PATRONES DE POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PÚBUCO EN

PATRONES DE POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PÚBUCO
EN MÉXICO. EL DESARROLLO ESTABILIZADOR
Agustín Caso-Raphael y Jorge Miranda*
I.
INTRODUCCIóN
... A menudo ocurre que el manejo intuitivo de la política económica se ve
alcanzado por la teoría y se facilita una mejor comprensión, no sólo del desarrollo histórico sino también —y es lo más importante— se perfecciona y
mejora el proceso de toma e instrumentación de decisiones. La política económica de México, especialmente la estrategia de programación de corto plazo, construida en tomo de las limitantes extemas, fue estructurada con im
pragmatismo cuya fundamentación teórica comenzamos a comprender.. .**
Este estudio tiene como propósito fundamental el examen de los patrones
de política monetaria y de gasto público observados en México durante el
periodo 1955-1970, con el fin de identificar las bases teóricas y pragmáticas que guiaron la toma de decisiones de las autoridades monetarias y
hacendarías. La hipótesis general de trabajo es que durante el período
conocido como el de "desarrollo estabilizador" se gestó en México una
escuela sobre asuntos monetarios que, intuyendo el enfoque monetario
de la balanza de pagos, supo sabiamente compatibilizar el "lado izquierdo
y el lado derecho" de la ecuación cuantitativa {MV = PY), logrando
así un prolongado periodo de crecimiento con estabilidad.
El examen de los patrones de comportamiento de las autoridades monetarias y hacendarías se concentra en la forma en que éstas "reaccionaban" a los cambios en el medio económico y social para lograr los propósitos generales de política económica. Para ello se emplean métodos
econométricos que permiten "captar" estas reacciones. Se pretende con
ello hacer una descripción objetiva y desapasionada^ de algunos aspectos
del "desarrollo estabilizador" que, en nuestra opinión, tienen un inmenso
valor para guiar las acciones futuras de la política económica mexicana.
* Deseamos expresar nuestro agradecimiento por los valiosos comentarios recibidos a Pedro Aspe, Qiristian Brachet y Jorge del Canto. El contenido de la investigación y las conclusiones son de la exclusiva responsabilidad de los autores.
*• Francisco Gil Díaz, "Tres temas relevantes para una política monetaria y fiscal", selección de Ernesto Fernández Hurtado, Cincuenta años de banca central. Serie de Lecturas, núm. 17,
FCE, Mélico, 1976, p. 222.
^ El método consistente en utilizar el análisis econométrico para estudiar la historia económica es conocido con el nombre de cliometria. Su empleo durante estos últimos años para profundizar en el conocimiento de la estructura económica y sus cambios ha rendido importantes
frutos en la bibliografía económica contemporánea. Ejemplos al respecto son los trabajos de
Davis y North (1971), de McQoskey (1970), de Rosenberg (1972) y de Waiiamson (1964).
591
592
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Estos aspectos han sido generalmente mal asimilados por algunos artífices contemporáneos de la política hacendaría.
El estudio se encuentra dividido en la siguiente forma: el capítulo ii
tiene como propósito examinar algunos fundamentos teóricos del enfoque
monetario de la balanza de pagos y dar un panorama general sobre los
patrones de política monetaria adoptados en la América Latina durante
los años sesenta. El capítulo lii se refiere en particular a los patrones de
reacción de las autoridades económicas mexicanas durante el mismo periodo e identifica sus características generales así como las "reglas del
juego" observadas en el proceso de toma de decisiones. Los capítulos iv
y V presentan la evidencia empírica así como algunas conclusiones preliminares. Como el lector podrá apreciar, las contribuciones de los economistas mexicanos durante la segunda mitad de los años cincuenta y la
década de los sesenta no sólo fueron exclusivos en la América Latina sino
que, además, se adelantaron a las teorías de la programación financiera
de corto plazo acuñadas por el Fondo Monetario Internacional, superando
a la vez las restricciones clásicas de estos programas al sector real de la
economía.
IL Los PATRONES DE POLÍTICA MONETARIA EN LA AMÉRICA LATINA
La versión moderna del enfoque monetario de la balanza de pagos se
basa en dos factores que contribuyeron al renovado interés en los fenómenos monetarios: i) el surgimiento del interés académico por los problemas monetarios, inducido principalmente por los economistas de la
Universidad de Chicago, y ii) la preocupación compartida por los banqueros centrales, los ministros de finanzas y los funcionarios de los organismos internacionales, sobre la necesidad de dar soluciones importantes
a diversos problemas monetarios.' Estos factores fueron particularmente
significativos en el ámbito de la toma de decisiones porque permiten llenar el vacío existente entre algunos problemas económicos, que podrían
ser resueltos fácilmente con la ayuda del instrumental keynesiano, y
otros problemas, monetarios y de la balanza de pagos, cuya solución demandaba actuar sobre el "lado izquierdo" de la ecuación cuantitativa
{MV =?¥)."
Durante las últimas dos décadas la teoría monetaria de la balanza de
' J. J. Polak, "Monetary Analysis of Income Formation and Payments Problema", The Monetary Approach to the Balance of Payments, FMI, Washington D. C, 1977, p. 15.
» Ibid., p. 16.
POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PÚBLICO
593
pagos ha sido verificada con éxito en economías sustancialmente diferentes, encontrándose respaldada en la actualidad por una importante evidencia empírica.* No obstante se debe subrayar que la utilidad de esta
teoría para guiar la toma de decisiones depende en gran medida de la
existencia de im conjunto de factores políticos y económicos, dentro de los
cuales destaca la voluntad pública, para imponer una disciplina monetaria que conjugue crecimiento y estabilidad.
