Sistemas mixtos de protección social. El tercer sector en la

Presupuesto y Gasto Público 71/2013: 61-82
Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos
© 2013, Instituto de Estudios Fiscales
Sistemas mixtos de protección social. El tercer sector en la
producción de bienestar
VICENTE MARBÁN GALLEGO
GREGORIO RODRÍGUEZ CABRERO
Universidad de Alcalá
Recibido: Junio 2013
Aceptado: Julio 2013
Resumen
Nuestro sistema mixto de protección social está sostenido sobre las cuatro esferas básicas de producción y distribu­
ción de bienestar como son el Estado, el mercado, el tercer sector y la familia. En el texto nos centramos específica­
mente en una de ellas, en concreto, en el análisis del marco económico-institucional del tercer sector en su contexto
europeo de desarrollo, su lugar institucional y capacidad de respuesta a las necesidades sociales, así como en sus
características y contribución a la producción de bienestar en España en las funciones de protección, inversión social
e innovación social, abordando finalmente los retos de su desarrollo futuro.
Palabras clave: economía social, tercer sector, tercer sector de acción social, empleo, inclusión, protección social,
inversión social.
Clasificación JEL: L31 (Instituciones sin fines de lucro; Organismos no gubernamentales), P13 (Cooperativas)
Abstract:
Our mixed system of social protection is supported on four basic spheres of production and distribution of welfare
(State, the market, the third sector and the family).
In the text we focus on one of them, specifically on the analysis of the economic - institutional frame of the third
sector in the European context, its institutional place and capacity of response to the social needs, as well as in
their characteristics and contribution to the production of welfare in Spain concerning to the functions of social
protection, social investment and social innovation; finally we approach to the challenges of its future development.
Keywords: Social Economy, Third Sector, Third Sector of Social Action, employment, inclusion, social protection,
social innovation
JEL classification: L31, P13
1.
Introducción
Los regímenes de bienestar de la Unión Europea (UE), en cuanto combinación variable
de cuatro esferas básicas de producción y distribución de bienestar (Estado, mercado, tercer
sector y familia), son sistemas mixtos desde sus mismos orígenes o, si se prefiere, desde que
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se estabilizan en la década de los años 50 del pasado siglo. Ciertamente en el período 1950-1980,
lo que suele conocerse como fase “dorada” del Estado de Bienestar (Moreno, 2013), el
Estado fue la institución por excelencia en cuanto a regulación, financiación y producción
del bienestar colectivo. Ni el mercado ni el Tercer Sector (TS) tuvieron un especial protago­
nismo en la producción de bienestar, más bien residual, con obvias diferencias entre países y
regímenes de bienestar. Por el contrario, las estructuras de protección familiar sí fueron una
columna vertebral en los diferentes regímenes de bienestar bajo un modelo de división repro­
ductiva del trabajo doméstico que en la actualidad han sufrido importantes transformaciones.
Con el declive del modelo taylorista de producción el Estado de Bienestar (década de
los años 70 del siglo XX), inicia una segunda fase de desarrollo histórico, aproximadamente
entre 1980 y 2010, en la que se produce una profunda reestructuración de los diferentes regí­
menes de bienestar cuya intensidad dependerá de diferentes factores (apoyo político, solidez
institucional, capacidad de financiación y situación de cada país en la división internacional
del trabajo). Una reestructuración que tiene en su base fuerzas de cambio profundas tanto de
tipo ideológico (el ascenso de la llamada nueva economía y distintas versiones neoliberales
del papel del Estado como institución que debe trasladar la gestión de la producción pública de
bienestar al mercado y, en general, a la sociedad civil), como político (la debilidad del consen­
so sobre el Estado de Bienestar entre clases medias funcionales y clases trabajadoras cualifica­
das; demandas de participación ciudadana en el Estado de Bienestar) y económico-financiero
(tanto la resistencia fiscal creciente en el segmento de renta más elevada, que apuesta por el
mercado en sustitución del modelo público de bienestar, como la variable capacidad fiscal de
los Estados sometidos a procesos de reestructuración económica en el contexto de una nueva
fase de la mundialización económica y de la emergencia de la sociedad de la información).
En esta segunda fase histórica de reestructuración de los Estados de Bienestar (1980­
2010) el mercado y el TS cobran protagonismo institucional y económico en la producción de
bienestar, variando su peso entre países en funciones de tradiciones institucionales y nuevas
constelaciones políticas. Sin embargo, el Estado sigue siendo determinante en la configura­
ción de los regímenes de bienestar dada su capacidad para condicionar, incluso determinar,
los nuevos diseños institucionales, tales como la Nueva Administración Pública (NAP), la
concertación externa ampliada de servicios públicos o la propia influencia en el TS a través
de la RSC, el marketing social y formas mercantiles de financiación de aquél. El nuevo sis­
tema mixto es un sistema más orientado al mercado (en ascenso dominante) y más orientado
al TS (en ascenso subordinado), en detrimento del modelo de Estado de Bienestar, lo que no
quiere decir menos Estado, sino distinto modo de intervención económica y política.
Si en la fase de reestructuración del Estado de Bienestar el TS o Economía Social (ES)
tuvo inicialmente un crecimiento notable en base a la colaboración económica de un segmen­
to de este último –el llamado Tercer Sector de Acción Social (TSAS)– en la producción de
servicios públicos (sobre todo servicios sociales), a medida que transcurrió el tiempo, desde
2000 en adelante, el mercado ha desplazado selectivamente al TS en la producción de servi­
cios públicos de mayor rentabilidad y, al mismo tiempo, ha desarrollado a nivel de gran em­
presa estrategias en las que ha asumido objetivos sociales y ecológicos (caso de la Responsa­
bilidad Social Corporativa o RSC) y presionado en favor de empresas sociales lucrativas, lo
que podría denominarse como un avance de lo mercantil en el espacio del TS. Es decir, entre
las esferas del Estado, el mercado y el TS están teniendo lugar crecientes interrelaciones en
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las que se han producido al mismo tiempo sinergias, dependencias y subordinaciones entre
las tres esferas económicas bajo una línea tendencial en la que el desarrollo indudable de la
economía social no ha alcanzado ni la capacidad institucional, ni la visibilidad social, ni la
fuerza económica suficiente como para ser un actor socio-económico de primera magnitud.
Ello es así, desde nuestro punto de vista, porque siendo el crecimiento de la ES una respuesta
defensiva de la sociedad civil al avance e impacto del mercado y al retroceso del Estado, la
confluencia de una mundialización económica intensamente mercantil (logro de la máxima
rentabilidad del capital financiero y neotecnológico) y un modelo de crecimiento europeo
(Lisboa 2000 y Estrategia Europa 2020) más desigual y territorialmente más desequilibrado,
han condicionado el proceso de institucionalización del TS como actor económico y político,
como veremos a continuación.
Por otra parte, la crisis actual ha puesto de manifiesto cómo el Estado sigue siendo
determinante en la configuración del sistema de mercado y del sistema de Tercer Sector me­
diante el desarrollo de las políticas de consolidación fiscal y sus efectos en el gasto público,
así como en la expansión del mercado y en la remodelación del papel del Tercer Sector allí
donde éste es dependiente financieramente del Estado, caso de los países del sur de Europa.
