad Autónoma
de Aragón y de su Administración local, sin perjuicio de lo dispuesto
en el número dieciocho del apartado 1 del artículo 149 de la
Constitución.
“En el ámbito de las competencias compartidas, la
Comunidad Autónoma de Aragón ejercerá el desarrollo
legislativo y la ejecución de la legislación básica que
establezca el Estado en normas con rango de ley, excepto
en los casos que se determinen de acuerdo con la
Constitución, desarrollando políticas propias. Corresponde a
la Comunidad Autónoma la competencia compartida en las
siguientes materias:
11.ª El desarrollo de las bases del Estado previstas en
el
artículo
149.1.18.ª
Administraciones
de
Públicas
la
Constitución
aragonesas,
para
incluidas
las
las
Entidades Locales.
13.ª Régimen estatutario de los funcionarios de la
Comunidad Autónoma de Aragón y de su Administración
Local y las especialidades del personal laboral derivadas de
la organización administrativa y la formación de este
personal.”
20
En ejercicio de esa competencia (más bien de la reconocida en
análogos términos en el artículo 35.1.3 del anterior Estatuto,
aprobado mediante Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, la CCAA
aprobó el Decreto Legislativo 1/1991, de 19 de febrero, por el que se
aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación de la Función
Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón, que dispone en sus
artículos 4 y 6:
”La Función Pública está integrada por los funcionarios
y por el personal eventual, interino y laboral al servicio de la
Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón.”
“1.
Es
personal
eventual
el
que,
en
virtud
de
nombramiento y en régimen no permanente, ocupa un
puesto
de
trabajo
considerado
de
confianza
o
de
asesoramiento especial del Presidente de la Diputación
General o de los Consejeros, no reservado a funcionarios, y
que figura con este carácter en la correspondiente relación
de puestos de trabajo.
2. En ningún caso se considerará como mérito para el
acceso a la condición de funcionario, contratado laboral o
para la promoción interna, la prestación de servicios en
calidad de personal eventual.
3. La Diputación General determinará el número de
puestos, con sus características y retribuciones, reservados
a
personal
eventual,
siempre
dentro
de
los
créditos
presupuestarios correspondientes.”
Estas previsiones generales han sido complementadas en
relación con el personal eventual autonómico por lo dispuesto en el
Artículo 20 del Decreto legislativo 2/2001, de 3 de julio, del Gobierno
de Aragón, que en similares términos fija que:
21
“1. El Presidente y los Consejeros podrán disponer de
un Gabinete para su asistencia directa. La composición y las
funciones
de
estos
gabinetes
se
determinarán
reglamentariamente.
Asimismo, bajo la dependencia directa del Presidente,
podrá existir un Gabinete de relación con los medios de
comunicación.
2. Cada uno de los miembros del Gobierno podrá
disponer también de una Secretaría particular.
3. Los miembros de los gabinetes y de la Secretaría
particular tendrán la consideración de cargos de confianza y
de asesoramiento especial, de naturaleza eventual, y su
nombramiento y cese serán decididos libremente por la
autoridad
de
quien
dependan,
dentro
de
los
límites
establecidos por las consignaciones presupuestarias.
4. Las retribuciones de los miembros de los gabinetes
y de la Secretaría particular serán fijadas por Acuerdo del
Gobierno de Aragón, dentro de los límites establecidos por
los créditos presupuestarios consignados para ello en los
presupuestos de la Comunidad Autónoma.
5.
Todos
los
cargos
de
confianza
cesarán
automáticamente cuando cese la autoridad que los nombró.
6. No podrá existir otro personal eventual que el que
se define en los dos primeros apartados de este artículo.
7. El personal de apoyo no eventual adscrito a los
gabinetes y a las secretarías particulares será designado
libremente por el Presidente o por los Consejeros, entre
funcionarios o personal laboral de las Administraciones
Públicas, con arreglo a lo que dispongan las relaciones de
puestos de trabajo y de acuerdo con las consignaciones
presupuestarias, atendiendo, en cualquier caso, a criterios
contrastados de eficacia y austeridad.”
22
Las previsiones sobre personal eventual en la normativa de
función pública aragonesa reproducen, pues, sin desarrollo apreciable
las
determinaciones generales de la legislación estatal básica en la
materia vigente al momento de su aprobación. Sin embargo, esta
normativa debe reformarse para adecuarse a las determinaciones del
actual EBEP. Y en ello está nuestra CCAA.
Efectivamente, el proyecto de nueva Ley de función pública
aragonesa fue aprobado por el Consejo de Gobierno de la CCAA de
Aragón el 13 de mayo de 2014, y el 23 de ese mismo mes, se
presentó ante las Cortes de Aragón para su tramitación parlamentaria
y posterior aprobación como Ley. Actualmente (septiembre de 2014)
se encuentra en fase de presentación de enmiendas por parte de los
distintos Grupos parlamentarios.
El proyecto normativo reproduce las previsiones generales del
EBEP en relación con el personal eventual, sin embargo, introduce
algunas especificaciones que conviene destacar. Efectivamente, el
artículo 18 del proyecto establece lo siguiente:
“1. Es personal eventual el que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones
expresamente
calificadas
como
de
confianza
o
asesoramiento especial del Presidente, Vicepresidentes y
Consejeros del Gobierno de Aragón así como del Alcalde o
Presidente de la Entidad local correspondiente, siendo
retribuido
con
cargo
a
los
créditos
presupuestarios
consignados para este fin.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación básica
en materia de régimen local, el número máximo de personal
eventual será determinado en cada Administración Pública
23
por su órgano de gobierno, que establecerá asimismo las
condiciones retributivas.
3. El nombramiento y cese serán libres. El cese tendrá
lugar, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a
la que se preste la función de confianza o asesoramiento.
4. El nombramiento, las condiciones retributivas y el
cese de este personal se publicará en el Boletín Oficial de
Aragón.
5. En ningún caso, se considerará como mérito para el
acceso a la condición de funcionario y de contratado laboral,
para la promoción interna, la provisión de puestos de
trabajo y la progresión en la carrera profesional, la
prestación de servicios en la condición de personal eventual.
6. Al personal eventual le será aplicable, en lo que sea
adecuado a la naturaleza de su condición, el régimen
general de los funcionarios de carrera.
7. En todo caso, al personal eventual que realice
funciones
expresamente
calificadas
de
asesoramiento
especial se le exigirá la acreditación de la correspondiente
titulación universitaria.
8. El personal eventual no podrá desempeñar funciones
directivas
ni
ejecutivas,
ni
tampoco
funciones
reservadas a personal funcionario o susceptibles de ser
desempeñadas por personal laboral, en el seno de las
Administraciones Públicas.
9. Las Administraciones públicas comprendidas en el
ámbito de aplicación de esta Ley publicarán semestralmente
en su sede electrónica y en el Boletín Oficial de Aragón el
número de puestos de trabajo ocupados por personal
eventual.”
24
A la vista de lo transcrito, cabe afirmar que las previsiones más
destacadas de este proyecto en relación con el personal eventual son
las siguientes:
a) Determina qué órganos de gobierno que pueden disponer de
personal eventual (Presidente, Vicepresidente, Consejeros del
Gobierno de Aragón, Alcaldes o Presidente de la Entidad local)
dando a entender que ni Comarcas ni Administraciones Públicas
institucionales podrán contar con este tipo de personal.
b) Plantea un número máximo previo de eventuales, eliminando
la libertad numérica que existe hasta el momento.
c) Destaca que el desempeño de un puesto eventual no se
considerará merito para acceso a la condición de funcionario ni
a la contratación laboral y que se le exigirá la acreditación de la
correspondiente titulación universitaria para poder realizar sus
funciones de asesoramiento.
d) Por último prohíbe que los eventuales desempeñen funciones
directivas
y
ejecutivas,
y
obliga
a
las
Administraciones
aragonesas a publicar semestralmente el número de puestos
ocupados por personal eventual.
Siendo estas las más importantes, no son las únicas previsiones
que contiene el proyecto en relación con el personal eventual. Por
ejemplo, el artículo 102 alude a sus retribuciones, estableciendo que
percibirá
las
retribuciones
básicas,
excluidos
los
trienios,
correspondientes al Subgrupo o Grupo profesional equivalente al de
los funcionarios públicos del Subgrupo A1 del grupo de clasificación
profesional A, así como las pagas extraordinarias y el complemento
del puesto de trabajo que desempeñe.
Y en el caso de que el personal eventual sea funcionario público
previamente y opte por permanecer en servicio activo mientras ocupe
25
puestos de trabajo de personal eventual, percibirán las retribuciones
básicas
correspondientes
al
Subgrupo
o
Grupo
profesional
en
ausencia de aquél, incluidos los trienios en su caso, el complemento
de puesto de trabajo correspondiente al puesto de personal eventual,
el complemento de carrera profesional y las demás retribuciones
complementarias que le correspondan.
Aun alude al personal eventual la Disposición Transitoria Cuarta
del proyecto, que en su apartado 2 afirma:
“2. El personal eventual que, a la entrada en vigor de
esta Ley, esté desempeñando, de acuerdo con lo previsto en
el artículo 176.3 del Texto Refundido de las Disposiciones
Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 781/1996, de 18 de abril,
puestos de trabajo de carácter directivo pueden seguir
desempeñándolos hasta que se produzca su cese de
acuerdo con lo previsto en el artículo 18.4 de la presente
Ley.”
Esta disposición conecta con la cuestión de la vigencia del
artículo 176 del Texto Refundido, a la que nos referiremos en el
siguiente apartado. Baste notar la prohibición ya incuestionable de
que el personal eventual desempeñe funciones de carácter directivo.
26
B- El personal eventual en la normativa local
a) Las
normas
preconstitucionales
de
régimen
local
Prescindiendo de otros antecedentes más remotos que no
recogían la figura del empleado eventual local, hay que situarse para
conocer el tratamiento de este tipo de personal en la normativa de
régimen local ante el Real Decreto 3046/1977, de 6 de octubre, por
el que se articula parcialmente la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto
de Régimen Local, en lo relativo a los funcionarios públicos locales y
otros extremos.
Esta norma introduce el personal eventual en el ordenamiento
local, debiendo atenderse sobre todo a sus artículos 24, 105 y 106 3.
El primero de estos preceptos distinguía entre funcionarios de la
Administración
local
de
carrera
(acceso
mediante
oposición
o
concurso) o funcionarios de empleo, aclarando en su punto 3:
3
Como señala Iturriaga (“El personal eventual: análisis jurisprudencial.