Esta no ha sido desgraciadamente la experiencia dominante en la
América Latina, ya sea debido a la adopción de esquemas estructuralistas de política económica, que suponen que la inflación es un producto
"esperado" del cambio estructural, o bien como resultado de la escasa
congruencia entre los deseos y las acciones de política monetaria. De acuerdo con Porzecanski, aun cuando en las políticas monetarias adoptadas en
la región se ha declarado el propósito de lograr un mayor grado de estabilidad interna y externa, frecuentemente se pierde la independencia del
banco central, el cual acaba por adecuarse a las necesidades financieras
del gobierno federal." En otras palabras, la política monetaria queda supeditada al capricho del artífice "general" de la política económica.
Al examinar los perfiles de política monetaria en la América Latina
Porzecanski ha definido dos patrones probables de reacción de las autoridades monetarias: el patrón A, que caracteriza una política monetaria
independiente destinada a la consecución de la estabilidad económica, y
el patrón B, que ejemplifica el caso de las políticas monetarias de corte
keynesiano."
Patrón A. Una vez que las autoridades monetarias han fijado el tipo
de cambio y se proponen sostenerlo, la política monetaria es instrumentada para prevenir desequilibrios internos (precios) y externos (balanza
de pagos). Esta política se lleva a cabo por medio del ajuste de los coraponentes internos de la base monetaria,^ de tal manera que se minimicen las presiones inflacionarias y se eviten presiones de liquidez excedente
sobre la balanza de pagos.
* J. J. Polak y Lorette Boissoneault, "Monetary Analysis oí Income and Importa and ita
Statistical Application", The Monetary Approach, op. cit., pp. 65-132, y Moshin S. Kahn, "The
Detennination of the Balance of Payments and Income to Developing Conntries", Tke Monetarf
Approach, op. cit., pp. 243-274.
' A. C. Porzecanski, "Pattems of Monetary Policy ín Latín America", Journal of Money,
Credit, and Banking, vol. X, núm. 4, 1979.
« Ibid., p. 428.
' Al respecto los componentes internos sobre los cnales el banco central tiene generalmente
más control son: i) el fínanciamiento del banco central al gobierno federal y ii) el financiamiento del banco central a bancos y empresas.
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EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Patrón B. Se caracteriza por el hecho de que, a medida que la política monetaria persigue la consecución de los objetivos que le fueron asignados, acentúa el proceso inflacionario y conduce a la necesidad de realizar ajustes periódicos en el tipo de cambio. Este es el caso, por ejemplo
de un banco central que debe finemciar regularmente el déficit fiscal con
emisión primaria de dinero. Es también el caso de un banco central comprometido al mantenimiento de un nivel de liquidez real en la economía,
aun a expensas de validar incrementos exógenos en el nivel de precios, y
de una autoridad monetaria que utiliza la política monetaria como un
"instrumento de desarrollo".* La identificación de estos patrones de reacción se considera un elemento indispensable para comprender el comportamiento de los bancos centrales de la América Latina respecto a su congruencia para alcanzar los objetivos que les competen. La función de
reacción' definida por Forzecanski en el caso del patrón A es la siguiente:
donde C es el crédito interno del banco central canalizado al gobierno
central; R es un indicador de reservas internacionales; / es un indicador
de presiones inflacionarias; Y mide el crecimiento del ingreso real, y u
es el residuo estadístico. La función de reacción correspondiente al patrón B excluye R e introduce la tasa de desempleo como factor explicativo. Los resultados de la estimación de estas funciones de reacción por
Forzecanski para los casos de la Argentina, Chile, El Salvador, México
y Venezuela se presentan en el cuadro 1.
la función de reacción puede explicar, en cuatro de los cinco casos, entre
57 y 79 % de la variación trimestral en el crédito interno. Sin embargo, nuestro principal interés se centra en las variables que tienen significación estadística. Con base en este criterio, la Argentina y Chile parecen haber tenido
autoridades monetarias con patrones de comportamiento B, mientras que El
Salvador, México y Venezuela parecen haber tenido bancos centrales con patrones de comportamiento A .. .*"
Ahora bien, los patrones ^4 y fí de la política monetaria no son estáticos.
Varían de acuerdo con las condiciones políticas y con los resultados al« Ibid., p. 429.
• Para una exposición de "funciones de reacción" véase G. L. Reuber, "The Objectives of
Canadian Monetary Policy, 1949-1961: Empirical 'Trade-Offs' and The Reaction Functlon of
the Authorities", Journal of Political Economy, 72, abril de 1964, pp. 109-132 (citado en Forzecanski, op. cit., p. 437).
10 Ihid., p. 433.
POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PUBLICO
597
canzados en la actividad económica. Generalmente la consecuencia de
adoptar políticas monetarias congruentes con el patrón B ha tenido como
desenlace la adopción posterior de políticas estabilizadoras, tipo Fondo
Monetario, que tienen un alto costo en términos de generación de empleos
y formación de capital. A su vez, la precipitada aplicación de las políticas estabilizadoras conduce a una recuperación en la balanza de pagos
y del sector financiero, pero la recuperación en el sector real es sumamente lenta.
El único país que en la América Latina logró altas tasas de crecimiento con estabilidad interna y externa durante un periodo suficientemente largo en los años sesenta fue México. Su caso merece especial atención ya que la estrategia económica llevada a cabo durante esa década
logró estos objetivos evitando, por una parte, el cambio frecuente en los
patrones de política monetaria y, por otra, las deficiencias de las políticas estabilizadoras "puras" y de las políticas estructuralistas "puras".
Sólo actuando en ambos "lados" de la ecuación cuantitativa fue posible
crecer con estabilidad.
III.