En el caso concreto del TS, que constituye el objetivo central de este trabajo, su de­
sarrollo es particularmente complejo y ambivalente en la medida en que sus funciones son
amplias: defensa de los derechos humanos, sobre todo sociales; protección de los colectivos
sociales en situación de exclusión social o vulnerables mediante la gestión de programas
propios o públicos de inclusión social; promoción de la participación cívica o desarrollo
de la democracia participativa. Esto supone que, como veremos en el tercer apartado, el TS
contribuye tanto a las funciones de protección social (normalmente como gestor de recursos
del Estado y facilitador del acceso de los grupos en situación de pobreza a los programas de
garantía de renta) como de inversión social (en lo que se refiere al acceso al mercado de tra­
bajo y a los servicios sociales y sanitarios) e innovación social (desarrollo de nuevas formas
de gestión de los recursos colectivos en los que se combinan valores añadidos en eficiencia
económica, generación de empleo y creación de redes sociales e institucionales).
Por si este grupo de objetivos no generara suficiente complejidad institucional, el TS se
caracteriza por una amplia heterogeneidad organizativa y una elevada fragmentación institu­
cional, como pondremos de manifiesto para el caso español, que es tanto su fuerza (capacidad
de adaptación a las necesidades sociales) como su debilidad (bajas economías de escalas y
limitada capacidad de articulación organizativa), también en el caso europeo en general.
En este contexto de reconstitución y ampliación de la sociedad civil organizada, el lla­
mado TS o EC requiere ser contemplado desde una doble óptica: su comprensión en cuanto
actor institucional en los regímenes de bienestar, sobre todo en el ámbito europeo (dimensión
institucional), objeto de la sección segunda; y su capacidad para organizar y gestionar pro­
gramas de bienestar social y contribuir a la inversión e innovación social en el caso español
(dimensión funcional y político-económica), objeto de análisis de la sección tercera.
De este modo, en este trabajo trazamos el marco económico-institucional del TS, en el
contexto europeo de desarrollo, analizamos la configuración y capacidad de producción de
bienestar del TS en España y, finalmente, abordamos los retos de su desarrollo futuro a la
luz de los cambios y transformaciones del Estado de Bienestar y de la reforma social futura.
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2. Los sistemas mixtos de protección social en la Unión Europea:
lugar institucional, capacidad de respuesta a las necesidades
sociales y potencial capacidad de transformación e innovación de
la economía social
Para un adecuada comprensión de la naturaleza de los sistemas mixtos de protección
social y, en concreto, del desarrollo del TS como actor institucional en la producción del
bienestar, es preciso analizar tres dimensiones interrelacionadas entre sí: la naturaleza del
TS como esfera de producción de bienestar o lugar institucional, la capacidad de respuesta a
las necesidades sociales o funciones desarrolladas en las políticas públicas europeas y, final­
mente, qué papel pueda jugar la ES en la postcrisis como actor orientado a la satisfacción de
nuevos riesgos sociales, a la innovación social y a la participación cívica.
2.1. La institucionalización de la economía social y el TS
En el reciente trabajo sobre la estructura y evolución de la economía social en la UE
(Monzón y Chaves, 2012), continuación de otro similar de 2008 (Chaves y Monzón, 2008),
se destacan dos hechos fundamentales de este sector: por una parte, el hecho de su crecimien­
to durante los últimos años en cuanto a generación de empleo; es un sector en el que apenas
se ha destruido empleo, así como su capacidad para crear nuevas formas de organización
como respuesta a las necesidades sociales en un contexto de crisis estructural (caso de las
empresas sociales); por otra parte, la complejidad de su institucionalización debido a la di­
versidad de enfoques, variedad de formas de organización y ambigüedad de las políticas pú­
blicas por parte de la UE. Efectivamente, este sector supone un empleo remunerado de 14,5
millones de personas, lo que supone cerca del 6,5% de la población ocupada en la UE-27; la
crisis no ha frenado el crecimiento del empleo en este sector, por el contrario, ha estimulado
nuevas formas de organización y provisión tanto en el sector cooperativo como en el de la
acción social1. Por otra parte, la complejidad institucional viene dada tanto por la deficiente
regulación del sector como por su amplísima y fragmentada diversidad interna. La creación
de una Europa competitiva siempre ha tenido como referencia la empresa capitalista y en
mucha menor medida la ES.
Históricamente, la llamada ES se ha desarrollado en torno a dos polos. Un polo llama­
do estrictamente economía social (ES) ligado históricamente al cooperativismo y mutualismo
obrero, así como al asociacionismo popular y otro polo, con raíces en la beneficencia religiosa,
hoy ampliado a lo que se conoce como TSAS (u ONL) (asociaciones y fundaciones). La ES está
relacionada con la producción para el mercado y el mutualismo obrero y el TSAS está relacio­
nado con la producción de no mercado. La ES tiene su origen, en cierto modo, en su configu­
ración como un sistema de contrapeso o contrapoder a la empresa capitalista, a la que opone la
democracia interna y un sistema de reparto de beneficios que no es función del capital invertido
sino de criterios sociales variables; por su parte, el TSAS es un sistema reactivo o paliativo ante
los efectos de la desigualdad del mercado y las limitaciones redistributivas del Estado.
Desde el punto de vista de la lógica de la protección social la ES está en el origen orien­
tada a la gestión de los seguros sociales de la clase obrera industrial (mutuas), mientras que
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el TSAS está orientado a la protección de los colectivos en situación de exclusión y vulnera­
bilidad (asistencia social y servicios sociales). Mientras la primera organiza la previsión de
los riesgos, la segunda responde a la incapacidad o limitaciones de la sociedad y el Estado
frente a los riesgos. Dos lógicas que con el tiempo han caminado, sin pérdida de su identidad,
hacia una convergencia de intereses que la crisis actual está acelerando ante los límites del
Estado de Bienestar y la extensión del mercado a ámbitos de la vida laboral y social que hasta
recientemente se regían por la lógica redistributiva.
Estos orígenes han ido convergiendo en el tiempo, como decimos, y la crisis actual
acelera dicha convergencia. Hay que tener en cuenta que globalmente se trata de una esfera
dual que comparte objetivos como la adecuación a las necesidades sociales, la mejora de la
distribución de la renta, el énfasis en la inclusión laboral, la lucha contra la exclusión so­
cial y el desarrollo de la democracia participativa, sea en el seno de las empresas y talleres
(participación democrática) sea en la sociedad civil (participación cívica). Las definiciones
de última generación, desarrolladas desde la Estrategia de Lisboa 2000 (Monzón y Chaves,
2012; Cabra de Luna, 1998; Comité Económico y Social Europeo, 2012; Parlamento Euro­
peo) incluyen todos los sectores de la economía moral o solidaria (cooperativas, mutuas, aso­
ciaciones, fundaciones y, en la actualidad, las empresas sociales) y comparten todas ellas los
rasgos antes mencionados. La mayor (tradicional ES) o menor (tradicional TSAS), cercanía
al mercado, el mayor énfasis en los socios (ES) o en la sociedad y los colectivos más vul­
nerables (TSAS), el dualismo democracia versus solidaridad, entre otras diferencias, ha ido
siendo superado tanto por el esfuerzo conceptual y político como por la propia necesidad de
consolidar una esfera cuyo papel está llamado en los años venideros a incrementar su peso y
relevancia en la satisfacción de necesidades, así como a ser una esfera que puede ser palanca
cualitativa para construir la reforma social futura, si bien no en solitario.
De este modo, la crisis actual al acercar a las dos sub-esferas tradicionales (ES y TS)
y tomar conciencia de la necesidad de convergencia, a pesar de la variedad de sus intereses
internos, ha potenciado y tiende a reforzar un amplio Tercer Sector (TS) que comprende am­
bas sub-esferas. Esta convergencia se refleja en la mejora de la información de la dimensión
económica del sector (su plasmación en los sistemas de Cuentas Nacionales bien como una
dimensión específica o como cuenta satélite) (Barea y Monzón, 1992 y 2002); en la creación
de plataformas y redes europeas (red EMES, CIRIEC, etc.), en una mayor presencia en el
diseño de las políticas públicas; en un ámbito de referencia (y refugio de reciprocidad) en
cuanto a protección de la creciente población excluida del empleo y del acceso a las presta­
ciones sociales2.
