M4 U3 Autonomia y calidad

CURSO DE FORMACIÓN SOBRE EL DESARROLLO DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA (MECD-INAP)
Módulo IV. Organización y gestión del centro educativo
Unidad 4. Autonomía y fomento de la calidad.
Joan Teixidó Saballs
Universitat de Girona. GROC
“Autonomía” y “calidad” son palabras de actualidad en educación. Su
asociación resulta, ciertamente, sensata. Para que un alumno aprenda es necesario
que tome protagonismo en su aprendizaje, es decir, que se sienta autónomo, dueño
de sus propios actos sobre cuándo, cómo y por qué estudiar y aprender. Para que un
maestro enseñe es necesario que tome asuma responsabilidades en la adecuación de
los contenidos, en la adopción metodológica, en la selección de materiales, en el
establecimiento del procedimiento de evaluación… es decir, que se sienta autónomo
en la toma de decisiones que afectan a su quehacer profesional. Igualmente, para que
un centro preste un buen servicio a la sociedad es necesario que se sienta autónomo,
que crea en lo que hace y que se comprometa. Resultan evidentes, por tanto, las
relaciones entre autonomía, asunción de responsabilidades y progreso individual y
colectivo.
Pero también es verdad que si un alumno dispone de autonomía y no la ejerce
responsablemente (tal vez porque no quiere, o porque no sabe, o porque no está
capacitado para ello) no aprenderá. Lo mismo con el docente y con el centro
educativo. Entonces apelamos al control: argumentamos que alguien debe velar,
animar, comprobar, estimular, premiar… para que haya progreso. Pero ello implica un
menoscabo en la autonomía individual e institucional: en medida que otra persona o
entidad fije los objetivos y los estándares a alcanzar, existe el riesgo que el
alumno/docente/centro deje de hacer las cosas porque cree en ellas y las haga para
cumplir con lo establecido. Dejo de sentirme autónomo, no asumo responsabilidades,
no genero ilusiones… me limito a cumplir lo que me mandan, me conformo con ir
tirando. Lo cual dista mucho del alcance máximo de las potencialidades de cada uno,
del fomento del talento y de la excelencia (utilizando la terminología en boga). Lo
deseable es que los alumnos, los profesores y los centros se impliquen activamente en
su progreso, se sientan motivados para ello, surja de su interior. Cuando apelamos al
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control es porque algo falla. Se trata de intervenir desde el exterior (motivación
externa) para que haya progreso… pero eso implica, necesariamente, en uno u otro
grado, cortocircuitar la autonomía. Autonomía y control son términos antitéticos.
La unidad aborda, por tanto, un tema plena actualidad. Se despliega en cuatro
segmentos:
1.- La autonomía escolar: concepto, modalidades y sentido.
2. Concreción de la autonomía escolar en el funcionamiento de los centros.
Aspectos a considerar
3. Concreción legislativa de la autonomía escolar: el proyecto de centro
4 Especialización curricular y acciones de calidad
Dedicamos la primera secuencia al análisis del concepto “autonomía escolar”, a
exponer que no se trata de una cuestión de todo o nada sino que admite diversas
modalidades y a considerar las razones que conducen a postular su bondad, lo cual
conduce a establecer conexiones con la evolución reciente de la educación en España a
partir de la constitución de 1978.
Al concepto autonomía le aplicamos el genitivo “de centro”. De todos es sabido
que, aunque se presenten bajo una denominación, una regulación y una estructura
supuestamente homogénea, existen muchos tipos y modalidades de centros y, en
última instancia, cuando nos adentramos en su cultura e idiosincrasia, “cada escuela es
un mundo”. Parece razonable, por tanto, postular que puedan existir diversos niveles o
modalidades de autonomía en función de múltiples variables. La segunda secuencia se
dedica a exponer algunos factores que, a nuestro parecer, presentan una relación
directa con la autonomía. En función de cómo se concreten, entre otras cuestiones, los
centros van a reivindicar mayores márgenes de autonomía, van a rechazarlos o, tal vez,
se mantengan indiferentes.
En la tercera secuencia se efectúa un recorrido por el desarrollo legislativo
referido a la autonomía escolar desde la LGE (1970) a la LOMCE (2013) prestando una
atención especial a la configuración del Proyecto Educativo en la LOE/LOMCE, en tanto
que se concibe como el elemento clave en la construcción de una escuela autónoma.
Finalmente, la cuarta secuencia se destina a analizar las cuestiones de mayor
actualidad (y, también, de notable polémica) en el desarrollo de la autonomía escolar
que se desprenden de la LOMCE: la especialización curricular y las acciones de calidad.
En síntesis, la unidad parte del concepto y las diversas modalidades y
concepciones de la autonomía escolar, plantea su evolución reciente y expone y
analiza la concepción y las concreciones que se desprenden de la LOE/LOMCE.
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AUTONOMIA ESCOLAR
EEnnffooqquuee TTeeóórriiccoo
teórico teóricos
CONCEPTO
MODALIDADES
RAZONES
EVOLUCIÓN
ASPECTOS
DIFERENCIALES
EEnnffooqquuee AApplliiccaaddoo
RECORRIDO
LEGISLATIVO
PROYECTO
DE CENTRO
ESPECIALIZACIÓN
CURRICULAR Y
ACCIONES DE
CALIDAD
Esquema de desarrollo de la unidad “Autonomía y fomento de la calidad”
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1.- La autonomía escolar: concepto, modalidades y sentido
.