EL CASO DE MéXICO
La economía mexicana mantuvo un equilibrio económico dinámico durante un periodo considerablemente largo, destacándose del resto de los
países de la América Latina. Durante la década de los años sesenta se
siguió una estrategia de crecimiento económico que como objetivo primordial buscaba obtener un aumento sostenido en el producto interno bruto en términos reales, reduciendo al mismo tiempo la tasa de inflación
y manteniendo constante el tipo de cambio.^^
El crecimiento en el producto presuponía un aumento en la dotación
de capital que permitiera mejorar la productividad y elevar el ingreso
real. Tomando en consideración que la formación de capital requería el
aumento del ahorro respecto al ingreso real, se siguió una política tendiente a incrementar el ahorro real, transfiriéndolo hacia el sistema bancario mediante el uso de instrumentos de movilización con altas tasas nominales de interés y condiciones de recompra a la vista y a la par. De
esta manera se logró también atraer ahorro externo, ya que el diferencial
de las tasas de interés internas con respecto a las externas era suficiente^* Para la exposición clásica del tema véase Antonio Ortiz Mena, Stabtlidng Development,
trabajo presentado por el secretario de Hacienda y Crédito Público de México en la Reunión
Anual del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y el Fondo Monetario Internacional, Washington, D. C, 1969.
598
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
mente atractivo. El sistema bancario pudo actuar de manera activa como
intermediario, al transferir ahorro de las unidades económicas superavitarias, del sector familiar principalmente, a las deficitarias ubicadas en
los sectores productivos. Aun cuando los instrumentos utilizados eran muy
"líquidos", hecho que entrañaba un riesgo perceptible de liquidez excesiva, el adecuado manejo de los agregados monetarios para controlar la
inflación evitó que se "dolarizara" la economía.
El financiamiento del déficit gubernamental se realizó principalmente
a través del mecanismo de encaje legal, recurriéndose en menor cuantía
al uso de expedientes inflacionarios. La tasa de crecimiento de la oferta
monetaria fue mantenida relativamente constante. Cuando por alguna razón se juzgaba conveniente expandir el gasto público por encima de su
tendencia se buscaba reducir en forma paralela el crédito al sector privado o, cuando menos, impedir que éste creciera desproporcionadamente, lográndose de esta manera una tasa sostenida de crecimiento del gasto total. Los cambios fuertes de dirección e intensidad de los instrumentos
de política monetaria fueron poco comunes, procurándose en síntesis que
el uso de los instrumentos de política monetaria no dislocara otras variables de comportamiento de la economía. Al ser sustituidas parcialmente
las fuentes monetarias de financiamiento del déficit por fuentes no monetarias los precios disminuyen su tasa de crecimiento. Esto permitió, a
su vez, obtener aumentos en los salarios reales, en las tasas reales de interés y en el ahorro real.
La estrategia antinflacionaria y la política financiera adoptada en
torno de los instrumentos de movilización de ahorro interno convergieron,
lográndose con ello incrementar la proporción de pasivos no monetarios
respecto al producto interno bruto. Con tales medidas el desarrollo estabilizador se adelantaría cuando menos una década a las estrategias financieras conocidas en la actualidad como "profundización financiera", en
boga en la América Latina en años recientes."
Congruente con las políticas monetaria y crediticia adoptadas la política tributaria coadyuvó al desarrollo estimulando la formación de capital. Se mantuvo una carga fiscal reducida considerando que un aumento podría reducir el ahorro privado, compensándose en el mejor de los
casos con un incremento en el ahorro público, pero con el riesgo de que
el aumento en la recaudación fiscal se destinara al gasto corriente. Asimismo, una razón adicional para mantener la carga fiscal a un nivel bajo
" Véase al respecto N. Leff, "Capital Markets in LDCs: The Group Principie", R. McKinnon (comp.), Money and Firumce in Economic Growth and Devdopment, 1976.
POLíTICA MONETARIA Y GASTO PúBLICO
599
fue la relativa escasez de fondos prestables para empresas de tamaño
pequeño y mediano. Aumentar las tasas impositivas para este tipo de empresas hubiera erosionado fuertemente las utilidades no distribuidas, las
cuales (particularmente en ese periodo) servían como ima fuente primordial de capital de inversión,*' aun cuando se reconoce que el costo de
esta política fue muy elevado en términos de la oportunidad perdida para
actuar sobre los patrones de distribución del ingreso."
Las condiciones estables observadas en los precios contribuyeron a
disminuir paulatinamente las presiones sobre la balanza de pagos, aunque de todas formas las importaciones continuaron siendo mayores que
las exportaciones como reflejo de la imperante necesidad de dar continuidad al proceso de formación de capital. Si bien el déficit comercial se
compensó en mayor medida con la venta de servicios (especialmente turismo), la entrada de capitales fue en última instancia el factor que permitió alcanzar un crecimiento sostenido en la reserva monetaria del Banco
de México. Por lo que respecta al endeudamiento externo la prueba empírica disponible demuestra que durante el desarrollo estabilizador "México se endeudó en el exterior por cuestiones relacionadas con insuficiente ahorro interno para llevar a cabo la inversión productiva".*'
Definidas las condiciones propicias para financiar el desarrollo y evitando el fácil expediente de aumentar la emisión primaria de dinero se
generó un ambiente de genuina estabilidad y expectativas permanentes para
acelerar la formación de capital. Por una parte, el sector público sostuvo
una alta tasa real de gasto de capital que fue canalizado directamente
al desarrollo y a la diversificación de la infraestructura económica, cumpliéndose con ello el principal objetivo de la política de gasto público:
incrementar la capacidad productiva y propiciar la liberación de la energía de los mercados. Por otra parte, las expectativas de estabilidad, la
claridad de las "reglas del juego", y las oportunidades de ganancia y expansión garantizadas por el Estado mexicano propiciaron aumentos sin
precedente en la inversión privada. Cualitativamente el Estado brindaba
al empresario la oportunidad de aprovechar sus inquietudes innovadoras.
Se reconocía con ello que, en un escenario donde existe convergencia de
^* En este sentido la estrategia del desarrollo estabilizador reconocía qne la productividad
de cada peso gastado era mayor en la economía de mercado que en la economía pública.
1* Debe destacarse por otra parte que el desarrollo estabilizador subsistió por largos años
debido a que era congruente con los gustos y preferencias de los grupos de poder y los grupos
de interés. La estrategia era no sólo viable desde un punto de vista económico sino también
desde el punto de vista político.
^' Véase al respecto Rosario Creen, Estado y banca transnacionales en México, CEESTEM,
1981, p. 25.