La consideración de una variable como el porcentaje del empleo del TS nos pone de
manifiesto que el desarrollo de la ES no refleja mecánicamente los tradicionales mundos del
Estado de Bienestar o regímenes de bienestar. Según esto el régimen de bienestar nórdico se
caracterizaría por un menor peso de la ES y del TSAS en comparación con otros regímenes
de bienestar. Sin embargo, no es así, el peso del empleo en países como Suecia (11,16%),
Países Bajos (10,23%), Dinamarca (7,22%) y Finlandia (7,65%) supera la media de la UE-27
(6,5%) e incluso el de la UE-15 (7,41%) con la excepción de Dinamarca. Todos los países
del régimen nórdico tienen porcentajes de empleo en la economía solidaria muy elevados.
Por el contrario, los países del régimen continental, con la excepción de Bélgica (10,30%) y
Francia (9%) tienen porcentajes inferiores a la media de la UE-27, tal es el caso de Alemania
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y Austria. Los países de la Europa del sur son desiguales entre sí de modo que en Grecia y
Portugal el peso del empleo de la ES es relativamente bajo, en Italia (9,7%) es elevado y en
España (6,7%) se sitúa en un nivel medio bajo respecto de la UE-15. Los antiguos regímenes
de socialismo real se encuentran en una fase de reconstrucción de la ES con tasas de empleo
en torno al 3% con la excepción de Hungría (casi el 5%). Esto supone, en definitiva, tener en
cuenta no sólo el mayor o menor peso del Estado de Bienestar como elemento de compara­
ción entre regímenes de bienestar sino otros factores de carácter histórico e institucional. No
es casualidad que en la base de los Estados de Bienestar más desarrollados esté subyacente,
como fundamento de esos mismos Estados, una sólida economía moral o comunitaria que no
sólo se ha preservado hasta hoy sino que, incluso, en la actualidad se caracteriza por un re­
novado dinamismo; este es el caso de Suecia, que ha sido el que más ha duplicado su empleo
entre los años 2002 y 2010 (media de la UE-27 del 27,8%), por encima de países que, como
España e Italia, han tenido crecimientos más moderados.
La crisis estructural del capitalismo neofinanciero en Europa y las políticas de ajuste del
Estado de Bienestar han desplazado sus costes a los hogares y a la sociedad civil, con diferen­
cias entre países, siendo los de la Europa meridional los que están sufriendo el mayor impacto
diferencial de dicha crisis al tratarse, en buena parte de ellas, de economías semiperiféricas
en un sistema económico europeo de amplia fractura norte/sur. Pero, en general, el TS está
siendo un factor de amortiguación de los efectos de la crisis mediante un esfuerzo sostenido
en mantener el empleo logrado (no siempre) mediante las empresas cooperativas y empresas
sociales (estas últimas más próximas a la lógica del mercado o más flexibles en cuanto al
reparto de beneficios) y en la protección social de los colectivos vulnerables y excluidos a
pesar del retroceso de la principal fuente de ingresos que es el Estado. Una protección que
amplía el espacio de la asistencia social (espacio de derechos débiles) frente a la protección
social basada en derechos anclados en el mercado de trabajo central o más cualificado, pero
que permite evitar las situaciones de exclusión social más severa.
2.2. Las políticas de la UE en relación con la ES y la contribución del TS a la
estrategia de inclusión activa de la UE
Las políticas europeas ante el desarrollo de la ES han sido, hasta recientemente, tan
ambivalentes como pragmáticas.
La ambivalencia de las políticas europeas se pone de manifiesto en la lenta evolución de
las instituciones europeas en dar visibilidad institucional y capacidad como actor al TS. Ha
sido un largo camino mediante el cual la ES se ha ido incorporando paso a paso a la estructura
de la Comisión e instituciones europeas (como el CEES y el Parlamento Europeo). Mediante
grupos de trabajo, investigaciones y creación de plataformas se ha abierto paso la realidad de
la ES y del TSAS hasta llegar a las propuestas más recientes, como es la “Iniciativa en favor
del emprendimiento social - Construir un ecosistema para promover las empresas sociales
en el centro de la economía y la innovación sociales” (COM (2011) 682) dirigida a situar la
ES y la innovación social en el centro de sus iniciativas en cuanto a cohesión territorial y
en la lucha contra la pobreza y la exclusión, de acuerdo con la Estrategia Europa 2020, la
iniciativa emblemática Unión por la Innovación, la Plataforma Europea contra la Pobreza y
la Exclusión y el Acta del Mercado Único. Una iniciativa que es complementaria con otra
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Comunicación de la CE sobre Responsabilidad Social de las Empresas (que se adopta el
mismo día, COM (2011) 681).
La ambivalencia, justamente, se produce también en cuanto a un reconocimiento de la
ES y mejoras de financiación (por ejemplo, acceso al capital riesgo, introducción de cláusulas
sociales) compatible con el reconocimiento de la inversión social responsable de la empresa
capitalista, formas de conexión y colaboración para el desarrollo de los servicios de interés
económico general y la utilización del voluntariado por las empresas sociales que generan
beneficios. Un trazado de puentes en el que el nexo es la innovación social, pero en el que se
trata de hacer compatible el valor social de la ES con los intereses de la empresa capitalista.
Algo que no puede sorprender en modo alguno para evitar reticencias de esta última frente al
curso ascendente del TS como espacio de competencia.
Pero al mismo tiempo, la visión de la CE no deja de tener un sesgo pragmático e, in­
cluso, instrumental, tal como se pone de manifiesto en la Comunicación “Hacia la inversión
social para el crecimiento y la cohesión, incluida la ejecución del Fondo Social Europeo
2014-2020 (COM (2013) 83 final), en cuanto contempla los recursos privados y del TS para
complementar los esfuerzos públicos, sometidos en la actualidad a políticas ampliadas de
ajuste, y al señalar que se sigue sin aplicar suficientemente planteamientos más innovadores
de la financiación, por ejemplo recurriendo a la participación del sector privado y la ingenie­
ría financiera mediante instrumentos, tales como la microfinanciación, las garantías basadas
en políticas concretas y los bonos de inversión social3, que han de perseguir el ahorro presu­
puestario”.
La ES ha pasado también a primer plano como instrumento de desarrollo de la Reco­
mendación de Inclusión Activa de 2008 (COM). Así, según Frazer y Marlier (2012) diferen­
tes países de la UE (entre ellos España, como luego veremos) están expandiendo la economía
social como medio de desarrollo del empleo protegido, empresas sociales en general, y como
mecanismo de intermediación entre las personas excluidas del empleo y el mercado de tra­
bajo ordinario. Pero también como apoyo a las personas vulnerables para acceder a los ser­
vicios públicos (tal como los servicios sociales, los de formación ocupacional y educativos y
los servicios sanitarios). Países como Austria, Bélgica, República Checa, Eslovenia, España,
Finlandia, Francia y Grecia destacan en su esfuerzo (2008-2012) en el desarrollo de la ES y
del TSAS como medio de desarrollo de las políticas de inclusión activa.
Dentro de la estrategia europea de creación de empleo la Comunicación de la CE “Ha­
cia una recuperación generadora de empleo” (COM (2011) 0173) afirma que “Los agentes de
la economía social y las empresas sociales son importantes motores de creación de empleo
inclusivo y de innovación social y requieren un apoyo específico, que puede darse a través de
la contratación pública y el acceso a la financiación”. El FSE es una de las herramientas más
determinantes para el desarrollo de proyectos de acceso al empleo liderados por las distintas
organizaciones del TS.