Dotar a los centros de mayor autonomía y, simultáneamente, asegurar que la
asuman y la ejerzan responsablemente es una aspiración y una línea de progreso
escolar ampliamente compartida. Así se afirma en las conclusiones de la XX Reunión de
Consejos Escolares regionales y estatales celebrado en Oviedo, en mayo de 2010 y se
observa al analizar las expectativas de evolución de los sistemas educativos de nuestro
entorno: existe un consenso unánime al considerar la autonomía como un instrumento
de mejora.
Las invocaciones a la autonomía de la escuela son un lugar común en las leyes
educativas, en las declaraciones de los políticos y en las demandas populares. Ahora
bien, cuando nos profundizamos en el significado que cada uno de los actores otorga a
la “autonomía escolar” advertimos que se trata de un concepto ambiguo, que admite
diversas maneras de concebir la escuela que pueden incluso llegar a ser
contradictorias. La primera entrada en el Diccionario de la RAE la define como la
“potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras
entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios” para, en la
segunda, añadir: “Condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie“. Si
trasladamos estas ideas al contexto educativo, parece que nos estamos refiriendo a la
capacidad de las escuelas e institutos para diseñar y llevar a cabo un proyecto
educativo singular El contraste de la definición con la realidad escolar cotidiana
conduce a una conclusión rápida y evidente: la escuela actual dispone de un bajo nivel
de autonomía dado que está regulada por un conjunto de prescripciones que son
emitidas por las autoridades públicas o las entidades privadas que detentan su
titularidad. La educación formal nunca ha tenido independencia para determinar el
plan de estudios, la plantilla de profesorado, el calendario y el horario, etc. Como
mucho, puede hablarse de espacios o ámbitos crecientes de autonomía. Y aún debe
andarse con tiento para que los supuestos avances en algunas de estas áreas no
impliquen retrocesos o efectos colaterales negativos en otras.
Desde una perspectiva administrativa, Hanson (1997) establece la existencia de
cuatro nivel de autonomía escolar: a) Desconcentración, cuando se transfiere el
trabajo a realizar pero no la autoridad. b) Delegación, cuando se transfiere la
autoridad, pero ésta puede ser retirada por la persona que la delegó c), Transferencia,
cuando se cede el trabajo y la autoridad a una organización la operatividad de la cual
depende de los recursos que se le asignan y d) Privatización, cuando se produce una
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transferencia completa de la autoridad, con recursos propios. Dejando de lado la
escuela privada, parece que el máximo nivel de autonomía al cual puede aspirar la
escuela es el c) aunque, en buena parte de los casos cabe reconocer que en la
actualidad se encuentran en el b). Por otro lado, en tiempos de recesión económica y
de recortes, el grado de desarrollo autonómico puede ser lacerado por falta de
recursos.
Mas recientemente, el informe de Eurydice (2008) al analiza la autonomía
escolar en los distintos países europeos, advierte la existencia de diversos niveles.
Puede considerarse la existencia de autonomía plena o un alto grado de la misma
cuando los centros son totalmente responsables de sus decisiones dentro del marco
legal establecido, lo cual no excluye la consulta a las autoridades. Se considera que los
centros tienen una autonomía parcial cuando toman sus decisiones dentro de una lista
o catálogo de opciones que se han establecido previamente. Finalmente, nos
encontramos con centros que no tienen nada que decir (o muy poco) de su propia
actividad porque las decisiones se toman en los niveles superiores del sistema
educativo (su nivel de autonomía es nulo o inexistente. La autonomía escolar es más
un deseo que una realidad. Es necesario aceptar que los sistemas educativos europeos,
tanto los centralizados como los federales, han dado un pequeño margen de maniobra
a los centros en la definición de los objetivos y contenidos de la educación y en la
gestión de recursos humanos y financieros. Los únicos países que se pueden decir que
poseen un alto grado de autonomía son Bélgica y los Países Bajos donde los jefes de la
organización de los centros tienen un amplio margen de maniobra para llevar a cabo
una función que está reconocida en la Constitución. En otros países, los cantos en la
autonomía son más bien un eslogan retórico que una realidad. Como se expone en los
párrafos siguientes, los argumentos que sugieren la necesidad de un mayor papel de la
escuela en la toma de decisiones que la afectan son ideológicos (la construcción de una
sociedad democrática); de tipo situacional (adecuación del servicio educativo a las
características y necesidades de cada entorno y de cada usuario) y, también, de
eficiencia (mejora de aprendizaje). Estos argumentos, sin embargo, son débiles ante la
lógica centrípeta de la administración pública. Se han realizado intentos loables,
sostenidos durante períodos de tiempo que, en algunos casos, han sido bastante
largos, pero, en última instancia, por una razón u otra, acaban sucumbiendo a la lógica
de la administración que, lentamente pero fatalmente, fagocita los intentos de
reforma (Castiñeira, 2011)
La tendencia autonomista que aparece en la década de los ochenta y noventa
se debe, esencialmente, a razones ideológicas y de filosofía de centro: promoción de la
participación comunitaria, necesidad de adaptación al contexto, conveniencia de una
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escuela abierta al medio (Bolívar, 2010). Los aires de reforma política y social recorren
la mayor parte de Europa, existe un deseo de participación ciudadana en la
construcción de un mundo mejor, se avanza hacia el estado de bienestar... y todo ello
se refleja en la escuela que es concebida como el campo donde cultivar los valores
sociales que se pretenden promover. El cambio a una escuela participativa, activa y
abierta a la comunidad fue más bien el resultado de los ideales políticos imperantes
que una demanda de los propios centros. España fue uno de los primeros países que
progresaron en esta línea con la promulgación de la LODE (1985), que establece que
todos los miembros de la comunidad educativa deben estar presentes en la toma de
decisiones de máximo nivel a través de un órgano de gobierno electo: el Consejo
Escolar. Más adelante, este enfoque tuvo continuidad en la LOPEGCD (1995).