600
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
intereses para impulsar el crecimiento económico, la motivación al empresario constituye una de las claves para estimular el crecimiento.^*
En las condiciones prevalecientes de estabilidad la política de crecimiento económico fue fructuosa, ya que se logró un crecimiento sostenido del producto interno bruto. Durante los años setenta esta situación
de relativo equilibrio interno y externo cambió drásticamente como resultado, en parte, de la adopción de un estilo de política económica de corte
"activista", muy similar en su contenido a las políticas estructuralistas
de inspiración cepalina.
La política monetaria, que durante los años sesenta contribuyó efectivamente a la consolidación del crecimiento económico, fue sustituida por
una política monetaria de tipo B, que respondería en forma pasiva y dependiente a los caprichos de los responsables de la política económica general y a un gasto público desbordante donde el gasto corriente "pesaba"
más que el gasto de capital. De acuerdo con Porzecanski {op. cit., p. 435),
durante la ... administración de Echeverría analizada (1971.i-1974.rv) es posible observar un debilitamiento en las respuestas de la política (patrón A),
ya que durante ese periodo el coeficiente de Rt—\ disminuye en su valor
estimado en 60 % ... Ello sugiere que, al menos durante los primeros dos
tercios del periodo de Echeverría, las autoridades monetarias mexicanas se
subordinaron menos que en el pasado a las restricciones extemas (de balanza
de pagos). [Quizá] esta reducción en "disciplina", agravada durante el último tercio del periodo echeverrista, fue un factor contribuyente a la gran devaluación del peso mexicano en 1976.
Los resultados de la escasa memoria pública para administrar la política monetaria son conocidos ampliamente y perduran hasta la fecha. Los
estrategas del desarrollo y los políticos ortodoxos del partido comprenderían muy tarde que la estabilidad política, la convergencia de los grupos
de interés en las decisiones y la generación de expectativas, tenía uno de
sus pilares fundamentales en la estabilidad económica que después, con
tanto esmero, se dedicaron a destruir. En los años setenta México dejó
de distinguirse en el continente por sus innovadoras políticas financieras y pasó a formar parte de los países que han optado por el desarrollo
con inflación.
^' Véase al respecto, por ejemplo, W. J. Baumol, "Entrepreneurship in Economic Theory",
American Economic Remew, mayo de 1968, pp. 64-71.
POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PUBLICO
601
IV, ¿EXISTE INTERDEPENDENCIA ENTRE LOS PATRONES
DE COMPORTAMIENTO MONETARIO Y EL ENFOQUE MONETARIO
DE LA BALANZA DE PAGOS?
Con base en el comportamiento anteriormente delineado de la economía
mexicana durante los años sesenta se tratará de encontrar respuesta a una
serie de interrogantes con objeto de respaldar empíricamente el tipo de
función de reacción propia de las autoridades monetarias. Aun cuando la
confirmación de los hallazgos preliminares de Porzecanski es importante,
nuestra mayor preocupación está en el vínculo entre la teoría monetaria,
los patrones de conducta adoptados y los resultados obtenidos.
Una comprobación positiva del patrón A de política monetaria para
un periodo importante puede sugerir no sólo que las autoridades monetarias instrumentan sus decisiones para el logro del equilibrio interno y
externo sino también la aplicación de un enfoque monetario de balanza
de pagos ad hoc. Al respecto existen algunas investigaciones que respaldan esta idea. Las conclusiones que se derivan del estudio realizado por
Wilford y Zecher constituyen una importante prueba empírica en cuanto a la coherencia y el pragmatismo de la política monetaria seguida en
México durante los años sesenta.^' El método empleado por estos autores
para examinar la estructura de la política consistió en calcular las ecuaciones de demanda de dinero y de flujo de reservas internacionales para el
periodo 1955-1975. Esto les permitió cuantificar los factores contribuyentes, internos y externos, al crecimiento de la cantidad de dinero y hacer explícito el comportamiento de las autoridades monetarias: ^*
... Por razones políticas y económicas, uno de los objetivos más importantes
de las autoridades monetarias de México fue la mantenencia de un tipo de
cambio fijo. A fin de mantener el tipo de cambio, lograr el objetivo de estabilidad de precios y contribuir al financiamiento del gasto gubernamental se
siguieron un conjunto de criterios, no legislados, desde fines de los años cincuenta hasta fines de los años sesenta. Primero, el gobierno podía incrementar el gasto deficitario sólo a una tasa igual o ligeramente mayor que la tasa
de crecimiento económico real. Segundo, la expansión de la oferta monetaria
debía efectuarse a una tasa ligeramente mayor que el crecimiento económico
real... Estos criterios fueron convincentes para la conducción de la política
monetaria durante el periodo de referencia, y permitieron que el banco central llevara a cabo sus tareas financieras en ausencia de incrementos internos
^' W. D. Sykes y S. Zecher, "Monetary Policy and the Balance of Payments in México,
1955-1975", Journal of Money, Cre^t and Banúng, vol. II, núm. 3, agosto de 1979, páginas 340-348.
" Ibid, pp. 340-341.
602
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
excedentes de la oferta monetaria en relación con el crecimiento económico
real...
La existencia de estas reglas anteriormente descritas contribuye a comprobar el hecho de que si las autoridades monetarias tuvieron este patrón
de comportamiento debieron haber tenido una fuerte percepción de los
vínculos existentes entre el sector monetario, el sector real y la balanza
de pagos, así como también de la relación de causalidad entre las variables monetarias, las variables del sector externo y las variables del sector real.
1. ¿Casualidad o causalidad?
Se ha argumentado con alguna insistencia que el comportamiento de
la economía mexicana durante los años sesenta es resultado de circunstancias fortuitas y que en última instancia la política económica llevada a
cabo condujo sólo a una situación de "inflación sumergida".
