Más allá de una Policía ordenada

Policía en Democracia
Más allá de una Policía ordenada:
Las transformaciones de la Secretaría de Seguridad
Pública del Distrito Federal en las últimas décadas.
Sergio Padilla Oñate*
* Maestro en Sociología Política por el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora e Investigador de Causa en Común A.C
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1. Resumen
El presente ensayo aborda las transformaciones
que la Secretaría de Seguridad Pública del
Distrito Federal ha experimentado, a partir de la
instauración del primer gobierno electo hasta el
momento actual. A través de la revisión de
informes institucionales e investigaciones sobre la
policía capitalina se identifican los alcances y
limitaciones de la institución para responder a las
demandas ciudadanas.
A partir de la década de los noventas la
inseguridad emergió como una de las
principales preocupaciones ciudadanas en el
Distrito Federal. De acuerdo con el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID, 1998)
existió un aumento considerable en las
denuncias por delitos violentos, en contra de
la propiedad, delitos sexuales, violencia
intrafamiliar, secuestro y homicidios; acompañado
de un incremento en los abusos policiacos.
El punto más álgido de la escalada en los índices
delictivos, de acuerdo a las cifras del INEGI, se
alcanzó en el Distrito Federal en 1996. En ese año
se registraron un total de 2,193 delitos por cada
100,000 habitantes, mientras que la tasa promedio
nacional fue de 1,532.
La crisis de inseguridad de finales de la década de
los noventa coincidió con el inicio de la vida
democrática en el Distrito Federal. En 1997 se
realizaron las primeras elecciones para Jefe de
Gobierno en la entidad1. A partir de ese proceso el
Partido de la Revolución Democrática (PRD) se ha
mantenido al frente del gobierno.
Tanto el alza estrepitosa de los índices delictivos
como los cambios en la forma de gobierno
favorecieron a que la inseguridad se convirtiera en
2. Introducción
un tema prioritario de la agenda política y
ciudadana. En consecuencia, a partir de
la instauración del primer gobierno electo
la Secretaria de Seguridad Pública del
Distrito Federal (SSPDF) ha sufrido
cambios considerables con el fin de
responder al reto de mejorar las
condiciones de seguridad pública en un
entorno democrático.
Acorde con lo anterior en el presente
ensayo se reflexiona en torno a las
transformaciones que ha experimentado
la SSPDF, sus alcances, limitaciones, así
como el rumbo que deben tomar los
gobernantes y ciudadanos para lograr
tener una policía que responda de
manera adecuada a las necesidades
ciudadanas.
1 Antes de 1997 existía una estructura de gobierno presidencialista. La capital de la república era administrada a través del Departamento del
Distrito Federal. El jefe de este departamento mejor conocido como Regente de la Ciudad era nombrado por el presidente de la república.
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3. Las transformaciones de la SSPDF
en las últimas décadas
Las cuatro administraciones perredistas han
mostrado cierta continuidad en cuanto a las
políticas de seguridad que se han llevado a
cabo. No obstante, es necesario precisar que la
evolución de la policía capitalina ha sido un
proceso lento de ensayo-error que ha
enfrentado grandes dificultades, algunas de
ellas derivadas de una reforma política
inconclusa2.
La forma de operación policial ejercida antes de
la instauración del primer gobierno electo se
caracterizaba por basarse en la reacción
inmediata frente a los hechos delictivos y en la
atención a los reportes específicos provenientes
de la ciudadanía. Ese modelo se encontraba en
grandes desventajas respecto a las estrategias
utilizadas por los delincuentes ya que la policía
no contaba con un conocimiento sistematizado
de las dinámicas delictivas de la ciudad. Por lo
tanto, no podía desplegar estrategias efectivas
para contener o prevenir el crimen.
De acuerdo con los informes de la SSPDF
durante los primeros años (1997-2000) se
realizaron cambios de estructura. La SSPDF
delimitó responsabilidades específicas en las
áreas de mayor interés. Se separaron los
mandos de la policía de tránsito y de la policía
preventiva en dos subsecretarías distintas, la
Subsecretaría de Control de Tránsito y la
Subsecretaría de Operación Policial.
Las otras subsecretarías que se crearon y que
continúan en funcionamiento son: participación
ciudadana y prevención del delito, desarrollo
institucional, información e inteligencia policial
y el estado mayor policial.