En las postrimerías del siglo XX y principios del XXI, a las razones ideológicas se
añadieron nuevos argumentos de tipo pragmático. En un contexto de creciente
preocupación para la contención del gasto público, se pone énfasis en la introducción
de criterios de eficacia en la gestión de los servicios públicos. La aplicación de lo que
se ha conocido como la "nueva gestión pública" pretende introducir en la escuela una
lógica que es propia del sector privado a través de cinco principios fundamentales: a)
colocar el "cliente" o el "usuario" en el centro de la atención para romper la
mentalidad burocrática de la administración; b) descentralizar las responsabilidades
hasta el nivel más cercano al campo de acción; c) poner énfasis en la rendición de
cuentas con respecto a la rentabilidad de los recursos invertidos en el sector público;
d) acentuar la calidad de los servicios y la eficiencia de las administraciones públicas y,
finalmente, e) reemplazar a los controles administrativos para la evaluación de
resultados. Han sido diversas las iniciativas que han avanzado en esta línea: planes de
calidad, proyectos de mejora, atención a la singularidad de cada estudiante con
programas específicos, la implementación de zonas escolares, la introducción de la
evaluación externa, realización de pruebas diagnósticas, impulso de proyectos de
innovación, etc..
Por último, los tiempos actuales se caracterizan por una fijación en la calidad
que se identifica con el nivel de aprendizaje de los estudiantes medido a través de
pruebas externas que pueden ser gestionadas por las administraciones educativas
autonómicas (pruebas de competencias básicas), nacionales (reválidas) o organismos
internacionales (pruebas PISA) y dan lugar a rankings que son convenientemente
difundidos por la prensa. Aunque se acepta que a) las exigencias a las que la escuela
debe dar respuesta han crecido y se han diversificado; b) los retos y dificultades con
los que deben lidiar los profesores han aumentado (integración plena de todos los
estudiantes, entornos desfavorecidos, inmigración, desestructuración familiar, etc..); c)
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ha habido un recorte en los recursos que se asignan a las escuelas: decremento de
profesorado, incremento de dedicación, aumento de la ratio, reducción de la dotación
económica ... ello no es óbice para que se incremente la presión en la evaluación y los
resultados.
En este contexto se pone especial énfasis en la asunción de la autonomía por
parte de los centros como elemento clave para la mejora para lo cual los centros
deben elaborar un proyecto educativo que refleje los objetivos a alcanzar y la línea a
seguir. El resto de la actividad: organización de funcionamiento cotidiano, metodología
de trabajo en el aula, relaciones con la comunidad, política de personal, gestión
económica… se subordina al proyecto educativo.
En resumen, abrir el melón de la autonomía escolar implica estar dispuestos a
cuestionar y a reconsiderar la relación que debe existir entre las autoridades
educativas y los centros. Supone admitir la posibilidad que, dentro de los marcos
establecidos por las administraciones educativas, los centros tengan mayor capacidad
para decidir sobre aspectos que les conciernen: los recursos económicos, los recursos
humanos, el currículum, la organización del funcionamiento cotidiano, la admisión de
alumnos, las relaciones con los demás centros, etc.
2.- Desarrollo de la autonomía en el funcionamiento de los
centros. Aspectos a considerar.
El discurso “autonomista” es seductor, agradable, progresista. A todo el mundo
le gusta escuchar expresiones como “adaptarse a las singularidades y necesidades de
cada contexto”, “otorgar en el centro la capacidad para tomar decisiones de aquello
que le concierne”, “poner límites al intervencionismo de la Administración en el
centro”, “establecer un proyecto singular para cada centro”, etc. En todas ellas, se
otorga protagonismo a un ente que denominamos genéricamente “centro”, sin
pararse a considerar que existen múltiples tipos y modalidades y, posiblemente, cada
uno de ellos se encuentre en condiciones y plantee actitudes diferentes ante la
posibilidad de disfrutar de mayor autonomía. Existen diversos factores (Oria, 2009;
Estruch, 2005) que, a nuestro entender, parece razonable considerar en la
determinación de los márgenes de autonomía que debe/puede/quiere contar cada
centro. Nos centraremos en nueve: el nivel educativo, la tipología del alumnado, la
titularidad, la dotación de recursos, la libre elección de centro, la doble red, el
profesorado, la evaluación y la dirección
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a) Nivel educativo.
Parece que los centros de educación secundaria presentan una mayor predisposición
y, también, existe una mayor demanda de autonomía. Tradicionalmente, han sido más
reivindicativos que los de primaria en términos de gestión de personal, de dotación de
profesionales específicos, de gestión autónoma de los recursos económicos, etc. En la
educación primaria, en cambio, hay una mayor tradición de mayor uniformidad.
b) Tipología del alumnado
La tipología del alumnado que atiende una escuela o un instituto (que a menudo va
asociada a la ubicación geográfica en un barrio o una comarca) constituye un segundo
factor a considerar. Parece evidente que, a modo de ejemplo, la adecuada atención al
alumnado en centros de educación especializada, educación de adultos, centros de
educación infantil, escuelas de idiomas o centros específicos de formación
profesional... presenta singularidades que requieren una capacidad de acción distinta
por parte de los centros. De manera parecida, también hay que reconocer la
singularidad de las escuelas e institutos ubicados en zonas socialmente desfavorecidas,
las que atienen colectivos en situación de marginación social o los centros rurales.
