la vacancia de autoridades elegidas democráticamente

CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
REVISTA
ELECTRÓNICA
AÑO II
N° 2 - 2008
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
LA
VACANCIA
DE
AUTORIDADES
ELEGIDAS
DEMOCRATICAMENTE. Necesarias precisiones conceptuales
para su mejor entendimiento.
Juan T. Falconi Gálvez
I.- BREVE INTRODUCCION
Los cargos de elección popular se cubren por quienes son votados como
titulares mediante la participación de la población, en forma de elección
universal, directa y secreta. Sin embargo, no siempre dichos titulares
permanecen en el cargo todo el plazo para el cual fueron elegidos
democráticamente. Ello se debe a diversas circunstancias contempladas en
distintas figuras jurídicas, entre las cuales queremos destacar la de la
vacancia.
Inicialmente, se entenderá a la vacancia en su acepción común, cotidiana, es
decir, en aquella situación en virtud de la cual un cargo permanente carece
de titular o está sin proveerse o cubrirse, por razón de muerte, despido,
jubilación, cesantía u otra causa relativa a su antiguo titular1.
En el relativamente reciente proceso de Elecciones Generales 2006 se
eligieron a un (1) presidente de la República y dos (2) vicepresidentes, cinco
(5) representantes al Parlamento Andino, y ciento veinte (120) congresistas
de la República. En las Elecciones Regionales y Municipales del mismo año
2006 el número de autoridades elegidas fue mucho obviamente mayor:
veinticinco (25) presidentes regionales, veinticinco (25) vicepresidentes y
doscientos veintiocho (228) consejeros regionales, así como a ciento noventa
y cinco (195) alcaldes y a mil seiscientos noventa y cuatro (1694) regidores
provinciales, y a mil seiscientos quince (1615) alcaldes y a ocho mil
cuatrocientos cuarenta y seis (8446) regidores distritales.
Ahora bien, no existiendo un gran número de trabajos doctrinarios ni
jurisprudenciales sobre el tema de las vacancias, es conveniente delimitar
bien dicha figura sobre la base del contraste con otras instituciones jurídicas
más conocidas y con las cuales puede confundirse. Las similitudes y
diferencias entre ellas nos ayudarán a perfilar mejor el tema central del
presente trabajo.
1
Cf. CABANELLAS DE TORRES, Guillermo. Diccionario enciclopédico de derecho usual. Vigésimo novena edición. Buenos Aires:
Heliasta, 2006, T. 8, pág. 359; COUTURE, Eduardo J. Vocabulario jurídico. Buenos Aires: Depalma, 1983; AA.VV. Enciclopedia
jurídica española. Barcelona: F. Seix, 1910, pág. 687; y REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española. Vigésima
segunda edición. T. 10, pág. 1536.
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Justamente, este libro tratará acerca de la declaración de vacancia de una
autoridad elegida democráticamente en un proceso de alcances regional y
local (provincial o distrital). Pues, como se sabe, nuestro ordenamiento
nacional no prevé la aplicación de la figura de la vacancia para el caso del
presidente de la República, los congresistas o los representantes al
Parlamento Andino.
A continuación se abordarán concisamente las causales de vacancia
contempladas por nuestra legislación. En este punto se efectuarán algunas
precisiones sobre su aplicación a la luz de la jurisprudencia emitida por el
Jurado Nacional de Elecciones.
Finalmente, se presentarán algunos cuadros referidos a los pedidos de
vacancia contra autoridades regionales y municipales durante el periodo de
gobierno 2003-2006. Con ellos se proporcionarán datos importantes sobre la
aplicación de esta figura en la realidad, en sus diferentes contextos y
situaciones.
II.- DISTINCIÓN CONCEPTUAL
FIGURAS JURÍDICAS
ENTRE
LA
VACANCIA
Y
OTRAS
II.1.- VACANCIA Y REVOCATORIA DE AUTORIDADES ELECTAS.
Vacancia y Revocatoria son los únicos medios previstos por la Constitución (y
regulados por la ley) para dejar sin efecto un cargo que proviene de una
elección popular. De este tema en común surge la importancia de ambas
figuras, mecanismos que pueden ser promovidos además por un solo
ciudadano activo.
Ahora bien, con afán didáctico, conviene establecer un conjunto de
similitudes y diferencias entre ambas instituciones.
La primera similitud que puede encontrarse entre ambas figuras está en el
tiempo en que se pueden configurar las situaciones jurídicas y fácticas que se
invocarán en el pedido, sea este de vacancia o revocatoria. Es decir, sin que
tenga que establecerse, necesariamente, una suerte de evaluación de la
autoridad elegida en el desempeño de su cargo. Así, si bien algunas de las
causales legales que originan la declaración de vacancia están relacionadas
con determinadas situaciones que podrían haberse configurado, incluso,
antes de que la autoridad regional o local asuma el cargo para el cual fue
elegida democráticamente, la consulta popular de revocatoria también podría
ser promovida por hechos que no tienen relación directa con el desempeño
de las funciones que desarrolla la referida autoridad. De este modo, aun
cuando finalmente ocurre en ambos casos el retiro del cargo, no
necesariamente este se da como consecuencia de un mal ejercicio de las
funciones para las que fue popularmente elegido.
Otra similitud entre la autoridad vacada y la revocada se halla en el modo de
reemplazar a dicha autoridad. De esta manera:
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−
−
Cuando se vaca a una autoridad, se acredita como tal al ciudadano que
alcanzó el siguiente lugar en el número de votos de la misma lista de
candidatos por la cual postuló el ahora vacado, y siempre para completar el
periodo del mandato faltante para el cual fue elegido el titular.
Si como resultado de la consulta popular correspondiente se revoca a una
autoridad determinada, se acredita como tal al ciudadano que alcanzó el
siguiente lugar en el número de votos de la misma lista de candidatos por la
cual postuló el revocado, y siempre para completar el periodo del mandato
faltante para el cual fue elegido el titular. Ahora bien, es preciso anotar aquí
que, de acuerdo con el artículo 25º de la Ley de los Derechos de Participación
y Control Ciudadanos N° 26300 (LPCC en adelante), de confirmarse la
revocatoria de más de un tercio de los miembros del Concejo Municipal o del
Consejo Regional, se convocaría a nuevas elecciones, pero siempre dentro
del período por el que fueron elegidas las autoridades revocadas2.
En el caso de las figuras bajo análisis, hay otro elemento en común: el papel
esencial que en ellas juega el Jurado Nacional de Elecciones (en adelante
JNE). En el caso de las vacancias, el JNE actúa como segunda y definitiva
instancia en los procesos tramitados y resueltos ante el Consejo Regional o el
Concejo Municipal. En el caso de las revocatorias, el JNE se desempeña, al
igual que en otros procesos electorales, como ente rector, pues convoca la
consulta, fiscaliza el proceso en general, emite las resoluciones
correspondientes, proclama los resultados respectivos y, de ser el caso,
realiza el llamado a quienes deberán suceder a las autoridades revocadas.
Resulta también de importancia establecer las diferencias que mantienen
entre sí las figuras bajo análisis, a fin de dar a entender que el ciudadano no
puede acudir indistintamente a cualquiera de ellas. Verificándose
determinadas circunstancias fácticas y jurídicas, sólo una de dichas figuras
resultará aplicable y la otra no.