Finalmente, y sin poder agotar aquí con el detalle necesario el desarrollo de las herra­
mientas de apoyo al TS, destacábamos antes el llamado Paquete de Inversión Social (Comu­
nicación de la CE: “Hacia la inversión social para el crecimiento y la cohesión, incluida la
ejecución del Fondo Social Europeo 2014-2020”), (COM (2013) 83 final) mediante el que
se pretende favorecer, entre otros objetivos, el desarrollo de una ES innovadora en cuanto a
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Vicente Marbán Gallego y Gregorio Rodríguez Cabrero
modos de organización y producción, nuevos productos y nuevos mercados, ligados en buena
medida a nichos de empleo ecológico y servicios públicos (socio-sanitarios, particularmen­
te), la llamada economía de mercado “eco-social”.
En suma, la ES y el TSAS, como espacios del TS, han ganado progresivamente en visibi­
lidad institucional, aún insuficiente, a medida que han crecido y desarrollado. El TSAS, de ser
un núcleo de organizaciones reactivas a los fallos del Estado ha pasado progresivamente a ser
un colaborador del Estado de Bienestar, financieramente dependiente, a la vez que un ámbito
de desarrollo de la solidaridad y de la participación cívica. Las políticas de consolidación fiscal
puestas en marcha desde 2009 han sometido a estas entidades a una doble presión: aumento de
las demandas sociales y restricción de recursos. Esto ha supuesto que el TSAS se vea obligado
a dar respuesta asistencial a la crisis a la vez que reivindicar la materialización de los derechos
sociales de las personas excluidas y vulnerables. Por su parte, la ES ha soportado relativamente
bien la caída del empleo, recurriendo a decisiones democráticas pactadas y reservas financieras
internas, a la vez que abriendo nuevos nichos de empleo y reforzando la innovación económica
y social. La colaboración y la transversalidad entre ambas esferas se ha acrecentado con la crisis
sin pérdida de la singularidad institucional y de la especificidad organizativa y, en consecuencia,
están llamadas a desarrollar nuevos papeles en la protección social y la innovación social.
2.3. El TS como agente clave en la respuesta a la crisis y factor dinamizador
de la futura reforma social europea
Del desarrollo anterior se deducen algunas tendencias de desarrollo del TS en los años
venideros tanto en la respuesta a los impactos sociales de la crisis como al desarrollo de los
futuros regímenes de bienestar.
En el medio plazo el TS, ante el retroceso del Estado de Bienestar en protección so­
cial, generación de empleo y acceso a servicios de calidad, así como debido a los fallos del
mercado en creación de empleo, está abocado a dar respuesta a la quiebra en la satisfacción
de necesidades inmediatas, respuesta que será siempre limitada (por el tamaño del sector) e
insuficiente (por la debilidad financiera del mismo) y que precisa de la complementariedad
del Estado que es la institución central de la protección social. El papel del TS en favorecer
la inclusión laboral y social es necesario, pero nunca podrá dar respuesta completa ni a los
riesgos actuales ni a los retos de la reforma social futura.
Ahora bien, al tratarse de una esfera de economía moral en la que lo relacional forma
parte de la lógica económica (lógica solidaria) el TS, además de dar respuesta a las situa­
ciones de emergencia social, tiene por delante retos más amplios cuyo desarrollo pasa tanto
por cambios internos (nuevas formas de colaboración entre ES y TSAS, innovación social,
desarrollo de nuevas fuentes de empleo e inserción, entre otros objetivos), como por nuevas
formas de colaboración con el Estado que contribuyan a un desarrollo sostenible y a formas
de protección social que, además de universales, sean objeto de participación por parte de los
actores sociales. Lo que supone su presencia como actor institucional en el conjunto de las
políticas públicas reforzando las lógicas democrática y solidaria.
Si el TSAS da respuesta a las necesidades sociales inmediatas, la ES da respuesta a la
creación de nuevas formas de producción y consumo. Ambas, conjuntamente, constituyen un
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actor socio-político y económico que puede contribuir no sólo a dar respuesta a demandas
sociales inmediatas, sino también, y sobre todo, a reconstruir los fundamentos de la reforma
social progresiva en los años venideros, de modo que los sistemas mixtos de protección
social se guíen por los principios de la lógica democrática y solidaria (TS), así como por el
principio redistributivo (Estado de Bienestar).
3. La experiencia española reciente de la economía social en
protección social
La emergencia de nuevos riesgos sociales (envejecimiento, movimientos migratorios,
la desigualdad de género, cambios en la estructura familiar o la deslocalización productiva)
en un contexto de reestructuración a la baja del Estado de Bienestar español ha propiciado un
mayor protagonismo del Tercer Sector en la procura de bienestar social dentro de un nuevo
sistema mixto que implica un modo distinto de intervención económica y política.
Un modo de intervención (con un creciente papel del mercado y con el Estado como
institución central de la protección social por recursos y capacidad instalada) que requiere
que las organizaciones del Tercer Sector combinen una lógica de garantía de derechos y
de sensibilización social, con el desarrollo de funciones de protección social, gestionando
recursos del Estado, de inversión social, facilitando el acceso al mercado de trabajo y a los
servicios sociales y sanitarios, y de innovación mediante el desarrollo de nuevas fórmulas
organizativas y de gestión y de programas de acción social innovadores.
En el caso español, esta pluralidad de funciones es consustancial con la pluralidad or­
ganizativa del sector, la cual es parte de su riqueza y versatilidad, pero también de su frag­
mentación. En este sentido, esbozamos a continuación tal diversidad y la propia magnitud del
sector. Posteriormente analizaremos la participación del TS español en la protección social
centrándonos precisamente en las mencionadas funciones de protección, inversión e innova­
ción social.
3.1. El Tercer Sector en España: dimensión y pluralidad organizativa
La diferenciación entre el sector no lucrativo y la Economía Social como dos ramas
de un mismo árbol del Tercer Sector4 prevaleció en la UE y también en España durante los
años finales de los años 80 y parte de los 90 durante los cuales ambas corrientes científicas
coexistieron bajo una ignorancia mutua (Chaves y Monzón, 2001), tal como señalamos
antes.
Esta diferenciación, excesivamente parcelaria pero útil a efectos de delimitar el univer­
so objeto de estudio, parece irse superando en los últimos años. Desde la Economía Social se
ha ido incorporando a su espectro organizativo a gran parte de organizaciones características
del sector no lucrativo considerándolas como agentes del subsector no de mercado de la
Economía Social (Etxezarreta y Bakaikoa, 2011). Del mismo modo, por parte de la Eco­
nomía Social se han superado las reticencias iniciales de incorporación de las Fundaciones
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esquivando su incumplimiento del criterio de organización democrática (al carecer de socios)
a favor del criterio de incluir en la Economía Social a aquellas Fundaciones que están al ser­
vicio de los hogares (Chaves y Monzón, 2008). Por parte del enfoque del sector no lucrativo
también se ha suavizado en algunos estudios el criterio de la no lucratividad incluyendo en
este enfoque a entidades como algunas cooperativas, empresas de inserción o las cajas de
ahorro (Fundación Luis Vives, 2012).
Las organizaciones del TS han sido recurrentemente analizadas en el ámbito español
(Barea y Monzón, 1992, 2002; Rodríguez Cabrero y Monserrat, 1996; Cabra de Luna, 1998;
Martínez et al, 2000; Ruiz de Olabuénaga, 2000; Ariño, 2001; Rodríguez Cabrero, 2003;
Pérez Díaz y López Novo, 2003; García Delgado, 2004; Cabra de Luna y de Lorenzo, 2005;
Plataforma de ONG de Acción Social, 2006; Casado, 2008; Fresno y Tsolakis, 2011). Nues­
tro conocimiento del sector es cada vez más refinado y accesible mediante publicaciones
periódicas que permiten ponerse al día sobre la evolución del sector (Revista de Economía
Pública, Social y Cooperativa CIRIEC, o la Revista Española del Tercer Sector) o con análi­
sis periódicos como los anuarios del Tercer Sector editados por la Fundación Luis Vives en
2010 y 2012.