Concepto y Evolución Histórica”, Noticias Jurídicas, Junio 2007, págs. 2 y 3), en
realidad el antecedente más remoto del personal eventual lo podemos encontrar en
el Reglamento de Funcionarios de Administración Local aprobado por Decreto de 30
de Mayo de 1952 (RFAL), en el que junto a los funcionarios y obreros de plantilla
(artículos 1 y 5), aparece otro tipo de personal con un régimen jurídico tan
impreciso que cuesta
encuadrarlo dentro
de una
clase u
otra: interinos,
accidentales, funcionarios de servicios especiales, subalternos, etc (artículo 5).
Junto a estos, el artículo 6 del RFAL señala que el personal admitido para la
realización de trabajos extraordinarios, imprevistos, o transitorios se denominaba
temporero cuando realice funciones de carácter administrativo, y eventual en otro
caso.
No obstante lo anterior, el ejemplo más característico y que más se asimila a
lo que hoy entendemos por personal eventual (con una relación basada en la
confianza), era el Secretario particular de la Presidencia, que era designado en las
Corporaciones Locales de capitales de Provincia o de poblaciones con censo superior
a 15.000 habitantes (artículo 147 RFAL).
27
“Son funcionarios de empleo de la Administración local
los que eventualmente desempeñen puestos de trabajo
considerados como de confianza o asesoramiento especial
no reservados a funcionarios de carrera”,
Se comprueba pues que este precepto reitera, con esta
denominación especial (“de empleo”), lo que venía recogido en la
antes citada Ley de Funcionarios Civiles del Estado en relación con el
funcionario eventual.
El artículo 105 por su parte, establecía lo siguiente:
“1. El nombramiento
de
funcionarios de
empleo
eventuales es de competencia del Pleno de la Corporación.
En casos de urgencia podrá hacerlo la Comisión Municipal
Permanente en los Ayuntamientos donde exista, y la
Comisión de Gobierno en las Diputaciones, sometiéndolo
después a la ratificación del Pleno. En todo caso deberá ser
autorizado por la Dirección General de Administración Local.
2. Serán nulos los nombramientos de funcionarios
eventuales en los siguientes supuestos:
a) Los efectuados para asesoramiento especial cuando
se haga a favor de personas carentes de la titulación
adecuada para prestar el mismo.
b) Los efectuados con carácter indefinido o sin
concretar su duración.
c) Cuando no se exprese que la relación entre el
designado y la Corporación es de naturaleza administrativa.
3. La retribución de este personal eventual no podrá
exceder de la correspondiente al nivel de titulación que
resulte adecuado a la función a desempeñar y se fijará en
28
función de la naturaleza del puesto. En todo caso, su cese
será automático cuando se produzca la renovación de la
Corporación que efectuó el nombramiento.”
A la vista del precepto, cabe destacar como notas importantes
de este personal en las Corporaciones Locales la exigencia de
titulación adecuada para prestar el servicio de asesoramiento, la
prohibición de nombramientos de funcionarios eventuales indefinidos
y su vinculación de permanencia al cese de quien los nombró.
Finalmente, el artículo 106 se ocupaba de una figura singular de
personal eventual caracterizada por realizar funciones directivas: los
Directores de Servicios en los términos siguientes:
“1. Cuando la complejidad de los servicios propios de
la competencia municipal así lo aconseje, el Pleno de la
Corporación, a propuesta del Alcalde, podrá nombrar y
remover libremente Directores de Servicios que estarán al
frente de cada rama o servicios especializado.
2.
Asimismo,
el
Pleno
de
las
Corporaciones
provinciales, a propuesta de su Presidente, podrá acordar
libremente el nombramiento y remoción de Directores de
servicios, que tendrán a su cargo una rama o servicio
especializado de la Entidad.
3. En los casos de los dos números anteriores, la
capacidad, situación y cese de los nombramientos se
ajustará a las siguientes normas:
a)
La
designación
recaerá
en
personas
con
la
titulación, aptitud o experiencia adecuadas a la función a
desarrollar:
b) El cargo de Director de Servicios será incompatible
con el de miembro de la Entidad. Le afectarán las causas de
incapacidad
e
incompatibilidad
establecidas
para
los
29
Concejales o Diputados, según los casos, y tendrán la
consideración
de
funcionarios
eventuales
de
carácter
directivo.
4. Los Directores de Servicios podrán asistir a las
sesiones del Pleno y de la Comisión Permanente o de
Gobierno, según se trate de Ayuntamientos o Diputaciones,
cuando fuesen requeridos para ello por el Alcalde o
Presidente o por la mayoría de los miembros de la
respectiva Corporación o la ley así lo establezca. Su
presencia tendrá como objeto informar y asesorar con voz,
pero sin voto”
Dicho de otro modo: la función principal de estos Directivos de
Servicios era la de asumir la responsabilidad de la gestión de un área
o servicio y lógicamente era imprescindible la confianza de quienes
los nombraba, pero no era una función específicamente de confianza
o asesoramiento especial
En resumen, y por sintetizar, del conjunto de esta regulación
pre-constitucional del personal eventual llevada a cabo desde el
ordenamiento local, se pueden extraer una serie de notas: el personal
eventual no podía desempeñar puestos reservados a los funcionarios
de carrera; su nombramiento correspondía al Pleno; en el caso de ir a
desempeñar funciones que pudieran estar dentro del llamado
asesoramiento especial debía contar con la titulación adecuada para
ello; era preciso, además concretar su duración y no tenía carácter
indefinido, cesando en todo caso cuando se renovaba la Corporación,
y se le establecían, por último, limitaciones retributivas.
Por lo que se refería a los Directores de Servicios, como
acabamos de ver, tenían la consideración de funcionarios eventuales
de carácter directivo, precisándose también que estos cargos eran
30
incompatibles con el de miembro de la Entidad, afectándoles las
causas
de
incapacidad
e
incompatibilidad
previstas
para
los
Concejales o Diputados, pudiendo asistir a las sesiones de los
órganos colegiados, con voz y sin voto para asesorar si eran
requeridos para ello por el Alcalde o el Presidente.
b) Las determinaciones de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, reguladora de las Bases de Régimen Local
(LBRL)
La LBRL, primera norma básica sobre régimen local aprobada en
el marco de la Constitución de 1978, también se refiere, obviamente,
al personal eventual local, en concreto en sus arts. 89 y 104.
El artículo 89 de la LBRL estable que:
“el personal al servicio de las Entidades locales estará
integrado por funcionarios de carrera, contratados en
régimen de derecho laboral y personalmente eventual que
desempeña puestos de confianza o asesoramiento especial”
En desarrollo de esta previsión general, el artículo 104 dispone
que:
“1. El número, características y retribuciones del
personal eventual será determinado por el Pleno de cada
Corporación,
al
comienzo
de
su
mandato.
Estas
determinaciones sólo podrán modificarse con motivo de la
aprobación de los presupuestos anuales.
2. El nombramiento y cese de estos funcionarios es
libre y corresponde al Alcalde o al Presidente de cada
Entidad local correspondiente. Cesan automáticamente en
todo caso cuando se produzca el cese o expire el mandato
31
de la autoridad a la que presten su función de confianza o
asesoramiento.
3. Los nombramientos de funcionarios de empleo, el
régimen de sus retribuciones y su dedicación se publicarán
en el “Boletín Oficial” de la Provincia y, en su caso, en el
propio de la Corporación”.
Se trata de un precepto más sencillo que los preceptos del
Decreto 3046/1977. Además de insistir en algunas regulaciones ya
conocidas (carácter temporal de este personal), también introduce
algunos cambios significativos, entre los que podemos destacar:
-
El Alcalde pierde el control de designar personal eventual
y pasa a ser el Pleno el que está capacitado para ello.
-
El cese se realiza no solo con la renovación de la
Corporación sino también con el cese de la autoridad a que asesora.
-
Se elimina la vinculación entre retribución y titulación, lo
que es criticable.
-
Obligación de publicación de nombramiento, del régimen
de retribuciones y dedicación. La finalidad de esta publicación es en
primer lugar, dar transparencia y publicidad al nombramiento y en
segundo lugar que sirva de medio de control público ante posibles
irregularidades o ante la utilización de esta figura con finalidades
distintas a la prevista en la normativa de aplicación, y aunque no se
establece plazo alguno para el cumplimiento de esta obligación de
publicidad, lo lógico es que la misma no se demore en exceso.
Son cambios que, pese a su significado en el régimen local, no
son novedosos, sino que se alinean con la normativa básica de
función pública vigente en este momento (LMRFP), que en su artículo
20, como se ha visto, las había introducido en relación con este tipo
32
de personal, con independencia de la Administración en que preste
sus servicios.
Más importancia que lo dispuesto en el artículo 104 LBRL tiene
lo dispuesto en el artículo 176 TRRL. Se recuerda que esta norma
cumple lo establecido en la Disposición Final 1ª LBRL, que autorizó al
Gobierno de la Nación para refundir en el plazo de un año desde su
aprobación, y en un solo texto, las disposiciones legales que
quedaban vigentes a partir de ese momento. La refundición debía
comprender también la regularización, aclaración y armonización de
dichas disposiciones. Con esta misión, el TRRL supone, pues, el
complemento y desarrollo necesario de la LBRL.
Pues bien, como se ha avanzado, el citado artículo 176 TRRL,
dispone que:
“1. El personal eventual se rige por lo establecido en el
artículo 104 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
2. Los puestos de trabajo reservados a este tipo de
personal deberán figurar en la plantilla de la Corporación.
3. Podrán ser desempeñados por personal eventual
determinados puestos de trabajo de carácter directivo,
incluidos en la relación de puestos de trabajo de la
Corporación, de acuerdo con lo que dispongan las normas
que dicte el Estado para su confección.
En estos supuestos, el personal eventual deberá reunir
las condiciones específicas que se exijan a los funcionarios
que puedan desempeñar dichos puestos.
4. En ningún caso el desempeño de un puesto de
trabajo reservado a personal eventual constituirá mérito
para el acceso a la función pública o a la promoción
interna”.
33
Resulta especialmente llamativo, y ahí se sitúa el problema de
este precepto, lo regulado en el apartado 3, en el que permite que el
personal eventual realice funciones directivas, contraviniendo lo
establecido en la legislación básica de régimen local. Acaba de verse
que el artículo 104 LRBRL deja bien claro que el personal eventual
desempeña “puestos de confianza o asesoramiento especial”, y solo
ellos. Sin embargo, el Ejecutivo de la Nación, al dictar el TRRL,
haciendo caso omiso al marco jurídico necesario constituido por la CE
y por la legislación básica existente en materia de función pública y
en materia de Régimen Local, excede lo dispuesto en él, que solo
habilita al personal eventual para desempeñar este tipo de cometidos
de confianza o asesoramiento especial, según la mención expresa del
articulo 20 LMRFP.