... La razón principal de que el esquema de desarrollo estabilizador "funcionara" y el déficit público se mantuviera dentro de los límites de financiamiento se debió, por una parte, a que el control de los precios de ciertos insumos y la exposición de la economía mexicana a los bajos niveles de inflación
norteamericana coadyuvaron a mantener la estabilidad de precios y, por otra
parte, a que el gasto público se contuvo para que igualara los limitados ingresos tributarios orientando la política económica a controlar así la expansión de la demanda agregada. . .^*
Dicha precipitada reflexión pasa por alto otras razones, diferentes de la
posición simplista de atribuir la estabilidad económica en México a "los
bajos niveles de inflación norteamericana". (¿Por qué otros países de la
América Latina con economías diversificadas como el Brasil, Colombia
y la Argentina, que mantenían un intenso comercio con los Estados Unidos, no lograron mantener la estabilidad de precios?) En última instancia, si en vez de una política monetaria de tipo A se hubiera adoptado
en México una política de tipo B, de poco hubiera valido que existiera
la mencionada estabilidad de precios en el vecino país del Norte. Más
aún, la simple adopción de una política monetaria de tipo A no es garantía de un sano crecimiento económico si no existen las condiciones propicias para la formación de capital y para el cambio estructural.
^* Femando Clavijo, "Reflexiones en tomo a la inflación mexicana 1960-1980", El TRIMESTRE
núm. 188, 1980.
ECONóMICO,
POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PÚBLICO
603
Fuerte evidencia empírica sobre la existencia de un comportamiento
racional de las autoridades económicas se puede encontrar preliminarmente en las frecuencias relativas observadas en los objetivos ex-ante de
política económica registradas durante el desarrollo estabilizador, así
como también en los objetivos ex-post jacto. La reiteración anual de los
objetivos de política económica indica la adopción de una política monetaria de "reglas" de largo plazo, en contraposición a una política monetaria "activista", sin patrón de comportamiento previsible. También indica el propósito de generar un crecimiento económico estable que evite
un sobrecalentamiento del aparato productivo, una posición incómoda de
balanza de pagos, y la necesidad de imponer medida de "freno-arranque".
Las principales fuentes de información sobre los objetivos de política
económica durante el periodo de referencia se encuentra en los discursos
y conferencias de Antonio Ortiz Mena,*" secretario de Hacienda y Crédito
Público de México durante el periodo 1959-1970, y de Rodrigo Gómez,"
director general del Banco de México durante el periodo 1952-1970. El
periodo es suficientemente largo para registrar un conjunto de objetivos
económicos que fueron ratificados año tras año: i) estabilidad de la balanza de pagos; ii) estabilidad cambiaría, y iii) estabilidad interna, determinada por un crecimiento económico sostenido y estabilidad de precios. La frecuencia en la reiteración de estos objetivos y el "estilo" de
política económica adoptado para alcanzarlos es lo que imprime un sello
característico en la América Latina al desarrollo estabilizador.
2. Definición de las funciones de reacción
La información disponible nos permite establecer una función de
reacción que contribuya a explicar cómo respondieron las autoridades
monetarias en relación con las fluctuaciones de corto plazo que registraba
el conjunto de objetivos específicos de política susceptibles de ser alcanzados. En este proceso se considera que la política monetaria debe comportarse cooperativamente" tratando de lograr una mayor estabilidad
interna.
El periodo que precede a la etapa del desarrollo estabilizador se ca"> Antonio Ortiz Mena, Las finanzas públicas en el desarrollo económico de México [Discursos y Conferencias), Libros SELA. Serie Pensamiento Económico Mexicano, México, 1969.
*i Rodrigo Gómez, "Estabilidad y desarrollo — El caso de México", Comercio Exterior, tomo XIV, núm. 11, México, 1964, pp. 778-782.
** Milton Friedman, *The Role of Monetary Polioy", The Optimum Quantity of Money
and Other Essays, Chicago, Aldine, 1969, p. 100.
604
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
racteriza por su inestabilidad. En los primeros años del decenio de los
cincuenta el crédito excedente generado por el Banco de México para financiar al sector público causó inestabilidad de precios y una fuerte fuga
de reservas internacionales. Consecuentemente fue necesario devaluar el
peso mexicano en 1954. Después de esta devaluación México llevó a
la práctica un programa de estabilización que requería el ajuste del gasto
público real. La principal tarea de las autoridades monetarias fue convencer a los sectores público y privado que la mejor forma de contribuir
al desarrollo del país era a través de un crecimiento estable de los agregados monetarios. De acuerdo con Rodrigo Gómez, director general del
Banco de México:
... Para las autoridades monetarias las más difíciles presiones por resistir son
aquellas que provienen del propio gobierno... Para el ministro de Hacienda
y Crédito Público es muy difícil convencer a algunos funcionarios públicos
que la forma más efectiva de traicionar sus propios nobles propósitos es por
medio de una política de gastos públicos abundante, y que la estabilidad monetaria, producto de la disciplina monetaria, provee más recursos reales para
resolver los problemas de infraestructura, educación, salubridad y actividad
económica, en general.. .**
Por lo tanto, el crédito interno canalizado por el Banco de México al
gobierno fue considerado como el instrumento monetario que debía ser
controlado a fin de contribuir a un crecimiento económico más estable.
Para este caso se puede definir una función de reacción, que puede interpretarse como la forma en que las autoridades monetarias reaccionan
con respecto a cambios en el conjunto de determinantes económicos específicos:
CIG = C^ + C, «/,_, + Cs PE aí_„ + C, Pt-n + C» PIB r,_„ + u ... (2)
donde CIG es el crédito interno del Banco de México al gobierno, como
porcentaje del producto interno bruto; RI son las reservas internacionales; PEa es el tipo de cambio de equilibrio del peso mexicano en términos del dólar; P es la tasa de inflación; PIBr es el producto interno bruto
real y u es el residuo estadístico. Se supone que el Banco de México determina la tasa de crecimiento del crédito interno al gobierno como
respuesta a los valores que toman los indicadores de la actividad económica. Ello ocurre, sin embargo, con un rezago equivalente al tiempo
3* Rodrigo Gómez, op. ciu, p. 781.