c) Titularidad
La titularidad constituye otro factor a considerar. A grandes rasgos, los centros de
titularidad privada disponen de mayor autonomía en la delimitación de las finalidades
educativas (carácter propio), en el establecimiento de la oferta educativa, en la gestión
económica, en la gestión del personal (tanto docente como no docente) y en la
organización interna de la actividad académica. Ahora bien, cuando el centro privado
aspira a recibir apoyo económico (a través de un concierto) y al reconocimiento de la
formación que imparte, se tiene que someter a un conjunto de limitaciones de su
autonomía en aspectos curriculares, de admisión de alumnos, de instalaciones y
espacios físicos, de titulación del profesorado, etc.
d) Dotación de recursos
Disponer de los recursos necesarios para llevar a cabo la actividad educativa constituye
un factor clave del éxito; no lo garantiza pero sí que lo posibilita y lo favorece. Parece
deseable que los centros tengan capacidad para gestionarlos. Se trataría de desterrar
el funcionamiento homogeneizador en base al cual todos los centros reciben los
mismos recursos en base a principios de igualdad y proporcionalidad para avanzar
hacia tratamientos diferenciales que puedan tener en cuenta criterios de éxito
(demanda de las familias...), rendimiento (resultados académicos), profesionalidad
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(especialización y calidad del profesorado)... que, ciertamente, pueden conducir a la
competencia entre los centro y, por ende, al establecimiento de diferencias y rankings.
Para matizar estos efectos no deseables, pueden aplicarse criterios de compensación
de desigualdades, según los cuales los centros con mayores necesidades recibirían más
que los que se encuentran en una situación de normalidad, desde una perspectiva de
equidad (discriminación positiva). El riesgo de este planteamiento (a raíz de
experiencias ya vividas) reside en la ausencia de exigencia, la acomodación y la
cronificación.
e) Libre elección de centro
El otorgamiento de mayor autonomía a los centros para dotarse de un proyecto
educativo diferenciado debe ir asociado a la libertad de las familias para escoger la
opción que consideren más adecuada para sus hijos. Si no fuera así, no tendría sentido
singularizar la oferta. A modo de ejemplo, una escuela podría ofrecer una oferta
formativa de jornada intensiva (sólo por la mañana) y, otra, de jornada partida
(mañana y tarde). Harían públicas sus ofertas, las difundirían entre los potenciales
destinatarios y las familias optarían por la que se adecuara más al modelo educativo
que desean para su hijo, a sus conveniencias o a sus posibilidades.
En la práctica, no obstante, la elección de los padres se encuentra fuertemente
restringida por la existencia de plazas. La observación maximalista del principio
mencionado comportaría subordinar la oferta escolar a la demanda y, por lo tanto,
dificultaría la planificación educativa. Implicaría el aumento de plazas escolares en los
centros de mayor demanda y la disminución o, incluso, la transformación y el cierre de
los de baja elección. Nos encontramos ante el pez que se muerde la cola. Por un lado,
el avance hacia la autonomía posibilita y aumenta el derecho legal de los padres a la
elección de centro. Por otro lado, esto no es posible por razones técnicas y
pragmáticas. Avanzar en esta línea significa aceptar que la escuela se someterá a las
leyes del mercado, es decir, a la relación oferta/demanda, lo cual puede incrementar
las diferencias y conlleva riesgos de estigmatización.
f) Doble red escolar
El derecho de los padres a la elección de centro se encuentra estrechamente
interconectado a la existencia de una doble red (pública y privada concertada) lo cual
plantea dilemas a la hora de establecer cuál debe ser la intervención de la
Administración educativa cuando se producen decantamientos de matrícula. Se trata
de una cuestión compleja puesto que las administraciones únicamente pueden
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establecer criterios generales pero, en cambio, las problemáticas son locales (a nivel
de zona, de barrio o de pueblo).
La tendencia más extendida en la elección de centro se basa en la proximidad al
domicilio. convergen razones de identidad, de proximidad, de comodidad y de
convivencia. Esta es la tendencia predominante entre la clase baja, media-baja y las
minorías étnicas que prefieren ir a la escuela a la que van sus familiares y sus iguales.
La elección de escuela basada en el ideario o en el proyecto educativo, aunque esté
alejada del domicilio familiar y requiera transporte, se encuentra más extendido entre
la clase media y media-alta, con una especial incidencia entre los profesionales de la
educación.
Dado que ambas redes se financian con fondos públicos, la intervención de las
administraciones tiende a establecer procedimientos integradores en la admisión de
alumnos y la compensación de desigualdades. Ahora bien, estos criterios son difíciles
de combinar con la libre elección y con la observación de las tendencias naturales de la
población. Por lo tanto, se acaban imponiendo soluciones ad hoc, coyunturales,
orientadas al logro de la paz social.
g) Profesorado
Dotar a los centros de mayor autonomía para el diseño y la puesta en práctica
de proyectos educativos propios implica otorgarles mayor capacidad para la selección,
el desarrollo profesional, la reubicación y el despido del profesorado, lo cual implica
llevar a cabo modificaciones en profundidad del estatus profesional de los docentes.
Sobre todo en el sector público, caracterizado por la condición funcionarial de los
docentes, en virtud de la cual disponen de un puesto de trabajo del cual son
propietarios, lo cual hace que la constitución y la consolidación de los equipos
docentes sea fruto del azar.