La primera diferencia entre ambas figuras tiene que ver con en el
cumplimiento de ciertos requisitos que acompañan una petición de vacancia
o de revocatoria. Siendo la consulta de revocatoria un derecho de control
ciudadano, es comprensible que para dar inicio a este mecanismo deba
contarse con la participación de un porcentaje de la población, porcentaje
que de acuerdo a la LPCC se concreta si la solicitud para que se lleve a cabo
es suscrita por al menos el veinticinco por ciento (25%) de los electores de la
circunscripción (con un máximo de cuatrocientas mil firmas) sobre la cual
tiene jurisdicción la autoridad que se pretender revocar. Por el contrario, en
2
De acuerdo al artículo 23° LPCC, “Para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidamente emitidos. (…)
Para que proceda la revocatoria deberán haber asistido por lo menos el cincuenta por ciento (50%) de los electores hábiles del padrón.
(…).”
Conviene aquí detenerse un instante en la frase “votos válidamente emitidos”, pues esta ha generado más de una confusión, inclusive
por parte de algún organismo encargado de la organización de los procesos electorales y de consulta popular. En atención a ello, el
Jurado Nacional de Elecciones, en tanto máximo organismo electoral, emitió la Resolución N° 113-2005-JNE, del 17 de mayo de 2005,
que precisó que la expresión “votos válidamente emitidos” dentro de un proceso de consulta popular de revocatoria del mandato de
autoridades elegidas se refiere, únicamente, a los votos por el “Sí” y por el “No”, y no comprende a los votos nulos o blancos. La decisión
del JNE utiliza como criterio el establecido por el artículo 111º de la Constitución vigente que exige, para la elección del Presidente de la
República, la obtención de más de la mitad de los votos, sin que se computen los viciados o en blanco.
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los procesos de vacancia no existe similar exigencia, pues basta un
ciudadano activista para iniciarla.
Se presenta otra diferencia en el carácter masivo de la participación
ciudadana en la toma de la decisión final. Y es que cuando la consulta
popular de revocatoria fue establecida como un derecho de control de los
ciudadanos, ellos quedaron legitimados para decidir a través de la emisión de
su voto si la autoridad respectiva continúa en su cargo o no. Por el contrario,
el proceso de vacancia no tiene un carácter participativo masivo de la
población, propio de un proceso electoral, pues está más orientado a la
observación del procedimiento legal previamente establecido y que concluye,
en primera instancia, con la decisión del Consejo Regional o del Concejo
Municipal, y, de existir apelación, con la decisión definitiva y en última
instancia del JNE.
La siguiente diferencia está relacionada con los hechos que provocan una
vacancia o una revocatoria:
−
−
Para declarar la vacancia de alguna autoridad, el solicitante necesariamente
deberá basarse en alguna causal establecida en la ley respectiva. En efecto,
para que la vacancia sea establecida será preciso que se presente cierta
situación que configure alguna de las causales establecidas por el artículo 22°
de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972 (LOM en adelante) o por el
artículo 30° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N° 27867 (LOGR en
adelante), debiendo acreditarse los hechos que las sustentan.
Para solicitar la revocatoria de una autoridad de gobierno regional o local, la
normatividad electoral vigente no ha establecido ninguna causal, y por tanto,
la revocatoria podría producirse sin que exista mayor razón. En el caso de la
revocatoria de autoridades, tal como lo dispone la LPCC, la solicitud que se
presenta a fin de que la consulta se lleve a cabo solo debe estar
fundamentada en cualquier circunstancia (aun la más subjetiva), pero no se
requieren probar los hechos invocados o que motivan este pedido.
−
La oportunidad para el inicio de cada uno de los procesos bajo análisis puede
marcar diferencias a tomar en cuenta. La solicitud de vacancia puede
presentarse en cualquier momento del periodo de gobierno regional o
municipal, mientras que la solicitud de realización de la consulta de
revocatoria no puede presentarse durante el primer y el último año de
mandato (en este caso, por ejemplo, ni en el 2007 ni en el 2010). Esto
último se sustenta en que, no existiendo la obligación de probar los
fundamentos que sirven de base a la solicitud de revocatoria, es necesario
establecer algunas limitaciones para evitar que éste mecanismo de control
ciudadano termine desvirtuándose (si apenas en el primer año del respectivo
mandato local o regional se le hace vulnerable, afectándose así la
gobernabilidad).
En ese mismo orden de ideas, hay una diferencia respecto a la posibilidad de
presentar nuevamente la solicitud de vacancia y la de consulta popular de
revocatoria:
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−
−
La vacancia permite que puedan presentarse diversas peticiones,
amparándose en una misma causal, no obstante haberse emitido
pronunciamiento denegatorio con anterioridad. La excepción se dará si se
sustenta la misma causal, en los mismos hechos. Es decir, la única limitación
estaría dada por el criterio del ne bis in idem.
En el caso de que no se hubiere logrado el número de votos exigidos para
que se revoque a la autoridad, sólo transcurridos dos años podrá admitirse
una nueva solicitud contra la citada autoridad. Y ello, en la práctica, hace
imposible que vuelva a presentarse tal solicitud, ya que el mandato de ambas
autoridades es solo por cuatro años.
De esta circunstancia anteriormente descrita se desprende otra diferencia. En
el proceso de vacancia hay un carácter contencioso, litigioso, es decir, en él
existe una incertidumbre jurídica que requiere ser determinada, con la
posibilidad de que la decisión que en primera instancia se adopte sea
revisada por el Jurado Nacional de Elecciones como tercero imparcial
encargado de administrar justicia en materia electoral. Por su parte, la
consulta de revocatoria no tiene ese carácter. No puede hablarse aquí de la
posibilidad de revisión final de la decisión tomada por el electorado en las
ánforas.
Finalmente, merece comentarse algunas situaciones límites que son posibles
de configurarse en la realidad:
−
−
Según el artículo 23º de la LPCC ya citado, si como resultado de la consulta
popular se confirmase la revocatoria de más de un tercio de los miembros del
Concejo Municipal o del Consejo Regional, se procedería a convocar a nuevas
elecciones3 para ocupar los cargos revocados y por el periodo faltante. De
este modo, estas nuevas autoridades podrían incurrir igualmente en alguna
situación que conlleve a un nuevo pedido de su vacancia o revocatoria.
Si un ciudadano que hubiera ocupado el cargo de alcalde o regidor hubiera
sido vacado por la causal relacionada a la comisión de delito doloso, o
hubiera sido revocado como consecuencia de una consulta popular, dicha
apartamiento del cargo se convierte en impedimento para su eventual
postulación al cargo de Presidente o Consejero de algún Consejo Regional,
constituyéndose así en una causal de inelegibilidad4.
II.2.- VACANCIA Y DESTITUCIÓN
La Constitución Política regula de manera genérica a los gobiernos locales.
Establece en sus artículos 31° y en el inciso 10) del artículo 195° una
“reserva de ley” para desarrollar más detenidamente su estructura y
funcionamiento, además de las razones por las cuales los alcaldes y regidores
pierden el cargo a través de la declaratoria de vacancia.
3
Los términos “nuevas elecciones” no son, en estricto, los más adecuados, porque pueden llevar a confusión y suponerse,
infundadamente, que la nueva elección implica el cómputo de un nuevo plazo. Por ello, esta frase de “nuevas elecciones” debe
entenderse, como lo dice más adelante la misma LPCC, como una suerte de elección complementaria, toda vez que la nueva autoridad
asume el mandato pero solo por el término del período para que fue elegido la autoridad revocada.
4
Ello en virtud del literal d) del artículo 14º de la Ley de Elecciones Regionales N° 27683 (LER en adelante).