POLíTICA MONETARIA Y GASTO PúBLICO
605
necesario** para obtener las estadísticas importantes y para tomar las decisiones.**
En forma ídtemativa es posible definir un tipo diferente de función
de reacción en la cual algunos de los determinantes económicos del cambio en el crédito interno pueden ser definidos como "variables de resultado" que captan algunos efectos de la política económica: los salarios
reales (l^r) y la tasa real de interés (r).
De hecho, los cambios en estas variables son producto de un complejo
programa de estabilización que persigue la generación de recursos financieros reales para desarrollar y mejorar el nivel de bienestar general.
Puede suponerse además que los cambios en estas variables determinan
también el comportamiento de las autoridades monetarias que tratfm de
minimizar el costo asociado al esfuerzo de estabilización. De acuerdo con
Antonio Ortiz Mena, secretario de Hacienda y Crédito Público durante el
"desarrollo estabilizador", la condición sine qua non era lograr una estabilidad de precios nunca antes vista en México:
Si un mecanismo estabilizador pudiera ser establecido para mantener los precios en México al nivel de los países industrializados, entonces el tipo de cambio podría permanecer finne... Al mismo tiempo, la estabilidad de precios
haría posible mantener una política de salarios en que el ingreso del trabajador pudiera superar los incrementos en el costo de vida.^*
En este caso la función de reacción podría expresarse de otra manera
como:
CIG = Ci + Cí Rlt-n + C, r,_, -t- PEa + Wu-n + w ...
(3)
Ello no equivale necesariamente a afirmar que la política monetaria contribuye de numera directa al desarrollo económico. Más bien lo que aquí
^* El "tiempo necesario" para obtener las estadisticas relevantes para la toma de decisiones
varía dependiendo de la estadística en cuestión. Por ejemplo, la obtención de estadísticas del
tipo de cambio de equilibrio depende grosso modo de la existencia de cifras sobre la tasa de
inflación y de tasas de inteiés internas y externas. Asimismo, el producto interno bruto real
se estima anualmente. Ahora bien, el "tiempo necesario" para tomar una decisión representa
además un lapso sufíciente para que las autoridades económicas perciban los cambios importantes en la actividad económica (magnitud y dirección). Conocida la trayectoria de las variables es factible tomar las decisiones. Por estas razones se considera que el supuesto de un
año de rezago es representativo, aun cuando se reconoce que algunas medidas de política
económica se adoptan con base en los cambios percibidos en la actividad económica (intuición
y experiencia) y por lo tanto es absurdo pensar en estos casos en un rezago de nn año.
2' Véase al respecto Porzecanski, op. áu, p. 432.
28 Antonio Ortiz Mena, Organización sindical, salarios e inflaáón. Conferencia del presidente del Banco Interamericano de Desarrollo ante la Quinta (Conferencia Sindical Hemisférica
sobre Relaciones Económicas, Washington, D. C, noviembre 13, 1979, p. 4.
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POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PUBLICO
6OT
se destaca es que la política monetaria operó en el contexto de una política económica congruente en que se buscó imprimir una mayor convergencia en el uso de los instrumentos disponibles de política. Además, la
importancia del desarrollo estabilizador como estrategia de largo plazo
en el contexto monetario fue precisamente evitar recurrir en forma activa
a los expedientes de estabilización del Fondo Monetario Internacional.
El convenio negociado con el FMi en 1959 nunca llegó a utilizarse porque la política económica "recuperó" tanto el sector real como el sector
monetario. Por otra parte, México estableció una sólida posición en los
mercados internacionales de capital.
V.
ALGUNOS RESULTADOS PRELIMINARES
1. El caso del crédito interno
El cuadro 2 muestra los resultados obtenidos en la estimación de las
funciones de reacción (2) y (3). Estas ecuaciones estocásticas están representadas en términos logarítmicos para el periodo 1956-1970, y cubren desde el comienzo del esfuerzo estabilizador hasta el último año en
que se aplicó esta estrategia económica. Nosotros incluimos los valores
de los coeficientes estimados, los estadísticos t (entre paréntesis), la
/?-cuadrada, el error estándar de la regresión (SE) y las estadísticas
D-W y F. Las funciones de reacción 4a, 4b y 4c representan los mejores
resultados obtenidos. Con este conjunto de ecuaciones fue posible explicar
entre 65 y 74 % de la variaciones en el crédito interno. Las variables que
alcanzaron significación estadística al nivel de 0.01 fueron el producto
real y las importaciones de mercancías como porcentaje del producto
(ecuaciones 4a y 4b).
Esta última variable sustituyó a las reservas internacionales respecto a
las importaciones como variable explicativa, ya que demostró ser un parámetro más significativo, confirmándose así la existencia de la relación
simultánea entre las importaciones y la creación bruta de dinero.*^ El
coeficiente de It-i revela esta fuerte sensibilidad.
Alguna explicación económica importante debe darse también para
el resto de las variables, tales como los salarios reales y la tasa real de
interés, que son significativos a un nivel de confianza de 80 %. Nosotros
2T Véase al respecto Mareus J. Fleming y Lorette Boissonesult, "Money Supply and Imports", The Monetary Approach, op. cit^ pp. 133-146.
608
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
sugerimos que fue posible mejorar los salarios reeiles durante los años
sesenta debido a la contribución del sector privado y del sector público
al aumento de los coeficientes de formación de capital y de producto por
trabajador empleado. La inversión, que creció más rápidamente que la
fuerza de trabajo, transformó la estructura productiva, modernizando
la agricultura y absorbiendo factor trabajo en los sectores económicos
más dinámicos. Por lo tanto, los cambios en los salarios reales reflejaron
principalmente los cambios en la productividad real y no el ajuste en los
patrones inflacionarios. A fin de poder mantener los salarios reales y la
tasa de interés en los niveles deseados, la expansión del crédito interno
creció en ima magnitud que la economía podía tolerar, reforzándose así
la política de crecimiento económico real y previniéndose deterioros progresivos en los valores de cuasi-equilibrio del mercado de trabajo y del
mercado financiero. Las tasas reales y positivas de interés fueron tanto
resultado como motivación que guió a la política monetaria de "reglas",
buscándose la estabilidad de precios en vez de ajustes discrecionales frecuentes en el nivel de las tasas de interés. De esta forma fue posible evitar
desajustes de magnitud considerable en el sector real y lograr a la vez una
destacada "profundización financiera".