La actual situación de grave crisis económica, con recortes salariales, pérdida
de condiciones laborales y aumento de dedicación lectiva, no parece la más adecuada
para emprender acciones de reforma de esta envergadura.
h) Evaluación
La dotación a los centros de mayores niveles de autonomía debe ir
acompañada de una evaluación tanto de los resultados, como del funcionamiento,
como de los procesos de mejora emprendidos. Que el centro asuma atonomía al
centros implica la renuncia de la Administración a la intervención, a la regulación y al
control de lo que en ellos sucede, para asumir una función evaluadora que tiene que
ser profesional, rigurosa, objetiva, transparente y orientada a la mejora. No debe
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tenerse en cuenta únicamente el rendimiento académico de los alumnos sino también
el funcionamiento organizativo: participación, relación con el entorno, convivencia,
etc. Los resultados que se desprenden de la evaluación deben ser públicos. En este
punto, existen visiones contrapuestas en cuanto a la manera de difundirlos. Por un
lado, hay quién considera que no se deben fijar restricciones en cuanto a la publicidad
de los resultados dado que se trata de un acto de responsabilidad. Por otro lado, hay
quién considera que esta práctica fomentará la competición mercantilista entre
centros. Unos y otros tienen su parte de razón.
Finalmente, siempre que se habla de evaluación surge el dilema de su utilidad.
Es cierto que proporciona información que permite comprender mejor lo que sucede.
Ahora bien, una vez obtenidos los datos, al servicio de qué finalidad se ponen? Ante
esta cuestión, existe unanimidad en la respuesta: evaluar para mejorar. Pero ¿qué
sucede cuando no se logra la mejora prevista? ¿qué consecuencias se desprenden? Tal
vez el centro no se esforzó lo suficiente; tal vez la evaluación fue incorrecta; tal vez
acontecieron imprevistos que dificultaron el avance… Sea lo que fuere, debe
analizarse, argumentarse y actuar en consecuencia. De otro modo, cuando la iniciativa
de mejora no obtiene resultados y todo sigue igual, la evaluación queda en entredicho,
deviene un ritual sin sentido. Se trata de una máxima aplicable a los diversos objetos
de susceptibles de ser evaluados: el centro, los directivos, los profesores, los alumnos,
las familias… y, también, los evaluadores y la propia Administración Educativa.
i) Dirección escolar
En última instancia, para que la asunción de la autonomía devenga una realidad
es necesario que haya alguien que lo incentive, que vele por ello y que, en última
instancia asuma la responsabilidad. La apuesta por la autonomía escolar debe ir
acompañada por el otorgamiento de mayor capacidad de acción a la dirección para
que pueda influir en la comunidad en el logro de los objetivos de mejora que el centro
se ha propuesto (Pont, 2010).
Las dificultades para dibujar un modelo directivo que responda a esta idea
viene determinada por las relaciones con sus superiores y con sus subordinados. Por
un lado, el fortalecimiento de la dirección escolar le viene otorgado por parte de la
Administración (que interviene decisivamente en la selección, en la formación, en la
supervisión y en la evaluación para continuar en el cargo) lo cual aumenta la
dependencia y, por lo tanto, debilita la autonomía. Por otro lado, el mantenimiento de
la condición funcionarial del profesorado dificulta la construcción de liderazgo
pedagógico. Los riesgos de deformación del modelo hacia una instancia de control
dependiente de la Administración educativa están ahí (Teixidó, 2010 y 2012
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La enumeración y el breve comentario de los factores analizados permite
observar que el otorgamiento (y la correspondiente asunción) de autonomía a los
centros educativos comporta múltiples interrogantes o aspectos pendientes de
concreción. Se cuenta con el reconocimiento legal y con un incipiente desarrollo
normativo. El reto reside en ir avanzando en la línea deseada, procurando evitar las
deformaciones, los usos interesados y los posibles efectos perversos. Y, además, de
una manera dilatada en el tiempo, con continuidad. Sin prisa pero sin pausa.
3. Concreción legislativa de la autonomía escolar: el proyecto
de centro1
Una vez analizado el concepto y considerados los aspectos a tener en cuenta,
llegamos o llegamos a la pregunta clave ¿Cómo se concreta la autonomía en los
centros? ¿Qué responsabilidades se traspasan? ¿Qué niveles y hasta dónde?
¿Autonomía para el centro o solo para la dirección? ¿Un mismo modelo para todos?
¿Autonomía desde proyectos con rendición de cuentas? ¿Cómo planteamos el control
de los proyectos? ¿Cómo utilizar los resultados de la evaluación? etc. Las respuestas a
estas preguntas nos marcarán las variables que caracterizarán la autonomía de centro
que se propone. Veámos como se han concretado en la disposiciones legales
En el artículo 56 de la Ley General de Educación de 1970, en las postrimerías
del franquismo, ya se disponía
“los centros docentes gozarán de la autonomía necesaria para establecer materias y
actividades optativas, adaptar los programas a las características y necesidades del medio
en que están emplazados, ensayar y adoptar nuevos métodos de enseñanza y establecer
sistemas peculiares de gobierno y administración”.
Más adelante, la constitución española, en su artículo 27.7. la instauraba como
un elemento constitutivo del modelo educativo
“los profesores, los padres y, en su caso, los alumnos intervendrán en el control y gestión
de todos los centros sostenidos por la administración con fondos públicos, en los términos
que la ley establezca”. (Art. 27.7)
La Ley Orgánica del Derecho a la Educación (1985) garantiza la autonomía de
centro instituyendo el Consejo Escolar como máximo órgano de gobierno del centro en
el cual se encuentran representados los diversos estamentos que participan en la vida
escolar, reconociendo la potestad de la escuela para tomar decisiones autónomas
especialmente en el ámbito curricular:
1
La primera part del texto pertenece a
Bernal, J.L. (2014): La autonomía de los centros. Universidad de Zaragoza
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“En la medida que no constituya discriminación para ningún miembro de la comunidad
educativa, y dentro de los límites fijados por las leyes, los centros tendrán autonomía para
establecer materias optativas, adaptar los programas a las características del medio
donde están inmersos, adoptar métodos de enseñanza y organizar actividades escolares y
extraescolares”. (Art. 15)
La Ley de Ordenación General del Sistema Educativo (1990) dió un paso más,
reconociendo la autonomía pedagógica, organizativa y económica, aunque en la
práctica no se han pusieron los medios y los recursos para hacerla efectiva.