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Esta reserva de ley ha sido desarrollada por el Congreso de la República, en
los términos del artículo 106º de la Constitución, es decir, a través de una ley
orgánica. La LOM regula que para la pérdida del cargo de alcalde o regidor,
en concordancia con el mandato constitucional, deberán observarse
necesariamente las diferentes reglas contenidas en todas las normas que
conforman “el bloque de constitucionalidad”5.
El bloque de constitucionalidad ha sido definido por el Tribunal
Constitucional (TC en adelante) como aquellas disposiciones “que se
caracterizan por desarrollar o complementar los preceptos
constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y
funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amen de
precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los
tribunales de éstos, así como de los derechos, deberes, cargas
públicas y garantías básicas de los ciudadanos”6.
Lo mismo sucede para el caso de vacancia de autoridades del gobierno
regional (artículo 30º de la LOGR), como lo ha reconocido el mismo
TC7: “Asimismo, la decisión sobre la vacancia o no de la autoridad en
cuestión corresponde al Consejo regional, siendo que su decisión podrá
ser apelada al Jurado Nacional de Elecciones, quien resuelve en última
y definitiva instancia (…) En este sentido, la decisión del Jurado
Nacional de Elecciones no vulnera la autonomía regional, sino que se
limita a ejercer las competencias que la propia constitución le asigna,
toda vez que emite una decisión luego de un pronunciamiento sobre el
fondo del asunto efectuado por el Consejo Regional de San Martín,
cuestión que se encuentra conforme con la Constitución y las leyes”.
Asimismo, la Constitución en sus artículos 142° y 181° otorga al JNE la
función de impartir justicia en materia electoral. En dicho ámbito electoral se
incluyen las vacancias, en tanto que esta figura tiene una innegable
naturaleza electoral, toda vez que los derechos electorales y la garantía de la
preservación de la voluntad popular no se agotan el día de la elección sino
que se prolongan en el tiempo, del inicio del mandato a su término.
Ahora bien, es conveniente aclarar la norma contenida en los artículos
8° y 22° del Código Procesal Constitucional, Ley N° 28237, referida a
la destitución que podría dictar un Juez Penal contra la autoridad o
funcionario público que pretende desconocer una sentencia dictada en
el marco de un proceso constitucional.
5
Sobre esta materia puede consultarse, entre otros, FAVOREU, Luis. El bloque de la constitucionalidad (Simposium franco-español de
Derecho Constitucional). Madrid: Universidad de Sevilla - Civitas, 1991; SALINAS LOVÓN, Fausto. La noción de bloque de
constitucionalidad como elemento para la defensa de la normatividad básica de la regionalización. En: Derecho & Sociedad. Lima, Año 3,
N° 4, 1991.
6
Expediente N° 013-2003-CC/TC. Demanda de conflicto de competencias interpuesto por la Municipalidad Distrital de Pachamama
contra la Municipalidad Provincial de Huarochirí. Sentencia del 29 de diciembre de 2003. La noción de bloque de constitucionalidad de la
Ley Orgánica de Municipalidades fue desarrollada por el TC en los expedientes N° 0689-2000-AC, 2483-AA y 0669-2003-AA.
7
Expediente 5396-2005-PA/TC, sentencia del 06 de septiembre del 2005.
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Primero debe señalarse que todo mandato del Poder Judicial debe ser
cumplido por el funcionario o servidor público responsable. En caso
fuera una autoridad regional o una municipal elegidas por el voto
popular quienes no cumplieran con ella, puede imponérseles multas o
denunciarlos ante el Ministerio Público por el delito de desobediencia y
resistencia a la autoridad, pero el Juez Penal no puede disponerse su
destitución, porque aquí opera la “reserva de ley” de los artículos 31°
y 185° de la Constitución.
Es decir, sólo finalizado el proceso penal iniciado de conformidad con el
párrafo anterior, las autoridades locales o regionales podrán declarar la
vacancia por la causal de tener condena consentida o ejecutoriada por
delito doloso, con pena privativa de la libertad, causales claramente
tipificada en el numeral 6) artículo 22° de la LOM y en el numeral 3)
del artículo 30° de la LOGR, respectivamente.
Sobre este tema, resulta muy pertinente citar algunos extractos del Acuerdo
N° 22086-00 del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, tomado luego de
que un Juzgado Civil hiciera de conocimiento el mandato de destitución del
cargo de alcalde de un Concejo Municipal: “Que, si bien el alcalde es un
funcionario público como refiere el artículo 39° de la Constitución Política, la
ocupación del cargo es resultado de una elección ciudadana, por consiguiente
puede ser apartado de su cargo a través de la declaración de vacancia…, o
por revocatoria de su mandato … (es) competencia exclusiva y excluyente del
Jurado Nacional de Elecciones, para declarar en definitiva instancia la
vacancia del cargo de alcalde, cuando se configure alguna de las causales
establecidas taxativamente en la Ley … consecuentemente, este Jurado no
puede declarar la vacancia de un alcalde por destitución, al no encontrarse
prevista legalmente como causal de vacancia … en consecuencia, se concluye
que contra los alcaldes no procede la figura jurídica de destitución, por
consiguiente el artículo 22° del Código Procesal Constitucional deviene
inaplicable en este caso, y por lo tanto el mandato judicial deviene
inejecutable”8.
Entonces, si bien la destitución implica la privación o separación del
cargo que ejerce una persona en tanto empleado o funcionario, y por
tanto aparentemente tiene el mismo resultado que una declaración de
vacancia (esto es, la salida de la persona del cargo público), debe
dejarse bien claro que, en los casos que éstos cargos deriven de una
elección popular, tal como se mencionara precedentemente, sólo la
vacancia y la revocatoria son figuras jurídicas procedentes a ser
utilizadas
porque
así
lo
ha
determinado
el
bloque
de
constitucionalidad.
Además de ello, no debe olvidarse que la destitución es un tipo de
sanción por haber cometido algún tipo de conducta u omisión contraria
al ordenamiento jurídico en general. Por el contrario, la vacancia no
8
Acuerdo adoptado por el Pleno del JNE en sesión privada de fecha 22 de agosto de 2006
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tiene la característica de una sanción, sino que es una situación de
pérdida del cargo al verificarse una causal determinada por la LOM o la
LOGR.
En conclusión, en los casos de alcaldes, regidores, presidentes,
vicepresidentes y consejeros regionales no procede la destitución, sino solo la
vacancia, donde el JNE –como ya se ha señalado- opera en segunda, última y
definitiva instancia, y los Concejos Municipales y los Consejos Regionales en
primera.
II.3.- VACANCIA Y SUSPENSIÓN
Como es de conocimiento ordinario, la suspensión implica la pérdida
temporal de un derecho, situación o cargo. Por ello, la gran diferencia entre
una vacancia y una suspensión es precisamente el efecto de cada una en el
tiempo sobre el cargo electivo. En el caso de la declaración de vacancia de un
cargo de elección popular, el cese del ejercicio es definitivo, mientras que, en
el caso de una suspensión en el cargo, dicho cese es siempre por un término
establecido, sin que implique la pérdida del mandato. Así, por ejemplo, el
inciso 1) del artículo 25º de la LOM establece como causal de suspensión la
incapacidad física o mental temporal. De allí que, en el entendido que se
produzca la recuperación física o mental de la autoridad, se levanta la
suspensión. Pero en caso de que este mismo impedimento físico o mental sea
permanente, corresponderá entonces pasar de la suspensión a la vacancia (a
la pérdida definitiva del cargo).
Cabe recordar que declarada la suspensión o la vacancia, el procedimiento de
reemplazo de la autoridad en cuestión es el mismo que ya se anotado en los
párrafos precedentes. Esto es, se convoca al ciudadano que se encuentra
ubicado inmediatamente después en la lista de candidatos por la cual postuló
el ahora vacado o suspendido.