Entre los estudios recientes más reseñables podemos citar los realizados por Monzón
(2008) en el ámbito de la economía social y el de la Fundación Luis Vives (2010, 2012) sobre
el TSAS. En el primero (Cuadro I), se constata la magnitud del Tercer Sector, o sector de
la Economía Social en un sentido amplio, compuesto por más de 200.000 entidades, el 14%
de ellas (29.000) asociaciones y fundaciones del TSAS y el 22% cooperativas, sociedades
laborales, mutualidades y empresas sociales. Su aportación socioeconómica en términos de
empleo y PIB se resume en 1,2 millones de empleos directos (más de 300.000 en el TSAS) lo
que representaría el 6,3% de la población ocupada total de 2008 y más de 116.000 millones
de euros en facturación que representaron el 2,5% del PIB en 2008.
En cuanto al TSAS (Fundación Luis Vives, 2010, 2012) que incluye a las asociaciones
y fundaciones no lucrativas de acción social y a las entidades singulares como Cáritas, Cruz
Roja u ONCE, se pone de manifiesto como, entre 2008 y 2010, siguió aumentando el número
de entidades, de personas contratadas y voluntarias (Cuadro II) . Según este anuario, se esti­
maron en 2010 en torno a 29.000 entidades en funcionamiento empleando a más de 600.000
personas y 1.000.000 de voluntarios. Su impacto socioeconómico sobre el PIB fue entre el
1,9% y el 1,6% según se tenga o no en cuenta a las entidades singulares y su contribución al
empleo fue para el 2010 en torno al 3,5% de la población ocupada.
Esta evolución en el número de entidades, empleos y voluntarios hay que contextua­
lizarla, no obstante, con el volumen de intervenciones realizadas, más de 47,6 millones
de atenciones directas en el 2010, las cuales han aumentado un 29% desde 2007 como
consecuencia de la crisis económica. Todo ello en un contexto en el que, según esta inves­
tigación, en el 2010 con respecto al 2008 los problemas de financiación han afectado a un
20% más de entidades, donde ocho de cada 10 aseguraron tener dificultades económicas y
cuatro de cada 10 tuvieron problemas de liquidez, lo que nos hace convenir que el impacto
de la crisis en las entidades del Tercer Sector en dicho bienio ha hecho que tuvieran que
intensificar su intervención social en una situación financiera más incierta e inestable que
en épocas pasadas.
200.858
87
1.243.596
5.156
18.082
38.694.060
23.061.476
5.295.927
924.276
3.140
52.631
45.000
n.d.
82.894
6.774.716
Socios
116.304
2.058
1.766
9.203
1.052
13.439
2.818
54
1.067
320
6.141
12.095
66.285
Ventas(1)
(millones euros)
(1) En el caso de Cáritas y Cruz Roja se han incluido los gastos y no las ventas al tratarse de productores no de mercado;
(2) No todos ellos son empresas pertenecientes a la Economía Social.
Fuente: Elaboración propia a partir de Monzón (2008).
TOTAL
Obra Social Cajas de Ahorros
2.548
Otras Fundaciones
183.062
28.868
1.644
124.380
287.285
27.345
Otras asociaciones
65.603
3.140
52.631
3
183
Empresas de Inserción
Entidades singulares (Cáritas, Cruz
Subsector no de Roja y ONCE)
mercado de la
Asociaciones No lucrativas de
Economía Social
acción social
(“núcleo duro”)
Fundaciones No lucrativas de acción
social al Servicio de los Hogares
1775
Centros Especiales de Empleo(2)
442
90
133.576
8.700
17.637
Sociedades laborales
456.870
Empleos
424
24.738
Nº de entidades
Cooperativas
Tipo de entidades
Subsector de
Mutuas y Mutualidades
mercado de la
Economía Social Cofradías de pescadores
AÑO 2008
Cuadro I
Principales cifras de la Economía Social
29.000entidades.
382.000empleosdirectos.
17.000millonesdegasto.
23%delaaportacióndela
ES al PIB.
• ValorañadidoBrutoen
relación al PIB: 2,47%.
• Empleo:6,3%dela
población ocupada total.
• 16%delaaportacióndela
ES al PIB.
•
•
•
•
• 45.000entidades.
• 700.000empleosdirectos.
• 87.000millonesde
facturación.
• 61%delaaportacióndela
ES al PIB.
INDICADORES
SOCIOECONÓMICOS
(EMPLEO, PIB)
Sistemas mixtos de protección social. El tercer sector en la producción de bienestar
71
72
Vicente Marbán Gallego y Gregorio Rodríguez Cabrero
Cuadro II
El TSAS en cifras: 2008-2010
Nº de entidades
2008
Entidades del
Tercer Sector de 28.790
Acción Social
Indicadores
socioeconómicos
(empleo, PIB)
Empleos
2010
2008
2010
29.746
529.029
635.961
1,8% del
(2,7%
(3,5%
total de
de la
de la
empresas población población
con
ocupada ocupada
total)
total
asalariados
Voluntarios
2008
2010
873.000 1.075.000º
Volumen de gasto
(millones euros)
2008
2010
15.519
17.000
(1,62% PIB)
(4,65%
1,42%
sin entidades
de la
PIB sin
singulares) (1,88
población entidades
con entidades
activa singulares
singulares)
Fuente: Elaboración propia a partir de Anuarios del Tercer Sector, 2008, 2012 de la Fundación Luis Vives.
3.2. La participación del Tercer Sector en la producción de bienestar
La aportación macroeconómica de las entidades del Tercer Sector que hemos puesto de
relieve da buena cuenta de la significación del sector y de su potencial impacto en la política
social. El deterioro en los indicadores de desigualdad y pobreza y las políticas de recortes en
el ámbito de la sanidad, la educación o la atención a la dependencia están demandando de
las organizaciones del Tercer Sector una lógica de intervención en la que sean compatibles
las funciones de sensibilización social y de defensa de unos derechos sociales de amplia co­
bertura con otras funciones como las de protección social, complementando la provisión de
servicios mediante la gestión de recursos públicos, de inversión social, facilitando la inclu­
sión social y laboral y el acceso a los servicios sociales y sanitarios, y de innovación mediante
fórmulas organizativas y programas de protección social novedosos y versátiles.
3.2.1. Las entidades del TS y su función de protección social
En el actual contexto de retroceso de derechos sociales y de la protección social el papel
de las entidades del TS es, si cabe, más relevante.
– En la atención a la dependencia las medidas de ajuste han supuesto un recorte de
más de 1.000 millones entre 2012 y 2013 (como consecuencias de la suspensión
de la financiación estatal del nivel acordado, reducción de la aportación de la AGE
para la financiación del nivel mínimo de protección en un 13%, reducción del 15%
de la prestación económica por cuidados en el entorno familiar, mayor exigencia de
copago) y el retroceso de derechos sociales como el retraso de la incorporación de
los dependientes moderados hasta julio de 2015 o la supresión de las cotizaciones a
la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales.
En este ámbito de la atención a la dependencia y en el de las personas mayores o
con discapacidad, la protección social implementada por el Tercer Sector suele estar
Sistemas mixtos de protección social. El tercer sector en la producción de bienestar
73
ligada a Federaciones y Confederaciones de asociaciones de acción social (UDP,
CEOMA, FEAPS, CERMI, entre otras), a una amplia red de Fundaciones agluti­
nadas en organizaciones como la Federación Lares y a organizaciones del ámbito
cooperativo (Etxezarreta y Bakaikoa, 2011).