Dicho de otro modo en la labor de refundición, el Gobierno fue
más allá de lo que le permitía el marco constitucional y el propio de la
legalidad ordinaria, ya que debía haber sido consciente de que tanto
la LMRFP como la LBRL, de un modo inequívoco, concretaban el
ámbito de actuación válida del personal eventual “solo” al terreno de
la confianza y del asesoramiento especial, pero no lo hacían, en
cambio, al de las funciones directivas.
Incurre así la norma en un claro vicio “ultra vires” al exceder los
límites de su labor propia (refundir), que es a lo único que la
Disposición Final 1ª LBRL autorizaba al Ejecutivo: nunca innovar o
contravenir la legislación básica. Por esa razón se ha mantenido, que
el personal eventual directivo había quedado suprimido en virtud de
la LRBRL, resultando imposible su revitalización por el TRRL y, por
tanto, considerando esta norma nula.
Pese a ello, y estando de acuerdo con esta valoración (que
implicaría considerar el apartado del precepto tácitamente derogado),
34
lo cierto es que la falta de derogación expresa del mismo ha dado
lugar a su aplicación en no pocas ocasiones, y a que habitualmente el
personal
eventual
local
desarrollase
funciones
consideradas
directivas.4
c) La Normativa autonómica: Ley 7/1999, de 9 de
abril, de Administración Local de Aragón (LALA).
En el ejercicio de la competencia establecida en el artículo 75.1
del vigente Estatuto de Autonomía, la CCAA de Aragón ejercerá el
desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica estatal en
materia de régimen local. En parecidos términos el artículo 35.1.2 del
anterior Estatuto de 1996 asignaba a la CCAA competencia exclusiva
en materia de régimen local sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
4
Como señala Francisco Sospedra (“Tipos de empleados públicos”, QDL,
febrero 2008, págs. 36 y 37), hoy el precepto no cabe duda de que debe
entenderse derogado tácitamente por el EBEP.
Un primer argumento a favor de esta postura es que el EBEP restringe
expresamente el ámbito de nombramiento del personal eventual al contemplar
expresamente que este personal sólo puede desempeñar servicios con “carácter no
permanente” ello supone la incompatibilidad sobrevenida, en el sentido que el
desempeño de puestos de carácter directivo en las corporaciones locales supone la
prestación de servicios con carácter permanente.
Otro argumento, desde la entrada en vigor del EBEP, el personal eventual se
distingue del personal directivo, de forma que el personal eventual no puede
desempeñar ya funciones directivas ni de gestión, sino sólo de confianza o
asesoramiento especial.
En el fondo subyace la problemática que presenta en la actualidad el
personal eventual, por una parte, la de su progresiva expansión y excesivo número,
y, por otra parte, la existencia de unas líneas patológicas en su nombramiento,
como es el caso de desempeño de funciones directivas que deberían ser realizadas
por funcionarios públicos o prestación de servicios de carácter permanente, o bien
el recurso a la contratación de personal eventual para cubrir carencias de personal
en determinadas áreas.
35
149.1.18 de la CE. Dicho de otro modo: la misma competencia de
desarrollo legislativo y ejecución de la materia.
Las Cortes de Aragón aprobaron la Ley 7/1999, de 9 de abril, de
Administración local de Aragón. Esta Ley en el capítulo IV dispone en
sus artículos 235, 236 y 250 lo siguiente:
Artículo 235:
“1. El personal al servicio de las Corporaciones locales
estará formado por:
a)
funcionarios de carrera;
b)
personal interino;
c)
personal laboral, y
d)
personal eventual.
2. Entre los funcionarios de carrera se incluyen los
funcionarios con habilitación de carácter nacional a quienes
corresponde
el
desempeño
de
las
funciones
públicas
necesarias en todas las entidades locales, de acuerdo con la
legislación básica de régimen local y disposiciones de
desarrollo que tengan esa naturaleza, así como de lo
dispuesto en la presente Ley.
3. En todo lo no previsto por la legislación básica de
régimen local, por la legislación básica de funcionarios de
las Administraciones públicas o por la presente Ley de
Administración local, la legislación de función pública de la
Comunidad Autónoma será aplicable a los funcionarios de
carrera de las entidades locales”.
Tras señalar el artículo 236 que la plantilla de personal
comprenderá todos los puestos de trabajo reservados a funcionarios
y los desempeñados por el personal laboral y eventual, dedica el
artículo 250 al personal eventual en estos términos:
36
“1.
El
número,
características
y
retribución
del
personal eventual será determinado por el Pleno de cada
entidad, al comenzar el mandato, siempre dentro de los
créditos
presupuestarios
consignados
al
efecto.
Estas
determinaciones sólo podrán modificarse con motivo de la
aprobación de los presupuestos anuales.
Los puestos de trabajo reservados a este tipo de
personal deberán figurar en la plantilla de personal de la
entidad.
2. Sólo ejercerán funciones expresamente calificadas
de confianza o asesoramiento especial y su nombramiento y
cese, que serán libres, corresponderán exclusivamente al
Presidente de la correspondiente entidad local. Cesará
automáticamente cuando cese o termine el mandato de la
autoridad a la que preste su función de confianza o
asesoramiento.
En ningún caso, el desempeño de un puesto de trabajo
reservado a personal eventual constituirá mérito para el
acceso a la función pública o la promoción interna”.
Obsérvese, pues, que la norma aragonesa sobre Administración
local ha optado por respetar el marco fijado por la LBRL y por la
legislación básica estatal en materia de función pública, vigente en el
momento de su aprobación (LMRFP). No introduce novedades
reseñables en relación con lo dispuesto en las mismas, y en concreto,
sobre la cuestión que acaba de comentarse en el apartado anterior,
abandona claramente la posibilidad de otorgar cometidos directivos al
personal
eventual
reforzando
más,
si
cabe,
su
posición
de
dependencia respecto del Alcalde o del Presidente de la Entidad Local
respectiva, al incluir el término “exclusivamente” en sintonía con lo
dispuesto en el artículo 20.2 LMRFP.
37
IV. La reforma de la LBRL llevada a cabo por la Ley
27/2013
de
sostenibilidad
27
de
de
la
diciembre
Administración
de
racionalización
Local
(LRSAL)
y
y
su
incidencia sobre el personal eventual
A- La “reforma local”: planteamiento y contextualización.
Existe un debate abierto en nuestro país desde hace muchos
años sobre la necesidad de reformar el régimen local en España. La
crisis en la que estamos aceleró el debate, pero se reorientó, en
primer lugar, hacia la planta local (estructura territorial e institucional
local). Se habló así de la necesidad de reducir el número de
Municipios existentes (8146 en la actualidad) y, sobre todo, se incidió
en un especial cuestionamiento del nivel provincial de Gobierno.
Actores económicos y actores políticos plantearon la supresión de las
Diputaciones provinciales, a consecuencia también de la presión
ejercida por algunos medios de comunicación.
Las elecciones generales de finales de 2011 marcaron un punto
de inflexión. Ante el riesgo de “rescate económico” en España,
emergió la necesidad de emprender reformas institucionales. La
Unión Europea ejerció presiones a nuestro país ante la impotencia
reiterada de la política para reformar las instituciones. Finalmente
todo se agravó ante algunas manifestaciones que fueron surgiendo en
las calles de diversas ciudades españolas.
Si comparamos el precedente de otros países de la Unión
Europea podemos observar como muchos países miembros han
reformado sus gobiernos locales y reducido la planta municipal o
provincial (Alemania, Dinamarca, Grecia, Portugal, etc.) mientras que
38
muchos otros lo están haciendo en la actualidad (Irlanda, Finlandia,
Italia, etc.) 5.
Aunque este intento de reducción de la planta local no se ha
llevado finalmente a la práctica (por el momento)6, sí se ha procedido
a redefinir las competencias que Municipios y Provincias pueden
ejercer. Y éste ha sido realmente el núcleo principal sobre el que ha
pivotado la aprobación de la LRSAL. Esta aprobación ha supuesto un
proceso legislativo largo, complejo, tedioso, marcado por “idas y
venidas” caóticas. Desde luego, un proceso nada edificante, que lo
único que demuestra es cómo no se deben hacer las cosas. Un
ejemplo: el Gobierno proponente tardó casi año y medio en preparar
un texto de anteproyecto; texto en el que no se contó con los
operadores
tradicionales
realmente,
ya
que
no
ha
habido
prácticamente debate político, académico ni social. Solo fuertes
contestaciones desde todos estos ámbitos 7.
5
Algunos datos: Alemania entre 1960 y 1978 sufrió una reforma pasando de
24371 Municipios a 8514. En Grecia en 1998 pasó de 5343 a 1033. En 2010, por la
crisis se quedaron en 355. En Italia desaparecieron en la última reforma 2000
Ayuntamientos. Suecia entre 1952 y 1973 pasó de 2281 a 286 Municipios. Por
último Reino Unido en 1975 pasó de 1549 a 500. Francia destaca como la única que
nos rebasa, cuenta actualmente con 36.000 Municipios.
6
De hecho, en el Programa Nacional de Reformas para 2012 elaborado por el
Gobierno no se descartaba la reforma de la planta municipal. Si se hacía, sin
embargo, en el Plan Nacional de Reformas de 2013, que situaba ya la reforma local
a la reordenación de competencias.
7
De hecho esta reforma pasó por distintos intentos antes de ser finalmente
aprobada.
El primer intento fue el anteproyecto 1º de LRSAL que reformó la LBRL, la
Ley de Haciendas Locales y otras Leyes (borrador de 13 julio 2012).
El segundo intento fue el Anteproyecto informado por el Consejo de Ministros
el 15 de febrero de 2013. Formularon alegaciones las CCAA, la Federación Española
de Municipios y Provincias, sindicatos, etc. Obtuvo una contestación prácticamente
unánime. Fue informado (con muchas críticas) por la Comisión Nacional de
39
Sin duda la reforma es producto o fruto de un contexto
económico-financiero
muy
determinado,
utilizado
como
excusa
aparente para proceder no a una reforma sino a un “ajuste
institucional” y un cambio de modelo local vestido de “reforma” que
se alinea con las tendencias centralizadoras propias del Gobierno bajo
cuyo impulso se ha elaborado.