II.4.-CAUSALES
DE
INCOMPATIBILIDADES
VACANCIA,
INELEGIBILIDADES
E
Estas tres figuras tienen relación con el derecho de participación política,
pero cada presenta un propio campo de aplicación. De manera que aquí
también es pertinente establecer las diferencias conceptuales necesarias, a
fin de evitar confusiones.
La inelegibilidad: Es un impedimento jurídico para ejercer el derecho de
sufragio pasivo (ser elegido), pues actúa ex ante respecto de la elección (dar
lugar a la exclusión del presunto candidato antes de la efectiva emisión del
voto).
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En Perú, las causales generales de inelegibilidad, aplicables para todo tipo de
elección, están descritas en el artículo 10° de la Ley Orgánica de Elecciones
Nº 26859 (en adelante LOE): contar con resolución judicial de interdicción,
con sentencia con pena privativa de la libertad, con sentencia con
inhabilitación de los derechos políticos, y con inhabilitación de conformidad
con el artículo 100º de la Constitución. Las causales de inelegibilidad se
basan, como puede observarse, en similares situaciones que las previstas
para la vacancia, encontrándose relacionadas con grados de parentesco, goce
de la ciudadanía y de la capacidad civil.
La inelegibilidad difiere de la vacancia en un aspecto temporal. Es decir,
dependiendo del momento en que se presenta (o por el momento en que
produce ciertos efectos), determinará si se trata de una figura o de otra.
Mientras que la primera siempre se aprecia durante la etapa de calificación
de candidaturas, la causal de vacancia se produce durante el ejercicio
efectivo del cargo respectivo, y en muchos de los casos, como consecuencia
de él.
Incluso puede señalarse una relación directa entre ambas figuras. El haber
sido alcalde o regidor revocado o vacado de su cargo por delito doloso es una
causal de inelegibilidad para el ámbito de candidaturas a cargos regionales,
por ejemplo.
La incompatibilidad: Es la imposibilidad jurídica de desempeñar
conjuntamente algunos cargos públicos. La razón de ello es evitar,
básicamente, la influencia que el ejercicio simultáneo de ambos pueda
tener sobre uno de ellos. Así, aun cuando una persona hubiera sido
legítimamente elegida no podrá, sin embargo, ejercer las funciones del
cargo para el cual postuló en tanto se encuentre en la situación que
provoca dicha incompatibilidad.
Como la existencia de una incompatibilidad se declara posteriormente
a la presentación de la candidatura y de la elección (de manera que
existe la posibilidad de renunciar a la investidura incompatible que se
posee con el fin de dar legalidad a la nueva situación), la sola
existencia legal de tal incompatibilidad no es una causa de exclusión
de la candidatura.
Asimismo, queda claro que mientras en la incompatibilidad existe un
margen de libertad que se expresa en la posibilidad de que la persona
que se encuentre en esa situación opte por un cargo y renuncie al otro
según su conveniencia, dicha libertad no existe en un proceso de
vacancia, donde los supuestos tipificados legalmente operan una vez
que se configuran fácticamente.
Cuando una persona se encuentre inhabilitada, por estar comprendida
en un supuesto de inelegibilidad, no tiene ninguna alternativa para
superar ello, pues tal impedimento para participar como candidato no
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depende de su voluntad, sino lo establece la ley. Así, mientras la
inelegibilidad impide ser elegido, la incompatibilidad no obstaculiza su
participación como candidato ni su correspondiente elección.
Reiteramos: sólo impide el desempeño del cargo si, una vez elegido,
no se renuncia a la situación declarada incompatible.
Mientras la incompatibilidad se configura inmediatamente luego de
haberse proclamado al candidato, su declaración exige haber asumido
previamente el cargo; del mismo modo que la causal de vacancia, que
se declara necesariamente durante el desempeño efectivo del cargo,
independientemente del desempeño eficaz y eficiente del cargo, pues
involucra circunstancias relacionadas con la persona y que se pueden
ocurrir antes o después de la elección.
Finalmente cabe indicar que las causas de incompatibilidad pueden ser, al
igual que para las inelegibilidades y las de vacancia, específicas; es decir, de
acuerdo con el cargo de elección popular de que se trate, y para ello deberá
revisarse la norma (ley o reglamento) que regula cada cargo específico (la
ley electoral o la ley orgánica regional o municipal, respectivamente).
III.- NATURALEZA JURÍDICA DE LA VACANCIA
Efectuadas estas precisiones, corresponde ahora delimitar el concepto
jurídico de Vacancia. Dijimos que en el habla cotidiana esta es aquella
situación en virtud de la cual un cargo, permanente o delegado, carece de
titular o sin proveer por razón de muerte, despido, jubilación, cesantía u otra
causa relativa a su antiguo titular9.
Las causales de vacancia, por su parte, comprenden el conjunto de diversas
situaciones por las que el titular de un cargo de elección popular quedará
privado de seguir ejerciéndolo. El artículo 22º de la LOM y el artículo 30º de
la LOGR regulan, constitución ya se ha dicho, estos supuestos.
En los casos de cargos provenientes de elección popular, como lo son
los alcaldes y regidores de los gobiernos locales, y los presidentes,
vicepresidentes y consejeros de los gobiernos regionales, la vacancia
significa el fin, la terminación o el cese de la relación representativa,
es decir, de aquella relación que existe entre el pueblo soberano y su
representante10.
Esta afectación de la relación representativa genera un vacío de poder
momentáneo, pues la autoridad vacada pierde legitimidad formal y
requiere ser remplazado por el accesitario o suplente11 a fin de no
afectar el pleno funcionamiento de la administración estatal, y la
gobernabilidad de su localidad. Con el propósito de evitar estos
inconvenientes de vacío de poder y afectación a la gobernabilidad
local, la ley norma con detenimiento los supuestos en que se produce
9
Remitimos en este punto a la nota 1 del presente prólogo.
SÁNCHEZ AGESTA, Luis. Principios de teoría política. 5ta. Edición, Editora Nacional. Madrid, 1974. Pág. 277.
Es decir, el que le sigue en los resultados obtenidos en el proceso electoral respectivo.
10
11
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dicho vacío12, así como el procedimiento y plazos para declararla y
nombrar a los reemplazantes.
Ahora bien, en el proceso de amparo que el ex alcalde de Chiclayo
interpuso contra el Jurado Nacional de Elecciones, y que el Tribunal
Constitucional declaró fundada, el fundamento número 52 de la –a
nuestro parecer- mal llamada “sentencia del TC”13, se consideró que la
vacancia era una sanción14.
La declaratoria de vacancia no es pues una pena accesoria a las demás
que se imponen con la sentencia condenatoria a consecuencia de un
proceso penal. La sanción penal responde a la comisión de un delito y
se impone en un proceso donde se investiga, analiza y se prueba el
carácter típico, antijurídico y culpable de la conducta; en tanto que el
proceso para declarar la vacancia, importa un examen de verificación
de la configuración o no de la situación prevista en la ley como causal
y ello es calificado en primera instancia por el Concejo Municipal o el
Consejo Regional, y en segunda instancia –vía apelación– por el Jurado
Nacional de Elecciones, que además examina el cumplimiento del
procedimiento de ley.