“La actividad educativa se desarrollará atendiendo los principios siguientes: La autonomía
pedagógica de los centros dentro de los límites establecidos por las leyes, así como la
actividad investigadora de los profesores a partir de su práctica docente. (Art. 2.3.f)
Las administraciones educativas fomentarán la autonomía pedagógica y organizativa de
los centros, y favorecerán y estimularán el trabajo en equipo de los profesores. (Art. 57.4)
Los centros docentes estarán dotados de los recursos educativos, humanos y materiales
necesarios para garantizar una enseñanza de calidad. Los centros públicos dispondrán de
autonomía en su gestión económica en los términos establecidos en las leyes”. (Art. 58)
aspectos que continuan apareciendo en la ley de 1995 (Ley Orgánica de Participación,
Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes, LOPEGCE).
La Ley Orgánica de Educación de 2006 (LOE) dedica el capítulo II de su Título V a
la autonomía de los centros. La concreta esencialmente a través de tres documentos:
el proyecto educativo, el proyecto de gestión y las normas de organización y
funcionamiento. Explicita, en su artículo 120, que los centros dispondrán de autonomía
pedagógica, de organización y de gestión.
1. Los centros dispondrán de autonomía pedagógica, de organización y de gestión en el
marco de la legislación vigente y en los términos recogidos en la presente Ley y en las
normas que la desarrollen.
2. Los centros docentes dispondrán de autonomía para elaborar, aprobar y ejecutar un
proyecto educativo y un proyecto de gestión, así como las normas de organización y
funcionamiento del centro.
3. Las Administraciones educativas potenciarán y promoverán la autonomía de los
centros, de forma que sus recursos económicos, materiales y humanos puedan adecuarse
a los planes de trabajo y organización que elaboren, una vez que sean convenientemente
evaluados y valorados. Los centros sostenidos con fondos públicos deberán rendir cuentas
de los resultados obtenidos. Las Administraciones educativas publicarán los resultados
obtenidos por los centros docentes, considerados en relación con los factores
socioeconómicos y socioculturales del contexto en que radiquen, de acuerdo con lo
indicado en los artículos 140 y siguientes de esta Ley Orgánica y en los términos que el
Gobierno establezca reglamentariamente.
Las Administraciones educativas podrán establecer planes específicos de mejora en
aquellos centros públicos que no alcancen los niveles adecuados. En relación con los
centros concertados se estará a la normativa reguladora del concierto correspondiente.
4. Los centros, en el ejercicio de su autonomía, pueden adoptar experimentaciones,
planes de trabajo, formas de organización, normas de convivencia y ampliación del
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calendario escolar o del horario lectivo de áreas o materias, en los términos que
establezcan las Administraciones educativas y dentro de las posibilidades que permita la
normativa aplicable, incluida la laboral, sin que, en ningún caso, se impongan aportaciones
a las familias ni exigencias para las Administraciones educativas.
5. Cuando estas experimentaciones, planes de trabajo o formas de organización puedan
afectar a la obtención de títulos académicos o profesionales, deberán ser autorizados
expresamente por el gobierno
El ejercicio de esta autonomía se concreta en la elaboración de un proyecto educativo
propio, así como en la organización y gestión de los recursos necesarios para que
mencionados proyectos puedan ponerse en marcha, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 121, al que nos referiremos más adelante.
La Ley de Educación de Cataluña (2009) dedica su título VII (artículos 90 a 96) a
esta cuestión. Define tres grandes ámbitos de autonomía (pedagógico, organizativo y
de gestión de los recursos humanos y materiales) y especifica que hay que ponerla al
servicio del logro de la equidad y la excelencia. Siguiendo el dictado de la LOE
establece que el Proyecto Educativo de Centro constituye la máxima expresión de la
autonomía, en cuanto que “recoge la identidad del centro, explicita sus objetivos,
orienta su actividad y le da sentido con el fin de que los alumnos logren las
competencias básicas y el máximo aprovechamiento educativo” (91.1). En su
elaboración debe contarse con la colaboración de la comunidad (si bien no se
determina el procedimiento ni las condiciones mínimas) y es necesario partir del
análisis del contexto y la detección de las necesitados/singularidades.
A partir de esta declaración de intenciones se procede a delimitar cuáles deben
ser los componentes del Proyecto Educativo (91.4)
a) La aplicación de los criterios de organización pedagógica, las prioridades y los
planteamientos educativos, los procedimientos de inclusión y otras actuaciones que
caracterizan el centro.
b) Los indicadores de progreso pertinentes.
c) La concreción y el desarrollo de los currículums.
d) Los criterios que definen la estructura organizativa propia.
e) El proyecto lingüístico, de acuerdo con las determinaciones del título II, que se concreta
a partir de la realidad sociolingüística del entorno.
f) El carácter propio del centro, si hay
La delimitación del Proyecto Educativo constituye uno de los aspectos clave de
la ley. Ahora bien, los precedentes de los cuales parten las escuelas e institutos en
cuanto a la elaboración de documentos institucionales son, en términos generales,
insuficientes dado que se asocian con instrumentos burocráticos, poco operativos. De
hecho, un número considerable de centros no disponen de PEC; otros lo ha aprobado
de una manera burocrática, haciendo adaptaciones o, simplemente, “cortar y pegar”
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de documentos otros centros; otros han contratado los servicios de una empresa para
elaborarlo durante un curso escolar en un proceso en el que, si bien se apela a la
participación y la implicación de la comunidad, no pasan de meras escenificaciones ,
donde lo que verdaderamente cuenta es disponer del producto final en la fecha fijada..