A partir del 2002 la policía se fue reorganizando
en el aspecto operativo, centrando su atención
en la persecución de delitos de alto impacto y
las faltas cívicas3. Los años subsecuentes se
caracterizaron por la instauración de diversos
programas como policía de barrio o las
Unidades de Protección Ciudadana, con los
que se intentó lograr esquemas operativos más
cercanos a la ciudadanía. Sin embargo,
ninguno de esos programas ha logrado
consolidarse, es decir, mantenerse en el
tiempo y concretar acciones contundentes en
pro de la seguridad de los ciudadanos.
Ante la falta de una reforma política completa, en el Distrito Federal aún existen ciertas restricciones para que el gobierno capitalino tenga una
incidencia total dentro de las políticas de seguridad pública. Por disposiciones expresas en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (arts. 115 y 122), en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (art. 34) y la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal; corresponde
al Presidente de la República el mando de la fuerza pública y la designación del servidor público que la tenga a su cargo, a propuesta del Jefe de
Gobierno del Distrito Federal dicho servidor público podrá ser removido libremente por el Presidente de la República o a solicitud del Jefe de
Gobierno.
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La SSPDF contempla como delitos de alto impacto los siguientes: Robo en todas sus variantes tanto con violencia y sin violencia; violación,
homicidio doloso y lesiones dolosas por disparo de arma de fuego. De acuerdo con la Ley de Cultura Cívica del Distrito Federal las faltas cívicas
son aquellas que atentan contra la dignidad y tranquilidad de la persona, la seguridad ciudadana y el entorno urbano. La sanción por incurrir en
alguna de esas faltas determinar van desde multas hasta arrestos de treinta y seis horas. Las faltas cívicas más comunes son: estorbar o impedir
el paso en la vía pública, ingerir bebidas alcohólicas en la vía, pública, conducir en estado de ebriedad, usar áreas o vías públicas sin autorización,
orinar en vía pública, maltratar a una persona, tirar basura en vía pública, lesiones leves y propaganda sin autorización.
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Mientras que la SSPDF se reorganizaba para
brindar un mejor servicio, la situación de inseguridad
en la entidad continuaba siendo la principal
preocupación ciudadana. El inicio del siglo XXI
estuvo marcado por un constante activismo
ciudadano que desde diferentes frentes busco incidir
en las políticas públicas y lograr que las autoridades
atendieran de mejor manera el problema.
El 27 de junio de 2004, asociaciones civiles como
México Unido Contra la Delincuencia (presidida en
ese entonces por María Elena Morera) A Favor de
lo Mejor, Movimiento Pro Vecino, y asociaciones
empresariales como la Confederación Patronal de
la República Mexicana (Coparmex) y la Cámara
Nacional de la Industria de la Transformación
(Canacintra) convocaron a una marcha para exigir
a las autoridades acciones contundentes para
combatir la inseguridad. La marcha logró aglutinar
a diversos sectores de la sociedad. Los medios
declararon que habían asistido entre 350,000 y un
millón de habitantes, lo que puso de manifiesto
que se trataba de una demanda generalizada por
parte de los capitalinos.
Poco más de cuatro año después, el 30 de agosto
de 2008 se llevó a cabo la marcha conocida como
“Iluminemos México” con demandas muy
similares y con un descontento que se
extendió por varios estados de la república
donde la marcha fue replicada.
Después de los reacomodos estructurales de
los primeros años y de varios intentos por
consolidar distintos modelos de operación
policial, en 2011 la SSPDF puso en marcha un
sistema de patrullaje por cuadrantes. Dicha
estrategia consistió en dividir la ciudad en
pequeños bloques y designar a una patrulla con
un grupo de policías como responsables de las
emergencias que ocurren en cada uno de los
cuadrantes. Los principales objetivos de dicha
división territorial son: que los policías
respondan a cualquier tipo de problemática en
el menor tiempo posible y los ciudadanos
conozcan a los policías que patrullan su colonia.
A través de dicha organización la institución ha
logrado cubrir toda la entidad y además
establecer un mayor control sobre las acciones
que realizan los policías a nivel de calle.
Actualmente después de todo el proceso de
reorganización, el Distrito Federal se encuentra
dividido en 5 zonas, 15 regiones, 73 sectores y
865 cuadrantes. (SSPDF, 2012)
Para fortalecer el sistema de cuadrantes la SSPDF ha desarrollado una serie de dispositivos tecnológicos
que permiten mantener comunicados a los uniformados y generar información tanto de su desempeño
como de las fluctuaciones en los índices delictivos. Dentro de los mecanismos más destacados se
encuentran las cámaras de video-vigilancia, así como una base de datos de conocida como el Sistema de
Información Policial (SIP). Con la información proporcionada por ambos sistemas se diseñan estrategias
para combatir los delitos y conflictos en cada sector4.