IV.- CAUSALES DE VACANCIA
Antes de iniciar el análisis de las causales de vacancia, cabe precisar que el
Jurado Nacional de Elecciones, en los casos de vacancia cumple dos
funciones que son independientes la una de la otra. Por un lado, esta
institución, a través de su órgano colegiado, emite pronunciamiento respecto
de los recursos de apelación presentados ante los propios Concejos
Municipales o Consejos Regionales, resolviendo el tema de fondo, es decir,
analizando y pronunciándose respecto de la configuración de alguna de las
causales reguladas en las normas especiales. En ese sentido, el
pronunciamiento de fondo implica que previamente haya existido un
pronunciamiento del Concejo Municipal o Consejo Regional (declarando o no
la vacancia) y, que el solicitante de la vacancia o la autoridad cuya vacancia
se ha declarado, no esté conforme con el pronunciamiento emitido,
exigiendo, a través del mecanismo de apelación, una revisión de lo actuado
(que en este caso se traduce en una revisión de la configuración de la causal
alegada), por parte del JNE que constituye la última y definitiva instancia.
Sin embargo, y esto constituye una segunda función, cuando el Concejo
Municipal o Consejo Regional declara la vacancia, y ésta no es apelada,
dejándose consentir el acuerdo adoptado, la actuación del JNE se centrará en
12
Cabe mencionar que si bien la LOM establece con detalle el procedimiento a seguirse para la presentación de la solicitud de vacancia
de un cargo municipal, así como el correspondiente a la declaración respectiva, de ser el caso, la LOGR no hace lo propio, siendo sus
normas, por el contrario, muy genéricas. Como consecuencia de ello se viene aplicando supletoriamente las reglas de procedimientos
establecidas en la LOM.
13
Al respecto, puede revisarse nuestro trabajo “La sentencia del Tribunal Constitucional en el caso “Castillo Chirinos vs. JNE”, ¿es
jurisprudencia? En: Jus Doctrina & Práctica. Lima, Grijley, año I, número 2. Pág. 259-270.
14
Es bueno recordar que la importante Corte Constitucional de Colombia señaló en su sentencia C-1/89 de 2005 que la figura de la
vacancia no es una sanción.
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verificar el cumplimiento de las normas procedimentales y el respeto del
derecho de defensa de la autoridad cuya vacancia se solicita. Si así se
constatara, el JNE convoca a quien reemplazará a la autoridad vacada,
emitiendo para tal efecto las credenciales respectivas.
Para el tratamiento de este acápite se tomará en cuenta las causales
reconocidas por la actual LOM en su artículo 22º, y de acuerdo al orden en
que han sido consignadas por dicha norma para los casos de vacancias
municipales. Para tal efecto se hará mención, de ser el caso, de algunos
criterios que sobre ellas pudiera haber adoptado el JNE a través de su
jurisprudencia, así como de las particularidades que en torno a ellas se
producen en el transcurso del proceso de vacancia. Cabe precisar que
seguidamente al tratamiento de cada causal, se hará lo propio, en cuanto
corresponda, con las causales de vacancia regional, en tanto éstas han sido
establecidas tomando como punto de referencia a las causales de vacancia
municipales. Es de advertir que el número de causales de ésta última es el
doble de las establecidas para la vacancia de autoridades regionales.
1. Muerte
Ésta es la causal cuyo trámite es el más simple pues además de los
requisitos formales que se exigen para todos los casos15, se necesita
únicamente probar el fallecimiento de la persona que por tal razón, debe ser
vacada, lo cual se acredita con la respectiva partida de defunción o su copia
certificada.
Ahora bien, debe recordarse que la LOGR no habla de “muerte” sino de
“fallecimiento”, términos que a efectos de los procesos de vacancia tienen el
mismo significado.
2. Asunción de otro cargo proveniente de mandato popular
Como se aprecia, en esta causal se produce un supuesto de incompatibilidad.
A diferencia de los casos expuestos en páginas anteriores en que la
incompatibilidad se presentaba estrictamente como consecuencia de que un
funcionario público postulara como candidato en un proceso electoral, siendo
el efecto de ello la apertura de la posibilidad de que él optara entre ejercer
uno u otro, en el presente caso no existe dicha posibilidad pues el efecto
inmediato es la configuración de la causal que puede ocasionar la vacancia en
el cargo, no existiendo en modo alguno ningún elemento de voluntad como sí
lo hay en el primer supuesto.
15
De acuerdo al Texto Único de Procedimientos Administrativos del JNE, entre los documentos que deben presentarse con la solicitud de
vacancia se encuentran: constancia de notificación al afectado a fin de comprobar que pudo ejercer su derecho de defensa, copia
cerificada del acta de Concejo o Consejo en la que conste el acuerdo de vacancia, constancia de la notificación de este acuerdo al
vacado así como de que no fue impugnado, documentos que acrediten la causal y el comprobante de pago de la tasa a nombre del JNE
en el Banco de la Nación.
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3.
Enfermedad o impedimento físico
desempeño normal de funciones
permanente
que
impida
el
Aquí se aprecian dos cuestiones que resulta de sumo interés determinar: a)
qué características debe reunir el documento o el procedimiento que
establece la existencia de este tipo de impedimento, y b) hasta qué punto
puede considerarse que una enfermedad o un impedimento físico imposibilita
un normal desempeño de funciones. Añadimos una tercera: ¿a quién le
corresponde decidir si existe o no esta imposibilidad, al Concejo o a un
médico?.
La respuesta a estas tres interrogantes debe centrarse en la expedición del
certificado respectivo por el organismo competente, que en nuestro país es el
Ministerio de Salud, o en todo caso, con un certificado en que conste su
visación.
A diferencia de lo establecido por su par municipal, la norma sobre causales
de vacancia regional no habla de enfermedad sino que limita referirse
únicamente a la incapacidad física, agregando una cualidad adicional que la
distingue en gran medida: esta incapacidad puede ser también mental. A ello
se añade el que la citada incapacidad debe acreditarse por el organismo
competente. Dada esta precisión normativa que no se encuentra en la LOM,
creemos que el impedimento físico permanente como causal de vacancia
municipal debe seguir la lógica de esta disposición, aplicándose así en forma
concordada.
4.
Ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por más de treinta
días consecutivos, sin autorización del concejo municipal
Dos precisiones iniciales sobre esta causal: primero, no es lo mismo ausencia
de la jurisdicción municipal que ausencia del local de la municipalidad. Es
sólo la primera de ellas causal de vacancia. En tal sentido, a fin de cubrir
situaciones similares a las producidas por dicha ausencia pero sin que pueda
corroborarse que ella sea respecto de la jurisdicción municipal, puede
aplicarse otra causal tal como se verá más adelante. La segunda precisión es
que los treinta días consecutivos se cuentan como días naturales.
Por su parte, la LOGR establece como causal paralela la falta de residencia de
manera injustificada hasta un máximo de 180 días en la región o por un
término igual al máximo permitido por ley para hacer uso de licencia. En
primer lugar cabe indicar que la norma no refiere si esos días son o no
consecutivos o si son naturales o hábiles. Y en segundo lugar, existen ciertas
diferencias entre las disposiciones de ambas causales, una de las cuales
radica en el tiempo considerado para hablar de su configuración (más allá de
si los días aludidos son naturales o consecutivos): mientras para el ámbito
municipal se trata de un mes, en el ámbito regional es de seis meses.
Asimismo, mientras que para la primera la ausencia durante el tiempo
señalado no implica necesariamente un cambio de domicilio o de residencia,
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para la segunda, dicha ausencia en el tiempo señalado refleja ya un cambio
de residencia aunque no necesariamente de domicilio. Esto último se
entiende debido a que las normas de la Ley de Elecciones Regionales N°
27683 (LER en adelante) establecen como requisito para ser candidato a
ocupar un cargo en el Consejo Regional el residir en la región por la cual se
postula con un mínimo de tres años. Para estos efectos, se tendrán en
cuenta las mismas reglas sobre residencia que las aplicadas para la etapa de
calificación de candidaturas.