B- Objetivos de la reforma local según el Preámbulo de la
LRSAL.
La LRSAL arranca en su Exposición de motivos explicando
cuáles son los objetivos perseguidos con la misma.
La Ley resalta tres objetivos básicos:
El primero de ellos es aclarar la distribución de competencias
municipales, ya que se trata de un sistema “complejo” en el que hay
ciertas duplicaciones. Sin embargo esta “clarificación” se entiende
principalmente como una reducción del ámbito de atribuciones del
Municipio a favor de la Provincia y de la CCAA.
El segundo de los objetivos confesados es el de racionalizar la
estructura organizativa de la Administración Local, dotando de mayor
fortaleza a las Diputaciones provinciales. En coherencia con esta idea,
la LRSAL ofrece incentivos a la fusión de Municipios 8.
Administración Local (21 de mayo) y por el Consejo de Estado (Dictamen de 25 de
junio 2013, muy crítico con la reforma).
El tercer Intento: “A la tercera va la vencida”. Proyecto aprobado por
Consejo de Ministros 26 de julio 2013, prácticamente en solitario.
8
Entre estas medidas de incentivo se encuentran el incremento de su
financiación, la preferencia en la asignación de planes de cooperación local o de
subvenciones, o la dispensa en la prestación de nuevos servicios obligatorios como
40
Con todo, el objetivo principal es el de garantizar un control
financiero y presupuestario de las entidades locales. Para conseguir
esto intenta favorecer la iniciativa privada, evitando lo que la Ley
llama “intervenciones administrativas desproporcionadas”. Es decir el
económico como criterio principal.
La LRSAL persigue adicionalmente otros objetivos:
•
Articular el sistema local alrededor de la idea de
“servicio” y no “de competencia”.
•
Cuestionar la prestación de servicios mínimos para
Municipios de menos de 20.000 habitantes. Exige para ello
“conformidad del Municipio”. Coste Efectivo (116 ter LBRL).
•
Fortalecer el papel de las Diputaciones provinciales,
mediante la atribución de competencias de “coordinación” en la
prestación de determinados servicios. A ello añade un papel de
colaboración en la “tutela financiera” (116 bis, 3, LBRL).
•
Los Municipios no pueden llevar a cabo competencias
no propias y actividades económicas en determinados casos
(situación económico-financiera “saneada” como presupuesto
para su ejercicio).
•
Medidas de reestructuración del Sector Público Local
instrumental.
•
Fortalecimiento de la intervención (centralidad en la
reforma).
•
Otras medidas: supresión de entes locales menores,
consorcios, mancomunidades, etc.
consecuencia del aumento poblacional. Además, si se acordara entre los Municipios
fusionados
alguno
de
ellos
podría
funcionar
como
forma
de
organización
desconcentrada, lo que permitiría conservar la identidad territorial y denominación
de los municipios fusionados aunque pierdan su personalidad jurídica
41
•
Medidas restrictivas sobre la estructura política y
sobre el personal.
C- La incidencia de la reforma local sobre el personal
eventual al servicio de las Corporaciones.
La LRSAL introduce una previsión específica en relación con el
objeto de este trabajo, consiste en la incorporación al articulado de la
LBRL de un nuevo artículo 104 Bis particularmente referido al
personal
eventual
al
servicio
de
las
Corporaciones
Locales.
Básicamente este artículo 104 bis LRBRL consiste en establecer una
serie de límites al número de puestos de trabajo de personal eventual
que pueden tener en plantilla de las Entidades Locales.
Es importante retener que, de acuerdo con la Disposición final
Sexta de la
LRSAL, ésta entró en vigor el día siguiente de su
publicación en el Boletín Oficial del Estado. De modo que, desde el 31
de diciembre de 2013, las referidas limitaciones se encuentran en
vigor debiendo, en consecuencia, adaptarse las Entidades locales al
mandato de este precepto. Si bien, de conformidad con lo dispuesto
en la Disposición Transitoria Décima y, en los términos previstos en la
misma, a las Entidades locales que cumplan con los objetivos de
estabilidad presupuestaria y deuda pública, y además su período
medio de pago a los proveedores no supere en más de 30 días al
plazo máximo previsto en la normativa de morosidad, no se les
aplicará con carácter excepcional los límites previstos en el 104 bis de
la LRBRL hasta el 30 de junio de 2015.
Las
dotaciones
de
puestos
de
trabajo
cuya
cobertura
corresponda a personal eventual en los Ayuntamientos deberán
ajustarse a los siguientes límites y normas:
•
a) Los Municipios de población entre 2.000 a 5.000
habitantes podrán excepcionalmente contar con un puesto de
42
trabajo cuya cobertura corresponda a personal eventual cuando
no haya miembros de la Corporación local con dedicación
exclusiva.
•
b) Los Ayuntamientos de Municipios con población
superior a 5.000 y no superior a 10.000 habitantes podrán
incluir en sus plantillas puestos de trabajo de personal eventual
por un número que no podrá exceder de uno.
•
c) Los Ayuntamientos de Municipios con población
superior a 10.000 y no superior a 20.000 habitantes podrán
incluir en sus plantillas puestos de trabajo de personal eventual
por un número que no podrá exceder de dos.
•
d) Los Ayuntamientos de Municipios con población
superior a 20.000 y no superior a 50.000 habitantes podrán
incluir en sus plantillas puestos de trabajo de personal eventual
por un número que no podrá exceder de siete.
•
e) Los Ayuntamientos de Municipios con población
superior a 50.000 y no superior a 75.000 habitantes podrán
incluir en sus plantillas puestos de trabajo de personal eventual
por un número que no podrá exceder de la mitad de Concejales
de la Corporación local.
•
f) Los Ayuntamientos de Municipios con población
superior a 75.000 y no superior a 500.000 habitantes podrán
incluir en sus plantillas puestos de trabajo de personal eventual
por un número que no podrá exceder del número de Concejales
de la Corporación local.
•
g) Los Ayuntamientos de Municipios con población
superior a 500.000 habitantes podrán incluir en sus plantillas
puestos de trabajo de personal eventual por un número que no
podrá exceder al 0,7 por ciento del número total de puestos de
43
trabajo de la plantilla de las respectivas Entidades Locales,
considerando, a estos efectos, los entes que tengan la
consideración de Administración pública en el marco del
Sistema Europeo de Cuentas 9.
Por su parte, y en relación con las Diputaciones Provinciales la
regla es la establecida en el apartado 2 del precepto.
”2. El número de puestos de trabajo cuya cobertura
corresponda
a
personal
eventual
en
las
Diputaciones
provinciales será el mismo que el del tramo correspondiente
a la Corporación del Municipio más poblado de su Provincia.
9
Las Diputaciones Provinciales podrán tener tantos eventuales como el del
tramo correspondiente a la Corporación del Municipio más poblado de su Provincia.
En este caso, todas las Diputaciones tendrán los mismos eventuales que la
capital de su provincia, salvo en los casos de las provincias de Cádiz, Pontevedra y
Toledo, donde los municipios más poblados son, respectivamente, Jerez de la
Frontera, Vigo y Talavera de la Reina.
•
El Consejo Insular de Mallorca podrá tener 31 eventuales
•
El Cabildo de Tenerife podrá tener 29 eventuales
•
El Cabildo de Gran Canaria podrá tener 27 eventuales
•
El Cabildo de Lanzarote podrá tener 15 eventuales
•
El Cabildo de Fuerteventura podrá tener 13 eventuales
•
El Cabildo de La Palma podrá tener 12 eventuales
•
El Cabildo de la Gomera podrá tener 10 eventuales
•
El Consell Insular de Ibiza podrá tener 9 eventuales
•
El Consell Insular de Menorca podrá tener 7 eventuales
•
El Consell Insular de Formentera podrá tener 7 eventuales
•
El Cabildo de el Hierro podrá tener 7 eventuales
En este punto debemos resaltar que, a diferencia de lo que existe respecto
de
los
retribuciones
de
los
electos
locales,
donde
nos
encontramos
con
retribuciones en régimen de dedicación exclusiva y de dedicación parcial, la LRSAL
establece un número máximo del personal eventual, con independencia de la
cuantía que sea la retribución que se le abone, y que esta sea “a tiempo completo”
o a “tiempo parcial”, por lo que en modo alguno podrán considerarse el tema de la
retribución, a efectos de omitir los límites que establece la Ley.
44
En el caso de los Consejos y Cabildos insulares, no podrá
exceder de lo que resulte de aplicar el siguiente criterio: en
las islas con más de 800.000 habitantes, se reduce en 2
respecto al número actual de miembros de cabildo, y, en las
de menos de 800.000 habitantes, el 60% de los cargos
electos en cada Cabildo o Consejo Insular.”
Las cifras de población a tomar en consideración son las cifras
oficiales de población que se aprueban con carácter anual. De modo
que para el año 2014 se trata de las contenidas en el Real Decreto
1016/2013, de 20 de diciembre, por el que se declaran oficiales las
cifras de población resultantes de la revisión del Padrón municipal
referidas al 1 de enero de 2013 (BOE núm. 311, de 28 de diciembre).
Puede comprobarse de lo dicho que la aplicación de los límites
del personal eventual que efectúa el artículo 104 bis es distinta en
función del tipo de Entidad Local de que se trate, en los términos
siguientes:
•
En los Ayuntamientos, dichos límites se establecen en
función
de
tramos
de
población
y
otros
criterios
(existencia de miembros con dedicación exclusiva en la
Corporación).
Esto
significa
que
los
Municipios
de
población inferior a este tramo no podrán disponer de
ningún puesto de eventual en ningún caso.
•
El
número
de
puestos
de
trabajo
cuya
cobertura
corresponda a personal eventual en las Diputaciones
provinciales se basa en criterios corporativos, en concreto
con el número de posibles eventuales en el Municipio más
poblado de su Provincia
45
•
En el caso de los Consejos y Cabildos insulares el criterio
es
mixto
poblacional/número
de
miembros
de
la
Corporación: en las islas con más de 800.000 habitantes,
se reduce en 2 respecto al número actual de miembros de
cabildo, y, en las de menos de 800.000 habitantes, el
60% de los cargos electos en cada Cabildo o Consejo
Insular.
Es importante asimismo destacar la prohibición establecida en
el apartado 3 de este artículo 104 Bis LBRL: el resto de Entidades
Locales o de sus organismos dependientes no podrán incluir en sus
respectivas plantillas, puestos de trabajo cuya cobertura corresponda
a personal eventual, lo que significa que Comarcas, Mancomunidades,
Áreas Metropolitanas y análogos modelos de entidad local, destino
habitual y abundante de este tipo de personal, habrá de proceder a
eliminarlos de sus plantillas. Más adelante se retomará esta cuestión.