Las organizaciones del TSAS, sobre todo las organizaciones de personas mayores
y de discapacitados, han ejercido una significativa presión para el reconocimiento y
universalización de esta contingencia y así han sido reconocidas explícitamente en
la ley de dependencia, a diferencia de las entidades de la economía social (cooperati­
vas, sociedades laborales, etc.), las cuales, a pesar de su potencial como proveedoras
de servicios, han pasado más desapercibidas en la LAPAD.
En su papel de proveedor de servicios para personas dependientes, mayores o con
discapacidad, las entidades del TSAS están gestionando los recursos públicos, sobre
todo en los ámbitos de la prevención, la diversificación de servicios de atención y el
asesoramiento y formación de cuidadores familiares y voluntarios. En el ámbito de
la prevención sus acciones están encaminadas a retrasar la aparición de los riesgos
de dependencia asociados a la edad y a otras causas sobrevenidas mediante pro­
gramas de fomento de hábitos de vida saludables entre los jóvenes, programas de
concienciación sobre seguridad vial y conducción responsable a jóvenes menores de
30 años. También el TSAS ha tejido en los últimos años una diversificada red de ser­
vicios de respiro y de apoyo temporal tanto a base de servicios de acompañamiento
en domicilios, teleasistencia, residencias asistidas y centros de día, como de trans­
porte adaptado para personas dependientes y adaptación de viviendas, de centros de
día, de minirresidencias o de estancias temporales para situaciones de urgencia. Del
mismo modo, están complementando la oferta pública prestando servicios que son
deficitarios en la mayoría de los centros de día y residencias públicas, por ejemplo,
con programas específicos para personas dependientes moderadas y severas a través
de voluntariado dedicado al acompañamiento nocturno, en fines de semana, incluso
en post-operatorios. En cuanto al asesoramiento y formación de los cuidadores fami­
liares llevan a cabo programas de atención domiciliaria a personas con discapacidad
severa a través de voluntarios discapacitados leves, aptos para tareas de atención a
domicilio, en los que además de proveer cuidados se crea una mayor complicidad
entre la persona dependiente y la discapacitada mejorando con ello la autoestima de
estas últimas.
En relación a la Economía Social, sus entidades cuentan con aspectos diferenciales
con respecto a otros sectores como su amplia cobertura territorial tanto en el medio
urbano como en el rural, su proximidad al colectivo beneficiario, la calidad del em­
pleo derivada de la fidelidad e implicación de los trabajadores y de la menor rotación
en el puesto de trabajo o el trato y el respeto al mayor, mientras que presentan valo­
res intermedios entre el sector privado y el público en términos de coste de atención
en los centros de larga estancia (Ruiz Cañete, 2011) y en la relación calidad-precio
de las residencias de personas mayores (Tous y Bermúdez, 2011) .
Su presencia en la prestación de servicios para personas mayores y con discapacidad es
cada vez más significativa. En este ámbito se concentra en torno al 10% de las empre­
74
Vicente Marbán Gallego y Gregorio Rodríguez Cabrero
sas de servicios sociales de la economía social y un 16% cuando se trata de servicios
sociales sin alojamiento (CEPES, 2013). El número de trabajadores de la economía
social en actividades de asistencia en residencias y otros servicios sociales sin aloja­
miento creció un 17% entre 2009 y 2011 (Jiménez y Rodríguez Castedo, 2012).
También se están desarrollando iniciativas de colaboración con las administraciones
locales para la promoción y creación de empresas de la ES como los convenios
firmados entre CEPES y la FEMP de Extremadura. Por ejemplo, en el caso de Anda­
lucía las cooperativas de trabajo asociado gestionan actualmente centros de día con
más de 800 plazas y más de 30 residencias para personas dependientes con 1.600
plazas residenciales (Jiménez y Rodríguez Castedo, 2012).
– En lo que respecta a la pobreza y la exclusión social, los indicadores de desigual­
dad y pobreza se han agudizado con la crisis económica. La tasa de desempleo ha
aumentado en más de 17 puntos desde el inicio de la crisis, el porcentaje de hogares
que viven con ingresos inferiores al 30% de la renta mediana es de 7,2%, lo que
supone unos 3,3 millones de personas en pobreza severa (casi el doble que en 2006)
(Laparra, 2013) las tasas de riesgo de pobreza son del 21,1% (INE 2012) y un 3,67%
de los hogares no tiene ingresos según la EPA en 2012.
Ello supone que sea cada vez más habitual el recurso a las entidades del Tercer
Sector cuyas peores expectativas se están viendo constantemente sobrepasadas por
una realidad que refleja, por ejemplo, cómo ha aumentando de 370.251 en 2007 a
1.015.276 en 2011 el número de personas que atendieron a los servicios de acogida
y atención primaria según el VII Informe del Observatorio de la Realidad Social de
Cáritas (Cáritas, 2012).
En relación a la exclusión social y la lucha contra la pobreza las principales acciones
de las entidades del Tercer Sector están relacionadas con la lucha contra la discri­
minación, los servicios de acogida y atención primaria y la integración sociolaboral
(que abordaremos a continuación como inversión social) ámbito en el que, según el
anuario del TSAS (Fundación Luis Vives, 2012), se concentran el 23% de las enti­
dades del sector.
Sus intervenciones abarcan desde programas de carácter más integral o que tienen
un recorrido transversal entre distintos colectivos desfavorecidos, hasta programas
específicos como los programas para la inclusión social orientados a facilitar el ac­
ceso a las tecnologías de la información y comunicación a personas sin hogar y
población rural, programas dirigidos a las mujeres del medio rural y del ámbito
marítimo-pesquero, de inserción sociolaboral para el pueblo gitano, o programas
para la integración social y la inserción laboral de internos y liberados condicionales.
Sirvan como ejemplo cuantificado de gestión de recursos públicos los aproximada­
mente 200 millones de euros derivados de la asignación tributaria del 0,7% del IRPF
en 2012 que las entidades de acción social gestionan para desarrollar sus programas
de acción social, los recursos invertidos por Cáritas que, según su memoria anual,
fueron en 2011 de 42,5 millones en programas de acogida y asistencia, 21,5 millones
en personas sin hogar o 3,3 millones en personas con discapacidad, o las 325.000
Sistemas mixtos de protección social. El tercer sector en la producción de bienestar
75
personas atendidas en la lucha contra la pobreza y 347.009 personas mayores, de­
pendientes y cuidadoras atendidas en Cruz Roja en 2011. En el caso de la Federación
Lares, está compuesta por más de 900 empresas (residencias y centros de día), donde
durante en 2011 recibieron cuidados unos 70.000 mayores atendidos por más de
33.000 trabajadores y 9.500 voluntarios.
3.2.2. El TS y su contribución a la inversión social
La entidades del Tercer Sector además de la creación de empleos directos, más de 1,2
millones en 2008 (ver cuadro I) también están facilitando la inclusión social y laboral y el ac­
ceso a los servicios sociales y sanitarios como se reconoce en la Recomendación de Inclusión
Activa de 2008 (Comisión Europea, 2008).
Desde las entidades del TSAS, en el ámbito sociolaboral, no sólo están gestionando
bolsas de empleo o actuando como intermediarios entre las personas excluidas del empleo y
el mercado de trabajo ordinario, sino que están desarrollando itinerarios de inserción sociola­
boral personalizados para colectivos que quedan fuera de los canales formativos habituales.