La residencia, de acuerdo con la doctrina, constituye el espacio físico en
donde la persona fija su habitación de modo estable y habitual, y donde
realiza labores cotidianas o naturales propias de todo ser humano, aún sin el
ánimo de hacer de ese lugar el centro de sus relaciones jurídicas, pues es el
sitio de ubicación del principal establecimiento o del hogar familiar.
De otro lado, cabe mencionar que en el caso de la vacancia municipal, para
que se considere configurada la causal, además de lo ya manifestado, se
requiere que no exista autorización del concejo municipal, de modo que si
ésta existiera, incluso el tiempo de ausencia podría superar sin problema los
treinta días consecutivos establecidos por la norma. Siguiendo ese orden de
ideas puede pensarse también que la autoridad municipal podría ausentarse
de la jurisdicción respectiva hasta veintinueve días consecutivos y mediar
espacio entre el inicio de una y otra ausencia sin que por ello se produzca el
sustento para invocar la causal. Incluso si se interpreta literalmente la norma
de la LOGR se tendría que mientras la ausencia de la autoridad regional en el
territorio respectivo por más de 180 días se produzca en forma justificada,
aun cuando no se contara con la autorización del Consejo Regional, no podría
considerarse configurada la causal. Frente a todo esto debe decirse que la
finalidad de las disposiciones que recogen las causales de vacancia se centra
en evitar el desgobierno que ocasionaría el alejamiento de la autoridad en
cuestión de la jurisdicción respectiva, entendiéndose ésta como el territorio
que abarca el distrito, provincia o región de que se trate.
5. Cambio de domicilio fuera de la respectiva jurisdicción municipal
Tal como quedó claro con la causal anterior, en el caso de la vacancia
municipal interesa más el domicilio que la residencia y ello se debe, al igual
que en el caso regional, a que las normas sobre presentación de candidaturas
toman dicho elemento como requisito positivo. Ahora bien, esta causal
complementa la situación anterior, es decir, la ausencia de la jurisdicción
respectiva, pues ésta no implica necesariamente un cambio de domicilio.
En cuanto a la acreditación del domicilio debe considerarse que el certificado
domiciliario constituye una prueba del cambio que se hubiera efectuado,
certificado que de acuerdo al artículo 2° de la Ley N° 28862, que modifica el
artículo 2° de la Ley N° 27839, los Jueces de Paz pueden expedir en los
casos señalados en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Estos certificados
también pueden ser emitidos por las Municipalidades respectivas. Sin
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embargo, queda claro que esta situación puede prestarse a maliciosos juegos
de intereses si siendo el alcalde el que emite los certificados domiciliarios, es
contra él o alguno de los regidores que integran el Concejo al cual pertenece,
el pedido de vacancia sustentado en la causal de cambio de domicilio. De
esta forma, podrían emitirse certificados en los que se asevere que no existe
cambio alguno. De allí que para acreditar el cambio de domicilio resulte más
adecuado el certificado domiciliario expedido por la municipalidad en cuya
jurisdicción se encuentra el nuevo domicilio del alcalde o regidor cuya
vacancia se pretende. Finalmente, frente a la posibilidad de dos certificados
domiciliarios contradictorios, habrá que valorar otros medios probatorios y
actuarse de acuerdo a la finalidad de la norma.
No obstante lo manifestado hasta aquí, no debe olvidarse que el párrafo final
del artículo 22° de la LOM establece que no se considera cambio de domicilio
el señalamiento de más de un domicilio, siempre que uno de ellos se
mantenga dentro de la circunscripción territorial. Esta norma hace referencia
pues, al domicilio múltiple, domicilio que ha sido reconocido no sólo por el
Código Civil sino también por la Ley de Elecciones Municipales N° 26864 en la
parte pertinente a los requisitos para ser candidato al Concejo Municipal. En
efecto, esta norma remite la aplicación de la figura del domicilio múltiple a
las reglas del artículo 35° del Código Civil, de manera que habrá que tomar
en cuenta lo que él establece para la aplicación de la causal comentada.
Dos puntos antes de culminar con este acápite: a) De acuerdo con la Ley N°
28862, los gobernadores no expiden certificados domiciliarios, y b) De
conformidad con lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 022-99-PCM, todas
las personas están en la obligación de registrar su dirección domiciliaria, así
como los cambios de domicilio en el Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil - RENIEC, hecho que queda registrado en el nuevo DNI, que es
además un documento público.
6. Condena consentida o ejecutoriada por delito doloso con pena
privativa de la libertad
Como sabemos, el artículo 1° de la Ley N° 28961 del 24 de enero de 2007
modificó el texto original del inciso 6) del artículo 22° de la LOM, el cual
establecía como causal la existencia de “sentencia judicial emitida en última
instancia por delito doloso”, tomando en cuenta de esta manera lo
establecido por el inciso 5) del artículo 30° de la LOGR sobre el particular.
Entre uno y otro texto se aprecian algunas diferencias. En primer lugar, el
nuevo texto especifica que la sentencia por delito doloso necesariamente
debe contener un mandato de pena privativa de la libertad, no habiendo
hecho esa referencia la norma anterior.
Además está la precisión de que debe tomarse en cuenta la condena
consentida o ejecutoriada, lo cual confirma que debe comprobarse que no
existe ningún tipo de recurso que pueda alterar la condena dictada para
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proceder a la declaración de vacancia, es decir, la causal se configurará
siempre que pueda asegurarse que dicha condena ha adquirido la calidad de
cosa juzgada.
7.
Inconcurrencia injustificada a tres sesiones ordinarias consecutivas o
seis no consecutivas durante tres meses
Esta disposición lo que trata de evitar es la falta de dirección del concejo
municipal. Al respecto cabe añadir que la ausencia de la jurisdicción
municipal si bien puede resultar difícil de probar, logra conectarse con esta
causal en tanto lo que sí puede acreditarse es la inasistencia a las sesiones
del Concejo.
La LOGR, por su parte, establece que la causal se produce cuando hay
inasistencia injustificada al Consejo Regional a tres sesiones consecutivas o
cuatro alternadas durante un año
8.
Nepotismo, conforme a la ley de la materia
Las normas que deben tenerse en cuenta para la interpretación y aplicación
de la figura del Nepotismo son la Ley N° 26771 y el Decreto Supremo Nº
017-2002-PCM, modificatorio del Reglamento de la Ley.
Si bien inicialmente se consideraba como el único posible sujeto activo de
nepotismo para efectos de la vacancia declarada por el JNE al alcalde, en
vista de las irregularidades cometidas por algunos regidores que buscaban
desvirtuar la finalidad de las normas que la prohiben, éstos fueron
considerados también como sujetos activos, siempre bajo el ámbito de la
vacancia.
Así es. A través de un criterio adoptado por el Pleno del JNE en su calidad de
intérprete material de las normas constitucionales y legales en materia
electoral, y aplicando el método de interpretación sistemática, se ha
determinado que si bien es cierto que el artículo 11° de la LOM señala que
los regidores no pueden ocupar cargos de dirección y de confianza dentro de
sus respectivas municipalidades y comunas, esta disposición debe entenderse
como una limitación a efectos de evitar que dichos funcionarios públicos –a
quienes se les ha encargado la labor de fiscalización de la gestión municipalrealicen labores propias de la administración o invadan funciones ejecutivas
delegadas por ley al Alcalde del Concejo por el cual han sido elegidos, mas no
para efecto de lo dispuesto por el artículo 1º de la Ley Nº 26771, cuya
finalidad no es otra que limitar el ingreso de parientes o familiares a las
instituciones públicas sirviéndose para ello del poder de hecho que ejercen
determinados funcionarios públicos.