Finalmente concluye este precepto señalando que el personal
eventual tendrá que asignarse siempre a los servicios generales
10
de
las Entidades Locales en cuya plantilla aparezca consignado, y solo
excepcionalmente podrán asignarse, con carácter funcional, a otros
de los servicios o departamentos de la estructura propia de la Entidad
10
Para concretar el concepto de servicios generales, se podría acudir a la
definición que de estos haga cada Entidad Local en el reglamento o norma en la
que se establezca su organización administrativa.
No obstante, un criterio más objetivo y de aplicación general podíamos
encontrarlo en la Orden del Ministerio Economía y Hacienda, de 20 de septiembre
de 1989, por la que se establecía la estructura de los presupuestos de las Entidades
Locales. El Grupo I de esa clasificación llevada por título “Servicios de Carácter
General”, entendiendo por ellas las actividades que afecten con carácter general a
toda la Entidad Local y que consisten en el ejercicio de funciones de gobierno o
apoyo administrativo a toda la organización.
46
Local, si así lo reflejare expresamente el Reglamento Orgánico de la
Corporación.
Las Corporaciones locales publicarán semestralmente en su
sede electrónica y en el Boletín Oficial de la Provincia o, en su caso,
de la Comunidad Autónoma uniprovincial el número de los puestos de
trabajo reservados a personal eventual. El Presidente de la Entidad
Local informará al Pleno con carácter trimestral del cumplimiento de
lo previsto.
V. Consecuencias de la aplicación del nuevo régimen del
personal eventual derivado de la LRSAL.
A la vista de lo anterior, no cabe duda de que el mecanismo por
el que se ha optado para poner coto al abuso del personal eventual
adolece de gran rigidez, planteando asimismo importantes dudas
jurídicas. Es cierto que hacía falta imponer alguna regla limitativa,
debido al constante abuso que se estaba haciendo de esta figura
11
11
.
Se ponen algunos ejemplos: Alcorcón, Municipio de 169.773 habitantes,
cuenta actualmente con 53 cargos de confianza. Por su parte el Ayuntamiento de
Alicante (335.052 habitantes) se gasta 1.4 millones de euros en personal eventual
repartidos en 46 empleados. La alcaldesa de Manilva (Málaga, 14.600 habitantes)
incorporó como cargos de confianza en el ayuntamiento a su hermana y a su nuera.
Y la Administración local no es la única que arroja estas cifras; en la
administración autonómica las cifras son similares: la Generalitat Catalana recoge
unas dotaciones de 201 puestos eventuales con un montante de 13,31 millones. La
Administración de la Comunidad Foral de Navarra emplea a 108 empleados
eventuales a los que dedica 5,9 millones. Aragón del total de 4,31 millones de
euros presupuestados
para cargos designados libremente, 2,7 fueron para 70
puestos de este tipo de personal. Asturias cuenta con más asesores que Diputados,
disponiendo de con 98 eventuales a sueldo que suponen 4,3 millones. Fuente:
diversas noticias de prensa localizadas en internet
47
Sin embargo, la fórmula adoptada no parece que vaya a dar los
resultados
previstos,
e
incluso
puede
llegar
a
perjudicar
a
determinados Municipios, haciendo que paguen justos por pecadores.
Expongamos esta idea de forma más detallada:
A- El
exceso
detallada
sobre
las
bases:
la
regla
cuantitativa
rebasa
el
marco
competencial
estatal,
limitado a lo básico.
a) La
distinción bases/desarrollo
como
criterio
especifico de reparto competencial entre Estado
y
Comunidades
Autónomas:
alcance
e
interpretación.
La existencia de Leyes básicas y Leyes que proceden a su
desarrollo se inscribe en el ámbito de las relaciones entre los
ordenamientos estatal y autonómico. La CE y, en consecuencia
también los Estatutos de Autonomía en el marco constituido por ésta,
recogen una serie de materias en las que la regulación jurídica básica
(regulación de mínimo común denominador de todo el territorio) se
atribuye al Estado, en tanto que su desarrollo normativo y ejecución
son atribuidas a las CCAA. En este marco, la legislación completa
sobre una materia se nutre de normas de dos ordenamientos
distintos: el estatal, que establece las bases de la ordenación, y el
autonómico,
que
desarrollando
esas
bases,
completa
dicha
ordenación.
48
Hay que tener presente que la legislación básica no es una
simple legislación de principios a desarrollar por el legislador
autonómico,
sino
una
regulación
con
contenido
sustantivo
suficientemente acabado y directamente aplicable. Esto no quita que,
obviamente, deba regular los aspectos centrales o nucleares de la
materia que regula; aquellos que exigen una aplicación uniforme en
todo el Estado, lo que determina que el legislador básico deba ser
único (las Cortes generales), para garantizar un común denominador
normativo. Esta idea de que la legislación básica debe regular un
mínimo
común
denominador
no
meramente
principal
ya
fue
establecida por el TC desde sus primeras sentencias en la materia.
También es importante conocer que la legislación básica debe
establecerse en todo caso mediante Ley. El principio de Ley formal
como exigencia de lo básico ya fue establecido por el TC en sus
sentencias 141/1993 y 69/1998.
El problema sustantivo más importante que plantean las Leyes
básicas es la determinación de qué es lo básico, ya que sólo este
contenido corresponde a la Ley estatal, que no puede así invadir las
competencias
autonómicas
para
desarrollar
normativamente
el
contenido no básico de la legislación de una materia (STC 13/1989,
de 26 de enero).
El TC ha indicado reiteradamente (por ejemplo en su STC
25/1983, de 7 abril) que “no es fácil determinar en cada caso
concreto cuáles son las bases de una determinada materia... y hay
que considerar imposible cualquier intento de relación apriorística”.
Sin embargo, partiendo de ello, ha optado por una definición material
de lo básico, entendiéndolo por tal aquellos contenidos materiales,
cuya aplicación debe extenderse a todo el Estado, estableciendo un
49
común denominador normativo, por cuanto el interés general exige
una uniformidad legislativa en los puntos esenciales de dicha materia.
En
España,
la
utilización
de
la
fórmula
legislación
básica/legislación de desarrollo, es un criterio muy habitual para
proceder al reparto de competencias entre Estado y Comunidades
Autónomas. Su esencia radica en la necesidad del concurso, de los
dos centros de poder (el estatal y el autonómico), para proceder a la
regulación global de una materia.
El Estado, al dictar lo básico, ya realiza un acto jurídico de
aplicación directa que no necesita de un desarrollo normativo
posterior para adquirir un valor normativo cierto aunque se limite a
establecer el mínimo común en esa materia. Por su parte, las
Comunidades Autónomas, al ejercer sus competencias de desarrollo
normativo perfeccionan dicho mínimo, si bien necesitan su existencia
previa puesto que de él deben partir. Y estos expuestos son los
límites a las respectivas competencias: el Estado, competente para
aprobar lo básico, debe ceñirse a fijar normativamente ese mínimo
común denominador, sin entrar en detalles exhaustivos que impidan
a las Comunidades Autónomas ejercer su atribución de desarrollo. En
otras palabras el Estado no puede agotar la materia, debiendo
reservar un ámbito sustancial para que las Comunidades Autónomas
puedan ejercer sus propias competencias normativas. Y éstas
procederán a desarrollar lo básico sin contradecirlo, necesitando su
existencia previa como requisito necesario del que partir para ejercer
su competencia.
Este requisito, sin embargo, podría dar lugar a un hecho que
dejase sin efecto las competencias autonómicas: la necesidad de que
las Comunidades Autónomas tuvieran que esperar a que el Estado
aprobase, con ese expreso carácter, una Ley básica para poder
50
ejercer sus competencias de desarrollo normativo que según su
Estatuto pudiera corresponderle. Si así fuera, al Estado le bastaba
con
no
aprobar
tal
normativa
básica,
dejando
subsistente
la
preconstitucional, para privar a las Comunidades Autónomas de su
capacidad normativa de desarrollo de este tipo de normas estatales.
Por esa razón, la primera jurisprudencia del TC optó por una
consideración material de la legislación básica, conforme a la cual
corresponde a las propias Comunidades Autónomas, en defecto de
Ley estatal expresamente aprobada como básico, interpretar qué
disposiciones de la normativa preconstitucional tenían el carácter de
básicas y, por lo tanto, podrían ser desarrolladas por la norma
autonómica respetando su contenido. Esta interpretación debería,
hacerla, pues, quien aplicara la norma, porque su carácter de básica
no se deduce expresamente de la propia norma. Y en esta labor, la
CCAA cometiera error (lo que haría incurrir a la norma autonómica en
un vicio) sería, en su caso, el TC quien debería resolver esta cuestión.
Sin embargo, tras más de tres décadas de vigencia de la CE
esta doctrina se ha superado, y se ha terminado por imponer el
concepto formal de legislación básica, es decir, la necesidad de que el
legislador estatal precise expresamente qué disposiciones tienen el
carácter de básicas. La razón es esencialmente práctica: evitar la
multiplicación de recursos ante el TC, y en definitiva dar una mayor
seguridad jurídica a la determinación de lo básico. Esta competencia
para calificar como básica una norma no sólo la detentan las Cortes
Generales (aunque esto sea lo normal, dado que las bases se
establecen por Ley), sino también, excepcionalmente, el Gobierno de
la Nación, cuando deba aprobar Decretos Legislativos o simplemente
reglamentos a los que corresponda tal carácter.
51
Lógicamente el concepto material de legislación básica seguiría
cumpliendo su función respecto de la legislación preconstitucional,
evitando, que la “pereza legislativa del Estado” pudiera limitar las
competencias
de
desarrollo
normativo
de
las
Comunidades
Autónomas.
La legislación de carácter básico presenta otro problema que la
definición formal de lo básico debe resolver. La legislación básica
estatal se contiene normalmente en textos de naturaleza mixta, en
los que se comprenden tanto normas básicas como normas de
desarrollo, para las que también tienen competencia el Estado,
aunque
solo
para
su
aplicación
supletoria
respecto
de
las
autonómicas que desarrollan la legislación básica. Esto es: solo
mientras la Comunidad Autónoma no las apruebe, o para los
supuestos
de
Comunidades
cuyos
Estatutos
no
han
asumido
competencias en esta materia. Por lo tanto en estas Leyes mixtas se
regula, potencialmente al menos, toda la materia. En este contexto,
saber qué es lo básico y hasta donde llega es decisivo para la
seguridad jurídica de quien debe interpretar o aplicar estas normas.