El sistema de cuadrantes cuenta con una serie de directrices generales que favorecen a que el
patrullaje que se realiza en la ciudad tenga características similares independientemente del sector
en donde se desarrolle.
Los cuadrantes se patrullan a través de tres medios: patrulla, motocicleta y pie tierra. Cada sector
(grupo de cuadrantes) varía las estrategias de patrullaje de acuerdo a las condiciones territoriales y
dinámicas sociales que se desarrollan en el mismo.
4 El Distrito Federal cuenta con 11,400 cámaras 8,088 se encuentran distribuidas en diferentes puntos de la ciudad y 3,312 se encuentran dentro
del Sistema de Transporte Colectivo Metro. Por otro lado, el Sistema de Información policial (SIP) incorpora y sistematiza información diaria sobre
remisiones, detenidos, descripción de hechos, víctimas, vehículos, armas, objetos relacionados con delitos, así como policías que realizan las
detenciones. El SIP se complementa con un sistema de bitácora policial en el que se reportan de manera detallada las actividades realizadas por
los policías diariamente incluyendo el registro diario de control de asistencia, tareas, servicios, asignación vehículos, radios y armas.
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La asignación del personal que labora en cada uno de los sectores se define de acuerdo a dos
criterios principales. Por un lado, cada sector tiene un cierto número de personal asignado de
acuerdo a su extensión; sin embargo, la SSPDF puede removerlos para que brinden servicios fuera
de su sector y colaboren cubriendo eventos de asistencia masiva como informes de gobierno,
competencias deportivas, conciertos, marchas, manifestaciones, operativos especiales, etc. Por
otro lado, la distribución de la fuerza a nivel sector dependerá del jefe del mismo, quien reacomoda
diariamente a sus subordinados acorde con la incidencia delictiva, las demandas ciudadanas y de
grupos influyentes, así como los recursos con los que cuenta.
Existen una serie de labores rutinarias que los policías tienen que desempeñar cuando no están
atendiendo alguna emergencia. Tal es el caso de las visitas domiciliarias y los códigos águila (visitas
a comercios)5. Los oficiales realizan un cierto número de visitas y códigos águila que es
determinado por el Jefe de Sector. Si los oficiales no cumplen con todas las visitas que se les
asignan no pueden retirarse hasta concluirlas o se hacen acreedores a arrestos.
Además de toda la organización para mantener un estado de fuerza distribuido y comunicado en
toda la ciudad, existe un sistema disciplinario por medio del cual se presiona a los policías para
lograr que atiendan las emergencias que surgen en su cuadrante en el menor tiempo posible. En
caso de que se cometa un delito en un cuadrante, o que los policías tarden mucho tiempo en acudir
a una emergencia los uniformados se hacen acreedores a un arresto que puede tener una duración
de 12 a 36 horas de acuerdo a la gravedad de la falta.
El jefe de sector es el encargado de determinar
quiénes son los acreedores de los arrestos y la
duración de los mismos. Este aspecto representa
una de las problemáticas centrales del sistema de
cuadrantes, debido a que los arrestos consisten en
una estrategia discrecional para mantener el control
de los uniformados, lo que muchas veces se puede
traducir en abusos o violaciones a sus derechos.
De manera general los cambios que ha
experimentado la SSPDF desde finales de los
noventas han contribuido a la transformación de
una policía desorganizada y exclusivamente
reactiva a una institución que planea sus
estrategias con base en estadísticas delictivas y un
modelo de patrullaje claramente establecido.
Existen varias investigaciones que han
analizado el trabajo de la policía en los últimos
años, dando cuenta que pese a los avances
relatados el proceso de transformación de la
policía para responder a las exigencias
ciudadanas tiene varios temas pendientes.
De acuerdo con Azaola (2006) los policías
capitalinos reconocen que los ciudadanos
tienen una imagen negativa de ellos, pues
constantemente son homologados con
delincuentes. Dicha percepción ha sido
alimentada por una serie de prácticas
irregulares por parte de los uniformados que ha
sido reconocida en otras pesquisas6.
5 En el caso de la visita domiciliaria, el policía acude a las casas de los habitantes de su sector y pide que se llene una encuesta de percepción
acerca del servicio de la policía, además brinda su número nextel para que el vecino lo contacte en caso de requerir alguna emergencia. En el
caso del código águila, el policía acude a los comercios a verificar si hay alguna novedad y el encargado le firma una hoja donde apunta la hora
en la que fue visitado.