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A partir de la Resolución N° 420-2005, el Pleno del JNE adoptó para
los casos de nepotismo un criterio con calidad de jurisprudencia
vinculante, de acuerdo al cual, y de conformidad con el principio
fundamental de coherencia del derecho, una interpretación que
excluya a los regidores del ámbito de la Ley de Nepotismo llevaría al
absurdo de fomentar la impunidad y contradecir la esencia y finalidad
por la cual fue emitida dicha norma, lo que a su vez generaría
desigualdad en el trato a determinados funcionarios e insatisfacción en
la población en sus demandas sociales y de justicia, más aun si bajo
los mismos supuestos un alcalde puede ser vacado y aun cuando la
persona de la que se trate no se encuentre ya laborando en la entidad
estatal respectiva.
No existe norma similar a ésta en la LOGR.
9. Incumplimiento
contrataciones
de
ciertas
normas
que
restringen
las
De acuerdo al artículo 63° de la LOM, los alcaldes, regidores, servidores,
empleados y funcionarios municipales no pueden contratar, rematar obras o
servicios públicos municipales ni adquirir directamente o por interpósita
persona sus bienes.
10. Configuración de algunos impedimentos establecidos en la Ley de
Elecciones Municipales después de la elección
Los impedimentos a los que se refiere esta norma están establecidos en el
artículo 8° de la LEM. Esta norma es, en parte, repetición de lo ya dispuesto
por el inciso 2) del artículo 22° de la misma ley, esto es, de la causal referida
a la asunción de otro cargo proveniente de mandato popular. Sin embargo,
tratándose nuevamente de una incompatibilidad por tratarse del posible
ejercicio de la función pública en dos cargos, esta causal además de abarcar
los supuestos de cargos de elección popular, extiende su aplicación al
considerar por ejemplo entre ellos a los miembros de las Fuerzas Armadas y
de la Policía Nacional.
11. Ejercicio de cargos o funciones administrativos o ejecutivos de
los regidores
Esta causal es de exclusiva aplicación para los regidores del Concejo
Municipal. De acuerdo al artículo 11° de la LOM, éstos no pueden ocupar
cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad
o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción.
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
Resulta importante en este tema diferenciar la delegación de facultades de la
encargatura, sobre todo cuando alguna de ellas recae en el teniente alcalde,
que es el primer regidor del Concejo Municipal. Como se sabe, de acuerdo al
artículo 6° de la LOM, la alcaldía es el órgano ejecutivo del gobierno local,
siendo su máxima autoridad administrativa el alcalde. Ahora bien, cuando
éste no se encuentra es el teniente alcalde quien se desempeña en el
ejercicio de dicho cargo como encargado y no como regidor, de manera que
durante esa encargatura mal puede configurarse alguna causal de vacancia
sustentada en el supuesto establecido por el artículo 11° de la LOM.
Del mismo modo, no siendo delegables en los regidores las funciones
administrativas ni ejecutivas del alcalde, y teniendo dicho carácter
únicamente las tareas más bien “políticas” (que incluyen actividades como la
asistencia a inauguraciones de obras públicas, etc.), tampoco podrá
invocarse esta causal cuando un regidor, en cumplimiento de aquella
delegación, realice actos que se circunscriban al citado tipo de actividades.
Así las cosas, vemos que para la aplicación de esta causal debe tomarse en
cuenta lo establecido por el inciso 20) del artículo 20° de la LOM, según el
cual, el alcalde puede delegar sus atribuciones políticas en un regidor hábil y
las administrativas en el gerente municipal.
Como ya se señalara, esta norma tiene vinculación con las referidas a
nepotismo pues aun cuando formalmente un regidor no ocupara un cargo
ejecutivo o administrativo, en los hechos ello suele suceder. De allí que la
norma no se restrinja a hablar de “ocupar un cargo” sino que tome en cuenta
el “ejercicio de funciones”.
V.- ALGUNOS PROCESOS DE VACANCIA EN EL JURADO NACIONAL DE
ELECCIONES
A continuación se mostrarán algunos cuadros que brindan información útil
sobre los casos de vacancia presentados al Jurado Nacional de Elecciones
durante el periodo 2003-2006. En primer lugar, hacemos mención del
número total de solicitudes de vacancia, tanto contra autoridades
municipales como regionales, presentadas durante el referido periodo, que es
el que corresponde al periodo de gobierno municipal y regional derivado del
proceso de Elecciones Regionales y Municipales 2002.
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
CUADRO 1
PROCESOS DE VACANCIA
Número de casos
presentados
300
271
254
250
200
150
17 8
12 4
100
50
0
2003
2004
2005
2006
Años
FUENTE: CPJ-JNE
Tal como muestra el Cuadro 1, en los años 2003 y 2006 se presentó un
número muy menor de casos en relación a los años intermedios, lo cual
encuentra su explicación en el hecho de ser, respectivamente, el primer y
último año de gestión. De estos datos podemos apreciar que los casos de los
años intermedios duplican a los correspondientes al primer año, y que si bien
en el año 2006 el número disminuye notablemente, no se reducen en igual
medida a lo registrado en el 2003, lo cual quizás haya sido contribuido por el
proceso de Elecciones Regionales y Municipales de ese año.
Con la información de los casos presentados ante el Jurado Nacional de
Elecciones, conviene establecer cuántos de ellos corresponden a pedidos
sobre autoridades regionales y cuántos sobre autoridades municipales.
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
CUADRO 2
PEDIDOS DE VACANCIA
2003-2006
AÑOS
AUTORIDADES
MUNICIPALES
AUTORIDADES
REGIONALES
2003
176
2
2004
263
8
2005
247
7
2006
121
3
Total
807
20
FUENTE: CPJ-JNE
Como podemos ver, el número de pedidos de vacancia de autoridades
municipales es mucho mayor que el registrado sobre autoridades regionales,
lo cual es lógico no solamente debido al carácter local de los gobiernos
locales sino y como consecuencia de ello, al mayor número de éstos en el
país. Ahora bien, el impacto de estas cifras cambia notoriamente si se
contrasta, cada una, con el número de gobiernos municipales (provinciales y
distritales) y de gobiernos regionales a nivel nacional, respectivamente. Estas
cifras se muestran en los cuadros 3 y 4.
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CUADRO 3
VACANCIAS 2003-2006
AÑOS
2026 CONCEJOS MUNICIPALES16
PEDIDOS DE
VACANCIA
POR
CENT
AJE
2003
176
8.69
%
2004
263
12.98
%
2005
247
12.19
%
2006
121
5.97
%
FUENTE: CPJ-JNE
Tal como se mencionó líneas arriba, es normal que el primer año de gestión
el número de solicitudes de vacancia no sea muy significativo. Así, vemos
que el 8% del número de Concejos Municipales a nivel nacional tuvo en el
año 2003 alguna solicitud de vacancia contra alguno de sus miembros,
disminuyendo este porcentaje durante el último año. Aun cuando en los años
intermedios más de la décima parte de estos Concejos tuviera una solicitud
de vacancia presentada ante el JNE, debe notarse que entre ellos el número
es casi constante.
16
Se incluyen Concejos Municipales Provinciales y Distritales. Asimismo, no se incluyen ni la provincia ni los distritos creados en el año 2006 pues su
población elegirá a sus primeras autoridades municipales el 1° de julio de 2007.