Lo que propugna el concepto formal es que sea el propio legislador
quien defina expresamente qué disposiciones tienen carácter básico y
cuáles no.
La legislación estatal sí viene precisando en las disposiciones
finales qué disposiciones tienen carácter de básicas de las Leyes;
pero a veces esta precisión se remite paradójicamente al clásico
concepto material ya superado, pues se limita a decir que “además
de los preceptos anteriormente señalados como básicos, tendrán
también este carácter los restantes a los que corresponde tal
naturaleza”. Esta vaga fórmula supone en último término, remitir al
intérprete la interpretación de qué es lo básico. Por otra parte,
algunas Leyes aun precisando en sus Disposiciones Finales cuáles son
52
los preceptos de carácter básico, disponen que también tendrán ese
carácter los Reglamentos estatales que desarrollen la Ley cuando
constituyan un complemento necesario de los preceptos básicos de la
propia Ley.
Este hecho debe llevar a concluir que el criterio material, tal
como fue definido por el TC, aún seguiría cumpliendo la función de
identificación de lo básico; si bien el legislador debería ser, en todo
caso, quien primeramente se pronuncie formalmente sobre dicho
carácter.
La legislación estatal básica supone un límite a la legislación
autonómica de desarrollo, un presupuesto del que debe partir, y que
define
el
alcance
de
su
regulación
autonómica.
Por
ello
la
determinación de qué es lo básico es esencial.
La legislación básica debe caracterizarse por las notas de
generalidad y estabilidad o permanencia, pues se trata de uniformar
la legislación en todo el territorio del Estado, y de condicionar desde
dicha legislación el ejercicio de competencias legislativas de las
Comunidades Autónomas. Evidentemente, el legislador estatal puede
modificar
establecida,
posteriormente
pero
debería
la
legislación
hacerlo
solo
básica
cuando
un
previamente
cambio
de
circunstancias de cualquier índole lo aconsejara o justificara, pues no
debe olvidarse que la fijación de lo básico enmarca el poder
legislativo de las CCAA, a las que todo cambio de la legislación básica
obliga a modificar su propia normativa de desarrollo. De ahí que los
cambios de la normativa básica no puedan ser caprichos o sin
justificación alguna. El propio concepto de lo básico que parece
alejado de lo meramente coyuntural así lo exige.
53
Además de suponer un límite para la legislación de desarrollo
autonómico, la legislación básica puede ir más lejos e imponer unos
mínimos normativos que diseñen un modelo general final y que
deben ser respetados por la legislación autonómica, pero sin
condicionar totalmente la normativa de desarrollo de manera que no
tenga ninguna opción, y sólo mera concreción de pautas prefijadas
por el legislador estatal en la ley básica. La norma autonómica de
desarrollo debe poder instrumentar políticas propias cuya definición
está atribuida a las Comunidades Autónomas con competencia en la
materia.
b) La aplicación del modelo en relación con el
régimen local: el exceso competencial estatal en
lo referente al personal eventual local
El régimen local, sobre el que venimos reflexionando en este
trabajo, es una materia cuyo reparto competencial responde a este
modelo descrito, con todos los problemas y dificultades indicados.
Conforme al artículo 149.1.18 CE, el Estado legisla lo básico,
correspondiendo las CCAA el desarrollo del mismo.
En ejercicio de estas competencias, el Estado aprobó en su
momento la LBRL, y las CCAA asumieron en sus Estatutos de
Autonomía sus competencias de desarrollo en la materia. En el caso
de Aragón es el artículo 75 de la LO 5/2007 el que establece
expresamente que:
“En el ámbito de las competencias compartidas, la
Comunidad Autónoma de Aragón ejercerá el desarrollo
legislativo y la ejecución de la legislación básica que
establezca el Estado en normas con rango de Ley.”
54
Aplicando lo ya explicado, cabe afirmar aquí que el Estado, al
establecer la legislación básica de régimen local, no puede hacerlo
con tal detalle o de forma tan acabada que impida el que las
Comunidades Autónomas tengan “espacio normativo” bastante para
desarrollar las bases establecidas por la legislación estatal. Éstas han
de poder adoptar, dentro de aquel marco, sus propias líneas en la
materia en atención a sus circunstancias particulares y para satisfacer
sus propios intereses.
Es decir, el concepto de lo básico también tiene sus propios
límites: todo lo necesario para establecer el común denominador
normativo en el Estado, pero sólo lo necesario para lograr tal
finalidad, de modo que no se coarte la competencia autonómica de
desarrollo de los bases. En este sentido, debe afirmarse que algunas
leyes básicas en vigor tienen una densidad normativa excesiva.
Y es, precisamente, el caso de la nueva regulación que la LRSAL
hace del personal eventual local. En este punto, como estamos
viendo, la legislación básica es muy específica: señala números
cerrados de personal eventual municipal en función de criterios
poblacionales también muy estrictos. Es decir no cumple los
requisitos
exigidos
a
la
legislación
básica,
ya
que
coarta
la
competencia de las Comunidades Autónomas de desarrollar en
legislación
básica,
estableciendo
unos
límites
infranqueables
e
inmejorables respecto al personal eventual.
Efectivamente. A la vista de las determinaciones del nuevo
artículo 104 bis LBRL, ¿qué margen de desarrollo queda a las CCAA?
En ningún caso pueden éstas modificar los límites cuantitativos
establecidos. Tampoco aplicarlos a otras entidades municipales
distintas de las encuadradas en las pinzas poblacionales descritas. En
estos puntos, total constricción. Como mucho, la única decisión
55
posible a adoptar será disponer o no de personal eventual. Pero esta
decisión tampoco corresponderá al legislador autonómico en ejercicio
de sus competencias de desarrollo, sino a los propios Municipios en
ejercicio de su potestad de autoorganización.
La conclusión es, pues, evidente: el legislador básico estatal de
régimen local, en la reforma de la LBRL llevado a cabo por la LRSAL,
y, más concretamente, en lo referido al personal eventual, ha
excedido su competencia sobre lo básico invadiendo claramente las
competencias autonómicas de desarrollo, que quedan anuladas y
reducidas a la nada. Resulta inviable su ejercicio por falta de espacio
material sobre el que desplegarse. Y este hecho lleva necesariamente
a defender su inconstitucionalidad por vulnerar lo establecido en el
artículo149.1.18 CE: el Estado tiene competencia para aprobar la
legislación básica sobre régimen local, y solo para eso.
B- La incongruencia de lo puramente cuantitativo
La regla de limitación del personal eventual local que incorpora
la LRSAL al ordenamiento local es una regla basada solo en criterios
poblacionales, que permite que, a mayor población municipal, mayor
número de posibles empleados eventuales pueda tener la Corporación
en su plantilla. Dicho de otro modo: la LRSAL ha optado por limitar el
personal eventual por puestos de trabajo ligados a la población
municipal, desdeñando otras posibilidades, como podría ser la fijación
de una cantidad máxima en el Presupuesto del Ayuntamiento
destinada
a
estas
contrataciones.
Esta
opción
plantea
varias
cuestiones que es necesario exponer más detenidamente.
1.
La amplitud de los márgenes dados: son cifras
amplias (un municipio de 75.000 habitantes puede tener hasta
56
el mismo número de concejales: 25), lo que plantea la duda de
su necesidad como criterio general.
2.
La imposibilidad de que los Municipios menores de
2.000 habitantes puedan incluir en sus plantillas puestos de
trabajo cuya cobertura corresponda al personal eventual,
también como criterio general. Es bien cierto que muy
posiblemente muchos de ellos no necesiten ningún tipo de
asesor. Pero también cabe destacar que algunos Municipios de
esta envergadura cuentan con grandes tradiciones turísticas o
culturales pudiendo requerir por ello contar con este tipo de
personal, lo que ahora imposibilita la Ley.
Pensemos en un Ayuntamiento con población inferior a
2.000 habitantes que tenga, por ejemplo, un festival de teatro
de diez días de duración en verano para el cual cuenta con un
asesor teatral eventual por el tiempo necesario para su
organización. Ahora, con esta reforma, no dispondría de esta
posibilidad. Y ejemplos de esto hay en esta CCAA: Sallent de
Gállego, que celebra cada verano el festival “Pirineos Sur”.
En este caso, sí puede disponer de un asesor eventual,
pero tendría que tenerlo durante todo el año o, de tenerlo solo
durante el tiempo que lo necesite, ya no podría contar con
ningún otro durante el resto del año, al haber cubierto el cupo
legal, con lo cual previsiblemente recurrirá al nombramiento de
un asesor permanente y a la contratación laboral temporal del
director teatral, aumentando con ello el gasto público efectivo
en ese ayuntamiento.
3.
El automatismo rígido impide que incluso Municipios
que puedan disponer de personal eventual en sus plantillas,
introduzcan criterios flexibilizadores en atención a su realidad
concreta. Piénsese en un ejemplo parecido al anterior: un
57
Municipio superior a 2.000 habitantes (Aínsa: 2.000 habitantes)
que tiene un festival de teatro de 2-3 días de duración. Éste,
aún no siendo un caso habitual, si será posible, y supone un
claro ejemplo de lo que mencionábamos anteriormente: pagan
justos por pecadores. Es cierto que muchos Municipios han
abusado de esta figura, pero otros han actuado correctamente,
y ahora estos últimos (que realmente necesitan de su personal
eventual) se ven obligados a prescindir de ellos, planteándoles
un problema que no tenían por qué tener.
C- Algunas propuestas alternativas y críticas adicionales
Son todas estas cuestiones previas las que nos llevan a plantear
otras opciones como más ventajosas para lo que pretendía la reforma
legal. Sin ir más lejos, la opción por el criterio presupuestario, acorde
además con lo dispuesto en el artículo 12.1 del EBEP (último párrafo).
Esto es: establecer una cantidad límite para la contratación de este
personal en el presupuesto municipal, que respete la facultad de
organización municipal y deje a la misma la decisión de su
distribución entre el personal eventual que necesite y durante el
período de tiempo que lo precise, tanto sea continuado, eventual,
esporádico o extraordinario. Además, esa limitación económica
debería incluir cualquier asesoría externa, a la que no se refiere el
texto legal, y que vendría a cerrar de manera más acabada el
objetivo teórico de esta reforma: restringir la libertad existente hasta
el momento para la disposición municipal de asesores.