6 El estudio de Azaola (2006) también afirma que los ciudadanos no son los únicos que sufren las consecuencias de una institución de seguridad
pública deficiente. Dentro de la corporación los policías se desempeñan bajo condiciones laborares poco adecuadas como: falta de regulaciones
en la contratación que defina claramente su relación con sus superiores; falta de condiciones dignas de trabajo, así como corrupción en todos los
niveles de la corporación. López (2003) coincide en este punto argumentando que los policías sufren malos tratos, principalmente las mujeres.
La institución no cuenta con mecanismos adecuados para defender y proteger a los oficiales y en caso de que ellos hayan sido los ofensores
cumplan sus faltas respetando su dignidad humana.
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Salgado y Naval (2006) señalan que casi todos
los contactos entre los ciudadanos y policías o
agentes del ministerio público incluyen alguna
clase de abuso leve, aunque siguen existiendo
faltas graves. Los autores distinguen la
existencia de patrones de abuso relacionados
con cada tipo de autoridad. Los policías cometen
abusos más graves durante el tiempo que el
detenido pasa en la patrulla, mientras que los
agentes del ministerio público cuando el
supuesto infractor se encuentra en los separos.
Acorde con lo anterior, Alvarado y Silva (2011)
quienes analizaron los encuentros entre policías
y ciudadanos en el Distrito Federal y el municipio
de Nezahualcóyotl coinciden en que existe una
alta frecuencia de interacciones entre la policía y
los ciudadanos que no tienen vínculos directos
con delitos, sino con situaciones de abuso
policial y corrupción.
En estrecha relación con el abuso policial se
encuentra el tema de los Derechos Humanos.
Silva (2003) a partir de la revisión de las
recomendaciones emitidas por la Comisión de
Derechos Humanos del Distrito Federal
(CDHDF) distingue tres lógicas de abuso policial:
1.-como sustituto de la investigación y de la
prevención, 2. como búsqueda de ganancias
económicas ilegales y 3.- como castigo por retar
o hacerle frente al poder de la policía.
Por su parte, López (2003) recurriendo a las
mismas fuentes, señala que la policía ya no comete
de manera sistemática violaciones consideradas
como muy graves; no obstante, continúan
existiendo comportamientos que atentan contra los
derechos a la libertad personal, la integridad física y
psicológica, así como la igualdad e inviolabilidad del
domicilio de los ciudadanos.
En cuanto al sistema de patrullaje por cuadrantes,
Padilla (2014) señala que se ha logrado un mayor
control sobre las acciones que realizan los policías.
Los mandos tienen claridad de donde se ubican sus
elementos y que actividades realizan, lo que
ha permitido reducir algunas actividades de
tipo discrecional. Empero, el esquema de
patrullaje sigue siendo limitado para atender
de manera efectiva las demandas
ciudadanas.
Un ejemplo de las limitantes que los
policías tienen para relacionarse con la
ciudadanía
nos
lo
ofrecen
las
investigaciones de Alvarado (2010) y
Padilla (2012) quienes analizaron el trabajo
que los comités ciudadanos desarrollaron
en los temas relacionados con la seguridad
pública7.
Los autores coinciden en que los comités
ciudadanos
han tenido una escasa
capacidad para incidir en las políticas de
seguridad pública debido a varios factores.
En primer lugar, las juntas de seguridad en
donde los miembros de los comités se
reúnen con las autoridades encargadas de
la seguridad pública a nivel local, no se
llevaban con regularidad (salvo contadas
excepciones) este hecho dificultó en gran
medida generar un vínculo efectivo entre
autoridades y vecinos para implementar
acciones que respondieran a las
problemáticas de las colonias.
En segundo lugar, los programas que la
SSPDF diseño para lograr una vinculación
con la ciudadanía como el policía de barrio
o las Unidades de Protección Ciudadana,
no lograron consolidarse ni ser reconocidos
por la ciudadanía. Si bien los miembros de
los comités establecieron contactos con los
policías que patrullaban sus colonias y les
comunicaban sus inquietudes, no se logró
que las necesidades ciudadanas fueran
tomadas como una prioridad.
A pesar de que los comités ciudadanos no
han logrado ser una instancia efectiva para
/ Los comités vecinales son instancias de participación ciudadana que fueron creadas e impulsadas desde el gobierno a partir de 1999, donde los
ciudadanos pueden entablar diálogos con los funcionarios públicos para encontrar soluciones a las problemáticas que los vecinos experimentan
de manera cotidiana.