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
CUADRO 4
VACANCIAS 2003-2006
AÑOS
25 CONSEJOS REGIONALES
PEDIDOS
DE
VACANCIA
PORCENTAJE
2003
2
8%
2004
8
32%
2005
7
28%
2006
3
12%
FUENTE: CPJ-JNE
El cuadro superior demuestra que el número elevado de casos de vacancia de
autoridades municipales no necesariamente significa que el de autoridades
regionales tenga menor importancia. Más bien sucede lo contrario. Y ello
pues si bien durante el primer año de ambos tipos de gobierno el porcentaje
de casos prácticamente es el mismo, en los años siguientes,
proporcionalmente, los pedidos de vacancia referidos a autoridades
regionales casi triplican al de sus pares municipales. Asimismo, destaca aun
más que durante dos años consecutivos el número de pedidos de vacancia
presentados al JNE ha representado más de la cuarta parte del número de
Consejos Regionales, lo cual muestra el alto grado de reacción que tiene el
ejercicio de un cargo regional.
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
A continuación se presentarán algunos cuadros que dan cuenta del número
de solicitudes vacancias municipales y regionales, por departamento,
formuladas ante el JNE desde el 2003 hasta el 2006. Esta información servirá
para determinar cuáles de ellos son los más recurrentes en este tipo de
procesos, lo cual servirá además para evaluar la razón de dicha
preponderancia así como para efectuar, de ser el caso, algunas estimaciones.
CUADRO 5
VACANCIAS 2003
Ucayali
Tumbes
Tacna
Departamento
San M artín
P uno
P iura
M oquegua
M adre de Dio s
Lo reto
Lima
Lambayeque
La Libertad
Junín
Huánuco
Huancavelica
Cusco
Cajamarca
A yacucho
A requipa
A purímac
A ncash
A mazo nas
0
5
10
15
Número de casos presentados
FUENTE: CPJ-JNE
20
25
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
CUADRO 6
VACANCIAS 2004
Tumbes
0%
San M artín
4%
Puno
6%
P asco
2%
Ucayali
1%
A mazo nas
4%
Tacna
2%
A ncash
9%
A purímac
4%
P iura
4%
M o quegua
1%
Arequipa
6%
M adre de Dio s
2%
A yacucho
6%
Lo reto
2%
Cajamarca
5%
Lima
16%
Cusco
3%
Lambayeque
2%
Huancavelica
6%
Junín
4%
La Libertad
4%
Ica
2%
Huánuco
5%
FUENTE: CPJ-JNE
CUADRO 7
VACANCIAS 2005
P iura
DEPARTAMENTOS
FUENTE:
CPJ-JN
Ucayali
Tumbes
Tacna
San M artín
P uno
P asco
M o quegua
M adre de Dio s
Lo reto
Lima
Lambayeque
La Libertad
Junín
Ica
Huánuco
Huancavelica
Cusco
Cajamarca
A yacucho
A requipa
A purímac
A ncash
A mazo nas
0
10
20
30
Número de casos presentados
40
50
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
CUADRO 8
VACANCIAS 2006 POR DEPARTAMENTO
Tumbes
3%
Ucayali
1%
Amazo nas
1%
San M artín
3%
A ncash
11%
P uno
7%
A purímac
6%
P iura
3%
Pasco
2%
M adre de Dio s
2%
Arequipa
6%
Lo reto
3%
A yacucho
3%
Cajamarca
4%
Lima
18%
Cusco
3%
Callao
1%
Huancavelica
3%
Lambayeque
4%
La Libertad
5%
Junín
5%
Ica
1%
Huánuco
4%
FUENTE: CPJ-JNE
Durante el periodo 2003-2006 se aprecia que algunos departamentos
mantienen la primacía en la presentación de solicitudes de vacancia. Así
tenemos a Lima y a Áncash encabezando la lista con el mayor número de
casos presentados. De otro lado, aun cuando algunos departamentos
registran constantemente pocas solicitudes, hay algunos otros que no
registran ninguna solicitud presentada en algún año en particular, sea ésta
vacancia municipal o regional. En este pequeño grupo se encuentran Pasco e
Ica para el año 2003, y Moquegua para el 2006, años ambos que marcan el
inicio y el fin de la gestión de gobierno respectiva.
Ahora bien, la situación antedicha debe analizarse con cuidado pues puede
llevar a realizar un análisis poco adecuado de la información sobre los
departamentos que constantemente registran mayor número de solicitudes
de vacancia. En particular, nos estamos refiriendo a lo que sucede con el
departamento de Lima. Para evitar este errado análisis, el Cuadro 9 que
aparece en la parte inferior, diferencia a la provincia de Lima de las demás
que conforman el departamento. Con esta distinción se verifica que en todos
los casos, más de la mitad del número de pedidos de vacancia de cada año
corresponde a pedidos referidos a las demás provincias de Lima, alcanzando
casi a triplicar el número de formulados respecto de la provincia de Lima en
el año 2005.
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
CUADRO 9
Número de casos
presentados
VACANCIAS 2003-2006
DEPARTAMENTO DE LIMA
35
30
25
20
Provincia Lima
15
10
5
0
Demás provincias
2003
2004
2005
2006
FUENTE: CPJ-JNE
Así las cosas, el récord antes aludido cambia si se compara con lo registrado
por el departamento de Ancash durante ese mismo periodo. En efecto, luego
de proceder a la suma del número de casos presentados por dicho
departamento y a los correspondientes a Lima provincias en ese mismo
periodo, tenemos que en realidad es Ancash el departamento que lidera el
récord de número de solicitudes de vacancia tramitadas en el JNE.
Seguidamente mostramos la tendencia de los cuatro departamentos que en
general, encabezan la lista de solicitudes de vacancia.
CUADRO 10
Número de casos presentados
DEPARTAMENTOS CON MAYOR NÚMERO DE
VACANCIAS
35
30
25
Lima provincias
20
Ancash
15
Arequipa
10
5
Huánuco
0
2003
2004
2005
2006
FUENTE. CPJ-JNE
CENTRO DE ESTUDIOS DE DERECHO MUNICIPAL
Si bien son éstos los departamentos que lideran el récord, se aprecia que en
el caso de Huánuco, en el segundo año de gestión disminuyó el número de
pedidos de vacancia, siendo que en el caso de Arequipa la tendencia más
bien fue cada vez en aumento (de 3 en el 2003 a 21 en el 2005) todo lo cual
refleja que existen departamentos que si bien encabezan la lista de los que
presentaron más vacancias durante el periodo 2003-2006, ello también se
debió a que en un solo año la cifra se elevó en gran medida, incrementando
así el índice global. De otro lado, como se mencionara anteriormente, Lima
provincias y Ancash registran cada uno un número similar de casos
presentados desde el primer año de gestión.
Mostrada la situación constante de algunos departamentos, cabe también
mostrar las tendencias de otros cuatro departamentos en los que no
existiendo dicha constancia desde el inicio de la gestión de gobierno, también
han tenido presencia en los primeros lugares de la lista debido a su fuerte
impacto en determinados años. La diferencia con el cuadro anterior es que
mientras para los departamentos incluidos en éste la constancia es general y
se constata a pesar de que sea un año el que la defina, en el siguiente, las
cifras que representan los casos presentados son desde el inicio variables.
CUADRO 11
Número de casos presentados
EVOLUCIÓN EN ALGUNOS DEPARTAMENTOS
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Puno
Cajamarca
Apurímac
Lambayeque
2003
2004
2005
2006
FUENTE: CPJ-JNE