Estos itinerarios abarcan varias fases, como son: 1) la acogida y orientación, 2) información
y formación sobre habilidades sociales, aprendizaje de oficios, técnicas de búsqueda de em­
pleo, autoempleo y teleformación y, por último, 3) integración laboral mediante Empresas de
Inserción Laboral y Centros Especiales de Empleo.
Sirva de ejemplo la experiencia acumulada por entidades como la Fundación ONCE,
Fundación Secretariado Gitano, Cruz Roja Española o Cáritas Española mediante su colabo­
ración en la gestión del Programa Operativo Plurirregional de Lucha contra la Discrimina­
ción aprobado por la Comisión Europea para los sexenios 2000-2006 y 2007-2013.
Dicho programa, financiado con fondos públicos nacionales y de la UE, y con fondos
propios de las ONG, ha demostrado ser un buen instrumento de empleo y de formación
profesional contribuyendo a la generación de mayores expectativas de empleabilidad. Buena
parte de los participantes accedieron a un empleo y su paso por el programa ha tenido un
efecto compensatorio y de promoción de la igualdad de oportunidades por cuanto les ha
cualificado adecuadamente acercándoles en mayor medida a su normalización laboral. El
balance de este programa entre 2000 y 2010 fue de 350.179 personas participantes, 122.628
personas formadas, 136.298 empleos conseguidos, 737 empresas creadas y 1.400 entidades
que han recibido apoyo. En 2011, 11.611 personas participantes accedieron al empleo con
unas tasas de éxito en torno al 45% de las personas para las que se realizó intermediación
(Cáritas et al, 2013).
Las entidades de la economía social se están consolidando durante la crisis como amor­
tiguadores del desempleo y como refugio de colectivos desempleados con mayores dificul­
tades de inserción laboral. No obstante, la duración de la crisis y la contracción del crédito
no les han sido ajenas. El sector resistió razonablemente en la primera fase de la crisis, entre
2008 y 2010, y desde entonces han incurrido en pérdidas netas de empleo, a pesar de lo cual
el impacto de la crisis sobre el empleo ha sido menor en las entidades de la economía social
(en el caso de las cooperativas descendió un 9% entre 2008 y 2012) que en las empresas
privadas convencionales (lo hizo un 19% en el mismo periodo) (Monzón y Chaves, 2012).
76
Vicente Marbán Gallego y Gregorio Rodríguez Cabrero
Dicho impacto ha podido ser más suave por su menor exposición a los activos finan­
cieros causantes de la crisis económica al utilizar formas alternativas de financiación como
los bancos éticos, o las cooperativas de crédito (Monzón y Chaves, 2008), porque ofrecen
una flexibilidad laboral más comprometida con el empleo o por la mayor capacidad de in­
corporación en sus plantillas tanto a desempleados como a personas procedentes de otro tipo
de empresas a través de dos vías: a través del autoempleo de desempleados y colectivos con
dificultades de inserción laboral o por la transformación de las empresas tradicionales en
crisis en empresas de la economía social (Calderón y Calderón, 2012).
Del mismo modo están actuando como medio de desarrollo del empleo protegido y
como refugio de colectivos con más dificultades de acceso al empleo como las mujeres ma­
yores de 45 años, las personas mayores de 55 años, personas con discapacidad, en situación
de exclusión social y personas de baja cualificación (CEPES, 2013) bajo unas condiciones
laborales en las que prima la fidelidad y compromiso personal de los trabajadores, la conci­
liación laboral y una menor rotación en el puesto de trabajo.
Merecen una mención especial las empresas sociales. En cuanto a las empresas de in­
serción, aunque cuantitativamente su aportación sea inferior a la del sector cooperativo o la
de entidades de acción social (200 entidades aproximadamente empleando a algo más de
4.000 trabajadores en inserción según CEPES), resultan ser un buen instrumento de inclusión
social. Su relativo éxito se debe a que en estas organizaciones coexisten la lógica empresarial
y prestacional y lógica social y de activación laboral mediante la adaptación de las capacida­
des específicas de las personas con dificultad de acceso al mercado laboral a la realización
de una actividad laboral real, todo ello a un coste reducido, al contar con parte de recursos
derivados de donaciones y voluntariado.
Por su parte, los Centros Especiales de Empleo pertenecientes a la Economía Social,
caracterizados por ser empresas que operan en el mercado y beneficiarse de ayudas públicas
por tener en sus plantillas al menos a un 70% de trabajadores con discapacidad, están demos­
trando ser un medio eficaz de desarrollo del empleo protegido para este colectivo a través de
sus más de 500 entidades y casi 30.000 personas empleadas, según CEPES.
3.2.3. Tercer Sector e innovación social
Como hemos mencionado en el apartado anterior, desde las instituciones europeas se
reconoce la capacidad de la economía social como sector generador de empleo y de inno­
vación social (COM (2011) 0173), (COM (2011) 682) en cuanto a modos de organización y
producción y el desarrollo de nuevos productos y nuevos mercados (COM (2013) 83 final).
Las organizaciones del Tercer Sector están demostrando su capacidad de innovación en
el desarrollo de programas de acción social, en el desarrollo de nuevas fórmulas organizati­
vas y en el uso de las tecnologías de la información.
Con respecto al primero, las entidades del TSAS, están desarrollando programas inno­
vadores que contribuyen a ampliar la oferta de alternativas existentes en las Administraciones
Públicas. Por citar algunos ejemplo: las compañías de baile para personas con dependencia
moderada, servicios alternativos a la institucionalización psiquiátrica de personas suscepti­
Sistemas mixtos de protección social. El tercer sector en la producción de bienestar
77
bles de padecer algún tipo de dependencia, o los programas de formación de Cruz Roja en
los que, mediante un acuerdo de colaboración entre la empresa REPSOL, Cruz Roja y FSC
Inserta, las organizaciones sociales seleccionan los alumnos y les acompañan en el proceso
de formación y la empresa imparte, financia la formación y les facilita hacer prácticas con
posibilidades de ser contratados.
En cuanto a la innovación organizativa, además de las ya mencionadas empresas socia­
les, el Tercer Sector está recurriendo a 1) nuevas fórmulas de cooperación empresarial ba­
sadas en uniones temporales de empresas o redes centrales de compra, sobre las que existen
novedosas experiencias (Morales, 2011), 2) al desarrollo de los mercados sociales promovi­
dos desde empresas sociales como formas de intercambio que no requieren de dinero para su
funcionamiento, o 3) a estrategias sinérgicas con el sector empresarial como, por ejemplo, la
participación de Cáritas Girona con su Empresa Ecosol en el Grupo empresarial Exit, cuyo
objetivo es promover la integración sociolaboral de personas con discapacidad y en situación
y/o en grave riesgo de exclusión social mediante la agrupación de proyectos y empresas de
economía social (http://www.grupexit.cat/index.php?module=exit&lang=es).
En cuanto al uso de las tecnologías destacan experiencias de e-inclusión, como las de­
sarrolladas por la Fundación Bip Bip o la Red Conecta que facilitan formación y acceso a las
TIC a personas sin recursos o en riesgo de exclusión, el impulso del cibervoluntariado como
nuevo espacio de envejecimiento activo en el que cada vez tiene mayor cabida las personas
prejubiladas o jubiladas (en la actualidad constituirían el 13% de los cibervoluntarios) (Mo­
rales, 2009), o la creación de plataformas de microcréditos en las que mediante el uso de la
web se canalizan los microcréditos a proyectos de entidades no lucrativas.
4.
Mirando hacia el futuro: el papel del Tercer Sector
Las entidades del TS vienen desempeñando un relevante papel en la actual coyuntura
económica amortiguando los desequilibrios del mercado laboral, gestionando programas de
acción social y servicios de acogida y atención primaria y desarrollando itinerarios de inser­
ción sociolaboral o vías de empleo cooperativo como posible salida laboral para los colecti­
vos más precarizados.