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que los ciudadanos incidan en las políticas de seguridad pública a nivel local, Alvarado (2010)
argumenta que el trabajo que han realizado desde su creación ha favorecido para que los vecinos
formen otro tipo de asociaciones y desde distintos frentes sigan presionando al gobierno para
mejorar las condiciones de inseguridad en la entidad.
4. Conclusiones
Es inegable que la SSPDF ha sufrido cambios sustanciales en su forma de actuación que han
derivado en una policía más ordenada. A su vez es importante resaltar que el modelo que de patrullaje
que se ha logrado construir se encuentra en proceso de consolidación, es decir, aun presenta
inconsistencias importantes.
En términos generales, las investigaciones citadas ponen de manifiesto que los abusos y acciones
discrecionales por parte de la policía siguen reproduciéndose con regularidad, aunque reconocen que
estos han bajado en su nivel de intensidad. También dan cuenta de una policía mejor ordenada pero
que aún presenta serias deficiencias en cuanto a su capacidad para responder a las problemáticas
que los ciudadanos identifican como prioritarias.
A su vez es trascendental resaltar que la participación ciudadana desde diferentes vías
(institucionalizadas y no institucionalizadas) ha contribuido a que se abran espacios y se demande con
mayor frecuencia y rigurosidad un trabajo policial profesional.
Tomando en cuenta lo anterior, el gran reto que tiene que enfrentar tanto la SSPDF como la ciudadanía
organizada; por un lado, es el de la creación de mecanismos efectivos de relación a nivel local, para
que los policías puedan responder a las preocupaciones ciudadanas y de esta forma se avance en el
tema de la confianza. Por otro lado el del fortalecimiento de la unidad de asuntos internos de la
institución para que los policías (de cualquier nivel) que cometen abusos puedan ser castigados de
manera adecuada. Aunado a ese punto, es necesario también que se impulse la creación de un
organismo de supervisión externa que realice investigaciones paralelas a las de la institución en lo
referente a abusos o conductas inapropiadas por parte de la policía, dicho tema ha quedado en el
tintero desde que se propuso en la consulta ciudadana “la policía que queremos”.
Mientras que los ciudadanos no nos organicemos y participemos de forma conjunta con las
instituciones de seguridad pública trascendiendo la indignación y la queja será difícil que las
instituciones de seguridad se transformen para ser más receptivas ante las demandas ciudadanas y
más efectivas en la solución de las mismas.
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5. Referencias
Alvarado, A. (2010), “Inseguridad pública, participación ciudadana y gobernanza en la Ciudad de
México en la última década”, Estudios Sociológicos, vol:28 núm. 84, pp.941-963.
Alvarado, A. y Silva C. (2011), “Relaciones de autoridad y abuso policial en la Ciudad de México” en
Revista Mexicana de Sociología, vol. 73 núm3 pp. 445-473.
Azaola, E. (2006), Imagen y autoimagen de la Policía de la Ciudad de México. México, FLADUD,
CIESAS, Ediciones Coyoacán.
BID, (1998) Análisis de la magnitud y costos de la violencia en la Ciudad de México. Washington D.C,
Banco Interamericano de Desarrollo.
López, A. (2003), La violación de los derechos humanos en el ámbito de la seguridad publica en el
Distrito Federal, Análisis y propuestas. México, Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal.
Salgado, J. y Naval C. (2006) Irregularidades, abusos de poder y maltratos en el Distrito Federal: la
relación de los agentes policiales y del Ministerio Público con la población. México, Fundar Centro de
Análisis e Investigación
Padilla, S. (2012) Participación Ciudadana en Seguridad Pública: La experiencia de los comités
vecinales de la Ciudad de México. Tesis para obtener el grado de Licenciado en Sociología,
FCPyS-UNAM.
_______ (2014) Variación del Trabajo Policial en el Distrito Federal: Estudio comparativo entre el
sector Roma y el sector Morelos. Tesis para obtener el grado de Maestro en Sociología Política.
Instituto de Investigaciones “Dr. José María Luis Mora”
Informes institucionales
SSPDF (2007) Informe de labores, México, Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal.
______ (2009) Informe de labores, México, Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal.
______ (2010) Informe de labores, México, Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal.
______ (2011) Informe de labores, México, Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal.
______ (2012) Informe de labores, México, Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal.
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Ciudadanos por una Causa en Común A.C.
Suderman 404-503, Col. Chapultepec Morales Miguel Hidalgo, México DF
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