El comportamiento estable de los precios, tasas de interés y salarios
rechaza la hipótesis de ajustes discrecionales en el crédito interno. Los
límites de expansión crediticia, adecuados al logro de un crecimiento económico socialmente satisfactorio, mostró un resultado positivo en términos del comportamiento de la balanza de pagos. La estrategia del desarrollo estabilizador tiene las características del enfoque monetario de
la balanza de pagos en la versión con que se conoce actualmente.^*
Ello sugiere que la estrategia mencionada no sólo superó con creces
la controversia entre estructuralistas y monetaristas en la América Latina
sino que ejemplifica también el caso de una teoría implícita del financiamiento del desarrollo que se adelantó varios años en su concepción y
alcances a lo que hoy es considerado como práctica y conocimiento comunes en la política monetaria.
** Para la fonnulación de un modelo monetario de balanza de pagos en el caso de México,
consúltese Mario I. Blejer, "The Shortrun Dynamics of Pnces and the Balance of Payments",
American Economic Remew, junio de 1977, pp. 419-428 (versión lesumida del estudio Dinero,
precios y la balanza de pagos: La experiencia de México 1950-1973, CEMLA, México, 1977, y
Antonio Gómez Oliver, Dinero, inflación y comercio exterior en México, CEMLA, México, 1978.
POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PÚBLICO
609.
2. El caso del gasto público
Las políticas tradicionales de estabilización han sido comúnmente
efectivas para regular los flujos financieros de la economía, como consecuencia directa del ajuste en el crédito: el equilibrio de la balanza de
pagos se recupera gradualmente y la estabilidad de precios es susceptible
de ser lograda durante las primeras etapas del esfuerzo de estfibilización.
No obstante, siempre ha sido una tarea difícil combinar la estabilidad
de precios y el equilibrio externo con un crecimiento económico dinámico y sostenido." A diferencia de ello, la estrategia del desarrollo estabilizador fue capaz de coordinar la política monetaria y la política fiscal
a fin de estimular el crecimiento económico en el contexto de una menor
inflación. Por una parte, en el caso de la inversión autónoma, la tasa real
de rendimiento fue considerablemente mayor que la tasa real de interés,
hecho que explica en parte la dinámica de la inversión. Aun cuando la
demanda por fondos prestables excedió durante algunos periodos a la oferta de fondos prestables, las altas tasas reales pasivas contribuyeron a
que el mercado interno de capitales convergiera gradualmente hacia el
equilibrio. El desarrollo experimentado en el mercado de capitales fue
además respaldado fuertemente por la banca de desarrollo.
Por otra parte, el gasto público real permitió, a su vez, sostener el
ritmo de capitalización por un tiempo suficientemente largo para que
los cambios en el ingreso propiciaran incrementos en la inversión privada,
nulificando con ello los efectos negativos de los ajustes de la base monetaria en el crecimiento económico real. Como lo afirmara Ortiz Mena:
El Estado necesita de la política fiscal para promover los cambios necesarios
en la estructura socioeconómica. Ello se debe reflejar en la participación
de capital en el gasto público total. Desde el punto de vista del desarrollo de
largo plazo esta tarea es inobjetable... Sin embargo, los factores monetarios deben también ser considerados con el fin de evitar que los sectores público y privado compitan por los mismos recursos financieros. Particularmente, los recursos financieros no deben ser expandidos a una tasa mayor
que la capacidad financiera real a fin de evitar presiones inflacionarias internas que puedem dañar la posición de la balanza de pagos. Consistentemente, la adopción de las políticas fiscales para impulsar el desarrollo económico (por medio de la inversión pública) no debe olvidar la estabilidad
de precios como objetivo paralelo.. .*"
*• Véase al respecto Robert Triffln, The Future of ihe International Monetary System, borrador del documento que se presentó el 31 de octubre de 1979 a la conferencia del Global Interdependence Center, Filadelfla.
*•* Conferencia de Antonio Ortiz Mena, secretario de Hacienda y Crédito Público, ante el
Tribunal Fiscal de la Federación (ciudad de México, agosto 25 de 1966).
610
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
For lo tanto, el gasto público real fue considerado como el principal instrumento para acelerar la formación de capital. En este caso se puede
estipular una función de reacción para el gasto público del siguiente tipo:
EGP = ei + ej FPRt-n + «3 APR + e^ CPR,_„ + e^DDDt-n +u ...
(5)
donde EGP es el gasto presupuestal efectivo como porcentaje del producto
interno bruto real; CPR es el crédito privado real asignado al sector privado, como variable proxy de la inversión privada real; APR es la participación de la agricultura en el producto interno bruto; DDD es una
variable dummy, y u es el residuo estadístico. Esta función de reacción
tiene la finalidad de explicar cómo reaccionaron las autoridades fiscales
en términos de las variaciones de plazo medio en la formación de capital.
El cuadro 3 muestra los resultados obtenidos en la estimación de la
ecuación (5). La ecuación estocástica está señalada en términos logarítmicos para el periodo 1955-1969. Las funciones de reacción (5a) y (5b)
representan las mejores estimaciones obtenidas, aun cuando en ambas
ecuaciones se encontró evidencia de multicolinearidad. Los determinantes
económicos seleccionados explican en estos casos 70 % de las variaciones
en el gasto público real. Las variables exógenas que fueron significativas
al nivel de 0.01 fueron la participación de la industria en el producto interno bruto real y el crédito privado real. Mientras que este último resultado confirma la existencia de un efecto complementario del gasto privado y del gasto público, que produjo un crecimiento sostenido del gasto
total, el primer resultado hace hincapié en las acciones llevadas a cabo
por las autoridades fiscales para impulsar el crecimiento industrial y el
cambio estructural de la economía mexicana.