Otra consideración que sin duda hubiese mejorado la regulación
del personal eventual local hubiese sido la definición y regulación de
las funciones que pueden ser ejercidas por estos asesores para, por
un lado, evitar encubrir a este personal bajo otra modalidad de
58
contratos laborales
12
, y por otro lado impedir que puedan realizar
funciones reservadas, por supuesto, a funcionarios, pero también al
personal laboral de la plantilla municipal, según conste en el catálogo
y relación de puestos de trabajo, como está sucediendo en la
actualidad.
Somos conscientes de que posiblemente esta tarea sea más
propia de la normativa básica de empleo público que de la de
régimen local, siendo imputable el “defecto” al EBEP más que a la
LRSAL. Sin embargo, ante el silencio de aquél, no hubiese estado de
más alguna indicación en este sentido por la norma que nos ocupa,
aunque limitada al personal eventual al servicio de las entidades
locales.
Una apreciación personal es la referida a la limitación de la
contratación de este tipo de personal cuando la prestación de los
servicios municipales sea asumida por otra Administración Pública,
singularmente la Diputación provincial. Es de todos conocidos que
una de las novedades de esta reforma es el rediseño del reparto
competencial por razones económicas
12
13
. Pues bien: la existencia de
Así sucedería en el ejemplo anterior con el director del festival de teatro
que debería ser considerado como asesor, ya que seguramente no sería nombrado
tras un proceso de selección con otros candidatos sino que se tendrían en cuenta
otro tipo de circunstancias, incluidas las de afinidad con quien lo nombra, y sin
embargo es muy posible que acabara contratado laboralmente por servicio
determinado para poder contar con un asesor durante todo el año.
13
La reforma de la Administración local persigue, según señala la Exposición
de Motivos de la Ley 27/2013, varios objetivos básicos:
Clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las
competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio
“una Administración una competencia”, racionalizar la estructura organizativa de la
Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y
sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más
59
personal eventual en Ayuntamientos en que la competencia en torno
a la que actual el mismo ha sido asumida por otra Administración
Pública sería difícilmente justificable, por pérdida del objeto material
del contrato.
Así pensemos, por ejemplo, en un Ayuntamiento de cerca de
20.000 habitantes, que podría contar con 2 asesores, para no poder
prestar ningún servicio, “transferido” o encomendado a otro sujeto
público. Y ello, por supuesto, contando en plantilla con funcionarios y
técnicos municipales perfectamente capacitados y cualificados. Parece
que no sería la mejor situación para empezar a recuperar la confianza
de la ciudadanía en los políticos, perdida según las últimas encuestas
oficiales.
Pero creemos que lo que realmente habría que plantearse es la
necesidad de esa cantidad de personal eventual. Aplicando las cifras
previstas al número de Ayuntamientos habilitados para contratarlos
(1319, según los datos del último censo de población), el resultado
que
aparece
es
de
hasta
6489
posibles
“asesores”
en
las
Corporaciones españolas. ¿De verdad hacen falta tantos? Sobre todo,
teniendo en cuenta que muchas veces estas contrataciones realmente
sirven
para
enmascarar
otro
tipo
de
favores
distintos
al
asesoramiento pretendido. Si lo que necesitan los electos locales es
que esos asesores sean más de tipo político, (como suele ser lo
habitual), tienen dos vías al efecto:
1) Incluir
a
esas
personas
en
las
listas
electorales
correspondientes, y por lo tanto desempeñar un cargo político a todos
los efectos, retribuidos por ello, con lo que se ahorrarían los sueldos
como asesores.
riguroso
y
por
último
favorecer
la
iniciativa
económica
privada
evitando
intervenciones administrativas desproporcionadas.
60
2) Que sean los partidos los que se hagan cargo de estos
gastos,
pues
los
ciudadanos
pagan
para
recibir
servicios
y
equipamientos y los gastos propios de quienes han elegido para
llevarlos a cabo mediante el gobierno o la oposición, pero no para
satisfacer gastos ajenos más propios de las formaciones políticas que
del erario de una Administración pública.
La propia transitoriedad del sistema (Disposición Transitoria
10ª)
14
evidencia que, en realidad, la existencia del personal eventual
obedece
a
razones
puramente
políticas
y
no
de
necesidad.
Recuérdese que, conforme a la misma, las Entidades Locales que
cumplan con los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda
pública y además su período medio de pago a los proveedores no
supere en más de 30 días el plazo máximo previsto de la normativa
de morosidad, no les aplicará, con carácter excepcional, los límites
previstos,
pudiendo
mantener
el
personal
eventual
de
que
dispusieren a la entrada en vigor de la LRSAL hasta el 30 de junio de
2015, en tanto sigan cumpliendo los requisitos mencionados. Esto es:
hasta después de las elecciones locales y autonómicas del próximo
14
No obstante si en algún momento del periodo comprendido entre la
entrada en vigor de la LRSAL y el 30 de junio de 2015 dejaren de cumplir los
repetidos requisitos , la excepción prevista en la disposición que comentamos ya no
les sería de aplicación y deberían proceder a reducir el número de personal
eventual hasta adecuarlo al límite correspondiente y, salvo que se prevea
expresamente en el reglamento orgánico, quedar asignado exclusivamente a los
servicios generales de la Entidad Local.
Tampoco esta excepción ampara la posibilidad de que las Entidades Locales
que cumplan los requisitos incrementen el número de personal eventual por encima
del límite que les corresponda en función de la población de su municipio. Así se
deduce del apartado 4 de la misma disposición transitoria cuando establece que “en
ningún caso, las Entidades Locales en las que concurran los requisitos a los que se
refiere esta disposición, podrán incrementar el número total de puestos de trabajo
de personal eventual, respecto al que disponían a 31 de diciembre de 2012.
61
año, lo que lleva a interpretar una especie de “premio graciable” a
quienes hagan los “deberes económicos
15
”. Es decir, nada que ver
con la necesidad de sus servicios reconociéndose así su intención
15
Según la nota explicativa de la Reforma Local realizada por el Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas del 15 de enero de 2014, la Disposición
transitoria décima de la LRSAL prevé un régimen transitorio para la aplicación de
las limitaciones referidas al número de personal eventual y cargos públicos con
dedicación exclusiva. l
Por
lo
que
se
refiere
al
cumplimiento
del
objetivo
de
estabilidad
presupuestaria se deberá estar en las previsiones que, de forma fundada, las
entidades locales tengan en relación con la liquidación de sus presupuestos del
ejercicio 2013.
En cuanto al límite de deuda pública las operaciones a corto plazo no
deberán superar el 30 por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio
anterior, el volumen total del capital vivo de las operaciones a crédito a corto y
largo plazo no deberán superar el 110 por ciento de los ingresos corrientes
liquidados en el ejercicio inmediato anterior.
En cuanto se publique la relación de entidades que cumplen los requisitos del
apartado 1 de la disposición transitoria décima de la LRSAL las entidades locales
que deseen acogerse a las excepciones que se recogen en la misma deberán
acreditar que concurren los requisitos mencionados y comunicarlo.
La Secretaria General publicará la relación de las entidades locales que
cumplen aquellos requisitos una vez haya recibido las liquidaciones de sus
presupuestos del ejercicio 2013, haya publicado la deuda viva de dichas entidades
previa comunicación de la Comisión Nacional de Administración Local y se haya
aprobado la norma reguladora de la metodología de cálculo del período medio de
pago a proveedores.
Por último las entidades locales que no se encuentren en dicha relación y
que, por haber considerado que cumplían los requisitos antes citados, se hubieren
acogido a la excepción a la que se refiere la disposición transitoria decima de la
LRSAL deberán aplicar las medidas previstas en los artículos 75 bis (Régimen
retributivo de los miembros de las Corporaciones Locales y del personal al servicio
de las Entidades Locales) y ter (Limitación en el número de los cargos públicos de
las Entidades Locales con dedicación exclusiva) y 104 bis (Personal eventual de las
Entidades Locales) de la ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local.
62
mayoritaria (no siempre), ser una salida laboral para correligionarios
políticos.
VI. Conclusiones a modo de recapitulación final.
El objetivo de este trabajo ha sido el de confeccionar una
exposición de la situación actual del personal eventual en la
Administración local, a la luz de la importante reforma de la LBRL.
Este personal eventual constituye una tipología especial de
empleado público que el vigente EBEP se limita a definir como “el
que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo
realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o
asesoramiento especial, siendo retribuido con cargo a los créditos
presupuestarios consignados para este fin” (artículo 13).
Sin embargo, y pese a la poca claridad normativa (la definición
está sustentada en concepto jurídicos indeterminados), se trata de un
tipo de empleado que debe distinguirse claramente no sólo del
personal funcionario y del laboral, sino también del personal
directivo, con el que frecuentemente se ha confundido. Hoy así lo
aclara expresamente el citado artículo 13 del EBEP, al afirmar que el
personal eventual no puede desempeñar ya funciones directivas (ni
de gestión), como antes era relativamente habitual en la práctica,
debiendo
limitarse
asesoramiento
a
especial
realizar
de
los
solo
funciones
órganos
de
de
confianza
Gobierno
de
o
cada
Administración.
Y será precisamente cada Administración, a la hora de designar
este tipo de personal, la que identificará en qué acciones concretas se
63
materializará ese asesoramiento especial y esa confianza. Puede
comprobarse que se abre aquí un amplio campo a la discrecionalidad
administrativa que habrá de ejercerse con cuidado salvo riesgo de
propiciar (como ha sido habitualmente) abusos administrativos.
Otra nota esencial de este tipo de personal es que su
nombramiento y cese son enteramente libres, produciéndose en todo
caso el cese cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste
la función de confianza o asesoramiento. Hay que notar, pues, que la
libertad de este nombramiento implica el apartamiento de las
fórmulas habituales de selección de personal (oposición, concursooposición), convirtiéndose la libre designación, de este modo, en el
sistema de designación de este tipo de personal.
El posible abuso que posibilitan los condicionantes descritos
justifica la imposición de algunos límites en torno al personal
eventual, si bien claramente insuficiente. Por ejemplo, la condición de
personal eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la
función pública o para la promoción interna. Además, en las
Relaciones o en los Catálogos de puestos de trabajo de cada
Administración deberá determinarse necesariamente el número de
puestos eventuales, con sus características y retribuciones, como es
propio de estos instrumentos de ordenación. Cada uno de los puestos
a cubrir por personal eventual habrá de gozar de la oportuna
cobertura presupuestaria, en lo que parece un intento de poner luz
sobre la figura.