El Proyecto Educativo que se define a la LEC y en la LOE/LOMCE apunta hacia
un documento complejo, pesado, que comportar una notable dificultad técnica y, a su
vez, implica invertir tiempo y esfuerzo. El legislador es consciente de esta realidad, por
lo cual determina que “el Departamento tiene que prestar en los centros el apoyo
necesario para elaborar el proyecto educativo” (91,7). Nuevamente, se trata de una
declaración de intenciones pero que no de una realidad, entre otros carencias, porque
no es fácil encontrar profesionales preparados que puedan y estén dispuestos a
hacerlo.
Finalmente, uno de los pilares en los que se asienta la vigente la Ley Orgánica
de la Mejora de la Calidad de la Educación (LOMCE, 2013) es la autonomía de los
centros, de acuerdo con las intenciones que se manifiestan en su preámbulo
El aumento de la autonomía de los centros es una recomendación reiterada de la OCDE
para mejorar los resultados de los mismos, necesariamente unida a la exigencia de una
mayor transparencia en la rendición de cuentas. Pese a la reiteración formal de la LOE
sobre la importancia de la autonomía, las encuestas internacionales siguen marcando este
factor como un déficit de nuestro sistema. Es necesario que cada centro tenga la
capacidad de identificar cuáles son sus fortalezas y las necesidades de su entorno, para así
poder tomar decisiones sobre cómo mejorar su oferta educativa y metodológica en ese
ámbito, en relación directa, cuando corresponda por su naturaleza, con la estrategia de la
administración educativa. Esta responsabilidad llevará aparejada la exigencia de
demostrar que los recursos públicos se han utilizado de forma eficiente y que han
conducido a una mejora real de los resultados. La autonomía de los centros es una puerta
abierta a la atención a la diversidad de los alumnos y alumnas, que mantiene la cohesión y
unidad del sistema y abre nuevas posibilidades de cooperación entre los centros y de
creación de redes de apoyo y aprendizaje compartido.
En su articulado, se modifican algunos artículos de la LOE que desarrollaban
esta cuestión y se añade el artículo 122 bis en el cual se contemplan acciones
destinadas a mejorar la calidad en los centros. Analizaremos con mayor detalle estas
cuestiones en el epígrafe siguiente y último del módulo.
A modo de síntesis, tras el cúmulo de disposiciones citadas, se percibe una
intención reiterada y clara en el legislador: dotar de autonomía a los centros docentes,
ya que se percibe como algo necesario para lograr una enseñanza de calidad. Sin
embargo, la realidad educativa no se modifica en los parlamentos sino en los
desarrollos legislativos que realizan las administraciones y en la puesta en práctica que
de todo ello hacen los centros. En ese terreno, hay que reconocer que, salvo algunas
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excepciones, el paso de las intenciones a las realidades ha sido timorato y errático. A
modo de ejemplo, la LOE sostiene que los centros podrán adoptar experimentaciones,
planes de trabajo, formas de organización o ampliación del horario escolar en los
términos que establezcan las administraciones educativas. Cualquier decisión de
modificar un horario debe pasar por la Administración educativa, que es la que
finalmente la autoriza. Igualmente, las propuestas de modificación de la organización
de los centros necesitan del apoyo de la Administración, ya que ella tiene los recursos
necesarios. Por lo tanto, la última palabra la tiene siempre la Administración educativa.
Un centro puede decidir sus normas de organización y funcionamiento, pero los
reglamentos orgánicos o la disposición sobre los derechos y deberes de los alumnos de
cada Comunidad Autónoma están tan desarrollados, que esta autonomía se reduce a
concretar en su centro lo que se dice en la disposición legal.
.4.- Especialización curricular y acciones de calidad.
La autonomía pedagógica de los centros educativos se articula en base a sus
proyectos educativos que deben hacerse públicos con objeto de facilitar su
conocimiento por el conjunto de la Comunidad educativa (Art 121.3.) La LOE y la
LOMCE hacen un planteamiento integrador del Proyecto educativo. Se desanda el
camino dual establecido por la LOGSE consistente en establecer dos documentos (
Proyecto educativo y Proyecto curricular) programáticos. Las propuestas curriculares y
las programaciones didácticas se integran en el Proyecto educativo.
El proyecto educativo del centro recogerá (Art 121.1. y 121.2.):
• las características del entorno social y cultural del centro
• los valores los objetivos y las prioridades de actuación.
• la concreción de los currículos
• el tratamiento transversal en las áreas, materias o módulos de la
educación en valores y otras enseñanzas.
• la atención a la diversidad del alumnado
• la acción tutorial
• el plan de convivencia
La necesidad de adecuar el currículum a las características del alumnado es reconocida
en el artículo 121.3.
3.- Asimismo, corresponde a las Administraciones educativas contribuir al desarrollo del
currículo favoreciendo la elaboración de modelos abiertos de programación docente y de
materiales didácticos que atiendan a las distintas necesidades de los alumnos y alumnas y
del profesorado.
prestándose una atención especial a la educación secundaria
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7. Corresponde a las Administraciones educativas promover la especialización curricular
de los institutos de Educación Secundaria en función de las alternativas establecidas en
esta Ley Orgánica, a fin de que dichas Administraciones puedan programar una oferta
educativa ajustada a sus necesidades. Los centros docentes incluirán las singularidades
curriculares y de organización y los correspondientes agrupamientos pedagógicos en su
proyecto educativo.