Por lo contrario, la participación de la agricultura en el producto interno bruto real no fue significativa al nivel de 0.01 y el signo del coeficiente es negativo. Este resultado no es sorprendente porque el desarrollo
económico fue impulsado favoreciendo la industrialización vía sustitución de importaciones.
El problema de multicolinearidad fue corregido en la ecuación (5a)
eliminando la participación de la industria en el producto interno bruto
real ya que se encontró una fuerte relación lineal entre esta variable y
el crédito privado real canalizado al sector privado. Ello es indicativo de
que durante el periodo de referencia el crecimiento industrial fue extremadamente dependiente del comportamiento del crédito privado y que
además existían fuertes preferencias para hacer de México una nación in-
POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PÚBLICO
CUADRO
5a:
611
3. México: Determinantes económicos del
gasto público real (1956-1971)
log {EGP) = —25.49 + 0.1407 Cl'Rt_^ + 4.91
(—4.235)
(3.783)
log FPRt-^ — O.lODDDf.a
(4.98)
(-2.44)
DW = 2.23
5b:
7P = 0.7917
F = 15.209
SER = 0.065
log {EGP) = —24,24, + 0.1409 CPRt-i + 4.7781 log FPR
(—2.98)
(3.23)
— 0.1291 log APRt-t — 0.l039DDDt-i
(4.787)
(—0.242)
(-2.27)
DW = 2.26
5c:»
/P = 0.7928
F = 10.527
SER = 0.067
log(í:6P) = —2.69 + 0.1170,_i — 100DZ)Z>,_i
(—28.004)
DJF = 1.90
(2.985)
/P = 0.54332
f = 7.733
(-1.634)
SER = 0.0925
• Después de la corrección de multicolineaiidad.
dustrializada. Ya que el tipo de cambio de equilibrio mostraba valores
cercanos al tipo de cambio oficial, el endeudamiento externo del sector
privado era escaso. Cuando el fenómeno multicolinearidad fue eliminado el modelo pudo explicar aproximadamente 50 % de las variaciones
en el gasto público real. (Véase la ecuación 5c.)
CONCLUSIONES
El propósito de este trabajo fue presentar la evidencia empírica sobre la
forma en que las autoridades monetarias y hacendarias reaccionaban,
ante los cambios en la actividad económica, durante el periodo conocido
como del desarrollo estabilizador. Esta estrategia, que coordinó el uso de
los instrumentos monetarios y fiscales a disposición del Estado, superó
las dificultades que comúnmente enfientaron otros países latinoamericanos cuando implantaron medidas de estabilización. Diversas conclusiones
destacan de este examen:
612
EL TRIMESTRE ECONÓMICO
Primero. Las autoridades económicas de México condujeron la política macroeconómica reaccionando sin ilusión monetaria a los cambios en
el patrón de desarrollo, superando con ello el sofisma estructuralista de
"inflación inevitable" como consecuencia del cambio estructural,'^
Segundo. Durante ese periodo la política monetaria fue conducida
en forma independiente de la política fiscal en el sentido de que no se
obligó al instituto central a actuar como instrumento permanente de financiamiento del déficit fiscal. Esto es, la cuidadosa coordinación entre arabas políticas permitió que la política monetaria fuera utilizada específicamente para propósitos de estabilización y que la política fiscal concentrara sus esfuerzos en la promoción del cambio estructural. Por ello se
evitó el fácil expediente de utilizar la emisión primaria de dinero para
propósitos de financiamiento del desarrollo. Aun cuando el Banco de México instrumentó una poderosa y efectiva política de canalización selectiva de crédito los recursos reciclados hacia actividades prioritarias provinieron de la captación de ahorro.
Tercero. La estrategia del desarrollo estabilizador demostró que es
indispensable, a fin de evitar desequilibrios, que los recursos financieros
no sean expandidos a una tasa mayor que la capacidad financiera real.
Asimismo, demostró que es posible conducir una economía mixta por la
senda del crecimiento con estabilidad siempre y cuando el Estado tenga
a su disposición las formas de control y estímulo a la inversión privada y a la inversión pública. La estricta aplicación de los recursos financieros fiscales en inversiones productivas y sociales demostró su utilidad
y se manifestó en la forma de elevados coeficientes de formación de capital social.
Cuarto. La estrategia del desarrollo estabilizador fue congruente con
el entorno político en que operó. La coordinación de la política económica
percibía que la estabilidad económica era condición sine qua non para
que el sector patronal, el sector obrero y el Estado mexicano encontraran
fórmulas estables de gestión económica: sólo mediante el incremento permanente de los salarios reales en estricta relación con los aumentos en
la productividad real se podía lograr estabilidad en los centros productivos. En última instancia, lo que el desarrollo estabilizador evitó fue la
clásica espiral precios-salarios-precios, que no es sino el reflejo de las
pugnas entre el sector privado y el sector social de la economía.
Quinto. La política económica conocida como de desarrollo estabiliza*i Para un análisis estrochiralista reciente véase Carlos Tello, La política económica en México 19701976, Siglo XXI Editores, México, 1979.
POLÍTICA MONETARIA Y GASTO PÚBLICO
613
dor destaca en la actualidad porque generó una notable escuela de administración monetaria y hacendaria. Curiosamente las enseñanzas aprendidas fueron abruptamente olvidadas" por algunos economistas mexicanos
que intentaron dar cauce al desarrollo económico sin tomar en cuenta que
la economía mexicana tiene limitantes reales para absorber liquidez excedente y que no es posible ignorar que el financiamiento del déficit con
recursos inflacionarios repercute en el sistema económico cancelando los
efectos de riqueza a corto plazo.**
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