En el caso de Aragón, el proyecto de nueva Ley de empleados
públicos que se encuentra actualmente en tramitación ante las Cortes
Autonómicas introduce asimismo cautelas adicionales. Por ejemplo
64
determina que órganos de Gobierno que pueden disponer de personal
eventual (Presidente, Vicepresidente, Consejeros del Gobierno de
Aragón, Alcaldes o Presidente de la Entidad local), dando a entender
que ni Comarcas, ni Administraciones Públicas institucionales podrán
contar con este tipo de personal. Se cierra así un campo importante
al abuso de eventuales, como han sido en las comarcas.
Igualmente, plantea un número máximo previo, eliminando la
libertad que antes había, y exige titulación universitaria acorde con
las funciones de asesoramiento que vaya a realizar el empleado
eventual. En cuanto a sus sueldos, el personal eventual percibirá las
retribuciones básicas, excluidos los trienios, correspondientes al
Subgrupo o Grupo profesional equivalente al de los funcionarios
públicos del Subgrupo A1 del grupo de clasificación profesional A, así
como las pagas extraordinarias y el complemento del puesto de
trabajo que desempeñe, fijándose así también límites retributivos.
Se trata todas ellas de medidas razonables, que es de esperar
que finalmente se consoliden en el texto aprobado.
Por lo que se refiere al tratamiento del personal eventual en la
normativa de régimen local, se recuerda en este trabajo que del
conjunto de regulación pre-constitucional del personal eventual
llevada a cabo desde el ordenamiento local, se pueden extraer una
serie de notas:
•
El personal eventual no podía desempeñar puestos
reservados a los funcionarios de carrera, si bien no se
destacaba su papel asesor (dando entrada así al ejercicio de
funciones más allá de esta labor)
65
•
Su nombramiento correspondía al Pleno municipal o
provincial, previa designación en su caso por el Alcalde.
•
En el caso de ir a desempeñar funciones que
pudieran estar dentro del llamado asesoramiento especial,
debía contar con la titulación adecuada para ello
•
Era preciso además concretar la duración
de su
desempeño (que no tenía carácter indefinido), cesando en
todo caso cuando se renovaba la Corporación. Se establecían,
por último, limitaciones retributivas.
Obvia
decir
que,
en
la
práctica,
algunas
de
estas
determinaciones no se cumplían.
La LBRL, primera norma básica sobre régimen local aprobada en
el marco de la CE de 1978, también se refiere al personal eventual
local. Como notas fundamentales cabe destacar:
•
El Alcalde pierde el control de designar personal
eventual, y pasa a ser el Pleno el que está capacitado para ello.
•
El cese se realiza no sólo con la renovación de la
Corporación sino también con el cese de la autoridad a que
asesora.
•
Se
elimina
la
vinculación
entre
retribución
y
titulación, lo que es criticable.
•
Es obligatorio la
publicación de nombramiento, del
régimen de retribuciones y dedicación.
Dentro de esta órbita normativa local, existe un debate abierto
en nuestro país desde hace muchos años sobre la necesidad de
reformar el régimen local en España. La crisis en la que estamos
aceleró el debate, pero se reorientó hacia la planta local. Se habló así
de la necesidad de reducir el número de Municipios existentes y sobre
66
todo, se incidió en un especial cuestionamiento del nivel provincial de
Gobierno (supresión de Diputaciones provinciales). Aunque este
intento de reducción de la planta local no se ha llevado finalmente a
la práctica, sí se ha procedido a redefinir las competencias que
Municipios y Provincias pueden ejercer.
Sin duda, la reforma es producto o fruto de un contexto
económico-financiero
muy
determinado,
utilizado
como
excusa
aparente para proceder no a una reforma sino a un “ajuste
institucional” y un cambio de modelo local vestido de “reforma” que
se alinea con las tendencias centralizadoras propias del Gobierno bajo
cuyo impulso se ha elaborado.
Los objetivos generales de la actual reforma local, según se
deduce de la lectura de su Exposición de motivos, son varios:
•
Aclarar la distribución de competencias municipales.
•
Racionalizar
la
estructura
organizativa
de
la
Administración Local, dotando de mayor fortaleza a las
Diputaciones provinciales. En coherencia con esta idea, la
LRSAL ofrece incentivos a la fusión de Municipios.
•
Garantizar un control financiero y presupuestario de
las entidades locales.
También
contiene
un
conjunto
de
previsiones
específicas
relacionadas con el personal eventual. Así, el artículo 104 bis de la
LRBRL establece unos límites máximos a las dotaciones de puestos de
trabajo cuya cobertura corresponda a este tipo de personal en las
Entidades Locales:
•
Solo los Ayuntamientos de más de 2.000 habitantes,
las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos insulares
podrán incluir, en sus respectivas plantillas, puestos de
trabajo cuya cobertura corresponda a personal eventual.
67
•
El personal eventual solo podrá estar asignado a los
servicios generales de la Entidad Local en cuya plantilla
aparezca consignado, realizando funciones de confianza o de
asesoramiento especial, sin que puedan, en ningún caso
ejercer funciones directivas.
•
El número de puestos a cubrir por este personal no
podrá exceder de los límites que, para Ayuntamientos y
Cabildos y Consejos insulares, se establece en función de su
población del municipio o de la isla y, para las Diputaciones
Provinciales, coincidirá con el del tramo correspondiente a la
Corporación del municipio más poblado de la provincia.
Las limitaciones establecidas en el artículo 104 bis de la LRBRL
son de aplicación no sólo a los puestos de trabajo de personal
eventual que se creen a partir de la entrada en vigor de la LRSAL,
sino también a todos los creados con anterioridad.
Las Entidades Locales deberán hacer las adaptaciones precisas
para que los puestos de trabajo cuya cobertura corresponda a
personal eventual existentes no sobrepasen los límites previstos en el
mencionado artículo, límites que se deberán tener en cuenta también
a la hora de crear nuevos puestos después de la entrada en vigor de
la LRSAL. No obstante, las Entidades Locales que cumplan los
criterios establecidos en la Disposición Transitoria Décima de la
LRSAL (estabilidad presupuestaria y deuda pública, y además su
período medio de pago a los proveedores no supere en más de 30
días el plazo máximo previsto de la normativa de morosidad) no
tendrán la obligación de aplicar esas limitaciones hasta el 30 de junio
de 2015, siempre que en todo ese periodo no dejen de cumplir tales
requisitos, y sin que se pueda aumentar el número de ese personal
sobre el que se tenía a 31 de diciembre de 2012.
68
A la vista de
estas previsiones, se realizan en el trabajo una
serie de críticas jurídicas sobre las mismas.
La primera de ellas consiste en afirmar que la regla cuantitativa
detallada rebasa el marco competencial estatal, limitado a lo básico.
Efectivamente el Estado no puede agotar la materia, debiendo
reservar un ámbito sustancial para que las Comunidades Autónomas
puedan ejercer sus propias competencias normativas, consistentes
precisamente en el desarrollo de lo básico. Sin embargo, el legislador
básico estatal de régimen local, en la reforma de la LBRL, ha excedido
esa competencia propia sobre lo básico invadiendo claramente las
competencias autonómicas de desarrollo, que quedan anuladas y
reducidas a la nada. Ante la exhaustividad de la norma estatal, ¿qué
desarrollo autonómico cabe? Este hecho lleva necesariamente a
defender su inconstitucionalidad por vulnerar lo establecido en el
artículo 149.1.18 CE: el Estado tiene competencia para aprobar la
legislación básica sobre régimen local, y solo para eso.
Se critica también en el trabajo que la LRSAL opte por limitar
los puestos que puedan desempeñar los eventuales en función de la
población municipal, desdeñando otras posibilidades como podría ser
la
fijación
de
una
cantidad
máxima
en
el
Presupuesto
del
Ayuntamiento destinada a estas contrataciones. Se destaca sobre
todo la imposibilidad de que los Municipios menores de 2.000
habitantes puedan incluir en sus plantillas puestos de trabajo cuya
cobertura corresponda al personal eventual, y aunque es bien cierto
que muy posiblemente muchos de ellos no necesiten ningún tipo de
asesor, excepciones puede haber. Algunos Municipios de esta
envergadura cuentan con grandes tradiciones turísticas o culturales
que pudieran requerir por ello contar con este tipo de personal, lo
que ahora imposibilita la Ley.
69
A la vista de estas insuficiencias, se proponen en el trabajo
algunas
regulaciones
alternativas
que
aparecerían
como
más
ventajosas para lo que pretendía la reforma legal. Así:
•
La opción por el criterio presupuestario, acorde
además con lo dispuesto en el artículo 12.1 del EBEP (último
párrafo). Es decir el establecimiento de una cantidad límite
para la contratación de este personal en el presupuesto
municipal, que respete la facultad de organización municipal
y deje a la misma la decisión de su distribución entre el
personal eventual que necesite.
•
Definición y regulación de las funciones que pueden
ser ejercidas por estos asesores para, por un lado, evitar
encubrir a este personal bajo otra modalidad de contratos
laborales, y por otro lado impedir que puedan realizar
funciones reservadas, por supuesto, a funcionarios, pero
también al personal laboral de la plantilla municipal.
Una apreciación personal es la referida a la limitación de la
contratación de este tipo de personal cuando la prestación de los
servicios municipales sea asumida por otra Administración Pública,
singularmente la Diputación provincial. Es de todos conocidos que
una de las novedades de esta reforma es el rediseño del reparto
competencial por razones económicas. Pues bien: la existencia de
personal eventual en Ayuntamientos en que la competencia entorno a
la que actual el mismo ha sido asumida por otra Administración
Pública sería difícilmente justificable, por pérdida del objeto material
del contrato.
70
Asimismo, creemos que lo que realmente habría que plantearse
es la necesidad de esa cantidad de personal eventual. Aplicando las
cifras previstas al
número
de
Ayuntamientos habilitados para
contratarlos (1319, según los datos del último censo de población), el
resultado que aparece es de hasta 6489 posibles “asesores” en las
Corporaciones españolas. ¿De verdad hacen falta tantos? Sobre todo,
teniendo en cuenta que muchas veces estas contrataciones realmente
sirven
para
enmascarar
otro
tipo
de
favores
distintos
al
asesoramiento pretendido.
Por último, una apreciación un tanto subjetiva: la propia
transitoriedad del sistema (Disposición Transitoria 10ª) evidencia
que, en realidad, la existencia del personal eventual obedece a
razones puramente políticas, y no de necesidad. Recuérdese que
conforme a la misma las Entidades Locales que cumplan con los
objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública no les
aplicará, con carácter excepcional, los límites previstos
71
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