En la actualidad, su desarrollo está pasando de depender de los recursos existentes
(Montagut, 2009) a hacerlo de los recursos escasos en un escenario de confluencia de los
nuevos y viejos riegos sociales que sobrepasan, aún más si cabe, la capacidad instalada de las
Administraciones públicas y que ponen al límite la cohesión social. Este escenario de esca­
sez de recursos, junto a la necesidad de adaptación a la competencia del sector mercantil, el
énfasis en la UE en el uso de los recursos del TS como complemento de los recursos públicos
en el fomento de la inclusión “activa” (COM (2013) 83 final), y el profundo deterioro de
los indicadores sociales de desigualdad, pobreza y empleo están desencadenando la recali­
bración del Tercer Sector caracterizada por: 1) una mayor colaboración y reforzamiento del
sector (la Plataforma del Tercer Sector creada en enero de 2012 es un buen ejemplo), 2) el
recurso al voluntariado para la supervivencia de las entidades más descapitalizadas (Franco y
78
Vicente Marbán Gallego y Gregorio Rodríguez Cabrero
Fernández, 2012), 3) la combinación de mayor competencia en la prestación de servicios con
la búsqueda de sinergias y de espacios de diálogo conjunto y 4) la creciente diversificación
de las entidades mediante “nuevas” formas organizativas “híbridas”, como las empresas so­
ciales (fundamentalmente empresas de inserción y centros especiales de empleo) que reúnen
algunas características de los dos polos del Tercer Sector y que vendrían a formar parte de
lo que algunos autores denominan como “nueva economía social” (Defourny et al, 1997),
incluso “cuarto sector” (Jiménez y Morales, 2011).
El actual contexto de crisis económica parece encaminarnos irremisiblemente hacia
una visión comunitarista de la política social en la que la sociedad civil, a través de la mi­
crosolidaridad familiar y de las entidades del Tercer Sector, desempeña un rol activo en la
implementación de dichas políticas, no ya como una posibilidad teórica sometida al debate
sociopolítico, sino como salida inevitable de la política social debido a la deslegitimación del
Estado de Bienestar y sobre todo a su asfixia económica. Sin embargo, este proceso latente
de comunitarismo de la política social, no debería suponer el desmantelamiento del Estado
de Bienestar en aras de una sociedad de bienestar en la que paradójicamente se propugna la
legítima participación ciudadana en la procura de su bienestar, pero haciéndola cómplice de
su propia desprotección colectiva. Más bien supone la consolidación de un nuevo sistema
mixto más orientado al mercado y al TS, en el que el Estado sigue siendo la institución central
de la protección social por recursos y capacidad instalada. Un sistema que se encamina hacia
un modo distinto de intervención económica y política en el que, como hemos apuntado, las
organizaciones del Tercer Sector deben combinar una lógica de garantía de derechos y de
sensibilización social hacia políticas sociales de amplio espectro, con el desarrollo de funcio­
nes de protección, inversión e innovación social.
En la actualidad y en el futuro más inmediato, las entidades del TSAS tendrán que se­
guir dando respuesta fundamentalmente a dos tipos de presiones.
Por un lado, la presión económica derivada de la reducción progresiva de los ingresos
procedentes del Sector Público y de la Obra Social de las Cajas de Ahorro o del aplazamiento
de cobros. En este sentido, la crisis económica está impactando en la solvencia de las enti­
dades del TSAS y en sus expectativas de supervivencia. Como se pone de manifiesto en el
Anuario 2012 de la Fundación Luis Vives los problemas de financiación afectan a un 20%
más de entidades en 2010 de lo que lo hacían en 2008, donde ocho de cada 10 aseguran tener
dificultades económicas y cuatro de cada 10 tuvieron problemas de liquidez en 2010.
Por el otro, a las presiones de representación social. El TSAS, debe salir de la encru­
cijada en la que está sumido por su papel subsidiario del Estado y el mercado en la esfera
de la prestación de servicios y cada vez más de los movimientos sociales (plataforma de
afectados por la hipoteca, afectados por preferentes, movimientos 15M, etc.) en el ámbito de
las funciones de abogacía y representativa. La institucionalización del TS, es decir, su reco­
nocimiento explícito por los poderes públicos en su condición de interlocutor en el proceso
de elaboración de las políticas públicas, en cierto modo ha devenido en su consideración
como “una parte del sistema” con una capacidad limitada para ser la voz de los ciudadanos
más vulnerables entre los vulnerables, cuya inercia de precariedad y escasa capacidad de
movilización se ha agudizado con la crisis sin encontrar en el Tercer Sector un medio de
representación colectiva.
Sistemas mixtos de protección social. El tercer sector en la producción de bienestar
79
Desde las organizaciones del TS de acción social esta situación requiere realizar un
doble esfuerzo organizativo e institucional en las organizaciones. Por un lado, un esfuerzo
organizativo de ajustes internos y continuar con la articulación real del sector. Por el otro, un
esfuerzo institucional orientado a la movilización de acciones para reforzar la sensibilización
social apelando a la solidaridad de la sociedad y la interlocución con el Sector Público (Ro­
dríguez Cabrero, 2012) evitando ser instrumentalizado como medio de asistencialización del
Estado de Bienestar. Del mismo modo, el Tercer Sector tendrá que afrontar retos como afian­
zar la democracia participativa en las organizaciones evitando la tendencia a utilizar nuevas
fórmulas de gestión y de toma de decisiones no asamblearias por la vía de la Fundación que
están ampliando la brecha participativa de los socios o mayor innovación en la captación de
recursos.
En el ámbito de la Economía Social, la presión además de económica viene fundamen­
talmente por la expansión de las empresas no cooperativas de grandes grupos empresariales.
La respuesta de las entidades de la economía social está siendo ganar tamaño e implantación
territorial en el sector sociosanitario, especialmente las cooperativas de iniciativa social, re­
curriendo (en torno a un 47% de los casos) a fórmulas de cooperación empresarial mediante
el establecimiento de servicios compartidos, uniones temporales de empresas, alianzas estra­
tégicas, redes comerciales y centrales de compra y colaboraciones en la externalización de
servicios (COCETA, 2011).
Notas
1.
2.
3.
4.
Según el estudio de Monzón y Chaves (2012) las mutuas de salud y protección social cubren a 120 millones
de personas y las mutuas de seguros tienen un cuota del 24%. Por su parte, las asociaciones emplean a 8,6
millones de personas en 2010 (65% de todo el empleo del TS), lo que representa el 4% del PIB.
“Economía social”, denominada también “tercer sector”, se hace referencia a agentes no gubernamentales,
como las organizaciones locales o de voluntariado y las empresas sociales, que realizan actividades en bene­
ficio de la sociedad. Las empresas sociales son aquellas con objetivos primordialmente de carácter social, que
normalmente reinvierten sus superávits en la propia empresa o en la comunidad, en lugar de buscar el máximo
beneficio para sus propietarios y partícipes.
Bono de impacto social es que un inversor privado financie a un prestador de servicios sociales para que ponga
en práctica un programa social, a cambio de la promesa (“bono”) del sector público de reembolsar la inversión
inicial y abonar una retribución si el programa obtiene unos resultados sociales predefinidos.
El sector no lucrativo estaría constituido nuclearmente por las asociaciones y fundaciones relacionadas con
los ámbitos de la acción social, el cultural, recreativo, educativo, deportivo, político o religioso. La Economía
Social estaría constituida sobre todo por las cooperativas, sociedades laborales y mutualidades de previsión
social y determinados tipos de asociaciones.
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