En ambos casos, se prescribe que la singularidad del centro y la concreción de
la especialización deberán ser elementos constitutivos del proyecto de centro
8. El proyecto educativo de los centros docentes con especialización curricular deberá
incorporar los aspectos específicos que definan el carácter singular del centro.
La elaboración y desarrollo de proyectos educativos singulares puede verse
favorecida por las medidas dispuestas en el artículo 122.bis orientadas al fomento de
la calidad
1. Se promoverán acciones destinadas a fomentar la calidad de los centros docentes,
mediante el refuerzo de su autonomía y la potenciación de la función directiva, según
establezcan el Gobierno y las Administraciones educativas.
Dichas acciones comprenderán medidas honoríficas tendentes al reconocimiento de los
centros, así como acciones de calidad educativa, que tendrán por objeto el fomento y la
promoción de la calidad en los centros
las cuales pueden dar respuesta, entre otros aspectos, a las necesidades y demandas
de especialización de los centros a las que se ha aludido anteriormente
3. El proyecto educativo de calidad supondrá la especialización de los centros docentes,
que podrá comprender, entre otras, actuaciones tendentes a la especialización curricular,
a la excelencia, a la formación docente, a la mejora del rendimiento escolar, a la atención
del alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, o a la aportación de recursos
didácticos a plataformas digitales compartidas.
Los resultados de las acciones se medirán, sobre todo, por las mejoras obtenidas por cada
centro en relación con su situación de partida.
Las acciones de calidad educativa, que deberán ser competitivas, supondrán para los
centros docentes la autonomía para su ejecución, tanto desde el punto de vista de la
gestión de los recursos humanos como de los recursos materiales y financieros.
Para lo cual se otorga mayor autonomía de gestión a los directores escolares en
adaptación de los recursos humanos a las necesidades del centro
4. Para la realización de las acciones de calidad, el director del centro dispondrá de
autonomía para adaptar, durante el período de realización de estas acciones, los recursos
humanos a las necesidades derivadas de los mismos. Las decisiones del director deberán
fundamentarse en los principios de mérito y capacidad y deberán ser autorizadas por la
Administración educativa correspondiente, que se encargará de que se cumpla la
normativa aplicable en materia de recursos humanos. La gestión de los recursos humanos
será objeto de evaluación específica en la rendición de cuentas.
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En concreto, se amplían las atribuciones de los directores y diectoras en la gestión de
personal en aspectos como la selección y provisión de personal para determinados
puestos de trabajo
a) Establecer requisitos y méritos específicos para los puestos ofertados de personal
funcionario docente, así como para la ocupación de puestos en interinidad.
b) Rechazar, mediante decisión motivada, la incorporación a puestos en interinidad de
personal docente procedente de las listas centralizadas. Esta decisión deberá ser
refrendada por la Administración educativa correspondiente.
c) Cuando el puesto se encuentre vacante, sin estar cubierto de manera definitiva por
funcionario de carrera docente, y exista financiación adecuada y suficiente, proponer, de
forma motivada, la prórroga en la comisión de servicios del funcionario de carrera docente
que hubiera venido ocupando el puesto de forma provisional o, en su caso, el
nombramiento de nuevo en el mismo puesto del funcionario interino docente que lo venía
desempeñando, cuando, en ambos supuestos, habiendo trabajado en los proyectos de
calidad, sean necesarios para la continuidad de los mismos. En todo caso, en la propuesta
deberá quedar debidamente justificada la evaluación positiva del funcionario en el
desarrollo de su actividad dentro del correspondiente proyecto de calidad, así como la
procedencia e importancia de su continuidad en el puesto que venía desarrollando dentro
del proyecto para asegurar la calidad y la consecución de objetivos.
Se trata de un aspecto que en Catalunya, al amparo de la LEC, cuenta con un desarrollo
legislativo interesante (DECRET 39/2014, de 25 de marzo, por el cual se regulan los
procedimientos para definir el perfil y la provisión de los puestos de trabajo docentes.
DOGC núm 6591, de 27.03.2014) aunque su puesta en práctica ha sido, hasta el
momento, limitada.
Los aspectos citados (especialización curricular y potestad de la dirección para
incidir en la plantilla de profesorado) ha sido y son objeto de abundante polémica en el
mundo educativo durante los últimos tiempos. Es cierto que la especialización
curricular comporta el riesgo de la selección y la segregación del alumnado… pero
también puede ser un buen recurso para mejorar la atención individualizada
adaptándola a las necesidades y características de cada alumno. Todo depende de
cómo se lleve a cabo. Es cierto que una mayor intervención de los directores en la
provisión de puestos de trabajo docente comporta el riesgo de caer en el clientelismo
y la deshonestidad… pero también lo es que puede contribuir a la formación de
equipos docentes compactos, vinculados y comprometidos con el proyecto de centro.
Todo depende de cómo se lleve a cabo. En la realidad, posiblemente encontremos
ejemplos extremos de ambos casos y múltiples tonalidades de gris en el contínuum
que va del blanco al negro. En cualquier caso, ambos aspectos constituyen
manifestaciones tangibles de las implicaciones de la autonomía. Dar autonomía implica
otorgar capacidad para decidir, lo cual conlleva el riesgo que la decisión tomada no
será del agrado de todos. En algunos casos, no será del agrado del profesorado; en
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otros, de las familias… y también habrá ocasiones en que no será del agrado de la
Administración. Por otro lado, aceptar autonomía implica asumir responsabilidades
sobre la decisión tomada y, por tanto, dar cuenta de los criterios y procedimientos
seguidos y, en última instancia, asumir las repercusiones administrativas o judiciales
que puedan derivarse de una praxis anómala o incorrecta.